公共管理的变革篇（1）

随着以市场化为价值取向、以效率与公平为价值核心的社会变革的不断深化，作为公共行政延伸和发展的公共管理适应中国社会转型及市场化、国际化、全球化的影响在国内蓬勃兴起，推动了我国社会管理变革的深入发展，也为高校变革奠定了制度和理论基础。

关于公共管理

公共管理是公共组织对社会公共事务的管理，源于20世纪80年代西方国家的政府改革运动。在此过程中，西方各国政府管理模式开始从传统的、官僚的、层级节制的、缺乏弹性的行政管理，转向市场导向的、因境变化的、颇具弹性的公共管理。

公共管理以实现公共利益和履行公共责任为价值核心，以满足社会公众对公共管理活动的参与权利和社会公共需求为基本导向。公共管理部门，包括政府组织、公益企业、公益事业及其他非政府公共机构，具有执行国家公共意志、维护国家统治秩序的基本属性，又有提供公共产品、提高管理效率和社会管理水平的目的，更有追求社会公平、加强公共责任、提高公共服务水平的责任。公共利益与公共责任是贯穿其中的核心价值取向。

现代社会普遍把教育归属于向公众提供公共物品或准公共物品的公共部门，高职院校作为公共教育机构，承担着“培养数以亿计的高素质劳动者和数以千万计的高技能专门人才”的国家职业教育职能，成为我国高等教育的重要组成部分。公共管理理论的发展对高职教育产生了重要影响，进一步推动了高职治理结构的变革。

关于高职治理结构

联合国全球治理委员会指出：“治理是公私机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。”当前，治理理论在全球广泛传播，已经发展到地方治理、学校治理、公司治理、国家治理、全球治理等诸多领域，促使我们对传统的管理理论进行深刻反思并重新进行角色定位。

对于高等职业教育来讲，在承担国家职业教育职能、进行人力资源培训与开发的过程中，形成了与政府、社会等外部环境及其内部环境之间复杂的关系及其独立的具有职教特色的运行方式。目前，高职教育发展迅猛，在数量、规模、办学条件、办学水平、创新能力等方面都有了长足发展。但是，由于长期以来受行政管理体制的影响，高职院校在办学理念、管理体制、运行机制等多方面存在较多问题，集中表现为：

（一）政府主导，缺乏自主性

高职院校主要由政府投资，为社会提供公共服务或准公共产品，其服务或产品价格由政府定价；政府实行必要的行政管制，要求教育活动优先体现政府的意图，甚至直接用来为实现政府的目标服务。这种状况下的政府治理主要依靠国家利用行政手段来实现，条块分割，职能交叉，模式单一，大量存在缺位、越位、错位现象，学校自难以真正发挥，教育资源得不到优化配置和充分利用。高职院校的从属地位造成了教育资源的短缺、浪费和效率低下，而且还造成社会各阶层受教育机会不均等以及社会收入不公平。

（二）管理方式“泛行政化”

目前，高校管理体制一般遵循科层制的行政管理模式，部门林立，等级分明，本应成为教育资源优化配置保障的行政权力凌驾于学术权力之上，大学精神受到了行政权力的限制。现在，备受青睐的“专家治校”、“教授治校”等也都带上了行政化的鲜明烙印。

（三）创新乏力，缺少特色，人才培养结构不适应市场要求，学生就业困难

从发展历史来看，高职院校一般来自于专科院校、成人高校和中专学校，具有较多的中专累加、本科“压缩饼干”的特点，高职教育的优势发挥不明显，特别是部分院校目标定位模糊，办学缺乏特色，招生就业困难，缺乏创新能力，适应市场变化缓慢，改革进程步履维艰。因而，如何坚持以市场为导向，以就业为导向，增强高校自主创新能力则成为当前亟需解决的重要问题。

公共管理模式下的高职院校治理变革

高职院校在全球化、国际化、市场化的背景下，正面临着一场深刻的变革。高职教育必须鲜明体现社会的发展趋势，必然由传统教育模式向现代教育模式转变，由行政管理向公共管理转变。

（一）理念的变革――职教理念的凝聚和提升

职教理念是人们对于职业教育这种社会存在的精神期望与价值建构，是职教发展的理想、信念、追求和动力，作为一种独特的大学理念而存在。高职院校不仅要产生知识与思想，还要为社会提供道德理想；不仅要培养负责任的、合格的公民，还要为社会提供实践的行为模式；不仅生产、传播职业知识和技能，还要培养适应职业发展要求的社会劳动者。所以，高职院校必须除却局限于目标定位层次上的简单理念形成，重新提炼自己的大学理念，用现代精神作为自己的理想建构基础，摒弃功利化、庸俗化的价值倾向，在民主、自由的大学理念中融入现代化大生产、现代职业教育的丰富内涵。

（二）体制的变革――有限政府、法治政府与现代学校

在现代教育背景下，政府必须认真研究对大学的行政管理问题，处理好政府行政管理权力和大学学术权力的关系，在完善宏观管理与监督基本职能的前提下，规范对大学的行政审批，使政府尤其是教育主管部门在学校管理上真正成为有限政府、法治政府，从而尽可能地避免对学校的过度行政干预，为学校创造能依法自主办学的制度环境。

体制变革的核心是建立现代学校制度，实现政校分开。政府不再直接管理学校，剥离彼此的隶属关系，取消学校的行政级别，使政府能在公开、公正的前提下，为学校及各类受教育者提供良好、公平、高效的服务。必须健全和完善学校法人制度，学校按自主意愿和具体情况决定资源分配、资金使用、课程设置、教师聘用、人事安排等，真正拥有面向社会和市场依法办学的自。

（三）运行机制的变革――依靠市场优化配置资源

《2005中国市场经济发展报告》指出，2002和2003两年，中国市场化指数已分别达到72．8％和73．8％，市场机制已经在经济运行中发挥着基础性配置作用。在教育领域，招生、就业、后勤服务等方面的市场化步伐越来越快，但教育依然是中国资源配置效率较低的领域之一。所以，必须进一步加大教育改革开放的力度，实现政府宏观调控之下的市场化资源配置，提高资源使用效率。重点在于：第一，引入市场自由竞争机制，实现优胜劣汰；第二，按照市场化运作方式，实行公共教育财政体制的多元化，国办、民营、股份制等多种形式共同参与市场竞争，促进教育资源的优化配置；三是扩大教育供给，赋予教育消费者更大的自主选择权，促使学校教育为消费者提供最好的服务。

（四）内部管理体制的变革――人本管理

人本特色的高职治理具有丰富的时代内涵和现实意义。在治理过程中，一是要创建一个符合时展需要的教育体系。高职教育必须紧密结合产业、行业和当地经济发展实际，坚持以市场为导向，以就业为导向，科学设置专业，加强管理，深化改革，形成自身在教学、管理、就业等方面的特色和优势；必须转变单一的以学生培养为主的模式，适应产业结构调整和职工再就业的需要，把社会人力资源开发作为工作重点，形成学生培养和职工继续教育培训并重的发展局面。二是要创建一个有个性的新的培养机制。必须建立有别于普通高等教育的具有职教特点的人才培养机制，加强学生实践技能和创新能力培养；必须通过课堂教学改革，培养学生宽厚的文化知识基础、较强的动手实践能力和健全完善的人格；必须注重产学研结合，与行业、企业联合办学，按照行业、产业需求开展“订单培养”；必须加强学生职业指导和创业教育，大力推行职业资格证书制度，为学生就业做好准备。三是要有一个师生共同得到发展的教育体系。教育的根本目的是实现人的全面发展，包括教师和学生两个方面。必须注重加强教师和学生的职业生涯规划和开发，创设师生全面发展的环境；要通过实行聘任制和岗位管理，按工作绩效进行分配，打破平均主义，调动广大教职工的积极性，增强学校机构运转的效能，提高办学效益和办学水平；要进一步改革学生管理模式，从学生全面发展出发，激发学生学习的主观能动性和积极性，实现学生培养的重新定位。

参考文献：

[1]陈庆云．关于公共管理研究的综合述评[J]．中国行政研究，2000，（8）：12-13.

[2]蔡立辉．论公共管理的特征和方法[J]．武汉大学学报，2002，（4）：19-20．

[3]夏书章．现代公共管理导论[M]．长春：长春出版社，2000．

[4]王乐夫．国际公共管理的新趋势：全球治理[J]．学术研究，2003，（3）：34-36．

[5]于海棠．治理：高校管理新理念[J]．黑龙江高教研究，2003，（1）：28-30.

公共管理的变革篇（2）

自从20世纪80年代中期以来,西方发达国家掀起政府再造的浪潮,公部门管理发生了重大变化。传统的僵硬的、等级制和官僚制的公共行政范式,在支配了20世纪的大部分时期之后,逐渐转变为一种弹性化、市场导向的公共管理范式。这不仅是一种形式上或管理风格的变化,更是政府的社会角色以及公部门与公民之间关系方面的革新。那么,对于公共管理日新月异、如火如荼的发展,行政法已经或即将作出哪些应对呢?本文试图通过分析公共管理的产生和发展以及由此而引发的行政法的新变化,透视行政权与公民权最新博弈的关系,展望未来公共管理和行政法的发展趋势。

一、公共管理的产生与发展

二战后,西方进入后资本主义社会,面对复杂多变的外在环境,政府职能不断地扩张,但是始终赶不上人民的需求与期望。西方国家普遍陷入扮演“社会福利的供给者”与“经济稳定增长的主力舵手”间的矛盾中,以致同时面临严重的财政危机以及公民(消费者)需求持续扩张的双重困境。其结果是,20世纪70年代,“战后福利时代”随着政府背负庞大的预算赤字,公共组织规模庞大却运作失灵而彻底崩溃。英国、美国等西方国家承受着强大的民意压力,行政改革、提高行政效率和公共服务品质的呼声震耳欲聋。此外,经济全球化也对政府提出了新的更高的要求。在这一背景下,西方各国政府迫切需要找到新的管理哲学和工具,来改造公部门组织及其服务品质。于是,公共管理应运而生。

1、公部门变革的动力

公部门发生的变革是对当时的四个紧密相连的紧迫问题作出的一种反应。这些问题包括:对公部门的抨击;经济理论的变革;私部门的变革,特别是全球化带来的经济动力;技术的变革。[1]现分述如下:

对公部门的抨击。公部门在三个方面受到抨击。首先是公部门的“规模”,政府过于庞大,浪费了过多的紧缺资源;其次是政府的“范围”,政府本身介入的活动过多,其中许多活动可以有替代方法;第三是政府的“方法”,尤其是官僚制正变成一种极不受欢迎的社会组织形式。这些抨击,使人们有足够的理由去缩减政府并改变其管理方式。

经济理论的变革。20世纪70年代,保守派经济学家发动理论上的论辩,认为政府本身就是限制经济成长与经济自由的问题所在,而较小规模的政府通过提高经济效率可以提高社会总体福利。不是由政府通过官僚制强制人们从事各种事务,而是由市场利用“自由”或“选择”等概念取代政府的“奴隶制”,市场机制在任何方面都具有优越性。当经济学的理论,特别是公共选择理论、委托人/人理论和交易成本理论融合到公共管理中时,人们过去所信奉的公共行政概念正在被经济学思想取而代之。公共选择理论认为,官僚和其他人一样,并非受到公共利益的驱使,而是被个人私利所驱使。因此,“最佳的”结果应是市场力量的作用最大化,而政府的作用最小化。要允许竞争和选择,尽可能使许多活动返回到私部门。委托人/人理论认为,公共服务的委托人是选民,但是他们的利益非常分散,以至于不可能有效地控制人——公共管理者。因此,公部门应尽可能多地对外签订合同,这样公部门的关系将变成私部门的关系。交易成本理论认为,在公部门中,如果采用外包的形式来降低行政经费并且造成某种竞争,将有可能使交易只付出较低的成本。以上这些理论融合了许多经济学家以市场为解决方法的观念,主张削减公共服务,并对管理进行重组。此外,某些公共行政的原则,如终身雇佣、按年资晋升,甚至是官僚制理论,均因理论基础薄弱且不能充分导致良好绩效而受到挑战。

私部门的变革,特别是全球化带来的经济动力。在一个全球化竞争的世界中,政府的角色是确立国家竞争优势的一个重要因素。因为在实践中,存在着广泛的政策领域,均以某种方式影响到国家的竞争优势。

这些政策领域包括教育政策、环境政策、医疗卫生政策、预算政策、反托拉斯政策、宏观调控政策、财政政策以及货币政策等等。这意味着公共管理者的工作对于一个国家的全球竞争力具有重要作用。因此,人们要求公部门比以往具有更大的创新和效能,而传统的科层制的行政范式无法满足这些要求。在此方面,创新的企业管理范式对公部门的管理范式的转型起了先导的作用。这意味着政府要像私部门发生的变革那样朝着同一方向对公部门进行变革,采取削减经费、使国有企业民营化等措施,提高竞争力、创造力,为私部门提供更好的公共服务。

技术的变革。技术变革促进了各种社会变革。传统的行政范式是与笔或者打字机结合起来的,人们通过公文旅行来解决信息的传递问题。而信息技术——特别是计算机等办公自动化设备的运用,使管理发生变革,甚至使等级制本身发生了变革。由于信息可以以一种即时的形式从

高级管理人员那里直接传递到基层,减少了对处理和传递信息的中间管理层的需要,所以层级体系正在向扁平化变化。在不久的将来,电子化政府可能实现,有些公共管理者可以在他们的家里使用计算机工作,而不用去办公室,从而办公室及其管理方式也必然发生变化,这将比我们以公文为基础的体制更公平、更可靠、更关心顾客和更有效率。

2、公部门变革的趋向

西方国家掀起的政府再造运动中,最有代表性的是英国新右派和美国新治理。

英国新右派。1979年,英国保守党执政,撒切尔夫人上任后极力鼓吹新右派的政治理念,强调个人权利与选择的价值,主张建立新自由主义的政体,即“小而优的政府”。撒切尔政府有效地运用企业管理工具来解决财政问题,以及政府绩效、人力资源、组织运作和决策流程等问题,并在引入市场机制下促使公共服务品质大幅提高。在改革之初,英国政府把商业管理技术引入公部门。1983年启动财政管理创议,建立起一个自动化的信息系统以支持财政管理改革。1987年出台著名的“下一步报告”,指出,长期以来,英国在促使政府提高绩效方面缺乏真正的压力,过分注重标准化的程序而忽视公共服务的提供。为此,该报告建议采用更多的商业管理手段来改善执行机构以提高绩效,具体措施是把政府的部门分解成若干机构以更好地履行公共服务职责,以管理主义的技术和程序培训职员等。其后的梅杰政府延续新右派的改革路线。1991年制定“公民宪章”白皮书,提出顾客导向和改善服务的措施。次年,推行“服务品质竞赛”活动,促使提供公共物品和服务的公部门接受市场检验;通过公开招标等方式,推动公部门之间、公部门和私部门之间为提供公共物品和服务展开竞争。[2]

美国新治理。20世纪60年代末期,美国总统尼克松倡导“新联邦主义”,进行行政改革。其后的几任总统继续推行改革措施,卡特总统实施“文官制度改革法案”,里根总统大规模削减政府机构和收缩公共服务范围,布什总统全面推行质量管理,但是这些改革都因为改革的手段局限于传统的范式,以致效果不佳。1993年克林顿总统上台后成立了“全国绩效评估委员会”,由戈尔副总统主持。半年后,该委员会提出联邦政府改革计划,即著名的“戈尔报告”,试图以企业化政府的理念,重塑联邦政府。

报告指出,过去的美国建立起庞大的、集权的官僚制政府来处理公共事务,具体方式是:首先将工作任务分解,然后落实到不同层次的机构和雇员,同时制定严格的规章制度来约束机构和雇员。这种体制有其优点,如制度化的程序、标准化的服务以及专业化的人员等,但是也存在着明显的缺点,如机构臃肿、人浮于事、反应迟缓等。因此,官僚制政府在现代社会已经失效。戈尔报告提出政府改革的四项原则:(1)断绝繁文缛节,“从为遵守法规而负责,转变到为获致成果而负责”;(2)顾客优先;(3)授予下属权能以完成任务;(4)使政府回归基本——“产生一个做得更多但花费更少的政府。”[3]戈尔大胆宣称:“大政府的时代已经结束了。”

除了英美两国之外,新西兰、澳大利亚和加拿大等国家的成就也令人瞩目,这股自20世纪80年代以来盛行于西方各国的管理风潮,已使各国政府的行政文化发生转移——从公共行政转变为公共管理,传统的范式已不复存在。

综合考察各国公共管理的理论和实践,公共管理的一般内涵包括:

*整个公共管理是一种以市场原则为基础的政府(公部门)、私部门和公民之间围绕提供与接受公共服务而形成的一种互动过程。

*视公民为顾客,顾客有选择权。公民可以在市场机制下,选择公部门或私部门所提供的公共服务。要求公民参与公共服务方案的制定,以更好地认知顾客的需要。

*创造市场或准市场的竞争机制,以众多的公共服务供给者取代单一的供给者。增加私部门提供公共服务的机会。

*契约或半契约配置的增加。购买者与供给者的关系由契约来加以控制。

*由市场来检验绩效目标。对内管理者要把资源的支配运用和目标相结合,对外绩效则决定于顾客的满意度。

*由市场决定薪给,使之成为一项提高绩效的激励工具。以上关系可用下图来说明:

*②③提供公共服务,公部门和私部门都可以向公民提供公共服务

*①④选择公共服务,公民可以直接或间接选择公、私部门提供的公共服务

*⑤管理与竞争,公部门管理私部门,同时在某些领域与私部门互相竞争

*⑥服从与竞争,私部门接受公部门的管理,同时在某些领域与公部门互相竞争

二、行政法的新变化

公共管理的兴起和发展正在以一种新的方法改变着行政法。公共管理的重要特征是以市场为导向,或者是以市场和私部门取代公部门,或者是让公部门使用市场手段、机构和激励机制来实现行政目标。西方国家政府纷纷制定行政法律规范,减少规制、成本——效益分析、市场导向的管理方式、减少预算,权力下放和将公务授权给私部门等。这样,政府的治理方式正在发生变化,即将市场约束方法与公益目的相结合。

概括世界各国行政法的最新变化,我们可以得出以下结论:

1、经济全球化促进行政法全球化

经济全球化使各国经济间

的相互联系比历史上任何一个时期都要紧密,它不仅正在改变着私部门从事商业经营的方式,而且对国家的功能、国家与私部门的关系范式等基本理念提出了挑战,各国行政法正在发生明显的全球化倾向。最突出的例子就是WTO的建立,使经济全球化和行政法全球化有了日新月异的进展。WTO规则是约束一国政府的贸易政策或行政活动的法律规则,在性质上主要属于行政法的范畴,构成各国行政法律体系的一部分,是各国行政机关的行政活动以及法院审判活动的依据之一。各成员国政府,不论国内制度是何种类型,都有义务采取一切可能的措施对WTO规则进行统一实施,都要保留或建立对行政行为的审查和纠正机制并使其达到“事实上的客观和公正”。加入WTO对一国行政法的影响是全面的,不仅表现在行政法律规范的制定和适用方面,而且表现在行政法的基本原则、行政行为的方式等方面。如WTO规定了透明度原则,要求各成员国在贸易管理方面达到一定的透明度:必须公布所有影响贸易的普遍适用的法律、法规、司法判决和行政措施;负有向WTO通知有关文件的义务等等。此外,随着各国间国际关系的日益密切,各国行政法中相互学习和借鉴的内容日益增多,从而使大陆法系和英美法系在行政法尚呈现日趋融合的现象。

2、放松管制促进行政法律形式多样化

政府管制和行政法密切相关,是现代行政法的重要来源,从30年代到70年代半个世纪,行政法成为广泛推行经济管制和社会福利政策的工具。在英国,战后工党长期执政,公有化运动和福利国家政策极大拓展了国家干预和政府管制的范围。

在美国,罗斯福及其后的几任总统把美国的政府管制逐渐推上顶峰,行政方面立法也相应地迅速膨胀。随着公共管理的深入发展,政府放松管制、收缩职能,这对行政法的发展产生深刻的影响。以美国的管制改革为例,美国行政法在以下三个方面进行了新变革:将公共职能授予私部门。一个途径是将通常认为是公的权力和职能授予私部门;在没有全面授权时,通常地把这些职能的重要部分用分合形式授予私部门。另一个途径是不仅将私部门包括在这种新的伙伴关系中,还谋求州和地方政府的合作和参与。令人震惊的例子是美国甚至建立了私人监狱。美国司法部在1996年的预算报告中提出把5个监狱交给私人公司,还计划把未来的大部分审判前拘押、小规模和低安全要求的联邦监狱都交由私部门管理。虽然这样就产生了重要的宪法性问题:政府能不能委托这些权力?犯人的宪法权利能不能得到保障?但是,私人监狱显示出通过私有化进行的行政改革,降低了行政成本,提高了行政效率。另一个例子是福利改革,联邦政府1996年福利改革法案,把对贫困家庭的福利责任从联邦政府转移到各州。不少州政府雇佣私部门执行福利方案。支持者宣称,这样将使各州最有成本效益和最人道地提供福利,福利机关从着眼于计算失业和签发支票转变为帮助人们迅速找到工作。

联邦公司——政府的公司化。

美国越来越倾向于将特定的公共职能保留给公部门,但使用私人部门的结构范式来监督和提供这些服务。例如美国邮政服务、联邦航空局,联邦铁路局和海外私人投资公司等。联邦政府租用公司的权利是由必要和适当的宪法条款予以授权和保障的。[4]

减少立法和协商立法。为了放松政府管制,里根总统修改、废除了已有的管制法规,他上台仅用九天时间就冻结了卡特政府制定的172部管制法规;放缓制定新的管制法规,新管制规章的出台削减了三分之一;大力削减管制机构的预算和人员,如洲际贸易委员会四年的财政预算削减40%,人员裁减了一半;建立成本——收益分析作为批准或撤出政府管制的标准。[5]此外,美国1990年的协商立法法案,是设计在建议立法的通告以前,在政策制定的最初计划阶段,就使与其利益有关的相关人参与,和政府机构的代表起制定政策的草案,然后交由政府机构批准。协商立法提供了一个和解和妥协的论坛,以达成一个使各方都满意的结果;同时,也使政府机构可能避免诉讼。

3、追求效率促进公务员政治化和企业雇员化

韦伯认为,官僚组织是组织安排大规模行政活动的最有效形式。[6]传统的公务员制度,完全依照韦伯的官僚组织理论而来。这一制度,在保持组织正常运转和公务员的稳定性和独立性上卓有成效,但是其激励机制不能适应社会竞争剧烈变化的需要,在私部门用人制度的高效率面前相形见绌。因此,各国都对公务员制度进行大刀阔斧的改革。突出的一点是,传统公务员制度强调文官保持政治中立,但是公共管理强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系,特别使对部分高级文官应实行政治任命,让他们参与政策制定过程,保持政治敏感性和对公众要求的响应力,并承担相应的责任。此外,公共管理重视公务员的人力资源管理,提高在人员录用、任期、工资及其它人事管理环节上的灵活性,如以短期合同取代常任制,实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资等等。[7]这样,传统公务员制度的基础性原则受到严重动摇,对公务员进行单独管理的制度越来越难以维持独立,英国和新西兰已经撤销了管理公务员的部门,美国独立文官管理机构的权力也遭到削弱。[8]这些

变革的继续和加深,必将带来一个新的公务员管理制度。

4、顾客至上促进行政行为的民主化

公共管理强调顾客导向,传统的单向的、命令式、强制性、消极的行政行为逐渐让位于现代的双向的、参与式、协商性、积极的行政行为。从终极意义上说,行政权来自于公民权,所以行政机关和公民之间是一种服务关系而非统治关系,是一种双向作用的合作关系而非单项管理关系。因此,必须开通公民表达利益要求的民主渠道,实现行政行为的民主化。这些新的民主渠道包括以下几个方面:行政参与。随着现代社会条件下公民利益的分化以及公民自主意识的加强,公民越来越不满足仅仅通过自己的代议机关来间接参与政治,而是希望能够由自己或者自己组成的团体表达利益要求。这样,行政参与就应运而生。要保证行政参与,首先要建全政务公开制度,使公民了解相关的政策和信息,使政府置于公民的监督之下。其次要建全重大决策的公共论证、民意表决等制度,使公民直接参与公共决策。第三,健全行政程序制度。行政程序为行政参与提供了法定的途径,使公民在公共管理中从单纯的管理对象,变为可以通过对行政行为过程的参与制约行政机关的参与性力量。以美国为例,在70年代以后,赋予大学生、穷人、行政合同的当事人以及消费、环境方面的公益代表对制定行政决定的参与权和请求司法审查权,而这些权利以前只有被管理企业享有。还要求行政机关将过去以非正式程序实施的行政行为改用正式程序;运用书面形式,建立案卷、作出记录、说明行为的事实和法律依据,以便相对人了解情况,提出异议,防止其权益被侵犯。[9]行政授权。公共管理提倡建立“小而优的政府”,这样势必把相当一部分的职能和职权转移给社会,这种转移主要以行政授权的方式。此外,行政授权还表现为上级行政机关赋予下级行政机关更大的裁量权,减少下级对上级的依赖思想,使下级机关承担更大的责任,从而提高行政效率。

行政指导和行政合同。随着政府放松管制,强制性的消极行政权逐渐退却,而一些协商性的积极行政行为粉墨登场,并日益成为公共管理的主流方式而被人们广泛采用。这方面的突出代表就是行政指导和行政合同。行政指导使行政机关基于国家的法律原则或者政策,在相对人同意或协助下,对相对人采取的建议、规劝等非强制性手段。行政指导以其柔和的、富含民主的色彩,既体现了政府行为之目的性,又兼顾市场经济之自由性,是现代市场经济发展过程中对市场调节失灵和政府干预失败双重缺陷的一种补救方法。[10]而行政合同是行政机关为了实现行政目标,与相对人经过协商而达成的契约。行政合同则突破了行政法上官、民传统角色定位,引入了民法上的合同方式,体现了平等、权利等民主思想,同时也有利于提高行政效率。

[参考文献]

[1][澳]欧文·休斯著,林钟沂等译:《公共管理新论》,韦伯文化事业出版社1999年版,第11页。

[2]孙本初编著:《公共管理》,台湾智胜文化事业有限公司2001年版,第16页。

[3][澳]欧文·休斯著,林钟沂等译:《公共管理新论》,台湾韦伯文化事业出版社1999年版,第5页。

[4]奥弗里德·阿曼:“面向新世纪的行政法”,载《行政法学研究》2000年第3期。

[5]吴瑞坚:“新公共管理放松政府管制取向及行政法发展”,载《云南行政学院学报》2001年第2期。

[6]Max Weber,’Bureaucracy’,Essays in Sociology,New York:Oxford University Press,1958.

[7]金太军:“新公共管理:当代西方公共行政的新趋势”,载《国外社会科学》1997年第5期。

公共管理的变革篇（3）

中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2014）07-101-01

一、公共服务的内涵

真正明确提出公共服务概念的是法国公法学者莱昂・狄冀，他把公共服务定义为“任何因其与社会团结的实现与促进部可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征。”而萨瓦斯认为：“公共服务一词不仅指一般意义上的服务活动，如路灯维护、邮政服务、或运营电话系统，而且包括；更广泛的社会职能，如为退休者提供生活保障，抵御外来威胁、衣食供应、物品生产、保护濒危动物和环境等”。萨瓦斯对公共服务的理解即包括狭义的政府安排的公共服务项目，又包活广义的政策规划等。

二、公共服务管理模式的变革

（一）传统官僚制阶段――“全能型政府”

20世纪50年代至70年代，德国社会学家韦伯提出了“官僚制理论”，在公共行政中，官僚制一直是不变的核心模式，文森特・奥斯特罗姆说：“韦伯的官僚制理论与传统的公共行政理论在形式和方法上是充分一致的。”在韦伯模式里，官僚制是“效率、理性、秩序、和专业化”的化身，“官僚制意味着理性和效率”。韦伯认为政府既是“掌舵者”又是“划桨者”，政府制定的制度和规则中，主要凸显政府本位的思想，以政府为主导，政府组织内部结构是公共服务的主要供给者，承担了几乎所有的公共服务的供给。韦伯建立的这一非人格化的系统，目标在于最求组织效率，其它功能专业的原则都是提高效率的手段。由于官僚制主张“公”与“私”的严格分立，在公共服务中也完全按照“公”的理念来进行制度安排和界定。

公共服务的供给通过官僚制来实施后，既能保证公共服务供给的效率，又能保证公共服务的供给的公平与正义。他的这种管理模式具有组织周密，执行迅速，目标明确，其过程具有连续性和统一性的优势，所以政府、公共组织成为公共服务供给的重要主体，无论是在西方国家还是中国，在一些纯公共服务方面，辟如净化空气、清洁水源等方面表现出很大优势，尤其在国防、治安、司法等方面，以政府为主导，有利于保持社会的和平与稳定。在这里政府被假定为一个全能的理性者，即“全能政府”，可以无需任何程序无限制的进入社会的任一领域，这样势必会造成政府机构臃肿，财政压力过大，以致造成公共服务供给的高度垄断，定位模糊，供给不均衡等现象的发生，难以满足不同利益主体的公共诉求，导致“政府失灵”。

（二）市场多元化阶段――“企业型政府”

20世纪80年代以来，一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理运动”在西方发达国家掀起高潮。其核心是将市场竞争机制和企业管理方法引入到公共服务的供给中来，以改进公共物品的机制和政府公共服务的效率，提高政府公共服务的绩效同时注重运用非政府组织或民间部门从事公共产品的供给。它以“市场化”为导向，以解除管制、私有化及自由化为主要标志，采用商业管理的理论，以“政府外包”、“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等方式，鼓励私人投资和经营公共服务行业，引入市场竞争机制，提高公共管理水平和公共服务质量。

萨谬尔森指出的“市场经济是我们驾驭的一匹好马，但无论怎么好，其能量总有个极限……如果超过这个极限，市场机制的作用必然会蹒跚不前。”这种“商业型”供给模式因盲目崇拜市场，忽视市场的自身缺陷，在运作过程中，极易出现以下后果：首先，虽以市场为导向，并引入竞争机制，但“撒切尔政府时期公共行政改革在引入竞争机制的同时严重忽视了部门之间的合作与协调，造成了碎片化的制度结构。”这种制度的碎片化在实践中，因缺乏系统性，导致为公众提供的公共服务呈现碎片化。其次，缺乏有效的监督机制，对公共服务市场化后的公共责任空白估计不足，缺乏对质量和效率的监管和控制，政府的内部监督仅流于形式，消费者的监督不到位，从而为“权力寻租”现象留下了空间，极易诱发腐败现象。再次，把公众比拟为顾客，单纯以顾客为导向，强调效率优先，但在实际运作过程中显失公平，不利于社会的和平与稳定。

公共管理的变革篇（4）

1.管理层次多必然导致机构人员过剩，造成管理成本上升。2.人浮于事，带来扯皮现象增多和管理效率低下。3.管理层次多，造成信息不畅，甚至出现信息在传递过程中失真。4.权力集中在上层，下属自主性小，参与决策程度低，创造潜能难以释放。5.上层领导和基层员工相距甚远，不便交流沟通。

瘦长型组织所暴露的问题也是造成公共部门管理危机的重要原因。多层级的结构往往使组织的精力集中于上下级的关系，集中于权力的争夺之中，这对任何一个组织都是有害的，对公共部门来说危害就更大。

二、所谓扁平化，即通过减少管理层次、裁减冗员来建立一种扁平型的组织结构。扁平化组织的典型特征是：

1.围绕工作流程而不是部门职能来建构组织结构。2.纵向管理层次简化。3.组织资源和权力侧重于基层。4.顾客需求驱动。

扁平化组织结构在理论上是相当成熟的，不仅否定了传统科层化组织结构理论，而且在实践上具有很强的现实意义，反过来又进一步丰富了扁平化组织结构理论。

系统。系统学者冯・伯塔朗菲认为,一个组织是一个许多相互作用的部分组成的开放系统,管理人员应用系统方法就可以阐明系统目标,确定评价系统工作成绩的标准,并把组织同各种环境系统更好的联系起来。彼德・圣吉则提出用系统思考的方法创造学习型组织.

减少中间层。美国管理学家杜拉克指出:组织不良最常见的病症,也是最严重的病症,便是管理层次太多。组织结构上应遵循一项最基本的原则,就是尽量减少管理层次,尽量形成一条最短的指挥链.

影响力。影响力并非仅仅来自于权威,常常还受其他因素的影响,如：知识、信息、人格魅力等。

灵活指挥。统一的指挥原则似乎成为古典管理理论的金科玉律。当组织相对简单时,这一原则显然是合乎逻辑的。事实上,在大型组织里，统一指挥原则经常无法实现。如由于专业知识的逐渐增加，组织中的参谋日益增多，高层主管为了使这些参谋发挥效用，常授权他们去控制某些部门，产生了矩阵式组织结构。

分权。柯达公司总裁罗勃脱说：过去我们的机构臃肿庞大……惟一能使我们发挥协调作用的办法是缩小机构。

加大控制幅度。传统管理，管理者主要是直接指挥和控制下属，再加上管理手段落后，管理者与被管理者知识经验水平较低，因而管理控制幅度较小。在现代组织中，管理者可能是间接指挥与控制下属，而且信息化、计算机化等也使组织管理控制幅度加大成为可能。近年来的趋势是加大管理幅度，构造扁平化的组织结构。

三、在公共管理部门向扁平化组织变革的过程中，以下三个方面是尤为重要的

1.组织管理方法和手段的现代化。这是实现扁平化的物质技术基础。公共部门的组织要善于运用当代最新科学技术成果，比如网络、办公自动化设备等，这样就会提高办事效率，从而减免了许多中间环节。电子政府就是通过改变办公流程来实现扁平化的。实现电子化政府、政府上网工程是一个大趋势，许多原来要花很多时间跑很多部门的事情很容易在网上办理，这样政府就可以相应地撤销一些传统的中间部门，达到扁平化。2.组织领导要学会分权。扁平化之后，管理幅度增加，领导直接管理的下属人数增多。领导如果不学会分权，适度放权，就会使自己忙得不可开交，且效率不高。在扁平化的组织中，管理者要给予下属更大的自，培养他们自我管理的能力，从而使管理者有更多的时间去从事一些重大的战略和规划。下属有了自也会激发其积极性和创造性，为组织贡献更大的力量。但管理者放权并不等于放任，在分权之后有必要制定规范的协调和控制机制，从而避免群龙无首、各行其是的局面。3.构建学习型组织。扁平化组织可以说是一个高度团结协调的高效率团队，它要保持稳定发展下去，就一定要注重自身不断的学习和完善。学习组织理论认为：在新的时代背景下，组织要持续发展，必须增强组织的整体能力，提高整体素质。也就是说组织的生存和发展不能再只靠伟大的领导者一人当关，运筹帷幄，而应该是设法使组织内部各个层面的成员全身心投入并有能力不断学习，即建立学习型组织。美国哈佛大学教授大卫・加尔文把学习型组织定义为一个能熟练地创造、获取和传递知识，同时能善于修正自身的行为，以适应新的知识和环境的组织。日新月异的时代变迁和科学技术的突飞猛进，使我们所处的环境越来越不可预测，只有让自己和时代同步才不会被淘汰。因此，构建学习型组织，创造学习的良好氛围是组织扁平化的必然要求。

参考文献:

公共管理的变革篇（5）

公共部门的人力资源管理是指通过对公共部门的就业人员进行合理配置和管理，来提高公共部门人力资源的工作技能，实现公共部门的战略目标的全过程。公共部门与其他部门相比有其特殊性，主要表现在以下几个方面。

1.公共部门人事行政机构复杂

公共部门是一个横向部门化，纵向层级化的庞大组织。而这样的一个庞大组织体系又是按照完整统一的原则建立起来，它要求公共部门的目标必须一致，信息传递必须快速有效。这也就必然使得公共部门的人力资源管理活动具有广泛性和复杂性的特点。

2.公共部门人力资源管理具有特殊性

公共部门不同于其他社会部门，它在追求经济效益、注重产出的同时更要侧重于追求社会效益和社会秩序的稳定。因此，应建立一套适合于公共部门人力资源管理的绩效评估体系。

3.公共部门人力资源管理的影响具有广泛性

虽然随着市场经济水平进一步提高，市场在整个资源配置中的作用也越来越大，但是公共部门在整个社会发展中的调控作用仍然是其他任何组织不能取代的。如何安排人，安排哪些人担任要害公共部门的调控角色都将对整个调控作用和效果产生重大影响，进而波及到整个社会的运转。由此可见，公共部门人力资源管理对整个社会的影

响是相当大的。

二、中国传统人事管理存在的问题

我国传统的干部管理制度是典型的人事管理模式，是革命战争年代延续下来的，它存在着诸如管理对象笼统复杂、管理权限过分集中、管理制度不健全等弊端。改革开放以后，我国对这一制度进行了改革，20世纪90年代，我国对政府的机关工作人员实行国家公务员制度，试图通过对国家干部的分类管理摸索出一套适合中国国情的管理制度，并为其他公共部门的人事管理的科学化提供一套可资借鉴的经验。此后，改革并没有止步，我国继续进行不断的探索，如领导干部竞争上岗、公务员工资制度改革、事业单位的大规模聘用制改革等。其中的一些改革与西方新公共管理背景下引入私营部门的经验和做法的改革有异曲同工之处，但也存在一些问题。

1.缺乏人力资源管理的系统思考和建构

没有进行整体性的人力资源管理体系构建，头痛医头，脚痛医脚，导致人力资源管理工作支离破碎，难以发挥其在组织管理中的系统整合和提升效能的功能。人力资源管理是一个系统工程，各个环节之间密切联系，缺少任何一个环节，都可能影响其它环节效用的发挥。

2.人力资源管理基础工作薄弱

中国的传统文化是重感性轻理性，重经验轻科学，因此，长期以来规范化建设都较薄弱。如组织设计欠缺，纵向之间和横向之间职责不清；缺乏系统和规范的职位分析，制约着人力资源管理其他环节如人员编制、招聘管理、薪酬设计、绩效考核等的开展；薪酬设计缺乏个性化的考量，过于线性化，导致平均主义的分配制度。

3.没有形成以绩效为本的现代人力资源管理理念

首先，重过程轻结果的传统科层制的痼疾仍然在众多领域蔓延。其次，重使用轻开发的传统用人观仍然存在。虽然执政高层领导多次强调并出台了相关的政府文件，要求把人事工作的重点转到整体性人力资源开发上来，但其践行却是举步维艰。

4.现代人力资源管理存在制度性的缺陷

首先是表现在多重管理体制尚未理顺。其次是政出多门的人事政策。再次是用人单位缺乏足够的人事自主权，没有多大的制度创新和管理创新的余地，能够做的只是在统一的既定政策中进行个性化和非特殊化的管理。由于人事管理权力过于集中，管人与管事相脱节，用人单位缺乏调节和激励员工行为的必要手段。

5.业务部门主管缺乏人力资源管理技能

现代人力资源管理强调各部门主管均要承担人力资源管理的主要职责，他们在诸如人事编制、岗位职责、员工招聘、培训、职业生涯发展等方面发挥重要作用。但由于我国在选拔管理人才时，存在着重专业知识和业务能力而轻综合素质的倾向，不少专业人才在被提拔为部门主管或在更高层次的岗位上任职后，其综合素质与岗位的要求不相匹配，尤其是不善于做人力资源管理工作，结果影响了组织整体的工作效能。

三、变革中国公共部门人力资源管理的思考

1.从战略和国家未来兴衰的高度认识人力资源管理在公共管理中的地位

信息时代和知识经济的到来，使人力资源在经济和社会发展中的作用凸现出来。中国是一个人口多、人均自然资源相对短缺的国家，要想在未来的竞争中赢得优势，缩短甚至赶上西方发达国家的发展水平，人力资源是一个关键的因素。改革开放以来，中国经济社会获得了快速发展，但支撑这种发展的是粗放型模式，今后能否继续保持这种发展势头，是摆在我们面前的严肃课题。如果我们只满足于这种外延式的增长方式，将无法立足于世界民族之林。只有走内涵式发展的道路，才能走出自身特色；只有创新，才能实现超越。而内涵式发展和创新的源泉却来自高素质的整体人力资源。

2.从管理的基础工作抓起，整体配套，系统推进

中国的国民意识带有一定程度的重感性轻理性、重经验轻科学的传统，不少西方人事科学中有价值的成分并没有在中国扎根。因此，我们需要从基础工作做起，为人力资源构建一个规范的操作平台。此外，还应把人力资源管理当作一个系统来建设，克服那种急功近利和断章取义的趋向。只有这样坚持不懈和系统推进，才能逐渐把人力资源管理系统健全和完善起来，发挥其应有的效能。

3.健全以绩效为导向的管理理念

将公共部门与私人部门比较，我们不难发现公共部门内部缺乏一种竞争机制，这就必然导致一部分公共部门的工作人员的潜能未得到有效的刺激和开发。通过健全以绩效为导向的管理理念，对公共部门及其工作人员开展绩效评估，从而在公共部门之间和部门内部人员之间引入竞争机制，让其在竞争环境的压力下不断地进行自我学习，自我发展，提高工作技能和工作效率。这也有利于带动整个公共部门全体的运转效率提高，国际竞争的实力增强。另一方面，可以明确了解部门内部的人力资源素质和能力状况，以便为人力资源的培训和开发提供科学依据。

4.完善体制，下放人事管理权力

制度变革和下放权力既是西方公共部门人力资源管理改革的经验，也是我国改革开放成功的重要因素。目前，一个重要的工作是要理顺公共部门人事管理体制上多重管理、政出多门的状况，并且要适当下放人事管理权力。当然，在中国这样一个单一制的国家结构形势下，需要保持一定的相对集中，保证全国公共管理的基本规范，如有关人力资源管理的原则、基本的人事政策以及公职人员的基本行为规范等方面。但在具体的人事执行和操作层面的制度和办法方面的权力是可以下放的。中国公共管理涉及的范围大，各地各行业的情况各不相同，那种搞大统一的管理思维是不切实际的。

5.立足于能力和素质的人力资源开发

首先是要建立学习型组织，这是信息时代的要求。只有不断学习的组织才能适时进行变革，保持生机和活力。其次，改变传统集中运动式的培训方式。一个有效的培训应该是对任职人员的能力结构进行定位，然后针对其中的不足实施培训。最后，培训应立足于任职人员的综合素质的提高。

公共部门人力资源管理的效果直接关系到整个公共部门在社会公众的威信和形象，也关系着我国参与21世纪以人才为中心的科技竞争的实力和水平。我们应当不断研究新方法和新理念，对我国公共部门的人力资源的潜能进行有效开发，提高整个公共部门的从业人员的整体素质和服务能力，更大程度上满足公众对公共服务产品的需求。

参考文献：

[1]滕玉成 俞宪忠主编:公共部门人力资源管理，中国人民出版社，2003年版.

公共管理的变革篇（6）

    1.管理模式与公共服务取向模式

    既然我们要谈公共管理模式的变革，那么首先应该明白什么是管理模式。所谓的管理模式，主要是从企业管理这个角度界定的，通俗地说也就是一个企业在管理制度上和其他的企业所不同的地方。从制度经济学的角度来说，它包括了正式制度和非正式制度两个方面，也就是企业在管理规章制度和企业文化上最基本的不同特征。而作为管理模式之一的公共管理模式，也应该包括这两个方面的特征，即公共管理规章制度和公共管理文化。公共管理规章制度作为规范管理者行为的一种手段是外在性的，是要求硬性执行的具有被动性，而公共管理文化则是内在性的，是公共管理者在组织中接受熏陶，自身从内心接受整个组织文化影响的结果，具有主动性，这两个方面相辅相成，缺一不可。因此，我们在提倡建立公共服务取向模式时，不仅要从制度上建立，更应该从组织文化上建立，这样才能将组织的规章制度内化成管理者的思想，真正被其接受且更好地加以实践。它代表了一种将私人部门管理观念和公共部门管理观念的新融合，强调公共部门的公共服务使命，但又采用私人部门的“良好的实践”中的质量管理思想。它赋予新型的公共部门——它们既与以往旧的公共组织决裂，又保留了明确的认同感和目标使命——以合法性。这种模式的基本内容及特征是:主要关心提高服务质量，强调产出价值，但必须以实现公共服务使命为基础;在管理过程中反映使用者(而不是一般的顾客)的愿望、要求和利益，以使用者的声音而非顾客的退出作为反馈回路，强调公民权理念;要求一系列连续不断的公共服务的使命与价值，强调公民参和公共责任制等。历史

    2.和谐社会的构建:向公共服务取向模式转变的动力

    近些年，我国经济持续发展，取得了令世人瞩目的成就。但另一方面，经济发展带来了一些新的社会失衡和社会矛盾，人民日益增长的物质文化需要不能得到很好的满足，政府公共产品和公共服务严重不足和失衡。这些不和谐现象都使得我国构建和谐社会成为一项紧迫的任务。而经济社会发展中出现的这些不和谐因素主要是由政府公共服务不到位、越位或缺位引起的。因此，在和谐社会构建中进行转变公共管理模式，建立公共服务取向模式也就成为必然要求。

    2.1政府职能定位与市场经济发展不和谐。市场经济是以企业和社会为竞争主体的法制化经济组织形式，政府的职能在于制定法律法规来规范市场的运作、搞好服务、维护良好的市场运作环境。目前，我国的市场经济体系已经基本建立，但政府仍对市场经济的实际运作直接干预太多，而对于一些本应由政府提供的市场经济发展所必需的基础设施和法律法规等公共产品和公共服务还严重不足，造成政府不该做的反而做了，但也没做好;该做的却没做或者没做到位。政府职能的越位、缺位、错位使得市场经济不能健康有序运作，二者严重不和谐。

    2.2国家公共支出政策结构不和谐。在计划经济时代以及市场经济建设过程中，我国政府一直处于经济建设的角色，承担着重要的经济建设职能，甚至在很长一段时间里成了市场竞争的主体。因此，一直以来我国政府将大量的资金用于直接投资、改善投资环境和行政支出上，而用于社会福利和社会保障的资金比重很小。如1990 - 2001年间，我国的行政管理费用平均增长速度为29.2%,  12年间增长了7.3倍。用于经济建设的费用为6472.56亿元，占当年GDP的6.7 %，占政府财政支出总额的 34.24%;而社会文教费用为5213.23亿元，占当年GDP的5.4%，占政府财政支出综额的27.58%。同时城乡二元教育制度、二元就业制度、二元公共服务制度和二元公共财政制度，使得公共支出政策结构不仅在投资建设和社会服务上存在着失衡，而且在社会服务本身结构上也存在着严重失衡。历史

    3.公共服务取向模式的构建

    一种管理模式的建立不应该是对原有模式的简单的修修补补，而是进行一次彻底的改造，不仅是外在制度改造，更应该是内在思想文化的改造。世界著名管理大师杜拉克提出:“当前社会不是一场技术，也不是软件、速度的革命，而是一场观念上的革命”。因此我国在建立公共服务取向模式时更应树立公共服务思想，建设应该坚持的理念取向，营造公共服务文化氛围。

 3.1强调绩效管理评估、全面政府责任机制。绩效评估指由其他主体用可衡量的绩效指标对政府行为结果是否与其目标任务相配套进行评估。实践证明，绩效评估能促进政府服务能力的提高。全面政府责任机制是指政府的责任并不是单一的。政府不能只关注市场，而忽略法律、社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益等，应当建立一套各因素相互关联的政府行为问责机制。

公共管理的变革篇（7）

公共图书馆的人力资源管理，是运用人力资源管理的基本理论，结合公共图书馆实际工作内容，综合运用相关知识理论，对公共图书馆人力资源整体进行规划、管理、选拔录用、考核激励的计划、组织、控制和协调的过程。并采取行之有效的工作方法，不断开发人的潜能，提高收集、加工和传递知识的能力，增强知识创新能力，造就高素质的人才队伍，以达到凝聚人的合力，实现人的全面发展，提高工作质量和效率。充分利用公共图书馆的人力资源，释放每个员工的潜能，最大限度地调动其积极性、提高工作效率，最大限度地发挥公共图书馆的服务宗旨。现代的公共图书馆人力资源管理，是从整体上系统地对人员进行开发、使用。在整个管理过程中，力图使这种资源不断增值。强调人力资源在公共图书馆工作中应有的配合，侧重公共图书馆人员自身的完善、发展。

二、新形势下公共图书馆人力资源管理的变革

（一）现代技术发展使公共图书馆人力资源管理成为核心。时展提高了人力资源在生产中的地位，使劳动者在社会生产中的地位发生了质的变化。高新技术的应用使公共图书馆的馆员在工作中的地位迅速上升。无论是知识的创新，还是高新技术成果的应用，馆员的劳动再次超越资本成为图书馆价值增值的主要源泉。公共图书馆人力资源的管理必须突破传统的模式，才能构建新的激励机制，保持图书馆持续发展的竞争力。

（二）现代技术的应用使公共图书馆工作方式发生了极大变化。由于信息技术和通讯技术的进步，公共图书馆工作将更多地围绕网络及现代化的手段来完成。在信息技术应用过程中，馆员的行为将变得更加重要，工作环境将更加开放、更具敏感性和挑战性，外部环境更加复杂化。

（三）新形势给人力资源绩效考核和薪酬管理赋予新的内涵。新形势给绩效管理和薪酬管理的内容又赋予新的内涵，即对馆员进一步开发和满足自身的需要，以使他们能够有效地完成工作。当一位馆员的工作完成情况没有达到他所应当达到的水平时，绩效和薪酬系统就寻求改善他们的绩效的途径。作为一个有效的公共图书馆绩效和薪酬管理系统，其目的是将馆员的活动与公共图书馆总体的战略目标联系在一起，并且为公共图书馆对馆员所做出的管理决策提供有效而有用的信息，同时还要向馆员提出有用的开发反馈，最终使馆员发展、部门发展和公共图书馆发展能够三位一体。

三、公共图书馆人力资源管理创新途径

（一）树立以人为本的管理理念，科学合理地做好人力资源管理规划。以人为本是现代管理文明的基本标志，公共图书馆管理者要更新观念，牢固树立“以人为本”的管理理念。作为管理者应树立科学的用人观，将图书馆员放在第一位。把人视为公共图书馆诸多资源中的“第一资源”，以人的特长、能力、心理、兴趣等综合情况，来科学地安排最合适的工作。要在工作中充分地考虑图书馆人的成长和价值，使馆员能够充分的发挥创造性，从而提高工作效率，增加工作业绩，为公共图书馆实现其社会价值做出最大的贡献。要善于学会尊重人才、留住人才、保护人才，尽可能地营造良好的环境和科学的用人机制，使公共图书馆的人力资源管理工作适应新形势、新格局的需要。要注重分析图书馆的自身状况，按照图书馆发展的要求，有计划、有组织、有步骤、合理地配置年龄结构、职称结构、学科结构，建立与其相匹配的人才资源队伍，使调整后的公共图书馆能够逐渐满足社会越来越高的需求；另一方面，注意调整图书馆的专业结构、知识结构与经济社会的发展需要相适；并且在人力资源的职称结构中各个部分所占比例合理妥当，以及适度调整人员的男女比例。

（二）严格招聘选拔过程，增强公共图书馆制度管理。建立以发展事业为主的进人机制，加大与政府相关部门的沟通力度，争取向引进优秀人才倾斜的进人和待遇政策。公共图书馆要营造出能吸引人才的工作环境，大量吸引图书馆在现代网络环境下急需的英语、计算机应用、农业、畜牧业等方面的“高、精、专、深”人才。制定可行的规章制度。规章制度合理、适用并能得到大多数人的认可和支持，可使制度更具权威性。公共图书馆领导必须充分考虑本馆的具体情况，结合党和国家的方针、政策，制定出适合本馆人力资源管理的政策和制度。在执行用工制度、用人制度、分配制度和领导制度四个方面要确保公平、公正，这样就要求我们在制定政策、制度时，必须十分慎重、全面、细致，对于一些不可能量化的工作，应形成定性考核的软指标。要在政策和制度的实际运行中不断听取意见，使公共图书馆制度不断进行完善。

（三）建立有效的绩效考核制度，明确图书馆岗位职责。公共图书馆对于不同工作性质、不同职务的人员，考核的内容和标准也应有所不同。公共图书馆岗位分为行政管理、专业技术、工勤服务三大类。因此，明确公共图书馆的岗位职责，是科学设岗的前提和基础。通过岗位职责可以有制定各个岗位考评的关键绩效指标，使各个职位的工作职责清晰化。因此，明确公共图书馆的岗位职责，是确定绩效考核指标的关键。考核是绩效管理的基础，是提高个体绩效和组织绩效的手段。公共图书馆在进行绩效考核时，要注意考核评价的控制过程。要深入、全面地分析图书馆各项工作过程和环节，使图书馆的绩效考核具有普遍性。在执行绩效考核程序时，管理者不应带有任何感情偏见，严格执行考核标准，确保图书馆绩效考核的权威性和有效性。

（四）建立有效的教育培训机制。《公共图书馆宣言》运作与管理篇中提出：“图书馆员是图书馆用户和馆藏资源之间的能动的中间人，图书馆员的专业培训与继续教育对保证图书馆服务质量非常重要”。随着时代的发展，图书馆工作的内容、数量以及存储方式都发生了很大的变化。图书馆人员的服务工作，已由单一、被动转向了开放和主动。Internet、多媒体、全文检索、文献存储等新技术的发展促使图书馆新业务的开展。如网络采访、分类编目、信息咨询、自动化管理、网上知识导航、全文数据库建设等业务工作，都具有较强的学术性、专业性、技术性特点。为了让这些部门人员能够充分适应工作的要求，更好的激励他们的积极性，发挥他们的创造性，需要有意识、有计划地为他们提供继续教育、职业培训和在职教育的机会。通过教育培训，使他们进一步提高自身素质、掌握新的图书馆岗位技能，成为合格的知识和信息服务工作者。

公共管理的变革篇（8）

行政管理的体制改革工作是一项与国家发展状况息息相关的工作，是一项十分庞大而复杂的系统工作，改革时间十分漫长。国家的形势永远在变，市场也永远在变，而国家的行政管理体制改革工作也会随之改变，是一个没有起点也没有终点的改革。将服务型政府作为行政管理的改革战略，能够为政府的行政管理体制提供更宽广的改革平台，从而加快行政管理体制的改革，使其能够适应不断变化的国际形势。以服务型政府为改革策略需从服务型政府传统的改革管理理念开始进行。理念是政府执行一切活动前的指导，只有政府的管理理念实现了创新，其行政管理体制的改革才会有所收获。失去创新理念的行政管理改革体制就会像无头苍蝇一样找不到改革点，也无法从传统的行政管理框架当中走出。转变行政管理体制首先需改变政府的传统理念，将传统的强制型管理理念转变为引导型管理理念，将暗箱式管理理念转变为透明式管理理念，将其构建成服务型政府，重新塑造新的行政管理理念，做到以人为本，以人为行政管理前提，以人为行政管理制度的改革核心，将人民百姓的利益放于首位，满足人民老百姓的物质需求，将社会公共服务体系进行全面完善，促进我国社会的整体经济发展。

二、将行政管理体制转型为公共行政体制

1.公共行政权利的完善。

政府的一切管理手段都是跟随社会发展以及市场经济状况来进行相应的建设和完善的。当我国的市场经济出现变动时，政府的行政管理方式也会随之出现变动，最终形成与社会发展相符合的行政管理体制。而公共行政管理体制则要求改变原有的管理方式和观念，根据国际市场的经济需求来形势一切的政府公共权、事务管理权、产品提供权、社会服务权等权利，以满足社会公共需求为主要管理方式，服务于社会各个领域组织以及市场组织的所需，这是我国政府行政管理转型为服务型政府管理形式的根本所在。在面临新的改革要求下，传统的行政管理体制已无法应对如今社会的发展，因此，将传统行政管理体制改革为公共行政的管理体制成为了政府当前首要任务。在改革内容上，政府需从六个方向进行相应改革，一是完善公共管理体系，使公共管理职能能够做到全面落实。二是根据公共管理内容制定相应公共监督权，三是将公共管理组织进行良好优化，四是根据公共管理范围及领域建立相应的公共财产管理制度，第五是根据社会发展状况健全相应的公共管理结构，六是将公共行政管理体制工作全面落实，并提高管理效率。根据公共管理范围及领域建立相应的公共财产管理制度是确保公共服务得到有效执行的前提，也是提高政府实施公共服务工作能力的重点。在公共服务行政管理体制的财政管理上，其主要包括对公共服务行政财产的预算管理、公共服务行政的财产收入管理、公共服务行政的支出管理，这三个管理决定着政府的公共服务执行效率。根据我国目前的部分地方政府在公共财产上的管理状况来看，许多地方政府在管理时时常会面临社会对政府的公共服务需求不断的在增涨，而政府的公共财政却没有得到相应的支持，政府在财政的支出与收入上出现了极大的不平衡现象。因此，建立公共财产管理制度对政府的工作执行力度有着直接关联，政府可利用改革分税制来扩大部分地方政府的税收渠道，并建立相应的支付转移制度，使地方政府的财政能够与国家中央形成流通的运输渠道。

2.行政管理体制权利结构的完善。

政府所执行的一切行政管理工作都是权利所赋予的能力，权利是政府履行国家义务与管理职能的前提，也是执行社会管理制度的工具。行政管理的权利是以法律为执行方式，以国家为权利后盾，以政府机构的工作组织来完成社会的活动管理。建设服务型政府当中的管理体制需根据行政管理的根本权利来进行建设以及执行，而完善行政管理体制权利结构以及体制的执行渠道都是服务型政府的建设重点。在政府的行政管理体制权利结构的构建上必须遵循国家对政府行政管理所赋予的权利重量、权利的分配以及权利的执行方式等多个要求，行政管理的执行权利需要具备基本的公共服务精神，着重加强为人民服务的管理方式，使公共利益得到有效保障。

三、改革政府行政管理体制的执行方式

政府的行政管理体制执行方式决定着行政管理体制的执行效率，也关系着我国行政管理体制的改革进展。政府作为与人民老百姓接触时间最长的部门，其行政管理的主要管理对象便是老百姓，这也是公共管理体制实施的主要途径。在行政管理体制正式改革为服务型管理体制后，其管理体制的改革成效需由管理主体来进行检验，因为人民老百姓是接受政府一切改革制度的对象，也是政府体制改革的执行对象，因此人民老百姓能够更直接的感受到行政管理的改革成效。基于此可看出，政府的行政管理方法是决定着政府服务型管理体制改革成败的决策方，也是受到人民老百姓认可的重要环节。首先，政府需改变以往的行政管理方式，将统治形式的管理方式彻底废除，并根据市场的发展状况改变行政垄断式管理，将行政管理改革为社会管理，将死板的管理方式改革为多元化管理，使其从单一走向多渠道，并根据不同的市场领域建设不同的社会管理组织，政府也需加强对组织人员的培养与监督，使社会组织能够满足当前社会的物质所需。另外，在我国社会经济愈来愈开放和多元化的发展背景下，社会的结构正在变得复杂，不可避免的会出现许多社会矛盾，而传统单一的政府管理方式已无法应对社会的发展与需求，因此，政府需将传统的管理制度进行全面改革与创新，建设灵活式管理制度，使政府的管理方式不再单一，而是向更多元和复合的方向去发展，多元的政府管理方式具体可包括法律管理方式、社会经济调节方式、政府政策制定、社会管理与疏导方式等。

公共管理的变革篇（9）

一

当代西方以“新公共管理”或“管理主义”定向的政府改革往往被人们描述为一场追求“三E”（Economy,Efficiency and Effectiveness，即经济、效率和效益）目标的管理改革运动。它起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并逐步扩展到其他西方国家乃至全世界。有如著名公共管理学者胡德(C.Hood)所说，新公共管理并不是由英国单位发展起来的，而是70年代中期以后公共管理领域中出现的一种显著的国际性趋势。[1](P3-19)可以说，政府改革浪潮席卷西方乃至全世界。“代表这一股潮流、全面推进行政改革的既有君主立宪制国家，也有民主共和制国家；既有单一制国家，也有联邦制国家；在政府制度上，既有内阁制政府，也有总统制政府；在市场体制上，既有自由型市场经济，也有政府导向型经济；高举改革旗帜的，既有右翼政党，也有左翼政党。”[2]（序　P4）

英国是“新公共管理”运动的发源地之一。1979年撒切尔夫人上台以后，英国保守党政府推行了西欧最激进的政府改革计划，开始这种以注重商业管理技术，引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。商业管理技术在英国公共部门的引入始于1979年，并以雷纳(Rayner)评审委员会的成立为标志。出身于私人部门的雷纳在内阁中主持一个项目小组，负责对公共部门的绩效进行调查评估；1983年“财政管理创议”启动，建立起一个自动化的信息系统来支持财政管理改革；1987年著名的《下一步》(Next Steps)报告（全名是《改变政府管理：下一步行动方案》），提倡采用更多的商业管理手段来改善执行机构，提高公共服务的效率。该报告指出：长期以来，缺乏真正的压力以迫使政府机构改善绩效，提高工作效率；以往所重视的是标准化的程序而忽视公共服务的提供；白厅注重的是高级文官的政策咨询功能而非管理功能。为了解决这些问题，该报告建议把整体的部（委）分解成若干机构，这些机构在主管的部（委）的政策指导下，履行公共服务和有效管理的职责；以管理主义的技术和程序培训职员，并且所有活动都是在一位高级主管的领导下进行。“下一步”机构的创立一开始是零碎的，但发展迅速。到1995年，英国75%的文官都属于这种“下一步”机构。“新公共管理”的顾客导向和改善服务的特征，特别明显地体现在1991年梅杰政府的“公民宪章”的白皮书上；而引入市场竞争机制这一特征则明显地体现在1979年以来英国公共公司以及公共机构的私有化浪潮之中，也反映在1992年梅杰政府的“为质量而竞争”的政策文件上。这些措施促使提供公共物品和服务的公共部门接受市场检验；各公共部门之间、公共部门与私人部门之间为公共物品和服务的提供展开竞争，尤其是通过公开投标，赢得竞争并提供优质服务的单位才能生存与发展。

美国是现代管理科学的摇篮，“20世纪的美国文化是以信奉管理为特征的”（Bellah语）。美国的“新公共管理”改革尽管不像英国那样，有明确的起点和目标，但似乎开始得更早（可以从1978年卡特政府的“文官制度改革法案”的实施算起），并且带有更明显的管理主义或“新泰勒主义”倾向。里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围，当时负责推行改革的格鲁斯(Grace)委员会的基本职责是将私人部门成功的管理方法（“最好的实践”）引入公共部门管理领域之中，以提高政府效率。格鲁斯委员会诊断出的美国公共部门的低效及失败的主要原因是：(1)国会对联邦政府机构的日常管理的过多干预；(2)人事尤其是高层人事缺乏连续性；(3)缺乏追求高效和经济的诱因；(4)会计和管理信息系统不完善；(5)缺乏强有力的中央财政和会计管理。布什政府则全面推行质量管理。1993年克林顿上台后，开始了大规模的政府改革——“重塑政府运动”(Reinventing Government Movement)，其目标是创造一个少花钱多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则；改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的一个纲领性文献是戈尔所领导的国家绩效评价委员会(NPR:National Performace Review)的报告《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》（简称“戈尔报告”）；其先导则是奥斯本和盖布勒的《改革政府》一书。

“戈尔报告”指出：从本世纪30年代到60年代，美国建立起庞大的、从上而下的、集中化的官僚体制来处理公共事务，这种体制以那时的公司结构为模式，采用分等级的科层制形式——它将任务加以分解，落实到不同层次的雇员，而这些雇员及机构则由严格的规章制度所约束。由于对标准化程序的先入之见、垂直的指挥链条和标准化的服务，这些官僚机构是稳定的，但是也造成机构臃肿和反应迟缓。当代迅速变化着的世界、闪电般的信息技术、全球性竞争和需求式的顾客，使得庞大、自上而下的官僚体制（无论是私人的，还是公共的）已经失效。该报告提出政府改革的四项主要原则：(1)消除繁文缛节，由注重过程的系统转变为注重结果的系统；(2)把顾客放在首位；(3)授权雇员以取得成果；(4)一削到底，并创造出一个少花钱多办事的政府。“戈尔报告”还引用了英国、新西兰和澳大利亚的改革经验，指出美国在发展新公共管理方面已经落后了。

新西兰、澳大利亚与英国一起被人们视为新公共管理改革最为迅速、系统、全面和激进的国家。特别是新西兰，它因改革的深度、广度、持续时间和成效而被许多西方国家奉为典范。在新西兰和澳大利亚，旧的公共行政传统以管制经济和由政府部门提供一切公共服务（即福利国家）为特征。70年代末80年代初，两国面临相同的问题与压力。80年代初期、中期相继开始了全面的行政改革（澳大利亚从1983年开始，新西兰从1984年开始）。尽管两国改革的总体框架、制度设计、改革进程和管理实践等方面存在着差别（尤其是新西兰的改革先有总体框架，而澳大利亚是在改革进程中逐步形成总体框架），但是，这两个国家与其他经合组织成员国相比，更多、更明确地采用了管理主义的模式。在公共部门引入私人部门的管理方式以及市场机制，是公共管理方式的根本性转变。改革几乎涉及所有公共部门以及公共部门的组织、过程、角色和文化等方面；改革的具体措施包括结构变革、分权化、商业化、公司化、私有化等。按照波斯顿(J.Boston)在《转变着的新西兰公共服务》一文中的说法，新西兰的公共部门管理改革有三个基本趋向：一是政府已使许多由公共组织履行的功能商业化；二是只要可能就将商业活动与非商业活动分开，并将交易活动转移到公共公司；三是人力资源管理政策上的变化（尤其是引入合同制、绩效工资制和新的责任机制）。

欧洲大陆各国（德国、法国、荷兰、瑞典等）的行政改革有所不同，它不具有英、美、新西兰和澳大利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续和激进的特点。但是欧洲大陆的行政改革同样带有明显的管理主义色彩，或多或少以“新公共管理”取向。例如，在德国，70年代末到90年代初的行政改革采取了非连续性渐进主义模式，即改革具有非连续性、渐进性和零碎性特点，但其改革的基本内容——调整公共事业、“给国家减肥”（或“苗条国家”）、削减公共服务人员、压缩公共人事开支、转变公共组织结构等——在某种程度上是以管理主义取向的。特别是90年代开始的地方政府改革推行从荷兰借鉴而来的“地方治理模式”(NSM:Neus Steueruage Modell)，它与英美等国的“新公共管理”模式十分相似，特征是：产出与结果控制、项目预算和绩效指标、服务和顾客导向，康采恩式的权责划分，责任委托给商业单位等。又如，在荷兰，尽管改革没有更新政治—行政体制，改革具有渐进和零碎的特点，但改革是以管理主义取向的，即改革的目标是改善政府组织的运作，提高行政效率与效能，方法是放松管制、分权、私有化和引入商业管理模式及市场机制等。1982年发起的“大手术”改革（以分权、放松管制、私有化、裁员和文官制度改革为主要内容）、1989-1994年推行的“社会更新活动”（核心是提倡和鼓励公民及社区积极参加公共事务管理活动）、1990年开始的“大效率运作”改革（目的是提高文官系统的效率和削减预算），都具有明显的新公共管理特征。

当代西方公共部门管理改革尤其是行政改革具有普遍性、广泛性和持久性的特点。这场改革涉及几乎所有的西方国家，改革的内容涉及公共管理尤其是行政管理的体制、过程、程序及技术等各个方面。可以从不同的角度或侧面来概括，也可以分成若干不同的类型。美国学者英格拉姆(P.Ingraham)把当代西方政府改革的内容概括为四个方面或四类：“(1)预算和财政改革；(2)结构改革；(3)程序或技术层面的改革；(4)相互关系方面的改革。每一类改革都涉及到公共组织的内部运转及其与外界的关系；每一类改革都试图从略为不同的角度解决公共管理和公务员中的问题。”[2](P48)另一位美国学者彼得斯(G.Peters)则从组织结构、人事管理、政策制定和公共利益四个方面来讨论当代西方行政改革的走向及内容。[2](P2)我国学者周志忍把当代国外（西方）的行政改革的基本内容归纳为三方面：第一，社会、市场管理与政府职能的优化（包括非国有化、自由化、压缩式管理等）；第二，社会力量的利用和公共服务社会化（包括政府业务合同出租，以私补公，打破政府垄断，建立政府部门与私营企业的伙伴关系，公共服务社会化）；第三，政府部门内部的管理体制改革（包括建立与完善信息系统，分权与权力下放，部门内部的组织结构改革，公共人事制度改革，提高服务质量以及改善公共机构形象，公共行政传统规范与工商企业管理方法的融合等内容）。[3](P30-37)方克定则根据西方学者的论述，将当代西方政府改革实践分为三种类型：“一是地处北大西洋和南太平洋的英国、美国、加拿大、澳大利亚和新西兰在不同程度上推行‘新公共管理的改革’（其中，英国、澳大利亚和新西兰堪称系统化的改革，美国属于渐进主义的改革，加拿大居于两者之间）；二是欧洲大陆的法国、德国、荷兰、瑞典等实行连续或不连续性的渐进主义改革，它们都受到新公共管理的影响（其中，有合作主义传统的瑞典有时被列入第一类，而德国则具有最明显的渐进主义特征）；三是南欧半岛国家意大利、希腊的为争取行政合法性或强制性制度化的改革，西班牙似乎兼有二、三类改革的特点。”[2]（序　P3-4）而“无论哪一种改革类型，都无例外地贯穿着韦伯式的传统的公共行政与标志行政现代化的‘新公共管理’两种基本取向的争论。”[2](P8)

二

上面我们简要地描述了当代西方行政改革的基本趋势，即“新公共管理”或“管理主义”改革取向及实践模式的出现。欧洲经合组织(OECD)1995年度的公共管理发展报告《转变中的治理：OECD国家的公共管理改革》声称：经合组织国家的公共管理改革具有一个已经发展起来的共同的议事日程，这就是“新公共管理”或“管理主义”模式。彼得斯在《欧洲的行政现代化》一文中也指出：北美各国目前继续沿着“管理主义”（而不是严格的公共行政）的思路去考虑公共组织的管理；而欧洲各国或多或少地介入了不同维度的管理主义改革之中。那么，什么是“新公共管理”或‘管理主义’模式？它包括哪些基本内容呢？

作为一种正在成长并且日益取代旧的公共行政模式的公共部门管理的新模式，“新公共管理”有不同的名称，如“公共管理主义”（或“管理主义”）、“企业化政府”、“后官僚体制模式”、“以市场导向的公共行政”等。“管理主义（或‘新公共管理’）是一个多维度的非常宽泛的概念”（彼得斯语）。对于它的内涵，人们作出了各种不同的界定。例如，波立特(C.Pollitt)在《管理主义和公共服务：盎格鲁和美国的经验》一书中认为，“新公共管理主义”主要由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，即它强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共部门管理中的应用；瓦尔特·基克特(WalterJ.M.Kiekert)在《荷兰的行政改革与公共部门管理》一文中将“新公共管理”界定为一种强调商业管理风格，顾客至上和市场竞争的改革取向；胡德(C.Hood)将“新公共管理”看作是一种以强调明确的责任制、产出导向和绩效评估，以准独立的行政单位为主的分权结构（分散化），采用私人部门管理、技术、工具，引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。[1](P3-19)

“新公共管理”有时被当作单一模式概念，有时则被当作包含不同模式的类概念。奥斯本和盖布勒在《改革政府》（或译《重塑政府》）一书提出的“企业化政府”模式（即“新公共管理”模式）是一种单一模式，这一模式包含如下十大基本原则或基本内容：(1)起催化作用的政府：掌舵而不是划浆；(2)社区拥有的政府：授权而不是服务；(3)竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；(4)有使命的政府：改变照章办事的组织；(5)讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；(6)受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；(7)有事业心的政府：有收益而不浪费；(8)有预见的政府：预防而不是治疗；(9)分权的政府：从等级制到参与和协作；(10)以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。这十大原则构成《改革政府》前十章的标题。奥斯本和盖布勒在书中对这十个原则进行了详细的论证，并在最后一章（第十一章）中加以汇总组合。该书成了1993年开始的美国“重塑政府”改革的理论基础。克林顿总统给予该书很高的评价：“美国每一位当选官员应该阅读本书，我们要使政府在90年代充满新的活力，就必须对政府进行改革。该书给我们提供了改革的蓝图。”[4]

哈伯德(M.Hubbard)将“管理主义”模式的内容归纳为如下十大趋势：(1)主管的战略角色和战略管理实践的强化；(2)从行政到管理的重点转移，即从执行规则到实现既定目标的转移；(3)人事权由中央人事部门向部门主管的转移，限制工会的权力，打破统一的工资结构；(4)政策制定和执行的分离，即核心部门集中于战略管理和计划，设立独立执行机构来执行政策；(5)绩效工资制；(6)改善财务管理，强化财务控制；(7)以组织规划和评估的形式，把执行机构的运作与其目标更密切地联系起来；(8)加强对运作状况的评估；(9)追求高质量和高标准的顾客服务；(10)改变传统的组织文化，建立新的“心理契约”。[3](P28-29)

《布莱克维尔政治学百科全书》则将“新公共管理”模式概括为如下倾向：“宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动的倾向；宁要提供公共服务的多元结构（宁可出现多种提供者的竞争，并存在使用者对供给者运用控制手段，如美国选举产生的校董会制度），而不要单一的无所不包的供给方式结构的倾向；宁可向使用者收费（或至少是指定了用途的税收），而不是把普通税金作为资助不具有公共利益的公共事业基础的倾向。”[5](P613)

另一些学者则认为并不存在统一的“新公共管理”模式，只有各种不同类型的“新公共管理”模式。英国学者E.费利耶(Ewan Felie)等人在《行动中的新公共管理》一书中认为，在当代西方政府改革运动中，至少有过四种不同于传统的公共行政模式的新公共管理模式，它们都包含着重要的差别和明确的特征，代表了建立新公共管理理想类型的几种初步的尝试。依费利耶的论述，这四种模式及其特征分别是：[6](P10-15)

1.效率驱动模式(NPM Modle 1:The Efficiency Drive)。这是当代西方政府改革运动中最早出现的模式，往往被称为撒切尔主义的政治经济学。它在80年代初、中期居于支配地位，但目前受到了挑战。这种模式代表了将私人部门管理（工商管理）的方法和技术引入公共部门管理的尝试，强调公共部门与私人部门一样要以提高效率为核心。效率驱动模式的基本内容及特征有：强烈关注财政控制、成本核算、钱有所值和效率问题，关心信息系统的完善；建立更强有力的一般管理中心，采用层级管理和“命令与控制”的工作方式，要求明确的目标定向和绩效管理，权力向资深管理者转移；发展正式的绩效评估方法；强调对顾客负责，让非公共部门参与公共物品的提供，以市场为基础和顾客导向，以及在边际上进行类似于市场的实验（准市场）；解除劳动力市场的规制，加快工作步伐，采用绩效工作制以及短期聘用合同；雇员自我调节权力的减少，权力向管理者的转移，吸收部分雇员参与管理过程，采用更透明的管理形式；增加更具有企业管理色彩而较少官僚色彩的授权，但更强调责任制；采用公司治理的新形式，权力向组织战略顶层转移等。

公共管理的变革篇（10）

一、我国公共管理改革30年的基本经验

30年的公共管理改革，形成了如下五条基本经验。

(一)民生问题是政府改革的重中之重传统的公共行政将改革的重点放在机构改革、公务员改革、中央与地方关系等层面上。而改革开放以来，政府逐渐认识到民生问题是政府改革的重中之重。无论是“和谐社会建设”、“小康社会建设”还是“新农村建设”，民生问题都成为政府管理的一个基本出发点和落脚点。以2008年《政府工作报告》为例:过去五年中，中央财政用于“三农”的支出，五年累计1.6万亿元;全国财政用于教育支出，五年累计243万亿元比前五年增长126倍;全国财政用于医疗卫生的支出，五年累计6294亿元，比前五年增长1.27倍。政府不断地推出“扶民、近民、重民、信民、富民、养民、保民、护民、利民、爱民、惠民、足民、怜民”}’}等相关政策，这是政府改革的一条基本经验。

(二)机构改革要和政府职能转变有机统一起来改革开放30年来，我国政府进行了六次比较大的政府改革。第一次改革是1982年，重点是撤并机构、裁减人员，值得国务院各部门机构数量从100个减少为61个，人员编制从5.1万减少为3万人。第二次改革是1988年，这次改革明确提出了“定职能、定机构、定人员编制”的三定方案，但由于思维仍未跳出机构改革的圈子，改革的成效有限。第三次改革是1993年，目标是要按照党的十四大提出的要求，建立起“适应社会主义市场经济要求”的行政管理体系。改革取得一些成效，国务院组成部门、直属机构从86个减少到59个，人员减少20%。第四次改革是1998年，这是改革力度较大的一次，目标是按照党的十五大要求，着力建立“办事高效、运转协调、行为规范”的行政管理体系。此次改革取得明显成效，撤并了15个部委，新组建了4个部委，3个部委更名，改革后国务院组成部门由40个精简到29个。第五次改革是2003年，这次改革明显的特点是进一步转变政府职能、加强宏观调控部门。改革后，国务院机构数量进一步调整为28个。第六次改革是2008年，重点为建立“大部门体制”，改革后正部级机构减少了4个，新组建了5个部门，国务院组成部门减至27个，职能得到优化。从政府历次的改革过程可以发现，政府将视野扩大到了机构本身之外的改革，并且将机构改革和政府职能转变有效地结合起来。

(三)要从市场、社会、第三部门等视角来审视公共管理改革政府改革的经验表明，传统的政府改革之所以难以深人下去，一个重要原因在于政府仅将改革的视野局限于自身，而没有充分考虑到市场、社会、第三部门等。随着全球化、信息技术的发展，政府面临的社会问题及突发事件增多，政府在解决这些公共问题时会存在政府失灵现象。政府失灵使得政府难以有效地解决社会中的公共问题，从而为市场、私营部门、非营利组织、公民个人等参与政府治理提供了广泛的空间。政府的改革绝不是政府自身的事。事实上，政府与市场、社会、第三部门等是一种广泛的合作伙伴关系，这就需要政府释放出私营部门、社会组织、公民个人等各种治理主体的空间和能量。这样，政府既可以从私营部门中去寻求解决公共问题的方法，也可以从社会中去寻求治理公共问题的潜力。这就需要政府在“政府权力与公民权利之间谋求一个均衡点’，I2]，使政府权力得到必要的制约，公民贝lJ享有更多、更大的权利，从而有效地调动整个社会的力量来进行合作治理。

(四)“提供高效优质的公共服务”始终是政府所追寻的目标“公共服务”一词没有出现在党的十五大以前的报告里，但在党的十六大报告里出现2次，在党的十七大报告里则出现了10次。“公共服务”一词在党的十七大报告中出现的频率之高并成为政府改革的目标，表明其已引起社会的广泛关注。在传统的改革中，我国政府较少提及把“为社会提供高效优质的公共服务”作为改革最基本的目标，随着西方改革经验的引人和公民对公共服务期望的提高，政府越来越认识到建立“公共服务型政府”的重要性，并把它作为改革的基本目标。公共服务改革也积累了一些有益的经验:一是要树立公共服务的理念，如亲民理念、顾客导向理念、品牌服务理念、竞争理念、协作理念等;二是要有效地利用现代化技术来提高公共服务的效率、质量和水平，如引人竞争机制改变公共服务的供给方式、利用电子化技术实行公共服务的流程再造、推行民营化实现公共服务的合作供给局面等;三是要改善公共服务的提供方式，如设立政府超市、一站式服务、一条龙服务、网上办公、现场服务等;四是借鉴国外公共服务改革的一些基本经验，实现公共服务的公开化、网络化、标准化、承诺化、责任化、监督化等。

(五)改革是一项系统工程，需要结合具体的国情配套进行现阶段，我国公共管理改革已经到了改革的系统化阶段，需要结合我国具体的国情系统配套地进行。具体说来，需要实行本土化与引进国外经验的配套;需要中央政府与地方各层级政府的配套;需要经济体制改革、社会体制改革、政治体制改革的配套;需要法治建设、公共文化建设以及社会自治功能的配套。总之，只有从总体方案人手，积极进行各项配套措施的相应改革，我国公共管理改革才能取得预期的成果，这是我国政府从多次改革中总结出来的又一条基本经验。

二、我国公共管理改革存在的问题

深人研究;二是从研究的内部思路和结构来看，不少研究文献视角单一、内部结构分散、教条严重、论证空洞、缺乏严密的逻辑和系统思维，难以有效地指导我国公共管理改革的实践;三是创新性的成果不多，不少研究者缺乏对我国公共管理改革实践的深人调查和访谈，使得理论和实践脱节，创新性成果较少。我国公共管理改革还存在着以下几个问题。

(一)政府职能转变特别是地方政府职能的转变任重道远尽管政府职能的改革已经进行了多年，政府也已经明确了其职能的定位，但是政府职能的改革特另}}是地方政府职能的改革仍任重道远。在现实中，一些政府管不好、也管不了的事项仍由政府负责，一些该交由社会、市场去执行的职能仍由政府承担，一些该由政府管的事项却由干某些原因存在着政府缺位的状况。还有一些地方由于存在着部门职能交叉、机构臃肿等现象，导致社会管理与公共服务的职能弱化，不能有效地满足公众日益增长的公共服务需求。

(二)改革过程中存在一些矛盾以往的公共管理改革大都是“摸着石头过河”，一些基本的理论问题没有搞清楚，还存在一些矛盾有待解决。表现为以下几个方面:一是公共管理改革是侧重公共性还是管理性。一些学者认为，改革的方向是实行市场化改革，强调公共管理的管理性;而另一些学者贝lJ认为，公共管理的本质是其公共性，管理主义的缺陷在于“过分强调对效率和工具理性的追求，使公共行政无力反省公共行政及公共服务的价值、目的，将其变为执行与管理的工具，不但无力担负起公共行政捍卫民主政治的责任，也无法实现提升公民道德水准的使命喇，因此，公共管理改革应以公共性为本。二是改革是渐进式还是激进式。一些学者主张渐进改革，原因是“我国的行政改革不可能毕其功于一役，而是一个阶段性与连续性相结合、经常不断变革的渐进过程’，l’1;另一些学者贝lJ以西方“流程再造”的经验为例，认为渐进式改革难以奏效。改革的道路到底是逐渐式还是激进式，不同学者有不同的见解。所有这些基本争论，都将在未来我国公共管理改革中不同程度地存在着，并制约着我国公共管理改革的进展。

(三)公共管理改革的本土化程度低，制约了我国公共管理改革理论与实践的发展公共管理改革方面的文献较多，但是从本土化的角度对我国公共管理改革进行系统深人考察的文献较少。有关研究文献存在以下问题:一是借鉴西方国家理论的研究成果多，结合我国具体国情进行本土化研究的文献少，缺乏对我国“真实世界的公共问题”的

三、我国公共管理改革的未来取向

我国公共管理改革的未来取向表现在以下几个方面。

(一)大力推进本土化改革是我国未来公共管理改革的基本取向

未来我国公共管理改革将是本土化取向的，“直接的西方的公共管理理论无论如何都不可能、也不应该成为我们解决所有公共管理问题的灵丹妙药。中国公共管理的改革要走自己的路。’，I5J也就是说，不仅要关注国外的前沿理论及经验借鉴，更要关注我国社会、经济、政治、文化结构中生长出来的“真实世界”的公共管理环境;不仅要从政府本身的角度来审视改革，更要从民间的、社会的角度来审视真实世界中公共管理改革的实施情况。这种本土化改革表现为:第一，我国公共管理改革要研究具体的国情，要研究我国特殊的生态环境。这些特殊的生态环境如市场经济还不成熟、人民生活还不富裕、传统文化正在转型、法治理念还未深人人心等，都是我国公共管理改革必须考虑的因素。第二，我国公共管理改革要深人我国具体的实践，体现实事求是稳步推进。第三，我国公共管理改革要以全球化为背景，注意引人、消化与吸收国外成功的改革经验，但是要注意的是，由于具体国情不同、改革所处的发展阶段不同，在移植成功的经验时其有效性可能也会不同。

(二)地方政府改革是未来我国公共管理改革的重点所在

改革开放以来，政府改革重在中央。自1982年至今，中央政府已经进行了六次重大的机构改革，每次改革的时间间隔约为五年，中央政府的改革已经进人了制度化的轨道，但是地方政府改革却迟迟得不到系统的推进，即使有些地方政府进行了一些改革，也是局部性的、分散性的，缺乏整体推进和系统配套。因此，地方政府的改革将成为未来我国公共管理改革的重点。关键在于两点:一是正确处理地方与中央的关系。学术界对以持两种观点:一种观点是要强化中央集权，另一种观点是要强化地方分权。集权与分权的程度要视地方政府的成熟度而定，这是因为地方政府高度依赖于“地方的、区域性的社会经济条件”[6]，其面临的实际情况是千差万别的。在地方政府成熟度较高的地方，可以分权更强一些;相反，在地方政府成熟度较弱一些的地区，集权的程度可以相对较高一些。二是地方政府改革要和地方的实际需要联系起来，大胆创新，建立起与地方政府相适应的管理体制。应该说，改革开放以来，中央政府在改革中赋予了地方政府越来越多的自，例如国务院第六次机构改革就明确规定对地方政府不搞“一刀切”，除中央有原则要求上下对口外，地方政府可以从实际出发，因地制宜，甚至可以走在中央的前面。这些不仅给予了地方政府改革的主动性，而且为地方政府改革的创新留下了广阔的天空。地方政府可以根据实际需要，大力创新地方政府的部门设置、运行机制及管理方式，努力建立起与地方相适应的公共管理体制。

(三)“大政府系统”改革将成为未来我国公共管理改革的一个亮点

所谓“大政府系统”，不仅包括了狭义上的政府系统(如中央政府和地方政府)，还包括广泛的司法机关、人大机关、政协机关、警察机关以及国营大型企业等机构、部门和行业。事实证明，如果仅改革政府本身而没有其他相配套的政治改革、司法改革、法治改革等，那么就会制约政府公共管理改革的顺利进行。因此，对“大政府系统”进行改革是保证公共管理改革顺利进行的一个重要前提和基础。

(四)民主型治理结构是未来我国公共管理改革的方向

党的十七大报告指出，社会主义民主政治的本质和核心是“人民当家作主”。从公共管理改革的角度来看，“人民当家作主”就是要在政府与公民之间建立起一种良性的互动机制，使公民能够平等、自由地表达公共意志，也就是说，要建立起一种民主型的治理结构。

第一，从公民的角度看，要从消极的公民角色转变为积极的公民角色。在传统的治理结构下，公民普遍地、被动地享受着政府的公共服务。事实上，公民并非是一个被动的群体，而是有着主动精神并对公共生活有着持续热情的群体，正如博克斯指出的，“民众期望在公共生活中扮演更为积极的角色，而不只是作为搭便车者和看门人。”171这就要求公民管理的改革要培育一种新的公民角色，这种“新公民”角色是一种具有公共精神并有着“独立思考、判断、反思、选择精神和要求参与治理”[81的公民角色。