跟踪审计的特点篇（1）

中图分类号： 文献标识号：A 文章编号：2306-1499（2013）02-

高校改革发展的总体趋势是：建设资金投入加大，基本建设规模加快，办学规模的快速发展，整体实力和办学效益提升很快。现阶段，各高校积极投资建设新的基础设施或新校区，工程建设项目不断增加，工程建设规模不断增大。如何加强对基本建设资金的有效管理和合理使用，已经成为各级领导、高校教职员工和社会关注的热点问题，也是高校内部审计工作者研究的重要课题。开展高校基本建设项目跟踪审计，能进一步加强和完善高校投资机制，规范基建工程投资行为，提高资金使用效率有着十分重要的意义。经过几年的探索和实践，我认为在高校基建管理中实行跟踪审计是一项十分有效的审计措施，在工程管理的各个环节中起着十分重要的作用。

1.基本建设项目跟踪审计含义

建设项目跟踪效益审计的简称是基本建设项目跟踪审计，在经济效益审计领域中扮演着重要角色，是指采取跟踪审计模式进行的建设项目效益审计，是提高项目建设经济性、效率性、效果性的审计。跟踪审计是以国家的法律法规和相关造价文件等为依据，运用计算机和软件等先进审计手段对基本建设项目决策、设计、招投标、施工、竣工验收及结（决）算等全过程经济活动的真实性、合法性和有效性进行审计监督，能够维护高校的合法权益，合理控制工程造价，提高投资效益且促进廉政建设。

2.基本建设项目的现状分析

长期以来，高校对建设项目的审计主要采取工程竣工结算审计方式，基本都是以事后审计为主，以项目合法、合规性审计为核心，尽管在这些方面取得了一定成就，但没有很好的体现审计的价值所在，这是一种事后的静态审计监督方式。实践证明，事后审计往往是对已建好的项目进行审计，很难事先预防和全过程控制。竣工结算审计核减了建设资金，节省了投资，但存在很大的局限性。建设项目竣工后，在竣工结算审计中即使发现了决策失误或管理漏洞，但错误已无法纠正；即使查出了损失浪费或工作人员失职渎职仍至腐败，但资金已无法挽回。竣工结算审计方式时间滞后，矛盾突出，所以这种事后的审计监督方式难以满足现阶段高校内部审计的需要。

目前有些高校在新项目建设过程中，通过以学校内部审计为主、社会中介审计机构为辅的审计模式，对基本建设项目投资进行事前、事中、事后全过程跟踪审计，并进行绩效考核，达到了较好的效果。

3.基本建设项目跟踪审计的特点

3.1不同的审计时间

跟踪审计将建设全过程划分成若干审计阶段，审计人员介入的时间早，参与的深度深，能及时审计每个阶段。基建项目的决策、审批、设计、施工、竣工验收、竣工决算全过程的审计，能发现问题并及时纠正和改进，完善基建管理工作，促进基建管理工作规范、有序、高效运行。

3.2不同的审计方式

施工阶段跟踪审计主要是在现场进行工作，体现为就地审计方式。跟踪审计根据工程进度、施工实施先后分别进行。

3.3不同的审计内容

3.3.1建设项目资金筹集与使用审计

审计建设项目的主要内容有：建设资金是否及时足额到位，使用是否合规，有无转移、侵占、挪用建设资金的问题；建设项目资金的筹集、拨付的情况是否合规，有无因资金原因影响工期；跟踪审计人员深入施工现场对工程的当月形象进度进行核实，对完成的工作量进行审核并计算出金额，签署支付工程进度款建议书，通过严格控制超预算支出，切实减少损失浪费。高校的内部审计人员要充分发挥其在投资控制中的作用，对资金的运作进行监督。

3.3.2合同签订中的审计

在跟踪审计模式下，施工合同的条款可避免与合同法相冲突，减少诉讼。从单纯的合同执行审计扩大到对合同条款在签订合同前的审计，防止了因为不合理条款使高校建设资金损失的问题。

合同是工程项目各项费用支出的依据，审计的内容主要有：是否在合同中写明工程名称、工程地点、施工范围、工作内容、工程价款、竣工日期及保修期限；是否明确双方的权利、义务和责任；是否明确工程质量要求、验收和检验方法；是否明确设计变更的程序；是否明确竣工结算方式以及发生争议时的处理原则等内容；是否明确违约责任及处置方法等。

3.3.3建设项目施工管理审计

跟踪审计的主要内容有：建设项目是否存在随意扩大规模，故意提高工程标准，突破初步设计概算的情况；施工单位是否为挂靠或违法分包，项目经理是否常驻现场，项目经理部是否有效开展工作；工程的进度是否与进度计划一致；工程质量是否符合设计要求并通过国家质量检测部门的评定；加强签证的程序和内容管理，审核签证的真实性、合法性和有效性，维护高校利益。

3.3.4以预防和控制为主的动态审计

跟踪审计不再局限于事后的查处，而是更加注重事前的防范和事中的有效控制。传统审计范围只涵盖了施工和竣工结算两个阶段，且是一次性静态审计。建设项目跟踪审计则包含了决策、设计、招投标、施工、工程竣工结算等阶段，并且对同一项目不同时点多次介入，多次审计。

4.开展高校基本建设项目跟踪审计是审计方式的客观需要和必然要求

高校建设项目审计方式变革的客观需要和必然要求是开展跟踪审计，它是建设项目在基建工程管理中，所采取的全过程审计监督方式。跟踪审计将建设全过程划分成若干阶段或期间，将传统的事后审计程序前移至项目决策阶段，将审计工作贯穿于基建项目全过程。在项目建设过程中审计人员及时对各阶段的审计事项进行审计，并提出审计意见和建议，帮助参与项目建设的各方主体及时纠正存在的问题，改善工作机制，预防风险，使建设项目实施得以规范、有序、高效运行，促进基建项目各环节的有效管理，更好地控制工程投资，提高工程质量，取得最佳的经济效益和社会效益，有效发挥跟踪审计的作用和效能监察作用是高校审计工作的客观需要。

5.基本建设项目跟踪审计的作用

5.1跟踪审计对合同制定、执行的把关作用

在基建工程管理中，需签定《施工合同》、《安装合同》、《材料合同》、《设备合同》等一系列合同。无论哪种合同，审计人员都需要逐字逐句的推敲、斟酌，对合同条款的完整性、可行性、合规性、真实性，作出判断。对合同涉及的专业性强的条款，审计人员进行咨询或通过专家论证。审计人员发现合同条款有缺省、遗漏以及有隐含不公平的地方，应及时提出，经工程例会讨论、达成共识，进行修正。在合同的执行中，如出现特殊情况需变更合同的，应严格按相关的制度、程序办理变更手续。对购进的设备、材料的规格、品牌、型号、材质、色泽等方面要求监理和有关人员对照合同验收后，签章认定，作为审计核算的有效依据。

5.2跟踪审计对材料、设备采购过程的价格把关作用

材料价格对整个工程成本有着相当大的影响，而目前的建筑材料市场很不规范，一物多价、材料采购过程中存在各种优惠如折扣、甚至回扣等现象普遍存在。针对此种现象，跟踪审价根据工程进度，要求施工方提前报出所需的材料。审计人员对所报材料有市场信息价的，按规定月份的信息价执行；对没有信息价的材料，审计人员执行“货比三家”的原则。跟踪审计在监理方把质量关的前提下，通过大量的电话咨询、网络查询、到市场询价，搜集所有材料价格资料，做到心中有数，在三至五家报价的基础上，通过工程例会，由相关职能管理部门参与论价、议价，最后由甲方综合各方情况进行定价，并经各方签章认可，作为决算价格，计算工程成本。

工程中使用的设备，价格一般比较高，审价员必须在掌握大量价格信息的情况下，通过公开招投标的形式，进行比质量、比信誉、比资质，使用“质优价廉”的设备。

5.3跟踪审计对设计变更的约束作用

学校每年在对高校财务年度预算执行情况进行分析时，发现常常有超预算的情况，其中基本建设投资超支占相当一部分。究其原因，很多是设计变更引起的。有的基建项目在施工中进行设计变更，在变更中进行施工，导致超投资、超预算现象时有发生。因此，跟踪审计对单项或单位工程的设计变更部分进行具体分析：变更是否按规定程序办理变更手续，变更是否合理，计算变更部分增加的投资额，如发现变更幅度大，出现超投资现象，跟踪审计应及时向学校发出超支警示，防止随意增加工程成本。

5.4跟踪审计对现场签证的牵制作用

针对隐蔽工程现场签证的随意性大、不切实际的现象，跟踪审计制定了“现场签证制度”，规定了签证程序、设定签字权限和责任，并实行基建处、监理、跟踪审计联签制，而对数额较大的签证，要求施工方提前申报，跟踪审计等各管理方人员到现场商定。这样使得现场签证有章可循，各方互为牵制、互相约束，使工程成本更加切合实际。

5.5对工程进度款支付的审定作用

跟踪审计要求施工方按月申报工程进度款，按规定的程序进行。跟踪审计根据施工合同及形象进度的完成情况，审定工作量，并与基建处、财务处、审计处相关人员共同确定工程进度款的支付额度，使工程进度款不会超支或积压占用。

5.6跟踪审计有利于发挥效能监察的作用

跟踪审计有别于其他的审计模式，在于它的全程性。跟踪审计克服了事后审计的局限性，审计贯穿到建设项目的各个环节，可以及时发现项目中存在的问题和漏洞，可以随时对建设项目提出建议和意见，监督工作进程，真正做到“边建设、边审计、边纠正、边规范”。

跟踪审计的效能监察作用，主要体现在以下几个方面：

5.6.1跟踪审计可以加强决策阶段科学决策

科学决策是落实高校科学发展观的前提。决策阶段主要是提出项目建议书、进行可行性研究、确定投资估算和编制设计任务书等。建设项目各项经济决策对项目造价以及建成后的经济效益和社会效益具有决定性影响，决策是工程造价控制管理的重要阶段。审计计人员能从审计专业和各业务专业提出具体的分析，修正决策者的不足。

5.6.2跟踪审计以审查设计的效益性为重点，确保建设项目选型经济实用

基本建设投资规模的控制在很大程度上需要科学、合理的设计方案来支撑，科学的工程设计既要满足功能需求，又要达到经济实用的效果。基本建设项目审计关口前移，既可以避免项目决策错误造成损失浪费，又便于后期审计工作开展，切实从源头堵住资金流失，因此，审计设计方案对有效控制基本建设投资具有十分重要的意义。

5.6.3跟踪审计可促进提高工程建设质量和取得更佳的经济效益

在工程项目建设过程中通过加强质量监控，将审计监督的关口前移，加强成本核算，开展全过程监督，及时发现施工和建设管理中的不足之处并加以纠正，这样可以更好地控制和节约工程项目的成本，取得更佳的经济效益。

5.6.4跟踪审计可以加强对资金使用的管理

跟踪审计通过对建设资金的全过程监控，目的是降低工程项目的投资风险，防止资金流失或被挪用。在事前、事中、事后全过程实行跟踪审计能加强监督和管理，提高了工程建设效能。

参考文献

〔1〕曹慧明.建设项目跟踪审计〔M〕.中国财政经济出版社，2004：3.

跟踪审计的特点篇（2）

科研事业单位的基建工程项目，为科技人才开展科学研究提供良好物质基础和工作环境，是科研工作不可或缺的部分。与此同时，由于基建工程项目本身的复杂性及科研事业单位向科研工作的重点倾斜性，科研事业单位的基建项目中质量、腐败问题等时有发生。因此，加强对基建工程的审计监督,是科研事业单位避免基建项目出现质量、腐败等现象的重要手段。当前，科研事业单位大型基建工程的审计监督主要以事后结算审计为主，直接结果是部分重大问题在工程完工后才被发现，导致无法补救，或者补救成本过高。而跟踪审计采取对建设项目实施过程的合法性、合规性、真实性进行全过程跟踪监督的形式，在实现事前预防的同时，还可以及时发现苗头，将问题及早扼杀。目前，跟踪审计已在部分公共工程建设项目上得到采用和使用，也得到了普遍的肯定和认可。本文从科研事业单位大型基建工程项目的特性出发，探索其跟踪审计模式，为科研事业单位开展大型基建工程跟踪审计提供参考。

一、基建项目跟踪审计的定义及组织模式

（一）基建项目跟踪审计的定义

近年来，基建项目跟踪审计作为一种新兴的审计方式，在节约工程造价、预防腐败等方面发挥出了具体的作用，受到理论界和实践者的高度重视。目前，关于基建项目跟踪审计定义，尚未有统一和明确的定义，其中曹慧明（2005）认为跟踪审计，是指将建设全过程划分成若干阶段或期间，审计人员在项目建设过程中及时对各阶段或期间的审计事项进行审计，并及时作出审计意见和建议，供被审计单位纠正存在的问题，改进、完善建设工作；使建设实施得以规范、有序、有效运行，取得最佳的效益。笔者认为，基建项目跟踪审计，是一种全过程的造价控制，是审计部门对基建项目策划决策及建设实施各个阶段的合法性、合规性、真实性、效益性进行全过程跟踪监督。

（二）基建项目跟踪审计的组织模式

从实践来看，单位开展基建项目跟踪审计的组织模式，基本分为以下三种：一是外包跟踪审计服务。单位由于人手等原因，采取服务外包的形式，将跟踪审计委托专业跟踪审计单位开展。二是自行开展跟踪审计。单位由于内部人员具有工程造价、建造等职业资格，基建专业能力强，可以自行开展跟踪审计。三是外包与自行开展相结合。既借助专业跟踪审计单位的力量，又充分利用自身人员熟悉单位的特点，将二者结合，共同服务跟踪审计。以上三种跟踪审计组织模式，各有特点：外包跟踪审计服务，能充分借助专业机构的力量，在跟踪审计方面发挥专业力量，出具的报告更具有信服力；自行开展跟踪审计，能更好地结合单位特点，咨询意见更贴近单位实际；将外包与自行开展相结合的组织模式，使专业力量与内部实际相结合，更好地控制工程造价。各单位从自身实际出发，从工作的侧重点出发，选择了不同的组织模式，其出发点都是为了控制工程造价，对基建项目各个阶段的合法性、合规性、真实性、效益性进行监督。

二、科研事业单位基建项目跟踪审计组织模式的选择

（一）科研事业单位基建项目的特点

由于科研事业单位主要核心业务是开展科学研究，其基建项目是为科研服务，为科学研究提供必要的工作基础，因此，科研事业单位的基建项目建设呈现出如下特点：1.从建设内容来看，大部分基建项目要根据科研活动的特点，专门建设专用建筑物或者专用部位。在基建项目的设计阶段，需要使用该基建项目的科研人员参与，明确科研活动所需场地的大小、设备的摆放、辅助配套设施等。如某些生物研究，就需要专门的洁净室，在设计阶段，应提前明确。2.从资金来看，科研事业单位的基建资金，除了来自国家发改委、财政部或者各单位主管部门的基建投资经费外，科研事业单位会自筹相当比例的资金。由于自筹资金的压力，科研事业单位更需要控制基建项目的建设成本，有效利用资金，把有限资金用在“刀刃”上，满足科研活动需要。3.从基建管理角度来看，大部分科研事业单位，基建项目并非每年都有，出于成本等因素的考虑，未专门设置基建管理部门，和配置较多基建专业人才。

（二）科研事业单位跟踪审计的选择

科研事业单位，从基建工程特点出发，基于最优的原则，应选择符合自身的跟踪审计组织模式。由于建设内容的特殊性，专业的跟踪审计单位不了解科研活动规律，不能从根本上理解基建项目的内在使用方向；同时，从资金角度出发，处于控制工程造价成本的角度出发，围裙律，就需要专门的基建完全委托跟踪审计单位，费用将较高，因此，外包跟踪审计服务不是一个最优的选择。由于人才的缺乏，不仅仅是与基建相关的建造专业较强，还有工程造价专业也较强，大多数科研事业单位无法自行开展跟踪审计。因此，本文认为，科研事业单位，基于最优的原则，从成本和效益角度出发，应选择将外包与自行开展相结合的跟踪审计组织模式。

三、外包与自行开展相结合的跟踪审计组织模式的具体实施内容

（一）科研单位充分借助跟踪审计单位，做好各项管理

1.选聘优秀的跟踪审计单位。按照政府采购法、招投标法等相关规定，可以采取招标的方式选择业绩良好、信誉度高、专业技术力量较强和审计费用合适的专业跟踪审计单位。2.做好沟通和协调。在项目开展过程中，科研事业单位强调跟踪审计单位是为基本建设项目服务，要站在公正的立场，不偏不倚，发挥专业的造价咨询意见。在沟通渠道和方式上，科研事业单位建立与跟踪审计单位专门的沟通渠道，强调跟踪审计单位不直接与施工方沟通，其造价咨询意见首先反馈给科研事业单位，由其与监理单位、施工单位进行沟通。在协调机制上，科研事业单位建立与跟踪审计单位的定期协调会议，专门就双方了解的情况进行协商。这样，保证跟踪审计单位真正为科研事业单位所用，代表其利益。3.加强跟踪审计单位的评价和总结，把好出口关。由于大型基建项目的跟踪审计，是委托给第三方——专业的跟踪审计单位开展，科研事业单位有必要对其工作进行评价。在结算审计中，审减金额或审减率是委托单位评价审计价值、审计效益的重要标准，但跟踪审计的成效不仅仅体现在项目建设过程中控制了工程造价，还对建设过程进行了监督评价，使跟踪审计中发现的问题能够在工程管理中及时纠正。这些工作成果是隐性的、无法量化的，所以不能主要以审减率来简单衡量跟踪审计的价值，应从各个角度全面客观地评价跟踪审计的成果。这样通过建立健全跟踪审计单位的业绩评价考核机制，引导专业机构发挥跟踪审计的最大效用，更加深入了解基建项目的内部特性，服务科研基本建设，同时，科研事业单位可以淘汰不合适的跟踪审计单位，培养一批了解科研单位基本建设特性、配合默契的跟踪审计单位。4.以内部培养为主，强化队伍建设。“没有合适的人，就做不好合适的事”。科研事业单位在依托跟踪审计单位开展全过程跟踪审计的过程中，要把培养跟踪审计的复合型人才作为科研事业单位的一个重要工作来抓，在人力、财力、物力方面下大力气。

（二）跟踪审计单位要充分发挥专业特长

1.在合同中明确各自的权责。科研事业单位与中介机构签订审计合同，明确各自的职责。跟踪审计机构从公平公正的角度出发，按照行业规则开展全过程跟踪审计，对审计结果负责；科研事业单位负责对中介机构出具的审计报告进行抽查与监督，监督其公平、公正依法开展审计。2.跟踪审计单位要制定详细、可行的跟踪审计方案，明确跟踪审计的程序、内容和要求、审计资料及审计报告格式等，规范自身行为。3.跟踪审计单位要选派优秀的跟踪审计人员，组织项目小组。小组内不仅仅要配备懂造价的土建、安装工程师，还要配备懂现场施工的建造师，和懂经济、财务等专业的人员。4.跟踪审计单位要在关键节点，在基建项目现场驻点，将重要信息拍照留存，以便日后工程的结算、索赔纠纷的处理，以此控制工程造价。5.跟踪审计单位建立严格的跟踪审计工作流程。在跟踪审计过程中，按照国家有关规定，应建立严格的工作流程，并按照流程开展工作。跟踪审计应遵循监督而不是替代管理职责的原则，坚持在建设单位内部管理的原则上，实施再监督。6.保持学习的态度。由于科研活动的特殊性，在跟踪审计过程中，跟踪审计单位对于特殊的事项，要向科学家虚心学习、请教，从科研的角度控制造价。

主要参考文献：

[1]邓芳,王娜.加强高校基建项目全过程跟踪审计的思考[J].中国经贸导刊,2010(13):90.

[2]张崇莉.高校基本建设项目全过程跟踪审计探讨[J].西北工业大学学报(社会科学版),2008,(3).

[3]支海坤.高校基本建设中“全过程跟踪审计”的新思路[J].审计与经济研究,2006,(4).

跟踪审计的特点篇（3）

跟踪审计的本质是一种提前介入的实时审计。跟踪审计并不是事前审计，也不是事后审计，而是审计关口前移至审计事项发生但其尚未完成时所进行的实时审计、同步审计。跟踪审计具有以下几个主要特点：第一，预防性。跟踪审计的主要目的是预防。它通过审计的提前介入，及时发现审计事项中的苗头性问题，在问题的萌芽阶段即提出建议，防范问题发生;第二，过程性。跟踪审计是对审计事项全过程的审计。但对全过程的审计并不是全面审计或全部审计，而是对分阶段有重点地对审计事项的过程进行审计。与以往强调“结果”不同，跟踪审计更强调“过程”;第三，动态性。跟踪审计重在“跟”，区别于以往的事后静态审计，一定要强调出“跟”的动态性才能最大限度地发挥跟踪审计的优势;第四，时效性。跟踪审计“跟”的目的就是及时发现问题的萌芽，在问题没有造成大的损失浪费与不良效果之前立即整改，及时将问题消灭在萌芽阶段;第五，威慑性。此特性要充分掌握，要通过审计的提前介入，全程参与，最大限度发挥审计监督的威慑性，形成审计跟踪的高压态势。

二、目前跟踪审计工作开展中的几点困惑

目前，审计人员在跟踪审计工作开展中存在几个方面的困惑，不同程度地影响了跟踪审计工作的开展，同时也加大审计风险。

（一）审计监督与业务监管的界线模糊。跟踪审计要求提前介入、全程参与监督，审计成为审计事项内部控制的一个重要环节。由于频繁地参与业务，很容易使审计人员偏离正确的定位而侵入项目管理者的职责范围，在对建设项目的审计中甚至可能排斥监理的位置，踏足决策者的位置。审计无意中参与到审计事项的决策与管理之中。审计不能缺位、不能错位，也不能越位。这种度的把握在实践中给审计工作者带来了不少困惑，经常会由于不能够准确地把握审计监督与决策、管理、施工监理的合理的尺度而徒增审计工作量，同时也加大了审计风险。

（二）审计建议、审计整改与审计处理的博弈。跟踪审计的特点是提前介入，重在预防，要做到边审计、边整改、边规范、边提高。这就要求在问题出现的萌芽阶段就要发现，并且有关单位应立即整改，这不同于以往的审计的事后处罚，最大限度地减少了损失浪费，更加避免了事后审计无法挽回损失的难题，更加科学、合理、有效。因此，跟踪审计不同于以往审计事后下审计决定的做法，而是针对审计过程中发现的问题频繁地提出审计建议和审计整改要求。与审计决定、审计处罚相比较，审计的处理处罚力度有所减弱，同时由于前者的法律效力不强，一些单位并不能够很好地执行跟踪审计提出的要求和建议，未能做到按时按要求整改。这样，不仅影响了跟踪审计工作的效率，而且影响了审计的权威性和严肃性，在增加了审计服务功能的同时减弱了审计的监督职能。

（三）审计效果与审计成本的权衡。加大跟踪审计力度，必然要加大审计成本。从理论上讲，跟踪的时间越长，跟踪的范围越广，跟踪的效果越好，相应投入的审计成本也越高。但这仅是一种理想状态。在目前审计项目多与审计资源相对不足的现状下，如何权衡跟踪审计效果与审计成本，显得尤为重要。在考虑审计成本的前提下，跟踪审计达到什么样的效果是最优选择呢？何时跟踪，跟踪到什么程度才能达到二者的最优状态呢？是困扰审计人员的一个问题。就目前跟踪审计的开展方式来看，有全过程跟踪审计、定期跟踪审计和不定期跟踪审计;从跟踪审计的介入时间来看，有全程介入、适时介入、重点环节介入等方式;从跟踪审计的重点来看，则更是不一样。哪种方式好，哪种方式能达到审计效果与审计成本的最佳组合，需要权衡考虑。

（四）审计责任与审计风险的考量。跟踪审计要求对审计事项的全过程进行适时跟进审计。这对审计的技术方法是一个挑战，但更重要的问题是审计机关和审计人员对审计事项进行全过程跟踪审计之后应承担什么样的责任。因为是提前介入，全程跟踪，审计人员参与了审计事项决策、管理、运行、维护等全部过程，如何合理厘清决策责任、管理责任与审计责任，需要认真考虑，加以研究。同时，在审计人员尽到审计责任的同时，又需要承担怎样的审计风险呢？暂不考虑审计人员的胜任能力与知识储备之间的差距而带来的风险，由于跟踪审计的项目周期都比较长，不同时期的跟踪审计的重点和方式的选择也不一样，对跟踪审计的认识与理解也存在差异，都会加大审计风险。

三、强化跟踪审计的几点对策与建议

（一）加大对关键控制点的跟踪审计力度，做到内容突出。“重点突出”是对所有审计项目的要求，跟踪审计也不例外。但由于跟踪审计是对审计事项的全过程跟踪审计，往往容易误解而形成全面审计。突出跟踪审计重点，不仅有利于提高跟踪审计效率，而且有利于厘清审计监督与业务监管之间的界线，优化审计成本效益。对一个审计事项而言，在全程监督的同时，必须突出对该事项关键环节、关键部位的监督。对于资金的跟踪审计，应将确定资金筹集、拨付、使用过程和环节中的关键点进行跟踪;对于项目，以建设项目跟踪审计为例，则应在摸清建设项目基本情况的基础上，科学合理打出关键控制点。一般认为，建设项目关键控制点表现为这样几个环节：（1）前期决策;(2)勘察设计;(3)招标投标;(4)施工准备;(5)隐蔽工程验收;(6)各主体工程部位验收;(7)材料与设备的采购;(8)工程款的支付;(9)生产准备;(10)重大变更;(11)竣工验收等。审计人员在进行跟踪审计时，应合理选择关键控制点进行跟踪审计，提高跟踪审计效率。

跟踪审计的特点篇（4）

(一)创新审计理念，全方位展开跟踪审计。跟踪审计是指国度审计机关根据法律法规和审计原则对审计单位、项目的财政财务收支及相关经济活动的真实性、合法性、效益性停止的一种监视活动。刘家义审计长指出，要从为什么审计、为谁审计、谁来审计、怎样审计等四个方面，实在树立“科学的审计观”，坚持监视与效劳并重的理念。盘绕关系人民大众切身利益的项目资金，关注国度严重政策措施的执行状况，提醒和剖析存在的突出矛盾、问题和单薄环节，有针对性地从完善制度和政策的层面提出意见和倡议。基层审计机关要顺应形势开展需求，由事后的、静态的、微观的、批判性的传统审计向预防的、动态的、宏观的、建立性的现代审计理念转变，鼎力推行运用跟踪审计，凡具备条件的项目，都应积极展开跟踪审计。当前应重点向社保、农业、资源、环保、外资运用等专项资金审计拓展，特别是在严重投资项目、严重资源环境项目、严重民生专项资金审计中全面展开跟踪审计。要增强立项调查研讨，紧紧盘绕党委政府工作中心和经济社会运转中存在的突出问题，肯定跟踪审计项目，精心组织施行，充沛发挥“免疫系统”功用。

(二)完善配套制度和方法，推进跟踪审计标准展开。跟踪审计曾经展示出强大的生命力，但由于仍处在初级阶段，标准化水平还不高。现行的某些制度和原则条款也影响和限制着它的开展。应加大创新力度，为其发明良好的制度环境。一是推行跟踪审计意见书。与传统审计方式相比，跟踪审计的最大优势在于能及时发现处理问题，梗塞破绽。因而，应设立与跟踪审计相顺应的文书载体，及时揭露问题，促进管理。从理论看，经过出具《跟踪审计意见书》一类的文书，及时揭露问题，向被审计单位提出意见和倡议，能够起到边审计、边整改、边标准、边进步的作用，加强了审计处置的时效性，是具有跟踪审计特征的审计文书。经过一段时间的理论之后，能够将其归入审计原则，作为法定审计文书运用。在目前能够作为过渡性文书运用，如遇到被审计单位不承受、不落实时，也能够经过下达审计决议书的方式停止处置。二是推行阶段跟踪审计报告。如今，跟踪审计的对象都是党委政府关怀、社会大众关注的重要资金和严重项目，并且具有周期长、资金量大的特性，它们的运用和建立状况非常引人瞩目。假如等资金和项目审计全部完毕后，才出具审计报告，则不能有效满足党委政府和社会各界的需求。因而，能够依据资金运用和项目建立过程，合理划分周期，出具阶段性审计报告，定期反映资金运转和项目建立阶段性情况和审计发现的问题及审计倡议，在审计全部完毕后出具最终审计报告，做到阶段性审计报告和最终审计报告的有机分离，以满足党委、政府和社会的需求。

(三)科学选择审计项目，列入当年项目方案。跟踪审计项目肯定包括两个方面：一是合理界定项目范围；二是精确选择项目内容。项目范围内容的选择取决于审计的目的和理念，要从标准权利运转、财政资金运用等方面肯定跟踪审计范围、内容。关于财政资金用于建立、维护、置办、重要活动事项和其他专项支出的，由于社会影响面大，既触及经济效益，又有明显社会效益，广为关注，都应归入跟踪审计范围。详细包括：城市根本建立、严重固定资产投资支出；国债资金支出：社会保证、医疗保证和乡村协作医疗支出；救灾、救济、扶贫、以工代赈、扶困、优抚等资金支出；政府采购支出；国有资产变价收入及支出；财政各专项资金存款利息收入及支出；教育、卫生、科技专项支出：涉农、水利、林业、畜牧专项支出；其他重要活动事项支出。如目前应把促进中央扩展内需各项政策措施的落实作为跟踪审计的重点内容。关于财政资金用于人员工资及日常办公的行政经费，实行跟踪审计意义不大，普通不应归入。

(四)创新审计方式办法，进步跟踪审计的针对性。资金运转和项目建立都有其本身的规律，因而，应依据资金和项目的特性不时创新跟踪审计的详细方式，最大限度的发挥跟踪审计的作用。一是阶段性跟踪审计。将资金运转、项目建立全过程划分为若干阶段停止跟踪审计。审计人员少与任务重是当前审计工作面临的主要矛盾，展开全过程“贴身”式跟踪审计难度较大。因而，审计机关应依据资金运转和项目建立周期，展开阶段性跟踪审计，以进步审计效率和质量。二是环节性跟踪审计。针对资金运转和项目建立的重点环节停止跟踪审计，其最大的特性在于贯彻了“突出重点”的准绳，经过对重点环节发作的重要事项的监视，如对建立项目中征地拆迁、招招标、重要荫蔽工程、严重工程变卦等重要事项以及严重资金筹集、工程款拨付等环节的审计，既能俭省人力物力，又能保证项目审计质量。三是同步跟踪审计。是指派出审计人员常驻资金管理单位或工程建立现场，停止全过程不连续的跟踪审计，这一方式能够充沛控制资金运用和项目建立状况，最大限度的取得审计成果，但是投入审计力气较多，除特殊的审计项目外，普通不宜采用此方式。四是批量跟踪审计或行业、系统跟踪审计。它是对同一类型、同一行业或系统的一切建立项目全部停止跟踪审计。其优点是能够将一个或几个资金、建立项目审计中获得成果和经历扩展到同类型资金、建立项目审计中去，进步审计效率，扩展审计效果。

二、展开跟踪审计及应留意的几个问题

(一)盘绕法规和审计工作职责，研讨和制定展开跟踪审计的操作标准，标准和指导跟踪审计工作，促进跟踪审计完成制度化、标准化。经过制度标准跟踪审计的方式，使审计做到恰当介入建立环节，恰当发表审计意见和倡议，正确处置审计发现的问题。当前任务是监视和评价，假如包办替代建立单位的管理职能，审计工作就会堕入十分被动的境地。

(二)正确处置跟踪审计和普通审计的关系，制定实在可行的建立项目跟踪审计工作方案。跟踪审计合适严重政府公共工程的审计，对普通建立工程不可能也没有必要施行跟踪审计。同时这也是“全面审计、突出重点”的工作准绳所决议的，是统筹审计资源，合理分配人员、降低审计本钱的必要措施。

(三)研讨和制定建立项目各环节效益评价体系。经过制定审计项目各环节效益评价体系，全方位对审计项目停止监视和评价，充沛发挥跟踪审计促进项目管理、控制建立本钱、进步投资效益的作用。

跟踪审计作为一种新的审计方式，基层审计机关在审计中逐步采用，并为国度俭省了大量建立资金和根绝、提醒了一批贪污糜烂行为，获得了明显的管理效益和直接经济成果。只需我们树立跟踪审计“免疫系统”理念，以科学开展观作为统领，努力做好“两个转变”，即：完成传统的查错防弊决算审计到跟踪审计的转变，从提醒和查处违法违纪问题到完成预防为主的免疫系统转变；坚持效劳与监视并举。从投资管理体制、机制、制度、效益着眼，从各个重要环节着手，完成真实性、合法性审计与经济性、效益性以及效果性审计的分离；树立事前预防、事中控制、事后监视的“三统一”跟踪审计监视体系。

跟踪审计的特点篇（5）

跟踪审计的组织和实施是一项系统工程。本文主要以时间属性为主线就其方法论意义展开探讨，以期推动实践的发展。

一、跟踪审计独立性的保持

就一定时间范围内而言，跟踪审计与审计对象几乎是同步进行的。实际工作中，比较容易出现审计人员参与被审计项目或事项的决策、管理或业务办理的情况，而“使审计人员处于审查自己工作成果的地位”，也就不同程度地影响了审计的独立性。审计独立性要求的根本目的是通过减少影响审计人员职业判断的外部因素以保证审计质量。任何审计都应当遵循独立性原则。不能为了解决审计的滞后性而丧失审计的独立性，发生“按下葫芦又起瓢”的现象。跟踪审计只能是对审计对象的真实性、合法性、决策程序、业务流程、内部控制和预期效果等发表审计意见，提供咨询服务。任何越俎代庖的行为，都是与独立性原则相悖的。当然，如由决策者或管理层承担责任，审计人员提供非审计服务时，可以作为例外，如审计人员在抗震救灾中参加救灾抢险等工作。

跟踪审计应当保持独立性。因此，决策者或者管理层有责任营造良好的审计环境，完善审计监督的制度和机制，确保跟踪审计在实质上和形式上的独立性。

二、跟踪审计的立项选择

所有的审计项目都采用跟踪审计方式既不可能，也非必要。这不仅是审计资源的有限性的限制，更是审计对象自身的特点使然。开展跟踪审计应当进行科学选项和立项。一般来说，凡审计对象发生、发展和终结的整个过程较长且呈现明显的阶段性，或者在可预见的时间范围内具有“一次性”（即再次发生的日期不确定或不再发生）的特点的，较适宜采用跟踪审计方式。这是因为这类审计对象可能存在如下一种或几种情况：①发生错弊无法纠正，或即使纠正了也无实际意义；②一旦造成损失难以挽回；③当事人在审计对象终结后“各奔东西”，会给事后查证带来相当大的困难；④内部控制不能长期发挥效用。所以，这类审计对象采用跟踪审计方式能充分体现审计的服务宗旨。

适宜选用跟踪审计的项目包括但不限于：

（一）目标明确、进度可控、终结期可预见的项目。如重大建设工程项目，专项资金、物资的专项审计，灾后恢复重建项目等。由于前述原因，这类项目事后审计追溯起来较被动，因而适合进行跟踪审计。

（二）不满足会计核算的“持续经营假设”的企业或经营项目。如果不满足“持续经营假设”，如合同规定的经营期将满、企业资不抵债而濒临破产清算等在可以预计的未来经营将结束，其会计核算的许多原则和会计处理方法不尽相同。为保护利益相关者如股东、债权人及员工的利益，可采用跟踪审计方式。

（三）间隔期较长或涉及面广的公共（公益）活动项目，如体育运动会、博览会、文化节、科学探险（考察）等等。这类项目有的是定期举办但问隔期较长可能承办者各不相同；有的在可预见的未来可能仅举办一次。

（四）制度安排或公众要求的项目。如领导干部任中经济责任审计，其实就是领导干部履行岗位职责期间的一种跟踪审计。跟踪审计项目的选择和立项，应当进行可行性分析与风险评估。重点考虑审计效果和审计风险等问。

三、跟踪审计切入点的确定

（一）按照时间点来选择和安排跟踪审计的切入点，最常见的是平均划分跟踪审计介入的时间问隔，定期开展审计。如对体育的跟踪审计，可以一个季度、半年、一年甚至两年介入一次。时间间隔短的，可以合并出具审计报告或审计意见；时间间隔长的，可以一次出具一份审计报告或审计意见。这种跟踪审计具体方式称为定期跟踪方式。

（二）按照空间点来选择和安排跟踪审计切入点，如按照重要资金物资的管理和流向的单位或地点的变更来选择和确定跟踪审计的切入点，即资金物资流向哪里，就跟踪到哪里。再如，也可采取和其他审计事项结合进行的方式选择切入点。

（三）按照被审计项目的风险管理点选择和确定跟踪审计的切入点，要求审计人员事先要分析和评估被审计项目的风险点可能出现的时间、环节和地点，并据此安排审计人员提前进场的各个时间，拟定审计方案并随实际情况做相应调整和修订。还可以采取对被审计单位的内部控制进行评估，根据发现的内控薄弱环节来选择和确定跟踪审计的切入点。

（四）按照阶段性转折点选择和安排跟踪审计的切入点，即在被审计项目发展的当前阶段即将结束和下一阶段即将开始的时候切入。这样既可以对被审计项目本阶段的实施情况进行事后审计，又可以对其下一阶段的实施计划（方案）进行事前审计。

（五）按照项目中相对独立的业务单元完成点来选定跟踪审计的切入点，例如，建设工程项目跟踪审计，可按照其工程质量验收环节来选择和确定跟踪审计的切入点。质量验收环节的选择又可以根据建设工程项目的大小和复杂程度，选择大小适中的质量验收单位，如检验批、分项工程、分部工程、单位工程、单项工程等。再如，还可以按照工程项目进度划拨资金的财务管理及收支环节来选择和确定提前切入点。

跟踪审计切入点的选择和安排，可以采用单一的办法，也可以几种办法综合起来考虑。当然，不能局限于上述几种办法。而应当根据实际情况，抓住事物发展的主要矛盾、主要线索和关键环节进行选择和确定，如还可按照审计对象的业务流程图进行选择和确定等等。

四、跟踪审计效果的后评估

跟踪审计的特点篇（6）

跟踪审计是一种全新的审计方法，是指单位审计部门组织对建设项目实施过程的合法性、真实性、规范性进行跟踪审计监督，有效地利用有限的资金和资源，用尽可能少的费用、尽可能快的速度和优良的质量建成预期的项目，使其实现预期的功能。

二、国家投资项目跟踪审计模式

(一)连续式跟踪审计模式

连续式跟踪审计模式主要是指审计人员对投资项目进行全过程的建设、管理的情况，对项目在建设过程中所发生的事件进行实时的评价和鉴证，并提出相应的审计意见，通过与项目管理部门相互协作来共同完成项目计划目标。从审计实施的角度来看，在这种审计模式下，审计人员成为了项目部门的一个职能部门，共同参与了项目从决策、设计、实施、竣工到支付使用的全过程，可以说是一种比较典型的事中审计。从项目的角度来看，这种审计模式实现了事前、事中、事后审计相结合。通过连续式跟踪审计模式可以及时的发现投资项目中的偏差，及时的提出调整意见，降低因偏差导致的项目损失的机率，发挥出跟踪审计的重要作用。

评价是连续式跟踪审计模式的主要职能，可以及时的发现投资项目中的问题，提高审计在项目建设过程中的免疫度，审计人员进行连续的跟踪，占用了大量的审计资源，投资项目管理人员与审计人员共同协同工作，降低了审计的独立性。

内部审计和社会审计是连续式跟踪审计模式的主要实施主体，在进行连续式跟踪审计的时候内部审计是比较有优势的，连续式跟踪审计模式实现了同步审计、实施审计，但是，占用了较多的审计资源，主要适用于建设阶段难以划分、周期较短、变更较多、工程技术复杂、可追溯不强、项目实施环境复杂的国家中小型投资项目。正是由于投资项目施工周期较短，会较少的占用审计人员的工作时间，有利于合理的调配审计资源，同时，由于中小型投资项目很难划分建设阶段，因此，就需要进行连续的审计监督。采用连续式跟踪审计模式的主要优点在于对投资项目的全过程进行评价和鉴证。从实际情况来看，一些投资项目在建设过程中是聘请工程造价事务所实施连续式跟踪审计，体现出了内部审计的本质，由于工程造价事务的审计人员有较高的职业素质，比较方便组织和招聘，可以在投资项目上配备固定的审计人员，并且审计成本较低，因此，国有上市公司在投资项目建设过程中选用的是社会审计。在进行内部审计过程中，涉及到的审计人员和审计项目相对较少，可以将审计力量有效的组织起来。但是，在政府审计中，公务员是政府审计的工作人员，招考程序比较严格，增减人员的难度较大，因此，连续式跟踪审计模式不适用于政府审计。

(二)间歇式跟踪审计模式

间歇式跟踪审计模式主要是对投资项目建设过程中的关键点实施的跟踪审计，而不完全是同步、实时的审计，其本质是对投资项目从决策、设计、实施、竣工到支付使用的过程中的事后审计，间歇式跟踪审计模式可以实现与投资项目同时进行，具备了跟踪审计的主要特点，但是，审计部门是在投资项目各个阶段实施后，对项目阶段实施的结果进行的审查，当投资项目不符合社会、经济、环境效益要求的时候，就要向相关部门提出相应的整改意见，及时的调整投资项目中的偏差，促进投资项目建设目标的实现。

监督和评价是间歇式跟踪审计模式的主要职能，采用这种模式可以节约大量的审计资源，审计人员不需要驻守现场，同时，也可以对不同的投资项目进行监督，投资项目的管理者与审计人员的接触较少，保证了审计工作的独立性，但是不能够实现同步审计，不利于对投资项目的实时监控，可以说是对投资项目阶段性的事后审计。

政府审计和社会审计是间歇式跟踪审计模式主要的实施主体，采用这种跟踪审计模式可以充分利用好有限的审计资源，可以监控投资项目建设的全过程，可以威慑投资项目建设中的舞弊行为。

间歇式跟踪审计模式的审计次数要根据实际情况来确定，如果投资项目比较复杂，就可以在投资建设结束后进行一次性的审计，可以提高对比较复杂的投资项目监督审计的频率。从实际情况来看，可以对投资项目的决定性阶段进行一到两次的审计，间歇式跟踪审计模式在决定性阶段的控制点包括：分析投资机会、可行性研究、项目建议书、项目立项。要对投资项目的建设方有无虚报、瞒报进行评价，要检查立项程序是否符合相应的法律法规。间歇式跟踪审计模式可以对投资项目的设计阶段实施一次审计，主要的控制点包括：方案的设计、概算的设计、审查设计方案是否科学、对审计概算的合理性进行评价;采用投资项目在实施阶段采用间歇式跟踪审计的控制点包括：招标投标、采购合同、工程结算、隐蔽工程，可以从实际情况出发对投资项目进行多次审计，分重点分项目的进行监督，例如，当招标投标集中的时候，可以仅对招标的执行情况进行审查，当出现有大量合同需要签订的时候，可以仅对合同的签订情况进行审查;采用间歇式跟踪审计对投资项目的竣工阶段可以进行一次较长的审计，其中的审计重点包括：验收竣工、决算竣工、对竣工验收程序进行监督、对决算竣工进行审查。在投资项目的交付使用阶段，经营效益审计应该作为审计的重点，要对项目完成的既定目标进行监督，可以根据实际情况来确定审计的次数。

间歇式跟踪审计模式一般适用于阶段划分明显、建设周期较长、内部控制完善、项目管理较好的国家大中型投资项目，由于国家大中型投资项目建设周期较长，当遇到审计机构和审计力量有限的情况时，就很难实现同步和同时审计。因此，如果内部控制完善，项目管理较好，具备完善的进度、安全、成本方面的资料，审计人员就可以很方便的查找出相关数据，不必实施全过程的跟踪。

(三)间歇- 连续式跟踪审计模式

间歇- 连续式跟踪审计模式可以将投资项目从决策、设计、实施、竣工到支付使用的过程中的事后审计，可以说是一种组合式的审计模式，在投资项目的各个阶段将连续跟踪审计相结合，可以更好的发挥内部审计、社会审计、政府审计的优势，可以对投资项目的成本、质量、安全、进度进行合理的控制，保证投资项目的顺利进行。

评价、鉴证、监督是间歇- 连续式跟踪审计模式主要提供的服务，这种审计模式考虑到了节约审计资源的问题，比较适用于国家的特大型投资项目，例如我国的奥运项目。从现阶段政府的审计资源来看，并不能满足连续式跟踪审计的要求，如果单一的应用间接式跟踪审计模式，不利于政府熟练的掌握投资项目资金的使用情况，因此，就需要连续式跟踪审计模式进行补充。

间歇- 连续式跟踪审计模式兼备了连续式跟踪审计模式和间接式跟踪审计模式的优点，投资项目审计的效果较好。但是，这种审计模式的主要缺点在于消耗的审计资源较多，很容易造成重复审计的问题出现。实施间歇- 连续式跟踪审计模式的过程中，应该由政府审计部门进行统一的部署，指导间歇-连续式跟踪审计模式的各项工作，分清审计工作的重点，对审计资源进行合理的分配，因此，间歇- 连续式跟踪审计模式将成为国家项目投资主要采用的跟踪审计模式之一。

三、国家投资项目跟踪审计模式的比较分析

从上述的分析来看，三种跟踪审计模式有着自身的优缺点，为了在国家投资项目过程中合理的选用跟踪审计模式，就需要对三种跟踪审计模式进行比较分析，选择出适合投资项目的跟踪审计模式，下面我们就对三种跟踪审计模式进行分析：

(一)三种跟踪审计模式的特点分析

1. 连续式跟踪审计模式主要的特点在于可以及时的发现投资项目的问题，可以更好的实现项目计划目标，但是，这种跟踪模式占用了大量的审计资源，审计的独立性较差，可以对项目管理起到比较大的影响。

2. 间接式跟踪审计模式的主要特点在于很少的占有审计资源，对项目管理工作造成的影响较小，有着较高的审计独立性，但不能进行及时的监控，不利于实施同步审计。

3. 间歇- 连续式跟踪审计模式的主要特点在于可以进行实时的审计，审计的独立性较大，但是，占用了大量的审计资源，加大了重复审计的可能，对投资项目管理产生很大的影响。

(二)三种跟踪审计模式的应用范围分析

1. 连续式跟踪审计模式主要适用于建设阶段难以划分、周期较短、变更较多、工程技术复杂、可追溯性不强、项目实施环境复杂的国家中小型投资项目。

2. 间接式跟踪审计模式主要适用于阶段划分明显、建设周期长、项目管理比较完善的国家投资项目。

3. 间歇- 连续式跟踪审计模式主要适用于投资项目阶段可以明确划分、建设周期较长、投资项目配合紧密、交错进行、项目设计不成熟、投资项目外部环境复杂、投资项目的完成需要一些建设方的配合、特大型多元化的国家投资项目。

(三)三种跟踪审计模式的主体、职能、效率的分析

跟踪审计的特点篇（7）

直至审计署2008至2012年审计工作发展规划进一步明确提出“积极探索跟踪审计。对关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行试行全过程跟踪审计”后，跟踪审计实践和理论有了进一步的发展。2008年，审计署已先后对灾后重建项目、西气东输二线工程、北京奥运会财务收支和奥运场馆建设项目、京沪高铁建设项目进行跟踪审计。跟踪审计相关理论的研究也引起了审计工作者和理论研究的关注。但总的来说，跟踪审计无论是实践还是理论，都还处于起步阶段。

二、对重大基本建设项目进行跟踪审计的迫切性

随着我国综合国力的增强，在国家投资的基本建设项目中，一些“巨无霸”型国家重点基本建设项目不断上马，如：三峡工程总投资约1800亿元；南水北调工程总投资可能超过5000亿元；西气东输二线管道工程项目总投资约为1435亿元。这些项目如果不能顺利建成并发挥预期作用，将造成国家资源的巨大浪费和生态环境的严重破坏，影响国计民生。为了降低国家重点基本建设项目投资风险，保证它们的投资效益，避免出现“工期无限期，投资无底洞”的情况，传统的投资审计已经很难达到预期目标，迫切需要建立全过程跟踪审计监督机制。传统的投资审计重心停留在合法合规性方面，尽管取得了一定的成就，但审计价值并没有得到充分实现，很难进行事先的预防和控制。也正是基于此，审计署在《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中旗帜鲜明地提出，对关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行试行全过程跟踪审计。

政府重点建设项目跟踪审计是适应我国经济发展和基本建设规模增大的背景下而采用的新型审计模式，也是审计理论的发展和创新。但是不可回避地是，在跟踪审计开展过程中还面临着一些问题。由于跟踪审计实践和跟踪审计的相关理论研究都还处在起步阶段，对跟踪审计的概念、审计内容和重点，审计程序和方法等还没有明确，对跟踪审计的顺利实施和作用的有效发挥造成一定的影响。鉴于此，本文着重研究了跟踪审计的概念和特点、审计阶段划分及各阶段审计重点，以及跟踪审计在法规体系、程序和方法等还需进一步完善之处。

三、跟踪审计的概念和特点

目前，跟踪审计尚无统一和明确的定义。虽然已经有学者和审计人员对跟踪审计进行研究，并给出了不同的定义。其中，有些定义是以工程造价和财政、财务收支的真实性、合法性和有效性为核心审计内容；有些定义强调审计过程的连续性。

本文认为，跟踪审计是指分别在不同时点对同一建设项目前期工作、建设实施、竣工验收全过程和设计、施工、检测、监理、质量监督、建设管理等全方位进行审计，促进建设项目规范管理，通过发现问题纠正问题，促使工程建设项目的顺利完成，保证政府投资的效益和建设资金安全。目的是规范项目建设程序，提高财政资金使用效益，维护国家经济秩序。

跟踪审计具有如下特点：

1.跟踪审计内容全面。

跟踪审计是对工程建设项目全过程，全方位的审计。是决策、审批、设计、施工、竣工验收、竣工决算全过程的审计，合法合规，建设单位管理情况，设计单位、施工单位、监理单位、质量监督单位职责履行和人员配备情况。

2.对同一项目多次审计。

跟踪审计是对同一项目在不同时点介入的多次审计，通过对开工前，建设实施过程中和竣工验收后三个阶段的审计，实现事前、事中和事后的控制。

3.预防和控制。由于重点基本建设项目投资大，虽然事后控制可以对存在的问题进行惩处，但对造成的损失将难以弥补，所以，跟踪审计突出对建设中的问题及时发现和纠正的事前和事中控制，来达到顺利完成建设项目，确保投资效益的目的。

四、跟踪审计的阶段划分和各阶段审计重点

跟踪审计是为了规范建设管理，纠正和预防建设过程中存在的一些问题。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》中，对我国工程建设领域存在的问题进行了归纳，具体如下：一是一些领导干部利用职权插手干预工程建设，索贿受贿；二是一些部门违法违规决策上马项目和审批规划，违法违规审批和出让土地，擅自改变土地用途；三是一些招标人和投标人规避招标、虚假招标，围标串标，转包和违法分包；四是一些招标机构违规操作，有的专家评标不公正；五是一些单位在工程建设过程中违规征地拆迁、损害群众利益、破坏生态环境、质量和安全责任不落实；六是一些地方违背科学决策、民主决策的原则，乱上项目，存在劳民伤财的“形象工程”，脱离实际的“政绩工程”和威胁人民生命财产安全的“豆腐渣”工程。并在监管方式上提出“组织实施对政府重大投资项目的跟踪审计”。

由此可见，上述问题都将是跟踪审计的关注点，也是期待跟踪审计能够解决的问题。这些问题存在于工程建设的各个阶段，如不及时纠正将严重影响工程的顺利建设。所以，为了较好地实现跟踪审计的监督、控制和预防的作用，跟踪审计应就不同审计侧重点在工程建设的不同阶段进行审计。首先，根据工程建设的特点，确定审计介入的三个基本时点，即工程开工前、工程建设实施过程中、工程竣工验收及竣工决算后。工程建设实施过程（第二阶段）的审计次数，可视工程建设规模和工期长短以及建设中审计发现问题的严重程度决定是否增加一次在建过程中的回访或审计，以确保审计发现的问题能够得到纠正以工程顺利建设。竣工验收及竣工决算审计（第三阶段）可视情况分为竣工验收使用审计和竣工决算审计两次进行。

第一阶段跟踪审计应在工程开工建设前，对基本建设项目的决策、建设程序、招标投标、建设力量情况进行审计。

此时审计重点，一是基本建设项目立项决策、审批或核准、建设资金来源、土地征用及使用、环境影响及评价等前期工作是否按相关法律法规规定的建设程序进行操作。二是勘察、设计、施工、监理、物资、采购等招标投标活动是否公开、公平、公正，有无不招标、围标、串标的情况发生。三是关注参建各单位资质和人员资格是否达到法规规定的要求，以确保建设队伍高素质、专业化。有无因招标资格预审标准低或是评标不严格，造成不具备相应资质的设计、监理、施工单位参与到工程建设中。有无因投标人不按招标文件要求及投标文件承诺配备人员，导致主要设计人员、监理工程师和施工单位项目经理和主要技术人员由不具备相应职业资格人员担任的情况。

根据审计结果，审计单位在跟踪审计第一阶段的审计报告中应说明，该项目是否具备开工条件。

第二阶段跟踪审计应在工程建设过程中，重点对建设管理、质量控制和建设资金管理进行审计。并对第一阶段审计中发现的问题整改情况进行复核，并对整改情况做出评价。此阶段的审计可根据工程规模和审计中发现问题的严重程度，进行整改情况回访和增加审计次数。这一阶段的审计工作内容与重点，我们近年来开展的在建项目工程审计相似，此处不再赘述。仅对工程质量及质量控制体系和工程资料完整性审计两方面进行论述。

强化工程质量及质量控制体系审计，审计内容工程质量及各参建单位质量职责履行情况。重点关注监理、质量监督机构的质量控制职责。通过现场查看、查阅资料等方式，有无不按图施工、偷工减料等工程质量问题，有无因监理单位、质量监督单位、检测单位未履行职责或职责履行不到位，造成质量问题没有被发现也未得到纠正，并出具与实际不符的监理资料可质量监督资料的情况。

对基本建设项目工程资料的真实性和完整性应引起重视。工程资料管理是工程质量管理的一个重要部分，对将来工程质量问题的责任追究，工程价款结算起重要作用。在《中华人民共和国档案法》、《建设工程质量管理条例》、《国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范》等多个法规中，均要求建设单位应当严格按照国家有关档案管理的规定，及时收集、整理建设项目各环节的文件资料，建立、健全建设项目档案，并在建设工程竣工验收后及时向有关部门移交建设项目档案。但是在实际审计过程中，经常发现部分建设单位对工程资料不够重视，而监理单位和施工单位也存在工程资料不真实不及时的情况，工程资料不完整，相互之间存在矛盾和冲突，给审计人员审计工作和取证工作造成困难，影响审计工作成效。所以，在跟踪审计中，应加强对工程资料完整性和真实性的审计，并作为一个重要问题反映。

第三阶段跟踪审计应在工程竣工验收及竣工决算后，对建设项目的概算执行、财务收支及竣工决算进行审计。对前次审计中发现的问题整改情况进行复查，对整改情况做出评价。

综上所述，跟踪审计通过在不同时点对同一建设项目进行前期工作、工程建设、竣工验收全过程和设计、施工、检测、监理、质量监督、建设管理等全方位进行审计，通过纠正问题，规范管理，促使工程建设项目的顺利完成，提高财政资金使用效益，维护国家经济秩序。另外，跟踪审计也将在如下方面发挥重要作用：

1.跟踪审计通过对工程建设项目的全过程全方位的审计，能够对基本建设法规体系有全面深入地了解，从而发现建设法规中不科学、操作性差的内容，使之逐步完善。

2.完善建设市场监管体制。建设市场上长期存在的问题，也反映出了各级政府建设主管部门和建设管理监督体制上长期存在的问题，履行职责不到位还是机制体制不完善，通过跟踪审计可以全面系统地对建设市场监管体系及职责履行情况进行分析，找出症结所在并提出解决方案，无疑将对规范建设市场起到重要作用。

3.通过全过程全方位的跟踪审计威慑力，将有效地防止舞弊、遏制“寻租”，预防腐败。

五、进行跟踪审计还需进一步完的善配套工程

跟踪审计理论的完善是一个系统工程，跟踪审计对工程项目全过程全方位审计的法律依据，审计程序和审计方法，审计人员的知识结构的更新和调整，审计成果的形式和考核指标等均需做出相应的调整。

（一）法律法规中跟踪审计的内容狭隘，跟踪审计亟待法律依据。

《审计法》审计机关职责中明确了审计机关在基本建设项目中的职责范围为“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督”。《审计法实施条例》第二十二条“审计机关应当对国家建设项目总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、项目竣工决算，依法进行审计监督”。《政府投资项目审计管理办法》中第四条“审计机关依法对政府投资项目预算执行情况和决算进行审计监督，依法对与政府投资项目有关的部门和单位进行审计或调查。预算执行审计和竣工决算审计包括检查建设资金使用和项目管理的真实和合规，评价投资效益情况，提出加强管理、提高效益的建议”。可以看出，这种仅限于预算执行情况和决算的审计监督范围，是无法达到跟踪审计的预期目标，所以，要从法律上赋予跟踪审计对建设项目进行全过程和全方位审计的合法地位。

（二）审计程序和方法。

跟踪审计的对象是国家重点基本建设项目，其投资巨大，关系到国计民生，无疑审计风险也比较大。如果达到跟踪审计预期目标，同是时又要合理地规避审计风险，必须制定相应的一整套科学合理、可操作性强的跟踪审计程序和方法。

（三）审计人员知识结构调整及观念更新

由于跟踪审计是对建设项目前期工作、工程建设、竣工验收全过程和设计、施工、检测、监理、质量监督、建设管理等全方位进行审计，要求审计人员对工程建设管理程序和施工、监理、质量监督等各建设主体行为要求均要有所了解，需要对审计人员进行相关知识的培训，调整知识结构。并要更新观念，跳出传统审计的思维模式，把握跟踪审计的目标和审计重点。

（四）需对跟踪审计项目的业务文书进行补充。

目前，由于跟踪审计与以往审计在内容和侧重点上均有所不同，而且将对同一个项目在不同时期出具几次报告，跟踪审计项目的不同阶段的审计报告的要求需进一步明确。

另外，跟踪审计强调通过事前和事中的监督和控制，达到纠错和预防的目的，从而使工程项目整依法合规地建设，并确保其投资效益。那么，监督和控制，纠错和预防的跟踪审计成果需要新的业务文书来反映相应情况。

（五）跟踪审计项目审计成果的考核。

跟踪审计的特点篇（8）

关键词：

工程；跟踪审计

近年来，为满足经济、社会、生态文明发展对能源数量和质量的需求，各电网企业加大了电网建设投资，2013-2015年分别达到3894亿元、4118亿元和4603亿元，预计“十三五”期间电网投资仍将保持高位。电网企业加强了电网项目工程审计工作，在规范管理、增收节支等方面发挥了积极的作用，但是，传统的工程审计一般为事后审计，其所发现的问题大多既成事实，难以整改或整改成本大。笔者所在单位内部审计部门根据电网项目特点，探索开展了电网项目跟踪审计，取得了较好地审计成效。

1定义与定位

跟踪审计起源于上世纪90年代，国内外政府审计和内部审计均开展了一些理论研究和项目实践，但是，由于时间相对较短，理论界对跟踪审计尚未形成广泛认可的定义，相关的成果也主要集中在工程项目审计监督方面。笔者根据实践的经验和理论研究成果，将工程项目跟踪审计定义如下：工程项目跟踪审计是在工程项目实施过程中，对审计对象实时开展的持续审计监督和及时有效反馈；审计范围可以是项目从前期、建设、后评估等全过程，也可以是部分重点过程。它与传统审计的区别在于将事后审计改变为事前、事中、事后相结合的审计，在问题事项未发生或未产生严重后果前，及时提出审计意见，将事后补救为主改变为事前预警、事中纠偏为主，实现审计发现问题整改成本最小化、综合效益最大化。实践中跟踪审计的定位，应当遵循“独立监督、客观评价”的原则，实行监督与执行、服务分离，审计监督流程平行于项目管理流程，确保既能及时发现和纠正问题又能保持客观公正。一是跟踪审计流程与项目管理流程应处于平行位置，使审计信息流简洁明了、中间环节少，确保审计的时效性和有序性。二是应将参与项目管理和咨询服务的审计人员（机构）与开展跟踪审计的人员分离，保持审计监督的独立性；三是跟踪审计业务与项目管理流程间的关联点是项目建设部门（单位）；审计机构不应直接对其他参建单位指令，不打断正常的项目进程，确保项目建设部门（单位）对项目进程的主导性，避免“多头指挥”。四是应将微观跟踪审计与宏观跟踪审计相结合，审计流程的定位不局限于单一项目，可针对一类工程或某一管理行为，甚至是整个工程项目管理流程；审计流程对于单一项目跟踪审计发现的问题，具有举一反三的功能。

2主要做法

电网项目造价差异较大，大到以亿计的输变电项目，小到万元以下的修理和配网项目；而在数量上又呈现出相反的情况，即造价大的项目数量少、造价小的项目数量多。同时，电网企业审计人员编制相对较少，但是人员素质相对较高。如东部某省级电网企业本部及所属单位审计人员共175人，约占员工总数的2‰，与电网投资总额相比，人员相对较少。因此，跟踪审计必须依据项目特点和审计资源情况选择合理的方式方法，才能保证审计效果。

2.1审计资源

电网项目的跟踪审计资源安排适合“以内部审计为主导、多种资源互为补充”，即：同级部门之间协同横向协同监督、上下级单位之间纵向联动监督、内外部审计资源统筹使用。一是建立良好的沟通机制，审计部门与相关职能部门共同开展审前准备及审计方案研讨，避免了方案实施中的无效工作，增加职能部门急需了解的事项，改变以往“审”与“被审”的对立关系，为共同开展项目管理风险防控和协同监督打下了坚实的基础；促进职能部门自觉自我监督并及时自查自纠专业管理的偏差。二是按照审计资源分布和管理权限，明确各层级审计分工；上级审计部门分项目类型建立跟踪审计工作方案，统一工作标准和要求；下级单位依据自身特点细化审计实施方案，上级审计部门应做好对下级审计部门的督导检查。三是通过公开招标和竞争性谈判，选择部分优秀社会中介机构作为自有审计资源的有益补充，可以将部分审计业务进行委托，也可以从社会中介机构择优聘请资深注册造价师和注册会计师，以外部专家的身份加入审计组，协助内部审计人员开展工程造价等事项审计，提升内部审计专业化水平。

2.2审计方式

一是要根据项目特点和管理需求设置跟踪审计模式。对于重点项目，可采用全过程跟踪审计模式；对于一般项目，可采用关键节点跟踪审计模式。二是关键节点设置应具有一定的灵活性。对于采用关键节点跟踪审计模式的项目，根据项目管理特点，将关键节点划分为必选关键节点和可选关键节点。所有工程项目必须经过对必选关键节点的跟踪审计，体现出“全覆盖”的目标；但在此基础上，可根据项目特点和以往发现的问题，自行选取其他关键节点，使跟踪审计目标更明确、大幅提高审计资源利用率，同时使“全过程”跟踪审计概念得到较为灵活的应用。三是要碎片化审计方案，增强跟踪审计的质量和效率。根据各流程的关键节点，制定出各关键节点跟踪审计的具体实施方案，通过采用这种碎片化的各关键节点的具体实施方案统一跟踪审计工作标准和内容，加强对跟踪审计人员（机构）的指导，提高跟踪审计的工作质量；同时，可以根据需要跟踪的关键节点快速的组合跟踪审计的审计方案，便于提高跟踪审计效率。四是充分运用信息化建设成果提高审计效率。当前，建设单位广泛上线了ERP、建设流程管控以及建设现场视频监控等信息系统。跟踪审计时应熟悉和运用这些信息化工具，建立数据模型实时进行数据比对，全面、深入、快捷的发现问题。

2.3审计重点

审计署京沪高铁跟踪审计等重大投资项目审计公告，提出当前建设领域一些较为严重的共性问题，结合电网项目特点，应将建设程序、资金管理、工程质量、招投标等作为审计监督重点。一是沿着资金流向，跟踪资金管理使用情况。对征地费、青苗赔偿、进度款等资金支付环节，设置前置审计流程，事前审计；对审计权限内施工、监理等单位项目成本支出进行延伸审计，防范“小金库”和资产损失。二是沿着基建程序，跟踪投资控制情况。按照里程碑进度，重点审计开工、重要节点验收等事项，确保程序合法、计量准确；重点关注招标程序、变更、签证、涉及价款的工作联系单等对投资有重大影响的管理事项。三是沿着质量形成过程，跟踪质量控制系统运行情况。重点审计施工图纸的规范性、建设和监理单位履职情况，促进参建单位强化质量基础管控；重点关注施工分包管理，减少转包和违规分包行为的发生，保障工程建设质量。四是沿着物资交接过程，跟踪物资实物出入库情况。重点关注甲供物资（特别甲供材料）的采购量、入账量和实际使用量的差异，跟踪结余物资、废旧物资的退库管理。

2.4成果运用

跟踪审计报告要体现跟踪审计的特点，第一是要及时，及时发现问题、及时提出意见、及时督促整改；也要定期或根据需要进行综合性分析，将问题整改与管理提升相结合，建立防范风险产生的长效机制。一是审计成果运用也要“事前、事中、事后”相结合，体现及时性。在事前，审计要结合建设环境和内外部审计在建设领域其他项目发现的问题，及时向审计对象提示风险，督促其在制定工程实施方案时考虑可能产生的管理风险，并采取有效措施防范；在事中，要及时发现苗头，及时纠正失误，做到“边实施，边审计，边整改”；在事后，及时进行评估补救，确保不出现重大问题。二是要将问题整改与管理提升相结合。对重大问题、普遍性问题进行深入分析，立足顶层设计，从制度、流程查找不足，反馈给相关职能部门，督促其整改与完善，着力构建长效机制，防止老问题反复、新问题滋生。三是要定期形成发出“综合报告”和“重大问题专项报告”，将项目管理主体履职情况的总体评价、发展趋势以及涉及领导层决策等方面的问题，报告领导层、服务科学决策。四是要加强宣传教育。审计要通过各类媒体、会议、培训等平台，宣传监管形势和管理要求，剖析典型案例，提示风险事项，传输依法治企理念，培育合规文化。

3风险控制审计风险

伴随着所有的审计业务，面对跟踪审计这样一个新兴事物，审计风险控制尤为重要。

3.1跟踪审计制度不健全。目前，无论是国家审计还是内部审计，鲜有成熟的跟踪审计制度。跟踪审计方式、方法、工作定位以及审计人员的权利、义务等，均处于探索实践阶段。我们需要加强理论研究，广泛实践并总结固化成果，建立、健全理论体系，完善相关的法规、制度、准则，保障跟踪审计工作有序开展。

3.2审计人员素质还需要提升。电网项目涉及面广、政策性强、多数项目在野外、现场突发事件多，跟踪审计的实时参与，对审计人员的素质提出了更高的要求。我们需要进一步加强审计队伍建设，提升审计工作能力。

4结束语

开展电网项目跟踪审计非常必要，实践中也取得了较好的效益，不过，目前仍然处于起步阶段，需要更多的研究、实践和创新，不断提升工作成效。

跟踪审计的特点篇（9）

政策执行情况跟踪审计是具有我国特色的审计方法，是我国审计机关在经济快速发展的情况下探索出的一种审计模式。跟踪审计起步于1990年，2005年以后随着南水北调项目、西气东输项目、汶川地震灾后重建项目等审计的接踵而来，政策执行跟踪审计进入快速发展阶段。

一、政策执行情况跟踪审计的内涵及特点

（一）政策执行情况跟踪审计的内涵

政策执行情况跟踪审计是指国家审计机关和审计人员对相关资金筹措过程、使用过程、绩效情况、相关政策实施过程进行的一种审计活动，它需要的时间较长，主要涉及经济、教育、社会、资源、文化、环境等国家出台的相关政策。政策执行情况跟踪审计的内涵主要包括三个方面：第一，政策执行情况跟踪审计的本质是审计，且是国家审计机关的专门性审计监督活动。它不同于政策制定和执行部门，且与这些部门没有利害关系。所以，政策执行情况跟踪审计能够独立、客观地进行审计；第二，政策执行情况跟踪审计能从整体上较系统的反映政策制定和执行部门的问题。因为政策制定和执行部门涉及不同层次、多个部门，很多是上下级关系，容易产生利益纠纷和矛盾。而审计部门本身的性质使其能够独善其身，所以，能够完整的进行监督和提出问题。第三，政策执行情况跟踪审计需按审计准则规定的审计程序和职责进行审计，同时，对发现的严重违法违纪行为要移送司法机关处理。

（二）政策执行情况跟踪审计的特点

政策执行情况跟踪审计与传统审计相比有其显著特点。首先，时效性。它从细微处入手，主要关注政策的潜在风险、薄弱环节，使问题被扼杀在萌芽状态，坚决杜绝小问题演化成局部性和全局性的大问题。其次，过程性。它主要在政策执行过程中进行审计，不是事后审计，也不是事前审计，所以，审计时间的跨度很长。最后，预防性。政策执行情况跟踪审计有两方面的预防效果：①对制度的缺陷、重大体制有免疫功能；②能有效预防腐败，保护国家利益和经济安全。

二、政策执行情况跟踪审计的现状

（一）目前的政策执行情况跟踪审计现状使审计目标的完成大打折扣。正常的政策执行情况跟踪审计是在政策执行前、执行中、执行后进行全方位、全过程的审计。审计人员不断提出建议，政策执行单位予以纠正调整。然而，由于尺度把握不准，审计人员往往介入太深，变成了深层次的发现问题，忽视了保障被审计单位政策顺利执行的目的。

（二）无论从理论层面还是现实层面来看，审计介入的合理时间点没有定论。完整的政策执行情况跟踪审计要经过决策阶段、研究讨论阶段、试点正式实施阶段。不同阶段介入审计的效果不同。在现实的政策执行情况跟踪审计中，往往偏重于政策执行的效果，很少关注政策制定的前赡性、科学性。

（三）从审计人数和审计人员能力方面来看，很难有效的完成审计任务。目前的政策执行情况跟踪审计覆盖面广，需要不同的部门协助进行，同时，要求审计人员既要了解此项政策的来龙去脉，又要多角度、多方位的开展工作，不光掌握本专业的知识，还要熟悉被审计单位的专业知识、专业术语。所以，对审计人员的专业能力提出了很大挑战。

三、政策执行情况跟踪审计的常用方法

政策执行情况跟踪审计可以借鉴绩效审计的使用方法，如使用调查统计或建立指标体系作为主要的审计手段。而指标的选取和指标权重的确定是需要慎重考虑的。

（一）建立常用审计指标库

指标库的建立要易于日常维护，所以，要充分考虑时间的连续性。数据库数据的获取途径是多方面的，主要有以下几类：①地方社会经济发展的常用指标，可向当地部门咨询当地的物价指数、国民生产总值；②各类审计指标，可定期向各类审计部门获取，如社保审计部门关注的社保指标、财政审计部门关注的财政指标、环保审计部门关注的环保指标；③根据时代的发展，计算机已日益深入到人们的日常工作中，有技术条件的审计部门可建立数据库，实现数据的更新和维护。

（二）循序渐进的进行审计实践

在当前条件下，政策执行情况跟踪审计执行范围不是很广，特别是地市一级的国家审计部门难以承担宏观的经济社会政策的审计。所以，审计部门可以由简入繁、循序渐进的扎实推进新型审计类型。笔者认为，可以从以下两方面入手：①选择合适的行业，行业历史数据获取比较方便，评估指标具有广泛的认可度，比如环保行业；②选择合适的政策审计，最好是涉及的部门较少、利益部门相对单纯、内容单一、政策边界清晰，如各级财政专项资金的补贴政策等。

四、政策执行情况跟踪审计存在的问题

（一）思想认识不到位

一方面，审计人员对审计工作有消极态度。认为审计就是得罪人，出力不讨好，往往避重就轻，不敢深入调查，从而加大了审计风险。另一方面，审计人员经常站在被审计单位的角度看问题，认为争取到项目资金不容易，只要不违反大原则、大政策就可以，往往睁一眼、闭一眼，使有限的项目资金不能用到刀刃上。

（二）法律法规不完善

在法律层面上，我国政策执行情况跟踪审计方面的法规规制度很不完善。既没有明确具体的内容、原则、实施步骤，也没有惩罚制度。审计单位与被审计单位的权利、义务也不清晰，很多基层审计机关摸着石头过河，操作不规范，使审计质量、审计效果大打折扣。

（三）审计力量与政策执行情况

跟踪审计的高要求存在差距当前，经济社会快速发展，新经济事物不断涌现，传统的审计方法己不能满足审计要求。基层的一线审计人员往往具有精湛的财务审计专业技术，但知识面较窄，没有很好的政治敏锐性和对问题的洞察分析能力，复合型人才大量缺乏。同时，一线审计队伍数量严重不足，工作压力大，继续教育跟不上。所以，对政策执行情况跟踪审计很难有效把握，审计效果流于形式。

（四）审计目标不易实现

由于各级审计机关受各级地方党委、政府的直接领导，审计机关的独立性难以保证。一旦政府执行情况跟踪审计政策存在问题，审计纠偏问责机制运行不力，会出现上级政府干预审计报告真实性的现象，达不到审计的监督作用。

五、政策执行情况跟踪审计问题的解决对策

（一）尽快完善政策执行情况

跟踪审计制度经过多年的摸索，我国政策执行情况跟踪审计巳形成一定的模式。但我国制度体系建设相较于发达国家仍不够系统完善。所以，政策执行情况跟踪审计在法律制度、政策执行上要更上一层楼。结合中国特有的国情，积极探索出适合中国特色的审计组织模式。加快与之配套的制度体系建设，使政策执行情况跟踪审计真正做到有法可依、有制度可循、有规则可判断。

（二）加强对审计质量的控制

审计人员评价审计往往注重资本效益的执行情况，大局观不强。有时对国家的政策理解不到位，不注重换位思考。审计人员需结合审计的过程性、广泛性、全面性的特点加强审计质量控制。规范审计工作流程，降低审计风险。在理解政策的基础上，多方考虑政策执行的偏差、政策执行力度打折扣等问题。并在审计实践中验证，使政策有理有据的落实到位。

（三）合理定位政策执行情况

跟踪审计的介入深度审计机关在审计过程中应当扮演旁观者的角色，参与政策执行的过程，而不能作为执行者从事政策制定和决策。在审计的过程中及时发现问题，积极与被审计单位进行书面及语言沟通，不应直接干预被审计单位的工作。

（四）准确把握政策执行情况

跟踪审计的介入时间首先，政策执行情况跟踪审计要确定是从制定阶段介入还是从实施阶段介入。其次，对跨度时间较长的审计项目，审计机关可根据审计资源的多少及项目的特点，最少每年安排一次审计。最后，对短期的政策项目，审计机关要在充分了解政策背景的情况下，抓住重点的控制环节，进行不定期地跟踪审计。

（五）注重审前准备,充分进行审前调查

首先，在审计前加强审计人员的业务培训，尤其是扩容被审计单位的专业背景知识、行业特点，做到心中有数，增强专业胜任能力。其次，进驻被审计单位全方位、多角度的收集资料，充分了解与政策相关的情况，找出审计重点。最后，在前期充分准备的情况下群策群力，制定明确可行、重点突出、容易操作、周密完善的审计方案。

（六）创新审计方式

一是在审计方式的选择上要科学合理，不同的项目、不同的审计目标要分清，是专项审计还是普通审计，是单独审计还是与其他审计结合。同时，审计人员的配备要考虑知识结构、经验积累、年龄层次等因素。二是审计方法要集思广义、拓宽思路，在原来常规方法的基础上寻找新思路。比如，采用比较分析法、反证分析法、个别访谈法等，激发出审计人员的智慧火花。三是扩大审计领域，尤其在预算、专项资金、经济责任等项目中涉及政策执行情况跟踪审计的重点内容。

参考文献：

[1]冯树武.《审计月刊》.“三维”视角下政策措施落实情况跟踪审计分析，2012.

[2]侯全明.淄博市审计局课题组.《审计研究》.关于开展政策执行跟踪审计的思考，2016.

[3]郭卫兵-《理财:市场版》.着力实施稳增长促改革调结构惠民生防风险政策措施落实情况跟踪审计，2015.

[4]陈聪聪.《理财》.关于防范政策执行跟踪审计风险的几点思考，2015.

[5]荣志坚.《华中师范大学学报:人文社会科学版》.浅议构建和谐审计行为，2013.

跟踪审计的特点篇（10）

[关键词]

地方政府债务；跟踪审计；债务管理

一、引言

审计署2013年底公布的数据显示，截至2013年6月末，地方政府背负的债务已达17.89万亿元，成为我国国民经济中一个突出的问题。为全面加强地方债管理，有效防控地方政府债务（下文简称“地方债）风险隐患，政府部门出台了一系列政策措施。2014年10月，国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》和财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，部署各地清理存量债务、甄别政府债务，并要求地方各级政府及时将政府存量债务分类纳入预算管理。2015年5月，国务院《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》对地方债改革工作提出了明确要求：“制定加强地方政府性债务管理意见的配套办法，加快建立规范的地方政府举债融资机制，对地方债实行限额管理，建立地方债风险评估和预警机制。”学术界也提出了一些缓解地方债风险的建议。然而，地方债的增速依然没有得到有效控制。据新华社2015年8月29日报道，截至2014年底，地方债总规模为24万亿元，其中政府负有偿还责任的债务为15.4万亿元，相比2013年6月末的累计债务规模增长了41.3%。国家审计是国家治理的重要组成部分，[1]有的学者尝试从审计角度就如何提高地方债管理水平进行研究，[2][3]这些研究大多是从事后审计的角度探讨发挥审计的监督作用。由于事后审计往往存在“即使发现问题，但已木已成舟”的问题，难以充分发挥审计的监督作用。而在实践中日益受到重视的跟踪审计，通过事中与事后的有机结合，能及时反馈审计发现的问题，有利于防患于未然，审计效果显著。那么，跟踪审计能否参与地方债管理？基于此，我们尝试将跟踪审计引入到地方债管理工作中，深入研究地方债资金跟踪审计问题。将地方债管理与跟踪审计相结合进行探讨，不仅丰富了地方债管理和跟踪审计两方面的学术文献，而且有助于建立有中国特色的地方政府债务审计模式和风险评价体系，为地方政府债务风险分析和监管提供具有可操作性的思路和方法，进而有利于有效防范地方政府债务风险。同时，国家审计是治理地方政府债务的一个重要手段，本文的研究既拓展了地方政府债务审计理论研究，又为国家审计进一步加强政府债务审计监督和治理提供了借鉴，在一定程度上更加有利于促进国家审计在国家治理中作用的发挥。

二、跟踪审计的含义、特点、作用及实践探索

（一）跟踪审计的含义及特点跟踪审计通常是指审计事项发生后，审计机关依法对财政资金或政府投资项目进行的全过程、分阶段、有重点的持续性审计，其对象是政府投资资金使用者从事的经济活动。[4]跟踪审计是跟随被审计事项的发展过程持续进行的一种审计方式，具有过程性突出、时效性强、效益性明显等特点。白日玲（2009）根据跟踪审计的介入时间点，将跟踪审计分为全程介入式、适时介入式和重点介入式等三种模式。[5]谭劲松等（2013）在分析跟踪审计含义的基础上，借鉴人体免疫系统的思想，提出跟踪审计具有三道“免疫防线”特征。[6]

（二）跟踪审计的作用及适用范围跟踪审计能及时发现、反馈各个阶段存在的问题，有针对性地发表审计意见和建议，是一种动态监督活动。[7]跟踪审计是跟随被审计事项同步进行的一种审计方式，其优势主要表现为及时发现问题、揭示风险，把可能出现的问题消灭在萌芽状态。审计机关能利用自身专业技术，对被审计单位管理上可能存在的漏洞早发现、早预防，从根本上解决过去事后监督时滞性问题。这不仅有利于全面促进和提高被审计单位管理水平，而且有利于提升财政资金的使用效率或促进政府投资项目的顺利开展。随着经济社会的发展，跟踪审计的作用也在不断发生变化。推动政策措施落实是跟踪审计的又一实践创新。2014年8月，国务院办公厅印发《关于稳增长促改革调结构惠民生政策措施落实情况的跟踪审计工作方案》，要求全国审计机关自2014年8月起，持续开展对地方各级人民政府、国务院相关部门贯彻落实政策措施情况的跟踪审计。总之，跟踪审计在及时发现与披露问题、揭示风险、推动政策措施落实等方面发挥了重要作用。宋常（2011）认为，跟踪审计的成本通常会高于传统的事后审计，成本的提高往往会抵消其带来的经济效益，因此只有那些金额高、性质特殊的项目才适合采用跟踪审计。[8]审计署在《2008至2012年审计工作发展规划》中曾提出，对关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行试行全过程跟踪审计。我国政府审计机关已经实施并完成了汶川灾后重建、玉树和舟曲灾后重建、京沪高速铁路建设、西气东输二线工程等跟踪审计项目。学者们也对跟踪审计实践进行了归纳总结，王中信（2009）以汶川地震抗震救灾款物全过程跟踪审计为例，对如何开展重大突发性公共事件跟踪审计进行了探讨。[9]自2009年起，美国审计署对一系列重振制造业政策的执行和实施情况进行跟踪审计，审计报告12篇。[10]美国审计署还针对页岩油气开发进行跟踪审计，监督政策落实情况和项目进展情况，先后出具了89篇报告。[11]

（三）跟踪审计用于地方债管理的创新审计署《关于2015年地方审计机关开展审计业务工作的指导意见》指出，“要持续跟踪审计地方政府性债务，注意反映和揭示新情况新问题，促进国务院关于加强地方政府性债务管理意见的贯彻落实”。地方债管理的目标是控制规模与防范风险，跟踪审计的目的是将监督关口前移以提高监督效果，两者的着力点或关注的对象实质上都是财政资金或财政性资源。在实践中，财政资金或财政性资源已经将地方债与跟踪审计连结起来，比如有关地方债政策落实情况的跟踪审计实质上就是地方债资金跟踪审计的体现。然而，现有的理论研究并未能较好地将跟踪审计与地方债管理结合起来，对地方政府债务如何进行跟踪审计，学术界并未提供较好的答案。尽管对如何加强地方债管理已有了一些探讨，但从审计视角的研究较少。王世成和李袁婕（2013）认为应制定《地方政府债务法》，在法律层面建立地方政府性债务全方位立体监督体系，实现依法治债，从而使地方政府举债能够有法可依，有序运行。[12]李燕和同生辉（2014）则提出只有事前控制和执行控制相结合、主动管理和风险监控相结合，才能将对地方政府债务的管理落到实处。[13]Liu（2014）认为，导致中国地方债现状的主要原因是预算软约束和非市场化的要素分配，而缓解地方债风险的措施则包括强化预算约束和改革地方政府的投融资体制。[14]Br觟thaler等（2015）发现，对市政债券进行限额管理能有效降低地方债规模及波动性。[15]马轶群（2015）通过模型推理发现，国家审计的揭示、抵御和预防功能可以对地方政府债务租值耗散进行治理，提高信贷资金的配置效率，是目前治理地方政府债务的重要手段。[16]从上述文献可知，学者们普遍认可对地方债实行全方位、全过程、立体型的管理方式。我们认为跟踪审计体现的监督关口前移、时效性强、全程监督等特点，正好契合了这些需求。因此，地方政府债务跟踪审计既是地方债管理方式的创新，又是跟踪审计范围的拓展。

三、实施地方债资金跟踪审计的重要意义

（一）有利于进一步促进地方债监督管理体制的完善跟踪审计从地方债资金举借环节就参与到地方债资金使用的监督之中，一方面能及时发现地方债资金举借、配置、使用、偿还等环节中的舞弊、违规、违纪行为，另一方面能就发现的问题及时向有关各方揭示，督促相关部门改进地方债管理工作，及时堵塞内部控制和管理过程中的漏洞，有效地预防和减少相关违法违规，从而进一步完善地方债资金监督管理体制。而原有的事后审计只是事后反馈存在的问题，发挥的监督作用相对有限。

（二）有利于进一步促进地方债管理水平的提升从审计署2013年审计结果看，近87%的地方债资金投向了市政建设、土地收储、保障性住房、农林水利、生态建设等工程，并且这些工程一般周期长、业务复杂。对地方债资金运行过程中的浪费现象，事后审计只能是批评与处罚。跟踪审计由于能更早地发现、反馈地方债资金运行中的浪费现象，促使被审计单位加强后续资金的管理，从而在一定程度上避免项目后续过程中资金运行低效或无效行为，有利于节约地方债资金，提高其使用效率和管理水平。

（三）有利于进一步促进地方债有关政策措施的落实如前所述，地方债资金主要投向关系国计民生的基础设施、重大工程项目及配套工程建设中，大多属于贯彻国家宏观经济政策的重要资金来源。执行地方债跟踪审计能及时发现和纠正有令不行、有禁不止的现象，总结和反映好的做法和经验，促进政策落地生根及不断完善。通过开展地方债资金跟踪审计，可以连续监控有关宏观经济政策措施的实施过程，并如实反映与客观评价有关政策执行情况，推动政策措施的贯彻落实。

（四）有利于进一步促进地方债审计的效率和效果的提高跟踪审计的优势之一是提高了审计信息的及时性。跟踪审计将监督关口前移，不仅有助于及时发现并纠正问题，而且通过信息的及时反馈，有效地降低地方政府与资金使用单位之间的信息不对称程度，抑制或降低道德风险进而提高地方债资金的使用效果。它能在一定程度上促进被审计单位提高资金管理水平，从而缓解被审计单位对审计工作的抵触情绪，营造良好的审计氛围，从而提高审计效率。另外，地方债资金从举借、配置、使用到最终偿还需要在很多部门之间流转，如果每一个环节都各自开展审计工作，必然造成衔接困难、重复劳动、效率低下。而跟踪审计则能自始至终围绕地方债的某一笔资金，有效减少流程中的重复环节，优化审计资源，提高审计效率。总之，传统的地方债审计主要审计地方债的规模、结构及期限，很少涉及资金举借、配置、使用及偿还等方面的内容。如果采用地方债跟踪审计，则可以将审计监督的关口前移，对地方债资金使用中出现的问题及时发现与反馈，促进纠正，进而起到亡羊补牢甚或未雨绸缪的作用。因此，在地方债资金管理中实施跟踪审计，对促进地方债监督管理体制的完善、地方债管理水平的提升、地方债政策措施的落实及地方债审计效率和效果的提高都具有重要意义。

四、实施地方债资金跟踪审计的有利条件

（一）已有的跟踪审计实践经验可资借鉴1999年2月，国务院办公厅《关于加强基础设施工程质量管理的通知》首次提出“各级审计部门应对国家拨款的基建项目进行跟踪审计和专项审计”。2001年8月，《审计机关国家建设项目审计准则》提出，“对关系国计民生或财政性资金投入较大的国家建设项目，政府审计机关可以对其前期准备、建设实施、竣工投产的全过程进行跟踪审计”。《审计署2008—2012年审计工作发展规划》强调，“对特大型投资项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行试行全过程跟踪审计”。2014年8月，《国务院办公厅关于印发稳增长促改革调结构惠民生政策措施落实情况跟踪审计工作方案的通知》要求，“审计机关持续开展对地方各级人民政府执行政策落实措施情况的跟踪审计”。2014年11月，《国务院关于加强审计工作的意见》也提出，“要加大对经济运行中风险隐患的审计力度，密切关注财政、金融等方面存在的薄弱环节和风险隐患，特别是地方政府债务、区域性金融稳定等情况，持续组织对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计，推动政策措施贯彻落实”。刘家义审计长在2014年全国审计工作会议上表示，今后一段时期审计署会加大对中央重大政策措施落实情况的跟踪审计力度。在政府部门的强力推动和基于加强财政资金监督的客观需要，跟踪审计作为一种新的审计方式应运而生并蓬勃发展，成为国家审计的重要监督手段。在实践中，国家审计机关已经成功实施了汶川大地震救灾款物和灾后重建项目、玉树地震救灾物资项目、城镇保障性安居工程、西气东输工程、京沪高速铁路等重大项目的跟踪审计，积累了较丰富的跟踪审计实践经验，为开展地方债跟踪审计奠定了一定的基础，并提供了可资借鉴的相关思路与经验。

（二）国家审计的相关理论予以指导国家审计最基本的职能是经济监督，其初始目标是检查财政收支的真实性和合规性、评价政府部门利用公共资源的效率和效果、增强财政收支的透明度等。随着经济社会的进步和制度环境的变迁，国家审计的内涵也在不断发展变化。刘家义审计长（2012）提出，“国家审计的实质是国家依法使用权力监督制约权力的行为，本质是国家治理系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’，是国家治理的重要组成部分”。[17]国家审计作为国家治理的重要组成部分，不应再局限于对经济行为的监督和经济后果的评价，而应更加强调事中控制和积极预防，进一步发挥“预防、揭示、修补”功能，即预防潜在威胁、及早发出预警信息，揭示违法违纪违规行为，修补制度缺陷和管理漏洞，真正担当起作为国家经济社会运行“免疫系统”的角色。与事后审计方式相比，跟踪审计突出过程监督，有效克服了事后审计即使发现问题，但纠偏成本很高或木已成舟而于事无补的局限，具有时效性较强、过程性突出、预防性明显、效益性显著等特点，充分体现了国家审计的“免疫系统”本质（宋常等，2014）。[18]其实，加大审计参与地方债资金管理力度的呼声一直不断。审计署《“十二五”审计工作发展规划》曾要求对地方政府债务实行动态化、常态化的审计监督。总理指出：审计是我们国家监督机制的重要组成部分，是国家利益的“捍卫者”、政策落实的“督查员”和公共资金的“守护者”。因此，有必要扩大审计对地方债资金的监督范围，将地方债资金的举借、配置、使用及偿还等环节纳入其中，即实施全过程跟踪审计。

（三）跟踪审计对象与地方债资金投向的交叉融合目前，地方债资金的投向与审计署实施的跟踪审计项目已有部分交集。财政部《2009年地方政府债券资金项目安排管理办法》明确规定，地方政府债券资金主要安排用于中央投资地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目。据审计署2013年12月30日公告显示，截至2013年6月30日，大部分省市的地方债资金主要用于基础设施建设和公益性项目，主要投向市政建设、交通运输、土地收储和教科文卫及保障性住房。强化审计监督要做到财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里。可以说，无论是对重大项目还是对政策措施落实情况进行跟踪审计，其根本落脚点还是财政资金的使用效益（效率与效果）。围绕财政资金使用，加强对重点领域、重点项目的监督是跟踪审计的应有之义。因此，财政资金是连接地方债与跟踪审计的纽带，如图1所示。地方债资金投入的项目大多具有投资规模大、建设周期长等特点，其资金使用效果一定程度上影响国家有关政策的落实，对这些项目加强跟踪审计十分必要。其实，国家审计的目的不仅仅是为了查核被审计单位存在的问题，而且是为了督促被审计单位整改存在的问题，改善经营管理，堵塞各种漏洞，进而提高被审计单位的经营绩效。审计的主要目标，应该体现为审计发现的问题都能够及时导向制度上的缺陷及其改进，减少“屡审屡犯”和“屡犯屡审”的现象。目前的地方债事后审计模式显然达不到这样的预期目标。《国务院关于加强审计工作的意见》（2014年）规定，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。审计署关于2015年地方审计机关开展审计业务工作的指导意见指出，要持续跟踪审计地方政府债务，注意反映和揭示新情况和新问题，促进国务院关于加强地方政府债务管理意见的贯彻落实。据此，更多的地方债资金项目将纳入审计全覆盖的范围，与跟踪审计的交集也会越来越多。由此可见，对地方债资金实施跟踪审计是可行的，既有稳增长等政策措施落实情况跟踪审计实践经验可资借鉴，又有国家审计的相关理论予以指导，更重要的是审计机关当前正在实施的部分跟踪审计项目所关注的对象就是地方债资金。因此，无论是从提高地方债资金使用效益，还是从控制地方债风险来看，地方债管理工作都需要跟踪审计的积极参与。

五、地方债资金跟踪审计的目标与重点

地方债资金运行涉及举借、配置、使用、偿还等多个环节。针对我国地方债资金运行中普遍存在的共性问题进行分析研究，可以明确各个环节跟踪审计的目标与内容，并确定相应的审计重点。地方债资金跟踪审计的流程、目标及指标体系，如图2所示。地方债资金跟踪审计流程设计应按照风险导向和成本效益原则，将跟踪审计的重点放在能有效降低地方债风险的关键环节，促进地方政府将有限的地方债资金投入到可以产生更多经济及社会效益的活动中去，以提高地方债资金使用的效率和效果。

（一）地方债资金举借环节审计目标与重点———依法适度地方债举借环节是地方债资金运行的起点。新《预算法》规定，从2015年起地方债全部纳入地方政府预算管理。经国务院批准，省、自治区、直辖市政府预算中必需的建设投资资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券的方式适度举借债务，市、县级政府确需举借债务的应由省、自治区、直辖市政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位举借。然而，地方政府举债的规模、期限、利率等信息并未完全公开。针对举债环节的审计应重点关注地方债举债主体、举债方式、举债规模、举债程序等内容。该环节可能存在的问题有：地方政府未遵循新《预算法》的规定，委托非政府机构代为举债，比如通过地方融资平台公司举债、地方政府仍存在债券以外的融资方式、举借规模超出预算规模、举债不按规定程序等。针对当前地方债举借环节可能存在的主要问题，是否依法适度是该环节审计的目标与重点。第一，明确举债主体，即地方债的举债主体是否符合新《预算法》的相关要求，是否仍然通过地方融资平台这类举债主体举债；第二，规范举债方式，即除发行债券外，融资方式是否有其他形式；第三，控制举债规模，即核算地方债规模是否超出了地方财政的实际承受能力、偿债峰值是否超过地方政府可支配财力；第四，严格举债程序，即核查地方政府的举债行为是否严格遵循法定程序。根据地方债举借环节的审计重点，在进行审计评价时，宜采用定性分析与定量评价相结合的方式。定性分析指标主要有举债主体合法性、举债方式市场化、举借规模合理化以及举债流程规范化；定量评价指标主要有债务率（债务余额/政府可支配财力）、新增债务率（新增债务/债务余额）、债务负担率（债务余额/GDP）、利息负担率（当年债务利息/政府可支配财力）和财政收入增长率等。

（二）地方债资金配置环节审计目标与重点———有理有据地方债资金的配置主要是在省、自治区、直辖市范围内分配地方债资金的问题。在我国现行的行政管理体制下，财政资金要从省、自治区、直辖市到市、县、乡（镇）进行层层拨付，导致地方债资金的分配环节过多、时间过长等问题突出，甚至有些资金始终没有拨付。为提高财政资金使用效率，总理2015年先后多次在国务院常务会议中部署盘活财政存量资金工作。地方债资金配置环节可能存在的主要问题有：省、市、县之间的资金配置缺乏分配依据，比如未考虑各级政府的财力及偿债能力而进行几乎平均的分配；未遵循项目确定、预算安排、人大审批等程序；分配不及时，存在资金滞留、挤占或挪用等现象。鉴于此，地方债资金配置环节的审计重点应关注省、市、县之间如何合理分配地方债资金，是否充分考虑各级政府的财力及偿债能力，是否及时分配、及时拨付，是否存在资金滞留、挤占或挪用等现象，决策过程是否公开透明等。在地方债资金配置环节，也宜采用定性分析与定量评价相结合的方式。定性分析指标主要有地方债资金配置是否存在分配标准，是否真正按照公开、公平、公正的原则执行，资金分配是否进行了公示；定量评价指标主要有资金分配到位时间和资金及时到位率（及时拨付金额/应拨付金额）等。

（三）地方债资金使用环节审计目标与重点———效益导向地方债资金不仅仅是其规模问题，更重要的在于其使用效率与效果问题。地方债资金的使用既涉及风险水平，又涉及社会效益，是地方债管理的关键环节。《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）规定，地方债资金只能用于中央投资配套、医疗卫生文化教育等公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。然而，地方政府如果将地方债资金完全投向公益事业，其社会效益明显而经济效益不足，从而导致地方政府的动力不足。地方债资金使用环节可能存在的主要问题有：资金使用部门改变地方债资金既定用途和范围，将地方债资金投向非公益性项目，甚至存在贪污、挪用、截留、浪费等现象；地方债资金使用缺乏完善的信息披露制度。地方债资金使用环节的审计重点应关注资金的投向，比如地方债投资项目名称、项目工期、项目负责人等信息是否进行了公示，资金使用单位是否按申报时的用途合法合规使用资金；还应关注资金的使用效率及预期效果，如是否存在资金沉淀现象、已使用资金是否与项目进度相吻合等。在地方债资金的使用环节，可采用定性分析与定量评价相结合的方式。定性分析指标主要有资金使用的目标性（如是否专款专用）和项目目标的可行性（如有无可行性报告）；定量评价指标主要有资金到位率、施工进度完成率、项目净现值以及项目回收期等。

（四）地方债偿还环节审计目标与重点———足额及时偿还环节是地方债资金运行的终点。在此环节，落实还款来源、优化还款方式是关键。该环节可能存在的主要问题有：偿债责任不清、偿债意识不强、偿债机制不健全，以及偿债计划缺失，地方政府无相对固定的偿债资金来源，还款资金来源渠道少。地方债偿还环节的审计重点应关注偿债资金的及时到位及规模，即偿债资金到位的及时性及稳定性，偿债资金是否有预算安排；地方政府是否建立了债务监控体系，是否有系统的偿债约束机制，是否实行了债务报告制度，债务相关信息是否透明。地方债偿还环节的审计评价，也应采用定性分析与定量评价相结合的方式。定性分析指标主要包括是否设立了偿债制度、是否有完整的偿债计划、财政金融数据是否真实完整；定量评价指标主要包括当年可支配财力、偿债资金规模等。

六、改进和加强地方债资金跟踪审计的政策建议

（一）大力加强地方债跟踪审计理论研究加强地方债跟踪审计理论研究，有利于审计人员把握其发展规律，提高审计工作的效率。然而，我国目前的跟踪审计实践还处在起步阶段，跟踪审计理论也比较薄弱。有关地方债跟踪审计的含义特点、功能作用、内容目标、方式机制以及技术运用等问题亟需进行深入的理论探讨，以便指导和促进地方债跟踪审计的实践。现阶段可从以下方面入手。第一，紧密结合已有跟踪审计实践，加强调查研究，了解跟踪审计工作面临的重点、难点、热点问题，探寻解决问题的方法和路径。借鉴其他项目跟踪审计有益做法，不断总结地方债跟踪审计实践经验，探索其发展规律。紧紧围绕实践中迫切需要解决的重大问题开展研究，形成具有针对性、前瞻性的地方债资金跟踪审计理论成果。第二，充分借鉴已有审计理论成果，拓展跟踪审计理论研究的深度和广度。第三，继续加强与科研院所的合作。审计机关立足审计实践，是审计理论的实践者和应用者，掌握着大量的一手资料和实践经验，但在审计实践经验的凝集和升华上可以与科研院所加强合作与交流，共同开展理论研究。

（二）进一步充实地方债跟踪审计人员队伍审计人员是提升审计质量的关键因素。地方债资金跟踪审计时间跨度大，情况复杂，对审计人员提出了更高的要求。审计人员不仅需要具备法律、会计、财务、财政、金融等方面的专业知识，而且需要深刻理解地方债资金投放与使用的制度背景及政策意图，并作出科学、合理的职业判断和专业评价。因此，需要对现有的审计人员加强培训，增强其跟踪审计业务的能力，打造一支能有效开展地方债资金跟踪审计工作的人才队伍。在整合内部审计资源的同时，还应该拓宽思路寻求外部力量的支持。随着跟踪审计范围的逐渐扩大，在一些专业性很强的知识领域，可以在《审计署聘请外部人员参与审计工作管理办法》允许的范围内，引进或聘用相关领域的专家学者参与地方债资金跟踪审计。这既有利于降低审计风险，也有利于增强审计结果的权威性及在社会公众中的认可度。

（三）尽快制定地方债跟踪审计相关规制完善的地方债资金跟踪审计规制，是依法开展地方债审计工作的依据。我国跟踪审计实践的时间较短，积累的经验不是很多，目前还缺乏用来规范跟踪审计的有关规制。因此，需要在不断实践并积累经验的基础上，制定出与地方债资金跟踪审计有关的具体规制、指导性意见或业务指南，使地方债资金跟踪审计有法可依、有章可循，并逐步走上程序化、制度化、规范化。目前，要注意以下几点：第一，要明确地方债跟踪审计范围，跟踪审计不是大包大揽，不能越位参与地方债资金项目的管理；第二，要考虑审计风险，准确把握跟踪审计的介入深度和关键控制点；第三，要建立质量控制体系，提高地方债跟踪审计的质量；第四，要建立审计结果公告制度，提高审计工作透明度。

（四）进一步创新地方债跟踪审计方式方法随着经济社会信息化的高速发展，各行各业都在努力挖掘大数据的价值以期望其在本行业带来巨大变革，大数据时代的信息化审计将在信息获取渠道、抽样方法、审计范围、审计模式等方面发生重大变化。因此，在思维及理念上，应借助“互联网+”，尽快创新审计技术及方式方法，以充分发挥大数据的优势。一方面，在审计技术方法上，地方债跟踪审计应致力于审计信息化建设，尽快适应科技创新和外部环境的深刻变革，充分利用移动互联网、云计算、大数据、物联网等先进技术进行在线审计，加快构建地方债跟踪审计应用系统，实施信息化审计；另一方面，在审计方式上，伴随经济社会的协调发展、高度融合，各类型审计常常相互重合和支撑，财政资金流转于企业、税务、金融等领域，涵盖多方面、多方式、多专业的综合审计将逐步成为一种主要的审计方式。因此，应尝试将地方债资金跟踪审计与财政审计、金融审计、经济责任审计等财政资金审计项目结合，以期收到事半功倍的效果。

七、结语

跟踪审计作为一种审计方式，具有关口前移、时效性强等优点，近年来得到了审计机关的大力推广，已彰显出其优越性及广阔的应用前景。地方债资金跟踪审计不仅有利于实现对地方政府债务的动态监督和有效管理，而且有利于国家审计发挥其参与国家治理的作用。然而，现有的研究并未能较好地将跟踪审计与地方债管理结合起来，相关可用的理论成果尚付阙如。本文基于地方债管理和跟踪审计的现有文献及地方债管理和跟踪审计的对象都是财政资金的客观事实，探讨了地方债资金的跟踪审计问题，分析了实施地方债资金跟踪审计的有利条件，初步探讨了地方债资金跟踪审计的目标与重点（含实践路径），并对改进和加强地方债资金跟踪审计提出了若干政策建议。这将有助于建立有中国特色的地方政府债务审计模式和风险评价体系，为地方政府债务风险管理提供可借鉴性的路径，进而达到有效防范地方政府债务风险的目的。

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