农村发展现状篇（1）

一、现状

农村教育是中国教育改革和发展的重点。中国（内地）农村人口占全国总人口的65%，人口素质低，文盲和半文盲人口2.19亿，在农村就业人口中，文盲和半文盲占35.9%，小学文化程度者占37.2%，每万人口大学生数为4名，平均文化程度为4年，这种状况是现代化进程中的沉重包袱。大力发展农村教育，把沉重的人口负担转变为人力资源的优势，不仅是教育发展的重要目标，也是影响现代化建设进程的战略性任务。

农村基础教育是中国教育的主要部分，其普及程度及教育水平，直接影响全国普及教育和基础教育的实现程度。2000年全国小学553622所，其中城市32145所，县镇81184所，农村440284所，分别占5.81%，14.66%，79.53%；小学在校生数130132548人，其中城市18166507人，县镇26928904人，农村85037183人，分别占13.96%，20.69%，65.35%。初中学校62704所，其中城市14473所，县镇20852所，农村41942所，分别占18.73%，26.99%，54.28%；在校生61676458人，其中城市10346351人，县镇17045443人，农村34284664人，分别占16.78%，27.64%，55.59%。如果从教育民主化的要求来看，没有农村教育的普及和提高，就不可能实现中国教育的公平原则，更谈不上教育的现代化。

农村普及教育正在全面展开，并且取得了历史性的进展。从1986年《中华人民共和国义务教育法》公布后，全国分三片地区推进普及九年义务教育，到2000年，全国有2410多个县通过了九年义务教育的验收，人口覆盖率达到85%，扣除城市人口，农村普及九

年义务教育地区的覆盖人口也达到54%左右。普及教育对农村社会起了动员作用，重教兴教蔚然成风，办学条件明显改善，许多地方农村学校的校舍确实是当地最好的建筑之一，为农村教育的进一步发展奠定了较好的基础。

农村基础教育管理体制初步形成，并对普及教育发挥了重要的保证与推动作用。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》，明确规定基础教育实行地方负责，分级管理的体制，调动了地方政府主要是县乡两级政府的积极性。在这种体制下，义务教育的经费投入实际上是由县乡政府和农民共同负担：教师工资由县乡政府和农民交纳的农村教育费负担；学校建设和设施由农民集资；学校公用经费向学生收取杂费。过去提倡的“人民教育人民办”，农民说实际上是“人民教育农民办”，县级以上政府的教育经费支出主要承担了城市的教育投入，而农村教育经费则主要落到了县级以下政府和农民身上。

农村已经实现的基本普及九年义务教育还只是初步的，是低水平、不平衡、不巩固的，其中还存在一些“水分”，而城乡的差距扩大正在加剧，是一个严峻的现实。据90年代中期的统计，全国只有40%左右的小学和50%左右的初中达到了原国家教委规定的实验仪器和图书配备的标准，由此推断农村中小学绝大多数没有达到国家规定的最低标准。在有些城市投入上亿、甚至数亿元建设所谓“标致性学校”或“示范性学校”的同时，乡村不少学校却在危房里上课；城市有的学校建设超标准的健身房、温水游泳池等高于当地居民生活水准的豪华设施，而不少乡村学校的学生买不起必需的书本，教师得不到必要的教学材料。当然，这些现实是现阶段城乡差距的反映，但是教育体制和政策在缓和还是加剧这种差距上是有重要作用的。我们这里讨论的重点也就是这方面的现实问题。

二、困难

财政体制的调整影响农村教育的体制基础，县乡政府财力难以承担原先分担的财政责任。20世纪80年代中期确定基础教育实行地方政府负责的体制时，财政体制改革的主要内容是实行财政包干、分灶吃饭，扩大地方政府的财力，中央政府与地方政府财政收入的比例，从80年代初的40:60，变为90年代初的22:78。地方政府财力的增强为支持农村教育的发展提供了物质基础。而90年代中期开始实行分税制的财政体制改革，改变了中央政府与地方政府的财政收入结构，1998年中央财政收入与地方政府财政收入的比例改变为52:48，地方政府尤其是县乡政府的财政收入日渐困难，而教育成本由于教师工资和教材等材料价格的上升而提高，许多地区单靠县乡财政已经难以承担义务教育的全部经费，贫困地区有的县乡全部财政收入还不够发放教师工资（例如甘肃省榆中县2000年全县财政收入7410万元，而财政支出13900万元）；在农村义务教育的管理权放到乡级政府后，由于乡财政中的大部分是教师工资，容易被挪用，这样就连续出现了大面积拖欠教师工资的现象，2000年曾达到180亿元，有的地区拖欠达半年以上，农村教育面临着经费短缺的严重困难。

农村正在全面进行的税费改革，势将给现有的农村教育投资格局以重大的冲击。农村税费改革将取消各种收费，改为只收一种农业税，这对于减轻农民负担，发展农村经济和保证农村的社会稳定，将产生深远的影响。但是在税费改革中将取消农村教育费附加和大部分教育集资，大幅度减少农村教育经费，全国农村教育费附加1996年240亿方，1997年269亿元，2000年151.97亿元，地方教育费附加25.94亿元，农村教育集资34.2亿元（1999年）。在农村地区，教育费附加是补充教师工资不足部分的经费来源，而农村教育集资则是改善校舍和办学条件的主要经费来源。由于税费改革造成的经费缺口，只靠地方财政是难以完全填补的。仅以已经全面推行税费改革的江苏省为例，根据去年的调查材料看，该省2001年财政增加20亿元转移支付，用于苏北地区税费改革造成的缺额，其中10.6亿元用于教育，其结果是保证了苏北地区教师国标工资（现有教师工资构成中，大约60%左右是国家规定的工资标准，而40%左右是地方政府规定的各种补贴）按时足额发放，教师的这部分工资不再拖欠。由于苏北地区原先地方补贴约有一半以上的教师未发，现在矛盾不太突出，但长远来看这部分工资来源没有落实；而苏中地区现在国标和地方补贴都发，这次没有省财政的转移支付，地方财政只能支付国标工资，地方补贴并未落实，教师实际收入减少，反响强烈。据省财政厅估计如要解决地方补贴省级财政还要增加20亿的转移支付。即使这样，农村学校的校舍设施和设备添置仍然没有经费来源。江苏属于经济发达地区，地方财力充裕，其困难尚且如此，其他地区可想而知。如果没有中央财政的大幅度转移支付，农村税费改革可能会造成农村教育的严重困境。

城乡经济和收入水平的差距持续拉大，农村教师主要是骨干教师大量流失，城乡之间的教育差距仍在扩大。大城市、中心城市、县城、乡镇之间以及不同地区之间的收入差距和工作、生活条件悬殊，一般县城的教师比乡镇教师的收入高出三分之一或一半，造成教师逐级向上流动，中西部城市的教师向东部北京、上海、深圳等大城市流动，县城的向中心城市、乡镇的向县城流动，而流出的都是骨干教师，如四川省德阳市2001年已流出高中高级教师61人，有的部级骨干教师在参加部级培训时，就给沿海大城市挖走。与此相对应，农村又大量增加了代课教师，因为一名公办教师的工资相当于五六名代课教师的报酬，由于教育经费短缺，地方政府和农村中小学宁愿用代课教师，而不用师范学校的毕业生，如果这种情况继续发展，农村教育仍将不断滑坡，将会失去持续发展的条件。

农村经济和农民收入增长放缓，缺乏推动和支持农村教育持续发展的能力。农村经济和农民收入在80年代联产承包和90年代农产品提价的政策调整中，曾有两次明显的提高，1978-1990年，农民人均收入增加5.1倍但90年代后期以来，由于乡镇企业的调整、农业生产资料价格上升、农业劳动力过剩等原因，农村经济增长速度减缓，1991～2000年，农民人均收入增加3.1倍，农民实际收入增长甚微，有的地区和有的年份甚至下降，个别的还有入不敷出、种地赔本的现象，这势必影响农村教育的经济基础。而农村教育水平低，脱离农村建设和农民生活实际，相当部分学生厌学；学校收费提高，超出部分农民的经济承受能力，高等学校收费过高，使贫困家庭失去继续学习的希望。这些因素造成农村地区教育与经济之间的非良性循环，农村经济基础薄弱造成农村教育办学条件差；农村教育落后，难以发挥对农村经济的促进作用，影响农村教育的可持续发展，优秀的人才很少留在农村任教，现有的教育也缺乏对学生的吸引力，突出表现在初中辍学率大幅提高，一般县在10%以上，有的县高达30%～50%，如任其发展，“普九”成果有可能得而复失，农村教育的基础将会因此而动摇。

今后若干年，农村教育面临着危房改造、学校布局结构调整、初中入学高峰、加快高中阶段教育发展的四重叠加的校舍建设高峰，短期内需要大量基本建设投资，如不统筹规划，合理调节教育资源，将很难应对如此巨大的基建投资。

三、对策讨论

（一）调整并逐步完善农村教育管理体制与投资体制

适应财税体制改革的新情况，2000年国务院《关于基础教育改革与发展若干问题的决定》规定：农村义务教育实行在国务院的领导下，地方政府负责、分级管理、以县为主的体制，明确了新体制的总体目标和基本框架，对于改变基础教育管理权限和经费分担责任层层下放，农村学校经费难以保证的状况，提供了制度的保障。现在的问题是如何从不同地区的实际出发，形成体制实现的制度模式，从全国范围而言，最终应该制定包括农村基础教育在内的教育投资法规。作为过渡性措施，首先建立教师工资由中央、省、地、县几级政府分担的机制，加大中央和省级政府的财政转移支付力度，确保农村教师的工资按时足额发放。然后按照不同地区义务教育生均成本的额度，确定不同地区中央、省、地、县几级政府的分担比例，并以法律形式保证实施。为此，需要从现在就开始着手进行调查研究，确定不同地区义务教育的生均成本，并按不同地区财政收支状况，确定各级政府分担比例，作为制定投资法规的依据。只有这样才能保证农村教育经常性经费的按时足额拨付，农村教育才能持续健康地发展。

（二）采取应急措施，缓解现阶段农村基础教育的经费困难

农村教育的投资体制与农村经济发展以及国家财政状况有密切的关系，它的完善势必要经历一段发展过程，而目前农村教育的经费短缺不可能等新体制完善之后才解决，这就需要采取一些应急措施，主要包括：加大中央政府对农村义务教育的投入；发达地区继续发挥乡级政府对义务教育的管理和投资作用；在基本实现小康目标的农村地区，地方政府财力不能充分满足教育需求的阶段，继续实行多渠道筹措教育经费的政策，例如义务教育适当收取杂费、按照规定程序进行单项教育集资等。当然，鼓励发展民办教育也是增加教育投入，满足社会多样化教育需求的途径。这里就增加中央政府对农村教育主要是贫困地区教育投入问题提些建议。2000年国务院召开基础教育工作会议之后，中央财政增加农村教师工资转移每年50亿元，危房改造两年30亿元，贫困地区义务教育工程五年50亿元，还有其他用于农村基础教育的投入，是历史上中央财政对农村基础教育投入增长最快的时期，对缓解农村义务教育经费困难产生了明显的作用。但是，财税体制改革和农村教育发展所带来的经费缺口，仍然没有充分解决，仅以“普九”期间的举债而言，全国不完全测算约500亿元，近几年将要相继进行的大规模校舍建设更需要大量资金投入，近期维持学校正常运行的经费仍然难以保证，需要采取特殊的办法缓解困难，是否可以从两个方面考虑：一方面下决心调整财政支出结构，真正把人力资源开发作为“第一要务”，把农村发展摆到国家发展的战略重点地位，下决心压缩行政性开支（1991～1998年财政预算内教育支出增加3倍，而政府行政性支出增加4倍）和生产性建设中的决策成本浪费（例如有的生产性项目投资决策错误浪费达数十亿元之巨，据调查新疆某油田盲目决策建设石化厂，投资达24亿元，建成至今未能投产，每年还要支付一大笔维持费，把这样的经费用于解决教育经费困难对国家和人民会产生多大的功德），因此，完善国家预算审核程序和投资决策程序，就有可能把一部分经费用于教育主要是农村教育，把对农村教育的转移支付的水平提高到基本弥补税费改革后的缺口；另一方面在近几年内把国债的一部分用于农村教育的基础设施建设，以缓解近期农村教育基础设施建设高峰期的困难，现在许多地方政府用国债进行城市基础设施建设，使城市面貌发生了显著的变化，而有些“标致性工程”标准过高，经济效益并不高，不必要地加大城乡差距，如果从城乡协调发展的要求，加大农村教育的基础设施建设，对国家的现代化建设将产生更大的作用。因此，在现有的财政收支框架内进行适当的调整，有可能增加对农村教育的投入，而这方面所需的投入比之大型工程项目和城市标致性工程的投入要少得多，它所产生的作用和效益则是长久和深远的。

（三）中央与省级政府采取一些特殊政策，解决贫困地区农村教育的燃眉之急

中央政府在“十五”期间实施“贫困地区义务教育工程”，将极大地推进贫困地区九年义务教育的实施，但是，因为它面对三片地区（包括少数两片地区）的相当数量的乡镇和学校，可能产生的效果是有多少钱办多少事，不能产生普及教育的整体性效果。根据笔者在一些地区调查的情况，有的地方行政部门领导建议能否从贫困地区开始首先实行免费义务教育，在此基础上逐步在全国实行免费义务教育。在实施步骤上，例如可以在云南这样的办学非常分散的多山省区（小学办学点两万多个），由国家在乡建设九年一贯制寄宿学校，学生免交杂费、书本费以及住宿费和伙食费，让贫困地区的孩子能保证接受九年义务教育。这对于已经进入工业化中期和初步实现小康的政府财政而言，适当向贫困地区实行倾斜是有可能做到的，而对于从根本上改变贫困地区面貌、全面推进现代化的事业则是千秋功业。

（四）加强城乡教育交流与互助，逐步缩小城乡知识差距

城乡知识差距不可能在短期内解决，现在的问题是首先不要继续拉大这种差距，然后逐步创造条件力求缩小差距。跨地区的城乡差距有待于全国经济的均衡发展，而现在需要努力的首先是在一个县域范围内实现教育的均衡发展。据一些成功的地区的经验，现在有可能做到的，首先是政府公共教育经费和其他教育资源的分配应该按照公平的原则分配给每一所学校，农村“示范性学校”的建设既要有适当的超前性，更应有现实的可效仿性，即公平的竞争性，而且政府的教育经费不应只集中在个别学校，人为地制造不公平竞争的局面，就现阶段而言，政府的重点不是“锦上添花”，而是“雪中送炭”，更多地关注农村薄弱学校的建设，对于那些条件好的优质教育资源可以适当放宽政策，让他们增强自我造血的功能。其次建立城市与农村教师定期轮换的制度，可以先从年青教师做起，即规定城市年青教师要有在农村学校任教的经历，才能晋升职务或职称；还可以规定高中等院校毕业生从事教育工作，要先到农村学校任教。与此相适应，应实行在一个城市和县域范围内城乡教师工资标准统一（包括地方补贴），以便于城乡教师流动，有条件的地方（如江苏省江阴市）实行城市教师到农村学校工作提高工资待遇，并计入退休工资之内的政策，只有这样才能逐步改变农村教师素质低下的状况，为提高农村教育的总体水平提供基本的条件。此外，采取多种形式，鼓励城市学校与农村学校、发达地区的学校与欠发达地区的学校建立合作关系，包括校长、教师之间的交流任职，定期组织专题研讨，有条件的还可进行学生之间的交流，实际上这种做法不仅对农村学校、同时对城市学校都会有帮助。

在城乡学校、教师以及东中部与西部的交流方面，不仅是教育资源的合理使用，而且从现代化的进程而言，应该看作是现代教育与现代文明的传播过程，因为农村教育的现代化不仅需要现代校舍和教学设施的建设，更需要现代教育思想与教育模式的传播与实施，因此，人员的交流在某种程度上更为重要。可以在团中央现在组织的青年志愿者活动的基础上，扩大其范围，适当提高其服务期的待遇，让各类高校的毕业研究生到贫困地区的农村学校服务1～2年，除了从事教育工作外，可以运用自己的专业知识培训教师，提高教师业务水平，因为造就一支高素质的教师队伍是农村教育持续发展的根本条件。

（五）积极推进农村教育创新

处在社会转型和全球化背景中的中国农村正在和将会发生历史性的巨变，农村教育也必将经历一个前所未有的变革与创新过程。如果说我国长期形成的农村教育传统与教育经验基本上是适应小农经济基础与社会环境的话，那么，当我国农村正在进入农业产业化和农村工业化、城镇化的新时期，农村经济结构和社会结构将会发生激剧的变化，农村教育的对象、功能、机构和体系都将需要有调整和变革，尤其需要有适合中国农村实际的教育创新。这可以说是中国教育创新的主要内容与时代使命，需要几代人在继承前人经验基础上坚持不懈的探索。以下就几个实际问题提出一些想法，供研究讨论。

农村教育与农村经济社会发展紧密结合、协调发展，要从新世纪的实际出发，探索不同地区的新思路、新模式。农业产业化的发展，尤其是“公司加农户”“贸工农”以及各种专业经营、规模经营的发展，正在改变传统农业的生产方式和生产组织，农村教育将扩展其内涵，不仅要增加农业生产与农业教育的科技含量，促进农业生产走向依靠科技进步的轨道，还需要适应农村工业化的发展，培养和培训制造业和服务业需要的劳动者和专业人才，并为农村劳动力向非农产业提供多种教育服务。在有条件的地区，各种教育机构应该逐步成为当地社区文化传播和科技扩散中心，带动地区现代化的发展。

农村城镇化的发展，也将赋予农村教育新的任务与要求，集中体现在城乡教育一体化发展的趋势，势必会有许多新问题需要研究、回答。在当前，尤其是对农村学校布局结构的调整不仅要统筹规划乡村中小学的布点集中、新校舍建设与危房改造，而且还要规划未来新城镇建设中的学校布局，使学校建设与社区建设相协调，也使有限的教育资源发挥最大的作用。而从更长远的角度，农村教育在人才培养的素质与规格上要着眼于造就一代具有现代精神的新农民，即促进人的现代化，为改变中国的二元社会结构、实现城乡现代化协调发展准备人力资源。

教育信息化在推进农村教育的跨越式发展方面具有独特的作用。国家教育信息化工程包括中小学的“校校通”工程，最好能通过政府拨款、城市支援、银行贷款和社会捐助等多种途径筹集资金，逐步增加信息技术在教育中的应用，并且不断探索与丰富适合农村实际的教育信息化发展模式，把重点放到增强教师和学生的信息意识，学会应用信息技术接受现代文明，学习现代科学文化知识，扩展视野，促进人的现代化，进而推进教育现代化。

【参考文献】

[1]国家统计局.中国统计年鉴2000[R].北京：中国统计出版社，2001.

[2]教育部发展规划司.中国教育事业发展统计年鉴2000[R].北京：人民教育出版社，2001年.

农村发展现状篇（2）

2我国农村经济管理中现存问题探究

2.1农村经济管理中人才短缺严重

要进行社会主义农村的建设，并且进行农村经济管理，农民群众是建设主体，应当发挥着主导作用。但是我国农民的知识水平来说，大多数处于中小学水平，高中以及大学本科的学历占有极少数的比例。而知识水平有限的农民群众以及农村干部在进行农村经济管理中，没有足够的正确、科学的指导思想进行，因此在农村经济管理中，大部分农民群众仅仅是发挥着简单的劳动力的角色，而不是主体作用。此外，在农村经济管理中，任然需要很多具备有专业素养的人才引进，但是专业素养较高的人才，大多数是会偏向于城镇地区，很少的人会选取农村进行农村建设。由此可见，农村经济管理中，人才短缺较为严重。

2.2国家对于农村经济管理投入不足

我国农村经济的发展，一直处于一个弱势地位，与城镇之间的差距逐步拉大。造成这一局面的不仅仅是农村自身建设的不足，国家与政府的投入也存在有较多的不足。一方面来说，我国农村经济管理体制较为落后。我国经济发展中，地区差异较大，这样就会使得我国出台的政策等很难同时满足所有地区的发展，这样就会使得我国农村经济管理受到一定的制约。另一方面来说，我国对于农村经济建设来说，更为重视于城镇化转型，因此政府的较多资金都投入到了城市化发展中，因此给予农村经济管理的资金投入较少，在资金较少的情况下，更难进行农村经济管理。

3优化我国农村经济管理的路径研究

3.1加大农村经济管理人才引进力度

为了保证农村经济管理能够更好的发展，就要加大农村经济管理人才引进的力度，尽量可以形成一支高素质和高水平的精英队伍。只有以此为前提，才能够不断的提升农村经济管理人员的专业水平。首先，农村经济管理中，应当适度的引进专业的管理人才，将一些具备有专业素质的知识人才投入到农村经济管理中，才能够更好的将农村经济进行管理。其次来说，还应当在农村建立起农村村级干部培训机制，对财务以及经济管理方面的知识和技能进行定期的培训，这样有利于农村经济管理人员的高素质的形成。以人才引进为基础，农村经济管理才能够获得进步。

3.2加大国家对农村经济管理的投入

除去农村地区自身的发展外，最需要的就是要国家和政府大力的支持，只有加大国家以及政府对农村经济管理的投入，才能够进一步确保农村经济管理的科学合理。第一、国家与政府要加强农村各项事业建设投入力度。要不断改善办学条件，提高农村教育质量，对贫困家庭的学生实行教育救助；继续搞好农村合作医疗提高农民参加率，扩大合作医疗的覆盖面；以此来完善我国农村地区的基础设施建设。第二、则需要农村地区在政府的引导下，建立健全自身经济管理的制度，这一管理制度一方面要符合国家发展要求，另一方面还要求符合农村自身特性。

农村发展现状篇（3）

2010年，安徽社会主义新农村建设开局良好。建设新农村，资金投入必不可少。近年来，为加快新农村建设，在各级财政加大对“三农”投入的同时，安徽金融部门积极发挥金融杠杆的助推作用，无论是在经济发达的皖南，还是在经济欠发达的皖北，金融部门都做了大量的工作。

一、安徽省农村金融基本情况

随着国家农村金融体制改革的不断推进，安徽省农村金融覆盖面逐渐提高，多层次、覆盖面光的的农村金融机构和组织体系初具规模。

（1）农村存款和贷款额度进一步扩大。以存款总量为例，1995-2009年农业存款数额增加了704.43亿元，这样年均增长率保持在20%以上。2006年末，农业存款占全省存款的比重为3%。从贷款总量来看，1995-2006年农业存款增加了656.83亿元，年均增长保持在22.2%。2006年末，农业存款占全省存款的比重为4%。乡镇企业贷款占全省贷款总数的6.3%。

（2）农村金融机构组织体系更加完善。随着我国农村金融体系改革的稳步进行，安徽省每个县城基本上都设立了中国农业银行或者中国农业发展银行的分支机构，金融组织形式不断创新，出现了几种新的模式。其中，农村小额信贷机构获得一定程度的发展，农户与农户之间的资金互助形式有所发展。此外，致力于解决农民贷款担保难的努力取得了新的发展。

（3）农业保险发挥作用日益明显。安徽省的农业保险发展同全国其他省份一样，同样经历了一个非常曲折的发展过程。安徽省不是经济大省，但是农业大省。随着我国改革开放的不断深入和国民经济的快速发展，特别是农业生产的发展和农民生活水平的提高，迫切需要健全的农业保险体系提供保障。据《安徽日报》报道：自2008年启动的农业保险试点建设成效显著。据安徽省金融办负责人介绍，目前农业保险已基本上实现全省地区和品种的全覆盖，试点地区由2008年的14个市、63个县（市、区），扩大到全省所有的市、县（区）；试点品种增加到水稻、小麦、油菜、棉花、玉米、大豆和能繁母猪、奶牛8个险种，基本覆盖了我省主要农作物。截至12月中旬，今年全省已累计承保农作物8865万亩，牲畜111.6万头，为1858万户（次）农户提供金额达255.5亿元的农业生产风险保障网。各保险经办机构累计赔付10.8亿元，810.6万户（次）农户从农业保险中收益，为现代农业发展提供了可靠的“保护伞”[1]。

二、安徽省农村信用社联合社

安徽省农村信用社成立于2004年12月，承担着省政府赋予的对全省农村合作金融机构管理、指导、协调、服务的职能。目前，全系统（含农村商业银行、农村合作银行、农村信用联社）共有12家农村银行和71家县级联社，下辖分支机构3242个，网点数占全省金融机构40%以上。

安徽省农村合作金融机构始终坚持服务“三农”、服务中小企业、服务社区和服务县域经济的市场定位，坚持改革创新，在地方经济社会发展中发挥着越来越重要的作用。通过不断深化农村信用社体制改革，体现以下特点：农村银行类机构发展快；支农力度大成效好；优化信贷投向，切实开展好结构型支农服务；支持农村中小企业发展，提供配套型金融服务；南北合作摆上议事日程。

三、国有股份制商业银行

同全国其他地区一样，安徽省国有商业银行的股份制改革进展也是很顺利，取得很好的效果。2003年末，以中央汇金公司分别向中国银行和中国建设银行注资为标志，拉开了中国国有商业银行股份制改革的序幕。经过一系列财务重组、引进战略投资者、建立现代银行公司治理机制等运作，中国建设银行、中国银行、中国工商银行和农业银行已经先后完成股份制改革并在中国内地及香港地区资本市场成功上市。作为中国银行业主体的国家控股商业银行正以全新的姿态进入了一个崭新的发展时期。但是，国有股份制银行在农村的经营普遍存在着以下问题：对农业和农村的信贷规模相比较来说正在逐步减少。由于近几年来，国有商业银行股份制改革和集约化经营模式，农村基层金融机构大量撤消，尤其是县级以及及县以下机构如乡镇一级。在农村金融服务分支机构大幅度减少。2009年末，安徽全省省银行农业和农村贷款余额为630.23亿元，呈现逐年上升的态势；农业存款数量很少，在《安徽统计年鉴》中均无统计。

四、中国农业发展银行安徽省分行

1.现状

作为政策性金融机构的安徽农业发展银行，2009年和2010年投放安徽各类支农贷款达420亿元和490亿元。2010年，在完成粮棉油收购贷款发放的同时，安徽省农发行将加大支持优质产业化龙头企业、粮棉油加工企业和产权清晰、运作规范、风险承受能力强的购销企业入市收购。同时扩大对适销对路农产品的支持份额，积极支持猪肉、化肥和其他农资等商业性储备品种。对于安徽省优势农业主导产业发展、农田水利建设、病险水库除险加固、中低产田改造、农业生态和农村饮水、道路建设，都将加大信贷支持力度。

2.存在问题

农业发展银行成立十几年来，经过不断发展完善，在农业发展方面发挥着越来越重要的作用。其中，班里各种农产品和农业生产资料贷款、农业企业技术设备改造贷款、农业小企业贷款和农业科技贷款、办理农业基础设施建设贷款和农业综合开发贷款等方面发挥了很大的作用。但同时，也存在着不少问题，如：资金支持的领域比较单一，无法较好适应粮棉油流通体制改革的需要；资金来源渠道单一，收储能力弱；经营亏损的现象普遍存在等。不断完善中国农业发展银行安徽省分行对农业和农村发展的支持作用，是解决三农问题，不断加强农业和农村的基础性地位，保障农民的利益的需要。充分发挥农业发展银行的政策性金融优势，弥补我国财政方面支农不足，进一步完善农村金融体系。

农村发展现状篇（4）

（一）农村住户调查的含义与意义

农村住户调查是统计调查的一个方面，是农村统计调查的一个重要组成部分，是以农村家庭为调查对象，以其家庭的生产、收入、消费、积累为主要内容的一项综合的社会经济调查。

农村住户调查的目的是通过对农村居民家庭各种来源的收入和各种项目的支出资料的收集，来反映农村居民物质和文化生活、农村社区、农村产业结构及农村经济等变化情况，第一手原始收支台帐资料在监测农村贫困状况、农村小康实现建设及农业现代化进程等领域具有重要意义，为各级党政领导研究农村经济问题，制定农村经济政策，指导农村经济工作，编制国民经济计划提供依据提供了翔实的基础依据。

（二）农村住户调查资料来源

农村住户调查涉及的范围很广，内容十分丰富，包括生产、生活、消费、交换等诸多环节，它的资料来源主要是依赖我们抽中记帐户所登记的现金收支帐和实物收支帐以及对记帐户进行的一次性访问调查，即俗称的“两帐一表”。现金帐天天记，实行收付实现制；实物帐季度记，包括农畜产品、自产自消、家庭各种实物往来等；一次性调查表年末记，包括农村社区和农户家庭基本情况等。

（三）农民人均纯收入统计口径及其计算方法

农民人均纯收入包括农村住户当年从各个来源得到的总收入相应的扣除所发生的费用后的收入总和。按人口平均的纯收入水平，反映的是一个地区或一个农户农村居民的平均收入水平。计算方法：

纯收入=总收入—家庭经营费用支出—税费支出—生产性固定资产折旧—赠送农村外部亲友支出

从公式可以看出，农民人均纯收入包括其日常生活消费支出和购置生产性固定资产支出，了解到这一点就会对农民人均纯收入的概念有一个更新的认识。

二、全区农村住户调查网点现状

农村住户调查属于典型的抽样调查，网点代表性的高低是影响农民人均纯收入数据质量的关键。因此，选好、巩固好、维护好农村住户调查网点就显得十分重要。目前，我区农村住户调查网点的现状主要表现：

（一）网点代表性一般。

1、从地域看住户调查网点代表性

我区被省局抽中6镇作为调查点，抽中率达86%，分别分布在塔山镇耿集村、汴塘镇汴东村、*镇泉东村、江庄镇大路村、大吴镇湖里村、青山泉镇姚庄村，共拥有耕地286.5亩。其中：可以开展农田水利灌溉的仅耿集、湖里两村计67.6亩，占抽中点全部耕地的23.6%。整体农业基础较为脆弱，基本体现了我区农业生产布局的现状。

2、从抽中户数和人口规模看住户调查网点代表性

据住户调查基础资料提供：我区农村住户调查网点中常记帐户总计60户，常住人口245人，其所在全区农村总户数和农村人口中的比重分别为0.06%和0.07%，其中整半劳动力194人，在校学生56人，扣除在校生实际有条件从业劳动力仅155人，劳养比为1：1.58。劳动力文化程度普遍不高，以初中文化水平居多，占105人，占从业劳动力比例为68%。虽然抽样调查理论上符合省调查方案要求，但是实际上这一比重明显有些偏低，代表性不强。详见表一：

3、从收入渠道看住户调查网点的代表性

从工资性渠道获得收入的就业人口为87人，其中本地从业52人，外出从业35人，从业多在制造、建筑、三产服务和煤矿采掘等领域，工种苦脏累，待遇相对较低，但是相对于家庭经营其收入相对稳定。

从近年农民纯收入内部构成看，一是工资性收入对我区农民人均纯收入的贡献呈逐年持续稳定加重态势。2007年占农民纯收入的比重是55.3%，这说明我区近年大力实行招商引资工业兴区社会成效显著，为我区农村剩余劳动力的就地转移提供了广阔的就业领域；二是通过政府部门对外出就业的宣传引导和培训，我区外出务工也逐年增多，住户调查网点中外出从业人员占其总人口比重为14.3%，劳动部门资料显示07年我区农村外出从业人员达6.05万人，占总人口比重16.8%，二者比重悬殊不大，具有一定的代表性。

农村家庭经营属于小生产单位，规模小，科技含量低，增收能力不强，再加上由于自身小农生产上的局限，对技术和市场信息把握不准，碰上自然灾害和市场突变，自身规避自然灾害和市场风险的能力欠佳，经营上的季节性、随意性和风险波动性的因素较大。因此，相对于外出务工收入此块为农增收力度薄弱。扣除家庭常规种植，我区住户调查网点中自营性家庭经营19户，其中加工业5户，运输业3户，批零贸易业5户，养殖业6户，占全体抽中户32%，所占比例不是太低，但普遍存在经营规模小、小型家庭作坊式加工业多，增加值不高等情况，与我区农民家庭经营现状相符合。

（二）网点记帐业务相对成熟

我区此轮调查网点在05年开始记帐，至今已经将近4年，有些网点在区划前就有过记帐经历，对此项调查工作应该不陌生，但是由于受记帐任务琐碎和记帐补贴低的影响，记帐户存在消极应付心理，不重视，不愿记帐，少记、漏记现象经常发生，直接影响住户调查数据质量。

三、存在的问题

（一）调查规模偏小。我区农调样本户仅60户，其他县(市)100户，在小规模样本里偶然因素影响较大。一是农村居民家庭经营以及从业存在的季节性、随意性因素和生活消费上像住房、医疗消费等存在的很大偶然性因素，容易造成个别指标有时忽高忽低；二是调查样本户中除去种植业，60户的家庭经营内容有所不同，有些客观原因引起的中途换户，造成农村居民家庭生产的收入、支出数据难以连续，影响抽样调查的代表性。

（二）宣传培训不够。目前，社会上对“统计”知之甚少，不看重统计工作以及统计从业人员，群众对农民人均纯收入概念及其统计口径不了解，主观上认识不够，往往认为“纯收入”就是纯而又纯的收入，是年末“盘点”存进银行的收入。每年的记帐培训只是到村级辅助调查员，对记帐户没有列入年培训计划。

（三）经费缺乏。我区记帐户每月记帐补贴仅10元，辅调员50元，相对周边县偏低。记帐工作繁琐，记帐补贴待遇低，很难调动其记帐积极性，记帐户配合程度差，辅调员工作不积极，记帐质量缺乏有效保证。

四、几点建议

（一）进一步加大对住户调查的宣传培训力度

让“统计”二字深入人心，扩大群众重视意识。首先，必须加大宣传力度，营造良好的舆论氛围，让全社会重视统计，让群众了解统计；其次，业务培训继续向基层记帐户推进，只有具体涉及统计调查的相关单位自身熟知统计调查业务，才能更好的从源头上把握统计调查数据质量。三是各级政府应适当提高统计从业人员待遇，从政治上、生活上关心他们，进一步增强其工作积极性。

（二）加强对调查数据进行科学合理评估

调查是一项基础性工作。调查上来的数据的真实性，必须正确对待，不能遮掩回避。全区60户的调查规模，难免由于农村居民经营和从业上存在的随意性和部分生活消费上很大的偶然性，造成数据时高时低，影响指标代表性，再加上外出从业人群收支少记、漏记、难记等因素。因此，针对调查汇总数据进行符合事实的科学合理的综合评估是目前统计调查不可缺少的重要环节。

（三）增强同记帐户感情交流

农村发展现状篇（5）

1 农村能源概述

农村能源，指农村地区的能源供应与消费，主要包括农村地区能源资源的开发利用、农村生产和生活能源的节约等。在中国，农村能源的开发主要包括薪柴、作物秸秆、人畜粪便等生物质能（包括制取沼气和直接燃烧），以及太阳能、风能、小水电、地热能等，多属于可再生能源。农村能源的节约则主要包括省柴节煤炉（灶、炕）等。

“十一五”期间，我国农村能源工作得到空前的发展，既有政策方面的大力支持，也有大量的资金补贴，规模达到了前所未有的程度。

2 发展现状

2.1 政策扶持 农村能源主要涉及广大农村地区，虽然改革开放了30多年，农村经济有了较大发展，但相对城市来讲，其经济及基础设施仍是比较落后。农村能源主要涉及三个方面内容：一是经济；二是节约；三是环保。另一方面，随着社会的发展，资源越来越短缺，中央提出了建设节约型社会，农村能源有了其发展的市场基础；三一方面，经济的快速发展，环境问题日益严重，尤其是农村秸秆、生活垃圾，以及退耕还林区保护问题，使得农村能源发展有其必要性。所以国家在《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《能源发展“十二五”规划》提出“大力发展沼气、作物秸秆及林业废弃物利用等生物质能和风能、太阳能，加强省柴节煤炉灶炕改造”；“坚持统筹规划、因地制宜、多能互补、高效清洁的原则，以逐步推进城乡能源基本公共服务均等化为导向，全面推进能源民生工程建设 ” 。

2.2 投资补贴 “十一五”期间，也可以说是在四万亿货币刺激下，中央拿出了大量资金，发展农村能源，主要以户用沼气为主。十一五期间，仅我市就获得国家及省上资金补贴2792万元。

2.3 建设规模 截止到2011年，全国户用沼气保有量4169.7万户，年产沼气138.4亿立方米，是世界上最大的户用沼气生产国和消费国。

陕西省截止2010年底，累计建成户用沼气131万户，入户率18%，惠及493万农民，沼气产气率、产气量居全国第12位。

韩城市农村能源项目的实施，主要从2006年开始，共实施了17个项目。我市是一个工业化城市，农业基础相对较弱，另一方面，我市山区、林地面积较大，退耕还林区较多。在开展农村能源工作的过程中，我市结合自身实际情况，主要开展了节能和开源两方面工作：一是节能，即推广节柴灶、太阳灶、太阳能热水器等节能产品。到目前为止，全市累计建设节柴灶12600台，太阳灶1950台，太阳能热水器800台。二是“开源”，推广可再生能源利用技术，即农村户用沼气池。到2012年底，全市累计建池6919口，入户率达30%。

如果把所有建设数量累计起来，平均来看，农村能源项目几乎涉及到了我市所有农村地区的2万多农户，尤其是板桥镇、西庄镇两个比较大的山区乡镇，实施整乡整村推进，全部覆盖。

3 存在的问题

3.1 投资渠道单一，可持续发展受限 农村能源天然具有公益性，其发展只有也只能由政府推动。从整体上来看，中国农村能源特别是农村沼气主要依靠中央补助进行建设。“十五”之前，鲜有企业从事该行业，而随着中央“十一五”期间中央大量资金的投入，无论是推广还是相关企业都蓬勃发展，其发展完全是政策扶持，并非形成了良好的市场基础，严重缺乏可持续性。

3.2 未能因地制宜多能互补 中国农村能源建设的指导方针是：因地制宜，多能互补，综合利用，讲求效益。

我市在发展户用沼气的过程中，就出现了由易到难的困境。开始我们向农民宣传发展沼气可以促进养殖，改善庭院环境。但随着工作的推进，我们发现农村散户养殖越来越少，户用沼气基础越来越弱，同时我们也发现，我市除南部龙亭镇其房屋建筑结构与外地有差异，庭院大门为偏门，这小小的问题，实际上对户用沼气的后续管理会带来很大的麻烦，其问题在于抽渣车无法靠近沼气池工作，对日常管理与维护带来很大不便。另一方面，我市退耕还林区、山区较多，如果发展户用沼气，由于农户地处山区，建设成本较高，农户积极性受限，相对而言，发展节柴灶，太阳灶等节能形式，更易推广。

3.3 产品技术落后，水平有待提高 从整体上来看，所有生产农村能源产品的企业，都是在四万亿货币刺激的环境下建立的，其产品无论是在材料还是工艺方面可以说无实质性或革命性突破。

4 未来发展趋势

概括来讲，其未来发展趋势有三方面：

农村发展现状篇（6）

    1 云南农业的发展现状

    云南位于我国西部地区,经济发展相对滞后,2007年云南农村居民人均收入是2654元,比全国农村居民收入低很多。新农村建设遇到很多障碍。改革开放以来,随着生产力的发展和经济体制的改革,农村经济向商品经济转化,云南省的产业结构不断的调整和优化,第2、3产业的效益不断提升,第1产业的产值比重也在上升,由1990年的168.13亿元增加到2006年的750亿元,农民收入增加,生活水平提高。云南农业农村的发展现状主要表现为以下3点。其一,云南位于我国的第一阶梯,地势较高,属于山区农业。云南省的总面积是全国面积的4.1%,而山区面积在全省面积中占绝大多数。由于其特殊的地理位置和地形地貌造成交通不顺畅、资源短缺、生态环境遭到破坏、水土流失严重、生产力水平低、科技化水平低等不良后果,从而使云南农村经济发展落后。但是云南省丰富的水资源和物种资源又是它得天独厚的优势,生产了一些名贵的农产品和一些珍惜的物种基因,为农业可持续发展打好了基础。其二,云南省位于我国的西南部,与邻国的交界线有4000多km,与周边国家的经济,文化交流广泛,形成一种资源互补,资源共享的良好形势,有利于该省经济的迅速发展。其三,因其独特的文化特色和旅游资源,云南省已经逐渐形成具有特色的旅游服务业。

    2 农业发展存在的问题

    2.1 云南省的农业基础脆弱

    山区面积占全省总面积的94%,地质构造疏松,地势高,森林覆盖率低,水土流失严重,受自然因素影响较大。在发展和科技投入的过程中,所受到的制约比较多。

    2.2 云南省独特的地貌形式引起交通闭塞,城乡经济发展水平差距较大

    不同地区的经济发展水平差异明显,有很多贫困山区的经济发展速度严重影响了云南省整体的经济发展水平。而且在由农业经济向商品经济的转换过程中的产业化机制还不够成熟,分散经营的传统经营模式严重影响了农村经济的发展。

    2.3 科技投入少,农民文化素质不高

    是制约云南省农村经济发展的另一桎梏,云南省的科技队伍量较少,科研水平落后,农业社会化服务体系不健全,产销服务脱节,影响了科技成果的发挥和经济效益的提高。

    2.4总体投入不高且投入渠道单一

    一是乡镇企业发展缓慢,效益低,不能提供充足的资金带动农业发展。二是农民缺乏投入产出比的意识,多数地区的农民知识投入能维持一般再生产的量。三是投资机制不健全,股份制、引资渠道机制并没有建立。四是优于支持农业的款额被挪用,挤占。

    3 农业发展趋势

    3.1 加快产业化发展,扶植特色经济

    云南省位于我国的西部边陲,虽然存在一定的发展弊端,但也具有其得天独厚的优势。根据其区域优势,我们需要扶植主导产业,重点发展畜牧业、花卉、旅游等一些具有特色的产业,同时大力引进一些新品种,合理改造产业结构。再加上云南省地区差异明显,城乡差异大,可以在不同地区重点扶植一些有区域优势的产品,增加农产品的档次。

    3.2 根据市场化调整农业结构

    农业市场化指根据市场调整农业产业结构及其产量,改变因产业结构不合理所造成的农业生产效益低,农产品过剩或者不足等现象。其核心和实质是实现农业和农村经济发展的市场化,这是当代农业发展的大趋势。主要表现在2个方面,一方面是根据市场需要,调整农、林、牧、渔业在农业发展中所占的比重,大力发展饲料加工,扩大水产养殖面积,种植安全营养的植物;另一方面体现在农业产业链上,实现产销一条龙,这样可提高生产效率,减少生产盲目所带来的弊端,改善分散经营引起的不良后果,增加对市场预见而获得更大的经济效益。

    3.3 扶植乡村工业,寻找新的经济增长点

    为了加快云南农村农业经济发展,必须加快发展非农产业,实现农业、商业和工业协调发展。这就需要做好3个方面的工作。一是发展私营经济,在不同地区建立私人工业园区,培养私营大户来带动小型私营经济的发展。二是重视小城镇的建设,鼓励农民相互交流,进镇进城从事非农产业,既可以转移农村剩余劳动力又可以增加农民收入,还可以加快小城镇的发展速度。三是多种经济成分协调发展,资金密集型、劳动密集型及技术密集型企业协调并重,以创造出更多的生产资本。

    参考文献

农村发展现状篇（7）

作为农业人口较多的西南地区，农业收入成为了当地主要的经济收入，都匀属于西南地区的一部分，其农业发展也是当地重要的经济支柱。都匀市农产业经过了多年的努力发展，农业生产水平得到了一定的提高。但是，由于都匀市属于西南地区，喀斯特地貌较明显，境内多山地、暗河，农村有大量的小规模土地，土地分散，生产条件基础较差，客观的地理坏境及较传统的生产方式限制了当地的农业发展，农业的经济收效不佳，农民经济收入难以得到快速提高。探析都匀市农村农业发展的情况，转变农村农业生产方式对提高当地农业经济的收入尤为重要。

一、全市农业发展现状分析

目前，全市总体上农业生产发展形势有所改善，2015年农业增加值10亿元，较上年增加了百分之八，全年粮食产量达10万吨，相比上年有所增加。粮食作物种植面积减少，主要经济作物种植面积有所增加，农民人均收入有了一定提升。但是，农村农业在增产增收过程中仍然存在问题，主要问题可简要分为以下几点：

（一）农村农业生产技术水平发展较为缓慢，生产率水平低

部分农村地区处于相对落后局面，农业生产方式仍然处于传统的生产方式，锄头、扁担、箩筐等生产工具仍旧被农民广泛使用，即使有了现代化的工具，如耕田机、收割机等，由于农村地势较为复杂，山坡、河谷颇多，很多现代化的机械设备并不适用于当地的农业耕作。加之，一些农村地区技术信息传播不畅，农民缺乏对适宜技术的了解，不用或不敢贸然使用新技术。再有，新技术投入成本高，由于农民经济较低，即便是政府给予一定的补贴，也无力采用新技术，采用新技术要受到物质投入，如种子、化肥、农药、灌溉技术等一系列供给瓶颈限制，新技术推广难度大。农业生产技术发展受限，未能得到大幅度提高农民的经济收入。

（二）劳动力素质不高，新的农业技术难以得到广泛应用

近年来，当地的青年劳动力外出务工人数较多，留下的农村劳动力多为妇女、老人，他们的生产能力较弱，且受教育不足，文化程度不高，对新事物的接受能力较差，对一些有关农业发展的信息接受能力不强，先进的农业科学技术在农村得不到有效的推广。主要还是以传统的生产方式进行农业生产，农业生产效率低，部分地区经济收入水平基本维持生活或略有盈余。

（三）农业生产条件基础差，资金投入不足

都匀地处山地，人口分散，农民土地不集中，土地经营规模小，新技术得不到广泛使用。农业生产易受到自然灾害的影响，解决灾害问题的措施的实行有待加强。另外，农业基础设施资金投入不足，一些农业设施数量不够。农业设施投入使用后，后续的管理维护工作做得不足，直接造成了经济损失。此外，对农业技术生产研究的投入少，新技术、新产品引入不足，农业技术人员待遇差，技术人员缺乏，农业快速发展受到了限制。

（四）农田闲置，土地利用的效率不高

近年来，外出务工的农民越来越多，相比在家务农，外出打工成本更低，所得到的收入更多。一些农民常年在外务农，土地无人耕种，或是留下的老人，妇女在家种植，他们无力全面有效的利用个人所有的土地，导致了一部分土地闲置，农田荒芜，一些承包农田的租户，通过向外出务工的农户租用不用的土地，进行规模性农业生产，但租户只是选用了一些地势条件相对平坦，土壤肥力好的地区种植，土地空置仍然是一个问题。

（五）农产品销售途径单一，产品经济收益低

最近几年，一些农产品在不同农村地区得到了推广。例如，规模性的葡萄种植，大棚西红柿、辣椒、蔬菜等的栽培，在当地生产效果好，产量较以前有所增加，但是，销售确成了一大问题。由于种植同种农作物的农户较多，总体产量高，而当地农民主要是到农贸市场销售，市场上同类型农产品供给大，价格低，农民只能以较低价格卖出去；加之储存技术不足，许多滞销的农产品只能浪费掉，并未达到所预期的高收益。

二、根据当地的自然环境和发展方式的现状，转变农业生产方式，拓宽农民增收的渠道

（一）加快实现现代农业技术的推广使用，提升农民生产技术水平

加大农业基础设施的投入，根据当地的地理环境，选择引进和开发适宜当地使用的机械设备，优化农用设备，减少一些自然灾害给农业生产所带来的影响；确保与农业发展有关的信息传播到位，农民能够及时了解农业技术发展情况；政府给予一定的政策支持和经济补贴，落实农业补贴政策，减少农民购买设备的成本，激励农户使用新的机器设备；引导农民使用优质的农作物品种，指导农户合理使用农药、化肥，应用现代技术防治虫害，快速有效的提高农产量，增加农民收入。

（二）提高农民素质，培养农业技术人才，促进农业发展

提高农村农民劳动者的素质，努力培养出多技能的新型农民，充分使用农村人力资源优势。大力推进农业生产技能的培训工作，各地区分配专业的技术人员，对农民进行实时的技术指导；改善农村办学条件，加大农村农业技术教育力度，提高农民对科学技术的认识及应用能力；减少创业的风险，鼓励农民自主创业；此外，增加本市农业科技研究的投入，引入农作物新品种和技术，留住农业技术人才，研究适合当地气候、土壤等环境的特色农作物并加以推广使用。

（三）闲置土地充分利用，使土地资源发挥最大效益

对于无人使用的土地，在自愿，依法的前提下，鼓励农民以出租、互换、股份合作等多种形式流转土地，将小规模土地大规模化，进行多种形式的经营生产；建立健全农村土地流转有关制度，保障农民的土地权利；结合当地茶、中药材、蔬菜等特色产品，合理的规划土地使用规模，充分利用土地资源进行农业生产，提高土地生产效益。

（四）有效指导组织农民进行生产，减少盲目种植所带来的经济损失

一些农户对销售市场了解不足，市场信息获取渠道较少，市场销售状况分析有偏差，不能有效的选择农作物种植和控制种植量，导致了农产品产量过剩或产量不足，市场上农产品供给偏大或偏小，影响了经济收入。由一些专业的市场分析人才对农业市场前景进行分析，对不同地区农民做一些选择和规模上的分析指导，减少农民盲目大量或少量生产，或是生产不合适市场销售的农作物，尽量使农民生产的农作物有地可销，经济收益能够达到最大化。

（五）打开农产品的销售市场，保障农民收入不减

目前，农民销售农产品多半是在农贸市场、批发市场上自行销售，一般是此地生产并在此地销售的形式，销售范围不广并且销售渠道单一，增加农产品销售渠道极其重要，以下是几点促进销售的方式：

1.组织农民自行合作销售。做好农民思想工作，让农民自愿参加合作销售，集中起分散的农业产品，进行统一的本地销售或外地销售。

2.加强与农产品加工生产企业合作。对于难以销售和不易储藏的农产品，集中收购农户农产品，进行初加工或深加工，如葡萄，可制成葡萄干、葡萄饮料、葡萄酒等，滞销的玉米、大米等可制成便于储存和易于销售的多种不同风味的熟食，解决农产品的销售问题。

3.增加建设农民销售农产品的场所。完善批发市场、超市、零售市场等交易场地的建设，据不同地区建设不同形式的销售市场，改善销售地的交通问题，蔬菜、西红柿、葡萄等对新鲜度要求较高的农作物，应尽可能的减少从产出到销售过程的时间，降低农户的运输成本，提供更多的销售地供农户选择。

参考文献

[1] 李伟伟，任晓娜. 农产品销售渠道的分析及建议[J]. 北京农业职业学院学报，2008，03：38-42.

[2] 梁建国；经济欠发达地区农业产业结构调整需要重视的几个问题[J]；现代农业科技；2008年06期.

[3] 吴向伟.转变农业经济发展方式的内涵与途径[J].经济纵横.2008（2）.

农村发展现状篇（8）

一、 从GDP增长看农村社会发展的政策依赖性

中国经济持续了二十多年的高速增长，但是，通过对农业部门的分析我们能发现，农业部门始终存在着较总体经济更加不稳定的增长结构，无论农业部门GDP的总量还是其增长率，都能印证这一点，而增长的时序变化则与相应时期农业政策的变革力度息息相关。

1982—1986年，中共中央连续5年了中央1号文件，把每年的首要工作布局均放在了三农领域，通过大胆的谋篇布局，切实解放了农村生产力，使农村的生产关系更加符合生产力发展的需要，并持续不断地进行了深化调整工作。正是这几年的大动作，使农村发生了翻天覆地的变化，直接体现在GDP上就是农业GDP增长率迅速提高，农民人均纯收入大幅度提高，城乡收入差距明显降低，生活水平显著改善，一个例证就是20世纪80年代中期曾是农村居民住宅建设的一个高峰，这一时期的政策效果一直持续到20世纪的80年代末。

20世纪80年代末，农村经济进入了平台期，增长幅度逐渐趋缓。自1993年开始，农业GDP又进入了一个快速上升时期，但是，结合当时的经济背景来看，主要因素有两个，一是快速的通货膨胀引起的名义GDP的大幅提高，二是20世纪90年代中期正处于粮食保护价政策的发力期。1995—1996年，我国开始全面实施保护价收购政策，由于粮食价格较高，1995年农户家庭当年从粮食作物获得纯收入比1990年增加了1448元，占同期农民家庭纯收入增加值3776元的38.3%，占同期农民家庭全年纯收入增加值5635元的25.7%。这说明在保护价政策实施的初期，保护价政策对于农民收入增加的推动作用是十分明显的。但是随着其后粮食价格的不断下滑，农户家庭粮食作物纯收入由1995年的2436元减少到2000年的1499.21元，减少937.34元，粮食作物减少值占种植业纯收入减少值的90.67%。对于家庭经营中非农产业不发达，种植业结构单一的粮食生产农户来说，粮食价格的不断下降成为农户收入水平增加的主要制约因素[ 2 ]。由此可以看出，在保护价实施初期，由于政府维持了较高的收购价格，使得这一政策对农民收入增加的推动作用十分明显。但其后随着政府不断下调保护价标准，同样又成为制约农民收入增长的主要因素。以粮食保护价政策为中心的农村经济政策与农民收入之间的因果关系十分明确。

1997年以后，农村经济再次进入平台期，农民收入增长缓慢，部分地区甚至出现了连续多年的负增长。期间，中央虽多次出台农业新政，但均未能扭转发展乏力的局面。究其原因，可以说一是因为农业内部缺少内生增长的有效机制，二是庞大的冗余农业劳动力和二元制的社会结构限制、消耗了农业自身发展的有限资源，而同时又缺少外部资源的注入。

2004—2005年，中央连续出台了两个1号文件，直接将农民增收问题作为政策运作的目标。2004年采取“两减免、三补贴”等更为直接的政策措施，全年中央财政用于“三农”的支出达到创纪录的2600多亿元。2005年中央一号文件着力于努力实现粮食稳定增产、农民持续增收，直接带有资金支持的政策占到相当大的比例。坚持“多予、少取、放活”的方针，进一步把“提高农业综合生产力”作为2005年农业和农村工作的重心。从2004年的政策效果来看，2004年度仅“两减免”、“三补贴”就使农民直接得到实惠451亿元。2004年农民人均纯收入2934元，比2003年增加314元，增长12%，扣除物价因素，实际增长6.8%，打破了1997年以来的低速增长局面，粮食总产量达到9390亿斤，超过预期的9100亿斤，增产9%，实现了粮食增产和农民增收的双重政策目标[ 4 ]。

再回过头来对改革开放二十多年来农业领域的经济、社会发展状况进行审视，足以看出政策导向式的发展特征伴随了农业经济的每一个高潮与低谷。比较前后两个时期的1号文件，以前的重点是调动农民生产积极性、解放农村生产力，可以说是在农村经济的内部进行的成功变革，这一基于体制自身的变革基本上已在20世纪80年代就已经达到了其效力的极限；而后两次均把政策目标直接指向了农民增收上。虽然2005年度的中央政策更进一步提出了要加强农业综合生产能力建设，实现粮食稳定增产、农民持续增收，促进农村经济社会全面发展的目标，但无论是从政策本身的功能还是从农业领域的现状来说，政策性依赖仍是目前农村经济中最为突出的发展特征。

二、 当前“三农”问题的困境

总的来说，农业经济的最大困境还是其持续发展的长效机制的不足。仅就2005年与2004年作一个对比，2004年“增收”效果可谓满意，但从2005年的上半年情况来看，同样的政策力度若想取得与2004年相似的目标的难度已明显加大。一方面2004年农产品价格较之2003年有很大的提高，农产品产量达到历史新高，加之自然灾害较少以及减免农业税、增加直接补贴等措施均能对农业的生产生活起到立竿见影的效果。而2005年一季度，农产品价格已有所回落，同时农业生产资料价格大幅度上扬，而农作物的种植面积和产量却难以有新的提高。农产品价格的市场制约机制将使农业产出效益在现有的生产率水平上迅速达到封顶状态。长期的发展轨迹说明，政策成为了解决“三农”问题的惟一有效的依赖，而这一依赖同时又是不可靠的、难以持久的。

当前“三农”的困局可以从以下几个方面来描述。

1. 人口压力与经济、社会发展的不协调

2003年底，全国农业人口有9亿3千万人，占全国总人口的72.5％，其中农业劳动力3亿1千万，占农村劳动力人口的63.8％；农业从业人员占社会从业人员的比例为49.1％，农村非农产业从业人员占社会从业人员的比例为23.8％；而农业增加值占国内生产总值的比重仅为14.8％，农村消费品零售额占全社会消费品零售额的比重仅为35.0％，城乡消费水平比为3.4︰1[ 3 ]。

据有关方面统计，2002年，我国城乡收入差距指数为3.1，大大高于世界大多数国家小于1.6的水平；如果考虑城镇居民享受各种福利和补贴的因素，我国这一指数还会更高一些。2002年，我国城镇居民的地区收入差距指数为2.10，农村居民的收入差距指数为4.16，而美国、加拿大、意大利和印度同期的地区收入差距指数分别为1.58，2.30，2.24和3.26。据世界银行测算，中国城乡收入差距和地区收入差距占全国总体收入差距的份额达到80％以上。

通过以上数据可以看出，一方面，农业经济总量很低，仅占全国经济总量的14.8％，另一方面，农业人口却占到了全国总人口的70％以上，而2004年之前，这14％的农业经济总量不但要维持占总人口70％的全部农业人口自身的生存、发展的需求，还在很大程度上供养了以地方财政为基础的数量巨大的各类财政供养人员。从每百万美元GDP的财政供养人员比例来看，美国为2.31人／百万美元GDP，法国为3.46人／百万美元GDP，日本为1.38人／百万美元GDP，英国为1.58人／百万美元GDP，而中国则为39人／百万美元GDP[ 5 ]。既使按全国平均水平来衡量农村人口的人均财政负担，比例也相当之高。

与此同时，几乎全部的乡村建设、教育、卫生资源建设等关系生产发展和劳动力资源再生的各项投入，绝大部分都落在了农业人口自己身上，换句话说，农业人口的生老病死花费基本上都依靠其自身的收入，低收入也就意味着低投入。以卫生事业为例，我国卫生财政支出约整个财政的2%，而全部投入资源的80%分布在城市，只有20%分布在农村。

农业社会几乎自始至终都没有离开自给自足的经济模式，而建国后几十年的“抽农补工”政策以及“两种户籍”造成的农业人口的大量积淀，演变成今天似乎回天乏力的局面，几乎任何异乎寻常的大举措在根深蒂固的“三农”问题面前都像是花拳绣腿，人口压力与当前农村经济的现状之间存在着强大的离心力量，农村的经济、社会发展中已经凝结了层次复杂的各种矛盾。

由于农业经济先天的脆弱性以及其长期以来薄弱的基础，农业经济在社会经济发展中的地位越来越低，在市场化进程中几乎没有任何主动权、话语权，而农业经济和农村社会一直都在低产出、高负担的恶性环境中艰难地发展，在这其中，人口的压力又处于一个绝对中心的位置。

2. 社会资源压力与内在发展动力的不足

在人口压力不断增大的条件下，农村社会的自然资源供应总量也已接近其潜在的最大值，在现有条件下，农村社会赖以发展的自然资源基础已出现瓶颈效应。从最基本的耕地资源和水资源来看，形势均不容乐观[ 6 ]。而在社会再发展资源（如金融资源、人力资源、科技资源及社会保障等）方面，同样面临根本性的制约因素。

从表1中可以看出，多年以来，年末实有耕地面积的绝对数量都是减少的，其中生态退耕所占比例最大。在以后的几十年里，一方面，要还对自然的“过度索取”之债，大力进行环境保护和水土保持工作，另一方面，城镇化建设也将有新的发展高峰，伴随着城镇化加速，相应的建设用地比重也会提高，这些都必然以牺牲耕地为代价，耕地形势将更为严峻。

表1 1998—2003年中国耕地面积变化[ 7 ]

单位：千公顷

年末实有 年内新增 年内减少 　 　 　 　 年内净减

年份 地区 耕地面积 耕地面积 耕地面积 建设占用 灾毁耕地 生态退耕 农业结构调整 耕地面积

1998 129，642.1 309.4 570.4 176.2 159.5 164.6 70.1 261.0

1999 129，205.5 405.1 841.7 205.3 134.7 394.6 107.1 436.6

2000 128，243.1 603.7 1，566.0 163.3 61.7 762.8 578.2 962.4

2001 127，615.8 265.9 893.3 163.7 30.6 590.7 108.3 627.3

2002 125，929.6 341.2 2，027.4 196.5 56.4 1，425.5 349.0 1686.2

2003 123，392.2 343.5 2，880.9 229.1 50.4 2，237.3 364.1 2，537.4

在人力资源方面，表2列出了2003年农户家庭人口与劳动力的统计情况，同样能看到，对三农发展最具有长远价值的人力资源面临着极为严峻的局面。“三农”内部人力资源的积累与再生机制已经大大落后于经济发展所需，人力、科技资源的积累能力受到了严重的削弱和阻碍。

表2　2003年农户家庭人口与劳动力情况[ 8 ] （每个农村居民户）

指标名称 单位 全国 东部 中部 西部

被调查户数 户 20283 6876 7354 6053

家庭常住人口 人 4.08 3.95 3.91 4.41

农村人口 人 3.84 3.68 3.73 4.16

家庭劳动力 人 2.50 2.48 2.45 2.59

其中：农村劳动力 人 2.38 2.33 2.35 2.49

在农村劳动力中：

1.文盲、半文盲 人 0.31 0.30 0.30 0.34

2.小学文化程度 人 0.86 0.79 0.92 0.87

3.初中文化程度 人 1.05 1.05 1.00 1.11

4.高中文化程度 人 0.16 0.18 0.14 0.16

在农村劳动力中：

有专业技术职称人数 人 0.11 0.11 0.09 0.13

受过职业教育和培训人数 人 0.17 0.17 0.14 0.19

在家庭劳动力中：

1.从事农业家庭经营劳动力 人 1.38 1.10 1.46 1.59

2.从事非农业家庭经营劳动力 人 0.25 0.28 0.21 0.25

… … … … … …

全家劳动力外出从业时间 天 205 195 204 216

全家外出从业劳动力数 人 0.87 0.78 0.89 0.96

… … … … … …

注：…表示省略了部分内容。

从表2数据可以看出，初中以上文化程度的农村劳动力中有71.9%在外出务工，而专职从事农业经营的家庭劳动力只占55.2%。以北京市为例，2004年全市286.5万外来农民工中，96.9%的人年龄在15岁至49岁之间。受教育程度为初中及以上的人数为240.9万人，占全市农民工的比重为84.1%，其中初中文化程度的占69.7%。在全部农民工中男女比例相差较大，男性199.9万人，女性86.6万人[ 9 ]。可见，农村中最富有生产力的青壮年劳动力都在为城市的发展服务，在未来的几十年里，这一趋势会更为明显。这也就意味着，在城市经济迅速发展的同时，农村经济已经釜底抽薪，所投入的单位人力资本价值日趋降低。

从另一个角度来看，农村家庭劳动力的负担比是1.54，从事农业家庭经营的劳动力占农村人口的比例是35.9%，按现有的从事农业经营的劳动力数量并把1.54的人口负担比计算进去，农村户均人口应为2.12，与现有的3.84相比，即使按现状计算，农村人口中完全属于冗余的人口比例也达到了44.8%，而这些人口的生存与发展并不能得到多少基于社会的外部给养。

在相当长的时期内，对人力资本起着决定性作用的教育、医疗卫生以及社会保障等基础性资源的缺失仍将限制农业人口的发展，即使农村人力资本的产出能够有很大突破，农村经济的弱质性也将阻碍其自身的受益能力，内在发展动力的缺失是三农问题的根本性障碍，任何投入都会像雨水一样迅速渗漏，发展资源的不足与发展动力的缺失将形成三农问题中一个长期的且互为因果的根本性矛盾。 三、 当前主要的政策选择和潜在的风险

1. 城市化和小城镇建设

中国的城市化和小城镇建设是在工业化深入发展与农村社会发展极度缓慢的矛盾下开始的，其目的是实现农村的现代化。而其理论基础来自两个方面，一是刘易斯在《劳动力无限供给下的经济发展》中提出的发展中国家农业人口转移模式，也称为“刘易斯—费—托尼斯人口流动模型” [ 10 ]；另一个就是托达罗模型[ 11 ]。前者立足于通过城市工业化带动劳动力转移，而后者更为关注发展中国家中城市的高失业率对劳动力转移的阻碍而提出劳动力的就地转移途径。从中国的政策实践来看，在工业化初期，中国失去了工业化带动的城市化过程中劳动力自然转移的大好机会，而在针对农业人口转移目标提出的小城镇战略的实施过程中，同样有诸多严重的失误。一是改革开放以前，我国实行了严格的城乡分离制度，造成了城市化进程极为缓慢；二是改革开放后，乡镇企业蓬勃兴起时，国家号召农民“离土不离乡”，丧失了城市扩容的大好机会；三是在20世纪90年代中期，我们没有在大中城市扩容上做文章，而是大力发展农村小城镇，结果上不了规模档次的农村小集镇遍地开花，不仅浪费了大量土地资源，也发挥不了城市应有的产业功能和吸纳劳动力的能力[ 12 ]。

目前，我们面临着城市化吸纳能力不足和小城镇发展乏力的双重压力，如果把今后劳动力转移的重点放在现有的大中城市，那么将面临相当程度的困难。一是现有政策环境能否允许农村劳动力在平等的条件下实现永久性的转变，成为无差别的城市产业工人？从目前的情况来看，劳动力向大城市流动的意义仅限于短期务工带来的收入增长，国民待遇和永久性居留还是可望而不可及的事。二是城市工业化已发展到中高级阶段，随着资本的深化，城市工业化吸纳劳动力的黄金时期已经过去，依靠城市化发展的转移是远远不够的。而小城镇建设的困境表现在巨大的资金缺口与小城镇建成后发展潜力的低下上。

从当前和今后的政策取向上看，我国的农村现代化和人口工业化的政策重点会放在小城镇建设上，主要依靠增量化的小城镇建设来实现农业人口的转移，但从现状来看，这一政策成就很大，政策执行的偏差也很大。

我国建制镇已由1978年的2176个增加到目前的2万多个，平均每3万农村人口拥有一个建制镇，吸纳农村劳动力约1亿人。中部地区小城镇也在这一进程中得到快速发展，正处在加速发展阶段，农村税费改革后乡镇的精简与合并更为小城镇发展提供了新的机遇。但是，在小城镇建设过程中已暴露出诸多的矛盾与困境，一是遍地开花、盲目发展造成资源浪费，发展动力不足。目前小城镇的平均规模，建制镇只有6000～7000人，集镇1700多人。小城镇建设遍地开花、规模偏小，不仅浪费土地资源，而且影响产业集聚和产业竞争力，也使小城镇基础设施落后，缺乏相应的水、电、路和环卫等配套设施，金融、信息、技术等方面的服务水平低，生产要素市场发育不足，限制了小城镇功能的提高和对劳动力的吸纳[ 13 ]。二是缺少与当地相适应的、能够真正满足就业和发展需要的产业链，相当一部分小城镇仅实现了自然分工条件下的三产，并没有真正有效的、基于社会化大生产和市场机制的产业基础。没有形成资源、产业、市场的互动，缺少持续成长的条件。三是小城镇管理体制落后。户籍管理制度虽有所放开，但在取得户口的条件、就业、子女入学教育等方面仍存在一些歧视性政策。在城镇土地制度方面，中部地区小城镇主要采取土地使用权出让制度，城镇化的“门槛”较高。在社会保障制度方面，中部地区小城镇在最低生活、医疗、失业、养老等保障制度方面仍然将进入城镇就业的农民排除在社会保障享受对象之外。这些都妨碍了农村劳动力在城乡之间的自由流动。

2. 劳动力大流通、大转移

劳动力大流通、大转移将是中国在未来几十年里最壮观的一种社会景象，其主要特征就是农村人口向城市的转移和农业人口向其他产业的转移。从过程上看，这种政策还远谈不上主动规划、积极引导，在更大程度上还仅仅体现为打破旧的体制约束后的自发状态而已。据劳动部门2000年对2.4万多外出人员的调查，由劳动部门组织和用人企业招聘外出的仅占15.1％，由亲戚朋友介绍外出的占52％，靠自己碰运气外出的占28.5％，属于其他情况外出的占4％[ 14 ]。这种自发的流动往往使外出农民缺乏信息指导，不知道去哪里，也不知道干什么好。在这一时期，农业人口流动的一大特征就是无序和盲目。

在政策实践中，我们还没有很好地在人口流动与人口转移之间做更充分的分析，并建立起能够促进人口转移的稳定的长效机制，在理论分析中往往又把暂时性的流动就业与真正的人口转移等同起来。同时，我们的城市化与小城镇化均没有建立起能够适应就业与人口转移所需要的宏观政策环境，对涉及就业与人口转移的诸多因素及其障碍缺少政策预期和规划。针对这种形势，我们有必要在城市化和小城镇化两个主要的政策取向上做出更为深入的分析。

从城市来看，劳动力向城市的大转移将是未来几十年内的影响最广泛的一种资源流动，但这种流动的长期效应会对城市带来什么样的影响？是否会出现所谓的“拉美效应”？

20世纪60～70年代，一些拉美国家的人均GDP刚跨过1000美元关口，他们为推动经济快速起飞，普遍实施了减少农民战略，把大量农民转移到城市，把耕地留给少数农户。这样做确实促进了农业产业化经营，拉美也一举成为世界上农业竞争力最强的地区之一。但是，当大量“无土地、无保障、无固定岗位、无一技之长”的农民成为新市民后，政府为承担他们的养老、卫生、社会保障等费用精疲力竭，城市两极分化严重，社会矛盾激化，经济发展停滞不前，这就是常提及的“拉美陷阱”。

中国当前有些情形和“拉美陷阱”出现前有类似的地方，而我们的“三农”问题远比拉美国家当时的情况复杂得多。中国的农民数量巨大，而中国的城市化进程、工业化进程并没有对人口转移形成足够的拉力，同时，城里还有大量下岗职工。如果我们不对城市自身的功能和农业人口进城的目标做出足够充分的应对之策，要么“拉美陷阱”的风险会急剧增大，要么农村劳动力转移的目标将被大大延滞。目前，农村劳动力向城市流动的价值还仅仅体现在增加收入上，而劳动力流动的真正意义在于农业劳动力能够自知自觉地实现转移、定居，能够溶入一体化的工业社会，显然这一目的并没有达到。

在小城镇建设方面，上面已分析了所面临的多种困境，而这些困境正是限制就业增长和劳动力转移的主要原因，在如何推进小城镇建设这一事关全局的政策层面上，同样面临着如何破局的难题。

四、 解决三农问题的路径选择

从上面的分析能看出，当今“三农”问题呈现出以下几个方面的特点：一是政策依赖性强， “三农”自身缺少自我发展的内部动力和调节机制，而政策却大都具有短期效应，难以保证长期目标的实现；二是政策的着力点大都放在了缓解“三农”问题的外部矛盾上，城镇化和劳动力转移政策将是我们长期依赖的主要政策，但还缺少完整的套路，相关政策目标并没有得到充分的制度化保证；三是缺少立足于根本解决“三农”问题的长期的、而又可自我调整和实现的政策蓝图。

到目前为止，我们虽有明确的实现农业现代化的远景目标，但近、中、远期的目标分别是什么？各个时期的具体衡量指标是什么？以及实现分期目标的政策路线是什么？恐怕目前还无法给出满意的答案。这表明，针对“三农”问题的宏观框架并没有建立，也就谈不上政策的互动与策应了。拿小城镇建设来说，在过去的几年中，小城镇建设如火如荼，但实效如何衡量？在总量上如何评价这一政策的中期效果？在局部上又如何认定小城镇建设的成功与否？在局部的规划和建设过程中，如何认定规划的科学性和建设的合理性？又如何评价小城镇建设与建设目标相一致的程度？这些都是政策实现中的现实问题。

根据这些分析，本文提出以下几个方面的政策取向，希望能提供一些有益的参考。

1. 要持久深入地分析“三农”内部的根本性矛盾，力求找出“三农”内部的政策发力点

无论我们转移多少农业剩余劳动力，给予农业部门多少补贴，都不能代替农村自身的发展，都无法因此而自动实现农村社会的现代化。而在相当长的一段时期内，农村内部仍将滞留以亿计的农业人口，在我国人口达到高峰16亿时，即使农业人口比例降到50％以下，届时仍将有7～8亿农业人口。很显然，农村社会不能坐等现代化，必须有更多的符合各地区实际的农村各产业政策的推动和革新，才能从根本上实现农村社会的现代化。

当前的现状是，农业处于高度分散的经营状态，产出效率已达到一种峰值状态，很难再出现任何大的突破；不发达地区的乡村型第二、第三产业如果没有结构性调整和体制突破，同样也面临发展乏力的困境；这些都与农村现代化所要求的产业化经营之间有着巨大的差距。而几乎任何改变土地分散经营现状的政策构思都会面临一个无法回避的问题，那就是土地产权制度如何调整才能有效，同时又能满足依赖土地生存的庞大农业人口休养生息的需要？乡村经济制度的变革与人的生存保障不是两个问题，而是同一问题的正反两面。

农村经济具有先天的分散性，与城市经济的发展条件、发展机制大不相同，无论何种制度都不能使之实现与城市经济一样的发展速度和效率。基础薄弱，积累缓慢，投入动机不足将长期制约农村经济的发展，如果我们还像发展城市一样来发展农村，把市场看成是万能之手，把经济发展放到至高的位置，那么经济规律自身的不同步性将给农村社会带来更多的伤害，将长期占据总人口一半以上的农业人口也必将长期承受经济不平等发展的后果。

本文提出的建议是，在“三农”问题上，一切政策效力的原点都应立足于人的保障和发展。解决“三农”问题首先应该在以下三个方面取得进展：

（1）解除一切可以解除的农业和农民的经济负担，让农村收益完全投入于农村，让农民收益完全自用。减少甚至完全取消农户对地方财政的供养，地方财政不足可通过国家财政转移、非农部门税收和地方政府精简三个方面来解决。让农户具有从毛收入开始的自主支配权，在政策的引导下，最大程度地激发其投资生产经营的动机。

（2）长期坚持以资源投入（如资金、科技）为主的政策性支持，投入力度应依据实际发展的需要进行调整，不能被简单的增长比例所限制。应在乡村义务教育、职业教育、再发展教育方面进行大的投入，建立起人力资本培育体系，实现基础教育的平等；应在乡村卫生和医疗保障上进行更大的投入，建立起保障农村人口的生存尊严和发展的基本条件；应在乡村基础建设上投入更多的资源，保障公共设施的进步；应加强小城镇规划和研究，使有限的投入实现最大的收益；应加强农业科技和农村生产生活质量方面的研究，给“三农”注入科学技术的生产力。

（3）乡村政治制度应该有更大的突破，使之与可能的经济制度的变革相适应。经济发展有其自身的规律，一旦形成就有自动反馈和调整的能力，而政治制度却容易形成官僚化机制，并具有自我固化的特质。为扩大乡村民主和自治能力，我国已普遍实行了村级直选，希望能够提高人民的民主参与水平和发展的积极性，但这还远远不够。且不说村级直选的实效如何，在农村现代化的远景目标下，这一制度对提高乡村经济的集约化、一体化并不能起到实质性作用，对缓解乡村制度矛盾、释放生产力的作用只是杯水车薪，可以说仅具有象征意义。应考虑实现乡级直选甚至县级直选，给农民以调动经济资源的主动权和实质性的话语权，反向策动基层政权更好地为地方服务，为农户发展服务，而不是为上级服务，为经济指标服务。

农村社会首要的问题是发展，而发展与公平密切相关。公平意味着发展机会的均等，并有权避免贫困，发展应该取决于个体的努力、偏好和能动性，而不是其家庭背景、社会地位、民族或性别。公平意味着市场中和市场外的各种制度不会因个人贫富的差异而有所不同，意味着每个人都有获得均等的公共服务和基础设施的权利。可以说，在农村不能只就发展谈发展，还应该看发展的条件和环境是否具备[ 15 ]。经济自主、政治语权、公平合理的公共服务是农村社会发展的最基本的前提。

2. 加强政策的科学规划能力，推进政策效力的评价体系，建立起严密而有效的政策推动机制

从历史轨迹上看，我们针对三农问题的对策往往是纲领性的，虽有提纲契领的目标，但又屡屡存在纲举而目不能全张的难题，具体到政策实施层面往往有鞭长莫及之憾。以小城镇建设为例，在宏观性政策指导之下，千军万马各自为战，由于忽视了资源、环境、社会与人的发展之间的协调，从而出现诸多不合理的现象：经济发展、社会发展和城镇发展相脱节，小城镇规划成为领导体现政绩的工具，不切实际地盲目扩大城镇规模，用地布局不合理，不讲科学地追求高标准，产业发展不佳、就业不畅，等等，这些正是政策规划的制定、执行、评估、监控过程脱节的表现。政策缺少自我预期和控制，主动纠偏能力不强，从而出现能量巨大的钟摆效应，当负面能量积聚过多时，才会重新向中心目标回归。

就小城镇建设来说，这是国家为解决农村现代化而做出的一项重要政策规划，也是一项复杂的经济、社会系统工程。小城镇建设需要政府、企业、社会等各个方面的协调联动和统筹兼顾。就这一政策来说，我们应该争取把这一缓解“三农”压力的重点政策做深做透，充分发挥其政策效力，同时还应确保政策的严肃性，做好政策的实施和评估工作，减少政策扭曲现象。比如在以下几个方面完善小城镇发展政策：一是如何实现科学规划，如何在实践中依托资源禀赋条件，结合小城镇的功能定位进行统筹规划，形成既与中心城市衔接配套，又与周边村镇相呼应的综合效益高、整体功能强的城镇网络；二是如何确立并发展主导产业，发展市场潜力大、辐射功能强的小城镇来带动相关产业特别是第三产业的发展，从而提供更多的就业机会和社会保障，提高小城镇对人口聚集的吸引力；三是如何尽早破除城乡壁垒，把城镇与乡村真正紧密地联系起来，统筹兼顾、协调发展，促进城乡生产要素的合理流动，实现城乡社会、经济资源在更大范围、更高层次上的优化配置；四是如何形成多元化的投入机制。小城镇建设需要大量的资金投入来进行基础设施和公用事业建设，在政府投入不足的情况下，如何运用市场机制，广辟资金渠道，建立多元化的投融资体制；五是如何建立城乡统一的社会保障体系，免除农业人口转移的后顾之忧；等等。

所以，加强对已实施和将实施政策的科学规划，推进政策效力的评价体系，建立起严密而有效的政策推动机制是极为重要的，在资源投入相对有限的情况下，提高政策的运用水平是提高经济和社会运行效率的重要保证。

3. 从宏观的视角寻求建立根本解决“三农”问题的总体政策蓝图

从长期和最终的目标来看，针对“三农”问题，必须有整体化的解决路线，因为“三农”必将在某个时候走到一个可以称之为终点的地方，在那个地方，“三农”问题基本上可以等同于其他社会问题而不再会是威胁社会安全与发展的障碍。如果那就是最终的改革目标，那么，我们应该尽早地在目标与现状之间建立起一套完整而可能实现的路线图，在这一路线图中，要从和谐社会的本质要求上针对“三农”问题和“三农”社会在经济制度、政治制度、社会文化制度等各方面进行全面的剖析，去发现和实现解决“三农”问题的应对之道，逐步建立起以根本解决“三农”问题为目标的政策蓝图。虽然这一过程异常艰难，但必须有个开始，只有这样，才有可能在将来的某一天彻底解决“三农”、“四农”甚至“五农”问题。

为建立这一政策蓝图，必须以政策研究为先导，针对实践发展状况，做出政策应对，并逐步建立面向长期目标乃至终极目标的政策框架。

在前期可以借鉴国家“十一五”规划的经验，保证“三农”政策的科学性、完善性和持续发展的能力。“三农”政策蓝图应分解为多级、多类别的政策规划，在级别上应由国家规划、省级规划、市县级规划组成，全部三级规划均列入“三农”政策蓝图的总体规划。上级规划要能指导、容纳下一级规划，充分发挥上一级规划的导向、制约、调控功能，在给予下一级规划自主权的同时，要有足够的控制能力把下一级规划纳入到上级规划可控制的目标范围之内。在对象和功能上，应由总体规划、专项规划和区域规划组成，全部分类规划均列入“三农”政策蓝图的总体规划。各专项规划要服从于总体规划，各专项规划之间要有协调和制约机制，不能有功能重叠或冲突，区域规划也同样如此。由此构成二维的政策规划体系，同时，通过政策规划的研究和推进机制，以及评估和监控机制，建立起三维的“三农”政策蓝图的实施体系。

在科学规划的基础上，还应开展中期评估和监控，通过各项政策的中期评估提高政策的调整能力，实现政策自身的滚动发展。对政策和规划的实施效果适时进行评估，是市场经济国家和一些国际组织的普遍做法。每2年或3年进行一次中期评估，总结实施情况，查找存在的问题，并对后几年的实施提出建议是非常有必要的。通过评估，可以发现政策实施中存在的各种问题，属于方向性的偏差要从政策制定者的角度进行修正，属于执行中的偏差要从实施控制的角度进行调整。政策评估、政策监控与政策执行机构应分开来，保证评估的客观性和监控的效力。 参考文献

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[12] 陈迪平.两类人口转移模型与我国的现实选择.求索，2002，6

农村发展现状篇（9）

一、 从GDP增长看农村社会发展的政策依赖性

中国经济持续了二十多年的高速增长，但是，通过对农业部门的分析我们能发现，农业部门始终存在着较总体经济更加不稳定的增长结构，无论农业部门GDP的总量还是其增长率，都能印证这一点，而增长的时序变化则与相应时期农业政策的变革力度息息相关。

1982—1986年，中共中央连续5年了中央1号文件，把每年的首要工作布局均放在了三农领域，通过大胆的谋篇布局，切实解放了农村生产力，使农村的生产关系更加符合生产力发展的需要，并持续不断地进行了深化调整工作。正是这几年的大动作，使农村发生了翻天覆地的变化，直接体现在GDP上就是农业GDP增长率迅速提高，农民人均纯收入大幅度提高，城乡收入差距明显降低，生活水平显著改善，一个例证就是20世纪80年代中期曾是农村居民住宅建设的一个高峰，这一时期的政策效果一直持续到20世纪的80年代末。

20世纪80年代末，农村经济进入了平台期，增长幅度逐渐趋缓。自1993年开始，农业GDP又进入了一个快速上升时期，但是，结合当时的经济背景来看，主要因素有两个，一是快速的通货膨胀引起的名义GDP的大幅提高，二是20世纪90年代中期正处于粮食保护价政策的发力期。1995—1996年，我国开始全面实施保护价收购政策，由于粮食价格较高，1995年农户家庭当年从粮食作物获得纯收入比1990年增加了1448元，占同期农民家庭纯收入增加值3776元的38.3%，占同期农民家庭全年纯收入增加值5635元的25.7%。这说明在保护价政策实施的初期，保护价政策对于农民收入增加的推动作用是十分明显的。但是随着其后粮食价格的不断下滑，农户家庭粮食作物纯收入由1995年的2436元减少到2000年的1499.21元，减少937.34元，粮食作物减少值占种植业纯收入减少值的90.67%。对于家庭经营中非农产业不发达，种植业结构单一的粮食生产农户来说，粮食价格的不断下降成为农户收入水平增加的主要制约因素[ 2 ]。由此可以看出，在保护价实施初期，由于政府维持了较高的收购价格，使得这一政策对农民收入增加的推动作用十分明显。但其后随着政府不断下调保护价标准，同样又成为制约农民收入增长的主要因素。以粮食保护价政策为中心的农村经济政策与农民收入之间的因果关系十分明确。

1997年以后，农村经济再次进入平台期，农民收入增长缓慢，部分地区甚至出现了连续多年的负增长。期间，中央虽多次出台农业新政，但均未能扭转发展乏力的局面。究其原因，可以说一是因为农业内部缺少内生增长的有效机制，二是庞大的冗余农业劳动力和二元制的社会结构限制、消耗了农业自身发展的有限资源，而同时又缺少外部资源的注入。

2004—2005年，中央连续出台了两个1号文件，直接将农民增收问题作为政策运作的目标。2004年采取“两减免、三补贴”等更为直接的政策措施，全年中央财政用于“三农”的支出达到创纪录的2600多亿元。2005年中央一号文件着力于努力实现粮食稳定增产、农民持续增收，直接带有资金支持的政策占到相当大的比例。坚持“多予、少取、放活”的方针，进一步把“提高农业综合生产力”作为2005年农业和农村工作的重心。从2004年的政策效果来看，2004年度仅“两减免”、“三补贴”就使农民直接得到实惠451亿元。2004年农民人均纯收入2934元，比2003年增加314元，增长12%，扣除物价因素，实际增长6.8%，打破了1997年以来的低速增长局面，粮食总产量达到9390亿斤，超过预期的9100亿斤，增产9%，实现了粮食增产和农民增收的双重政策目标[ 4 ]。

再回过头来对改革开放二十多年来农业领域的经济、社会发展状况进行审视，足以看出政策导向式的发展特征伴随了农业经济的每一个高潮与低谷。比较前后两个时期的1号文件，以前的重点是调动农民生产积极性、解放农村生产力，可以说是在农村经济的内部进行的成功变革，这一基于体制自身的变革基本上已在20世纪80年代就已经达到了其效力的极限；而后两次均把政策目标直接指向了农民增收上。虽然2005年度的中央政策更进一步提出了要加强农业综合生产能力建设，实现粮食稳定增产、农民持续增收，促进农村经济社会全面发展的目标，但无论是从政策本身的功能还是从农业领域的现状来说，政策性依赖仍是目前农村经济中最为突出的发展特征。

二、 当前“三农”问题的困境

总的来说，农业经济的最大困境还是其持续发展的长效机制的不足。仅就2005年与2004年作一个对比，2004年“增收”效果可谓满意，但从2005年的上半年情况来看，同样的政策力度若想取得与2004年相似的目标的难度已明显加大。一方面2004年农产品价格较之2003年有很大的提高，农产品产量达到历史新高，加之自然灾害较少以及减免农业税、增加直接补贴等措施均能对农业的生产生活起到立竿见影的效果。而2005年一季度，农产品价格已有所回落，同时农业生产资料价格大幅度上扬，而农作物的种植面积和产量却难以有新的提高。农产品价格的市场制约机制将使农业产出效益在现有的生产率水平上迅速达到封顶状态。长期的发展轨迹说明，政策成为了解决“三农”问题的惟一有效的依赖，而这一依赖同时又是不可靠的、难以持久的。

当前“三农”的困局可以从以下几个方面来描述。

1. 人口压力与经济、社会发展的不协调

2003年底，全国农业人口有9亿3千万人，占全国总人口的72.5％，其中农业劳动力3亿1千万，占农村劳动力人口的63.8％；农业从业人员占社会从业人员的比例为49.1％，农村非农产业从业人员占社会从业人员的比例为23.8％；而农业增加值占国内生产总值的比重仅为14.8％，农村消费品零售额占全社会消费品零售额的比重仅为35.0％，城乡消费水平比为3.4?1[ 3 ]。

据有关方面统计，2002年，我国城乡收入差距指数为3.1，大大高于世界大多数国家小于1.6的水平；如果考虑城镇居民享受各种福利和补贴的因素，我国这一指数还会更高一些。2002年，我国城镇居民的地区收入差距指数为2.10，农村居民的收入差距指数为4.16，而美国、加拿大、意大利和印度同期的地区收入差距指数分别为1.58，2.30，2.24和3.26。据世界银行测算，中国城乡收入差距和地区收入差距占全国总体收入差距的份额达到80％以上。

通过以上数据可以看出，一方面，农业经济总量很低，仅占全国经济总量的14.8％，另一方面，农业人口却占到了全国总人口的70％以上，而2004年之前，这14％的农业经济总量不但要维持占总人口70％的全部农业人口自身的生存、发展的需求，还在很大程度上供养了以地方财政为基础的数量巨大的各类财政供养人员。从每百万美元GDP的财政供养人员比例来看，美国为2.31人／百万美元GDP，法国为3.46人／百万美元GDP，日本为1.38人／百万美元GDP，英国为1.58人／百万美元GDP，而中国则为39人／百万美元GDP[ 5 ]。既使按全国平均水平来衡量农村人口的人均财政负担，比例也相当之高。

与此同时，几乎全部的乡村建设、教育、卫生资源建设等关系生产发展和劳动力资源再生的各项投入，绝大部分都落在了农业人口自己身上，换句话说，农业人口的生老病死花费基本上都依靠其自身的收入，低收入也就意味着低投入。以卫生事业为例，我国卫生财政支出约整个财政的2%，而全部投入资源的80%分布在城市，只有20%分布在农村。

农业社会几乎自始至终都没有离开自给自足的经济模式，而建国后几十年的“抽农补工”政策以及“两种户籍”造成的农业人口的大量积淀，演变成今天似乎回天乏力的局面，几乎任何异乎寻常的大举措在根深蒂固的“三农”问题面前都像是花拳绣腿，人口压力与当前农村经济的现状之间存在着强大的离心力量，农村的经济、社会发展中已经凝结了层次复杂的各种矛盾。

由于农业经济先天的脆弱性以及其长期以来薄弱的基础，农业经济在社会经济发展中的地位越来越低，在市场化进程中几乎没有任何主动权、话语权，而农业经济和农村社会一直都在低产出、高负担的恶性环境中艰难地发展，在这其中，人口的压力又处于一个绝对中心的位置。

2. 社会资源压力与内在发展动力的不足

在人口压力不断增大的条件下，农村社会的自然资源供应总量也已接近其潜在的最大值，在现有条件下，农村社会赖以发展的自然资源基础已出现瓶颈效应。从最基本的耕地资源和水资源来看，形势均不容乐观[ 6 ]。而在社会再发展资源（如金融资源、人力资源、科技资源及社会保障等）方面，同样面临根本性的制约因素。

从表1中可以看出，多年以来，年末实有耕地面积的绝对数量都是减少的，其中生态退耕所占比例最大。在以后的几十年里，一方面，要还对自然的“过度索取”之债，大力进行环境保护和水土保持工作，另一方面，城镇化建设也将有新的发展高峰，伴随着城镇化加速，相应的建设用地比重也会提高，这些都必然以牺牲耕地为代价，耕地形势将更为严峻。

表1 1998—2003年中国耕地面积变化[ 7 ] 单位：千公顷

年末实有 年内新增 年内减少 　 　 　 　 年内净减

年份 地区 耕地面积 耕地面积 耕地面积 建设占用 灾毁耕地 生态退耕 农业结构调整 耕地面积

1998 129,642.1 309.4 570.4 176.2 159.5 164.6 70.1 261.0

1999 129,205.5 405.1 841.7 205.3 134.7 394.6 107.1 436.6

2000 128,243.1 603.7 1,566.0 163.3 61.7 762.8 578.2 962.4

2001 127,615.8 265.9 893.3 163.7 30.6 590.7 108.3 627.3

2002 125,929.6 341.2 2,027.4 196.5 56.4 1,425.5 349.0 1686.2

2003 123,392.2 343.5 2,880.9 229.1 50.4 2,237.3 364.1 2,537.4

在人力资源方面，表2列出了2003年农户家庭人口与劳动力的统计情况，同样能看到，对三农发展最具有长远价值的人力资源面临着极为严峻的局面。“三农”内部人力资源的积累与再生机制已经大大落后于经济发展所需，人力、科技资源的积累能力受到了严重的削弱和阻碍。

表2　2003年农户家庭人口与劳动力情况[ 8 ] （每个农村居民户）

指标名称 单位 全国 东部 中部 西部

被调查户数 户 20283 6876 7354 6053

家庭常住人口 人 4.08 3.95 3.91 4.41

农村人口 人 3.84 3.68 3.73 4.16

家庭劳动力 人 2.50 2.48 2.45 2.59

其中：农村劳动力 人 2.38 2.33 2.35 2.49

在农村劳动力中：

1.文盲、半文盲 人 0.31 0.30 0.30 0.34

2.小学文化程度 人 0.86 0.79 0.92 0.87

3.初中文化程度 人 1.05 1.05 1.00 1.11

4.高中文化程度 人 0.16 0.18 0.14 0.16

在农村劳动力中：

有专业技术职称人数 人 0.11 0.11 0.09 0.13

受过职业教育和培训人数 人 0.17 0.17 0.14 0.19

在家庭劳动力中：

1.从事农业家庭经营劳动力 人 1.38 1.10 1.46 1.59

2.从事非农业家庭经营劳动力 人 0.25 0.28 0.21 0.25

… … … … … …

全家劳动力外出从业时间 天 205 195 204 216

全家外出从业劳动力数 人 0.87 0.78 0.89 0.96

… … … … … …

注：…表示省略了部分内容。

从表2数据可以看出，初中以上文化程度的农村劳动力中有71.9%在外出务工，而专职从事农业经营的家庭劳动力只占55.2%。以北京市为例，2004年全市286.5万外来农民工中，96.9%的人年龄在15岁至49岁之间。受教育程度为初中及以上的人数为240.9万人，占全市农民工的比重为84.1%，其中初中文化程度的占69.7%。在全部农民工中男女比例相差较大，男性199.9万人，女性86.6万人[ 9 ]。可见，农村中最富有生产力的青壮年劳动力都在为城市的发展服务，在未来的几十年里，这一趋势会更为明显。这也就意味着，在城市经济迅速发展的同时，农村经济已经釜底抽薪，所投入的单位人力资本价值日趋降低。

从另一个角度来看，农村家庭劳动力的负担比是1.54，从事农业家庭经营的劳动力占农村人口的比例是35.9%，按现有的从事农业经营的劳动力数量并把1.54的人口负担比计算进去，农村户均人口应为2.12，与现有的3.84相比，即使按现状计算，农村人口中完全属于冗余的人口比例也达到了44.8%，而这些人口的生存与发展并不能得到多少基于社会的外部给养。

在相当长的时期内，对人力资本起着决定性作用的教育、医疗卫生以及社会保障等基础性资源的缺失仍将限制农业人口的发展，即使农村人力资本的产出能够有很大突破，农村经济的弱质性也将阻碍其自身的受益能力，内在发展动力的缺失是三农问题的根本，任何投入都会像雨水一样迅速渗漏，发展资源的不足与发展动力的缺失将形成三农问题中一个长期的且互为因果的根本性矛盾。

三、 当前主要的政策选择和潜在的风险

1. 城市化和小城镇建设

中国的城市化和小城镇建设是在工业化深入发展与农村社会发展极度缓慢的矛盾下开始的，其目的是实现农村的现代化。而其理论基础来自两个方面，一是刘易斯在《劳动力无限供给下的经济发展》中提出的发展中国家农业人口转移模式，也称为“刘易斯—费—托尼斯人口流动模型” [ 10 ]；另一个就是托达罗模型[ 11 ]。前者立足于通过城市工业化带动劳动力转移，而后者更为关注发展中国家中城市的高失业率对劳动力转移的阻碍而提出劳动力的就地转移途径。从中国的政策实践来看，在工业化初期，中国失去了工业化带动的城市化过程中劳动力自然转移的大好机会，而在针对农业人口转移目标提出的小城镇战略的实施过程中，同样有诸多严重的失误。一是改革开放以前，我国实行了严格的城乡分离制度，造成了城市化进程极为缓慢；二是改革开放后，乡镇企业蓬勃兴起时，国家号召农民“离土不离乡”，丧失了城市扩容的大好机会；三是在20世纪90年代中期，我们没有在大中城市扩容上做文章，而是大力发展农村小城镇，结果上不了规模档次的农村小集镇遍地开花，不仅浪费了大量土地资源，也发挥不了城市应有的产业功能和吸纳劳动力的能力[ 12 ]。

目前，我们面临着城市化吸纳能力不足和小城镇发展乏力的双重压力，如果把今后劳动力转移的重点放在现有的大中城市，那么将面临相当程度的困难。一是现有政策环境能否允许农村劳动力在平等的条件下实现永久性的转变，成为无差别的城市产业工人？从目前的情况来看，劳动力向大城市流动的意义仅限于短期务工带来的收入增长，国民待遇和永久性居留还是可望而不可及的事。二是城市工业化已发展到中高级阶段，随着资本的深化，城市工业化吸纳劳动力的黄金时期已经过去，依靠城市化发展的转移是远远不够的。而小城镇建设的困境表现在巨大的资金缺口与小城镇建成后发展潜力的低下上。

从当前和今后的政策取向上看，我国的农村现代化和人口工业化的政策重点会放在小城镇建设上，主要依靠增量化的小城镇建设来实现农业人口的转移，但从现状来看，这一政策成就很大，政策执行的偏差也很大。

我国建制镇已由1978年的2176个增加到目前的2万多个，平均每3万农村人口拥有一个建制镇，吸纳农村劳动力约1亿人。中部地区小城镇也在这一进程中得到快速发展，正处在加速发展阶段，农村税费改革后乡镇的精简与合并更为小城镇发展提供了新的机遇。但是，在小城镇建设过程中已暴露出诸多的矛盾与困境，一是遍地开花、盲目发展造成资源浪费，发展动力不足。目前小城镇的平均规模，建制镇只有6000～7000人，集镇1700多人。小城镇建设遍地开花、规模偏小，不仅浪费土地资源，而且影响产业集聚和产业竞争力，也使小城镇基础设施落后，缺乏相应的水、电、路和环卫等配套设施，金融、信息、技术等方面的服务水平低，生产要素市场发育不足，限制了小城镇功能的提高和对劳动力的吸纳[ 13 ]。二是缺少与当地相适应的、能够真正满足就业和发展需要的产业链，相当一部分小城镇仅实现了自然分工条件下的三产，并没有真正有效的、基于社会化大生产和市场机制的产业基础。没有形成资源、产业、市场的互动，缺少持续成长的条件。三是小城镇管理体制落后。户籍管理制度虽有所放开，但在取得户口的条件、就业、子女入学教育等方面仍存在一些歧视性政策。在城镇土地制度方面，中部地区小城镇主要采取土地使用权出让制度，城镇化的“门槛”较高。在社会保障制度方面，中部地区小城镇在最低生活、医疗、失业、养老等保障制度方面仍然将进入城镇就业的农民排除在社会保障享受对象之外。这些都妨碍了农村劳动力在城乡之间的自由流动。

2. 劳动力大流通、大转移

劳动力大流通、大转移将是中国在未来几十年里最壮观的一种社会景象，其主要特征就是农村人口向城市的转移和农业人口向其他产业的转移。从过程上看，这种政策还远谈不上主动规划、积极引导，在更大程度上还仅仅体现为打破旧的体制约束后的自发状态而已。据劳动部门2000年对2.4万多外出人员的调查，由劳动部门组织和用人企业招聘外出的仅占15.1％，由亲戚朋友介绍外出的占52％，靠自己碰运气外出的占28.5％，属于其他情况外出的占4％[ 14 ]。这种自发的流动往往使外出农民缺乏信息指导，不知道去哪里，也不知道干什么好。在这一时期，农业人口流动的一大特征就是无序和盲目。

在政策实践中，我们还没有很好地在人口流动与人口转移之间做更充分的分析，并建立起能够促进人口转移的稳定的长效机制，在理论分析中往往又把暂时性的流动就业与真正的人口转移等同起来。同时，我们的城市化与小城镇化均没有建立起能够适应就业与人口转移所需要的宏观政策环境，对涉及就业与人口转移的诸多因素及其障碍缺少政策预期和规划。针对这种形势，我们有必要在城市化和小城镇化两个主要的政策取向上做出更为深入的分析。

从城市来看，劳动力向城市的大转移将是未来几十年内的影响最广泛的一种资源流动，但这种流动的长期效应会对城市带来什么样的影响？是否会出现所谓的“拉美效应”？

20世纪60～70年代，一些拉美国家的人均GDP刚跨过1000美元关口，他们为推动经济快速起飞，普遍实施了减少农民战略，把大量农民转移到城市，把耕地留给少数农户。这样做确实促进了农业产业化经营，拉美也一举成为世界上农业竞争力最强的地区之一。但是，当大量“无土地、无保障、无固定岗位、无一技之长”的农民成为新市民后，政府为承担他们的养老、卫生、社会保障等费用精疲力竭，城市两极分化严重，社会矛盾激化，经济发展停滞不前，这就是常提及的“拉美陷阱”。

中国当前有些情形和“拉美陷阱”出现前有类似的地方，而我们的“三农”问题远比拉美国家当时的情况复杂得多。中国的农民数量巨大，而中国的城市化进程、工业化进程并没有对人口转移形成足够的拉力，同时，城里还有大量下岗职工。如果我们不对城市自身的功能和农业人口进城的目标做出足够充分的应对之策，要么“拉美陷阱”的风险会急剧增大，要么农村劳动力转移的目标将被大大延滞。目前，农村劳动力向城市流动的价值还仅仅体现在增加收入上，而劳动力流动的真正意义在于农业劳动力能够自知自觉地实现转移、定居，能够溶入一体化的工业社会，显然这一目的并没有达到。

在小城镇建设方面，上面已分析了所面临的多种困境，而这些困境正是限制就业增长和劳动力转移的主要原因，在如何推进小城镇建设这一事关全局的政策层面上，同样面临着如何破局的难题。

四、 解决三农问题的路径选择

从上面的分析能看出，当今“三农”问题呈现出以下几个方面的特点：一是政策依赖性强， “三农”自身缺少自我发展的内部动力和调节机制，而政策却大都具有短期效应，难以保证长期目标的实现；二是政策的着力点大都放在了缓解“三农”问题的外部矛盾上，城镇化和劳动力转移政策将是我们长期依赖的主要政策，但还缺少完整的套路，相关政策目标并没有得到充分的制度化保证；三是缺少立足于根本解决“三农”问题的长期的、而又可自我调整和实现的政策蓝图。

到目前为止，我们虽有明确的实现农业现代化的远景目标，但近、中、远期的目标分别是什么？各个时期的具体衡量指标是什么？以及实现分期目标的政策路线是什么？恐怕目前还无法给出满意的答案。这表明，针对“三农”问题的宏观框架并没有建立，也就谈不上政策的互动与策应了。拿小城镇建设来说，在过去的几年中，小城镇建设如火如荼，但实效如何衡量？在总量上如何评价这一政策的中期效果？在局部上又如何认定小城镇建设的成功与否？在局部的规划和建设过程中，如何认定规划的科学性和建设的合理性？又如何评价小城镇建设与建设目标相一致的程度？这些都是政策实现中的现实问题。

根据这些分析，本文提出以下几个方面的政策取向，希望能提供一些有益的参考。

1. 要持久深入地分析“三农”内部的根本性矛盾，力求找出“三农”内部的政策发力点

无论我们转移多少农业剩余劳动力，给予农业部门多少补贴，都不能代替农村自身的发展，都无法因此而自动实现农村社会的现代化。而在相当长的一段时期内，农村内部仍将滞留以亿计的农业人口，在我国人口达到高峰16亿时，即使农业人口比例降到50％以下，届时仍将有7～8亿农业人口。很显然，农村社会不能坐等现代化，必须有更多的符合各地区实际的农村各产业政策的推动和革新，才能从根本上实现农村社会的现代化。

当前的现状是，农业处于高度分散的经营状态，产出效率已达到一种峰值状态，很难再出现任何大的突破；不发达地区的乡村型第二、第三产业如果没有结构性调整和体制突破，同样也面临发展乏力的困境；这些都与农村现代化所要求的产业化经营之间有着巨大的差距。而几乎任何改变土地分散经营现状的政策构思都会面临一个无法回避的问题，那就是土地产权制度如何调整才能有效，同时又能满足依赖土地生存的庞大农业人口休养生息的需要？乡村经济制度的变革与人的生存保障不是两个问题，而是同一问题的正反两面。

农村经济具有先天的分散性，与城市经济的发展条件、发展机制大不相同，无论何种制度都不能使之实现与城市经济一样的发展速度和效率。基础薄弱，积累缓慢，投入动机不足将长期制约农村经济的发展，如果我们还像发展城市一样来发展农村，把市场看成是万能之手，把经济发展放到至高的位置，那么经济规律自身的不同步性将给农村社会带来更多的伤害，将长期占据总人口一半以上的农业人口也必将长期承受经济不平等发展的后果。

本文提出的建议是，在“三农”问题上，一切政策效力的原点都应立足于人的保障和发展。解决“三农”问题首先应该在以下三个方面取得进展：

（1）解除一切可以解除的农业和农民的经济负担，让农村收益完全投入于农村，让农民收益完全自用。减少甚至完全取消农户对地方财政的供养，地方财政不足可通过国家财政转移、非农部门税收和地方政府精简三个方面来解决。让农户具有从毛收入开始的自主支配权，在政策的引导下，最大程度地激发其投资生产经营的动机。

（2）长期坚持以资源投入（如资金、科技）为主的政策性支持，投入力度应依据实际发展的需要进行调整，不能被简单的增长比例所限制。应在乡村义务教育、职业教育、再发展教育方面进行大的投入，建立起人力资本培育体系，实现基础教育的平等；应在乡村卫生和医疗保障上进行更大的投入，建立起保障农村人口的生存尊严和发展的基本条件；应在乡村基础建设上投入更多的资源，保障公共设施的进步；应加强小城镇规划和研究，使有限的投入实现最大的收益；应加强农业科技和农村生产生活质量方面的研究，给“三农”注入科学技术的生产力。

（3）乡村政治制度应该有更大的突破，使之与可能的经济制度的变革相适应。经济发展有其自身的规律，一旦形成就有自动反馈和调整的能力，而政治制度却容易形成官僚化机制，并具有自我固化的特质。为扩大乡村民主和自治能力，我国已普遍实行了村级直选，希望能够提高人民的民主参与水平和发展的积极性，但这还远远不够。且不说村级直选的实效如何，在农村现代化的远景目标下，这一制度对提高乡村经济的集约化、一体化并不能起到实质性作用，对缓解乡村制度矛盾、释放生产力的作用只是杯水车薪，可以说仅具有象征意义。应考虑实现乡级直选甚至县级直选，给农民以调动经济资源的主动权和实质性的话语权，反向策动基层政权更好地为地方服务，为农户发展服务，而不是为上级服务，为经济指标服务。

农村社会首要的问题是发展，而发展与公平密切相关。公平意味着发展机会的均等，并有权避免贫困，发展应该取决于个体的努力、偏好和能动性，而不是其家庭背景、社会地位、民族或性别。公平意味着市场中和市场外的各种制度不会因个人贫富的差异而有所不同，意味着每个人都有获得均等的公共服务和基础设施的权利。可以说，在农村不能只就发展谈发展，还应该看发展的条件和环境是否具备[ 15 ]。经济自主、政治语权、公平合理的公共服务是农村社会发展的最基本的前提。

2. 加强政策的科学规划能力，推进政策效力的评价体系，建立起严密而有效的政策推动机制

从历史轨迹上看，我们针对三农问题的对策往往是纲领性的，虽有提纲契领的目标，但又屡屡存在纲举而目不能全张的难题，具体到政策实施层面往往有鞭长莫及之憾。以小城镇建设为例，在宏观性政策指导之下，千军万马各自为战，由于忽视了资源、环境、社会与人的发展之间的协调，从而出现诸多不合理的现象：经济发展、社会发展和城镇发展相脱节，小城镇规划成为领导体现政绩的工具，不切实际地盲目扩大城镇规模，用地布局不合理，不讲科学地追求高标准，产业发展不佳、就业不畅，等等，这些正是政策规划的制定、执行、评估、监控过程脱节的表现。政策缺少自我预期和控制，主动纠偏能力不强，从而出现能量巨大的钟摆效应，当负面能量积聚过多时，才会重新向中心目标回归。

就小城镇建设来说，这是国家为解决农村现代化而做出的一项重要政策规划，也是一项复杂的经济、社会系统工程。小城镇建设需要政府、企业、社会等各个方面的协调联动和统筹兼顾。就这一政策来说，我们应该争取把这一缓解“三农”压力的重点政策做深做透，充分发挥其政策效力，同时还应确保政策的严肃性，做好政策的实施和评估工作，减少政策扭曲现象。比如在以下几个方面完善小城镇发展政策：一是如何实现科学规划，如何在实践中依托资源禀赋条件，结合小城镇的功能定位进行统筹规划，形成既与中心城市衔接配套，又与周边村镇相呼应的综合效益高、整体功能强的城镇网络；二是如何确立并发展主导产业，发展市场潜力大、辐射功能强的小城镇来带动相关产业特别是第三产业的发展，从而提供更多的就业机会和社会保障，提高小城镇对人口聚集的吸引力；三是如何尽早破除城乡壁垒，把城镇与乡村真正紧密地联系起来，统筹兼顾、协调发展，促进城乡生产要素的合理流动，实现城乡社会、经济资源在更大范围、更高层次上的优化配置；四是如何形成多元化的投入机制。小城镇建设需要大量的资金投入来进行基础设施和公用事业建设，在政府投入不足的情况下，如何运用市场机制，广辟资金渠道，建立多元化的投融资体制；五是如何建立城乡统一的社会保障体系，免除农业人口转移的后顾之忧；等等。

所以，加强对已实施和将实施政策的科学规划，推进政策效力的评价体系，建立起严密而有效的政策推动机制是极为重要的，在资源投入相对有限的情况下，提高政策的运用水平是提高经济和社会运行效率的重要保证。

3. 从宏观的视角寻求建立根本解决“三农”问题的总体政策蓝图

从长期和最终的目标来看，针对“三农”问题，必须有整体化的解决路线，因为“三农”必将在某个时候走到一个可以称之为终点的地方，在那个地方，“三农”问题基本上可以等同于其他社会问题而不再会是威胁社会安全与发展的障碍。如果那就是最终的改革目标，那么，我们应该尽早地在目标与现状之间建立起一套完整而可能实现的路线图，在这一路线图中，要从和谐社会的本质要求上针对“三农”问题和“三农”社会在经济制度、政治制度、社会文化制度等各方面进行全面的剖析，去发现和实现解决“三农”问题的应对之道，逐步建立起以根本解决“三农”问题为目标的政策蓝图。虽然这一过程异常艰难，但必须有个开始，只有这样，才有可能在将来的某一天彻底解决“三农”、“四农”甚至“五农”问题。

为建立这一政策蓝图，必须以政策研究为先导，针对实践发展状况，做出政策应对，并逐步建立面向长期目标乃至终极目标的政策框架。

在前期可以借鉴国家“十一五”规划的经验，保证“三农”政策的科学性、完善性和持续发展的能力。“三农”政策蓝图应分解为多级、多类别的政策规划，在级别上应由国家规划、省级规划、市县级规划组成，全部三级规划均列入“三农”政策蓝图的总体规划。上级规划要能指导、容纳下一级规划，充分发挥上一级规划的导向、制约、调控功能，在给予下一级规划自的同时，要有足够的控制能力把下一级规划纳入到上级规划可控制的目标范围之内。在对象和功能上，应由总体规划、专项规划和区域规划组成，全部分类规划均列入“三农”政策蓝图的总体规划。各专项规划要服从于总体规划，各专项规划之间要有协调和制约机制，不能有功能重叠或冲突，区域规划也同样如此。由此构成二维的政策规划体系，同时，通过政策规划的研究和推进机制，以及评估和监控机制，建立起三维的“三农”政策蓝图的实施体系。

在科学规划的基础上，还应开展中期评估和监控，通过各项政策的中期评估提高政策的调整能力，实现政策自身的滚动发展。对政策和规划的实施效果适时进行评估，是市场经济国家和一些国际组织的普遍做法。每2年或3年进行一次中期评估，总结实施情况，查找存在的问题，并对后几年的实施提出建议是非常有必要的。通过评估，可以发现政策实施中存在的各种问题，属于方向性的偏差要从政策制定者的角度进行修正，属于执行中的偏差要从实施控制的角度进行调整。政策评估、政策监控与政策执行机构应分开来，保证评估的客观性和监控的效力。

参考文献：

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农村发展现状篇（10）

农民运动会是农民参加的、全国性的综合大型运动会。但与此同时，会宁县农运会的开展过程中也存在一些问题。鉴于此，本文对会宁县农民运动会进行调查与研究，找出存在问题，提出相关对策，争取对今后会宁县农民运动稳定顺利的开展提供建设性参考意见和理论参考。

一、农运会对会宁县农民体育发展的作用

（一）推动会宁县农村体育的组织管理

会宁县农运会是各乡镇、农村及企业在农民体育发展水平上的一次较量，运动员在运动会上的成绩与表现直接关系到各单位的声誉。同时，会宁县农运会也吸引了领导和人民群众较大的关注，诸多关注给该区体育领导组织带来很大的压力，这更促使他们重视会宁县农村体育的发展和水平的迅速提高，从而加强农村体育组织管理。

（二）促进了会宁县农运会特色项目的发展

农运会在逐步取消一些纯竞技项目的同时，要更多地增加能体现农民、农业、农村特色的比赛项目，这些项目充满了农村特色。会宁县农运会将“拔河”“搬重物”“挑粮食”“抛掷秧苗”这些农活作为比赛项目搬上了舞台，其目的不在于比赛的结果，而在于参与的乐趣，不仅反映农村的现实，而且融人了农村的进步和农民对未来的期盼，这些项目的开展，标志着贴近农民的新兴体育手段的产生，预示着农民完全可以将生产生活与体育结合起来，积极开发新的体育运动项目，并使之多样化、生活化。

二、会宁县农民运动会开展现状

（一）参赛人数较多，群众基础广泛

会宁县，隶属于甘肃省白银市，位于甘肃省中部，白银市南端。会宁县总面积6439平方公里，辖12个乡、16个镇、总人口56.41万（2012年）、境内有汉、回、东乡、撒拉等7个民族分布。本届农民运动会以乡镇、街道及有关企业为单位组队，由此可看出，本届农运会参赛人数较多，反映出会宁县农民参与农民运动会的群众基础广泛。

（二）竞赛形式新颖

在全国农运会中一般设置的都是农民组，因为主要是以农民为主，为了突出农民的主体地位。而在会宁县农运会中，设置了农民组和企业组，以乡镇为单位，每个乡镇组成1个农民队和至少1个企业代表队参赛，这不仅促进了农村体育的发展，还推动了工薪阶级的体育发展，使更多企业主也投入到体育锻炼的行列中来。农民组和企业组在一些项目上混合进行比赛，增加了农民与企业员工的交流与沟通。

三、会宁县农运会存在的问题

（一）运动员资格舞弊问题

运动员资格问题一直都是各个赛事关注的问题，历届全国农运会开展过程中暴露出来的“假农民”问题一直困扰着赛事的健康发展。会宁县农运会开展过程不免也同样暴露了这一问题，在赛事组织前，虽然在秩序册附件 2 上有对会宁县农民运动会运动员资格的规定。但是在最后比赛进行前的检录却忽视了这一问题，对运动员的身份没做任何核实，使得比赛没达到公平、公正的原则。

（二）项目设置针对性不强

通过对会宁县农运会和全国历届农运会在项目设置上进行比较可以看出，会宁县农运会的项目选择在一定程度上受到了历届全国农运会的影响，全国农运会也为会宁县农运会提供了模板。因此在项目设置的涉及范围上没有全国农运会广泛。但是，会宁县农运会参与人数超过1300人。其中篮球比赛就有28支队伍，近500人参与到篮球比赛中，全国农运会从第1届的7大项目发展到第6届的16个大项目，形成了由传统农村体育项目、与农业生产技术结合的项目与现代竞技项目3部分紧密结合的发展趋势。

（三）农民主体地位缺失的问题

农民主体地位缺失：一方面表现在参加农运会的运动员不是清一色的农民，另一方面是农运会的观众群体，特别是农民为主的观众群体还没形成。会宁县农运会进行了七天，但是看台上的观众一直不多，参赛运动员一直充当着观众在给场上的运动员加油，可见农运会的影响力还不够大，如果没用农民的广泛参与，农运会就失去了他赖以发展的生命力。这些都是表面原因，我们应该意识到农民缺乏应有的热情是因为广大农民还缺乏体育意识，缺乏参加体育活动的意识，而且组织管理者对普及和开展农村体育工作还缺乏重视。

四、结语

全国农运会的开展为会宁县农运会提供了一定的经验，指引了其开展的主要方向，同时也是最好的模板，有很多地方值得借鉴。如何让更多地区的农民从农运会当中得到受益，培养健康的生活观念和方式，提高自身素质；如何以农运会为契机，进一步挖掘农村体育的内涵，服务于社会主义新农村物质文明和精神文明建设，这些都是会宁县农运会值得重视的问题。