市域社会治理问题篇（1）

认真贯彻党的十七届中全会以及全省、全市政法工作大会精神，依照全省社会治安重点地域排查整治电视德律风大会以及赣综治委〔2012〕1号文件的部署和要求，在本地党委、县政府和市局的统一组织指导下，充分发扬党的政治优势，将改善重点地域社会治安情况作为大力推进基层基本建立的主要工作，作为改良民生、维护群众亲身好处的主要内容，作为深化推进调和安全建立的主要行动，坚持打防结合、预防为主、专群结合、依托群众的方针，组织开展持续性的社会治安重点地域排查整治，努力使治安紊乱地域、行业、领域、部位完成由乱地治、由治到安。还，紧紧跟上治本办法，完善长效工作机制，落实常态化治理准则，增强基层基本建立，从基本上处理突出治安问题，进一步加强人民群众的安全感，为完成宜春经济社会赶超发展营建优越的社会情况。

二、基本准则

（一）坚持“条块联动”准则。依照“属地治理”和“谁主管、谁负责”的要求，排查整治工作以属地为主，顾全本地党委县政府统一指导，共同其他本能机能部分全体联动，处理影响社会治安各类突出问题。

（二）坚持“因地制宜”的准则。从本单位实践动身，有针对性开展排查整治工作，切实做到哪里治安紊乱就重点整治哪里，哪些治安问题突出就重点管治哪些治安问题，哪类矛盾纠纷突出就重点化解什么矛盾纠纷。

（三）坚持“标本兼治”准则。排查整治要以打击开路，组织工作步队，跟进各项整治办法，工作中注重顺水推舟、疏堵结合，切实夯实基层组织，增强法制教育，完善社会治理，改良服务方法，扶持经济发展，推进安全建立，努力从源头上、基本上消除发生治安乱点和突出治安问题的泥土和前提。

（四）坚持“责任追究”准则。各单位要经过社会治安重点地域排查整治，实时找准和化解突出治安问题，发现和改动治安紊乱地域治安相貌。对排查工作不深化不认真，整治办法不到位，招致发生严重群体性事情、严重恶性案件和治安灾祸变乱的单位，依照社会治安综合管治指导责任制有关规则，严厉追究单位指导责任。

三、工作重点

就全市系统而言，突出抓好“五个方面”的重点整治：

（一）对重点地域，执行“四个必需归入”：市、县市中间城区，尤其是城乡结合部、城中村，及治安复杂的街道必需归入整治重点地域；黑恶权力称霸一方、乡村宗族权力作崇、活动及不合法宗教活动突出的乡村必需归入整治重点地域；案件高发的社区（乡村）、贸易区、校园及周边、工业园区（开发区）及矿山企业周边、铁路和公路沿线必需归入整治重点地域；治安紊乱的乡村、社区、集贸市场、超市、商场，尤其是违法犯罪人员较多及非正常上拜访题突出的必需归入整治重点地域。

（二）对重点行业，具体改良“三个治理”：对轻易发生公共安全变乱的交通运输和食物药品等行业，以及废品收买站点，二手手机场合、二手车场合、典当行等重点行业，要具体增强和改良治安治理、行业规范治理和从业人员治理。

（三）对重点场合，着力增强“三个建立”：宝贵物品运营场合、文娱休闲场合、网吧、集贸市场、旅行景点等大众场合，以及中小旅社、出租房子等，要协助其具体增强和完善“三防”建立，增强安全隐患排查化解机制建立，增强治安责任制建立。

（四）对重点领域，切实增强摸排打击。对轻易繁殖黑恶权力的批发市场、物流运输、建筑工程、矿产开发、捕捞和采砂等领域，要亲密关注，增强线索摸排，发现苗头实时打击整治，果断根绝其坐大成势，影响经济社会健康发展。

（五）对重点人员，务必做到“底数清、状况明、不遗漏管”。对轻易形成实际风险的刑释解教人员、监外执行人员、吸毒人员、生事肇祸神经病人和青少年违法犯罪易发人群等，各单位要组织开展大排查活动，具体摸清这些人员基本状况，一一坚持治理档案，落实教育帮扶人员、办法，增强工作联接，避免脱管、漏管，削减违法犯罪。

四、工作办法

（一）具体深化排查。结合市综治委〔2009〕16号文件要求，采取切实办法和有用方式，立刻开展对社会治安重点地域的大排查，要共同公安、文明、安监等相关部分，对重点整治当地进行明察暗访，调查和把握治安紊乱地域和突出治安问题整改状况，查找社会治安综合管治工作的单薄环节；要组织召开特约工商监察员、企业代表、个别运营户、社会各界群众等参与的座谈会、状况传递会、寻求意见会，普遍听取社会各方面意见和群众反映；经过公告、设置告发德律风、信箱、坚持奖励准则等，组织发起群众揭发揭露违法犯罪过为，告发治安紊乱地域和突出治安问题。依照全市系统不漏基层分局、不漏户的要求，进行地毯式排查，摸清治安紊乱的区域、部位、场合，摸清有实际风险的重点人群，摸清能够激发人员伤亡和财富损掉的安全隐患，摸清影响群众安全感的突出治安问题，摸清招致治安紊乱的缘由，真正把问题底数摸清、摸全、摸透。

（二）狠抓集中整治。对排查出的状况和问题认真进行梳理分析，依据问题发生的缘由、性质和管辖权限执行分类坚持台帐，一一进行注销造册和立案，依照相关本能机能部分的职责任务，明确责任单位、协作单位，明确整改时限，集中时间、集中力量，开展专治行动。要一直坚持严打方针不不坚定，严厉打击境表里仇视权力和仇视分子的浸透毁坏活动；严厉打击组织或应用宗教名义进行的不合法活动；严厉打击严厉影响群众安全感的杀人、爆炸等严厉暴力犯罪和掳掠、争夺、偷盗等多发财犯罪；严厉打击黑恶权力犯罪；严厉打击社会言论反响激烈的黄赌毒等违法犯罪。要坚持“重在处理问题”的准则，因情施策，有针对性地开展综合管治，对群众反映激烈的干部作风问题、情况卫生、安全隐患及其他影响系统治安、不变的突出问题，要严厉按照司法、依照国家政策，实时加以处理。对状况复杂、经重复整治，问题得不到处理、结果仍不分明的，要查明缘由，并组织强有力的工作组驻点整治。

（三）增强治安防控。切实增强技防系统的建立、规范运用和维护治理，充分整合人防、物防、技防资源，最大限制地发扬其效能；要将防控触角向基层分局延长，削减和祛除治安防备死角。要进一步规范专职治安巡防员、专业保安员、治安信息员、安全建立意愿者、看楼护院步队的治理、审核和培训工作，充分发扬群防群治步队在维护社会治安中的效果。

（四）改良服务治理。统筹城乡发展，着力改善民生，从源头上化解社会矛盾，从基本上削减诱发违法犯罪、影响社会不变的要素。要高度注重城乡结合部、“城中村”等治安紊乱地域的经济发展、基本建立、情况整治和规划调整，维护群众正当权益，处理群众特殊是坚苦群众的实践问题，在短期内改动脏乱差的近况，发明情况美好、服务优秀的场面。注销注册开发“二个通道”（返乡农民工创业就业绿色通道、严重产业注销注册绿色通道），监管法律规范“三种行为”（收费行为、监管行为、法律行为），本能机能服务坚持“六个上门”（送法上门、宣讲上门、培训上门、走访上门、预定上门、送照上门）。

（五）夯实基层基本。在排查整治工作中，切实把治乱与“治瘫”、“治软”、“治蛮”结合起来，坚持健全县市区局及分局群众自治组织，在人力、物力、财力上向基层倾斜，保证有人干事、有钱做事。

（六）坚持长效机制。一方面，要坚持边排查、边整治和滚动排查、滚动整治，坚持常态化的排查整治工作机制。坚持打建并举，顺水推舟，增强法制建立，推进调和安全建立，不断稳固整治成效，完成长治久安；另一方面，要进一步完善排查整治工作机制，不断提高排查整治才能和程度。坚持按期例会准则，增强状况谈判、信息沟通，传递工作发展状况，研讨处理突出问题和严重状况。坚持信息共享机制，切实做到对治安重点地域和突出治安问题早发现、早节制、早处理。坚持台帐治理机制，对社会治安重点地域中的重点人员、严重隐患、重点矛盾纠纷分级分类，注销造册。坚持并落实进度申报准则，基层分局每半月、县市区局每月逐级上报排查整治工作状况。坚持经费保证机制，保证整治工作有序、顺利开展。

五、工作要求

（一）统一思想认识。组织开展社会治安重点地域排查整治工作是本年各级社会治安综合管治的一项重点工作，也是贯串全年综治维稳工作一直的一项基本性工作。各单位要准确认清当前社会治安面对的情势，充分认识到改善重点地域社会治安情况，对改善民生，创优情况的主要意义，把思想认识统一到中心、省、市综治委的决定计划部署上来。从保证国家长治久安、稳固党的在朝位置的高度，维护改革发展不变大局、维护广大人民群众基本好处的高度，组织好、发动好、部署好这项工作。

（二）增强组织指导。为切实增强本年全市社会治安重点地域排查整治组织指导，市局成立社会治安重点地域排查整治指导小组：徐云辉局长任组长，周友兴副调研任副组长，各县市区局局长为成员。

指导小组下设办公室（简称市工商局重点地域整治办），设在市局综治办，负责全市社会治安重点地域排查整治工作的协调、督查工作。并在各地排查基本上，选择1-2个重点单位，详细负责这些地域重点整治的督办工作。各县市区局也要成立响应的工作步队，负责指导和组织开展本系统社会治安重点地域（部位）排查整治工作。认真研讨制订本部分排查整治工作方案，明确整治工作任务、目的责任、完成时限和工作要求。

市域社会治理问题篇（2）

从历史的层面说，自伍德罗?威尔逊(Wilson，1887)以来，公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学，在其百多年的演进和流变历程中，始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派，甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”，伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践，也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来，为了适应国内外公共管理环境的权变需求，也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色，本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来，伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至，我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速，传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显，一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理，正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题，因而它区别于传统的“行政区行政”②，对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。

一、 区域公共问题及其成因

(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来，公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前，人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代，诸多的因素和复杂的背景交织在一起，诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面，伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起，民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变，加之作为政治目的的区域化进程的加快，使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题，依靠民族国家的内部力量已经无法解决，必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面，全球化和区域化的发展，使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖，由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题，如“新 柔 廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题，“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题，“澜沧江 湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作，“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。

(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间，中国长期实行高度集权的中央计划经济体制，政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制，缺少市场机制和社会机制。因此，社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部，通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来，特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来，国内的分权化改革和市场化进程在不断推进，迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入WTO，更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨，需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看，市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事，它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成，有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而，由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后，加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革，我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题，比如地方政府的GDP崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题，不仅突破了传统行政区划的刚性束缚，扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域，而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限，衍生为区域性公共问题。在这种情况下，传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心，迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。

(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来，中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升，由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚，其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家，目前占社会六成以上的人口是农民，因此，农村城市化的压力巨大，解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来，中国的城乡二元结构问题，从某种意义上说，是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异，进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看，转型时期的城乡二元结构问题，非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究，比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题，等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看，中国几千年来，行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来，在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下，我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说，行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程，其中隐藏着多维的利益博弈关系，牵涉到公共管理的深层次症结。因此，需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看，流域是一种整体性极强的区域，流域内各自然要素的相互关联极为密切，特别是上下游间的相互关系密不可分。但是，从行政区域的角度看，流域又是不完整的，它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下，地方政府在经济利益的驱使下，俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此，流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间，存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之，流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看，从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设，再到改革开放以来的区域非均衡协调发展，近代以来的百多年间，我国的现代化事业历经艰辛，迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑，由于中国是一个后发赶超型现代化国家，因而与西方发达现代化诸强相比，我国的综合现代化水平还很低，仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比，更有天壤之别。尤为突出的是，中国是一个严重非均衡发展的国家，其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差，由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间，在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显，形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境，已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观，与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出，尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为，从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看，在某种意义上可以说，21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战，处理和解决好了上述一系列区域性公共问题，和谐社会的发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失

就目前来看，对于区域公共问题的治理，无论是我国公共管理的理论界还是实务部门，都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是，我国政府公共管理的制度设计和制度链条中，还存在诸多的漏洞与缺失，难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知，中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识，对于社会公共问题的管理，历代统治者习惯将复杂问题简单化，而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制，更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说，我国政府传统的这些治理特质，可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政，简单地说，就是基于单位行政区域界限的刚性约束，民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看，行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求，是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础，契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来，基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构，更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看，行政区行政的根本特征在于，它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式，可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的，甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看，行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下，政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体，政府成为万灵和万能的“全能”政府，可以预见和处理所有社会公共问题，制定各种公共政策并监督其执行，从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看，行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说，根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则，政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的，由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家，由于一贯坚持“下级服从上级，地方服从中央”的政治原则，这使得按行政区划切割的地方政府，必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则，很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看，自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说，就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次，进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显，那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题，不在等级制治理的层次设计视野之内。

(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理，特别是国内区域问题的治理，需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来，我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分，也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略，投入了大笔公共财政资源。但是，区域发展的公共绩效一直较为低下，达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为，中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策，是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础，比如区域政策实施机构不是立法的产物，没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架，比如中国的区域划分都是草率、笼统的，范围太广，不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全，除扶贫政策外，缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为，这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为，欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、宪政法治、有限政府、公共治理的多元机制等)，而中国的区域政策过程，由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响，一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此，“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。

(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失，除了上述两大问题外，在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比，我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域，其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段，需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱，成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多，其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全，比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度，等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出，政策随意性和长官意志浓厚，尚未有建基于宪政制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出，城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。

三、区域公共管理制度创新的基本路径

(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新，首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失，确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上，区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物，它迎合了全球化和区域化浪潮的需要，因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下，社会公共事务表现出高度渗透的趋势，区域乃至全球社会间结成“你中有我，我中有你”的相互依赖状态，区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上，区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向，而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病，奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观，把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围，由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上，区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织，也有非官方的民间组织和私营部门，涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体，以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织，形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上，区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威，彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之，根据区域涵盖界域的大小，我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。

(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上，区域公共管理观认为，治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务，没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战，已经显得力不从心，因此，针对不同层次、不同类型的区域公共问题，必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理，形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性，因此，这些治理机制也应当是网络性的，而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是，‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符，因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](P13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和宪政的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素，因此，根据两者的不同方式组合，可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中，法国一般被贴上“国家主义”的标签，美国以“多元主义”而著称，瑞士是“和谐主义”的典范，而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上，国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释，归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出，国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府，而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。

(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看，我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系，政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理，是指高度集权的计划体制下，由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度，在这种制度逻辑下，政策具有随意性，制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之，国家简单化管理，就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力，对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](P3)。国家简单化的管理制度，难以应对区域公共问题的治理诉求，因此，必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理，是指成熟市场经济国家的行政官僚，在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例，为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围，欧盟当局制定了通用的区域体系(NUTS区域)。整个欧盟的区域划分为3个NUTS层次，每个成员国分为1个或多个NUTS-1区，每个NUTS-1区又分为1个或多个NUTS-2区，NUTS-2区又进一步分为几个NUTS-3区。同时，对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题，至少有3类问题区域划分，即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如，具体到英国区域发展的制度基础来看，英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域，分别成立9大区域发展局(RDAs)①，在9大RDAs下面又做次级甚至更多层级的区域划分，从而使区域问题的治理变得更有针对性，工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份，区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱，表现在:政策随意性强，没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统，而且变动很大，很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有宪政法治基础的专门区域管理机构，等等。

(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府，只有面向国内或地方的内部政策，缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新，重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。

1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施，通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前，国际上的区域一体化安排(RegionalIntegrationAssociations)如欧盟(EU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CER)，在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调，以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式，国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益，主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](P97)。因此，中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区，尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排，几个成员国之间实行“俱乐部规则”，可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度，以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力，比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下，竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟，竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱，因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为，保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](P13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而，我国目前的竞争政策的法律基础很不完善，除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外，很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此，要规范我国地方政府间的合理竞争，消除地方保护主义现象，就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展，减小区域间的发展差距。正如上文所分析的，区域政策必须以坚实的制度基础做保障，比如，欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](P159)。可以看出，独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此，在区域协调发展事业中，我国政府必须关注这方面的问题。

[参　考　文　献]

[1]　张可云.区域经济政策———理论基础与欧盟国家实践[M].北京:中国轻工业出版社，2001.

[2]　[美]约瑟夫?S.奈，约翰?D.唐纳胡.全球化世界的治理[M].北京:世界知识出版社，2003.

[3]　[德]贝娅特?科勒—科赫等.欧洲一体化与欧盟治理[M].北京:中国社会科学出版社，2004.

[4]　吴志成.治理创新:欧洲治理的历史、理论与实践[M].天津:天津人民出版社，2003.

[5]　[美]詹姆士?斯科特著.王晓毅译.国家的视角———那些试图改善人类状况的项目是如何失败的[M].北京:社会科学文献出版社，2004.

[6]　MauriceSchiff＆L.AlanWinters.区域一体化与发展[M].北京:中国财政经济出版社，2005.

市域社会治理问题篇（3）

从历史的层面说,自伍德罗?威尔逊(Wilson,1887)以来,公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学,在其百多年的演进和流变历程中,始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派,甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”,伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践,也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来,为了适应国内外公共管理环境的权变需求,也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色,本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来,伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题,因而它区别于传统的“行政区行政”②,对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。

一、区域公共问题及其成因

(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。

(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入WTO,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDP崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。

(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。

二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失

就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。

(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。

三、区域公共管理制度创新的基本路径

(一)治理理念的转变:从行政区行政

到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型。

(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](P13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。

(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](P3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(NUTS区域)。整个欧盟的区域划分为3个NUTS层次,每个成员国分为1个或多个NUTS-1区,每个NUTS-1区又分为1个或多个NUTS-2区,NUTS-2区又进一步分为几个NUTS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。

(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。

1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(RegionalIntegrationAssociations)如欧盟(EU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CER),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](P97)。因此,中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。

2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。

3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](P13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](P159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。

[参考文献]

[1]张可云.区域经济政策———理论基础与欧盟国家实践[M].北京:中国轻工业出版社,2001.

[2][美]约瑟夫?S.奈,约翰?D.唐纳胡.全球化世界的治理[M].北京:世界知识出版社,2003.

[3][德]贝娅特?科勒—科赫等.欧洲一体化与欧盟治理[M].北京:中国社会科学出版社,2004.

[4]吴志成.治理创新:欧洲治理的历史、理论与实践[M].天津:天津人民出版社,2003.

[5][美]詹姆士?斯科特著.王晓毅译.国家的视角———那些试图改善人类状况的项目是如何失败的[M].北京:社会科学文献出版社,2004.

市域社会治理问题篇（4）

(二)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。

(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。

(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。

(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。

三、区域公共管理制度创新的基本路径

(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。

(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](P13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。

(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](P3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(NUTS区域)。整个欧盟的区域划分为3个NUTS层次,每个成员国分为1个或多个NUTS-1区,每个NUTS-1区又分为1个或多个NUTS-2区,NUTS-2区又进一步分为几个NUTS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。

(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。

1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(RegionalIntegrationAssociations)如欧盟(EU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CER),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](P97)。因此,中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](P13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](P159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。

[参考文献]

[1]张可云.区域经济政策———理论基础与欧盟国家实践[M].北京:中国轻工业出版社,2001.

[2][美]约瑟夫?S.奈,约翰?D.唐纳胡.全球化世界的治理[M].北京:世界知识出版社,2003.

[3][德]贝娅特?科勒—科赫等.欧洲一体化与欧盟治理[M].北京:中国社会科学出版社,2004.

[4]吴志成.治理创新:欧洲治理的历史、理论与实践[M].天津:天津人民出版社,2003.

[5][美]詹姆士?斯科特著.王晓毅译.国家的视角———那些试图改善人类状况的项目是如何失败的[M].北京:社会科学文献出版社,2004.

[6]MauriceSchiff＆L.AlanWinters.区域一体化与发展[M].北京:中国财政经济出版社,2005.

[7]刘秀文,埃米尔?J?科什纳,等.欧洲联盟政策及政策过程研究[M].北京:法律出版社,2003.

[8]张荐华.欧洲一体化与欧盟的经济社会政策[M].北京:商务印书馆,2001.

市域社会治理问题篇（5）

从历史的层面说,自伍德罗?威尔逊(Wilson,1887)以来,公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学,在其百多年的演进和流变历程中,始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派,甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”,伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践,也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来,为了适应国内外公共管理环境的权变需求,也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色,本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来,伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题,因而它区别于传统的“行政区行政”②,对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。

一、区域公共问题及其成因

(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。

(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入WTO,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDP崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。

(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。

(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。

三、区域公共管理制度创新的基本路径

(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。

(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](P13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。

(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](P3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(NUTS区域)。整个欧盟的区域划分为3个NUTS层次,每个成员国分为1个或多个NUTS-1区,每个NUTS-1区又分为1个或多个NUTS-2区,NUTS-2区又进一步分为几个NUTS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。

(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。

1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(RegionalIntegrationAssociations)如欧盟(EU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CER),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](P97)。因此,中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](P13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](P159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。

[参考文献]

[1]张可云.区域经济政策———理论基础与欧盟国家实践[M].北京:中国轻工业出版社,2001.

[2][美]约瑟夫?S.奈,约翰?D.唐纳胡.全球化世界的治理[M].北京:世界知识出版社,2003.

[3][德]贝娅特?科勒—科赫等.欧洲一体化与欧盟治理[M].北京:中国社会科学出版社,2004.

[4]吴志成.治理创新:欧洲治理的历史、理论与实践[M].天津:天津人民出版社,2003.

[5][美]詹姆士?斯科特著.王晓毅译.国家的视角———那些试图改善人类状况的项目是如何失败的[M].北京:社会科学文献出版社,2004.

市域社会治理问题篇（6）

从历史的层面说,自伍德罗?威尔逊(Wilson,1887)以来,公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学,在其百多年的演进和流变历程中,始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派,甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”,伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践,也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来,为了适应国内外公共管理环境的权变需求,也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色,本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来,伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题,因而它区别于传统的“行政区行政”②,对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。

一、区域公共问题及其成因

(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。

(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入WTO,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDP崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。

(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。

(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。

(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。

三、区域公共管理制度创新的基本路径

(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。

(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](P13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。

(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](P3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(NUTS区域)。整个欧盟的区域划分为3个NUTS层次,每个成员国分为1个或多个NUTS-1区,每个NUTS-1区又分为1个或多个NUTS-2区,NUTS-2区又进一步分为几个NUTS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。

(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。

1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(RegionalIntegrationAssociations)如欧盟(EU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CER),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](P97)。因此,中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](P13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](P159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。

[参考文献]

[1]张可云.区域经济政策———理论基础与欧盟国家实践[M].北京:中国轻工业出版社,2001.

[2][美]约瑟夫?S.奈,约翰?D.唐纳胡.全球化世界的治理[M].北京:世界知识出版社,2003.

[3][德]贝娅特?科勒—科赫等.欧洲一体化与欧盟治理[M].北京:中国社会科学出版社,2004.

[4]吴志成.治理创新:欧洲治理的历史、理论与实践[M].天津:天津人民出版社,2003.

[5][美]詹姆士?斯科特著.王晓毅译.国家的视角———那些试图改善人类状况的项目是如何失败的[M].北京:社会科学文献出版社,2004.

市域社会治理问题篇（7）

[中图分类号]C93-05　[文献标识码]A　[文章编号]1000―7326(2009)05―0045―05

1982年，中国公共管理学科在中断了30年后开始恢复重建。伴随着改革开放的深人和公共管理学科的发展，其分支领域――区域公共管理研究也应运而生且日益发展，成为了中国社会科学研究中一个重要的新兴研究领域。本文着重就中国区域公共管理研究兴起的背景、发展状况及前瞻作一梳理和研讨。

一、中国区域公共管理研究兴起的背景

区域公共管理研究的兴起主要基于两方面的背景。

(一)国际背景：全球化下新区域主义的崛起与区域一体化的发展

区域主义(Regionalism)最早出现于20世纪30年代，一般是指地理上彼此相连的国家或地区之间，通过政府间的合作和组织机制，加强区域内社会和经济发展的互动意识。20世纪90年代以来，随着经济全球化进程的加快，国际贸易竞争的加剧和生产组织结构的重组，区域主义和“新区域主义”(New Regionalism)进一步崛起。美国宾夕法尼亚大学诺曼・D・帕尔玛教授在论著《亚洲和太平洋地区的新地区主义》中首次提出新区域主义概念，主张通过“多方面的”、“开放性”的国家或地区之问的联合，建立全面协调发展的国际新秩序。新区域主义在西方国家产生了广泛影响并形成了热潮。

在新区域主义的推动下，当今西方国家尤其是美国以大都市区为重点，通过构建大都市区的各种制度、政策和管治机制，实现跨行政区管治的“大都市区域主义”和“大都市区域治理”改革正在进行。与此同时。“涉及不同层次政府和发展主体之间以及同级政府之间的权利互动关系”(Newman，2000)，通过区域各种集团的对话、协调和合作，以达到最大程度地动员和利用区域资源的“区域治理”理念和区域合作实践蓬勃发展。放眼世界。遍布全球五大洲的区域合作和“区域一体化协议”正在盛行，由27个欧洲国家组成的超国家联合体“欧盟”已成为当今世界区域一体化的典范；美、加、墨三国缔结的“北美自由贸易协议”及由此形成的“北美自由贸易区”成为了与欧盟遥相呼应的宏观区域联合体；东盟“10+1”的区域合作也正在积极推进；跨国界或跨境的多边经济合作组织如“中华经济区”、“新－柔－廖成长三角”、“澜沧江－大湄公河地区的次区域经济合作”等方兴未艾。

显然，当今世界是一个全球化和区域化并行发展、全球主义和新区域主义共同崛起的时代。为了迎接和应对全球化带来的机会与挑战，当今世界的新区域主义方兴未艾。区域合作与区域一体化正在蓬勃发展，这给我国政府和学界提出了新的研究课题：如何应对全球化和区域化带来的新挑战和新问题，打造区域间合作的平台，以提升区域竞争力，推动我国的区域协调发展和区域一体化进程?这是需要区域公共管理研究予以专门探讨和回答的问题。

(二)国内背景：市场化下区域公共问题的凸显与区域合作的推进

古典经济学的经典代表A・斯密认为，当自由市场经济发轫之际，政区间的竞争就不可避免。在他看来，如果一个国家不能提供对产权的有效保护，那么，资本所有者就会迁往其他国家，从而促进国家间政区竞争机制的形成。因为“土地是不能移动的，而资本则容易移动。土地所有者，必然是其地产所在国的一个公民。资本所有者则不然，他很可能是一个世界公民，他不一定要附着于哪一个特定国家”。从我国的实际情况看，改革开放以来，在我国经济市场化和社会开放化的背景下，区域间竞争已经出现并有愈演愈烈之势。一方面，经济发展中形形的地方主义、山头主义等恶性竞争屡禁不止；另一方面，先发地区之间追赶式的激烈竞争此起彼伏。这表明，如何趋利避害，规范区域间的竞争行为，促进区域间的良性合作，是区域公共管理需要认真研究的课题。

同时，如何应对经济市场化下大量区域公共问题的凸显，也是区域公共管理亟待研究解决的问题。在传统的农业社会甚至工业社会条件下，社会的公共问题相对单一，公共事务比较简单，加之社会处于一个封闭发展的时期，因而国内某个行政区域内的政府能够在自己的管辖权内较为得心应手地去解决和处理其内部公共行政问题，生产和供给相应的公共物品与公共服务，而无须寻求外部支援和相互合作。但是，伴随着中国改革开放的深入和市场化的推进，许多地区的“内部”社会公共问题与公共事务已变得越来越“外部化”和无界化，跨行政区划的“区域公共问题”逐渐凸显，并有复杂化、多元化和规模化之态势。如跨国或跨行政区划的环保问题、食品药品安全问题、人口与资源问题、流域治理问题、基础设施建设问题、区际法律冲突问题、地区稳定问题、流行病的防治问题以及区域发展的协调互动等等，已经远远超出单边行政的能力域限，以往某个地方政府进行的单边公共行政已无法应对大量的“区域公共问题”，而相关区域内由双边或多边的地方合作或联合治理便提上议事日程。

在上述背景下，我国省际间、地区间的合作，如“长三角区域合作”、“环渤海区域合作”、“泛珠三角区域合作”、“粤港澳大珠三角区域合作”、“珠三角经济一体化”等正在蓬勃发展。这需要从区域公共管理的层面，研究探索如何建立健全系列的区域合作机制、联动机制等，以共同应对解决大量的区域公共问题。

二、中国区域公共管理研究的发展

中国区域公共管理研究的发展大致分为两个阶段。

(一)区域行政研究阶段(20世纪80年代初至90年代末)

该阶段的主要研究成果集中在三个方面：一是对改革开放先行点和发达区域的实证研究。如中山大学在国内最早开设行政管理硕士点“区域行政”研究方向，并率先对广东、香港、新加坡的行政管理模式进行研究，先后出版了《广东行政改革研究》、《香港行政管理》和《新加坡行(市)政管理》等著作和发表系列论文。二是政府间关系研究。这些研究主要关注中央政府与地方政府关系、地方政府间关系以及在转型过程中政府间关系的演变，如林尚立的《国内政府间关系》、谢庆奎的《中国政府的府际关系研究》、薄贵利的《集权分权与国家兴衰》和辛向阳、董辅乃等学者的研究。三是行政区划研究。区域行政与行政区划密切关联，甚至许多区域行政问题之所以产生就是因为行政区划的约束。刘君德等在《中国行政区划的理论与实践》、《中外行政区划比较研究》、《从封闭走向开放――中国行政区经济透视》、

《中国省区经济研究》等系列论著中，明确提出“行政区经济”概念，用以分析我国现实生活中普遍存在的“画地为牢”、“各自为政”、“上有政策，下有对策”等形形的地方保护主义现象，并研究了中国行政区划的历史渊源、现实利弊以及调整改革问题。同时，还有一些学者关注省管县体制、市管县体制等。此外，区域经济学有大量的对区域公共问题的研究，从经济学角度研究区域经济发展与区域关系的协调，这类研究多侧重从国家宏观战略的角度来分析具体区域的整合与发展。或从某一区域的角度来分析其战略定位，以促进该区域的可持续发展。

(二)区域公共管理研究阶段(20世纪90年代末以来)

从1998年开始，为了适应经济社会发展和公共管理学科发展的需要，中山大学相继在行政管理博士点、博士后流动站以及教育部重点研究基地行政管理研究中心、行政管理重点学科设置了区域公共管理研究方向，至今已取得丰硕的成果。先后出版了如《珠江三角洲公共管理模式研究》、《区域公共管理导论》、《区域公共管理的理论与实践》、《当代中国地方政府间横向关系协调研究》、《当代中国地方政府间竞争》等10多部论著，并在《政治学研究》、《中国行政管理》、《中山大学学报》、《学术研究》发表了系列较有影响力的学术论文，有关论文观点已被全国不少重要刊物引用。这些论著的出版和论文的发表，明晰了区域公共管理研究的基本路向，构建了国内区域公共管理研究的基本理论框架。

国内其他学者也从不同角度研究了区域公共管理的相关问题。据粗略统计，目前开展这方面研究的主要大学有中国人民大学、浙江大学、中山大学、厦门大学、华东师范大学、西北大学、南京师范大学、苏州大学、湖南大学、福建师范大学、湖北大学、郑州大学等高校及中国行政管理学会等学会和研究机构，发表了1000多篇相关的论文和出版了一批著作。同时，国家社科基金研究项目、教育部社科研究项目及许多省市高校项目指南都设立了“区域公共管理研究”选题，仅以2008年国家社科基金立项项目统计，就有15项相关项目获得国家社科基金资助。具体来看，目前区域公共管理研究主要集中在如下几个方面：一是区域公共管理基本理论的研究。随着区域公共管理研究的兴起，对区域公共管理基本理论的探讨吸引了不少专家学者的兴趣。如区域公共物品治理、区域公共管理制度创新、区域政府公共管理职能的变革、区域公共管理视野下的行政区划问题、区域公共管理系统分析、区域公共管理的多元主体协调等方面的研究。二是政府间竞合关系研究。随着近些年来地方政府间横向关系的蓬勃发展，越来越多的学者进行了地方政府间关系协调、地方政府间合作、地方政府间竞争以及长三角、珠三角、环渤海区域合作等问题研究。如“当代中国政府间横向关系协调研究”、“当代中国政府间竞争关系研究”、“政府间竞合关系研究”、“珠三角公共管理模式研究”、“长三角区域合作研究”等论著的出版和论文的发表。三是流域治理的研究。流域治理是典型的区域公共管理问题。近年来，已有若干篇博士论文围绕“流域水污染网络治理机制”、“珠江流域公共治理中的政府间关系协调”和“政府主导下的流域生态补偿机制”等问题进行研究。还有不少学者就“流域污染治理机制”、“流域治理制度框架”、“流域治理中的政府间环境协作机制”、“流域治理模式”等方面问题进行研究。

总体上看，国内区域公共管理研究正在发展，其学者社群也正在形成和发展。但国内区域公共管理的研究尚存在如下不足：一是区域公共管理理论体系有待完善。尤其是区域公共管理的方法论、区域政策工具研究目前还几乎是空白。二是对中国改革开放的深入及现代化发展中出现的大量区域公共问题，如大都市区治理、不同功能区域的管理、流域治理、跨界跨行业协调联动机制的建设以及区域治理的制度化、法制化建设等，目前还缺乏具体、深入的研究探讨。三是国内以往的相关研究主要是关注中国。采用的是中国问题研究法(sinological approach)，而对国外区域公共管理的理论研究和实践经验的借鉴尚关注不够，尤其缺乏系统、深入地比较研究。

三、中国区域公共管理研究前瞻

(一)区域公共管理方法论研究

研究方法对一门学科的发展非常重要。区域公共管理研究本质上是问题导向的。其发展虽然需要通过理论到理论的思辨与演绎以使新的理论更深刻、更精细，但更需要从现实的问题出发，树立研究的问题意识，通过理论与实践的高度互动，以检验理论的合理性与有效性，并进一步推动理论的发展。因此，对区域公共管理的方法论进行深入地研讨，运用科学规范的研究方法，是促进区域公共管理研究深人发展的重要前提。国外在此方面的研究已经具有比较完善的方法论，如运用博弈理论分析区域间的竞争与合作，运用制度分析方法分析都市圈的区域公共问题治理。运用交易成本政治学分析大都市区治理模式，运用政策分析方法研究区域发展，运用政治经济学方法分析区域经济一体化问题等。从我国区域公共管理的研究现状看，目前对此方面的研究尚较为薄弱。

(二)大都市区和城市群的治理研究

一是大都市区治理研究。相关研究表明，随着经济市场化和城市区域化的发展，目前我国正在逐步发育形成的有都市区。都市区的出现，使我国城市政府管理面临着许多新的问题和挑战，如何从区域公共管理的视角，研究并借鉴国外大都市区治理的经验，探索具有中国特色的大都市区治理路径具有重要意义。

二是城市群的治理研究。与欧美早发内生型现代化国家的城市化道路不同，后发国家和地区的城市化道路主要是大城市群。在大城市群中，城市之间相互的交流和交易的活性化是大城市群的活力所在。如何有效地防止和治理大城市病，是区域公共管理中亟待解决的问题。今后20-30年，中国在长江三角洲、珠江三角洲、京津唐地区将会出现几亿人口规模的大城市群，这意味着中国将面临建设人类历史上史无前例的大规模、高密度的城市社会的挑战。

(三)区域政策研究

改革开放以来，中国区域政策经历了以经济特区为重心的沿海地区优先发展阶段、以浦东开发为龙头的沿江沿边地区重点发展阶段、以缩小区域差距为导向的西部大开发阶段和以区域协调发展为导向的共同发展阶段。从政策效应看，它培育了经济发展的重点区域，促进了欠发达地区的发展，增强了区域发展的协调性，拓展了区域合作的深度和广度，丰富了区域发展的内涵。但目前。区域政策尚难以有效解决区域差距过大的问题，现代区域政策框架仍在探索阶段，实施过程中的协调机制不完善以及政策工具过于“简单化”。在区域政策目标、政策框架、政策机制、政策实施工具和政策绩效评价等方面仍需深入研究。

(四)流域治理问题研究

我国已进入了环境压力剧增、污染危害高发的阶段。而在这其中，与水有关的问题相当突出，尤其以跨界水污染最为典型。如近年来的松花江水污染问题、清水江水污染问题、太湖蓝藻问题以及新安江、东江流域生态补偿问题等。流域治理涉及流域管理与区域管理关系，生态补偿问题。上、中、下游地方政府关系以及地方政府间关系诸多复杂问题及其合作、协调关系。

(五)跨区域、跨行业协调联动机制问题研究

如前所述，随着我国改革开放的深入和区域经济的发展，跨区域、跨行业的区域公共问题日益凸显，如医药食品安全监管、跨境警务合作等。以食品安全监管为例，从2004年开始，食品安全由地方政府负责的基调就已经定下来。《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》提出，地方各级人民政府对当地食品安全负总责，统一领导、协调本地区的食品安全监管和整治工作。新的食品安全法草案也明确地方政府对本行政区域的食品安全监督管理负总责。但是，许多地方政府基于自身利益的考虑，并没有对食品安全问题进行强有力的监管，如三鹿问题奶制品事件。另一方面，一旦出现问题。也缺乏区域间的及时通报及联动机制，而往往以简单化的“区域封杀令”为首选。如2005年北京市食品安全办公室宣布全面封杀广东潮安凉果事件。可见，跨区域、跨行业区域公共问题的协调联动机制研究是区域公共管理研究中十分值得拓展和深入研究的内容。

(六)不同功能区的区域协调发展问题研究

“十一五”规划提出我国区域将划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。并将实施不同的区域政策，预示着未来中国经济社会发展方向更加明确，在生态保护上更有约束力，在政绩考评上更有针对性。显然，如何实现这些区域间的协调发展以及每类主体功能区内部的协调发展问题，对优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区实施分类管理的区域政策及科学的绩效评估是区域公共管理值得深入研究的问题。如财政政策、投资政策、产业政策、土地政策和人口管理政策等。此外，还要特别关注老少边穷等落后地区发展的问题。老少边穷地区由于地理位置相对偏远，经济基础相对薄弱，基础设施相对落后，社会发展相对较慢，形成了区域发展中的落后地区。如何完善对这些地区的基础设施、科技、教育、文化、医疗卫生等公共服务领域方面的扶持机制。促进这些地区的发展，是区域公共管理研究不可忽视的问题。

(七)区域一体化与区域合作的制度化和法制化研究

目前，我国的长三角区域一体化、珠三角区域一体化、长株潭区域一体化等区域一体化建设正在如火如荼地进行。区域一体化的本质是打破行政区划界限，按区域经济原则统一规划布局、统一组织专业化生产和分工协作。建立统一大市场，以实现优势互补、联合协作，在更大范围内实现产品、生产要素市场的优化配置，提高区域综合竞争力，实现区域经济与社会全面发展。可见，区域一体化及区域一体化进程中亟需解决的制度、政策鸿沟和壁垒是当前区域公共管理的热点问题。与此同时，如何解决区域合作中存在的重形式轻内容、重协议轻实施等问题，使区域合作和协调走上制度化和法制化的轨道，是区域公共管理需要进一步深入研究的问题。

(八)区域公共管理国际比较研究

目前，学界关于国际区域公共管理研究的文献还有待丰富，国内外区域公共管理的比较研究也有待加强。因此，需要加大力度翻译国外区域公共管理研究的系列著作，对国外区域公共管理经典文献进行系统梳理，研究并参考借鉴国外区域治理前沿理论和实践经验的精华，并与中国区域公共管理理论和实践进行比较研究，以深化区域公共管理研究，推动区域公共管理的科学化和现代化。

[参考文献]

[1]Norman D，Palmer，New Regionalism in Asia and Pacific[M]，Lexington，Mass：Lexington Books，1991。

[2]刘彩虹，区域委员会：美国大都市区治理体制研究[J]，中国行政管理，2005，(5)。

[3][英]亚当・斯密，国民财富的性质和原因的研究(下卷)[M]，郭大力，王亚南译，北京：商务印书馆，1974。

[4]杨爱平，陈瑞莲，从“行政区行政”到“区域公共管理”――政府治理形态嬗变的一种比较分析[J]，江西社会科学，2004，(11)。

[5]陈瑞莲，区域公共管理导论[M]，北京：社会科学文献出版社，2006。

[6]陈瑞莲，论区域公共管理的缘起与发展[J]，政治学研究，2003，(4)。

[7]倪鹏飞，中国城市竞争力报告[M]，北京：社会科学文献出版社，2003。

[8]陈瑞莲。谢宝剑，回顾与前瞻：改革开放30年中国主要区域政策[J]，政治学研究，2009，(1)。

市域社会治理问题篇（8）

[中图分类号]D66 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2014）06 ― 0020 ― 02

新时期我国构建和谐社会进程中，传统的全能型政府管理已不再适应形势的发展，市场作为经济团体――目的是追逐利益最大化――也不能成为构建和谐社会的主体。公共领域这个以往只是西方社会中的理论话语，作为解决当今社会发展问题的“第三领域”在实践中起着不可或缺的“跨文化”作用，更因为其在和谐社会中的重要地位，也日益成为非常值得深入研究的一个重要问题。

一、公共领域的理论界定

作为一个当代社会政治理论研究的前沿问题，公共领域在国内相关的政治理论研究方面，尤其是在马克思主义理论视域中进行深入探讨尤为不足，至于从政治哲学维度上探讨公共领域理论与社会主义和谐社会构建之间关系的相关研究则更是较少涉足，现有理论成果也缺乏深度和广度。鉴于此，杨仁忠教授的《公共领域理论与和谐社会构建》（社会科学文献出版社2013年版）基于深化公共领域问题理论研究的需要，对该问题进行了深入系统的研究，弥补了学术界的这一缺憾，更好地适应了推进社会主义和谐社会建设理论研究的时代要求。

该书作者通过运用历史唯物主义理论从市场经济的基础动力、市场社会的型塑机制、市民社会的社会资源基础以及民主政治的系统结构等方面，详细全面地论述了适应现代公共领域生存发展的社会机制，在对公共领域概念进行描述性意蕴、分析性意蕴、价值性意蕴分析的基础上，运用规范性与经验性相结合的研究方法，对公共领域进行政治哲学的界定，赋以“公共领域” 普适性的概念，转变成为一个跨学科和理论领域的普适性的范畴。

由此得出，公共领域就是指“在市场经济和现代民主政治条件下，依托市民社会又独立于政治国家、介于国家政治权力和市民社会之间并联结沟通两者的社会中间地带；是由享有独立人格和自由平等权利的私人组成并向所有社会公众自由开放，通过对话商谈、公众舆论、社会压力的形式对国家政治权力和其他社会势力进行监督和制约，并能够推进国家与社会实现良性互动的民间自治领域；它是以参与者、沟通媒介和（达成）社会共识为内在结构，以能够形成公共空间为外在形式的社会文化交往领域。”〔1〕公共领域概念作为一个复合性范畴，既体现了社会公共利益为其内容、公众自由平等参与为其形式，又体现出了分析性和价值性的并存，它占据了介于政治国家和市民社会之间的一个独立的理论空间。

二、公共领域与和谐社会之间具有高度的共通性

从作者对公共领域的理论界定可以看出，公共领域在社会管理中的作用主要体现在，通过自身的力量，以平等对话、协商、讨价还价的方式，对社会不同利益主体之间的利益纠纷和争端进行解决和协调，在博弈中促使各方都能最大程度地获取利益目标和即定的价值指向，而不是通过激发矛盾对立使各种矛盾主体两败俱伤，公共领域在处理社会矛盾时所追求的是共存、依赖，而绝非是对立的一方或多方彻底消失。事实上，一旦对方消解之后，本身也将失去存在的条件。

在政治哲学的视阈下研究社会主义和谐社会，就是从整体性的、哲学的视角紧紧围绕最基本的内涵和侧重点来探讨社会主义和谐社会问题，就是对和谐社会进行政治的和哲学的交叉研究。〔2〕以此看来，民主、法治、自由、公平、正义、权利、国家、社会、个人作为政治哲学的核心问题，自然而然地成为政治哲学视角研究社会主义和谐社会问题的基本内容，“公共性”正是该内容的目标指向。

对于和谐社会自身发展而言，作为我国当代社会政治发展的理想蓝图和美好愿景，其所追求的理想状态是由具有道德权利和法定权利的单个公民所构成的能够体现以人为本和社会公正的政治理念，对良好的社会秩序和政治秩序的不懈追求，力争使社会成员都能过一种良善、幸福生活的社会和政治共同体，其中各种因素和力量的和谐共存是该共同体得以存在的前提和保证。从和谐社会的本质来说是“以现代‘公民社会’的理想组织模式和文化价值的理想为其目标追求、以‘公共性’为价值理念的和谐善治的社会”。〔3〕由此可见，“和谐社会”的目标追求是现代“公民社会”的理想组织模式和文化价值理想，把“公共性”作为其价值理念和应有之义，以民众“公共精神”的培养、公共责任意识、公共人格、公共情怀的养成和培养为最终落脚点。

因此，从某种意义上来讲，公共性社会“为中国民众提供了一个宽广的生活界面，公共性、合作与关爱构成了当代中国民众参与构建和谐社会的基本维度”〔4〕。这与当今和谐社会的追求是殊途同归，既承认了冲突与矛盾的存在，又孕育着宽容和妥协的道德理性，是当代中国人对社会、人、自然之间关系的新的理性重构与全新的主体性认知，具有开放与差异、共存共生的包容、多元的时代特征。

三、公共领域的社会功能对构建和谐社会的独特作用

在当前极具中国特色的政治共同体内，民族、地域、观念、利益主体之间不可避免地存在着矛盾和冲突。正是基于对社会发展深入而全面的研究，《公共领域理论与和谐社会构建》创造性地指出了公共领域在构建和谐社会中所承载的部分整合社会矛盾和冲突的责任和义务，亦即其在化解和调处当前我国的经济、政治、社会思想文化各领域矛盾过程中的独特作用。

（一）公共领域营造了良好的民主政治氛围

社会主义和谐社会的基本特征是民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序及人与自然和谐相处，作为其最根本的特征的民主法制，又决定、制约和影响着其它方面。“没有民主，就不可能有社会主义，就没有社会主义的现代化。……社会主义愈发展，民主也愈发展。”〔5〕成熟、健全的公共领域的主要政治功能是能有效地推进中国特色社会主义和谐社会的建设，这恰恰也是和谐社会建设的要求所在。

公共领域理论基于西方社会自由民主和共和民主而产生，但又是对两种民主所存在的政治冷漠和极权主义暴政等问题的解决，因而高于西方社会所普遍认可的两种民主形式。“蓬勃发展的公共领域是现代民主的基本条件。”〔6〕对于当前我国正在构建的社会主义和谐社会而言，公共领域理论以崭新的视角和高度，基于我国社会政治发展状况，为我国社会发展提供了政治和谐的民主文化和民主政治基础。公共领域营造了一个独特的、符合我国发展要求的社会文化交往领域，在该领域，肯定个人独立自由，追求公共性、捍卫社会正义和保护私人权利。公共领域代表着一种以公共利益为内容、以公众自由平等参与为形式、以理性商谈和理性批判为目的的社会交往空间。〔7〕公共领域以其独有的运行机制有效地解决了中国政治权威的合法性问题，实现社会团结和社会整合。同时，它促进了我国和谐社会的民主监督机制建设。公共领域因其社会地位独特，不但能够为社会大众提供商谈公共利益的平台，而且还能够以此来形成特定的公众舆论，为社会公众构筑了一个“观点的自由市场”。公共领域通过一定途径，把“交往权力”有效地转换为行政权力，使社会公众成功摆脱了各种权威束缚，能够自主表达自己的意愿，有力地促进了社会政治问题的快速解决。

（二）公共领域有效地对和谐社会的矛盾进行调处和化解

和谐社会也像其它社会形态一样，在经济、政治、思想文化领域中存在着特有的矛盾和问题。尤其是随着我国改革的不断深入，我国进入“黄金发展期”和“矛盾凸显期”相交织的关键时期，社会矛盾和冲突空前复杂和激烈，但随着我国公共领域的迅速壮大和其作用的发挥，这些问题也都将迎刃而解。

一方面，公共领域能够有效地调处和解决经济领域的矛盾。公共领域通过限制国家权力、培育市场主体、规制市场逻辑、直接参与市场而促进市场经济健康发展。公共领域“把‘自在’的市民发展成为‘自为’的市民”，〔8〕公民完全以自由人的身份来处理普遍的公共利益问题，既不代表私人也不代表国家权力机关，谋求的是社会公共利益，因而能够站在更高的视角对个人权利进行保护，实现对矛盾冲突的调解和解决；公共领域通过动用非强制性的社会力量，诸如社团组织、社会运动、独立的个人以及传媒组织等，并通过社会舆论和公共性活动等机制对国家权力的行使施加压力，对利益集团的自利行为予以干预，不使其过度扩张或者当其侵犯个人权利时能够挺身而出与之抗衡，实现对个人权利的有效保护，从而起到缓和、调解和解决经济领域矛盾冲突的作用，为实现社会稳定和社会和谐做出贡献。

另一方面，公共领域公共领域能够有效地调处和解决社会思想文化领域的矛盾。随着我国社会多元化趋势的不断发展，伴之而生的利益主体多元化、利益关系多样化和利益诉求复杂化引发了诸多社会矛盾，也对我国的社会管理提出了新要求。公共领域通过参与社会管理，促使管理理念的更新和中间力量的壮大，发挥“小政府、大社会”中“大社会”的作用，为公众提供通畅的利益表达渠道和恰当便捷的利益表达方式，最终实现利益表达，有效弥补正式制度下社会管理的不足，〔9〕逐步推动形成党委领导，政府负责，依靠公共领域机制的新的社会管理模式。同时，作为界于政府和社会中间的体制外力量，公共领域通过其信息预警功能将社会矛盾信息在政府与社会之间通畅地进行传递，实现上情下达和下情上达，能够尽早发现矛盾和冲突的端倪，关键时候还能起到一个缓冲带的作用，对社会矛盾进行减压、平衡，以争取更多的时间来提出应对措施，从而化解矛盾，维护社会稳定，实现社会和谐的作用。

“和谐社会”业已成为我国社会公共生活最为热门的主题词，对“和谐社会”的关注和为之付出的实践将成为中国特色社会主义事业发展进程中一个重要的里程碑。杨仁忠教授撰著的《公共领域理论与和谐社会构建》一书具有较高的理论价值和强烈的现实意义，但玉无完玉，比如其对“中国公共领域的培育与建构”等问题的研究还略显不足，值得我们进一步进行深思与研究，在理论实践中为中国特色社会主义和谐社会的构建贡献微薄之力。

〔参 考 文 献〕

〔1〕〔2〕〔3〕〔7〕杨仁忠.公共领域理论与和谐社会构建〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2013：01-138-139-185.

〔4〕袁祖社.“公共性”信念的养成：“和谐社会”的实践哲学基础及其人文价值追求〔J〕.陕西师范大学学报，2006，（03）.

〔5〕邓小平文选（第2卷）〔M〕.北京：人民出版社，1994：168.

市域社会治理问题篇（9）

(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入WTO,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDP崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。

(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。

(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。

三、区域公共管理制度创新的基本路径

(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。

(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](P13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。

(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](P3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(NUTS区域)。整个欧盟的区域划分为3个NUTS层次,每个成员国分为1个或多个NUTS-1区,每个NUTS-1区又分为1个或多个NUTS-2区,NUTS-2区又进一步分为几个NUTS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。

(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。

1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(RegionalIntegrationAssociations)如欧盟(EU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CER),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](P97)。因此,中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](P13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](P159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。

[参考文献]

[1]张可云.区域经济政策———理论基础与欧盟国家实践[M].北京:中国轻工业出版社,2001.

[2][美]约瑟夫?S.奈,约翰?D.唐纳胡.全球化世界的治理[M].北京:世界知识出版社,2003.

[3][德]贝娅特?科勒—科赫等.欧洲一体化与欧盟治理[M].北京:中国社会科学出版社,2004.

[4]吴志成.治理创新:欧洲治理的历史、理论与实践[M].天津:天津人民出版社,2003.

[5][美]詹姆士?斯科特著.王晓毅译.国家的视角———那些试图改善人类状况的项目是如何失败的[M].北京:社会科学文献出版社,2004.

市域社会治理问题篇（10）

    伴随着市民社会理论研究的热潮的兴起,学术界陆续展开了对公共领域问题的探讨,并取得了一定的理论成就。但是,由于人们大多是在市民社会的话语系统内而不是自觉地把“公共领域”从中离析出来作为一个独立的理论范式予以研究,既影响了对它的纵深探讨和通约性把握,也遮蔽了它的学术价值,这就导致对它的研究总是停留在不同学科各取所需的简单应用层面,而缺乏学术通约性的把握和旗帜鲜明的理沦定位。正是基于这种学术背景,本文尝试把公共领域从市民社会话语中离析出来作为一个独立的理论范式予以学理建构性的专题探讨,试图形成一个属于公共领域本身的理论话语系统,并据此探讨其政治哲学意义。

    一、公共领域理论话语的提出

    公共领域的历史源头虽然可以追溯到古希腊的城邦公共生活,但作为一个现论话语则是肇始于以洛克为代表的近代自由主义和以卢梭为代表的近代共和主义的理论分歧。以洛克为代表的近代自由主义理论强调的是对个人自由和权利的维护,欠缺的是对公共利益、公共美德、政治认同和价值共识的追求。它在宪政实践上的建制化容易导致政治合法性危机。而以卢梭为代表的近代共和主义理论试图以建立共识为前提来解决这一问题。它强调对公共利益和公共善的追求,认为公意代表了全体公民的普遍的、最高的公共利益,它既是政治权威的合法性来源,也是社会整合和道德认同的基础:但卢梭的公意说缺乏对个人自由和权利的制度化维护,无法在现实社会中独立地建制化,因而导致的结果可能是以公意取代私意、以极权取代民主、以道德认同取代利益认同、以“心灵共识”取代“辩论共识”。所以,它并没有真正解决现代多元社会的公共认同问题。

    那么,应该怎样解决这一理论分歧呢?

    从理论上看,这一问题的核心是公共性问题。学术界对它的理论解决经历了一个逐渐明确化的过程。可以说,它开始于康德对启蒙的反思,中间经过阿伦特的发展,再通过哈贝马斯和罗尔斯而渐趋成熟。

    康德对公共性的追问源自他对启蒙问题的思考。他认为,启蒙是脱离自己所加之于自己的不成熟状态。就个人而言,启蒙是一种自我反思的主体性原则;就全人类而言,启蒙是一种通过人类理性而迈向绝对公正秩序的客观趋势。因此,“无论是哪种情况,启蒙都必须以公共性为中介”。因为,人类摆脱不成熟状态而达至启蒙的唯一途径是理性的公共使用,即“一个写作和出版的问题。康德解释说,按照我的理解,理性的公共使用就是任何人作为一个学者(celehner)在整个阅读世界的公众面前对理性的运用’。这就是‘公共的’这个词的最真实的意义’”。这是一个与各种阅读群体、舞台、信件的出版交流等联系在一起的领域。在这个领域里,人们的言论是公开和自由的。所谓公开就是学者公开说话、公开传授真理,所谓自由就是自由思想、自由表达、自由批判。在康德看来,“公共的”世界是一个在广泛的市民阶层中形成的具有批判意识的公众的世界。“各色人等混杂组成的群体”相互讨论、争辩和批判,享有使用自己理性的自由权利,同时也是“理性的公共运用”。这意味着权力不是无限的,公共权力的行使必须遵循先验公意原则。只有具有广泛民意基础的政治权力才是合法的。这是由人类自由地运用理性的天然本性所决定的,也是人类自由地进行意愿表达和自由决定自己行动的天赋权利。这样,与卢梭的公意产生过程只有公民的喝彩而无公众的公开批判与辩论相比,康德强调的是学者的言论自由和公开批判,通过公共性过程产生的共识是辩论的共识。这就为“公共性”的发展开拓了一个自由辩论与公开批判的新空间。但是,康德的这种建立在人类公开运用理性的天赋权利基础上的先验公意,也并没有真正解决政治权力的合法性问题。而通过公共领域理论来解决就有了说服力。

    阿伦特是最早明确提出“公共领域”并对之进行思考的哲学家。在阿伦特的视野里,近代以来的政治哲学所确立的市民社会或国家与社会的二元相分理论范式已经不足以解释20世纪的政治现象,因此,要想说明和解决20世纪复杂的政治问题就必须建构新的理论范式。为此,她对人类的活动及其相对应的社会领域作了三分,提出一个“劳动—工作—行动”以及与之相对应的“私人领域一社会领域一公共领域”的三分理论框架,以取代以国家与社会二分为基础的市民社会理论范式,并据此建立起来了公共领域的理论话语系统。她认为,劳动(私人领域)是人消耗体力、与自然打交道的过程;工作(社会领域)是人利用工具制造耐用品的活动,是一个由目的或手段所决定的无意义世界;唯独行动则是人们既不受必然性的约束也不受功利考虑的制约而进行直接交往的真正自律的人类活动。这种作为行动的活动的范围,就是公共领域。其特征在于:它是一个排除了任何仅仅维持生命或服务于谋生目的,而以公开自由的身份从事政治活动的空间。在公共领域里,独立个体就公共事务发表意见,然后汇总选出代表,进入更高一级的协商讨论中去,最终达成多元共识,形成公共意志,并以此为基础决定一般的公共规则和特殊的公共决策。这样,在公开的、“持续”的“行动”中社会的多元共识得以形成并随之持续发展,从而为权力的合法性提供“持续性’’的政治热情和共识基础,这就为解决西方社会宪政危机确立了一条新路。

    康德对“公共性”的追寻和阿伦特对“公共领域”的共和主义解读,为哈贝马斯在更宽阔的理论视野上建构公共领域的话语系统提供了厚实的理论平台。事实上,以康德的启蒙理性(自由观)和阿伦特的共和主义(政治自由观)为理论基础建立的“公共性”理念,不仅成了哈贝马斯公共领域概念的核心理念并使之彻底概念化和理论化,而且还成了贯穿哈贝马斯思想发展的一条潜在主线。从早期的《公共领域的结构转型》对公共领域理论的系统论述,到中期的“语言学”转向对“交互主体性”的讨论,再到晚期的程序主义民主对当代全球政治的关怀,无不体现了哈贝马斯对康德“理性的公共运用”和阿伦特积极的“公开政治行动”的遵从和发展。并且,在公共领域功能的拓展、公共领域概念的确定以及公共领域理论的建构上,哈贝马斯都超越了前两人。从某种意义上可以说,正是有了哈贝马斯才有了公共领域的理论话语。尽管哈贝马斯在出版了《公共领域的结构转型》完成了对公共领域理论的创造性研究之后,因“另有理论关怀”而没有继续就这一理论本身进行深入研究,但公共领域问题始终像一个影子一样或明或暗地不离他的左右。无怪乎哈贝马斯会在1989年为《公共领域的结构转型》第一个英译本问世而举行的“哈贝马斯与公共领域”主题研讨会上,首次公开声明该书是他思想体系的“入口”,舍此别无其他进路。所以说在哈贝马斯这里,“公共领域”已经从市民社会的话语中独立了出来并发展为一种新的理论范式。这表明,“公共领域”已经发展成为一种独立的话语系统获得了自己的理论域,如果继续把它放在市民社会的概念下势必会遮蔽它的理论价值和实践意义。

    二、公共领域理论的学术特征

    “公共领域”本身具有独立于“市民社会”或“政治国家”的理论规定性,它有着自己相对独立的思想品质和理论内容。从学术特征来看,公共领域“是在国家和社会间的张力场中发展起来的”,是随着国家与社会的相互渗透而发展起来的中介场域,它本身就是国家与市民社会之间的一个张力场,占据着一个不同于“政治国家”和“市民社会”的理论空间。