公共危机管理特征篇（1）

中图分类号F235.1 [文献标识码] A 文章编号1673-0461(2010)06-0095-03

[收稿日期]2010-04-04

[基金项目]四川省教育厅资助的重点项目《基于公共危机的政府会计改进问题研究》(08SA033)的系列成果之一。

作者简介 靳能泉(1970 -),男,四川达县人,四川文理学院副教授,研究方向:会计理论作用、财务管理应用及民营经济研究。

一、引 言

在人类历史上,“危机”似乎是一个永恒的话题。甚至有人断定,对人类历史而言,危机是常态,没有危机才是例外(梅琼林,连水兴,2008)。这些来自于社会经济运行过程内部的不确定性以及由此导致公共利益受损的各种危机表现,就是公共危机。公共危机发生之前中后,都需要以政府为核心的公共部门整合社会各种力量,广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法去强化政府的治理能力、提升政府绩效和信用与公共服务品质,从而实现公共的福祉与利益。以政府为主导的公共组织在实施此类管理的过程中,必然会牵涉到更多人财物资源的划拨、调配、使用以及相关成本费用的发生等,无疑就要求政府会计必须对其中的人财物情况和成本费用情况等加强核算和监督,以反映真实、探明真相,及时全面地向社会公众传达其中的有关信息。可以说,在公共危机发生前中后,需要政府及其相关的公共部门对此采取预警预防、应对处理和善后安抚等管理措施,需要政府针对这些措施而投入的各种资源、发生的有关费用等加强会计核算与监督;如果管理不到位或缺位、如果政府会计没有及时反应跟进、如果政府会计提供与报告的信息不完整真实或缺失,那么将无法向公众交代清楚整个公共危机管理过程中的财务收支状况、投入产出与效率情况、政府履责整体能力等。从此意义上说,政府在公共危机管理中应始终以公共利益代表者和维护者的身份去尽职履责,政府会计在公共危机管理中仍需通过进一步的改进措施,极大程度地把其中的一些不足控制在能够接受的合理范围内,克服其局限性、增加其有用性。[1]

二、公共危机的公共特征与管理诉求

(一)公共危机的“公共”特征

1.公共危机称谓的“公共”特征

公共危机是指在政府管理国家事务中,突然发生的如地震、流行病、经济波动、恐怖活动等对社会公共生活与社会秩序造成重大损失的事件。[2]这种事件的发生虽“突然”和偶然、但又多为一种或多种因由的“必然”结果,虽有特定时间和空间、但存普遍状态或趋势,真可谓公共因子使然;这种事件的影响,则更会突破地域限制,由一个点或面进行不断扩散辐射,导致社会脱离正常轨道而陷入危机的非均衡状态,威胁社会公共安全、影响社会经济稳定、减损社会公共利益,从而产生严重的公共问题。

2.公共危机预防的“公共”特征

德国学者乌尔里希・贝克把现代社会称为“风险社会”,危机频发成为时代的重要特征;且这些危机具有一定的隐蔽性、或然性、高频发性,各种危机互为因果、相互叠加传染和扩展,单一危机常常演变成复合性危机。尤其我国从2003年爆发的“非典”以来的越来越频繁发生的各种自然灾害,处于社会经济转型期所出现的各种矛盾激化、分解下的社会骚乱、国际恐怖主义和国家安全威胁等公共危机,[3]都警示着要居安思危、防范于未然,在危机未来之前就要对“公共”的人、事、物加强危机预防、明确应对危机任务和职责,使其能从容应对危机的到来。

3.公共危机处理的“公共”特征

从国外的“9・11”到国内的“汶川大地震”等公共危机的处理来看,其“公共”性特征就更加明显了。全社会的响应和参与、全社会的支援和救助、全社会的友爱和信任、全社会的理解和宽容,使得一次次危机都被社会大众的“公共”价值观、“公共”推动力、“公共”责任心和“公共”使命感战胜了,整个社会经济又恢复到常态而好又快地发展着。

4.公共危机善后的“公共”特征

公共危机给社会造成了诸多危害和损失,尤其给人民的生理、心理、生活、工作产生的影响往往是巨大的、残酷的。因此,公共危机的善后工作,必须紧密结合其“公共”特征、紧紧依靠社会各方面的“公共”合力,既要重点针对直接受灾受害区域和人群,又要兼顾受其波及影响的其他区域和人群;既要注重经济上和身体上的救助与援助,更要关注健康精神、心理和心态的补救与帮助;既要加强生产生活与工作硬环境条件的恢复、重建、安防等,更要强化积极、向上的人文社会软环境条件的培育和建设。而要实施和实现这些善后工作,除了依靠政府及相关公共组织直接负起重责外,还必须团结一切可以团结的力量、调动一切可以调动的积极因素、整合一切可以整合的社会资源,从维护好发展好人民的公共利益出发,保证公共危机善后工作的高效圆满。

(二)公共危机的管理诉求

公共危机的管理诉求表现在两个方面:

1.政府管理的诉求

从公共危机的公共性决定了政府在公共危机管理过程中的核心主体地位(蒋轶,2009)而言,公共危机管理就是以政府为主体的公共管理,是政府应提供的公共品(石英华,2004)。公共危机管理不仅与政府职能转变、人民需求满足、公共利益与秩序维护保持着紧密关系;而且也为政府向服务型、民主型、责任型转型,积极实现自身的执政理念和行政目标添加了注脚、活络了战术。因为从世界范围来讲,应对危机的能力已成为衡量政府管理水平的一项主要指标(曾雪科,2008)。

2.政府公共管理的诉求

一般意义上的公共管理就是公共管理主体为了解决公共问题,维护和实现公共利益,运用公共权力对公共事务与公共部门施加管理的公共活动(王乐夫,2001);具体表现在政府活动的长远目标、政府公务人员的职业道德以及政府决策对于保障公共利益之完整性和完全性的意义等方面。[4]并且,公共管理不断注重法律规章制度,更加注重实际工作绩效,特别是顾客(社会公众)的满意度;并引入一些诸如绩效评估、成本核算之类的企业管理方法,以明确的责任运行于其中。同时还强调政府对社会治理的主要责任,强调政府、企业、公民和社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负,强调政府绩效的重要性和政府部门治理的正当性等。[5]这些无疑又为政府在公共危机管理中要认真考量投入产出比、效益分享比和责权利配置比等提供了参考与借鉴。可以说,政府参与公共危机的管理能力和应对危机的治理能力,不仅取决于政府所掌握资源的数量与质量,更在于其配置资源的效率,集中体现为政府的公共管理乃至公共治理能力。政府通过公共管理途径和手段参与公共危机管理的能力必将成为现代政府综合实力和能力的集中体现。

三、公共危机的管理诉求催生政府会计的改进

(一)公共危机的政府管理诉求催生政府会计的改进

会计是对经济活动综合反映的信息系统(赵顺娣,2005),公共危机管理与政府会计的直接联系就在于共同的信息交互与支撑。而关于公共危机管理中对信息的需求和重视却很不如意,比如贾斌昌(2005)曾指出,当前,我国危机管理中存在着信息沟通技能缺乏、法治与法制缺失等一系列问题;王伟(2008)也谈到,危机是信息驱动的,危机的影响过程是一个危机信息活动与演化的过程,信息缺失、沟通断裂、决策失误是导致公共危机产生的重要原因,危机管理的核心就是对危机信息的管理。这就表明在公共危机出现时,全面地公开相关信息,有利于维护社会稳定、消除不必要的恐慌情绪和盲目行动、最大限度地降低危机中的损失、增强政府的凝聚力和公信力。而在政府信息公开的实施过程中,政府会计是公众获取信息的重要渠道之一,对政府在危机中所投入的大量财政资金和非财政资金的使用过程和结果进行及时、全面、客观地反映,应是政府会计的重要职能和责任;政府会计以政府财务报告为其所提供信息的主要载体,就必须通过适当的改进来适合与满足社会公众在政府公共危机管理方面监督其行为、评价其绩效的信息需求。

当前的政府转型,对政府执政和行政的能力和绩效提出了新的更高要求,服务型政府的最大实现就需要以耗费公共资源为前提、民主型政府的充分体现就在于为公众享受“给予信息”和“政策咨询”创造机会和途径、责任型政府的直接表现就存在于政府对公共受托责任的承诺与承担等。对政府所做的这些要求,最终都归结到政府以多大口径、以什么方式提供出能全面真实反映其行为绩效的有用信息。因此,政府会计必须通过政府其最终产品的财务报告可以和应该向其包括政府、人大政协、社会公众在内的所有服务对象及时提供有关反映公共财务资源来源与使用过程、反映运营结果及政府行为绩效[6]的有效会计信息,以助于这些会计信息需求者或使用者对政府所从事的国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理活动进行过程监督、绩效评价和民主决策等。

(二)公共危机的政府公共管理诉求催生政府会计的改进

政府是核心的公共管理主体,这种核心作用是不可替代的,是为着实现和维护公共福祉和公共利益的目标、注重公共资源分配与使用效益和政府执政业绩与行政成绩而存在、发展着的。而要对这些目标和绩效加以描述、确认、记录、计量和披露报告,以真正说明目标的实施实现程度、绩效的高低好坏情况,就需要依靠政府会计来探求真实、说明真相、反映过程、评价结果。尤其新公共管理主义倡导以市场为基础的公共管理,从企业化政府的角度定位政府会计的受托责任,要求政府加强支出成本管理,更有效地使用资源,反映政府负债情况,防范财政风险,更充分地披露政府财务信息和非财务信息,增加政府透明度;这就为政府会计改革提出了新的需要和要求,也成为政府发挥和实现公共管理职能、推动公共财政体制和民生财政的建立和完善的重要战略。[7]

同时,政府会计在信息提供上日益“公共性”的要求与公共管理、公共危机管理的“公共性”特征有着相当的一致性,它们都共同为着反映和强化政府的公共受托责任、表现和推动着政府对公共利益的维护与保全。因此,政府会计对政府实施公共管理尤其是公共危机管理的信息核算、监督和反映等职能并非虚拟的、形式的、盲目的,而是蕴含于政府会计服务于政府公共管理的全过程、各方面;唯其如此,政府会计才会紧跟会计国际趋同和政府转型步伐而与时俱进、创新发展。这也就表明,立足公共管理、应对公共危机,政府会计的改进势在必行、也具可行性。

[参考文献][1]李建发,张曾莲.基于财务视角的政府绩效报告的构建[J].会计研

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[3]石英华.转轨时期的公共危机与政府管理[J].财政研究,2004(8):

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[4]王乐夫,陈干全.公共管理的公共性及其与社会性之异同析[J].中

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[5]张成福,党秀云.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社,

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[6]常丽.新公共治理、政府绩效评价与我国政府财务报告的改进

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[7]张国兴.关于构建我国政府会计体系问题的研究[J].会计研究,

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China’s Government Accounting Needs Improvement under a Public Crisis Background

Jin Nengquan

公共危机管理特征篇（2）

危机管理源于20世纪60、70年代西方企业管理的实践,随着危机事件的影响范围超出单一组织,今天所指的“危机管理”已经不再单指企业管理范畴,而被广泛应用于政府管理、公共关系等各个方面,凸现了危机的“公共性”特征,如2001年美国“9.11”事件,2003年我国SARS疫情,2008年初我国南方雪灾,2008年汶川地震……在各种各样的公共危机中,需要高度重视政府公共关系的开展,以促进公共危机管理,塑造政府良好形象,恢复正常生产生活秩序。

一、公共危机管理与政府公共关系的内涵

危机作为一个复杂的概念,源自希腊一个用于描述濒临死亡的医学术语。罗伯兹1991年对危机做出如下定义:危机是一个心理失去平衡的时期,个体遇到了由重大问题所导致的危急后果,或处于危险的情境之中,而其无法采用以往的应对策略应付此情境。美国著名学者罗森塔尔(Rosenthal)的定义得到了广泛认可,危机是指:“对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁,并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件”。

无论是自然原因、社会原因还是综合因素引起的公共危机,都具有明显特征:

1.突发性,不确定性,突发性是指相对于人们的心理准备与应对能力来说,公共危机表现出突然爆发的特征,即使先期有征兆,但这些征兆也往往以分散、零星的形式表现,使人难以完整把握。公共危机的不确定性是指其无规则性和无程序性。无人知道何时发生,以什么方式发生;不知它向哪个方向发展,会造成多大危害,它的发展趋势更是难以预测。

2.破坏性、危害性。公共危机造成社会生活秩序的混乱,国家管理的混乱以及严重的经济损失等。

3.公共性,是指公共危机的影响面很广,会波及到社会大多数公众的正常生活秩序,生命财产安全,以及心理恐怖感等。

4.连锁反应性,扩散性,随着世界相互联系与依赖的加强公共危机在整个国际范围具有多米诺骨牌的连锁效应,它不仅对一地一国具有危害,它的影响是深远与持久的。

公共危机管理是政府通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施,防止可能发生的危机,处理已经发生的危机,达到减轻损失,甚至将危险转化为机会的目的,以保护公民的人身权和财产权,维护国家安全。

国际公共关系协会认为:“公共关系是一种管理功能,具有连续性和计划性。通过公共关系组织、机构试图赢得同他们有关的人们的理解、同情和支持――借助对舆论的估价,以尽可能地协调它自己的政策和做法,依靠有计划、广泛的信息传播,赢得更有效的合作,更好地实现它们的共同利益。”从词源上看,“公共关系”一词最早出现于1807年,其词义是“大众利益”。政府公共关系是指“政府为了更好地管理社会事务,争取公众对政府工作的理解支持,塑造良好的政府形象,运用传播手段与社会公众建立、协调、改善关系的政府行为”。

从上述二者的内涵中可以看到,二者都具有“公共性”的本质特征,并都强调大众的“公共利益”,这表明公共关系与公共危机管理具有内在联系,二者具有共同目标,也说明公共关系能够在公共危机管理中发挥重要作用。

二、政府公共关系在公共危机管理中的作用

1.有利于树立政府良好形象

政府形象是公众对政府的政策措施,执政行为等具有广泛性的主观反映,是公众对政府的总体性评价,更是政府的重要无形资产,在一定程度上能够衡量政府对公众的影响力,吸引力和公信力。因此,政府形象是政府客观行为、活动与公众主观认知的混合物。

公共危机事件危害性大,影响广泛,社会公众迫切需要获得对危机事件的相关信息,更希望了解政府在公共危机事件中的所作所为,如果政府对公众的这一需求无动于衷,或者故意隐瞒,会导致公众集体失望,继而是怀疑与不信任,从而使政府形象一落千丈。

英国危机管理专家迈克尔・里杰斯特指出,现代组织处在一个其活动透明度日益增大的时代里。若一个组织不能就其发生的危机与公众进行合适的沟通,不能告诉社会它所面对的灾难局面并正在采取什么措施,不能很好地表现它对所发生事故的态度,它无疑将会给组织的信誉带来致命的损害,并有可能导致组织的消亡。因此,在公共危机管理中必须高度重视并保证政府公共关系工作正常运转,通过信息沟通与传播,展示政府的公共危机管理过程,回应公众的正常需求,这对于政府形象的保持与提升非常必要,同时维护政府形象的政府公关工作与公共危机管理才能形成良性互动。

2.有利于满足公众对公共危机信息的需求

政府公共关系工作的实质就是政府与公众之间所进行的信息传播与交流互动。由于公共危机的广泛危害性,极大的不确定性等显著特点,加之知识经济、信息化社会的时代背景,公众对公共危机的信息需求非常强烈,如果政府依然保留以前的封闭管理以及“暗箱操作”,则广大公众从正常途径获取信息的需求和热情被无情扼杀,会导致谣言四起,虚假信息漫布,引发更大的社会整体恐慌,甚至会触动公共危机的连环按钮,后果不堪设想。

反之,如果政府能够转变观念,放弃对公共信息的垄断权,在危机第一时间通过公关活动把公共危机的相关信息及时公开,则在危机信息的传播过程中,起到了对公共危机进行“预热”的作用,减缓了事发突然所带来的公众心理恐慌,让公众更自然平静地接受、认可公共危机事实,为危机的管理提供了一个良好的平台。

3.有利于促进公共危机的解决

公共危机具有极强的破坏性,紧迫性及不确定性,因此政府公共危机管理的首要任务之一就是动员一切社会力量的共同投入,发挥众志成城的力量。政府公共关系在这方面具有先天优势,首先是政府本身的权威性、导向性和代表性,其次政府在社会信息资源上掌握着主动权。因此,政府公共关系可以发挥整合与凝聚功能,通过引导公众情绪与社会力量,进行广泛的社会动员; 另外,政府在第一时间发出自己的声音,能够利用社会知觉中的首因效应保持自身权威性及公众信任;再次,通过公共关系进行公共危机的教育,引导全体公民防御公共危机的破坏,以尽可能减少损失。这样的理性引导,信息推动,动员教育活动促进了公共危机的解决。

4.有利于获得国际社会支持与援助

“随着全球化、信息化的到来,当今社会个体与个体、个体与组织,组织与组织之间联系日益密切,关系越来越复杂,竞争也更加激烈”,特别是进入21世纪以来,国际社会之间的联系与互动比以往任何时候都更紧密、频繁,在这个广泛联系的世界中,政府公共关系工作一方面立足于国内,另一个重要方面就是面向国际社会。公共危机事件本身具有跨越国界扩散影响的可能性,这也使得在管理公共危机事件时,单凭一国力量是远远不够的,必须广泛联系国际社会诸多力量,共同应对公共危机。因此,公共危机管理中政府公共关系可以发挥在国际社会传播信息,树立或修复国家形象的功能,通过关系的协调和利益的整合达到获取国际社会更广泛支持与援助,促进公共危机的有效管理。

三、政府公共关系在公共危机管理中的特征

政府公共关系与其它主体开展的公共关系相比,具有以下明显特征。

1.以维护公共利益为价值取向,公益性

政府公共关系从表面上看有利于塑造政府良好形象,但其根本指导原则以及根本目的在于维护公众利益、社会整体利益。这是政府合法存在的根本前提之一,也是政府公共关系的基本出发点和最终归宿。

公共危机对整体公众的安全带来巨大破坏性和威胁性,对国家的经济运转、政治稳定带来巨大影响,政府公共关系通过沟通信息,协调各方关系,促进公共危机得以化解,但所有活动的根本指导原则就是公共利益。也只有在这样的原则精神指导之下,政府公共关系才能发挥最大功效。

2.面对公众对象极其广泛复杂

与其他组织不同,政府公共关系活动的对象公众包括社会各阶层、各民族、各社会组织等,而且对外还涉及外国政府、公众、国际组织等。公共危机因其影响广、破坏性强、事发突然,因此对社会公众都具有直接威胁和影响,甚至跨越国界,扩散影响到国外公众,此时政府公共关系活动所面对的公众极其广泛。

数量众多、分布广泛的不同公众,代表着不同的利益诉求,形成错综复杂的关系网络,特别是公共危机不确定性的进一步影响,直接导致政府公共关系活动的复杂性。这就要求政府公共关系要充分运用其统筹兼顾的协调职能,有效平衡各种利益诉求,整合社会关系网络。

3.实施效果影响重大

政治民主化是公共关系产生的重要历史背景之一,从这个意义上可以说,政府公共关系本身就是国家政治生活的一部分,二者相互促进,相互发展。作为政府各职能部门与公众联系的纽带,政府公共关系活动开展得好坏,不仅对于公共危机的有效化解有重大影响,而且直接关系到国家政治生活的稳定,关系到在国内国际形象与地位的稳定。

特别是在公共危机中,由于其危害性、紧迫性及不确定性,就更要求政府公共关系不但能够正常实施,还要高度重视方式、方法、手段的运用,利用真诚平等、双向沟通的艺术手段获得公众理解支持,发挥其柔性管理特点。

四、政府公共关系在公共危机管理中的有效应用

从静态构成上看,政府公共关系由主体、客体和手段构成,从动态过程上看,政府公共关系的开展也正是这三者的互动过程,本文立足于三大构成要素来分析政府公共关系在公共危机管理中的开展。

1.在公共危机中政府作为公关主体应积极作为,赢取公众信任,树立良好形象

首先,政府应强化公关理念和意识。作为一对关系中的主体,政府秉持的理念会直接影响它的公关活动及其效果。虽然“特别是大发展于2003年’非典’后的中国新闻工作和新闻发言人制度建设,已凸显出中国政府公共关系理念正在完成从‘黑箱’到‘玻璃屋’的巨大转变”,这一转变也可以从汶川地震等重大突发事件中得以体现,但由于我国两千多年封建传统思想的影响,衙门作风,色彩浓厚,从而把公众等作为管理、统治对象的对立思想不会立即消失,因此坚持与贯彻公共关系开放、平等、公共利益的理念,真正实现这一转变是切实问题之一。

其次,完善政府危机管理机制,设立专门的政府危机公关中心处理危机。目前政府具有公共关系性质的工作分散在宣传、、新闻等职能部门,这样的设置极易导致在面对公共危机时纵横交错,难以协调,政出多门,贻误战机。因此,应建立统一领导,分工协作的危机公关组织体系,保证协调统一。

最后,发挥领导人形象作用。在公共危机背景下,人们迫切期待来自于政府的声音和行动,领导人作为政府的代表,在第一时间深入公共危机第一现场,能够安抚民众,鼓舞士气,凝聚力量,作用巨大。2008年汶川地震,在道路损坏,余震不断等恶劣条件下,国务院总理在地震发生7小时14分钟已经抵达地震灾区都江堰市开始指挥抗震救灾工作,进行广泛的视察,并在汶川、 映秀的废墟之上,举行了记者招待会和与联合国秘书长潘基文的会面。美联社(AP)发文“中国总理是地震救灾英雄”,把温总理与在“9.11”恐怖袭击事件后纽约市长朱利安尼的英勇表现相比较。国外的反危机策略专家把领导亲临第一线指挥的任务归纳为3C策略,即命令(Command)、控制(Control)和沟通(Communication)。这种“危机中的在一起”会激发强大的社会力量,提升政府形象。

政府作为主体,在公共危机管理中积极行动,承担责任,政府良好形象在这个过程中自然而然得以塑造。

2.公共危机中政府应关注公众的利益需求,引导公众参与公共危机

公共危机对全社会具有广泛破坏性,“无论是国家,市场还是被许多人寄予厚望的公民社会,都无法单独承担起应对风险的重任”。只有将分散的个人力量凝聚成整体的力量,众志成城才能够克服危机,政府动员公众参与的过程同时也是一个全社会道德情操和民族精神强化提升的过程,起到有效地激励士气的作用。因此有效的公众参与是必要且重要的一环。

良好的公众参与可以提高公众危机意识,提高危机应对能力和社会自我救助能力,有效减少公众轻信以及参与流言的传播,降低危机管理成本。现实中由于我国公众参与的意识和能力比较低,同时缺乏组织上和制度上的保障,且由于历史原因政府动员易演变为政治动员模式,因此,政府应发挥政府公关,通过宣传教育,提高公民的参与意识;此外,公众参与要有正确的方向和渠道,因此政府应在制度上对公民参与的主体,形式,参与权的监督与制约进行明确而细致的规定,建立有序有效的参与机制。

3.公共危机中政府应确保快速、真实的信息传播以推动主客体信任关系

卡兹和坎恩强调:“……传播――信息交流及意义的传递,是社会系统及组织的基本要素。”危机管理专家米特罗夫和佩尔森认为,收集、分析和传播信息是危机管理者的直接任务,因此,危机管理过程在很大程度上就是信息传播与交流的过程,合理的信息传播就是政府公共危机管理的健康血液。

公共危机的有效管理以及公众参与都是以对政府充分理解和信任为基础的,相互间保持信任,就会带来支持,交流,理解,同情甚至原谅;破坏信任,就会带来怀疑,抵触甚至对抗。公共危机的紧急形势中,政府与公众的信任尤为重要,而推动双方关系的一大利器就是充分的信息传播沟通工作。

由于公共危机的危害性,不确定性等诸多特点,广大公众对危机信息的需求异常强烈而敏感,因此政府应该把除涉及国家机密外的相关信息及时准确传播出去,正面回应公众的需求。无数事实一再证明,任何隐藏、遮掩的行径都只会成为新一轮寻求真相的序幕。阿伦特指出:“在公共领域展现的任何东西都可为人所见、所闻,具有可能最广泛的公共性。”因此,政府无论是在传播意识上,传播的途径,方式方法上,都应该谨记并实践公开,透明的信息传播。

五、总结

公共危机对政府的管理来说是一个严峻考验,为了有效对公共危机进行管理,政府应高度关注公共关系的开展,在沟通信息,平等信任的基础上,维护公共利益,协调政府与公众关系。

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[5]刘用卿 段开军:公共关系学[M].重庆大学出版社,2003

公共危机管理特征篇（3）

1.2危机管理职能机构缺失由于对危机和危机管理意识不够，经费限制和人员的不足等原因，目前，大多数公共图书馆并没有在组织体系中设有相应的危机职能机构。在对发生过重大危机灾害的公共图书馆调查分析中发现，居然没有图书馆是通过已有的危机职能机构来处理危机的。一般图书馆都是在危机来临并造成一定的灾难后，才成立一个临时救灾办公室、抗灾指挥部等，始终缺乏一个常设的综合性公共危机管理组织来有效地统领危机工作。正是由于这种缺失，使得公共图书馆危机管理活动缺乏全面持续性，不能为公共图书馆长期的发展保驾护航[3]。

1.3危机管理制度有待建立分析中外危机管理大量事实案例资料表明，为了保证危机管理工作的顺利和有效开展，需要建立一套危机预防、控制、恢复等危机管理相关制度，保障危机管理活动达到预期效果，有效避免差错[4]。目前，中国公共图书馆的危机管理的研究还处于初步阶段，虽然近几年公共图书馆在危机管理防预工作方面取得了很大的进步，但是距离构建危机管理的整体体系，建立完整的危机管理制度框架还有很大差距。

1.4危机预警系统建设落后很多实践显示，危机事件的发生虽然难以预测，但却可以预防。建立预警系统是图书馆防范和控制危机损失的最直接有效、切实可行的方法和手段，它通过信息收集、分析来监测危机状态，提前就可能出现的问题及时发出告知，使图书馆能够做好充分准备，沉稳化解危机[5]。这样图书馆根据警报及时制定危机防范措施，可以尽量避免危机的发生或降低危机带来的损失。近几年，公共图书馆暴露出来的隐性危机相当明显，令人堪忧。一些公共图书馆防危经费投入不足，应灾设备、防盗设备等缺失；另有一些新建图书馆，各项设施齐全，却缺少对人员的培训，致使许多现代化预警装置形同虚设。

2加强公共图书馆的危机管理对策

公共图书馆的发展是一个动态的过程，在这一过程中，必然会遇到各种各样不断变化着的环境，会面临着各种不确定的潜在的危机。为维持图书馆的健康运行和可持续发展，就必须强化公共图书馆危机管理，使图书馆危机管理日常化、制度化，建立起一套完整的危机管理系统，来避免和削弱危机事件带给图书馆的影响和损失。然而，作为一个新兴的研究领域，图书馆危机管理的理论和实践研究距离完善还有待时日[6]。笔者在前人的研究成果上，结合中国当前公共图书馆危机管理存在的问题，试提出几点关于加强中国公共图书馆危机管理的建议。

2.1牢固树立公共图书馆危机管理思想

2.1.1树立危机意识建设危机文化危机意识的提高是解决管理危机的思想前提和保障。俗话说，“思想是行动的指南”，如果没有强烈的危机意识，就很难及时的预防危机，从容的面对危机，危机管理措施也会都形同虚设；只有危机意识提升了，才能做到防微杜渐，消解危机于萌芽状态。危机意识，是中华民族优良文化的思想结晶，自古有之，即忧患意识，也是中华民族不断进步的精神动力之一，是古人留给我们的宝贵财富。对公共图书馆来说需要继承和发扬这一优良传统思想，强化危机意识，来保障图书馆未来的持续生存和发展。培养和加强危机意识不仅是图书馆领导层的事，更应成为所有员工的责任，只有当全体工作人员都充分认识到危机管理的重要性与必要性，图书馆危机管理才能达到预期的效果。公共图书馆可以通过危机事件警示教育和危机相关知识技术培训来培养和加强全体员工的危机意识。一方面，通过宣传国内外各种图书馆危机现状及危机案例来提升馆员精神层面上的忧患意识、安全意识、责任意识、预防意识、避灾意识和时刻保持对危机的高度敏感性[7]。另一方面，加强馆员危机处理的相关知识和技术培训，从而提高对危机的处理能力以及自救和互救的能力。危机意识提升的最终目标是建设图书馆危机文化，把危机意识上升成为危机管理文化，危机文化可以帮助图书馆形成上下一致的团队，提高图书馆的凝聚力、向心力和感召力，有利于图书馆面对危机时每个人都有一种自觉应对危机的觉悟和行为，从而提高组织预防和应对危机灾害的能力。

2.1.2居安思危未雨绸缪危机是“一时爆发"的，也是“长期造就”的。没有危机发生，并不说是没有危机存在，公共图书馆作为公共社会文化组织之一，时刻处于各种不安定的环境因素下，这些潜在危机因素早晚会带来危机，只是不知道什么时候会来而已。所以说，“不打无准备之战”，图书馆平时要对馆内外可能诱发危机的各种潜在不安定因素保持高度的敏感性，以便在酿成危机之前得以发现和解决，即便危机爆发也做到有准备的应对。

2.1.3要重视危机的征兆和信号“千里之堤，毁于蚁穴”，危机爆发前一般都会出现一些征兆。如果在危机爆发前及时发现并重视这些信号的出现，就可以把危机消解于萌芽中了。由于危机的征兆和信号具有潜在性和隐蔽性特征，所以图书馆工作人员日常要保有对危机征兆和信号的高度敏感性，在平时工作重视这些信号的出现，从而可以提前发现潜在的危机。此外，要明白这些征兆和信号预示的着什么样的危机，会带来怎样的后果。

2.2建立公共图书馆危机管理职能机构危机管理机构是进行有效危机管理的组织保障。为了实现危机管理的专业化和实效化，很多组织和行业都成立了职能机构，以此来提高危机管理水平[8]。公共图书馆也应借鉴此做法，建立一个危机管理组织机构，提高图书馆应对危机的能力能力，使公共图书馆在发展过程中成功地应对各种危机事件。建立图书馆危机管理机构的目的是要为维护图书馆安全、图书馆各项工作稳定开展和保障图书馆的持续发展。它的主要职责包括搜集信息、分析信息、预测危机、制定图书馆危机管理战略，负责危机防范、危机监测、危机控制和危机恢复等。在非危机时期，负责危机的预防和预警工作，对相关人员进行危机宣传警示教育和应对灾害模拟训练，提高他们危机意识和危机应对能力[9]。在危机发生期间，指挥和协调其它职能机构，进行图书馆内外部的沟通协调，共同应对危机。公共图书馆应根据实际成立确实有效危机管理机构，在现有的管理制度的基础上，结合公共图书馆自身实际发展需要，根据公共图书馆的规模以及可能发生危机的概率和影响来选择其组织形式，成立单独专门的危机管理机构，或是整合行业力量，成立区域性图书馆危机管理协作互助组织，来共同应对危机。特别是小型公共图书馆，由于受人力、物力、财力限制，常设一个危机管理部门并不现实，可以借鉴武先生提出的以人员代替机构的思路，即在图书馆各部门中指定专门人员行使危机管理机构的职能。

2.3建立和完善危机管理的法律法规不少西方发达国家都相继建立并不断完善了突发应急事件处理的法律法规体系，对危机事件处理做出明确的制度规定，有效提高危机管理能力。中国自2007年11月1日起施行《突发事件应对法》，也为国内公共危机管理处理提供了法律依据。公共图书馆应根据其自身所处内外部环境和自身实际特点，参考和借鉴其它行业的经验，根据《突发事件应对法》的有关条款，制定一部针对公共图书馆危机事件的《公共图书馆突发事件应对法》。各类公共图书馆应针对自身特点，因馆制宜地制定详细的规章制度，以保证危机管理工作有条不紊，处乱不惊地进行。2001年4月由文化部政策法规司和社会文化图书馆司联合召开的“图书馆法”专家座谈会，正式启动了《中华人民共和国图书馆法》的制定工作，目前图书馆立法草案，共8章37条，包括总则、图书馆的建设、文献资源建设、图书馆服务与读者权益、工作人员与内部管理、保障措施、评估与奖惩、附则等内容。根据图书馆现实和未来持续发展的需要，笔者认为，图书馆法律法规制定过程中，应加入图书馆危机管理的相关内容，将图书馆危机管理规范化，保证图书馆危机管理的制度化与健康发展，以不断提高图书馆综合管理能力。

2.4制定公共图书馆危机管理预案危机突发性特点需要我们提前做好计划和准备了。图书馆危机预案，就是针对公共图书馆内外部环境，在危机事故发生之前就制定好危机处理的计划方案。危机预案制定的好坏直接影响了危机管理要达到的效果，所以要具有针对性、可操作性和科学性，设计简单，缺乏科学性和操作性的预案，一旦面对综合化的危机，立即凸显危机协调处理能力的薄弱，完全经不起实践的考验，预案形同虚设[10]。公共图书馆应实事求是，结合图书馆的实际规模特点，分析馆内外环境因素，列出可能面对的危机隐患，参考并借鉴其它行业的经验，依照有关危机灾害管理条款，制定出真正有效地、切实可行地危机管理措施[11]。同时，根据危害等级，进一步细化应对危机的具体对策，以保证危机管理工作有条不紊，如防火应急预案、停电应急预案、自然灾害应急预案等。而且，对应急预案也要实行公示和公开，接受公众监督，从而提高预案的真实性和有效性；还应将各种危机应急预案编制成册，发放到馆内职工和读者手中，开展教育培训学习，有条件的话可以通过模拟演练，来熟悉掌握应急预案中的各项操作，通过演练还可以发现应急预案漏洞，从而进行修订完善。

2.5构建公共图书馆危机管理体系在社会信息化环境中，作为一个公共的社会组织，公共图书馆所面临生存发展环境也发生了很大变化，公共图书馆不仅受传统的人才、经费、资源等危机的长期困扰、又面临各种新的危机，如：形象危机、安全危机等。所以，构建一套科学的、行之有效的公共图书馆危机管理体系，提高图书馆应对危机管理能力是图书馆发展迫切需要的。图书馆危机管理是一个系统工程，包含的内容广泛，牵涉到图书馆管理的方方面面。目前，中国关于公共图书馆危机管理的研究还处于初级阶段，距离建立完整的危机管理机制缺少相关理论和实践，而且，不同的学者对公共危机管理机制的构建有着不同观点。笔者结合中外危机研究成果认为，一套比较完善的危机管理机制应该涵盖危机管理的事前、事中、事后3个阶段，具体包括预警和预防机制、应急处理机制和善后恢复重建机制3个方面。

公共危机管理特征篇（4）

中图分类号：D633文献标识码：A文章编号：1003-4161(2007)05-0093-04

当代社会在一定意义上说是风险社会［1］。随着各类危机事件的频繁发生，危机管理引起了我国政府和学者的高度重视。目前，我国的危机管理机制建设已经进入了一个新的阶段。党的十六届三中全会提出要“建立健全各种预警和应急机制,提高政府应对突发事件和风险的能力”；国家《突发事件与紧急状态处置法》已经列入十届全国人大常委会立法规划和国务院2004 年立法计划；国务院于2006年1月8日正式《国家突发公共事件总体应急预案》，意味着全国应急预案框架体系初步形成；而近日《突发事件应对法（草案）》的出台，标志着我国危机管理开始走向法制化轨道。

与汉族等其他地区相比，我国民族地区的危机在表现形态、特征以及产生原因等方面都具有显著的独特性，其特征突出表现为隐蔽性、难以识别性、难以控制性以及表现形态的多样性与复杂性等［2］，从而决定了民族地区危机管理的特殊性，要求民族地区危机管理研究要有新的思路、新的方法。本文在对我国民族地区危机管理及其研究现状、我国政府在该地区危机管理的缺陷以及加强民族地区危机管理研究意义分析的基础上，试图提出进行该领域研究的基本思路。

1.我国政府在民族地区危机管理上的缺陷与民族地区危机管理研究现状

近年来，随着国际范围内各种危机事件的频繁发生，我国民族地区危机事件也呈明显上升趋势。这些危机事件，不仅在相当程度上威胁着少数民族人民的生命安全，而且由于各种危机事件所造成的巨大经济、财产损失，严重阻碍了民族地区社会经济的发展乃至社会稳定，阻碍了民族地区全面进入小康社会和现代化的进程。虽然危机管理成了研究热点，但是，有关民族地区的危机与危机管理并未引起我国学界和政府的足够重视。

1.1 我国政府在民族地区危机管理上的主要缺陷

关于我国政府在危机管理上的缺陷，我国学者已经做了大量研究，无须赘言，这里仅就我国政府在民族地区危机管理上存在的主要缺陷做一分析。从近年来我国政府在民族地区危机管理方面的作为看，存在的最大缺陷就是对民族地区危机的严重性与危机管理的重要性认识不够，从而导致我国政府在思想上危机意识淡薄，行动上缺乏有效的管理机制、机构与得力举措。具体表现为以下方面。

1.1.1 严重缺乏危机与危机管理意识。这不仅表现在中央政府对民族地区危机与危机管理缺乏应有认识，民族地区各级政府更是如此，政府官员和公务人员对各种危机往往习以为常，根本不了解“危机管理”为何物，更不知道“公共危机”是政府的重要管理对象，因而对潜在的和已经发生的危机普遍缺乏警觉性和应变力；甚至当发生重大危机造成重大伤亡时，还一味地谎报和隐瞒实情。

1.1.2 缺乏常设性的综合性公共危机管理机构，专业管理人才奇缺。在中央，我国还没有如美国联邦紧急事务管理署（FEMA，1979年成立）、国土安全部（2003年成立）与日本“中央防灾会议”（1962年成立）、内阁安全保障危机管理室（1998年成立）这样权威性的常设性综合机构。在地方，各地至今均未成立危机管理的专门机构。我国民族地区因资金更短缺，危机意识相对更淡薄，在这方面的建设更为落后，往往只是当危机发生事，匆忙成立一个临时危机指挥小组。这样做的一个直接后果就是危机防范意识差，每次都是头痛医头，脚痛医脚。另一方面，危机管理专业人才的奇缺。而在民族地区各级政府，尤其缺乏深入了解民族传统文化及懂民族语言与文字的人才。而这又是有效危机管理不可缺少的，因为民族语言的多样性是民族地区危机具有隐蔽性与难以识别性的重要原因，如果相关人员不了解民族传统文化，不懂其语言（或文字）无疑将难以搜集危机信息与识别危机。

1.1.3 对有关民族研究对危机管理的重要作用缺乏认识。民族地区危机的特殊性需要民族学者对该地区的危机进行深入研究，包括民族传统文化与危机的形态、特征、原因及信息传递方式与渠道。只有对各民族传统文化与危机充分了解的基础上，才能了解各民族的深层危机，也才能为相关管理策略的制定提供可靠依据。但是，我国政府对此并未予以应有重视，主要表现为政府没有给相关研究以足够的资助，使相关调查与研究资金缺乏，甚至往往难以为继。

1.1.4 对已有的民族学等相关研究成果未引起足够重视。近年来，随着我国民族学、社会学等学科的迅速发展，民族地区生态危机、民族摩擦与冲突已经引起了我国民族学与生态学等学者的高度关注，并提出了一些有针对性地解决这类问题的方案；尤其是在生态危机方面，民族学者和生态学者都做了大量工作，有的学者还从生态人类学的角度对民族地区生态危机的治理提出了颇具成效的建议，然而，这些研究成果真正得到政府采用的并不多。

1.2 民族地区危机管理研究现状与问题

关于近年来学者对我国公共危机管理的研究，笔者已经做了详细论述。［3］这里，仅就我国学者有关公共危机管理研究的现状与问题做一概述性分析。

我国有关危机管理的研究起步晚，对民族地区的危机与危机管理更是缺乏深入研究。虽然近年来危机管理引起了我国政府的高度重视，不少学者也纷纷着手公共危机管理的研究，并取得了丰硕成果，但问题与不足也是显而易见的。其中一个重要方面就是研究范围的褊狭和跨学科研究不足。从总体上看，近年来我国学者对公共危机管理的研究，是以政府危机管理为核心，以城市危机为主要研究对象。近年来内外有关公共危机管理的研究进行地如火如荼，我国广大民族地区却仍然少人涉足。目前笔者所了解的初步涉及到民族地区危机管理的是兰州大学高永久的研究，他主持的国家教委人文社会科学研究“九五”规划项目――《西北少数民族社会稳定机制研究》试图通过构建社会预警系统，从民族心理的调节功能出发，以保证民族地区社会的稳定。吉首大学杨庭硕等人在《人类的根基》一书中，从生态人类学的视角，提出了采用“文化诱导法”和“文化要素嫁接法”救治水土流失等自然灾变的理论 ［4］，强调了民族文化在治理民族地区自然灾害中的独特作用，同时将自然科学与社会科学方法相结合，但强调的只是治理水土流失的方法，而未能上升到危机管理的高度。在《民族地区突发事件与危机管理机制研究》一文中，笔者首次对民族地区突发危机事件的特征做了归纳，并探索性地提出了构建民族地区危机管理机制的基本思路。［5］ 而在《我国民族地区的危机：形态、特征与诱因探析》一文中，笔者专门对我国民族地区公共危机事件的形态、特征及诱因作了较为系统的论述。［6］近期石路所作的研究，仍未走出笔者的研究框架。从其发表的几篇相关文章看［7］，一方面，他似乎同意笔者关于民族地区公共危机事件特殊性的观点，［8］另一方面，其所提出的响应、预警与防范措施却并未反映这些特殊性，因而其研究并未能真正把握我国民族地区公共突发事件及其管理的实质，其所提出的预警与防范措施的可操作性也就可想而知。

近年来我国民族地区危机事件的频发度与危害的严重性均呈上升趋势，而目前有关公共危机管理的研究，由于多是从宏观上与政府层面上以及城市范围内入手的，因而难以适用于民族文化多样、地域文化复杂的广大民族地区。而对民族地区危机的特殊性，包括不同于其他地区危机的表现形态、特征、产生原因以及应对措施均缺乏应有的研究。这于我国大力实施西部大开发与全面建设小康社会以及建设社会主义和谐社会的战略目标是很不相适应的。

实现社会主义和谐社会，加强危机管理，迫切需要建立适合民族地区的危机管理体系（机制），以达到有效地预防、回应、化解和消弭各种危机的目的。然而，为什么进行该领域危机管理研究的学者并不多呢？个中原因，一方面，对于危机管理研究人员而言，虽然具备相当的危机管理能力与理论知识，但对民族地区情况了解不够；另一方面，于广大民族学者而言，尽管对各民族文化与民族地区种种危机深有感触，但缺乏良好的危机管理理论基础。因而，二者在该领域难以形成深入的研究 ［9］。生态学者则主要从自然科学的角度而未充分认识到各民族传统文化等特殊因素对民族地区生态的影响。各学科相互隔离的状态，使其因受各自学科知识的限制而难以在该领域研究取得突破性进展。事实上，同我国其他地区相比，由于交通闭塞、通讯不发达、经济、技术落后、复杂多样的地质地貌以及少数民族普遍存在的听天由命的传统观念，民族地区危机与危机管理意识更淡薄，应对危机事件的能力更差，该地区危机形态也更为复杂多变。因此，加强民族地区危机管理研究，迫切需要民族学、管理学与生态学等不同学科学者的共同努力，互通有无、取长补短，以共同推进该领域的研究。

2.民族地区危机管理研究的理论与实践意义

在我国当前，加强对民族地区危机管理的研究，具有重要的理论与实践意义。

从理论上讲，民族地区危机管理既是我国危机管理领域的重要内容，也是我国公共管理不可或缺的重要组成部分。而目前我国有关危机管理的研究，仍然主要以政府危机管理为核心，城市危机为主要研究对象，农村尤其是广大民族地区危机管理的研究还很不够，其研究方法也主要局限于管理学。因此，从我国民族地区突发事件与危机管理现状出发，运用跨学科知识，广泛借鉴经济学、民族学、生态学与管理学等多学科理论，同时将其融合，形成新的理论框架，不仅是对国外公共管理学理论“本土化”的运用，拓展了我国公共危机管理研究的范围，同时，将在一定程度上弥补我国危机管理跨学科研究不足的缺陷，从而推进我国公共管理学理论的进一步发展。

从实践意义上说，加强民族地区危机管理研究，构建现代化的危机管理体系，提升民族地区危机管理能力，将成为我国民族地区全面实现小康社会和社会主义和谐社会的重要保障。具体表现为以下方面。

2.1 有利于加强民族团结，维护边疆稳定与发展

当年朱基在谈到中央为什么实施西部大开发战略时，主要考虑三个方面的原因，其中两个是：一是民族因素，因为西部地区集中了全国80%以上的少数民族；二是边境因素，中国2.1万公里的陆地边界线大部分在西部，其中相当一部分在民族地区。因此，没有民族地区经济的发展，就没有边疆地区的稳定。广大民族地区尤其是民族地区的广大农村，不仅是中国人类贫困程度最深的地区，而且还因贫困的广泛存在，使其成为最容易被外人利用，引发民族冲突、民族分裂甚至大规模民族危机，从而成为中国最不安全的地区之一。因此，加强民族地区危机管理，有利于及时化解民族矛盾，协调各民族关系从而有利于加强民族团结，维护祖国边疆稳定。

2.2

有利于塑造政府良好形象,增强政府公信力

中国共产党将我国各少数民族从水深火热中解放出来，在他们心中树立了良好的形象，赢得了各族人民的深切拥护与爱戴。然而，近年来，我国各民族摩擦甚至冲突呈不断上升趋势，而各级政府在处理这些摩擦与矛盾时，往往表现出处理手段的单一化和暴力性，再加上政府官员对各民族传统文化缺乏深入了解，不仅不能很好地化解矛盾与冲突，反而在某种程度上加剧了矛盾的激化，因而在很大程度上损害了我国政府在各民族心目中的良好形象。之所以出现这种情况，除了某些政府官员处理民族摩擦与冲突手段的单一化和暴力性之外，更主要的原因在于他们对民族传统文化缺乏深入了解，因而难以深入了解和把握民族地区各类危机的特性及引发危机的深层原因。而加强对民族地区危机的研究，有利于深入认识该地区危机的特殊性，提升各级政府应对与处理危机的能力。从而有利于塑造政府在各少数民族心目中的良好形象，增强政府的公信力。

2.3

有利于减少经济财产损失,促进经济恢复与发展

近年来频繁发生的各类危机事件，已经严重影响了民族地区的经济发展。如：

1996年2月，云南省纳西族聚居地丽江发生7.0级地震。丽江县城及附近地区约20％的房屋倒塌。受灾乡镇51个，受灾人口达107.5万，重灾民有30多万。人员伤亡人数为17221人，其中309人丧生，3925人重伤，房屋倒塌35万多间，损坏60.9万多间，粮食损失3000多万公斤，直接经济损失达40多亿元人民币。［10］

2003年7月上旬，湘西土家族苗族自治州遭受了特大洪灾，全州8个县市全部受灾，重灾人口达160万，直接经济损失达30亿元，给本来就贫困的湘西人民带来了雪上加霜般的巨大伤害。

而笔者所熟悉的湘西土家族村寨双凤村，近60年来，发生了多种类型的突发性危机事件，包括伤寒和鼠疫等传染性疾病、重大水灾、山体滑坡、等，同时受到2003年全国性的“非典”、禽流感的威胁，生命和财产安全受到严重威胁。

近年来，我国民族地区频繁发生的危机事件不仅在相当程度上威胁着少数民族人民的生命安全，而且由于各种危机事件所造成的巨大经济、财产损失，严重阻碍了民族地区社会经济的发展乃至社会稳定。

国际上成功的危机管理经验证明，有效的危机管理体系的建立有利于减少危机事件的危害程度；2003年我国政府应对“非典”危机的成功经验也表明，采取积极主动的应对与管理危机的措施，有利于控制危机蔓延，降低损失，及早恢复正常生活秩序。

通过对我国民族危机特殊性的研究，构建适合于民族地区的危机管理体系（机制），可以大大提高民族地区政府与百姓的危机与危机管理意识，从而全面提升民族地区政府与社会的危机管理能力。所以，加强民族地区危机管理研究将在我国实施西部大开发战略与全面建设小康社会的时代进程中产生重大的实际应用价值。

3.民族地区危机管理研究的基本思路

危机管理是一个通过危机预警、危机防范、危机处理，以实现避免、减少危机所造成的危害和损失，并从危机中开拓出新的发展契机为目的的过程。从管理学的角度看，危机事件的生命周期一般可分为预警期、爆发期、缓解期和善后期四个阶段 ［11］。各阶段主要任务的不同，决定了在不同阶段管理目标与策略的差别。笔者以为，民族地区危机管研究的首先要做的工作在于深入研究民族地区危机的特殊性，包括危机表现形态、特征、引发原因等方面与汉族地区危机的差异，在此过程中，尤其应该充分关注不同的民族生态环境与传统文化在其中所起到的独特作用。在此基础上，构建适合于各民族地区的危机管理体系（或机制），以做到对突发危机事件的有效预警，进而进行有效应对与化解危机，并建立一个“全过程”的以各级政府为主导，各族人民共同参与，充分发挥民族文化多样性优势，发掘和利用民间传统智慧的内源式危机管理模式。因此，民族地区危机管理研究可分以下两个阶段进行。

3.1

有关研究民族地区危机特殊性的研究

之所以要加强对民族地区危机管理的研究，是因为该地区危机的特殊性使得目前我国危机管理的研究成果难以适合该地区，因此，研究民族地区危机管理，首先要做的工作是深入研究该地区危机的特殊性。如前文所述，民族地区的危机在表现形态、特征、引发原因等诸方面均有不同于汉族地区的显著特征。只有深入了解和把握民族地区危机的特殊性，才可能构建适合于该地区的危机管理体系（机制），制定切实可行的危机管理策略。在研究方法上，以笔者的经验，认为在该阶段主要应采取两种方法，即田野调查和比较分析法。民族地区危机管理研究必须走出书本，走向田野，即运用民族学田野调查方法进行调查研究。通过田野调查搜集发生在民族地区的各种危机事件，识别与收集危机信息，并对它们进行整理归类，深入分析危机发生的原因。比较分析法应将横向比较和纵向比较相结合：通过横向比较，比较民族地区与其他地区危机的不同，以分析民族地区危机的特殊性；通过纵向比较，比较当今和以前危机的变化与发展，以了解现代社会民族地区出现的新危机、新情况，并分析原因，同时总结危机发生的规律。

3.2 有关民族地区危机管理体系（机制）的研究

民族地区危机管理研究的最终目的在于构建适合于该地区的危机管理体系（机制），以提升民族地区政府与社会的危机管理能力。

很显然，该阶段是建立在对民族地区危机特殊性深入了解的基础上的。之所以要进行民族地区危机管理研究，就是因为该地区的危机有不同于其他地区的特性，各少数民族人民有着对危机的不同认识以及应对和处理方法，尤其是各民族传统文化与各地区危机有着重要影响。因此，在构建民族地区危机管理体系（机制）的研究过程中，既应该注重运用当代危机管理理论与高科技成果，同时整合社会学、经济学、民族学及生态学等学科知识，即进行跨学科研究，因为这一研究过程中需要运用这些学科的知识与理论。还应充分重视民族传统文化的重要作用，以充分发挥民族文化多样性优势，发掘和利用民间传统智慧在民族地区危机管理中的积极作用。

罗伯特・希斯和我国的张成福教授都意识到了文化对危机管理的影响。前者认为民族文化因素能加大危机管理的难度［12］，后者主张把危机管理同文化建设结合起来［13］。在以前的研究中，笔者发现在亲和大自然、适应大自然以及与大自然长期的斗争的过程中，各少数民族形成了自己独特的生存能力与适应环境的能力，也积累了一定的应对危机与管理危机的经验与方法，这些东西成为其传统文化的一个重要组成部分。构建民族地区危机管理体系（机制），需要保持民族文化的传承性，应该充分认识千百年来延续至今的传统民族文化体系在少数民族危机管理中的价值，尊重各民族立足于传统民族文化维系的生存生境，而不是简单机械地抛弃或否定传统文化。即构建民族地区危机管理体系（机制）不能单靠外援式或政府强制式推进，而是要靠民族传统文化与现代高科技的相互结合，充分发挥民族文化多样性优势，调动各民族内在的积极性，让各民族的危机管理成为内源式的危机管理。因此，在构建民族地区危机管理体系（机制）时，应在各级政府的引导下，充分发扬和借鉴各民族传统文化，如侗族地区的“款”组织，就是长期以来形成的一个堪称有着严密组织的治安联防、防范森林与居室火灾、控制传染性疾病扩散和传入的危机管理系统，很值得借鉴与发扬。

在治理生态危机方面，更应尊重各少数民族传统文化。近几十年来民族地区生态之所以急剧恶化，乃至成为我国生态的脆弱地带，并非由于民族地区生态天然存在脆弱性，更重要的是因文化错位造成的恶果。所以，笔者主张，民族地区生态危机管理的最好方法并不是外力的介入，尊重各民族传统文化，回归与保持原生态才是治理民族地区生态危机，实现可持续发展的最佳途径。因为从某种程度上说，正是汉族与少数民族不同文化的价值差异，导致了民族地区危机的差异性。［14］因此，深入研究各民族传统文化，是进行民族地区危机管理研究的基础。

当然，这两个阶段的划分只是相对的，在具体的研究过程中，二者往往是交织在一起的。

总之，民族地区危机管理研究必须建立在深入研究该地区危机特殊性的基础上。一方面注重现代危机管理等理论与高科技成果的运用，同时应该立足于民族地区具体情况，通过田野调查深入研究与把握民族地区危机的特殊性，整合民族学、社会学与生态学等学科知识体系进行分析，并遵循理论――实践――理论――实践的研究框架。最后构建出得到实践检验并用以民族地区危机管理实践的危机管理体系（机制），从而达到全面提升民族地区危机管理能力的效果。

基金项目：国家社科基金项目“突发事件的预警和应急机制研究”（批准号：04BSH010）；吉首大学教改课题“民族地区危机管理能力培养与危机管理教学研究”。

参考文献：

［1］OECD. Emerging Risks in the 21st Century : An Agenda for Action ［M］. 2003；而风险社会理论创始人、德国著名社会学家乌尔里希・贝克则认为：“科技不仅仅只具有正面作用，同样相伴而生的是负面危害。知识经济也就是风险经济，知识社会也就是风险社会。”并指出，当代中国社会因巨大的社会变迁正步入风险社会。参见薛晓源,刘国良.全球风险世界：现在与未来――德国著名社会学家、风险社会理论创始人乌尔里希・贝克教授访谈录［J］.马克思主义与现实，2005，（1）.

［2］突发公共危机事件一般具有突发性/紧急性、高度不确定性、影响社会性、非程序性决策等几个基本特征，参见：Ali Farazmand ed. Handbook of Crisis and Emergency Management［M］. New York : Marcel Dekker, Inc. ,2001。而据笔者长期田野调查所知，这些归纳并未能完全反映我国民族地区危机事件或公共突发事件的特征，我国民族地区危机的特征突出表现为隐蔽性、难以识别性、表现形态的复杂与多样性以及难以控制性等，详情见拙文.我国民族地区的危机：形态、特征与诱因探析［J］.湖北民族学院学报，2006，（5）.

［3］杨安华.近年来我国公共危机管理研究综述［J］.江海学刊，2005（1）：75―82.

［4］杨庭硕,吕永锋.人类的根基［M］.云南大学出版社.2004，454―464.

［5］杨安华.民族地区突发事件与危机管理机制研究［J］.公共管理学报，2005（1）：42－48.

［6］杨安华.我国民族地区的公共突发事件：形态、特征与诱因探析［J］.西南民族大学学报，2007（7）.

［7］民族地区建立突发公共事件响应机制探［J］.贵州民族研究，2006，（2）；民族地区突发公共事件的基本问题探析［J］.新疆社科论坛，2006，（3）；民族地区突发公共事件的应急预警机制探析［J］.新疆大学学报(哲学・人文社会科学版)，2006，（4）；论民族地区突发公共事件的预警与防范机制［J］.贵州民族研究，2007，（1）.

［8］在其相关系列文章亦即注［7］的所有文章中，作者都直接搬用了笔者对我国民族地区突发事件特征等内容的分析（让人觉得不够严谨的是作者在上述各文中均引用笔者对我国民族地区突发事件特征的分析，却均未标明出处）。

［9］杨安华.近年来我国公共危机管理研究综述［J］.江海学刊，2005（1）：75―82.

［10］宁蒗彝族自治县“2・3”地震外援项目实施情况通报.

省略/dt/nl_win/2.3dz/dz.htm［Z］.2000-08-17

［11］薛澜，钟开斌.突发公共事件分类、分级与分期：应急体制的管理基础［J］.中国行政管理，2005（2）：102―107.

［12］张成福.公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择［J］.中国行政管理，2003（7）：6―11.

［13］［澳］罗伯特・希斯.危机管理［M］.王成、宋炳辉、金瑛译.北京：中信出版社，2004 .172.

［14］杨安华.构建民族地区危机管理体系［J］.公共管理评论，第三卷，119－134.

公共危机管理特征篇（5）

公共危机管理重在“防”，这样可以花少量的钱做大量的事。预防公共危机就是要及早善于发现和查找可能引起公共危机事件的诱因、征兆和隐患，防止其蔓延扩散。地方政府要重视公共危机的预防，做好公共危机的“预防员”。

构建危机预警系统，防患于未然。2003年一场突如其来的SARS疫情充分暴露了我国政府在公共危机管理机制上的漏洞和能力的欠缺：被动式、回应式的管理，停留在亡羊补牢的层面，缺乏对危机的事前防范意识。由于公共危机具有破坏性、突发性、不确定性、扩散性等特征，因此能否及早发现与控制公共危机成为政府能否及早采取行动、消除危机的关键。处于公共危机前沿的地方政府应建立一套能够感应危机来临的预警系统，提前发出危机警报，尽可能地把损失减少到最低限度。

培养公民的危机意识与抗危机能力，形成全民防御的文化。思想是行动的先导，公民的危机意识与抗危机能力是危机预警和防控的基础。长期稳定的社会氛围使得人们缺乏危机意识，对能够引起公共危机事件的诱因、征兆和隐患缺乏敏感性，以致漠视星星之火可能导致燎原之灾的公共危机的发生。地方政府要做好公共危机的“预防员”，就要把应对各种突发事件的基本知识和技能作为公民素质教育的重要内容，组织社会成员模拟危机情景反复演练，通过全民的危机教育、灾难自救培训、实地演习，增强政府与全民的危机意识和抗危机能力。

制定和完善地方性法规、规章，做到有章可循。完备的法律法规和计划安排是公共危机管理的保障。地方政府应结合本地区的实际，加强地方性法规、制度的制定和完善工作，为全国构建完善的公共危机管理法律框架提供实践依据。

二、地方政府是公共危机管理的“信息员”

信息化社会中的客观信息非常重要，它是社会及其成员生存与发展的重要资源。地方政府应该建立公共危机信息管理系统，使危机信息管理贯穿于危机管理全过程。

加强公共危机信息的过程管理。公共危机爆发前，尽可能多地收集信息，加强信息处理，以用于危机预警和危机防范。公共危机一旦爆发，地方政府必须对危机现实进行全面的信息收集，掌握具体的地点、危害程度、扩散状况、所需资源等，以增强危机管理的针对性。建立具有知识库和逻辑推理能力的决策支持系统，利用计算机的模拟和分析能力对危机管理决策进行支持，并集中专家资源，制定最有效的应急方案。提供监督和评估方案的执行情况，确立调整方案的流程。为避免谣言，赢得社会公众的支持与信任，及时公共危机信息。在公共危机结束后，信息管理工作进入到善后处理阶段，加强信息跟踪反馈，收集危机破坏方面的信息，做好危机损失评估工作，得出全面而准确的损失汇总信息，以提交上级部门和向社会公布。制定灾后重建计划，完善危机治理预案，全面总结公共危机的经验与教训，加强地方危机预警工作。

与此同时，构建全面整合的公共危机信息管理系统，包括地方政府应急联动中心、地理信息系统、财政管理信息系统、资产和后勤信息管理系统、人力资源信息系统、知识系统等，为战胜公共危机管理提供全方位的支持。

三、地方政府是公共危机管理的“消防员”

公共危机的突发性、破坏性以及与此相连的紧急性要求地方政府迅速履行公共危机管理的消防员角色，即一旦危机事件形成或者爆发，政府应该快捷、准确、有效地控制危机。

快速反应，展现地方政府处理公共危机的应急能力。公共危机具有突发性、破坏性，如不及时加以控制，将造成不可估量的损失。所以，管理学家福斯特将快速反应作为公共危机管理的首要特征。这就要求地方政府必须在第一时间作出快速反应，立即启动应急预案，主要领导亲临现场进行指挥，控制局面：同时快速开展紧急救援，实施控制隔离，紧急疏散居民，评估灾难程度，进行社会动员，向公众及时报告危机状况和政府采取的应对措施，提供基本的公共设施和安全保障等，将危机造成的损失和冲击降至最低点。在此过程中要特别注意：一是坚持宁快勿慢原则，切忌拖拉敷衍，必须在第一时间内向上级机关报告，并通知同级机关，切忌因为事件对本部门或本地区不利就采取相应的隐瞒和遮掩措施；二是进行本地区全民社会动员，力戒全能政府思维和政府单打独斗，要充分发挥企业、非政府组织、公民等在处理公共危机中的作用；三是要依法进行紧急处置，避免。

四、地方政府是公共危机管理的善后处理者

危机的结束不等于危机处理的结束，当公共危机被有效控制而趋于稳定并逐渐消除后，地方政府公共危机管理的重点应该转向对公共危机的善后处理。恢复民众的生产生活秩序，使社会组织及其成员尽早地从危机状态恢复到正常状态。

公共危机管理特征篇（6）

〔中图分类号〕G250.73 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-0821（2016）12-0036-04

〔Abstract〕In a BIG DATA environment，the source of the crisis is complex，by using word similarity computation and network users free marking technology，the paper transfed the multimodal crisis information into a single information source，and an integrated model for the extraction of crisis information was established.The integrative course included three processes：collect information and extract features；describe and storage metadata；divide the feature domain.Realizing the integration of different sources of information sources，the paper provided a uniform information platform for emergency response of the crisis，to provide case analysis and intelligence warning.

〔Key words〕multimodal data；similarity computation；Folksonomy；RDF；text clustering

随着2015年“8.12”天津港的爆炸事件，应对突发事件的公共危机安全问题愈发受到了全社会的强烈关注。回顾近几年的公共安全突发事件[1]，既有诸如“汶川”大地震的地质自然灾害，也有诸如“H7N9”禽流感的公共卫生事件。在网络化和信息化飞速发展的大数据环境下，面对诸如此类的公共安全突发事件，危机信息的呈现方式和载体形态逐渐多样化，采集的信息样本除了传统的结构化数据外，还有半结构化的文本数据和非结构化的图像数据。海量的多模态危机信息使管理决策部门迷失在信息的洪流中，给危机管理应对过程的预警机制和应急处理带来了巨大障碍，如何把形态各异的不同载体形式的海量危机信息进行统一标准和规范的整合与组织，为危机应对提供情报支持，是应对公共危机预警机制的重要环节，并受到了国内情报学领域专家的高度关注和积极探索。

毕玉青通过分析发现信息化社会中公共危机载体形态呈现出规模海量、影响广泛、未知性强、分散与集中相结合的大数据特质，提出应对危机管理的政府管理建议，从而提高危机应对的有效性[2]。

熊枫从传统政府危机信息管理中存在的问题出发，结合当前大数据时代的到来给政府危机信息管理带来的契机，进而深入探讨大数据时代政府有效管理危机信息，以弥补传统危机信息管理之不足的策略[3]。

武汉大学的李阳等通过分析大数据环境下的突发事件应急决策情报需求，提升应急决策情报支持能力，探索一种新的应急决策情报支持架构――以情报工程化为主导、情报平行化为支撑的“两融合”应急决策情报服务模式[4]。

吴春玉从政府决策过程入手，在分析不同决策过程信息需求的基础上，选定政府决策信息源，借鉴信息资源库的建设方法，构建政府决策信息采集模型[5]。

通过笔者对当前危机信息的相关文献整理研究后发现，危机情报的应急处理基本上都是围绕大数据环境下的情报需求，从研究作用机理入手，构建危机应对管理模型。本文通过理论研究和实例分析，使用词语相似度计算和Folksonomy自由标记语言，通过定量和定性相结合的分析手段，整合海量数据下不同载体形态的危机信息数据，按照统一的元数据标准规范进行存储，把多模态的危机信息转化成单一的情报信息源，聚类划分文本内容特征域集，从而为危机管理中的决策部门提供精准的危机情报。

1 TF.IDF、Folksonomy、RDF的概念及其模型

1.1 TF.IDF的概念及定义

著名的信息检索系统Smart中提出过一套词语权重的计算方法，这种度量词语在文档中反复出现程度的形式化指标称为TF.IDF。TF.IDF是信息检索领域常用的方法[6]，计算词语的TF.IDF权重值，权重得分高的词语就是文本文档的主题词和关键特征词。

TF.IDF的定义如下：

定义1：假定文档集中有N篇文档，词项i在ni篇文档中出现，并且fij为词项i在文档j中出现的次数，词项i在文档j中的TF.IDF得分计算公式如下：

TFij.IDFi=（fij/maxkfkj）log2（N/ni）

TF是词项频率，是指词项在文档中出现次数和文档中所有词项出现的最大次数的比值，那么文档中出现次数最多的词项的TF值是1，文档中其余词项的频率都小于1；IDF是逆文档频率。

1.2 Folksonomy的概念及模型

随着WEB2.0的兴起，淡化了信息提供者和信息使用者之间的界限[7]，网络用户越来越多的参与到资源的组织和共享中去。用户通过自己的主观认知和对资源的理解程度，对网络共享资源进行标记和整理，使得资源更加具体化并便于检索。从而形成了一种崭新的文献分类方法――自由分类法，即Folksonomy标记语言。

Folksonomy包含资源、标签和用户3个属性，基于Folksonomy的自由分类法是通过鼓励网络用户的兴趣爱好，针对网络资源标记标签的过程。譬如网络用户A和网络用户B，针对共享资源S1和S2，都标记了自己的标签Label1、Labe2、Labe3、Labe4。Folksonomy模型如图1所示。

1.3 RDF的概念与定义

资源描述框架（RDF）是面向语义Web的标准框架，是语义关联数据模型的重要组成部分，语义网的基本特征是面向文本所表示的数据，实现计算机自主阅读和理解的网络化搜索模式。语义网通过使用RDF资源描述框架直接进行深度的资源描述，RDF以标准的XML形式表达，提供一种表述、交换和利用元数据的框架[8]。

RDF的定义如下：

定义2：RDF通常采用三元组（R，D，F）的资源描述框架来描述信息资源或数据对象，其中R是表示资源信息或者数据对象的本身。di∈D={d1，d2，……dm}（i≤m），D是表示资源的m个属性，或者是事物的某些特性。fi∈F={f1，f2，……fm}（i≤m），F表示资源的每个属性相对应的键值等具体内容。

2 多模态危机信息的组织整合模型研究

网络泛在环境下，突发事件的危机数据来源复杂多样，因此采集获得的信息具有多元性和不确定性。危机信息的来源包括诸如危机管理平台以及遥感监控平台等途径，危机管理平台记录和收集了大量的文本类型数据集，而遥感监控平台则记录了大量的图像类型数据集。危机数据的组织整理是获得危机情报的基础工作，危机信息的组织整合过程包括数据集合内容特征项集的提取、信息的RDF资源描述存储和文本内容特征域的聚类划分3个阶段。危机信息的组织整合模型如图2所示。

2.1 内容特征项的提取

针对收集整理过程中生成的文本和图像数据载体信息，需要通过使用文本表示语言和网络用户自由标记的途径，把不同模态的危机信息源转化成计算机可以理解和阅读的单一的自然语言信息源，即通过文本数据和图像数据的语义降维模式，把多模态的信息源转化成基于内容特征项的词语集合表示。

2.2 元数据的统一存储

危机信息经过特征项的提取后，通过使用基于语义分析的RDF本体语言来描述危机信息的属性和概念，生成危机信息的资源描述框架，从而进行更深层次的资源信息组织。根据语义网技术RDF三元组的定义，重新进行深度的描述和整理，使非结构化的数据有序化、结构化和整体化，从而为危机信息数据的采集和萃取整合提供数据级的保障基础。

2.3 文本内容特征域的聚类划分

经过信息的整理和特征项集的采集提取之后，形成了以内容特征项集作为标识的词语集合。为了聚类发现已经存储的信息特征项集，通过采用计算词语集合的文本相似度距离来进行聚类计算，把规范化的信息集进行自组织分类，从而为危机信息的预警分析提供相同类型的案例。

3 多模态危机信息的内容特征项提取

公共危机信息采集的数据主要来源有两种：一种来源途径是危机管理平台通过采集网络社交网站的舆论信息而形成的文本数据；另外一种来源途径就是通过城市摄像头等传感设备采集到的图像数据格式。由于文本文档和图像文档都是不属于结构化的数据形态，为了使计算机能够识别和存储采集的危机信息，需要通过使用词语相似度计算和Folksonomy自由标记语言，转换成基于内容特征项的词语集合。

3.1 文本数据的内容特征项提取

文本载体类型的数据信息组织和存储，需要对文本文档的内容进行字词切分处理后，从文字中抽取能代表文档内容特征和彰显文档主题特征的关键词。把获得的关键词作为文档的项特征集合表示，使用文本内容的项特征集来描述相应的文本文档。描述主题的特征词的提取可以通过计算词语在文档中的重要程度来形式化表示，TF.IDF是信息检索中常见的形式化表示模型。

TF.IDF模型是测度词语在文本中重要程度的量化表示。其中TF是通过统计学的知识来衡量词语的重要性，是词语项在本文档中的出现频率，与词语在文档中出现次数成正比。IDF是逆文档频率，是样本集合中文档总数与出现词语项文档数的比值的对数，与词语项在样本集合中出现的次数成反比，TF.IDF模型通过测度TF和IDF的乘积，通过抑制单纯的词语频率度量方法，调整TF权值，可以有效的区分不同文档。

通过计算词语的TF.IDF权重值，选择TF.IDF计算得分最高的m个词语作为文本文档的特征词项，从而把文本载体型数据描述成m个词语项的集合进行信息存储。

文本载体型数据的内容特征项提取算法如下：

输入：N篇文档

输出：N个集合，每个集合包含m个词语

Begin

Step1.使用2-shingling算法进行字词的切分处理

Step2.调用停用词表删除文档中的停用词

Step3.计算词语文档中的TF.IDF权重，选择权重最大的m个词语作为文本的特征词项

Repeat Step1，Step2，Step3

Until所有文档处理完毕；

文本数据的内容特征项提取，即是通过使用词语相似度计算的表示算法，使用特征词语集合来表示文本内容，从而把获取的危机信息文本载体型数据进行结构化的统一表示和存储。

3.2 图像数据的内容特征项提取

图像数据的计算机存储是以图像的像素数组来构成，我们可以计算图像像素的平均数目等简单属性，但是无法给出任何图像特征的内容项。但是自由标记语言使得我们对图像内容的辨认和识别有了可能性，Folksonomy的自由标记语言允许和鼓励用户对网络上导航的图像信息数据库进行标记，因此针对图像数据的存储可以通过采用用户自由标记的关键词Tag项作为其内容特征的识别方法，使非结构化的图像载体类文件可以通过结构化的数据表示。

大数据环境下，Folksonomy中海量的用户参与资源信息的标记为我们确定图像的特征词项提供了数据基础，偶尔的错误标记也不会对该图像内容属性造成大的影响。自由标记语言统计图像的用户标签频次，通过可视化技术使资源的标签按照频次多少进行上浮和下沉，然后选择标引频次最高的关键词作为该图像的特征词项，从而完成图像载体形态数据的结构化表示过程。

图像数据的内容特征项提取算法如下：

输入：N个图像

输出：N个集合，每个集合包含m个词语

Begin

Step1.计算图像的所有标记词语的频率次数

Step2.选择频率次数最高的m个词语作为文本文档的特征词项

Repeat Step1，Step2

Until所有图像处理完毕；

根据图像数据表示的处理算法，把获取的危机信息图像格式数据进行文本表示，把图像数据的用户标记进行频次统计，提取对应的关键词项集合。

3.3 特征项集的RDF描述存储

文本文档格式和图像格式的危机信息数据经过提取代表内容特征的词语集合进行表示，萃取后的词语集合不但能够代表相应的数据源特征，而且能够把不同的数据来源进行归一化处理，转换成能够被计算机识别存储的结构化数据。

基于语义网关联数据挖掘算法的出现让突发事件应对相关的危机全数据采集成为可能。语义网是新一代的互联网核心，语义关联数据模型是指基于语义关联的数据表达和结构组织模型，该模型不但包含资源信息，同时也包含信息之间异构的语义结构。从而进行更深层次的资源信息组织，为危机数据的聚类计算提供基础条件。

危机信息中的资源描述框架中，R是危机信息来源，D是危机信息的内容特征属性，F是能够表示该危机内容特征的属性值，即特征项的集合。使用RDF三元组来表示和描述归一化处理后的危机数据，可以更深层次的揭示危机信息的内容特征属性，同时是非结构化的危机数据有序化。危机信息的元数据的RDF/XML表述如下：

〈？xml version=″1.0″？〉

〈rdf：RDF

xmlns：rdf=http：∥/1999/02/22-rdf-syntax-ns#

xmlns：dc=″WB000002″〉

〈rdf：Description〉

〈dc：feature〉

〈rdf：Bag〉

〈rdf：li〉关键词1〈/rdf：li〉

〈rdf：li〉关键词2〈/rdf：li〉

〈rdf：li〉关键词3〈/rdf：li〉

〈/rdf：Bag〉

〈/dc：feature〉

〈/rdf：Description〉

〈/rdf：RDF〉

危机信息的特征词项集合通过上述的RDF语义关联结构来描述和存储，把非结构化的多种数据存在形式转换成统一的、计算机可以识别的语义结构表示，为危机信息的聚类分析和情报预警提供数据级的基础保障。

4 基于Map-Reduce的危机信息聚类研究

公共危机信息经过采集后，形成了以内容项为特征的词语集合，因此可以通过采用计算不同词语集合之间的相似度距离来进行聚类计算，把采集的公共危机进行自组织分类，自动聚类已经存储的危机信息特征项集合，发现该危机的类型并建立危机模型，从而在危机预警期间为危机的管理决策部门提供相同类型的分析案例和预警方案，提高突发危机事件的应急处理能力。

本文词语集合之间的组织分类采用距离计算中的Jaccard距离度量。给定词语集合A和词语集合B，那么词语集合A和词语集合B的距离计算公式如下：

Jaccard（A，B）=1-SIM（A，B）（1）

SIM（A，B）=A∩B/A∪B（2）

假定词语集合A={关键词1；关键词2；关键词3；关键词4}和词语集合B={关键词1；关键词2；关键词3；关键词5}，因此集合A和集合B的并集共有5个关键词语，集合A和集合B的交集是3个相同关键词，由公式（1）、（2）可知，词语集合A和词语集合B的距离Jaccard（A，B）=1-3/5=0.4，假定给定的距离阈值是0.5，距离阈值可以根据分类的实际效果进行设定。由于Jaccard（A，B）

在网络泛在环境下，通过各种渠道获得的危机信息是单个人和单台机器无法计算和处理的。面对海量的数据，分布式的高效存储系统具有高度的容错性和并发性，是处理海量数据的基础条件，同时分布式的高效处理系统就更加显得非常重要。Map-Reduce是非常强大的分布式计算方法，通过使用Map-Reduce计算模式的投影算法能满足非关系型危机数据的分布处理需要，支撑起组分异质型数据的融合处理，从而满足海量数据的同步计算和分布处理，保障大数据环境下海量危机信息数据的分类组织，为危机的预警管理提供情报支持。

5 结束语

针对危机信息中常见的两种存在形式，本文通过使用词语相似度计算和Folksonomy自由标记语言，把不同模态的危机信息源转化成单一的基于内容特征项的词语集合。然后通过使用基于语义分析的RDF本体语言来描述危机信息的属性和概念，生成危机信息的资源描述框架，聚类划分文本内容特征域集，把规范化的信息资源进行自组织分类，从而进行更深层次的资源信息组织和整合，为危机信息的预警分析提供相同类型的案例。但是还要加强其他信息情报机构的参与和纵向合作[9]，为危机管理中的决策部门提供精准的危机情报，从而积极发挥情报效用，为突发事件的应急管理进行案例分析和情报预警。

参考文献

[1]郑红玲.突发事件应急管理面临的挑战及对策[J].领导科学，2010，29：55-56.

[2]毕玉青.基于大数据视野下的地方政府公共危机管理研究[J].现代经济信息，2016，（2）：141，143.

[3]熊枫.基于大数据时代的政府危机信息管理研究[J].兰州学刊，2015，（5）：193-197.

[4]李阳，李纲.工程化与平行化的融合：大数据时代下的应急决策情报服务构思[J].图书情报知识，2016，（3）：4-14.

[5]吴春玉.政府决策信息采集模型研究[J].情报科学，2006，（3）：373-376.

[6]覃世安，李法运.文本分类中TF-IDF方法的改进研究[J].现代图书情报技术，2013，（10）：27-30.

公共危机管理特征篇（7）

一、引言

随着科学技术的进步，以互联网技术的不断成熟和无线设备的迅猛发展、手机、平板电脑等无线上网设备为代表的新兴媒体，赋予了媒体更加强大的传播功能，即具备了更广的传播范围，更快速的传播速度。新兴媒体屏蔽了时间与空间的限制，随时随地的上网更加拓宽了媒体传播的途径。但是，新兴媒体多元化的特征使得网络环境变得异常复杂。新兴媒体与传统媒体共同作用的复杂网络环境下，具有信息传播速度快、多媒体信息丰富以及交互性极强的特性。现代企业在面对危机事件时，这种复杂网络极其可能成为危机的放大器。因此，本文研究在新兴媒体构成的复杂网络环境下，提高企业危机管理与舆情应对的方法，并为企业如何在舆论引导下化解危机提供了比较全面的对策，能够从具体的方案、理论以及实践方面为企业的危机管理与舆情应对方面进行借鉴与指导。

二、复杂网络环境的企业危机特征及影响

企业危机是在企业经营的过程中，由于宏观大环境的突然变化（如国家标准、行业问题的暴露）以及企业在经营的过程中没有按照规范进行生产运营，未达到客户的要求都会引发的一系列危害企业的行为。企业危机发生时，要采取特殊的错失加以应对这种紧急的状态。企业危机的发生一般情况下都具备突发性的特征。企业危机经常在人们意想不到的时间、地点发生的。企业危机的发生究其根源，是由一些细小而不为人察觉的事件逐渐积累，并最终爆发的，是从量变到质变过程。企业危机发生后，影响的范围越来越大，环境变得更加复杂。假如不能对其进行有效的控制，事态将会更加恶化，使得企业遭受更大的损失。在复杂网络环境下针对企业危机具有如下特征：

（一）信息过滤性差，危机发生率高

当前，各种新兴媒体的多元化特征导致了媒体之间激烈的竞争，媒体的一个特征是，热衷于追逐一些具有新颖性、代表性、话题性的公众热点事件。而企业极易成为公众的焦点，成为被媒体挖掘的信息客体。由于无线设备的社交软件的丰富，开启了自媒体时代，使得网络环境更为复杂。企业逐渐遭到个人、社会群体的舆论攻击和指责，使得企业危机爆发的概率更高、传播的速度更快以及范围更大。另外，企业危机可能因为一点失误造成网络上无限的放大，从而对企业造成极大的恶劣影响。

（二）信息的重复性强，危机时间加长

复杂网络环境下，信息的存储能力强、传播性强。网络的信息被重复转载，信息被大众共同保存。自媒体时代的来临，让网络用户有了表达观点以及情绪的场所。由于网络监管的不善，对恶意的观点、谣言的散布控制不严格，网络上针对企业不利的言论容易积累很快。这些不负责任、不顾及他人感受的观点，严重阻碍了企业发展。因此，信息的重复性会造成公众加深人们对企业负面信息的记忆强度以及理解。另一方面，信息的重复性造成了企业网络舆情危机在很长一段时间内难以消退。

三、企业舆情危机应对策略

针对复杂环境下的企业危机特征以及影响，本文针对企业危机的潜伏期、征兆期、发生期建立有效的企业危机的舆情应对策略。

（一）企业危机潜伏期的预警机制

近几年来，我国企业的舆情存在着潜在的危机。通过实践证明，在复杂网络环境下，能够影响企业的形象的经常是通过新兴媒体传播的微小消息，但是通过人为的可以放大、篡改，从局部扩散到整体快速成为危害较大的事件，甚至发展成社会公共热点事件。由新兴媒体构成的复杂网络的信息传播充满了不可预测性，直接导致了企业无法预测网络的舆情情况。为了应对企业舆情危机的传播，企业应该组成由专家组成的预警团队，使用专门的系统手机网络信息以及舆情传播特征，建立完善的预警机制，从而能够分析危机爆发的原因，在危机发生之前及时提出应对策略。

（二）企业危机发生期的应对机制

利用新兴媒体的传播性强，覆盖范围广的特性，能够有效减弱危机所造成的不良影响，达到企业预期的目的。另外，在企业危机发生期，企业可以选择民众参与度较高的新兴媒体平台进行非官方的信息交流，来扩大两双向对话的利益相关者群体，进行网络上不受限制的交流。这种方式的具体方法如下：首先，对搜索引擎进行优化检索。检索危机发生时与企业负面信息相关的文字、网页链接、视频以及新闻进行搜索，并对其进行排序，准备的把握危机的发展态势，用引导的方法分步骤化解危机。其次，要发挥企业网站公关的功能。企业应该充分利用自身的企业进行危机公关，如危机发生时，企业要在网站上给出相关声明以及应对危机的方案，同时要更新危机处理信息，给公众透明的信息态度，从而为解决危机打下基础。

（三）企业危机处理期的媒体整合机制

企业危机处理期，应对舆情可以采用新兴媒体与传统媒体结合的方法。充分发挥新兴媒体的时效性以及便捷性，并且发挥传统媒体对公众心中给的信任性。应该注意的是，在新媒体的运用过程中，企业一定重视信息的真实性和客观性，避免因主观的判断因素而导致的信息失实。应充分发挥传统媒体和网络媒体的优势，进行高效的资源整合，使其成为去其糟粕取其精华的整体，从而建立完善机制。

四、总结

本文首先分析了新兴媒体与传统媒体共同作用的复杂网络环境下企业危机的特征以及对企业的影响。从信息过滤性差、危机发生率高和信息的重复性强、危机时间加长的影响两个方面进行了详细的阐述。最后，文章从企业危机潜伏期的预警机制、企业危机发生期的应对机制、企业危机处理期的媒体整合机制三个层次详细探讨了复杂网络环境下的企业危机以及舆情应对，为企业如何在舆论引导下化解危机提供了比较全面的对策。企业危机以及舆情应对不是一蹴而就的，需要企业的管理者充分借鉴、参考国外的成功大型企业的经验，直到最终能灵活运用到企业的生产和日常经营中。除此之外，还要进行企业危机处理方面的人才培养以及专业人才队伍建设，大力提升企业舆情危机处理能力。

参考文献：

[1] 赖明忠.论新媒体环境下的企业危机公关管理[J].湖南大众传媒职业技术学院学报，2009（01）：34-35.

[2] 傅开强，张战胜.全球化时代舆论危机现象探析[J].军事记者，2007（07）：125-126.

[3] 张新民.危机管理的信息视角――评罗贤春博士《企业危机管理的信息机制研究》[J].情报理论与实践，2009（10）：148-149.

[4] 侯长红.企业危机管理信息沟通策略[J].档案管理，2011（04）：334-335.

公共危机管理特征篇（8）

公共危机是一种极其特殊的社会事务。县级政府作为公共利益的代表，有责任、有义务承担公共危机管理职责。

1．1公共危机管理是县级政府的基本职能县级政府作为一级政府组织，具有“公共性”，即其执掌的是社会公共权力，执行的是社会公共意志，谋求的是社会公共利益，管理的是社会公共事务，承担的是社会公共责任［2］。换言之，县级政府是社会公共利益的代表，提供公共服务、维护公共利益、保障公共安全是其基本职责。目前，我国县级行政区有2860多个，覆盖了绝大部分的国土，80%以上的人口居住在县域范围内，绝大多数的公共危机也发生在县域范围内。公共危机直接威胁公众生命安全、财产，损害公共利益。这就要求县级政府必须积极介入公共危机管理，采取得力措施积极应对，维护县域社会秩序，保障社会安全与稳定。

1．2公共危机管理中县级政府的作用无可替代公共危机破坏性极大。危机救助、危机后恢复与重建，需要极大的社会参与，需要巨大的人力、物力和财力投入。这就要求其管理主体具有进行大规模社会动员的能力，具有极强的资源调动征集能力。非政府组织的社会动员能力十分有限，资源征集调动能力更是不足，从深层次讲，也不具备社会动员和资源调动征集的权力与法律地位。而县级政府作为一级政府组织，具有健全的职能组织体系和完善的运行机制，有能力进行广泛的社会动员，可以运用法律手段、行政手段调动征集本县域一切公共资源。因此，由政府之外的其他社会组织进行公共危机管理是不现实的，县级政府在公共危机管理中的地位和作用是无法替代的。

1．3公共危机管理的原则要求县级政府介入公共危机管理公共危机管理有两大基本原则，一是预防为主，二是反应迅速。县级政府处于基层，掌握县域内政治、经济、文化、社会等状况，以及自然环境、自然资源、社会风气、常见犯罪活动等信息。县级政府介入，有利于贯彻预防为主原则，便于进行潜在危机和风险分析，排除隐患，消除危机。另一方面，绝大多数的公共危机发生在县域范围内，县级政府具有迅速应对和处理的条件与优势，可以迅速到达危机现场，迅速布置应急措施，迅速上报危机信息，迅速调集必需的人力、物力和财力，及时控制事态发展，避免次生、衍生危机。

2．公共危机管理中县级政府能力的缺陷

县级政府能力是指县级政府在执行既定公共政策、履行政府职能过程中，以其所拥有的资源和权力为基础，解决面临的问题，实现其职能目标所体现出的内在能力。我国是一个公共危机多发国家。在以往公共危机管理中，县级政府发挥了中流砥柱的作用，公共危机应对处理能力大幅提升。但综合来看，在公共危机管理中，县级政府能力还存在一定的缺陷。

2．1预警能力不强公共危机管理是一项系统工程，包括危机预警、危机处理以及危机后恢复和重建等多个环节。当前，我国的公共危机管理多侧重于危机发生后的危机管理与危机后恢复和重建。特别是县级政府，危机防范意识不强，预警能力不高，没有常设的危机应对机构，缺乏健全的预警机制，缺乏系统科学的预警预控管理体系，不能做到事前预防、早期识别，致使发生公共危机后，仓促应对，被动处理。可以说，预警能力不强是导致近年来矿难、食品安全问题等频发的根本原因所在。

2．2控制应变能力有限从理论上说，县级政府对县域范围内发生的公共危机应是最先知晓的，应当当机立断，立即启动预案，果断采取应对措施，对公共危机进行控制以防事态扩大。另一方面，危机应对措施和控制办法无先例可循，需要有较强的随机应变能力。尤其在始发期，控制能力对于控制危机的蔓延具有重要的作用。但是，当前我国县级政府的危机控制应变能力还很有限，对危机发展态势判断不准，在危机面前反应迟缓，控制能力不强，应变能力不高，常常错失最佳应对时期，致使危机得不到及时快速控制，造成危机蔓延，损失扩大。

2．3资源整合能力不强毋庸置疑，政府是公共危机管理的主体，应在危机管理中发挥核心作用。但是，政府也不是万能的，有效的危机治理需要政府、社会公众、企业，乃至国际社会等的共同参与［3］。当前一些县级政府在处理公共危机时，几乎包揽了一切与危机管理相关的工作，不敢放手发动群众和社会组织参与，不能有效整合社会资源，在危机管理中孤军奋战，导致公共危机管理成本增加，管理效果大打折扣。

2．4信息沟通能力有待强化在公共危机管理中，信息公开是非常重要的，可以保障公民知情权，稳定人心，维护社会稳定，也有助于维护政府形象。然而，一些县级政府信息机构设置不合理，信息机构人员数量不足，信息搜集方法不科学，信息报告和披露制度不健全，不能迅速向上级政府反映情况，不能及时向社会和公众披露危机处理措施及结果;个别县级政府甚至采取“捂盖”办法，漏报、少报、瞒报，极力阻挠媒体介入报道，不让公众了解危机事件真相。这一点在矿难事故上表现得特别明显。

2．5职能部门协作能力低下公共危机不是某一个部门或机构可以单独应对的，需要公安、消防、财政、物价、医疗、卫生、交通、通讯、文化、宣传、民政等多个政府部门的联合与协作。当前，县级政府普遍没有建立公共危机专门管理机构，往往是公共危机发生后临时成立一个指挥协调机构，加之又缺乏应急运作规则，很难实现资源整合和高效协作，很容易出现各自为政、互相推诿，这势必影响危机管理的效率，甚至可能导致危机处置的重大失败。

3．提升县级政府公共危机管理能力的对策

在以往的公共危机面前，我国县级政府经受住了考验，积累了丰富经验。但也不可否认，县级政府在公共危机管理中的作用并没有充分发挥出来，公共危机管理能力与社会公众的期望还有一定距离，需要采取得力措施，加以提高。

3．1建立公共危机预警机制，强化危机预警能力县级政府应当尽快建立和完善公共危机预警机制，防患于未然，及时捕捉危机征兆，及时发现潜在危机。一是要建立危机监测系统。由于潜在危机因素众多，专业性强，需要长时间跟踪分析。因此，县级政府可以根据危机的类型，将公共危机预警任务分配给相应的职能部门。比如，卫生部门负责公共卫生事件预警，安全监督部门负责安全生产事故预警，公安部门负责预警，食品药品监督部门负责食品药品事件预警，气象部门负责气象灾害预警，等等。二是建立预警信息传送系统。预警部门收集到危机信息后，及时通过预警信息传送系统传送到有关部门。预警信息系统要尽可能减少传递层级，缩短传递路径，以减少信息传递时间，避免信息损耗、失真。

3．2建立公共危机专门管理机构，强化领导，提高应对处置能力为实行公共危机管理统一领导、统一指挥，便于协调和调动各种资源与力量，县级政府应当建立专门的公共危机管理机构，配备专门工作人员，在非危机期间，进行县域社会公共危机信息管理，进行公共危机管理的教育和培训等;在危机发生期间，制定出周密、具体的行动措施，明确行动方向，统筹安排人力、物力、财力，合理配置资源。同时，建立各类专业人才库、专家库，在公共危机发生时，根据危机类型聘请相关专业人才、专家组成智囊团，为危机管理提供咨询建议，必要时参加公共事件的应急处置工作。

公共危机管理特征篇（9）

中图分类号：C91 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2013）05-006-02

一、公共危机及其特征

（一）公共危机的定义

公共危机是指影响社会公众的生产、生活，乃至严重威胁社会的正常秩序的一种状态。公共危机的类型主要有两种，一种是由人类自身的原因引发的公共危机，例如食品安全、官员腐败、以及不同利益群体的冲突等等。另一种是由于自然界的不可抗力因素引发的，例如地震、洪涝、瘟疫等自然灾害。而自然界的危机和人类的社会有着密切的关系，比如资源的过度开发，环境的破坏等等。公共危机的破坏性非常大，往往威胁到一个区域内的公民生命、财产和自然环境，很容易引起群体性的恐慌，引发社会动荡。公共危机的发生超出了政府的常态管理能力，政府部门必须采取特殊的应急措施来应对，能否妥善的处理公共危机，是对国家行政管理体制和政府执政能力的考验。

（二）公共危机的特征

公共危机发生的领域各不相同，但具有相同的基本特征，主要有以下几个方面：第一、公共性。公共危机最具代表性的特征就是公共性。公共危机发生的范围小到地区大到全球，是一个公共社会的范畴，影响到范围内每一个社会公众的工作生活，甚至威胁他们的人身和财产安全，损害公共的利益。公共危机的公共性使其从爆发开始就会成为焦点，吸引社会公众的高度关注。同样，公共性的特征也决定了公共危机的处理过程需要广大人民群众的配合与参与，全社会的共同努力才能使危机最终得以有效解决。第二、突发性。公共危机从最初出现苗头到全面的爆发往往只有很短的时间，政府部门如果没能及时的采取有效的措施，危机会进一步扩散，随着事态的发展危机会变得越来越难以控制，加大了政府危机管理的成本。第三、不确定性。一般来说，公共危机在爆发前没有非常明显的先兆，而且危机发生的时间、地点、类型都变幻莫测，加大了政府监控预防工作的难度。对于自然灾害所造成的公共危机，政府部门的预防机制有一定的效果，但是危机所造成的后果却很难准确预测。而相对于自然灾害来说，人为公共危机事件的突发性表现的更为明显，不同利益群体的冲突、政府处置问题失当、某些引起公愤的言论等等，这些都是公共危机爆发的潜在诱因。政府部门对于公共危机的管理应该把重点放在传播渠道上，公共危机的爆发也许无法避免，但如果措施得当就可以遏制危机的大规模扩散，把损失降到最低。第四、双重性。公共危机的后果一般都是负面的，不但影响到社会的正常秩序、威胁人民群众的生命财产安全，如果应对不力还会损害政府的形象，使政府部门的公信力下降。但危机两个字不仅仅包含危险还孕育着机会，而这种机会取决于政府的危机公关是否成功。四川会理县PS事件的危机公关是一个典型的成功案例。当事人及时的向网民进行了道歉，在官方微博上贴出了原图，还原了事实真相，还与网友展开了轻松的互动交流，话题从PS事件逐步转向会理县的风土民情。这次危机公关不但以真诚的态度赢得了民众的谅解，而且成功的宣传了会理县，为会理的旅游业等行业的发展带来了机遇。会理县PS事件危机公关的成功充分的证明了，当危机爆发时，政府采取恰当的方式，以真诚的态度与民众展开持续的沟通，不仅可以有效的缓解危机，甚至可以把危机变成机遇。

二、公共危机频发的原因

（一）社会的发展造成各种矛盾激化

社会的转型与政治制度的变革，必将导致各种社会利益的重新分配与社会权利的调整转移。而当前我国正处在这个时期，由于经济发展的不均衡造成人民群众的贫富差距不断拉大，各个阶层的矛盾日益升级；而政治体制的缺陷致使腐败事件频发，政府的行政管理问题突出，民众对政府的信心逐渐在丧失；社会公众的整体素质与道德水平逐年下降，拜金主义、享乐主义、极端个人主义滋长蔓延，食品安全问题、工程质量下降、环境污染等等层出不穷。虽然社会经济快速的发展繁荣，但随之出现的问题也日趋严重。如果这些问题得不到解决，矛盾长期积累必将导致各种危机的频繁爆发，影响正常的政治经济秩序，甚至导致社会繁荣的衰退。

（二）危机的信息传播渠道发生变化

据《第31次中国互联网络发展状况统计报告》显示，“截至2012年12月底，我国网民规模达5.64亿，互联网普及率为42.1%，”互联网的普及程度逐年提高，网络已经成为人们获取信息的一个主要渠道。从地域分布来看网民主要集中在城镇等发达地区，从年龄分布来看网民主要集中在10岁至60岁这个年龄段，这部分人群是社会生活中的活跃分子、社会发展的中坚力量，他们的意见非常具有代表性，可以说网民的言论足以引领整个社会的舆论导向。网络的发展趋向移动化，微博用户持续增长。“截至2012年12月底，手机网民4.2亿，年增长率为18.1%，网民中使用手机的比例继续提升，第一大上网终端的地位更加稳固。”现代人的工作生活节奏越来越快，很多人的工作性质决定了他们没有固定的时间在办公桌前使用台式机上网，便携的手机就成为了台式电脑的替代品。随着手机上网资费的降低，手机上网用户的增速将进一步提高。另外我国网民中的微博用户比例较上年底提升了六个百分点，达到54.7%，“截至2012年底手机微博用户规模达到2.02亿，高达65.6%的微博用户使用手机终端访问微博。”当前，智能手机功能越来越强大，手机操作系统的功能已经非常接近台式机操作系统，台式机上网能做的事情手机上网基本也能办到，相当一部分用户访问和发送微博的行为发生在手机终端上。网络信息传播的主渠道已经从传统的有线网络逐渐转变为无线网络，网络危机的爆发与传播产生了质的飞跃，加大了危机管理的难度。

三、政府危机管理能力缺乏

公共危机的出现与发展都与政府决策层的理念和危机管理能力密切相关，所以对执政者来说，虽然无法准确的做到危机预警，但是可以从管理入手提高危机的应对和管理能力。目前政府的公共危机管理机制还不完善，很多政府部门缺乏最基本的管理构架，分工不明确、岗位职责模糊是普遍存在的问题。而各级政府专职的危机管理人员不足，很多都是其它岗位兼职的，危机管理人员的管理能力和经验匮乏，造成和公众互动进行情绪疏导时出现各种问题，比如无法回答民众的问题，或者回答的内容不全面或不够准确，这样一来，会加剧民众的猜疑和恐慌情绪。另外由于公共危机通常需要多个部门的共同努力，而各级政府部门之间缺少信息共享、业务协同等联动机制，阻碍了危机管理工作的顺利进行。当公共危机爆发时，政府部门应该本着真诚的态度及时的开展与民众和媒体的沟通工作，引导社会舆论向良性发展，如果一味的回避只会使矛盾更加激化，降低政府的公信力，给后续的危机管理带来困难。

公共危机的爆发与传播是对政府管理能力的挑战，每一次危机的发生都反映出管理体制中存在着相应的问题，如果危机应对失败，就有可能对人民的生命财产安全造成危害，影响社会的稳定和政府的公信力。政府在危机公关过程中，要查找并消除管理体制中的隐患，避免类似问题再次发生。危机过后总结经验不能只限于自身，还要从别人的失败案例中吸取教训。政府部门既要在危机前做好预警工作，在发生危机时及时、快速、准确、全面地开展危机公关，也要重视危机后期的学习和反思。只有有效的学习和反思才能总结经验，避免类似问题的再次发生。同时，政府可以把公共危机过程中积累的经验当成重塑政府形象的机遇，实现危机过后政府管理能力的新提升。

参考文献：

公共危机管理特征篇（10）

一、问题的提出

西安某小学的“绿领巾”事件在全国范围内引起了轩然大波，一时间，“绿领巾”骤升为新的公众话题。诚然，“绿领巾”事件值得深刻反思：绿领巾能不能戴，教育惩戒标准何在，学生激励有何良策？然而，跳出事件本身，以下问题同样值得广大教育理论与实践工作者审思：绿领巾为何能够“绿”遍全国？一所普通小学何以在一夜之间被推上舆论的风口浪尖？网络时代，学校应该如何应对和管理网络危机？

二、学校网络危机的内涵及其表征

1.学校网络危机的内涵解读

对于“危机”的解读，国内外学者可谓仁智互见。美国学者奥托·里宾杰（Lerbinger）将危机定义为：对组织的名誉、获利、成长或生存，已有或有机会造成危害的事件。［1］我国学者游昌乔则把“危机”定义为一种使企业遭受严重损失或面临严重损失威胁的突发事件。这种突发事件在很短的时间内波及很广的社会层面，对企业或品牌会产生恶劣影响。其不确定的前景造成高度的紧张和压力，所以决策者必须在有限的时间内作出关键性决策，采取具体的危机应对措施。［2］与一般学者认识有所不同的是，伯内特（Burnett）以个案研究法对组织危机进行了深入研究，他从积极的方面看到了危机中也潜藏着机会，认为危机如果处理得当，本质上也可能带来利益。［3］

关于“网络危机”，多数学者认为网络危机涵盖在危机概念之下，是在网络传播中产生的危害性事件或经过网络传播使危机事件之负面影响进一步加大的事态状况，是网络媒介技术发展的必然结果。学校网络危机是网络危机的一种发生形式。根据“危机”以及“网络危机”的具体含义，学校网络危机可定义为：在信息网络环境中，对学校的名誉、获利、成长与生存，已有或有机会造成威胁、危害或潜在正面影响的事件。“绿领巾”事件在发生后的短时间里，经由网络传到全国乃至世界各地，学校和“绿领巾”同时成为批判的焦点，对于学校的名誉和成长所造成的影响可见一斑。

2.学校网络危机的基本表征

根据伯内特（Burnett）危机情景四要素理论，可以归结出学校网络危机的基本表征：

其一，时间压力特征。与传统大众传媒“沙漏式传播”不同，新闻网络传播具有非单向性、非线性特征，是一种多媒体、超链接、封包、同步、互动的传播。因此，学校网络危机相比一般危机，其在时间紧迫性上尤为明显，也即时间压力特征是学校网络危机的首要特征。“绿领巾”事件发生后，不到一天，来自全国范围内的“关注”让学校措手不及，时间之快和压力之大让当事学校始料不及，以致于当事学校方寸大乱，未能在第一时间作出有效回应。

其二，灾害控损特征。灾害控损即组织对灾害损失的控制能力。库布斯（Coobs）把网络比喻成“潜在权利的平衡杠”。［4］很多新闻群组的出现造成了“单一议题公众”数目剧增，而这类公众往往不愿和解，在行事上极度讲究原则却又不务实。在强大的时间压力下，灾害的控制难度加大，所以，灾害控损是其另一特征。“绿领巾”事件中，参与公众除了学生、家长、学校以及专家学者这些显性群体之外，还存在着一股力量强大的隐性群体，即广大网民。这些隐性群体有很大一部分对教育了解不多，只是一味地人云亦云，盲目地呼叫呐喊，但却在“绿领巾”的传播中起到先锋鼓手的作用，而学校和官方对这类网民的控制往往是无能为力的。

第三，威胁程度特征。在网络传播过程中，由于网络谣言、网络伪装、网络水军、网络推手等存在以及几者之间的交互作用，网络危机本身的威胁程度会被无限地扩大化。面对虚拟、伪装或匿名的网络观众，学校无法建立面对面的对话交流体制，学校的初衷、学校的道歉、学校的更正无法在“黄金48小时”发挥应有之效，加之信息传播的过滤和失真，网络危机威胁程度扩大化也是困扰管理者的难题。“绿领巾”事件中，网络谣言和网络水军的参与并不多，不过面对网络危机，学校却没能成功地把威胁最小化，这正是学校网络危机威胁程度的特征。

第四，回应选择限制特征。泰勒（Taylor）和普瑞（Perry）指出了企业应对危机的两种战术：传统单向型与创新双向型［5］。但是学校网络危机在所指对象上广泛而分散，在应急资源上往往不及一般企业，而学校作为公益事业单位的特殊性决定了学校在网络危机的回应上不能率性而为或孤注一掷。因此，学校网络危机的回应选择限制性也是相当强的。“绿领巾”事件发生后，当事学校采取的回应选择受到主客观限制，没能采取权威实证、新闻发言等创新型手段，正是回应选择限制特征之体现，也是学校网络危机管理经验缺乏的表现。

三、学校网络危机管理的模型构建及路径探索

伯内特（Burrnett）指出，危机管理是一项策略管理问题，与一般例行决策不同，管理者必须具备高度的敏感度，在决策过程中必须在目标制定、环境分析、策略制定、策略评估、策略实施、策略控制六个环节上做好工作。［3］我国学者游昌乔则提出了危机公关的5S原则：承担责任原则（SHOULDER THE MATTER）、真诚沟通原则（SINCERITY）、速度第一原则（SPEED）、系统运行原则（SYSTEM）、权威证实原则（STANDARD）。［2］结合学校网络危机的四大表征，本文构建了学校网络危机管理的模型（如图1所示）。

1.学校网络危机发生前的管理

（1）学校决策管理——多元主体参与其中。学校日常管理的决策必须在符合国家法律法规的前提下，让校内外更多的人士参与学校的大政决策。如邀请教育专家、社会人士参与决策；组建家长委员会、学生代表会，两会代表参与决策。设若“绿领巾”当事学校在采用“绿领巾”之前征集了专家学者、学生家长、学生代表的意见之后，就不会作出让差生佩戴“绿领巾”的决策，这一场风波也可完全避免。

（2）公共关系管理——多种渠道促进沟通。“绿领巾”“绿”遍全国，是“好事不出门坏事传千里”的真实写照。学校与社会、与家庭的沟通存在障碍，学校公共关系维系尚待改进。通常，学校为了维护自己的职业形象和组织权威，在与外界的沟通中“蹑手蹑脚”，家访、互动等很多工作都没有落到实处；家长忙于自己的工作，或者只对孩子的学习成绩关心，错误地理解家校沟通；相关行政部门也只是流于形式上的走马观花。因此，必须打破这个恶性循环怪圈，学校要积极主动，树立规范沟通意识，大胆创新。还要充分利用现代计算机技术、开发多种沟通渠道、创建沟通平台，使学校、社会、家庭心心相通。

（3）自主学习管理——多重修炼提升内涵。很多人批评“绿领巾”是拿无知当创新，把上海小红星儿童团的“绿领巾”盲目嫁接，没有依据地划分优差生，毒过抽教鞭。仔细分析“绿领巾”事件，我们必须相信学校的出发点是好的，而失败的“绿领巾”危机背后，是学校管理者缺乏思考：“绿领巾”是不是一种有效激励方式？孩子的成长究竟需要什么？这些问题，是当事学校也是每个教育工作者必须思考的基本问题。因此，开展“第五项修炼”，我们要强化学校管理者的自主学习，更新其理论体系、改变心智模式、建立共同愿景、相互学习、系统思考，让学校每一个管理者都成为管理者、工作者、学习者、思考者，这样才能让学校走上内涵式发展之路。

2.学校网络危机发生后的管理

（1）时间压力管理——在理性判断中与时间赛跑。泰勒（Taylor）和普瑞（Perry）强调“实时监看”在危机管理中的作用［6］。基于网络传播的实时同步性和网络危机之时间压力特征，这种监控策略非常有必要。坚持速度第一原则（SPEED），在“黄金48小时”之内或更短的时间内查出原因，快速反应，果敢行动，力求以最快的速度控制事态。学校设置专用新闻监控室，成立专门的新闻小组，由学校领导负责新闻监控和新闻发言。务必掌握一线的新闻动态，尤其要注意网络上错误的舆论导向，必须据实据理做出正确引导。利用网络“虚拟连接”之利，拉近学校与公众的距离，缩小学校与社会民众的距离感，增加网民之间的向心力和社会系统之间的稠密度。

（2）灾害控损管理——在真情实感中承担责任。如何控制和减少损失是学校管理者必须面对的议题。学校网络危机必然会对学校有形、无形资产造成损失，如何在无形资产方面做好灾害控损尤为重要。具体而言就是学校公共关系的管理、学校形象的修复、学校信任度的恢复。学校要坚持承担责任的原则（SHOULDER THE MATTER）和真诚沟通的原则（SINCERITY）。危机发生后，公众最关注的一是责任利益问题，二是道德情感问题，对于学校网络危机而言，后者更为重要。因此，学校要明确立场和态度，通过新闻媒体向公众致歉，解决深层次心理的情感道德问题，从而赢得信任，并在交流中，做到“三诚”：诚意、诚恳、诚实。

（3）威胁程度管理——在系统运行中化危为机。学校网络危机对学校的威胁主要是网络谣言、网络水军、网络推手等，而所造成的最强、最严重、最直接的影响就是学校的信任危机。学校若不能得到社会大众的信任，其工作就无法展开，学校也就失去了存在和发展的价值意义。因此，学校要坚持系统运行原则（SYSTEM），了解学校自身的真实情况、媒体的报道语态以及公众的心理变化，多方兼顾、统筹决策、标本兼治，把威胁程度最小化。学校尤其要考虑网络环境的特殊性，注意规避网络谣言、网络水军的“蝴蝶效应”，充分发挥积极舆论的“鲶鱼效应”，从而扬长避短、化害为利。

（4）回应选择限制管理——在多重响应中超越限制。网络危机发生后，学校必须做出相应的回应。采取积极的、多渠道的回应选择是危机管理的重要组成部分。在回应选择限制管理上，应当在创新性的引导下坚持权威证实原则（STANDARD）。首先，学校可以根据自身的主客观条件，作出相应的回应选择：在传统战术层面，可以新闻稿、召开记者见面会、提供实时数据、备忘与信件等；在创新战术层面，则可以采用双向传播与双向互动、公开讨论、Q&A设计、专家经验、各种论坛、与其他机构合作等战略举措。其次，特别要注重权威证实的作用，即通过官方、专家、名流等群体对危机事件的客观定性与正面引导，从而使学校危机管理释放事半功倍之效。

参考文献：

［1］ Otto Lerbinger.The Crisis Manager：Facing Risk and Responsibility

［M］.New Jersey：Lawrence Erlubaum Associates.1997：4-17.

［2］ 游昌乔.危机公关——中国危机公关典型案例回放及点评

［M］.北京：北京大学出版社，2006：18-49.

［3］ Burnett J J.A strategic approach to managing crisis［J］.Public

relations review，1998（2）：24-29/475-488.

［4］ Coombs W T.An analytic framework for crisis situations：Better

responses from a better understanding Situation［J］.Journal of

public relations.1998，10（3）：179-193.

［5］ Taylor M.Perry D C.Diffusion tradition new media in crisis

communication strategy［J］.Relations review，2005，（2）：209-