市域社会治理规划篇（1）

TU982；F207A005507

一、 城市价值、空间规模治理与区域治理

城市是人类文明千百年来的演进结晶和累积性创造，又是人类创造活力的不断涌流之地。人类超越自然界的恩赐而建构一个可控的多层次秩序体系，是城市生生不息的使命，其根本手段在于通过人们的合作，把城市塑造成精神得以皈依的神圣之地、安全得到有效保障之地、市场得到充分繁荣之地，并将“神圣、安全、繁忙”六字方针作为城市的基本价值，写在城市发展的旗帜上。① 集“神圣、安全、繁忙”三大价值于一体的城市生活，是一个融生产、生活、生命、生态四业态于一体，集多样性、丰富性与包容性三特征于一身的复合共同体生活。任何自毁三大价值中任何一个方面价值的行径，就等于自毁城市的本质，最终导致城市生活的衰亡。②

正因为城市生活所独具的集聚特征与核心价值，人类社会的历史变迁视城市化与工业化为孪生推动力，以一种摧枯拉朽的姿态将城市生活不断推进至它所能抵达的区域，塑造出一个一个人口、资源、信息、技术、资本、物流等要素高度流动并日益集中的城市共同体。这种以城市文明为代表的生产力，“把一切封建的、宗法的和田园诗般的关系都破坏了。……过去那种地方的和民族的自给自足和闭关自守状态，被各民族的各方面的互相往来和各方面的互相依赖所代替了。物质的生产是如此，精神的生产也是如此。各民族的精神产品成了公共的财产。民族的片面性和局限性日益成为不可能”③ 。

人类社会的城市化进程，既开拓了人类物质生活的丰富性，提升了人类精神生活的品质，又开辟了人类居住空间的新形态――一个以区域大城市或特大城市为核心、以中小城市为连绵地、以小城镇为连接点的大都市圈或大都市连绵带，在世界的不同区域以一种前所未有的姿态屹立在世人面前。随着全球城市化的快速推进，传统的大都市圈和城市群逐渐向“巨型城市区域”（Megacity Region）演变，以这些巨型城市区域为代表的空间单元将重塑世界经济地理格局。肖林：《上海的“十三五”发展主线》，载《上海证券报》，2015年10月21日。 大都市圈空间或者巨型城市区域空间的扩大，不仅引发一国范围内空间规模的重塑，而且引发跨国（地区）间的空间规模的重塑。由民族国家边界作为划分标准的空间背景变得不再那么重要。处于中心城市地位的民族国家和主要城市的角色，越来越受到超国家的区域发展政策的挑战。[英]彼得・纽曼、安迪・索恩利：《规划世界城市：全球化与城市政治》，刘晔等译，上海：上海人民出版社，2012年，第142页。

唐亚林：产业升级、城市群发展与区域经济社会一体化

无论一国范围内还是跨国（地区）间空间规模的重塑，都将引发区域空间规模治理问题――由区域经济社会一体化而肇发的跨域公共事务协同化与传统的分割式城市治理模式之间的内在矛盾。区域空间规模治理又因各国与地区政治经济与文化制度的不一而呈现不同的区域治理形态，其基本模式主要有：组建综合性的城市联合政府，设置非政府性质的城市协调机构，建立城市之间的合作组织，建立承担专门职能的地方政府。卓越、邵任薇：《当代城市发展中的行政联合趋向》，载《中国行政管理》，2002年第7期。

当代中国的城市化进程经过了改革开放三十余年的快速发展，截至2014年底，城市化率已达到54.77%。而且，在传统的长江三角洲地区、珠江三角洲地区、京津冀地区三大都市圈基础上，开始出现长株潭与武汉城市群、成渝城乡一体化区域等中西部大都市圈。为突破分割的区域治理模式的限制，加快推进区域经济社会一体化发展，2010年6月《长江三角洲地区区域规划》、2015年4月《京津冀协同发展规划纲要》相继出台，国内跨区域的“长江经济带”发展战略、国际跨国（地区）间的“一带一路”发展战略被提升至当代中国国家发展战略高度，并成为中共十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的重要内容。

当代中国的区域治理，因区域空间规模治理问题引发了区域治理的阶段性内涵嬗变，进而呈现独特的要素耦合特征与制度试错的选择逻辑，需要从区域战略规划视角对区域治理政策框架体系进行顶层设计。

二、 当代中国区域治理的内涵嬗变

当代中国区域治理的内涵演进，经历了从计划经济体制下“行政区经济”到市场经济体制下“区域经济一体化”再到科学发展观下“区域经济社会一体化”的阶段性嬗变。

计划经济体制下，不存在区域治理一说。因为是“全国一盘棋”，所有生产、销售、分配、消费等均由高度集中统一的中央指令性计划来完成。曾任国家经济体制改革委员会副主任的经济学家高尚全在接受采访时，曾讲述过一个关于计划经济时代统一调配资源而引发的看似荒诞却真实的事例：当时沈阳有两个工厂，一个是电缆厂，属于一机部管，另外一个是沈阳冶炼厂，由冶金部管，这两个工厂正好隔一堵墙。电缆厂需要的铜，由一机部从外地调到沈阳，而冶炼厂生产出来的铜却由冶金部分配到全国各地。本来一墙之隔的两个厂，签个合同就可解决资源的最优配置问题，但由于不符合指令性计划的各自条线管理要求，必须从外地调拨，其结果必然是造成大量的人力、物力和时间上的浪费。究其原因，在于计划经济的一个基本特征就是“统”，通过中央部门来搞集中统一的经济，最终一直走不出“一统就死，一死就叫，一叫就放，一放就乱，一乱又统”的怪圈。马国川：《共和国部长访谈录》，北京：生活・读书・新知三联书店，2009年，第198页。

改革开放后，为打破计划经济体制的条块分割弊端，走市场取向的改革发展之路，国务院提出了推进跨（行政）地区经济联合和形成经济区的大思路。1980年，国务院作出了《关于推动经济联合的暂行规定》，要求按照“扬长避短，发挥优势，保护竞争，促进联合”的方针，大力促进区域经济合作。这是当代中国第一次在中央政府层面作出的关于形成区域经济区的发展战略，标志着当代中国区域治理的内涵进入第一个发展阶段，即“行政区经济”阶段。

“行政区经济”意味着在计划济经济体制向市场经济体制转型过程中，区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变时，所出现的基于行政区划的、具有过渡性质的区域经济类型，其典型特征有：地方政府经济行为主导经济发展，生产要素跨行政区流动困难，产业同构现象严重。刘君德：《中国行政区划的理论与实践》，上海：华东师范大学出版社，1996年，第9394页。1982年12月22日国务院决定成立上海经济区规划办公室，划定以上海为中心，包括苏州、无锡、常州、南通和杭州、嘉兴、湖州、宁波（后来又增加绍兴）等城市在内的上海经济区为国内第一个跨省市综合性经济区，这标志着“行政区经济”从理念走向实践。

“区域经济一体化”是当代中国区域治理内涵嬗变的第二个阶段。一国范围内区域经济一体化是指在一个国家范围内，地域上较接近或地理、文化特征较相似的省区之间、省内各地区之间、城市之间，按照区域发展总体目标，充分发挥地区优势，通过合理的地域分工，在全区域内优化配置各种要素，提高资源使用效率，推动区域经济协调发展，以提高区域总体效益、促进区域共同繁荣的动态过程。宋巨盛：《长三角区域经济一体化研究》，载《当代财经》，2003年第2期。 区域经济一体化的内容一般包括六大方面：交通等基础设施与信息的一体化、产业一体化、市场一体化、生态环境一体化、政策与制度一体化、形态一体化。在当代中国区域治理的实践中，在单一制国家结构形式缺乏地方自治基础、压力型政府绩效评估体系难以催生跨区域政府合作的真正动力、跨区域政府合作的共识还没有真正形成等多重因素的交织约束下，唐亚林：《长三角城市政府合作体制反思》，载《探索与争鸣》，2003年第8期。 区域经济一体化进程仍然停留在通过中央有关部门的宏观规划与调配，侧重于交通一体化等硬件建设，而难以在产业一体化、政策与制度一体化等软件建设上取得突破性进展的层面。

2003年11月，中共十六届三中全会在《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出“树立全面、协调、可持续的发展观”，坚持“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的“五大统筹目标”，昭示着区域治理的内涵嬗变进入到了第三个发展阶段，即“区域经济社会一体化”阶段。“区域经济社会一体化”是指在推进区域治理过程中，改变过去只重经济发展而忽视社会发展、只重区域经济一体化而忽视区域经济社会一体化的倾向，更加注重将经济发展与区域经济一体化的成果造福于区域民众的社会福祉的提升，大力推进区域公共服务标准化与均等化进程，通过经济发展与社会发展的有机互动，建构区域经济社会一体化发展的新型动力，并塑造区域治理的新型发展空间。

三、 当代中国区域治理的要素耦合特征

当代中国的区域治理，一方面需要积极回应区域经济社会一体化引发的跨域公共事务协同化问题，另一方面需要面对因区域空间规模拓展而引发的生产要素等资源配置、区域经济社会一体化水平提升以及更大范围、更多层次区域治理空间复合等问题。

世界银行2009年世界发展报告《重塑世界经济地理》针对区域空间规模治理问题提出了三大耦合要素，即：体现区域空间规模、人口分布、经济发展与生活水准等的居住区密度，体现资源要素等集中程度的城市群距离，体现生产与生活融合、区域经济发展融入全球市场的区域分割程度。由于经济发展在一国经济发展过程中会呈现从低收入水平向高收入水平演化的状况，由此必然带来生产的日趋集中，生产者会青睐一些大城市及其周边地区、沿海发达地区，也必然造成区域发展不平衡状况的加剧。这就需要通过有效的公共政策与制度创新，促进不同地区人们生活水平的趋同，其根本出路就在于区域经济一体化。因此，世界银行认为，不平衡的经济增长与和谐性发展可以并行不悖、相辅相成。世界银行：《重塑世界经济地理》，北京：清华大学出版社，2009年，第119页。

综观当代中国改革开放以来的经济发展历程，因资源禀赋、基础设施、工业基础、社会文化条件等综合因素的约束，基本上遵循了由东到西逐步推进、梯度发展的发展战略，形成了沿海、沿江、内陆梯次开放，横向化与差异化兼具的平面发展格局，在一定程度上又进一步强化了原本就存在的区域分割发展与城乡不平衡发展的不平衡发展格局。

与此同时，20世纪80年代中后期率先起航的长江三角洲区域发展、珠江三角洲区域发展、环渤海湾地区（京津冀地区）区域发展三大都市圈引领的大都市圈发展战略，20世纪90年代中后期推进的西部大开发、东北老工业基地振兴、中部地区崛起、东部地区率先发展的区域发展战略，21世纪初提出的成渝城乡一体化区域、长株潭与武汉城市群、海西经济区、黄河三角洲区域、图们江合作开发区域、关中―天水经济区等跨区域经济社会一体化发展战略，以及21世纪10年代提出的“长江经济带”“一带一路”跨区域跨国（地区）协调发展战略，共同型构了当代中国区域治理的多层次、立体化、协调化区域发展总体战略。

在当代中国经济发展走向稳增长、调结构、抓创新、促开放的“经济新常态”格局下，当代中国区域治理的多层次、立体化、协调化区域发展总体战略，一方面为区域空间规模治理提供新的价值引领，另一方面不断推动区域治理核心要素的转换、重组与复合，并推动城市产业的不断集聚与变化、城市群空间的不断演化与扩展、区域经济社会发展的不断演进与分化三者的有机互动，即通过区域产业结构的调整与升级、区域大中小城市群与小城镇的发展、区域经济社会一体化发展“三位一体”要素的耦合，共同塑造区域治理协调发展的新图景。

从区域治理协调发展的新图景视角观之，区域产业结构的调整与升级主要在于追求更高质量的发展。根据国土主体功能区的规划，结合区域产业发展的特色，实施严格的市场准入和环境保护，通过东中西部地区区域产业结构的合理分工、调整转移和主动升级，塑造区域治理的可持续发展动力。区域大中小城市群与小城镇的发展主要在于追求更协调的发展。根据资源环境承载力来调节城市规模，促进大中小城市群与小城镇合理分工、功能互补、集约发展，加快户籍人口城镇化率，切实改变农村社会以基础设施、教育、医疗、社保、就业为核心的公共服务初始水平普遍低下的状况，构建集产业发展、就业方式、公共服务、人居环境和公共交往五位于一体的新型城乡发展平台。区域经济社会一体化的发展主要在于追求更人性化的发展。发展的一切目的是为了人。根据共享发展的要求，将经济发展与社会发展一体化规划、一体化推进，在提升经济发展质量的同时，不断增强公共服务的供给水平和供给能力，不断增进人民群众的公共福祉，共建力有所用、心有所安的和谐社会。

区域产业结构的调整与升级是推进当代中国区域治理的根本动力，区域大中小城市群与小城镇的发展是推进当代中国区域治理的有效手段，区域经济社会一体化是推进当代中国区域治理的本质要求。产业升级、城市群发展、区域经济社会一体化“三位一体”核心要素的耦合，既有机统一于当代中国区域治理的历史进程，又有机统一于当代中国社会主义现代化建设历史进程。

四、 当代中国区域治理的制度试错逻辑

当代中国的区域治理经历了一个制度试错的累积性发展过程，一方面表现在发展思维的更新上，另一方面表现为制度安排的选择上，并由此实现了区域治理的两大历史性飞跃：一是从最初的迷恋用自上而下的中央政府权威来对区域治理进程进行行政干预，转到推进区域内各城市政府间的自发联合与自愿合作；二是从各城市政府间的自发联合与自愿合作，转到在各级政府组织间、各行业协会间、各民间组织间等建立以“准非政府组织”形式运作的制度化机制。

在发展思维的更新上，首先，为突破计划经济体制下“行政区经济”的藩篱，20世纪80年代初国务院及有关部门通过行政手段的方式，以上海为中心，专门辟出了包括上海、江苏与浙江两省的部分地区在内的跨省市综合经济区――“上海经济区”，并率先成立了专门从事区域规划和行政协调职能、作为中央政府派出机构的“上海经济区规划办公室”。虽然这一跨地区的行政协调机构对于推进长江三角洲区域治理起到了一定的促进作用，但终究无以应对“诸侯经济”的博弈困境，在20世纪80年代末走向了解体和消亡。

其次，1992年当代中国提出了建立社会主义市场经济体制的战略目标，“区域经济一体化”又被提上了区域治理的议事日程。鉴于过往通过行政手段来推进区域经济一体化的诸多经验和教训，1992年上海、江苏、浙江的省级城市、副省级城市与地级城市的市经协委（办）自发联合成立了“长江三角洲14城市协作办（委）主任联系会”，后改名为“长江三角洲城市经济协调会”，试图通过自愿合作的方式推进长江三角洲区域治理的发展进程。如今这一各城市政府间自愿合作组织形式，不仅在专题合作、项目合作、标准互认、政策联动、共识研讨等领域取得了许多“看得见摸得着”的实打实成果，而且其组织成员也已辐射到包括安徽相关地级城市在内的泛长江三角洲地区，从而有力地推动了区域治理空间规模的拓展。

最后，在“统筹区域发展”的基础上，迈向了“区域协同发展”，进入了一国范围内区域治理内涵的最高层次――“区域经济社会一体化”。2013年中共十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的“五大统筹目标”，在此基础上，中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步提出了“建立和完善跨区域城市发展协调机制”以及“区域性公共服务作为地方事权。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任”等新要求。 2015年中共中央政治局审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》就是这一战略思维的具体体现（不再是区域规划，而是协同发展规划）。该规划纲要不仅要求京津冀协同发展在调整经济结构和空间结构等方面走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极；而且要求在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破，并通过加快破除体制机制障碍，推动要素市场一体化，加快公共服务一体化改革。《中共中央政治局召开会议审议〈京津冀协同发展规划纲要〉》，载《人民日报》，2015年5月1日。

在制度安排的选择上，一方面表现为三大转变：一是从重区域治理组织形式化倾向向重区域治理组织形式的非政府组织倾向之转变；二是从重主题合作的选择到重合作机制的构建之转变；三是从有选择性的试错式合作到整体性规划与治理之转变。唐亚林：《长江三角洲区域治理的理论与实践》，上海：复旦大学出版社，2014年，第204211页。 另一方面，对于区域治理的内容层次选择上，开始形成以交通、信息与标准一体化为先导的跨区域重大基础设施建设一体化――以产业差异化分工、互补与升级为重点的跨区域政策体系一体化――以社会就业、义务教育、公共卫生、社会保障等民生事业为核心的跨区域公共服务与政府治理制度一体化的三层次区域治理内容新框架，且呈现由低到高、由易到难、由单一到综合的立体化架构。

当代中国区域治理的制度试错逻辑，一方面立基于区域治理的内涵嬗变轨迹，一方面立基于区域治理的产业升级、城市群发展、区域经济社会一体化“三位一体”核心要素的耦合机理，再一方面立基于区域治理事务复杂性与制度创新艰难性的交织实践，三者互为推动，共同催生了基于中国特色的区域治理发展之路。

五、 用区域战略规划统领区域协同治理新图景

由区域产业结构调整与升级、区域大中小城市群与小城镇发展、区域经济社会一体化而型构的当代中国区域治理“三位一体”新图景，既为当代中国的区域协同发展催生发展新空间，又为区域协同发展培育发展新动力，反过来又用发展新动力去开辟更大的区域治理发展新空间。

当代中国区域治理需要站在“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念的新的历史起点，实现区域经济社会发展一体化目标，就需要突破传统区域治理的体制机制障碍，从区域战略规划顶层设计视角，重构促进区域协同治理的政策框架体系。

区域战略规划是区域协同治理的起点和基础。一个富有战略目标的且事关长远的区域战略规划，既能详细地说明区域治理的基本任务，布置完成该任务的长期基本目标并安排完成这些目标所需要的各种资源，又有助于区域内各类政府组织、市场组织、非政府组织等有效地保持正确的发展方向，并不因为区域内各机构负责人的更迭而发生目标位移。财政部财政科学研究所《绩效预算》课题组：《美国政府绩效评价体系》，上海：经济管理出版社，2004年，第36页。

市域社会治理规划篇（2）

下面，我讲几点意见。

一、实施重点治理，太湖流域防洪建设取得显著成绩

太湖流域地处长江三角洲南翼，流域面积3.69万平方公里，涉及上海市、*省和浙江省，自古以来就是我国政治、经济、文化的重要地区，历史上是著名的富庶之地，有“上有天堂，下有苏杭”之美誉。改革开放以来，流域内经济社会得到高速发展，成为我国经济最发达、大中城市最密集的地区之一。流域内城市、人口、财富高度集中，以占全国不到0.4％的土地面积、3％的人口，创造了占全国13％的国内生产总值和19％的财政收入，是中央财政收入来源的重要地区，在全国经济社会发展中占有极其重要的地位。

太湖流域防洪问题十分复杂。一是流域地势周边高，中间低，是一个以太湖为中心的平原感潮河网地区，由于地面坡降平缓，所以每遇较大降雨，洪水、涝水在平原湖区汇合，河湖水位并涨，受潮位顶托而排水不畅，易涨难消，致使太湖流域平原湖区水位居高不下。二是每遇台风暴潮，易形成台风、暴雨、高潮及洪涝“四碰头”，防御难度大，易造成较严重的灾害损失。三是流域成灾降雨出现新的典型，上世纪90年代以来新出现的*1、*9年降雨典型与原规划防御的1954年型降雨相比，流域成灾暴雨的雨日天数缩短，降雨时空分布更为不利，在时间和空间上更为集中，流域的洪水及洪量安排难度大。四是由于流域内人口密集，土地开发利用率高，没有蓄滞洪区，平原河网密布，水流往复不定，上下游、左右岸水事关系复杂，不同行政区域间水事矛盾协调任务重，进一步加大了流域治理难度。

根据历史资料统计，太湖流域在公元1121～*0年的880年中发生较大洪涝185次，平均4～5年一次，1931年、1954年、*1年和*9年发生了流域性特大洪水。新中国成立以来，太湖最高水位超过4.0米的年份共14次，其中20世纪80年代、90年代就发生了9次。太湖流域频繁发生的洪涝灾害造成了巨大损失，其中*9年流域特大洪水，虽然建设中的治太工程发挥了显著的减灾效益，但仍遭受重大损失，全流域受灾人口近750万人，倒塌房屋3.8万间，受淹农田1000多万亩，17000多家工矿企业停产，造成的直接经济损失超过140亿元。

党中央和国务院历来十分重视太湖流域的防洪问题。1987年，国家计委批复了《太湖流域综合治理总体规划方案》，*1年江淮大水后，国务院召开治淮治太工作会议，决定对太湖流域进行重点治理。在太湖流域各省市密切配合、团结协作下，经过多年努力，国家共投资97亿元，基本完成了望虞河、太浦河、环湖大堤等十一项治太骨干工程，达到了国务院治淮治太第四次工作会议确定的目标，初步形成了洪水北排长江、东出黄浦江、南排杭州湾，充分利用太湖调蓄，“蓄泄兼筹、以泄为主”的流域防洪骨干工程体系，同时还为流域水资源调配创造了条件。

*1年以来的治太工程建设为流域经济社会的快速发展提供了有效的防洪安全保障，在抗御*5、*6、*8年三次常遇洪水和*9年流域特大洪水中，太湖流域已建工程发挥了显著的防洪减灾效益，据估算直接减灾效益是同期治太工程建设投资的2.5倍。治太骨干工程在减轻洪涝灾害的同时，还发挥了巨大的社会和生态环境效益。近年来，根据总理提出的“以动治静，以清释污，以丰补枯，改善水质”的指示，*2年起在太湖流域实施了“引江济太”调水试验，利用望虞河工程，三年来共引调长江水入太湖流域65亿立方米，其中入太湖30亿立方米，加快了太湖水体置换，增加了流域水资源的有效供给和水环境容量，增强了水体的自净能力，改善了太湖水体水质和流域河网的水环境，保障了流域内上海、苏州等重要城市和杭嘉湖地区的供水安全，促进了流域经济社会的可持续发展。

但是，由于太湖流域特殊的地理、气候条件，经济发展迅猛，土地高度利用和复杂的行政区域间水事关系，新的情况变化以及新成灾雨型的出现，决定了太湖流域防洪除涝问题十分复杂，提高流域治理标准难度大。因此，太湖流域防洪形势依然十分严峻，流域防洪建设、管理和统一调度任务仍很繁重。

一是太湖流域防洪体系尚不健全，亟待完善。环太湖大堤部分堤段尚存在不同程度的隐患，望虞河、太浦河未实现两岸完全控制，洪涝不分，阻碍工程效益的发挥，影响到流域整体防洪能力的提高。东太湖围垦严重，流域抗御台风暴潮的能力不足，西部山区因局部暴雨易发生山地灾害。

二是流域下垫面等水文基础条件发生了较大变化，进一步增大了防洪压力。太湖流域城市化率已高达66%，长三角特大都市群已经形成，城市化进程的加快，市区水面剧减，不透水面积增加，排涝标准高、能力强，使得降雨径流系数提高，洪水汇流加快；加之大规模的圩区建设，排涝动力增加，抬高了各级排洪河道的水位，降低了骨干排洪河道排泄太湖洪水的作用，加大了流域防洪压力。

三是防洪非工程措施尚不健全，防洪管理亟待加强。流域防洪管理基础设施薄弱，流域内水文站网密度低，流域防洪信息采集和通讯手段尚不完善，洪水预警预报系统、指挥系统还没有完全建立，防洪管理基础设施条件需要进一步改善，流域水管理体制不完善，超标准洪水应急措施不健全，迫切需要对现有超标准洪水应急措施进行补充和完善。

四是流域经济社会发展对防洪、水资源、水生态提出了新的更高要求。太湖流域经济社会发展迅速，但流域整体防洪标准相对偏低，流域内本地水资源量不足，流域多年平均水资源量仅为177亿立方米，而流域用水量已达316亿立方米，供需缺口较大，水污染使上海、嘉兴、无锡等大中城市主要饮用水水源地水质得不到有效保障，太湖水环境恶化还没有得到根本的遏制，不能满足高速发展的经济社会对水利工作的要求。

二、编制好防洪规划，推进太湖流域防洪建设上新台阶

太湖流域是全国经济发展最快的地区之一，而且经济总量还将快速增长。流域内两省一市均提出要率先全面建成小康社会，率先基本实现现代化。针对太湖流域防洪设施建设薄弱，洪涝灾害损失严重，以及流域水情、工情和经济社会发展不同程度变化的实际，1987年批复的《太湖流域综合治理总体规划方案》已不能适应新时期的要求，迫切需要根据《中华人民共和国防洪法》编制太湖流域防洪规划，研究提高流域防洪标准的途径和规划方案。编制好太湖流域防洪规划，对于加强流域防洪建设，强化洪水管理，确保太湖流域防洪安全，促进流域经济社会可持续发展，构建社会主义和谐社会具有十分重要的意义。

首先，太湖流域防洪规划要树立和落实科学发展观，把科学发展观和可持续发展水利的内涵贯彻落实到太湖流域水利工作的整个过程和各个方面。流域防洪规划要统筹兼顾，协调发展，认真研究太湖治理中的突出问题，坚持以人为本，团结治水，深入分析一期治太工程后，流域防洪和经济社会发展出现的新情况和新问题，协调人与自然及治理开发与生态保护的关系，明确太湖流域今后防洪体系建设任务，为流域防洪安全提供保障。要坚持因地制宜，因时制宜，统筹解决好流域水安全、水资源、水环境、水生态问题，推进流域水利全面发展，加快构建流域防洪减灾、水资源调控、水生态环境保护、现代化管理和调度四大体系，更好地服务于流域经济社会的发展。

其次，要按照“蓄泄兼筹、引排结合、量质并重、综合治理”的原则，合理确定流域防洪目标和总体布局，构筑流域防洪与水资源调控工程体系，实现“排得出、引得进、蓄得住、可调控”的目标。要以十一项治太骨干工程为基础，以太湖洪水安全蓄泄为重点，进一步充分利用太湖调蓄，完善洪水北排长江、东出黄浦江、南排杭州湾的流域防洪工程布局，妥善安排洪水出路，形成流域、城市和区域三个层次相协调，工程与非工程措施相结合的综合防洪体系。

第三，在太湖流域防洪规划和建设中要正确处理好以下几种关系：

一是经济发展要充分考虑防洪要求，给洪水以出路。随着长三角特大城市群的形成，经济社会的不断发展，城市化进程的加快，对土地的需求不断增加，围垦占用河湖水面的情况依然存在，削弱了洪水调蓄和排泄能力；城市及圩区排涝建设的加快进一步增加了流域防洪压力。因此，地区经济社会发展要与流域防洪保障体系需要相协调，防洪规划要按照科学发展观和构建和谐社会的要求，加强对水域的保护和管理，增加流??防洪方案，为经济发展提供防洪支撑和保障。

二是蓄泄兼筹、洪涝兼治。太湖流域洪涝矛盾突出，洪水和涝水在平原地区汇合，容易造成较大范围的洪涝灾害，流域与区域的防洪除涝工程建设需统筹兼顾。太湖防洪设计水位的合理确定关系到流域防洪总体布局，规划要在发挥太湖调蓄能力的同时，正确处理洪水的蓄、滞、泄关系，以太湖洪水安全蓄泄为重点，统筹安排流域防洪和地区防洪。以流域防洪骨干工程为主体，区域防洪除涝工程为补充，做到蓄泄兼筹、洪涝兼治。

三是协调好防洪与水资源利用和水环境改善的关系，充分发挥流域治理的综合效益。太湖流域人口稠密，城镇密度大，河流水系纵横交错，河道具有防洪、排涝、供水以及航运等综合功能。太湖流域得天独厚的水利条件是经济社会快速发展的重要基础，历来太湖的开发和治理规划都十分重视水利工程的综合利用。由于流域水资源保护和水污染防治措施相对滞后，造成流域河网水体水质超标、湖泊富营养化严重、水生态环境退化等，水资源短缺和水污染成为制约太湖流域经济高速发展的重要因素之一。因此，流域防洪规划要根据实际情况，针对以上问题，规划方案以防洪为主，统筹考虑水资源综合利用和保护的要求，构筑流域防洪和水资源调控体系，充分发挥水利工程防洪减灾、水资源配置、水环境保护、城市供排水以及航运等综合效益。

四是因地制宜、突出重点。太湖流域自然条件复杂，致灾因素众多，城市化水平高，防洪减灾要实行统一规划，分级有序逐步实施，确保重点，兼顾一般。针对不同地区的实际情况和灾害特性，合理确定保护对象的保护等级和措施。要区分轻重缓急，采取因地制宜的措施，逐步完善防洪减灾体系。

五是正确处理好防洪工程措施与非工程措施的关系。在太湖流域防洪建设的同时，要按照科学发展观的要求，对非工程措施和对洪水的社会化管理进行全面规划，形成工程措施和非工程措施并重的防洪减灾综合保障及管理体系。要充分重视先进的科技手段和管理手段，加强防汛指挥系统建设，提高洪水预报和调度水平。要加强洪水风险管理，逐步建立防洪风险社会化保障机制。要制定流域超标准洪水的应急措施，在发生流域超标准特大洪水时，保证防汛工作科学有序的进行，保障人民生命财产安全和社会稳定。

六是要处理好上下游、左右岸关系，团结治水、有序建设。流域各省市要按照《若干意见》的要求，积极发扬团结治水的精神，局部利益服从整体利益，共同做好防洪规划工作，只有大家共同努力、协同发展，才能推进流域防洪建设再上新台阶，确保流域远近期防洪建设目标的实现。

三、集思广益、科学民主，认真做好太湖流域防洪规划审查工作

太湖流域防洪规划的编制是团结协作精神的体现，凝聚了有关部门和有关专家的心血和智慧，是在水利部的指导下、太湖局和流域内各省（市）水利（水务）厅（局）、设计院以及科研院所等部门共同努力的结果。在编制《太湖流域防洪规划》的过程中，水利部注意发挥了多学科、多部门和各相关地区的作用，依靠专家的智慧和力量，在规划的各阶段，多次向水利系统内外的有关专家进行咨询，并征求了流域两省一市水利（水务）厅（局）的意见，进行了多次反复沟通协商和规划方案调整，共同编制完成防洪规划报告。今年三月，水利部组织对太湖流域防洪规划进行了预审。本次规划经深入研究，反复修改，基本上反映了各方意见和要求，协调成果来之不易。希望流域各省、市从大局出发，从长远考虑，求大同、存小异，珍惜流域规划协调成果，力争促使新一轮规划尽早确定、尽早批复、尽早实施、尽早发挥效益。

市域社会治理规划篇（3）

1.　绪论

人类科技日渐发达，世界城市也在科技发展的带动下发展迅速，在城市全球化和区域城市化两大背景下，大城市的影响范围迅速扩大，其在空间范围上构成了以中心城市为核心，由周边城镇共同组成的大都市区。大都市区之间的竞争也形成了世界经济竞争的缩影，协调发展大都市区城市区域经济与区域规划的主要任务。本文通过研究美国国土空间规划，特别是大都市区规划模式的演替及相关案例的分析，总结相关经验，以求为我国区域规划与管理提供有益的借鉴。

2.　美国国土空间规划体系

与政治体制相对应，美国国土规划的职能主要在地方政府，在规划中起主导作用的不是政府而是社会组织，所以，美国整个规划体系是一个以地方为主、高度分散、缺乏高层次统筹协调的规划体系。美国至今还没有进行部级的系统的全国性国土规划，只有问题导向型的区域规划，国土规划相关内容也分散在相关规划中。整个规划体系由联邦的公共土地用途规划和区域开发规划以及有关的政策、独立的州综合规划（只有部分州）、州域内的区域规划、地方政府综合规划、公共基础设施建设计划、土地利用规划等组成。

大都市区国土空间规划是美国国土空间规划体系中重要的一个组成部分，在美国维护国家竞争力的国家战略当中也扮演着重要的角色。

3.美国大都市区国土空间规划模式演替分析

美国是大都市区发展进程最快也是最明显的国家，也是提出大都市区概念的地方。美国大都市区起源于上世纪初，到40年代逐渐成熟。而目前，美国已经有268个大都市区，百分之80的人口居住在大都市区，本文从时间的角度，将美国大都市国土空间规划的发展划分为三个阶段，每个阶段的特征都尤其深刻的时代背景，并与之相适应。

3.1　单中心城市区域的对外扩张

19世纪后期，是美国经工业化大生产阶段。产业结构的演变，使得人口迅速向城市聚集，这一时期，城市是区域经济发展的主角，并控制着周围区域的发展，为了突破城市行政辖区对中心城市发展的束缚，中心城市采取了对外扩张的发展模式。而对外扩张的实现主要是通过兼并和合并等手段来实现。

从美国大都市发展的历史上看，其中心城市的兼并和合并有着自东向西，自北朝南的发展特征。美国东部城市起步较早，也是最早实施兼并的区域，例如纽约、芝加哥等都通过兼并的方式实现了中心城市的极速扩张，而后这种趋势向西、向南扩散。

3.2　多中心管治结构

进入20世纪特别是第二次世界大战之后，美国工业化进程已经成熟，中心城市中交通拥挤，环境恶化，地价飞涨等去中心化因素逐渐增强，兴起了以中产阶级为主要人群的郊区化进程。客观上增强了郊区的经济实力，郊区对中心城市的依赖性逐渐减弱，这决定了中心城市已经无法像以往那样，依靠强权的合并、兼并来进行对外的扩张。这一阶段多中心管治结构逐渐兴起。代表性的就是专区的职能分割的应用[3]。

从1952年至2002年，是美国专区规划迅速发展的阶段，这一阶段美国专区数量迅速增长，洪士建等人认为这种现象的发生是因为实践和理论互相推动的结果。他认为一方面区域经济的发展使得大都市范围内形成了数个次级中心，大都市空间格局由单中心向多中心持续转变，另一方面，公共选择学派在美国的兴起，以及其所主张的多利益体综合管治的理念深入人心，使得多中心管治结构得以持续发展和应用。

4.　美国空间国土规划案例分析

4.1　明尼阿波利斯一圣保罗都市区规划

20世纪初，明尼阿波利斯、圣保罗两个城市分隔，缺少合作，总人口约46万。20世纪50年代，快速郊区化促使这两个城市逐渐结合，明尼阿波利斯一圣保罗大都市区逐渐形成，人口达120万。大都市的快速增长带来了一系列的问题，并引发人们思考。社会各界共同关注的问题是：如何引导整个大都市区持续增长，如何解决大都市区排水和高速公路等基础设施布局、管理上遇到的问题。人们认识到需要通过区域性、整体性规划解决问题。

规划目标改变现有不可持续的开发方式，通过对城市的无序蔓延进行限制，将城市开发集中在两个中心城市和具有发展潜力的卫星城，并由大都市区交通系统将其联系起来。

具体措施图7—5

首先，成立大都市规划协会。企业、社会团体、市民等非政府力量和政府共同关注，促使区域规划得到州立法机构的重视，并于1957年通过大都市规划协会草案。该委员会（MPC）是一个政府性质的区域规划机构，提供28个席位，21位是代表地方政府，7位是由政府指定代表市民、商人和社团组织担任。由于政治家和政治体制的原因，MPC的权力和职能受到法律的限制，并没有执行权。

其次，MPC编制大都市区域规划。1966年完成规划工作。本次规划提出：①交通规划和土地利用紧密联系；②提供可供选择的多样性规划模式。土地利用规划合作中的一个突出障碍是财产税分配问题。在各自的利益驱动下，各市政府在应征税的设施布局上产生激烈竞争。

5.美国国土空间规划的经验总结

纵观美国国土规划的发展历程，有效解决限制大都市区整体发展的行政分割与区际冲突问题，是美国政府、企业、社团和居民共同关心的话题和主动要求，形成了不同模式演替的主线，促使其采取了有效的规划管理措施，主要有以下几方面：

1.适度的行政区划调整，打破行政界线对生产要素的限制是美国大都市去中心城市区域规划的普遍做法，最常用的方式则是兼并或市县合并。

2.虽然美国有深刻的以个人利益至上的传统文化背景，但是，为了协调区域之间的矛盾，各个相关政府之间通过建立统一的大都市区政府，来解决单一政府所无法解决的问题。

3.在地方自治的体制之下，普遍建立大都市区政府有一定的难度，通过建立城市联合管理体系，建立松散型的大都市地方政府协会，来协调区域间的关系，并与大都市区政府的相互补充也是一种普遍采取的方式。

4.联合组建各种单一功能的特别区和协调机构根据管理的现实需要，各地方政府联合组建各种各样的特别管辖区（特别区），设立专门管理机构，对都市区范围内的交通、水利、土地利用、基础设施建设、金融、公共服务、环境保护进行统一协调与管理。

6.对中国大都市区国土空间规划与整治的若干启示

我们经济经过30多年的迅速的增长，区域城市化趋势格外显著，目前我国已经形成了数个明显的大都市区。但是，因为机制的不健全，城市之间的协同作用明显缺乏，各个城市之间普遍存在互相争夺优质资源，却不愿承担责任的现象。城市之间互相攀比、相互封锁、各自为政严重影响了大都市区一体化发展的进程。美国大都市区的发展要比我国提前数十年，研究美国大都市区的发展经验，对于我国对于大都市区规划与管理方面将有重要借鉴意义。

1.建立区域联合管理机构

纵观美国大都市区发展历史，区域性的联合政府是美国解决区域问题的有效途径，通过联合政府的协调作用，可以实现区域资源的整合，可以以最小的代价创造最高的整体价值。而在我国目前的行政体制下，大都市区的许多成员，比如天津、北京的京津都市区，上海、苏州等组成的大上海都市区都分属不同的行政单元。行政单元与级别的不对等无疑限制了生产要素的自由流动。借鉴发达国家的发展经验，建立全球视野，逐渐淡化行政界线的限制，建立互利互惠，资源互补的协调发展长效机制，是大都市区可持续发展的基础。

2.提高非政府组织的作用

在市场条件下，仅靠政府之间的协调是远远不够的，非政府组织的作用也逐渐增强，形成了一种不可忽视的力量。在美国，由非政府组织建立的区域规划协会在美国大都市区规划与管理当中发挥了举足轻重的作用。在目前市场机制以及行政单元无法频繁划分的条件下，生产关系空前复杂，发挥市场的自动调节作用，在大都市的法制建设、基础设施建设、城市建设上协调各个利益体的利益，非政府组织将发挥更大的作用。

3.注意解决社会公平问题

社会公平问题不仅仅是一个社会问题，也应当是区域规划当中的重要命题。在美国纽约大都市区的规划当中，将解决社会公平问题当做其中一个关键组成部分。比如在该规划当中，纽约区域规划协会在规划中强调的“学校—工作联合体”的机制，该机制实行教育与培训终身制，从而保证了低收入集体的劳动竞争力。而在我国，贫富差距逐渐拉大是一个不争的事实，根据西南财经大学的中国家庭财产报告，中国家庭资产中位数是247万，而平均数却仅有47万，如此可见一斑。在珠江三角洲的大都市区也面临着产业升级，竞争加剧，劳动力素质跟不上企业发展速度等问题。而这些问题的解决，也应当是未来中国大都市区规划中的重要任务。

4.注重区域环境与经济社会的协调发展

从美国大都市区的区域国土空间规划上来看，其早期的仅注重中心城市的经济发展，而后来越来越注重区域整体协调发展，其中环境问题成为这种转变的关键要素。纽约大都市区规划提出的3E战略是后期美国国土空间规划的典型代表，该规划当中将环境提高到与经济、公平同等的地位。这也说明，环境不仅是区域竞争力的重要组成部分，也是区域可持续发展的基础性因素。而在我国，区域规划当中的环境问题还处于学术层面，对于环境治理和保护的投入远不及其他要素，粗放型增长还是我国大都市发展的基本情况。环境的持续恶化也逐渐成为我国区域发展当中的重要的消极要素。因此，总结发达国家大都市区的发展经验，避免走先污染后治理的老路，实现区域的可持续化发展，也应当是我国区域规划特别是大都市区规划当中的重要任务。

参考文献

[1]　周一星．城市地理学[M]．北京：商务印书馆，2003．

[2]谢守红．大都市区的空间组织[M]．北京：科学出版社，2004．

[3]　张京祥．城镇群体空间组合[M]．南京：东南大学出版社，2000．

[4]孙柏瑛．当代地方治理——　面向2l世纪的挑战[M]．北京：中国人民

大学出版社，2004．

[5]　毛寿龙．西方政府的治道变革[M]．北京：中国人民大学出版社，1998

市域社会治理规划篇（4）

但是，我们必须清醒地看到，目前我市城乡规划管理体系不够完善，管理体制和运行机制尚未完全理顺，规划实施中有法不依、执法不严的现象时有发生，规划人才短缺、投入机制不完善，城乡规划综合调控作用还没有充分发挥等矛盾和问题还相当突出。“十一五”期间是**紧紧抓住重要战略机遇期，富民兴渝、全面建设小康社会、建设长江上游经济中心的关键时期。全面落实科学发展观，深入贯彻好中央宏观调控对城乡规划提出了新要求；加快形成资源节约、环境友好、社会和谐的城乡新格局，对城乡规划提出了新内容；进一步打好“直辖牌”，推动经济社会既快又好地发展，全面提升综合竞争力和新兴直辖市城市形象，对城乡规划提出了新任务。全市各级政府、有关部门要充分认识新形势下做好城乡规划工作的极端重要性和紧迫性，充分认清城乡规划工作面临的新要求、肩负的新使命，树立正确的政绩观，以高度的责任心、强烈的紧迫感，进一步加强和改进城乡规划工作。

一、进一步明确城乡规划指导思想、基本原则和总体目标

（一）指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，着眼构建和谐社会和建设资源节约型与环境友好型社会，进一步理顺城乡规划管理体制，健全城乡规划编制体系，建立城乡规划保障机制和地方法规与技术标准体系，坚持以人为本、生态优先、统一规划、协调发展，更加注重城乡一体、区域协调，更加注重发展速度与要素资源支撑能力、生态环境承载能力相适应，充分发挥城乡规划先导、主导和统筹作用，促进经济社会可持续发展。

（二）基本原则

——坚持统筹协调、分类指导、合理布局，引导大中小城市和小城镇协调发展。

——坚持积极科学推进城镇化，走节约土地、保护生态、综合承载能力强的集约型城镇化道路，推动城镇发展模式从粗放型向集约型转变。

——坚持全面协调发展，从片面追求经济效益转向更好地兼顾经济效益、社会效益和环境效益，从单纯注重城镇发展转向更好地统筹城乡协调发展，推动经济社会、城乡、区域的互促共进。

——坚持以人为本，从单纯注重人的物质需求向逐步满足人的全面需求转变，更加关注公共利益和社会公平，完善城镇功能，营造良好环境，不断提高城市宜居水平。

（三）总体目标

到2010年，建立健全与社会主义市场经济体制相适应、符合**实际的城乡规划体系、管理体制、监督机制和保障体系，使规划引导和调控城乡建设管理、优化资源配置的重要作用得到充分发挥。

——形成以城市总体规划为核心，近期建设规划为重点，详细规划为基础，各类专业、专项规划为支撑的较为完善、适当超前、符合**实际的规划编制体系；

——形成“集中统一、城乡一体、分级管理”的规划管理体制；

——形成方式多样、主体明确、措施有力的城乡规划监督体系；

——形成组织领导有力、法规政策较完备、人才队伍较合理、投入机制稳定的城乡规划保障体系。

二、完善管理体制，提高城乡规划服务能力

（四）进一步完善区县（自治县、市）规划委员会工作制度。远郊区县（自治县、市）都应设立规划委员会。要健全工作制度，完善议事规则，提高运作效率。发挥规划委员会对城乡规划重大问题、城乡发展重大政策的宏观决策咨询作用，统筹协调区县（自治县、市）各类城乡规划的制定和实施，提高规划决策的科学、民主水平。要优化组成结构，充实专业力量。规划委员会组成人员，原则上专家及社会人士比例不低于1/3。

（五）进一步理顺规划管理体制。严格城乡规划集中统一管理，各项涉及城乡空间利用的建设活动必须纳入统一规划管理，严禁擅自肢解、下放规划管理权限。积极推动城乡规划一体化，统筹考虑全市域城乡空间和环境容量，合理安排城乡产业布局、村镇居民布点、基础设施建设和社会事业发展。完善城乡规划分级管理。各级政府、规划部门及其派出机构，要按照职责规定，做好本区域各类城乡规划编制、实施与监督管理工作。

（六）健全城乡规划管理机构。完善市规划行政管理体制，调整优化人员结构，充分履行主城区范围内的城乡规划行政管理职能，切实加强对远郊区县（自治县、市）城乡规划工作的指导和监督。万州、涪陵、黔江、江津、合川、永川6个区域性中心城市尚未健全和完善政府序列的城乡规划行政管理机构的，要在今年年底前健全和完善。其他城镇化进程较快、规划工作任务较重的远郊区县（自治县、市），单独设立规划行政管理机构。对主城区的镇（乡）规划工作，市规划行政主管部门要采取有效措施，切实加强领导；远郊区县（自治县、市）的特大镇（乡）城镇建设管理办公室要明确城乡规划管理职能和工作人员，其他镇（乡）要配备专兼职规划管理工作人员。

三、依法严格规划管理，大力加强城乡规划调控力度

（七）坚持把城乡规划作为城乡建设和管理的依据。一切建设活动必须严格遵守批准的城乡规划。要充分发挥规划对资源，特别是水资源、土地资源的配置作用，加强环境和生态保护。

坚持城市总体规划与土地利用总体规划、国民经济与社会发展规划相互协调，相互衔接。城市总体规划是编制下位规划和专项规划、实施城市规划行政管理的依据。城市总体规划和近期建设规划未批准或未纳入建设用地的区域，不得编制控制性详细规划；控制性详细规划未获批准的，不得核发规划选址意见书或提供建设项目土地公告函；不符合近期建设规划要求的项目，城乡规划行政主管部门不得核发选址意见书，投资主管部门不得批准建设项目建议书，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。

（八）严格规划审批制度和规划调整程序。严格各类城乡规划的法定分级审批制度，严禁越级、越权审批。规划一经批准必须严格执行，不得擅自改变。规范城乡规划调整的审批程序，加强规划强制性内容管理。市人民政府批准的区县（自治县、市）城镇体系规划、城市总体规划、市级以上风景名胜区规划、历史文化名镇（街区）保护规划等强制性内容需要进行调整的，调整方案必须组织论证，进行公示，调整成果须按法定程序重新报经市人民政府批准；非强制性内容的调整，成果要报市规划行政主管部门备案。

（九）严格执行规划许可制度。各类建设工程必须严格实行规划许可制度，不得以政府文件、会议纪要、领导批示等形式取代。实行投资审批制的政府投资建设项目，投资主管部门批准可行性研究报告时，须附有同级规划行政主管部门核发的选址意见书；实行投资核准制的企业投资项目，投资主管部门核准项目申请报告时，须附有同级规划行政主管部门核发的选址意见书。土地行政主管部门在招标、拍卖、挂牌出让土地时，须附有城乡规划行政主管部门提供的建设项目土地公告函。有关部门在组织建设项目初步设计审查时，不得改变规划行政主管部门审批的建设项目规划设计方案；建设工程未取得“建设用地规划许可证”的，土地行政主管部门不得供应土地；未取得“建设工程规划许可证”的，任何建设单位和个人不得开工建设；房屋产权行政主管部门在核发“商品房预售许可证”时，不得改变规划行政主管部门批准的“建设工程规划许可证”及其附件、附图的内容；竣工后未取得“建设工程竣工规划验收合格证”的，土地、房屋产权行政主管部门不予办理土地房屋权属登记。

（十）加强规划实施监督检查。实行目标责任书制度，市人民政府每年与区县（自治县、市）人民政府签订目标责任书，将城乡规划工作纳入政府年度目标考核。完善年度报告制度，区县（自治县、市）人民政府每年必须向同级人大常委会和市人民政府报告城乡规划实施情况。市规划行政主管部门要会同市监察部门认真开展城乡规划效能监察工作，对严重违反城乡规划的案件，要公开曝光、严肃查处。要制定违反城乡规划责任追究措施，建立城乡规划监督检查长效机制。要加强社会监督与舆论监督，建立违法案件举报制度，增强全民参与意识与监督意识。

推行城乡规划督察员制度。市人民政府向区县（自治县、市）人民政府派出城乡规划督察员，对区县（自治县、市）人民政府制定、实施、调整城乡规划，城乡规划行政主管部门执行规划强制性内容、重大项目选址、近期建设规划的制定和实施、风景名胜区规划和历史文化保护规划执行等情况进行督察，纠正违反城乡规划的行为，向市人民政府提出督察报告。

（十一）建立健全违法建设查处机制。实行违法建设属地管理责任制度。区县（自治县、市）人民政府是组织制止、查处违法建设行为的责任主体。镇（乡）人民政府要积极协助开展对本行政区域内建设行为的监督、检查，要采取切实有效措施，建立健全预警网络，畅通群众举报、媒体监督渠道，及时组织有关部门针对行政区域内的违法建设，开展联合执法、综合治理。要依法、从重查处随意侵占绿地、破坏生态环境及严重影响城市景观、城市安全等违法建设行为。

建立齐抓共管、各负其责的违法建设查处机制。规划行政主管部门要加大对被许可人从事许可事项的建设行为的监督检查，严格查处违法行为；土地、建设、市政、环保等主管部门要按照本行业有关法律法规规定，及时纠正、查处有关违法建设行为；综合执法部门要切实履行确定的职能职责，严格查处未进入规划审批程序的乱搭乱建行为；房屋业主和物业管理企业要积极配合制止和查处违法建设行为。

四、完善城乡规划编制体系，实现城乡规划全覆盖

（十二）健全**特色城乡规划编制体系。坚持发展规划与保护规划并重，深化完善城镇体系规划、城市总体规划，积极推进控制性详细规划、近期建设规划、建制镇规划以及村镇规划编制，加强各类专项规划编制。规划编制要突出基础设施布局、生态环境保护、城镇安全、社会文化设施建设、历史文化和风景名胜资源保护等内容，重视地质灾害危险性评价、环境影响评价，注重规划动态管理，保证城乡规划编制、审批和实施工作的有序进行。

（十三）推进区域性城镇体系规划及其专项规划编制。按照构建“以主城区特大城市为核心，区域性中心城市为增长极，次区域中心城市和中心镇为主体，其他小城镇拱卫的现代化城镇体系”的总体要求，加快市域内中西部、渝东北和渝东南三大城镇发展区城镇体系规划的编制。加强与周边省市协调合作，结合成渝经济带、川渝黔经济区、长江经济带建设发展，推进跨区域城镇体系规划编制，强化基础设施共建共享和生态环境保护。要根据区域统筹、城乡一体的要求，加强区域性生态环境保护、资源合理利用、基础设施布局的规划，优化各类城镇布局，促进区域、城乡协调发展。

（十四）加强城市总体规划的深化和实施维护。按照**市城市总体规划的要求，积极推进主城区分区规划等各类规划的编制工作。各区县（自治县、市）今年年底前，完成区县（自治县、市）城市总体规划修编工作。加快建立和完善城市总体规划的实施反馈评价和动态维护机制。

（十五）加快完成近期建设规划编制。严格执行国务院关于近期建设规划的实施要求，建立、健全近期建设规划与区县（自治县、市）经济社会发展规划纲要年限相适应的滚动编制制度，对经济和社会发展规划确定的内容作出具体的空间安排。区县（自治县、市）近期建设规划成果由同级人民政府批准后，报市人民政府备案。各区县（自治县、市）要按时全面完成近期建设规划的编制、审批和报备案工作。

（十六）推进控制性详细规划编制。控制性详细规划是城市建设用地土地出让、土地开发、实施建设项目管理的法定依据。城市总体规划批准确定的建设用地区域，必须加快编制控制性详细规划，特别是要认真做好重点开发建设区、重点保护地区、重要地段和城乡结合部的规划编制，逐步覆盖城市总体规划确定的规划建成区范围。控制性详细规划的编制要注意与各专项规划的衔接。2007年年底前，各区县（自治县、市）要完成规划区内全部近期建设用地的控制性详细规划。

（十七）加强建制镇规划编制。按照城镇体系规划的要求，加快推进建制镇规划编制步伐。合理确定建制镇规模，强化以交通、教育、卫生、文化体育和市政环卫为主的公共设施、基础设施规划。建制镇规划编制要注意与经济社会发展水平相适应，因地制宜，紧凑布局，节约用地，保护环境。2007年年底前完成全市所有中心镇规划的修编，2010年前完成全市一般建制镇的规划编制工作。

（十八）加强社会主义新农村建设规划的编制。坚持“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的方针，按照全市统筹城乡经济社会发展的要求，在2007年6月底前完成各区县（自治县、市）社会主义新农村建设总体规划的编制工作，优化镇（乡）、村空间布局，统筹配置农村基础设施和社会服务设施，有序引导公共财政投入。遵循《**市新农村建设村级规划编制评审基本要求》、《**市村级规划编制导则》提出的原则，认真总结“千百工程”村级规划编制经验，2010年前完成全市村级规划编制工作。

（十九）强化城市设计工作。城市设计是塑造城镇独特风貌景观的重要手段。要爱护和珍惜**特殊的山水自然风貌，传承巴渝文化，努力塑造富有**特色的城市风貌，提升城市综合品质。要规范城市设计编制管理，完善城市设计实施机制，加快重点地区设计导则制定。认真开展主城区和区域性中心城市的重要节点、地段城市设计及设计导则的编制工作，加强对小城镇和农村村落风貌保护与建设的指导。“十一五”期间，全面完成区县（自治县、市）重要地区的城市设计及控制性详细规划编制工作。

（二十）积极开展专项规划编制。有关职能部门要在城市总体规划的指导下，做好生态保护、绿地系统、基础设施、灾害防治、城镇安全规划，历史文化名城（镇、街区）、文物保护规划，风景名胜区、自然保护区、森林公园规划等各类专项规划的编制，并按照法定程序报批。加强城镇地下空间专项规划的编制，积极有序引导城镇地下空间开发利用。规划行政主管部门要做好各类专项规划的综合协调，切实履行好审查职责。

五、创新规划编制机制，提高城乡规划水平

（二十一）完善科学民主决策机制。全市各级规划行政主管部门要积极推进“阳光规划”，坚持办事依据、办事程序、办事机构和人员、办事结果、办事纪律和监督投诉渠道公开，扩大公众的规划参与权、知情权和监督权。建立城乡规划重大决策专家咨询制度；鼓励公众参与规划，重大规划和重要地区规划方案必须进行公示，广泛征求公众意见。各类重要城乡规划成果经政府批准后必须予以公布，确保决策之前有咨询、决策之中有公示、决策之后有公布。

（二十二）加强规划编制市场的开放和管理。引入竞争机制，重要规划的编制要严格实行方案公开征集制度。加强规划编制市场的行业管理，严格规划编制资质审查，完善规划编制成果质量监督检查机制，建立规划编制技术责任追究制度。

（二十三）积极推广和应用新技术。充分发挥市地理空间信息协调委员会的作用，加强地理信息系统建设工作，加快基础数据库建设，构建标准统一、信息共享的“数字**”基础地理空间信息平台，为城乡规划工作提供技术支撑。提高规划管理信息资源整合、集成、统计、分析工作和科技创新能力，加快全市城乡规划管理信息化建设，推进新技术运用和规划决策信息化的步伐，逐步实现信息资源共享，不断提高规划决策和实施管理的科学性和效率。

（二十四）加强基础测绘工作。各区县（自治县、市）要按照《测绘法》和《**市测绘管理条例》的有关规定，完善测绘管理体制，将本地区的基础测绘纳入本级国民经济和社会发展规划，安排地方财政预算。针对不同尺度基础地理空间信息的适用功能，制定相应的覆盖和更新策略。2010年前，要实现1:1万比例尺地形图覆盖全市域，1:2000比例尺地形图覆盖主城区和区县（自治县、市）城镇规划区，1:500比例尺地形图覆盖主城区和区县（自治县、市）建制镇以上规划建成区，并建立多元多尺度基础地理空间信息数据库。

六、强化保障，促进城乡规划事业健康发展

（二十五）加强组织领导。全市各级人民政府是城乡规划制定、实施和监督的责任主体，要把规划工作列入政府的重要议事日程，及时协调解决城乡规划中的矛盾和问题。各级人民政府主要领导，要对城乡规划工作负总责，对领导、监管不力造成重大失误的，要追究有关负责人的责任。要加强对区县（自治县、市）、镇（乡）人民政府主要领导和分管领导城乡规划知识的培训，提高领导干部规划水平。公务员培训要注意安排城乡规划知识的内容。要通过电视、广播、报刊、互联网等传媒形式，向社会各界普及城乡规划知识，提高全民规划意识。

（二十六）强化分工协作。有关职能部门要积极支持配合城乡规划工作，按照职责分工，积极参与、强化协调、形成合力。要自觉维护城乡规划的权威性和严肃性，自觉加强各类规划的衔接与协调，共同加强城乡规划的编制、实施和监督管理，严格执行已批准的各类规划，保证各类规划的落实。

（二十七）健全法规体系。加快修订《**市城市规划管理条例》，完善《**市城市规划管理技术规定》等政府规章，尽快建立涵盖规划制定、实施和监督检查全过程，适应**市情的地方性城乡规划法规体系。按照分类指导的原则，加快制定各类城乡规划的技术标准和规范，形成与规划法规相配套的技术标准体系。

市域社会治理规划篇（5）

现代化小城镇建设，是统筹城乡发展、建设社会主义新农村，走新型城市化道路的必由之路，是发展区域经济的重要载体。小城镇规划设计是一定时期内小城镇经济和社会发展的目标，是小城镇各项建设的综合部署，也是管理小城镇的依据。要建设好小城镇，就必须有科学的规划设计，并严格执行。

城乡总体规划是为了适应经济快速发展的需要，将城乡作为一个整体的地理单元，以城市总体规划为基础，结合经济社会发展规划、土地利用总体规划和其它专项规划等，对规划区域未来一段时间的经济发展、城乡建设、环境保护以及土地利用等进行空间资源配置布局和重点控制，并制定相应空间管制政策的综合规划。

一、小城镇建设的现状与特点

现代小城镇建设进程大致可分为两个阶段。第一阶段为以乡镇为主要动力的小城镇自发的分散型发展阶段，第二阶段是进入新世纪经过乡镇合并，数量减少，但规模扩大，中心地位突出，具有强劲的发展态势，并且布局趋于合理阶段。

二、影响现代城镇规划设计的因素

（1）自然地理条件的影响。自然地理条件是指在区域地理位置特征上，处在不同自然条件下，人口的分布情况也不同，南方平原地区比西北山区域镇居民点的分布要稠密很多，同时，地形、水资源的限制，也直接影响城镇居民点的布局和发展。

（2交通条件的影响。交通条件发达程度，对区域小城镇分布有一定的影响。小城镇总是首先在交通发达的地点形成和发展。新的铁路、公路及水运航线的开辟，总是促进了沿线小城镇的发展。现代化交通工具的应用，使一些交通发达的小城镇有更大的吸引范围，从而更可能改变小城镇的发展。

（3）小城镇的性质，是指在一定区域范围内，在政治、经济、文化等方面所处的地位与职能，即小城镇的层次；小城镇的类型。小城镇性质制约着小城镇建设的方面有：经济、规划结构、人口结构和小城镇风貌等。通过这些方面在编制规划中把小城镇性质体现出来，发挥其应有的职能，确保小城镇的性质非常重要。

（4）小城镇规模指小城镇人口规模和用地规模，规划人口规模是小城镇规划和进行各项建设的最重要的依据，它直接影响用地大小、密度，影响着小城镇交通运输、小城镇布局、小城镇的环境等。在小城镇规划中，确定小城镇规划人口规模是经济合理的进行小城镇规划的关键。

三、关于城乡关系的基本特点及影响

城乡关系的基本特点是城乡疏离甚至走向城乡对立，具体表现在：一是经济上的单向性掠夺，即城市对乡村的掠夺，这种趋势在近代愈往后愈严重；二是政治上的统治与被统治，城市逐渐整体性成为统治主体，而乡村则整体性成为被统治主体；三是社会流动的单向性，即只有从乡村流入城市而没有从城市流入乡村，仅有的情况都是政治强迫的结果。将这些表现归结起来，可概括为由过去接近于城乡连续体或统一体转变为城乡二分但农村服从城市的状况。这样一种城乡关系无疑是一种恶性的关系，肯定会带来诸多问题：

首先，造成了城市经济和乡村经济的两败俱伤。城市虽然从近代以来越来越确立其资源集中的地位，但是它集中资源的特点使得自身非理性地膨胀，有时反而妨碍了城市经济的良性发展。而农村经济因为受到城市的整体压迫，其受到的损伤更加惨重，如果说近代以来城市经济始终还是有所发展的话，而农村则几乎一直处于停滞甚至凋敝的状态。

第二，政治秩序更加复杂。中国原有的常规政治秩序被打乱，呈现出相当混乱的状态，而城乡的二分，更增加了混乱的程度。

第三，社会结构矛盾加剧。城乡二分本来就不是一种良性的社会关系，这使得社会结构的矛盾更加复杂和尖锐。以上几个方面是城乡二分带来的主要影响和问题。这些问题和城乡二分本身之间又是一种互相“促进”的恶性循环的关系。

关于城乡关系疏离甚至对立的特点，学界没有什么分歧。学界分歧最大之处是城乡疏离这种局面的形成原因。

四、城乡规划编制的具体内容

《城市规划编制办法》中的城市总体规划关于市域城镇体系规划的内容，包括提出市域城乡统筹的发展战略；确定生态环境、土地和水资源、能源、自然和历史文化遗产等方面的保护与利用的综合目标和要求；提出空间管制原则和措施；预测市域总人口及城镇化水平，确定城镇人口规模、职能分工、空间布局和建设标准；提出重点城镇的发展定位、用地规模和建设用地控制范围；确定市域交通发展策略；根据城市建设、发展和资源管理的需要划定城市规划区；提出实施规划的措施和有关建议等。《县域村镇体系规划编制暂行办法》中的县域村镇体系规划内容，包括综合评价县域发展条件；制定县域城乡统筹发展战略，确定县域产业发展空间布局；预测县域人口规模，确定城镇化战略；划定县域空间管制分区，确定空间管制策略；确定县域村镇体系布局，明确重点发展的中心镇；确定重点城镇与重点区域的发展策略；确定村庄布局基本原则和分类管理策略；统筹配置区域基础设施和社会公共服务设施，制定专项规划；制定近期发展规划，确定分阶段实施规划的目标及重点；提出实施规划的措施和有关建议。

由此可见，两个规划在城镇体系内容上还是基本重复的，村镇体系在下一层面的乡、村庄布局等方面的内容上要求更多。

结束语

城乡与小城镇总体规划在内容上可以把城市总体规划与村镇体系规划有效地结合在一起，进行统筹规划与管理。同时城市总体规划与村镇体系规划整合成城乡总体规划的趋势很明显，也符合当今社会经济的发展要求。当然城乡总体规划的编制是一个全新的课题，各地城乡总体规划的编制在内容上也不尽相同，希望有关部门能尽快出台城乡总体规划编制规范，将上述两个规划有机融合，指导各地城乡总体规划的编制。

参考文献：

[1]《城市规划编制办法》（2006　年4　月1　日起施行）.

市域社会治理规划篇（6）

abstract:the urbanization takes the city and countryside economy and a social development extremely vital duty,always receives each place to take highly.although the guangdong province urbanization construction walks continuously in the national front row,but in new historical period also unavoidable bitter experience development bottleneck.the root in the new historical period which this article analyzes the chinese urbanization take guangdong as the example which to encounter the bottleneck and produces,and according to the macroscopic policy and the time development basic request,according to the classified instruction principle,from the city,the county territory,the town center,the countryside four levels has separately pointed proposed the corresponding countermeasure,respectively is persisted “competes the superior strategy”,maintains the city “to be short the time region competitive power in the resources”;filled the county?level the economy “the short board”,realizes the region cities structure equalizing;the centralism limited resources give priority to development the town center to advance the urbanization health fast development;the elimination “the opposition repel”,presses the city and countryside by the new rural reconstruction “the harmonious paragenesis”.finally,has indicated the future urbanization development direction in the foundation which the above will elaborate.

keywords:urbanization bottleneck countermeasure guangdong

美国著名经济学家斯蒂格利茨有过一个精辟的论断，中国的城镇化进程是21世纪影响世界进程和改变世界面貌的两件大事之一。改革开放30年以来，我们在不断摸索之中走出一条有中国特色的城镇化道路，创造了“经济30年的高速增长以及全球经济放缓的大背景下依然从2002年开始连续5年保持两位数的产出增幅”的神话，但在新的历史发展时期，先前的城镇化战略——“gdp至上”的发展观在体现“五个统筹”的时展要求上却已显得力不从心，因此，作为统筹城乡与区域协调发展重要推手的城镇化战略，应相应做出何种应对是本文要解决的问题。

十七大报告中在论述区域协调中指出要“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”；在论述统筹城乡中提到要“走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。本文在深入研究各层次内在与外部发展制约因素的基础上提出了分类指导的原则，以有限的资源，重点突出，逐个突破，最终实现城乡统筹与区域协调发展的战略目标。

1.广东当前城镇化发展特征和问题

1.1城市成为了城镇化的主战场，但也面临资源短缺、空间狭小的发展瓶颈。城市是地区经济发展的主要引擎。在广东，城市（市区）gdp占到全省gdp总量的85.7％，财政收入占全省总财政收入55％以上。同时，城市还是地区人口的主要承载体，2005年底，广东7900万户籍人口，就有超过2500万的人居住在地级市市区。3000万的外来人口，仅珠江三角洲三个中心城市——广州、深圳、东莞就吸纳近五分之三的外来人口。因此城市发展的好坏直接影响地区发展水平。

虽然广东省城镇化速度之快有目共睹。从20％~40％的城镇化率，英国经历了120年，法国100年，德国80年，美国40年，日本30年，而广东仅用了13年，1996年以来，广东更是以年均360平方公里的用地速度扩张，相当于每年制造三个波士顿城。但这种高速城镇化发展到30年后的今天，却不得不正视资源短缺、发展空间狭小的问题。尤其是土地资源，广东省许多城市，特别是珠三角的先发城市，已面临无地可用的困境。如深圳，过去15年平均每年消耗的建设用地总量是35平方公里，而现存的建设用地总量只有200平方公里左右，照这种态势发展，5年内将无地可用。

1.2县域经济是实现经济二次腾飞的关键，但其发展薄弱成为均衡发展的短板。

截至2006年，广东67个县(市)，国土面积14.58万平方公里，占全省的81.08％；县域总人口为4812万人，占全省的60?5％。可以说，县域经济决定着广东大多数人口的就业和收入状况，是实现经济二次腾飞的发动机之一，强省之基在于强县。近几年，广东省县域经济呈现较好的发展势头：如：①县域经济增长幅度逐年提高。2004年县域经济增长11.4％，2005年增速上升为12.8％，2006年增速继续上升为14.9％，创出历史新高。②经济总量不断增大，人均gdp超万元。2006年县域人均gdp达到10690元，增长13.9％，增幅比上年提高2.8个百分点。③财政收入大幅增长。2006年县域地方财政一般预算收入达150.56亿元，增长25.3％。

但是广东省县域经济发展与其在全国的经济地位却显得很薄弱。县域gdp仅占全省的18.6％，人均gdp相当于全省人均gdp的48.2％。合理的城镇体系结构应该是层次清晰、等级分明，呈现“金字塔型”的稳定结构。由于县域经济薄弱，广东省城镇体系结构呈现“两头大中间小”的“哑铃结构”。县域是带动广大镇乡发展最直接的空间单元，县域经济落后这块“短板”已经直接影响到广东率先实现现代化战略的实施。

1.3小城镇发展呈现多模式并举的局面，但“量大面广”缺乏集聚效应。

由于改革开放初期工业化呈现的“村镇指向性”，小城镇在广东省城镇化进程中扮演了重要的角色。据五普统计，广东省共有1300万农村人口转移到了城镇，小城镇发展对城镇化的贡献率约22?6％。在城镇化的进程中，各地小城镇立足自身资源，开创了多模式并举的发展局面。

受过去“小而全”城镇建设指向的影响，广东省现有建制镇1087个，它们分布过密且规模普遍偏小，甚至无法达到基础设施和公服设施建设的“门槛”，难以形成城镇集聚效应。改革开放以来，这些小城镇为改善自身投资环境发展地方经济在各辖区范围内积极建设，分散了发展力量，造成许多同构性浪费或恶性竞争，无法形成先进的现代产业和较强的区域经济整体竞争能力。囿于自身财力的不足，其公共物品供给远远滞后于社会经济发展需要，常常成为基础设施供给最为短缺的地区，更别提辐射带动周边区域的发展。

1.4农村经济社会发展迅速，但乡村发展相对滞后，城乡差距仍在扩大。农村经济社会总体发展处于全国领先水平。从2000年~2005年，乡村向城镇地区转移了约280万农村人口；农业生产总值从2000年的1700亿元，大幅度提升到2006年的2680亿元；农村乡镇企业出现良好增长势头，2000年全省乡镇企业数只有77万家，总收入8555亿元，到2006年，这两项指标分别达到122万家和16505亿元；农村公共服务设施投入力度不断加大；乡村人口受教育程度有所提高。

但在“城乡统筹”成为时展要求的今天，广东省的城乡差距依然十分显著，并有逐步扩大的趋势。首先，在地区差异上，珠三角、粤东、粤西和粤北山区的农民人均纯收入比为1.50：1.04：1.12：1.00 ；其次，在城乡居民收入差距及消费水平上，1988年广东省城乡居民收入比为2：1，2006年该比值扩大为3.15：1。即使与国内其它城市相比，广东省农民消费水平也相对较低，2006年农民平均生活消费支出为3886元，与浙江（6057元）和江苏（4135元）等省区存在较大差距。

2.坚持“竞优战略”，保持城市在“资源短缺”时代的区域竞争力

城市是地区经济发展的主要引擎、是地区人口的主要承载体，还是参与国际竞争最基本的空间单元。区域的整体竞争力，很大程度上取决于区域中城市的发展情况。

2.1认准目标，明确城镇化发展的主要任务。城镇化是一个纷繁复杂而又艰巨漫长的过程，在有限的资源条件下是不可能眉毛胡子一把抓的，只有认清目标、明确任务才可能在最短的时间里取得最大的成效。

2.1.1发展文化事业，推进现代文明。构筑全民学习、终身学习体系；发展文化事业，推动文化产业发展，进行文化空间规划；建立良好的社会秩序，确保社会稳定与社会公平。

2.1.2加强合作，建立机制，促进区域协调发展。建立城镇伙伴关系，推进相邻城镇更加紧密的合作，促进不同地区共同富裕，实现区域协调发展。

2.1.3强化环境建设，确保经济社会可持续发展。走生态文明之路，通过调整城市产业结构、改善能源结构，形成资源消耗低、环境污染少的可持续发展的国民经济体系。同时，注重环境整治，优化城市环境，建设特征明显的城市风貌。

2.1.4优化资源的空间配置，促进社会经济的集约发展。通过建构合理的城镇体系，形成集约发展态势。通过培育产业园区，实现产业集约发展；通过高效使用城乡土地，促进城镇紧凑发展。

2.1.5营造统一市场体系和基础设施平台，实现生产要素的高效、有序流动。完善市场体系，确保生产要素自由流动和充分竞争。统一布局和建设区域性基础设施和公用设施，提高生产要素流动的效率和社会总效益。

2.1.6配套完善公共服务体系，保障城市环境健康安全。切实抓好公共安全工程建设，防止或减少自然灾害和社会公害。提高水、电、气等供应能力，确保城市正常运转。提高人居质量，塑造健康安全的社区环境。

2.2提出城镇化发展的具体措施，为建设“两型社会”设立标杆。我国沿海发达地区已步入工业化阶段的中期，先前的粗放型、轻内涵的城镇化发展模式已经不能适应工业化中期向集约化、内涵化发展的要求，因此，未来城镇化的战略重心应实现从“量的扩张”到“质的提高”的升华，转移到“提升城市品质”方向上。

2.2.1构建“区域公交联网工程”。出台公交扶持政策，在城市中实施公交优先战略。有条件的区域如珠三角常规交通为主体，轨道交通为骨干的区域公交网络。倡导环保出行。

2.2.2共建“治污保洁工程”。加大水环境综合整治力度，强化大气和噪音污染防治，全面推进废物污染防治和生态保护工作及加强海洋环境保护与整治。

2.2.3塑造“和谐社区工程”。重视社区规划，美化社区环境。以社区公共安全和公共卫生为切入点，建设平安社区、卫生社区。加强社区文化建设，营造安定有序、诚信友好的社会环境，完善社区服务体系。

2.2.4建立“城镇廉价住房安居试点工程”。做好城镇廉价住房的规划建设的同时，加强对城镇廉价住房的管理。通过多渠道筹措城镇廉价住房的建设资金确保弱势群体的住房需要。

2.3重视软环境建设，形成有利于促进城镇化发展的体制和政策环境。在改善城市物质环境的同时，也要重视软环境的建设，加大政策和体制环境建设力度，这样才能相得益彰，共同提高城市在区域中的竞争力。①健全城乡规划体系，强化城乡规划对城乡开发建设的先导和统筹作用；②改善财政转移支付制度、开发权转移制度和公共领域投融资体制，保障城镇化公平推进；③改革土地利用管理制度，包括完善土地流转制度，建立土地收购储备和闲置土地整理制度以及加强土地开发权控制，促进土地集约利用与“城市二次开发”；④完善户籍政策、健全社会保障体系及相关配套政策，逐步消除“城乡二元”、“本外二元”结构； ⑤创新城镇管理体制和决策机制，建立城镇化发展评估体系和绩效反馈机制，提高政府驾驭城镇化发展的能力。

3.补齐县域经济“短板”，实现区域城镇结构均衡化

古人云：“郡县治，天下安”。如今，大力发展县域经济被视为富民固本之方、治国安邦之策。

3.1“扩权强县”以匹配财政事权，实现县域经济跨越式发展。深化行政管理体制改革，积极探索“省管县”的财政管理体制改革之路。在认真贯彻落实扩大县级政府管理权限事项的基础上，最大限度地向县域下放社会经济管理权限，如将特殊人事政策、转移支付、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等权限直接“下放”县等。通过提高县级经济的活力，使其在更大的区域内进行资源配置，获取竞争优势，加快以农业经济为主体的县域经济走向工业化、城镇化和现代化，带动广大乡村的发展，实现全面小康。

3.2强化城乡统筹规划管理，力促城乡一体化发展。

3.2.1增加规划资金投入以提高规划在县市域覆盖率。从县域层面来说，我省目前还缺乏空间全覆盖的城镇体系规划。大部分县（市）城镇体系规划尚未编制，或者编制内容深度不够。因此，必须增加投入，实现协调发展；进一步提高财政投入力度，保证城乡规划资金投入，加强县域城镇体系规划的编制，实现城乡规划在县市域的全覆盖。

3.2.2因地制宜对规划实行财政梯度补贴，缩小地区差距。对珠三角、东西两翼与山区三类不同经济能力的地域实行差别的财政补贴，重点编制粤东城镇群规划、粤西城镇群规划和粤北城镇群规划以缩小区域差距，实现协调发展。

3.2.3编制县域城镇体系规划，体现“一级政府、一级事权、一个规划”。首先，积极宣传并落实《县域城镇体系规划指引》；其次，全覆盖地编制全县域的城镇体系规划。协调上层次规划和下位规划，实现空间规划的连续性；协调国民经济和社会发展规划与城市规划，实现经济社会发展的“双平台”综合调控；协调城市规划与土地利用规划，实现土地利用的“双引导”作用，引导县域城乡协调和可持续发展。其三，县域城镇体系规划编制重点在于统筹安排城乡空间布局，确立城乡一体的公共服务设施、市政公用设施及生态环保设施网络，实现城乡、区域统筹发展。

3.2.4加强城乡统筹的规划管理，明确各部门职能。加强城乡协调的规划编制、实施监督和管理，保障县域规划的稳定性和方向性，将各级规划主管部门的权限落实到县、乡和村一级，彻底改变过去以大中城市和县城为主要关注对象，轻视乡村规划且各级管理权限不明的状况。

4.优先发展中心镇，以星火燎原之势推动城镇化健康发展

中心镇既是县域经济发展增长极，又以广阔农村为其腹地。大力发展中心镇，可确保各类生产要素进一步集中，形成集约化的资源利用方式，能有效带动周边乡村的发展和繁荣，提升区域的综合竞争力。同时，中心镇在吸纳接收大城市文明的同时也辐射带动周边区域，成为“承上启下”推动城市文明扩散的主体。

4.1解放思想打破“体制性樊篱”，营造良好政策支持环境。小城镇的发展需要各种配套政策的支持。从我国目前的情况来看，各种相关政策不仅不能推动小城镇的发展，反而羁绊了小城镇前进的脚步，集中体现在承包土地流转制度、户籍管理制度和社会保障制度等方面。因此，要从推动我国向一元化社会经济结构转变的高度，加大改革力度，消除推进城镇化的制度和政策障碍，打破城乡分割，从制度和政策上为小城镇建设创造宽松的环境。如实行用地适当倾斜、调整乡镇行政区划、拓展建设资金渠道、深化户籍制度改革、理顺城镇管理体制等

4.2强镇扩权突破发展瓶颈，“扶强带弱促中间”推动区域协调。在我国财政制度体系中，县级财政是较完备的最基层财政。在当前普遍“弱势”的县权底下，下放到中心镇的经济社会管理权限就更为有限了。没有独立的财权，乡镇公共基础设施及其他社会保障建设严重滞后；没有环境保护、村镇规划、审批处罚等方面的执法权，一些细小的问题也无法马上处理。应进一步将财政、土地、投资项目核准等10项县级经济社会管理权限下放给中心镇，在不增加政府层级之下逐步让渡乡镇部分县级管理权限。

4.3强化技术指导，保障中心镇高质量发展。推进中心镇建设，规划必须先行。只有在规划编制方面加强技术指导，出台统一的技术规范和指引，中心镇才能避免走上重复建设、资源浪费、环境污染的老路，有条不紊地迈向高效集约发展的道路。出台中心镇规划指引，在全省范围内为中心镇的规划编制工作确立统一的技术准则。规划指引必须特别关注中心镇确定的标准及办法、中心镇建设用地规模的核定办法以及中心镇总体规划成果审查的技术要点。此外，保障中心镇发展，必须加强城镇管理人员的培训，定期举办中心镇城建学习班和中心镇规划建设管理人员培训班。

5.消除“对立排斥”，以新农村建设促城乡“和谐共生”

吴良镛院士曾说过“繁荣的农村是健康的城镇化基础”。建设社会主义新农村是贯彻落实科学发展观，全面建设小康社会、促进城乡社会经济协调发展的客观要求，是解决农村公服设施缺乏、土地资源浪费、区域环境恶化，城乡差距扩大等问题的必由之路。

5.1“持之以恒、贯彻始终”，构建新农村政策体系。推进社会主义新农村建设，离不开相关政策保障。良好的政策保障必须充分体现政策的前瞻性和稳定性，避免政策频繁更迭带来的负面影响。其中，尤为关键的是明确规定新农村政策体系必须包含的内容。①编制新农村建设规划，并拨出专项经费并组织专业技术力量搞好规划；②节约使用土地，贯彻农村一户一宅基地政策。引导零星分散村庄聚集建设。拆迁土地由村集体依法依规回收，用于发展二、三产业；③全面推进村庄整治，重点抓好“五改”工作，切实改善农村生态环境；④完善农村电网、有线电视、通讯等设施建设；⑤继续完善村庄生态环境建设；开展具有地方特色的村庄绿化示范村创建活动；⑥鼓励社会团体、工商企业无偿或有偿参与村庄改造和整治。鼓励村集体经济组织投资兴办公共事业，增加村集体经济收入。

5.2“重点突出、各个突破”，凸现新农村建设特色。加快社会主义新农村建设，须加强新农村规划。明确工作重点，从“面面俱到”的规划成果形式到强调“规划实操性”，有利于解决关键问题，避免“千村一面”。①以人为本，加强新农村的公服设施和基础设施建设，引导新农村的可持续发展；②在深入调研的基础上，逐步理清工作思路，按照“规划先行、因地制宜、试点引路、稳步推进”的工作原则；③要明确工作重点，凸显新农村特色，以为某些关键环节为突破口，采取切实的措施，改善农村生产、生活环境，促进社会主义新农村建设工作的有序推进。

5.3“以点带面，以面促片”，创新村庄整治工作思路。村庄整治是促进社会主义新农村建设和发展的重要手段，新时期进行村庄整治工作必须找准突破口，明确工作的内容与方法。①村庄整治工作必须按照分类指导的思路，将“生态文明村建设”作为推动社会主义新农村建设的重要切入点；②在全省分不同区域、不同层次遴选试点，采取资金、技术等切实措施进行扶持；③通过试点搞好规划、完善设施、健全制度、优化环境，取得经验后在全省加以推广。

5.4“统一标准，覆盖全面”，推动农村规划编制工作。社会主义新农村建设的相关政策的落实、村庄整治等工作的开展必须以新农村规划为指导。省级政府必须加强对新农村建设的技术指导和经费扶持，出台全省统一的规划编制技术标准，在规划编制收费方面要实现减免甚至是无偿编制，对村庄整治规划原则、规划内容、成果形式和审批实施程序作了详细的规定，并对工作成效进行定期检查。

5.4.1立足现有设施，重点关注人居环境的改善，工作重点是结合当地实际，有重点、有步骤地组织村庄开展“五改”工作，逐步改善村容村貌，突出规划的针对性。

5.4.2针对村庄整治规划的使用对象为广大农民，力求以最简洁的成果形式，实现村民最方便的参与，强调规划的操作性；村庄整治规划成果必须是简要的规划说明书和规划图纸，列明具体整治项目及概算一览表。

5.4.3创新科学编制村庄整治规划的思路，编制过程要强调村民参与，实施过程坚持村民自治。具体包括“政府引导、村民参与”的规划原则、“村民主导、政府把关”的编制与审批原则以及“村民为主体的自我家园建设”的规划实施原则。

6.结语

过去的几十年，城镇化发展探索取得了一定的成绩。在城镇化发展的环境、政策和要求均产生巨大变化的新时期，必须更具开拓创新精神，才能冲破樊篱、解决制约城镇化健康发展的瓶颈；必须以创建和谐社会、统筹区域和城乡协调发展为共同目标，才能把握住城镇化发展的大方向。

参考文献

［1］广东省建设厅.广东省城乡总体规划与区域协调发展纲要，2007.11

［2］王梦奎、冯并、谢伏瞻.中国特色城镇化道路［m］.北京：中国发展出版社，2004.3

［3］浙江省县市域总体规划编制导则（试行）［z］.2006.4

［4］关于加快中心镇发展的意见［z］.2000

市域社会治理规划篇（7）

一、防洪减灾体系的建设成就及存在的问题

*8年大水以来，水利受到党中央、国务院的高度重视，国家对水利投入大幅度增加，水利事业取得了长足进展，以防洪建设为重点的大规模水利工程建设取得了巨大成就。在国家实施积极财政政策的带动下，*8～*4年的7年间，中央水利基建投资达2411亿元，其中用于防洪工程建设的投资为1607亿元，占同期中央水利基建总投资的67％，防洪工程建设成绩显著。

一是堤防达标建设得到全面加强。其中最具标志性的是全面完成了长江中下游干流3578公里堤防加固工程。二是黄河小浪底、嫩江尼尔基、广西百色等一批重点江河控制性枢纽工程相继完成或开工建设，1582座病险水库得到除险加固。三是国家重点在湖南、湖北、江西、安徽四省实施平垸行洪、退田还湖、移民建镇，部分恢复了长江干流、鄱阳湖、洞庭湖蓄洪容积。四是在防洪工程建设的同时，非工程防洪措施建设得到加强。国家防洪指挥系统顺利实施，防汛通讯、洪水预警预报等防洪非工程措施建设得到了不同程度的加强。

我们应该看到，过去的7年防洪减灾体系建设的重点在堤防加固、河道整治、水库建设和平垸行洪、退田还湖。通过7年的防洪减灾体系建设，各流域防洪能力有了较大提高，防洪减灾体系逐步完善，在防洪减灾中取得了明显效果。但是，我国主要江河汛期的特点，尤其是面对全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的要求，现有的流域和重要区域的防洪减灾体系还不健全，防洪减灾能力仍相对薄弱，主要表现在：

一是部分北方多沙河流，由于多年不来洪水，淤积严重，河道萎缩，过洪能力严重降低，*3年黄河、渭河的小流量高水位、小水大灾都反映出这一问题的严重性。二是南方主要江河汛期洪水峰高量大，能否安全合理安排洪水仍是一个严重问题。比如长江虽有三峡工程和长江干堤，但遇54年洪水，城陵矶附近超额洪水仍然很大。从全局看，蓄滞洪区建设滞后仍然是重要江河抗御大洪水的主要薄弱环节。三是病险水库较多，给防洪带来极大的隐患。尤其是目前全球气候变暖，厄尔尼诺现象不断出现，高强度的点暴雨现象频繁发生，给病险水库安全度汛带来极大风险。四是防洪管理体系还不够健全，防洪配套法规和管理制度尚不完善，洪水风险管理机制尚未建立，社会自觉的防洪、避洪意识较低，依法行政、依法防洪还缺少有效的社会管理基础。五是随着人口的增长，基础设施的增加，城市规模的扩大，我国许多地区已经淹不起，不能淹，迫切需要进一步加强防洪建设，达到与经济社会发展相适应的防洪标准。

针对这些新形势和新问题，必须按照科学发展观要求，认真地思考和总结防洪减灾工作，明确今后工作的方向和任务。经过多年的共同努力，现在提出了全国和各流域防洪规划成果，系统地分析了当前反红减灾面临的新形势和新问题，全面建设小康社会提出的新要求，并经过专家多次科学严谨和审查，勾划今后我国防洪减灾蓝图的规划成果，反映了我国防洪减灾的实际，符合新时期党关于防洪减灾工作的方针和政策，体现了以人为本，全面、协调的可持续发展观。

二、防洪规划的编制和审查工作

全国和流域防洪规划编制工作是水利部过去几年来水利规划工作中的重头戏。为了做好防洪规划编制和审查工作，各流域机构和有关省（自治区、直辖市）水行政主管部门做了大量的规划基础性工作；我部先后召开了各流域防洪规划座谈会，多层次、多方面地征求了有关省（自治区、直辖市）、有关部门和各方面专家的意见；专门成立了防洪规划审查核心专家组，各流域防洪规划正式审查前都要召开了核心专家组的预审会；规划成果进行了多次反复修改完善后，最后提交到正式审查会审查，并根据审查意见进一步修改完善。应该讲，这一轮的防洪规划编制和审查工作比较扎实，体现了规划编制单位和专家门求真务实、讲究科学、严谨认真的工作作风，也反映出各有关省（自治区、直辖市）顾全大局、团结治水的精神。

这次防洪规划充分体现了科学发展观的要求，体现了以人为本、人与自然和谐的理念，认真贯彻了水利部党组治水新思路，有许多新的特点。主要表现在：一是对河道地形、地质及河势演变进行了普遍测量，更新了七大江河基础资料，较为系统地分析了各流域洪水、灾害特点和灾害成因及其根源，对流域防洪形势、防洪减灾工作存在的问题有了更深入的认识。二是根据自然地理条件、洪水特征、经济社会发展状况等，比较科学合理地划分了主要江河洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区，并对其在防洪减灾体系中的功能、作用以及承担的任务进行了界定。三是根据经济社会可持续发展的要求，制定了全国和各流域防洪减灾的总体战略、目标及其布局，力求妥善处理改造自然与适应自然、控制洪水与规避风险、防洪与减灾等关系，科学安排洪涝水出路。四是在加强防洪工程建设的同时，强调了非工程措施建设，加强防洪管理体系建设，建立现代防洪管理制度，减少和规避洪水风险。五是统筹了防洪减灾与水资源综合利用和生态环境保护的关系，在安排洪水出路方案时，充分考虑了洪水资源利用和生态环境改善的需要，使防洪工程既发挥抗洪减灾作用，又发挥在水资源开发利用、水资源配置和生态环境保护方面的综合效益。

具有这些新的特点的防洪规划的编制完成，标志着我国防洪减灾体系的建设与洪水管理进入了一个新阶段。规划在国务院批准后将成为我国防洪减灾工作的又一个重要的指导性文件，既是防洪减灾体系建设的依据，也是政府加强防洪减灾社会管理的依据，同时也是约束社会涉洪行为的准则，对完善我国综合防洪减灾体系和提高江河总体防洪减灾能力必将起到重要的推动作用。

三、做好防洪规划的报批和收尾工作

目前，防洪规划工作已进入尾声，流域防洪规划审查工作行将结束，但全面完成防洪规划工作还有大量后续工作要做，下一步要继续重点做好以下几方面工作：

一是抓紧做好流域防洪规划报告的修改完善。各流域防洪规划编制单位要抓紧进行防洪规划审查后续工作，认真整理和归纳审查会上专家、代表提出的意见和建议；根据国家宏观经济的发展形势和财力可能，以及国家近期出台的各项有关移民、土地、环保等各项政策，合理安排规划中提出的建设项目，按照审查意见，抓紧修改完善规划报告。在规划报告修改过程中，希望各省（自治区、直辖市）给与大力支持和配合，对一些仍然有分歧的问题，要本着团结治水的精神，求大同，存小异，使规划得以尽快地上报审批。同时，各流域要对流域防洪中存在的热点和难点问题，进一步加强研究，为今后可能出现的新的防洪问题做好论证准备，也为修订流域综合规划奠定基础。

二是做好全国防洪规划报告的修改工作。流域防洪规划的审查会后，各流域防洪规划都作了修改完善，全国防洪规划要根据各流域审查意见和流域防洪规划报告修改情况作相应调整，及时补充完善、更新调整相关内容，修改完善好全国防洪规划报告，为报批做好准备。

三是认真做好防洪规划的上报审批工作。在流域防洪规划审查、修改完善以后，全国防洪规划审查工作组要及时组织各流域机构编写上报国务院的规划文本。规划文本及其相关成果将在进一步征求国务院有关部门和各省（自治区、直辖市）人民政府意见后，正式上报国务院审批。在规划上报审批过程中，按照依法行政要求，请各有关部门和各省（直辖市、自治区）继续给予大力的支持。

四是请各省（自治区、直辖市）要按照《水法》、《防洪法》的要求和审批权限，对本省（自治区、直辖市）已经完成的省内河流的防洪规划组织审查，为本省江河防洪减灾工作奠定规划、建设和依法管理基础，为规范各类开发利用河道和水资源的行为，依法行政和管理提供依据。各流域机构要加强技术指导和协调，发挥流域机构的管理职责，做好服务。

五是对于西北、西南诸河，内陆河流以及独流入海的跨省（自治区、直辖市）主要河流，要以各有关流域机构为主，会同有关省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团，对各河流的防洪规划进行审查、修改完善，依法进行审批。各省（自治区、直辖市）应继续发扬团结治水精神，按照公平合理的原则，局部服从全局，支持流域机构的开展工作。

市域社会治理规划篇（8）

一、流域综合规划修编的必要性

根据《中华人民共和国水法》，流域综合规划是开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的总体部署，是指导流域治理、开发和保护的纲领性文件，是政府规范流域水事活动、实施流域管理与水资源管理的重要依据。新中国成立以来，我省高度重视河流流域综合规划工作，先后编制了“四水”干流、部分支流及洞庭湖综合治理规划。这些规划对指导流域综合治理、水资源开发利用、水土保持生态建设、水污染防治和促进流域经济社会发展发挥了重要作用。按照规划我省主要江河流域得到了较为系统的治理和开发，许多重大骨干水利工程，如洞庭湖重点垸堤防加固、藕池河、南洞庭湖洪道整治、五强溪水利枢纽、江垭水库等相继建成，皂市水库、洮水水库等建设进展顺利，原规划拟定的近期目标已基本实现，江河的防洪能力、调蓄能力和供水能力得到显著提高，有力地保障和促进了我省经济社会发展。

随着流域经济社会的快速发展和治水思路的不断完善，尤其是科学发展观的提出，从科学发展的高度，对流域治理、开发和保护提出了新的要求，原有综合规划年代普遍久远，规划思路和主要内容都难以适应新时期的要求，归纳起来，主要存在以下六个方面的问题：一是许多河流综合规划的规划期已满，规划的基础资料已过时；二是当时的规划重点主要是围绕重大工程建设开展，对生态建设、环境保护和流域管理等工作重视不够；三是对流域可持续发展认识不够，对水资源承载能力和水环境承载能力认识不足，涉及水资源配置、节约、保护和管理方面的规划内容欠缺；四是随着我省主体功能区的划定、区域发展战略的实施，要求流域综合规划与之相协调和衔接；五是流域综合规划滞后于部分专业规划，难以合理规范和有效管理水资源开发利用行为，导致一些地方水资源过度开发、水能资源无序开发，特别是部分地区的“跑马圈河”，严重影响流域水资源综合效益的发挥，造成对流域生态与环境的破坏；六是受资金不足等方面的影响，我省尚有一大批河流还没有编制流域综合规划，制约了相关河流的有序开发，影响了流域水资源综合效益的发挥，有的还造成防洪和生态隐患，给流域内人民生命财产带来潜在的不安全因素。因此，迫切需要根据流域水资源新形势和经济社会发展新要求，尽快启动、全面开展新一轮流域综合规划修编工作。

二、流域综合规划修编工作的主要任务

根据全国流域综合规划修编工作会议的部署，流域综合规划修编工作的主要任务包括以下六个方面：

一是系统分析全球气候变化和流域下垫面条件改变对流域洪水、干旱、水资源、生态环境以及河流情势的影响，深入分析流域水资源开发利用现状，以满足流域水资源可持续利用、维护河流健康为前提，科学分析流域水资源和水环境对经济社会发展的承载能力。

二是科学论证和统筹协调兴利与除害、开发与保护、整体与局部、近期与长远的关系，以实现开发与保护并重、整体与局部双赢、近期与长远兼顾为目标，明确流域治理、开发与保护的优先领域和顺序，充分发挥河流的多种功能和综合利用效益。对生态良好的流域，协调好流域开发和保护的关系；对生态严重恶化的流域，提出有效遏制流域生态恶化的措施。

三是按照保护流域生态环境、促进流域经济社会可持续发展的要求，合理确定水资源开发利用、水生态环境保护、水能开发、河流岸线利用等方面的控制性指标，制订流域防洪、水资源利用和保护、节水、灌溉、水能开发、河流生态、水土保持、航运等规划目标，拟定流域各类河流河段的功能区划，明确不同河流河段治理、开发和保护的功能定位及其目标和任务。

四是根据流域治理、开发与保护的目标，研究提出新形势下流域综合规划方案和各专业规划方案，分别对各流域到2020年和2030年的水资源开发、利用、节约、保护和水旱灾害防治工作做出总体部署，科学确定流域防洪减灾的总体布置，合理安排水资源开发、利用与保护等方面的重大工程布局。

五是合理估算流域综合规划实施的投资需求，科学评价规划实施对环境的影响，综合分析规划实施的经济效益、社会效益和生态效益。

六是根据流域各类河流河段的功能区划和规划方案，按照维护河流健康、保障水资源可持续利用、履行政府社会管理职能的要求，研究提出保障河流功能有效发挥、加强流域管理的政策措施。

三、流域综合规划修编工作的初步设想

（一）基本思路

流域综合规划修编工作的总体思路是：以科学发展观为统领，对我省主要江河流域的治理、开发和保护进行战略性、全局性、前瞻性的规划和部署，着力提高流域综合防洪减灾、水资源配置、生态环境保护、水资源综合利用和综合管理能力，实现水资源的全面节约、优化配置、有效保护和综合利用，以水资源的可持续利用支撑经济社会又好又快发展，着力构建人水协调的现代水利体系。

（二）基本原则

一是坚持以人为本、人水协调的原则。要优先考虑人民群众最关心、最直接、最现实的饮水安全、防洪安全、生态安全等问题，遵循自然规律、市场规律和发展规律，维护河流健康，促进人与自然的和谐。

二是坚持统筹兼顾、开发与保护并重的原则。统筹考虑流域经济社会发展需要和水资源与水环境承载能力，统筹安排流域防洪、供水、发电、航运、生态环境保护等任务，正确处理流域与区域、上下游、左右岸以及行业之间的关系。

三是坚持综合治理、强化管理的原则。合理安排流域治理、开发和保护的重大布局，研究制定流域内不同功能区域综合管理的政策措施，强调水资源的统一管理和统一调度。

四是坚持因地制宜、远近结合的原则。根据流域自然条件、经济社会发展水平以及水资源开发利用程度，抓住流域治理和水资源开发利用与保护的主要矛盾，结合流域特色，按照轻重缓急，合理确定近期与远期的规划目标、任务、重点和实施方案。

（三）规划范围

本次流域综合规划修编的重点范围：一是洞庭湖和跨市（州）的河流；二是水资源短缺严重、水旱灾害频繁、生态与环境脆弱、治理难度大、规划相对滞后的河流；三是水资源、水能资源过度开发的河流。本次流域综合规划修编省里共要形成湘、资、沅、澧、汨罗江、新墙河、洞庭湖、省内珠江流域部分共8本规划报告，并在此基础上编制全省流域综合规划要点报告，对流域面积1000平方千米以上的河流或有重大水利建设项目的河流，其规划成果要纳入综合报告。从分级负责的角度来说，流域面积为3000平方千米以上的河流流域综合规划工作由省里负责，3000平方千米以下的原则上由市（州）县（市区）负责，但部分矛盾很大、难以协调的河流由省里负责。

洞庭湖区作为本次规划的重中之重，兼具三大功能：一是长江中游洪水调蓄区，二是湖南经济社会发展的优势区，三是长江生态平衡的功能区，如何根据三大功能选好项目，包括防洪安全、水资源保障、航运以及水环境保障，如何减少超额洪量，增加实际可调蓄容积，必须认真加以研究，提出措施，确保规划中既有防洪工程又有水资源配置工程。在修订工作中，要将洞庭湖定位于“健康长江”体系之中，提出治理洞庭湖的新举措。

（四）规划要求

根据科学发展观对流域开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害的要求，本次流域综合规划修编应该满足以下五个方面的要求：一是流域综合规划本身必须是指导流域可持续发展的规划，体现可持续发展的本质要求。要从维系河流可持续发展的目标出发，研究流域可持续发展的标志性指标，即保障流域可持续发展不可逾越的底线或红线，以此促进流域经济社会发展模式的根本转变。二是要根据流域可持续发展的标志性指标，科学分析流域可持续发展所面临的水问题，将生态修复与环境保护作为规划修编的主要方向，提出有效遏制流域生态恶化的规划方案。三是总结上一轮流域综合规划、流域开发利用实践的正、反两方面经验，提出新一轮综合规划所必须遵循的指导思想和原则。四是为保障流域可持续发展科学确定控制性指标。五是根据流域自然条件、经济社会发展水平以及水资源开发利用程度的差异，因地制宜，突出流域的特点，体现流域综合规划的特色。根据前面提出的六个方面规划任务和上述五个方面的要求，修编工作要突出以下重点内容。

第一，着眼于提高流域综合防洪减灾能力。目前，我省四水及洞庭湖流域仍存在堤防防洪标准低，蓄滞洪区安全建设滞后，中小河流防洪能力弱，病险水库隐患严重等不少亟待解决的问题，极大地威胁着人民群众生命财产安全。规划必须针对这些问题，科学分析并合理安排河道整治、堤防建设、水库除险加固、控制性枢纽和蓄滞洪区建设等工程布局，坚持工程措施和非工程措施相结合，进一步巩固防洪基础设施，加强洪水管理，建立健全流域综合防洪减灾体系。

第二，着眼于提高流域水资源配置能力。以水资源科学配置为核心，按照供需协调、综合平衡、保护生态、厉行节约、合理开源的原则，确定流域中不同地区、不同领域、不同行业的用水指标，研究提出总量控制和定额管理相结合的水资源管理制度，实现流域水资源的优化配置。

第三，着眼于提高流域生态与环境保护能力。针对不同流域的特点，充分考虑流域水环境承载能力，研究确定河流的基本生态流量和纳污能力，完善流域生态与环境保护体系，建立严格的水资源保护制度，加强水环境整治，注重恢复水生态系统。要充分发挥大自然的自我修复能力，加强重点水土流失地区和生态脆弱河流的综合治理，改善和修复流域生态环境。

第四，着眼于提高流域水资源综合利用能力。统筹流域防洪、供水、发电、航运、生态建设与环境保护等任务，处理好流域与区域、上下游、左右岸、城乡间以及行业之间的关系，兼顾好经济、社会和生态效益，合理确定流域开发利用的布局和方案，进一步完善流域水资源综合利用体系，最大限度地发挥水资源的效率和效益。

第五，着眼于提高流域水资源综合管理能力。针对目前流域综合管理存在的薄弱环节，协调好流域内各地区、各部门的利益关系，深入研究洪水风险管理、水资源管理、水环境管理、河道管理等管理职能的具体内容，制定强化流域综合管理的政策措施，将各项涉水涉河事务管理纳入法制轨道。建立和完善流域水事突发事件应急管理机制，提高应对突发性灾害风险的能力。提高流域管理信息化水平，推进流域水利现代化建设，真正做到科学治水、依法管水。

（五）工作措施

流域综合规划编制工作涉及面广，关系全局和长远，需要全省各级政府和有关部门各负其责，精心组织，密切配合，依法有序地开展规划编制工作。

一是加强组织领导。省人民政府已成立湖南省流域综合规划编制工作领导小组和办公室，由泰波副省长担任领导小组组长，省直有关部门和市州政府分管负责人为成员，规划办公室设省水利厅。各地要建立相应的规划编制组织机构和工作班子，促进流域综合规划编制工作同步协调开展。

二是完善工作机制。按照政府组织、部门合作、专家咨询、公众参与的要求，建立健全规划编制工作机制，推进科学民主决策。加强规划咨询论证，成立专家组，对规划编制中的重大问题提供技术指导和进行审查；对规划方案的主要内容，要采取多种形式，广泛征求社会各方面的意见，增强规划编制工作的透明度。

三是讲究工作方法。要充分利用现有成果，已完成或基本完成的流域防洪、水资源等规划为流域综合规划编制奠定了良好基础。要认真总结、评估现有流域综合规划实施情况，充分利用已编制完成和正在编制的相关规划成果。对已完成的有关专业规划，要按照流域防洪、水资源配置和生态环境保护的要求进行复核，符合要求的可直接纳入综合规划，不符合要求的应结合流域实际进行调整；对于尚未编制或者需要编制的专业规划，应根据综合规划的要求开展工作。流域综合规划要与区域内国民经济社会发展规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市总体规划、生态建设和环境保护规划等规划相衔接。

市域社会治理规划篇（9）

本条例所称长株潭城市群区域，是指长沙市、株洲市、湘潭市城市规划区及其周边地区。其具体范围由省人民政府划定。

第三条长株潭城市群区域规划是长株潭城市群经济和社会协调发展的综合性规划；长株潭城市群区域专项规划和长沙市、株洲市、湘潭市市域规划的制定，应当以长株潭城市群区域规划为依据；长株潭城市群区域内的各项建设，应当符合长株潭城市群区域规划。

第四条省人民政府负责组织长株潭城市群区域规划的编制、调整和实施；监督长沙市、株洲市、湘潭市人民政府实施长株潭城市群区域规划；协调和决定长株潭城市群区域规划实施中的重大事项。

第五条长沙市、株洲市、湘潭市人民政府负责本行政区域内长株潭城市群区域规划的实施，其职责是：

（一）依据长株潭城市群区域规划编制、调整市域规划；

（二）依据本条例对辖区内空间管治区域进行管理；

（三）对具有区域性影响的建设项目的确定和规划选址提出建议；

（四）在各自职责范围内决定本行政区域内长株潭城市群区域规划实施的其他事项。

长沙市、株洲市、湘潭市人民政府应当定期向省人民政府报告长株潭城市群区域规划实施情况。

第六条省人民政府发展和改革部门负责长株潭城市群区域规划编制、实施和监督管理的以下工作：

（一）拟订长株潭城市群区域规划草案和长株潭城市群区域规划局部调整草案；

（二）对长株潭城市群区域内相关专项规划草案提出论证和审查意见；

（三）对具有区域性影响的建设项目的确定和规划选址进行协调并提出意见；

（四）对各类空间管治区域的划定进行指导、协调；

（五）与长株潭城市群区域规划相关的其他事项。

省人民政府长株潭城市群区域规划工作机构负责做好长株潭城市群区域规划实施有关的具体工作。

第七条省人民政府国土资源、建设、经济、交通、环境保护、水利、林业等部门应当按照职责分工，根据长株潭城市群区域规划编制长株潭城市群区域各类专项规划，并做好实施和监督管理的有关工作。

第八条省人民政府应当建立长株潭城市群区域规划编制、调整和实施协调会议制度。协调会议包括联席会议和专题会议。

联席会议对长株潭城市群区域规划草案编制、修编和实施等重大事项进行协调并作出决定。

专题会议对空间管治区域的范围、具有区域性影响的建设项目的确认及其规划选址等事项进行协调并作出决定。协调不成的，报联席会议作出决定。

第九条长株潭城市群区域规划的主要内容包括：

（一）城市群的发展目标与总体空间结构；

（二）主要城镇、产业聚集区的功能定位；

（三）生态建设以及自然资源、人文资源的开发利用和保护；

（四）空间区域管治；

（五）区域通、能源、环境保护、公共服务等领域的发展规划；

（六）规划实施的时序及保障措施；

（七）其他需要统筹、协调的事项。

第十条长株潭城市群区域规划草案拟订后，由省人民政府组织专家进行评审，征求社会各界意见，经省人民政府常务会议审议通过后，向省人民代表大会常务委员会报告。

第十一条根据经济和社会发展需要以及在长株潭行政区划发生重大调整时，省人民政府应当按照本条例第十条规定的程序对长株潭城市群区域规划组织修编。

第十二条因国家重大项目建设等情形导致长株潭城市群总体空间结构和重要设施布局发生重大变更需要局部调整的，或者长沙市、株洲市、湘潭市人民政府、省人民政府有关部门认为需要对长株潭城市群区域规划中不涉及禁止开发区域的事项进行局部调整的，由省人民政府发展和改革部门召开专题会议进行审查，作出局部调整，报省人民政府批准，并报省人民代表大会常务委员会备案。

第十三条长株潭城市群禁止开发区域、限制开发区域等空间管治区域的具体范围的划定方案，由省人民政府发展和改革部门会同长沙市、株洲市、湘潭市人民政府依据长株潭城市群区域规划确定的原则和范围提出，经专题会议协调后报省人民政府批准并公布。

禁止开发区域主要包括各类保护区、水域、郊野公园、生产防护绿地、特殊绿地等城市群绿色生态空间。在禁止开发区域，应当设立明显标志。在禁止开发区域内，不得进行除景观保护、文化展示等用途以外的项目建设，除兴建与保护需要直接相关的建筑之外，不得兴建其他建筑。省人民政府应当对禁止开发区域实行利益补偿，具体办法由省人民政府制定。

限制开发区域主要包括基本农田保护区、乡镇人民政府所在地、农村居民点、湘江两岸河堤背水坡脚向外水平延伸一百米以内地区等城市群边缘型空间。在限制开发区域内，应当发展绿色无污染农业，依法保护基本农田，不得兴建除农业综合开发、土地整理和村镇建设等项目以外的一般产业项目。

第十四条长沙市、株洲市、湘潭市人民政府应当根据区域空间管治要求制定空间管治区域管理规定，明确管理主体的责任、保护范围的控制要求和具体管理措施，并予以公布。

第十五条对区域空间布局以及对生态环境、人文环境产生跨市域重大影响的建设项目，长沙市、株洲市、湘潭市人民政府和省人民政府有关部门应当向省人民政府发展和改革部门提出，按照本条例第八条的规定协调确定后予以公布。

第十六条对按本条例第十五条规定确定的具有区域性重大影响的建设项目或者按本条例第十三条第二款规定可以兴建的建设项目的规划选址，城市规划行政主管部门核发建设项目选址意见书时，应当向省人民政府发展和改革部门征求是否符合长株潭城市群区域规划的意见；省人民政府发展和改革部门提出异议的，应当按本条例第八条的规定进行协调后，城市规划行政主管部门方可核发建设项目选址意见书。

第十七条省人民政府应当建立长株潭城市群区域规划实施督察制度，监督长株潭城市群区域规划的实施。

省人民政府应当建立长株潭城市群区域规划动态监控信息系统，对空间管治区域进行监测。

第十八条省人民政府应当定期向省人民代表大会常务委员会报告长株潭城市群区域规划的实施情况。

省人民政府以及长沙市、株洲市、湘潭市人民代表大会及其常务委员会通过的涉及长株潭城市群区域规划实施的规范性文件，应当报省人民代表大会常务委员会备案。

市域社会治理规划篇（10）

保护渭河水环境四点建议

专家学者就渭河水环境管理体制与机制、水污染、水生态、水土保持、综合治理及维护渭河健康生命等内容进行了多角度、多方位的探讨，形成了基本共识，并对渭河水环境问题提出了四点建议：

一是加快实施《渭河流域重点治理规划》及《渭河流域综合治理五年规划》，促进流域社会经济与环境协调发展。《渭河流域重点治理规划》于2005年12月已经国务院正式批复，规划包括了防洪、节水、水土保持、污染治理、水资源配置、基础技术研究等多项内容，是一个综合性的解决渭河问题的重要规划。2008年4月，陕西省政府又进一步制定了《渭河流域综合治理五年规划》(简称“五年规划”)，加快实施这两项规划，对改善水生态、优化水环境、促进流域经济社会协调发展具有十分重要的意义。实施渭河流域重点治理规划和五年规划，要坚持节流与开源并举，加大节水和治污的力度，把解决渭河流域水资源不足和水污染问题放到突出位置。切实加强以多沙粗沙区治理为重点的水土保持生态建设、南山支流治理和水源保护，严格控制地下水开采，充分发挥生态系统的自我修复能力，有效改善渭河水环境。