市域社会治理篇（1）

坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的四中、五中全会、省委十一届六次全会、州委十一届八次、九次会议全会精神，牢牢把握坚持和完善共建共治共享的社会治理制度的总要求，不断完善科学化管理、网格化服务、多元化参与、法制化运转、精细化治理的社会治理体系，努力建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，不断提高人民群众安全感、幸福感，为建设集绿色发展、阳光康养、旅游综合服务于一体的牛背山生态康养小镇营造更加良好的社会环境。

二、工作目标

紧紧围绕“一年打基础、两年见成效、三年达目标”的工作步骤，2020年全面部署开展市域社会治理现代化体制机制初步建立工作，推进社会治理体制、工作布局、治理方式现代化。2021年积极开展具有地域特色和示范典型的社会治理创新工作，全镇社会治理制度和体系不断完善，社会治理能力明显提升。到2022年，建成社会治理现代化合格镇，人民群众参与社会治理、共享发展成果的制度更加完善，社会治理现代化水平和治理成效明显提高，安全稳定、公平公正、法治优良的社会环境全面形成。

市域社会治理篇（2）

【正文】

市域社会治理现代化试点工作调研报告

为推进我市市域社会治理现代化试点工作，建设更高水平的平安晋城、法治晋城，按照政协晋城市委员会2020年度协商计划安排，2020年11月—12月，由市政协副主席崔守安带队，社会法制委员会组织部分市政协常委、委员组成专题调研组，深入各县(市、区)及市直有关单位，对我市市域社会治理现代化试点工作进行了调查研究。现将调研情况报告如下:

一、创建全国市域社会治理现代化试点城市进展情况

去年12月3日，全国市域社会治理现代化工作会议召开，部署启动市域社会治理现代化试点。会后，我市对标一流，迅速行动，市委常委会专题研究中央、省委关于市域社会治理现代化第一期试点城市的决策部署，立足我市连续八年群众安全感、获得感和幸福感名列全省第一，三获全国综治最高奖“长安杯”的优势，提出创建试点城市目标。有关部门结合我市实际，积极申报，完成了各项前期准备工作。今年5月试点工作全面启动。在市委坚强领导下，我市以“三零”单位创建为抓手，以市域社会治理现代化为目标，紧盯治理难题，聚焦基层基础，突出晋城特色，整合资源力量，完善政策措施，强化督导考核，形成了党建联片共建、矛盾联调共治、信息联通共享、部门联手共创、城乡联动共赢的互联共建态势，试点工作取得重要阶段性成果。全省市域社会治理现代化试点暨“雪亮工程”建设工作推进会在我市召开，充分体现了省委对晋城市市域社会治理现代化试点工作的支持和肯定。从进展情况看:

一是制定了明确细化的目标体系。坚持市委统一领导，出台了三个指导性文件:《中共晋城市委、晋城市人民政府关于加快推进市域社会治理现代化的实施意见》;《中共晋城市委平安晋城建设领导小组关于印发<推进市域社会治理现代化2020年行动计划>的通知》;《全国市域社会治理现代化试点工作指引任务分解表》。各县(市、区)及市直有关单位结合实际，认真对照各项目标任务，逐条细化工作措施，印发了工作方案，建立了目标评价体系。目前，市县两级已将市域社会治理现代化试点工作纳入“十四五”规划、全市平安建设考评和市委目标责任考评体系，与各级表彰奖励、干部提拔使用、晋升晋级、文明单位创建挂钩，以考核倒逼责任落实、工作落地。今年5月20日我市召开创建全国市域社会治理现代化试点城市动员部署大会。市委书记张志川作动员讲话，要求“三年任务两年基本完成”，为全国市域社会治理现代化贡献“晋城经验”、提供“晋城样板”。市委常委、政法委书记、统战部部长、市政协党组副书记、市委平安建设领导小组常务副组长石云峰就推进全国市域社会治理现代化试点工作作安排部署。9月11日我市组织召开市域社会治理现代化试点观摩交流会和工作推进会，要求各级党委政府抓好任务落实，完成工作进度。成立了市委党校骨干教师组成的市域社会治理现代化研究课题组，将市域社会治理现代化纳入了党校教育。同时，还召开3次建言献策座谈会、7场“法学沙龙”。专家学者及相关人士就试点中的目标完成情况和存在问题深入研讨、开展交流，提出工作建议。当前，全市目标导向明确，试点工作稳步推进。

二是形成了有效运转的责任链条。按照市委关于试点城市创建和文明城市创建“双轮驱动、双创并重”的要求，我市把试点工作作为“一把手”工程，形成了市级统筹协调、县级组织实施、乡镇(街道)强基固本的市域社会治理链条。根据工作需要，我市成立了市域社会治理现代化试点工作组，在市委平安建设领导小组领导下开展工作，明确了各成员单位工作职责。试点工作组下设办公室和党建引领工作推进小组、法治工作推进小组、德治工作推进小组、自治工作推进小组、智能化工作推进小组。各县(市、区)按照市委要求，加强组织领导。目前市、县“一办五组”工作专班都已按年度重点建设项目要求，发挥牵头作用，加快组织实施。为推动各项任务落细、落小、落实，建立了试点工作联络员报告制度和督办制度。同时注重宣传推动，在主流新闻媒体和“一网两微三号”晋城政法新媒体宣传群组开设市域社会治理专栏，反映工作进展，总结特色经验，创造良好氛围。

三是推出了具有特色的典型经验。在自治方面，城区洞头村、陵川县小召村、沁水县下沃泉村等，依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会等形式，广泛开展村民议事、民情恳谈等基层民主协商活动。在法治方面，积极创建枫桥式公安派出所，沁水县龙港镇派出所、城区白水街派出所、阳城县凤城镇派出所、高平市城南派出所争先进、创亮点，做到了“矛盾不上交，平安不出事，服务不缺位”。陵川县县城老干部社会治安综合治理办公室，发挥离退休干部专业知识和经验优势，32年服务平安陵川建设，受到中组部表彰。沁水县组建了以县矛盾调解中心为龙头、区域调委会为依托，乡、村两级调委会为前沿，有关调解室为补充的人民调解网络，“司法确认”和“调援对接”机制调动了调解纠纷的主动性积极性。泽州县川底法庭建立和事佬工作室，开展诉前调解，打造“川底模式”。在德治方面，阳城县演礼乡献义村重视道德教化作用，坚持以德治村，坚守和谐之道。城区黄城社区挖掘中华优秀传统道德文化精髓，打造陈廷敬文化品牌，为社区治理提供精神动力。在智能化建设方面，创新开发晋城市市域社会治理现代化试点智能化工作平台。“雪亮工程”走在全省前列，已接入7720路一类监控视频、4000路二、三类监控视频，联通了视联网，具备省、市、县、乡视频会议功能。市大数据局与阿里巴巴合作开发的智慧政务、智慧停车等16个集成建设项目，获2019—2020年度数字政府建设卓越实践奖。高平市以数字政府建设为支撑，打造出县域社会治理“高平新样本”。城区实行全科网格管理，划分网格682个，为每个网格落实了每年6000元的绩效补贴，提高了网格员的职业认同感和幸福感，有效提升了社会治理的精细化水平。在心治方面，泽州县实施心理服务体系建设示范工程，加强心理疏导和危机干预工作，实现一般人员不脱节、重点人员不失控两个确保，社会心理健康水平整体提高，社会治安案件连年下降。

二、我市市域社会治理现代化试点工作面临的问题和困难

我市在试点工作中激发了活力，取得明显进展，但在实践中也存在一些问题和困难:

1.党建引领有待加强。有的党组织党建理念和工作方式陈旧，不适应从管理到治理的转变，创新意识不强;有的弱化、虚化、边缘化，领导作用发挥不充分;有的工作机制不适应治理需要，街道社区和农村统筹协调能力弱，共治共建未形成常态;有的工作行政化、停滞化、务虚化倾向严重，创建积极性不高，内生动力不强。

2.治理主体参与不够。政府职能部门民主决策不够到位，依法行政仍有差距，提供的公共产品不适应群众日益增长的美好生活需要。行业监管存在失位缺位现象，齐抓共管矛盾风险机制未形成常态;群团组织维护公共利益、救助困难群众、预防违法犯罪的制度化渠道仍需进一步拓宽，助推社会治理现代化作用有待进一步发挥;全市1100多个社会组织整体上发育不健全，城乡基层生活服务类、公益慈善类、专业调处类、治安维稳类社会组织在社会治理中的协同作用不够明显;青年参与缺乏支持。基层社会治理制度滞后于青年日益增长的参与热情，还没有为青年参与社会治理开辟足够的空间，对青年参与社会治理支持力度还有待进一步增强。相关部门对青年公益社会组织政策扶持力度不大，在经费保障、业务培训、孵化支持、联系对接等方面缺少有效举措;互联网时代群众工作机制不完善，尚未建成平行、互动、多样的群众参与网络平台，网络问政刚刚起步。如何有效引导各界人士发挥自身优势参与社会治理，也成为当前面临的新情况新问题。

3.多元解纷尚未形成。思想认识存在偏差。社会普遍关心、支持、参与矛盾纠纷多元化解的氛围不浓，参与化解矛盾纠纷的志愿者占人口比重较低，“多一事不如少一事，事不关己，高高挂起”“信访不信法”的社会心态依然存在;政策法规不够完善。各部门在矛盾纠纷多元化解中的定位和职责散见于各级各类文件中，纠纷解决的工作机制、程序设置及资源配置等具体规定多是基于各县(市、区)实践经验的总结，针对多元纠纷化解途径、化解流程、法律效力的确认、组织保障等缺乏具体的法律依据;调解工作发展不均衡。司法调解发展迅速且相对规范，行政调解较为被动且实效不强，人民调解专业化程度有待提升，社会组织调解尚在探索起步中。特别需要引起重视的是，人民调解员绝大多数都是兼职的，整体年龄偏大，政策法律素质不高，工资待遇低，人员流失现象明显。调解经费保障落实难，有预算无经费的情况普遍存在;人案矛盾非常突出。全市法院员额法官人均结案173件，阳城法院人均结案276件，反映出诉前调解还有很大空间。潜在矛盾风险还很突出。我市房地产领域的违规预售和延迟交房风险、金融领域的非法集资风险处在集中爆发期，受疫情影响部分中小企业经营困难，信访积案化解困难等等。这些都需要我们站在更高层面完善多元解纷机制，提前布局解决问题。

4.信息共享还有差距。多年来，相关部门都建有平台，但基础数据信息共享共用难、相互流转难，存在“信息孤岛”“数据壁垒”“各自为政”现象，缺乏统一规划、联动协作，信息平台作用难以充分发挥。如市法院加强诉讼服务中心建设，探索开展诉调对接和繁简分流工作。市检察院依托“12309”检察服务平台提供“一站式”服务。市公安系统正在推广建立“立体化信息化治理防控平台、智慧大脑、晋治安APP、掌上派出所”为主的信息化大数据平台。司法系统建有统一的指挥平台。市大数据局也建立了“一站式”综合服务平台。但这些平台未执行统一标准，数据资源共享体系不完善，社会治理有关数据跨部门、跨区域共同维护和利用存在困难。在网格化管理中，许多诉求和问题上报到街道或县级指挥中心后，因为事权问题无法及时处置，而指挥中心又无法联动相关职能部门，导致事件流转不畅通、群众不满意。

5.保障机制仍需完善。在调研中，通过对社会治理组织体系、社会治理能力建设、社会治理配套设施、社会治理保障举措指标的分析，反映最为强烈的是社会治理保障举措，最需要的是资金和人才。政府购买服务对社会组织参与社会治理、开展公共服务的支持，远远不能到位。市县两级财政紧张，费随事转的经费投入机制未有效建立，用于社会治理现代化试点的资金有限。市级财政2019年安排社会治安综合治理工作经费82.8万元，2020年安排专项经费85万元，要完成市域社会治理现代化行动计划所列项目还有很大困难。从对社区的支持力度看，城区财政每年列专项经费，而其他县相对较差。在社会资金投入方面，由于相关支持政策不完善，目前社会力量参与社区和农村服务严重不足。基层自身“造血”功能更是低下。人才制约较为突出。我市注册志愿服务组织2000余个，志愿者35万余人，我市也为所有在职党员颁发了《在职党员进社区报到证》。但这两支队伍主要是在创文中组建的，如何以常态方式参与市域社会治理现代化，需要从组织和制度上进一步完善。社区和农村骨干人才队伍选、育、管、用“成长链”不健全，特别是党组织书记人难选、人难留问题突出。普遍面临工作人员不足，很难抽出专人开展工作，加之薪酬待遇、职业发展所限，社会工作者青黄不接。

三、推进我市市域社会治理现代化试点工作的意见建议

为推进我市市域社会治理现代化试点工作，探索具有晋城特色、时代特征的市域社会治理新模式，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的市域社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的市域社会治理共同体，提出以下意见建议。

(一)坚持党的统一领导，探索市域社会治理现代化新路子。一要抢抓机遇、乘势而上，锚定目标、先行先试。以新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的和二中、三中、四中、五中全会精神，以试点建设为牵引，以防范化解市域重大风险为着力点，以增强市民获得感、幸福感、安全感为落脚点，坚持统一性与创造性相结合、试点目标与阶段性目标相统一、规定动作与自选动作相衔接，解放思想，大胆探索，使市域社会治理更好体现试点要求和晋城特色;二要按照市委党建“四句话”要求，发挥党组织的引领作用，厚植市域社会治理优势。打破思想观念、行政级别、行业分割籓篱，统筹兼顾不同部门、不同行业、不同群体之间的利益关系，把区域治理、部门治理、行业治理、基层治理、单位治理有机结合起来，形成治理合力;三要以良好政治生态优化市域社会治理环境。推进扫黑除恶专项斗争、“三零”单位创建等重点工作，不断促进政治生态、社会生态山清水秀;四要创新党建模式，增强市域社会治理活力。在党建引领方面，推进三级党群服务中心建设，包括县级党群服务中心、街道社区商圈楼宇党群服务中心、党群服务驿站，构建“15分钟党建服务圈”，打通最后“一公里”，把党群服务中心打造成基层党建引领社会治理的主阵地。在街道社区，推行街道“大工委”、社区“大党委”和兼职委员制。开展“街道吹哨、部门报到”和“在职党员到社区报到”参与社会治理活动。在乡镇农村，推进“村村联建、村企联建、产业联建、城乡联建”大党建格局，构建自治、法治、德治“三治融合”的村级治理体系。

(二)完善体制机制建设，构建市域社会治理共同体。一要健全党委总揽全局、协调各方领导机制，完善政府社会治理考核问责机制。以人为本，解决好群众最关切的公共安全、权益保障、公平正义和发展短板等问题，集中做好基础性、普惠性民生工作，不断提高公共服务能力，为民谋划、为民办事、为民解忧，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感;二要坚持发展新时代“枫桥经验”。关口前移、重心下移，牢牢抓住基层基础这一本源，把更多资源、服务、管理下沉到基层，明确乡镇推动社会治理具体任务，最大限度将各类社会矛盾解决在基层和萌芽状态，做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。广泛开展行业依法治理，加强全过程监管，健全社会矛盾排查预警机制，重点对道路交通、劳动争议、婚姻家庭、土地、房地产开发经营、物业管理、旅游、医疗等纠纷多发领域进行排查，及时发现不稳定风险隐患;三要完善公众参与机制。推动民主协商广泛、多层、制度化发展，实现“民事民议、民事民办、民事民管”。完善党建带群建制度机制，推动群团组织增强政治性、先进性、群众性，广泛动员组织群众投身市域社会治理实践。发挥基层社会组织的独特作用，通过政府购买服务，建立健全激励补偿机制，鼓励社会组织积极依法参与社会治理。支持行业协会商会类社会组织发展，让社会组织的微治理释放出大能量。还要发挥青年日益增长的参与积极性，为他们充分参与社会治理开辟足够空间。发挥律师在协调解决社会矛盾、保护群众合法权益等方面的作用。发挥新媒体网络人士在传达公共意见和利益诉求、传播正能量等方面的作用;四要坚持晋城的事大家想、大家说、大家干，开展美好社区、美好乡村示范创建活动。及时总结、广泛宣传基层社会治理的做法和经验，以示范创建带动社会治理现代化，以先行先试带动各地普遍创新，形成争创一流的良好氛围。开展电视问政和网络问政。加大群众意见在社会治理绩效考评中的权重，让人民群众成为市域社会治理的最终评判者。

市域社会治理篇（3）

社会市域治理是新时期实现**县治理能力和治理体系现代化的关键环节，牢牢把握，就可以起到“一子落而满盘活”的效果。**镇地理位置特殊，是县城所在地，下辖有40个行政村，其中18个城中村，22个城外村，可以说是“市域”到“乡村”的承转之地，是落实社会市域治理工作的攻坚之地。**镇会高度重视，带头做好此项工作。

一是思想高度重视。将社会市域治理作为一项重点工作、政治任务，定期召开党委会专门研究，压实责任、齐抓共管。推进完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，确保社会治理的常态化良性发展，为“三创四建”工作保驾护航。

二是强化信访稳定。每周一邀请律师到**镇综治调解大厅为群众答疑解惑，每周进行一次矛盾纠纷排查，每日由一名领导班子成员到信访大厅接访，将群众反映的问题及时吸附、解决在当地，将传统的矛盾“中转站”变为问题“终点站”。同时充分发挥“三位一体”调解模式的优势，把党支部、党员先锋队的作用发挥到村级公益事业兴办、村级重大事件决策等工作中，从源头上化解信访矛盾，争取全镇无访村数目达到80%以上。

三是强化综合服务。改变传统乡镇“一把抓”的工作思路，充分发挥好**镇综合服务中心作用，将上级下放的审批职能、公共服务职能规范公开到位，执行落实到位，让城乡群众少跑腿,让信息多跑路。同步健全公共服务评价机制，切实将评价的“表决器”交到城乡群众手中，倒逼服务能力服务水平不断提高，让优质资源、优质服务从城区“高地”流向农村“洼地”。

四是强化管理引导。建立健全城乡一体化社会治理网格，利用好乡镇综合执法队的执法力量加强统一管控，对违反法律、规定的行为严厉打击，形成肃正之风；利用好线上线下双通道进一步加强对上级政策、法律法规的普及宣传，逐渐实现城乡跟风随俗向守规守法的民风转化。

市域社会治理篇（4）

推进市域社会治理现代化工作，是于都县委、县政府着眼于推进治理体系和治理能力现代化，做出的一项重大工作部署，是推动该县高质量发展，不断提升人民群众获得感、幸福感、安全感的现实需要。于都县民政局高度重视市域社会治理现代化工作，把其作为重要政治任务，牢牢抓在手上，落实在具体行动中，聚焦健全机制、狠抓落实，召开会议专题研究部署，制定了实施方案，细化工作任务、推进措施和完成时限；成立了专项领导小组，定期调度，大力推动，确保推进工作落地落实。

一、注重三个结合，强化主动担当

一是将市域社会治理现代化工作与加强党的建设相结合。更加自觉地把做好市域社会治理作为增强“四个意识”、做到“两个维护”的实际行动，将各项具体责任细化落实到班子成员，把各项具体任务逐一分解到相关股室，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。二是将市域社会治理现代化工作与民政主责主业相结合。结合民政主责主业，对市域社会治理现代化工作任务进行分解落实，重点在推进城乡社区建设、加强社会组织管理、发展志愿服务、关爱困难儿童等方面，统筹兼顾、整体推进，推动民政系统市域社会治理工作扎实有效开展。三是将市域社会治理现代化工作与联创共建相结合。积极加强与县政法委、组织部等部门的沟通联系，研究工作方法，及时协调解决工作中遇到的实际问题，共同为工作开展献计出力。

二、突出三个重点，聚焦关键环节

市域社会治理篇（5）

针对鹤壁市留守儿童问题，市委领导高度重视。市委有关领导专门听取了团市委关于留守儿童工作的情况汇报，并对下一步工作提出了要求。党有号召，团有行动，团市委十分重视关爱留守儿童工作，将其纳入重要工作议事日程，成立了以团市委书记为组长、副书记为副组长的关爱留守儿童工作领导小组，成立了由学校部、权益部、少工委联合负责的工作小组，建立了一套完善的工作机制。同时，各县（区）团委也成立了相应的工作机构，团市委与各县区团组织负责人签订了加强未成年人思想道德建设和关爱留守儿童工作责任书，实行定人员、定责任、定奖惩的工作责任制，将工作实绩与年度工作考评挂钩，形成了一级抓一级，层层抓落实的齐抓共管的工作格局。在此基础上，团市委计划在全市各级团组织中开展以“平安留守.快乐成长”为主题的留守儿童关爱活动，对关爱留守儿童工作进行全面部署，确立了以活动开展促工作进步的基本思路，为切实做好留守儿童关爱行动打下良好的基础。

二、创新方式，丰富载体

针对留守儿童缺乏有效家庭管理教育的实际情况，团市委计划鼓励动员基层乡镇、农村和社区的团干部担任留守少年儿童的“义务家长”，为留守少年儿童的学习、生活、安全等提供力所能及地、有针对性地帮助，给予他们亲情般的关爱。“义务家长”每季与留守少年儿童家长或监护人联系两次；“义务家长”每月与帮扶少先队员至少联系一次。“义务家长”在端午节、中秋节、春节等重要节假日对帮扶留守少年儿童进行一次家访，力所能及地给留守少年儿童生活上一些资助；“义务家长”每学期与在外打工的留守少年儿童家长书信或电话联系一次，通报留守少年儿童情况。

三、立足职能，深入宣传

团市委立足自身职能，充分发动各级团组织和志愿者队伍，广泛深入开展预防未成年人溺亡宣传教育工作。一是组织志愿者队伍进社区、进学校、进广场，开展预防未成年人溺亡专题宣传；二是安排各级团组织动员公安、检察、律师等队伍中的志愿者、法制副校长等，分别前往各主要中小学，利用“法制课堂”“法制讲座”等形式，开展未成年人保护法律宣讲；三是组织开展“两法一条例”宣传，让志愿者走上街头，通过展板和传单进行宣讲，让社会更加了解未成年人保护法律知识；四是利用宣传活动，抓紧中小学生在校时间开展未成年人自救自护教育，组织各学校团委、少先队开展防灾演练；发动志愿者前往贫困山区小学开展预防溺亡知识宣传教育活动，并发放青少年自救自护教育卡通书、防溺亡宣传单等。

四、借力新媒体，扩大覆盖

一是以12355青少年维权热线为平台，采取组建专业工作人员队伍的模式，由法律、心理等方面的专家和志愿者为青少年提供法律、心理、维权、自护等方面的免费咨询服务和受理对侵害青少年合法权益行为的控告、投诉。计划今年将开展一次面向留守儿童的热线仪式，配合新闻媒体介绍热线的使用方法和具体作用，扩大热线在我市留守儿童群体中的知晓度，切实保障留守儿童的合法权益，多种形式层次推进，深化留守儿童帮扶活动。二是充分利用团属微信、微博、网站等网络新媒体开展相关宣传工作。在团市委微信公众号“青春鹤壁”和官方微博进行不定期预防未成年人安全教育小知识，用图文并茂的形式吸引未成年人阅读，开辟专栏进行宣传，通过视频和图文宣传安全教育专题知识；同时组织各级团组织利用微博、微信公众号播放关于中小学生预防危险、安全教育视频，扩大宣传范围，尽量多地覆盖广大未成年人，利用微信微博阵地每周开展未成年人保护“一法一条例”的宣传，通过网络普及未成年人保护法律知识。

五、存在的不足及建议

工作开展以来，我们虽然取得了许多成效，但是也存在着一些不足，主要有：

（一）由于团市委人手力量不足、经费困难，在工作的开展过程中存在覆盖范围不够广的问题。

（二）宣传形式比较传统，宣传手段和内容仍显单一在今后的防艾宣传教育工作中有待进一步创新。

结合存在的不足，建议从以下几方面加以改进:

市域社会治理篇（6）

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“创新社会治理，增强社会发展活力，提高社会治理水平，激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会……，引导它们依法开展活动。”行业协会是重要的经济类社会自治组织，作为市场经济中的重要治理主体，理应在市场监管中发挥其应有的作用。

一、社会治理理论推动行业协会参加市场监管

20世纪70年代末、80年代初以来，面对着政府官僚体制的低效率、市场经济运行中政府、市场“双重失灵”的压力以及对社会的回应能力降低等一系列问题，同时也面对着经济、科技、管理全球化的变革与挑战，西方学界提出了公共治理理论。即在一定范围内，国家、公共组织、私人机构以及社会个人等合作建立一个多元权力主体，运用放松控制而强化协调的手段维持秩序，通过持续互动、公开公正、法治透明、有效回应来满足公众的需要。该理论认为，随着公共事务的复杂化和公共利益的多元化，政府作为传统的唯一垄断性公共治理主体已经日渐显得力不从心，应当根据公共治理的不同特点，实施多元公共治理，非政府组织以及私营部门也应参加到公共治理中来，以增强公共治理的有效性和社会合法性。治理理论的主要创始人之一詹姆斯N・罗西瑙认为：“作为一种管理机制，与统治不同，治理无须经过国家政府的正式授权和强制力量的保障，便能通过共同目标，参与活动进行而取得有效作用的发挥”。[1]在一个全球化和不确定性日益增加的大变革时代，各个发达国家和发展中国家都在寻找一种更好地适应环境的新的治理形式，以便在经济的竞争中赢得优势并让社会获得有质量的增长，治理理论正成为回应这一变革的强势政治理论话语。[2]在实践中，西方国家开始了以消减政府职能，提升社会组织公共管理能力为理念的政府变革运动，并在促进经济发展、改善政府行政管理、建设公民社会方面取得了显著的进展。

在西方国家推动公共治理变革的同一时期，我国政府也在立足本国国情的基础上，不断对国家的政治、经济和社会领域进行改革，改革开放三十多年来，在政府机构改革、公共事务社会化管理、依法治国等方面取得了了举世瞩目的成就。成就之一就是适应社会主义市场经济需求，简政放权，培育、发展了一大批非营利性社会民间组织，其中在经济领域，行业协会不断发展壮大。20世纪80年代，这一时期政府主导了行业协会的成立，开始以行业管理替代行政管理，这一时期“官办”行业协会色彩浓重。20世纪90年代，我国市场经济体制改革的深化，推动了民间性行业协会的发展。进入新世纪，随着政府推动政府机构改革，“政会”分离，真正的符合市场化需求的民间性、互益性的行业协会不断涌现，其自律机制建设逐渐成熟，已成为市场经济中不可或缺的重要治理主体。党的十八届三中全会全面深化改革，做出了“创新社会治理”的决定，提出了“社会治理”的理念，“创新社会治理，增强社会发展活力，提高社会治理水平，激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会……，引导它们依法开展活动。”所谓社会治理，就是政府、市场和公民社会三方主体共同管理社会公共事务、解决社会问题、提供公共服务与产品、满足社会需求、推动社会发展和社会进步的过程。[3]社会治理理念较之之前党和政府提出的“社会管理”理念更加科学、合理，社会治理更多地强调在多元治理主体之间形成密切、平等的关系，把有效的管理看作是主体之间的合作过程，使各种社会组织承担越来越多的责任；社会治理更多地强调发挥多元主体的主观能动性，鼓励社会组织自主参与、协商对话，并达成共识，从而形成符合整体利益的公共政策；社会治理在运用权力之外，形成了市场、法律、习俗等多种管理方法，能够更好地参加社会治理，发挥市场力量在社会治理创新中的重要作用。

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“创新社会治理”的决定，反映出了多元治理理论已经为国家采纳和接受，也符合我国目前官民共同参与、共同协作，实施社会治理的现实图景。“在政府与社会的力量对比中，重心必将向社会倾斜，原来政府控制和管理社会的观念必须让位于调控、引导、服务和整合社会的观念，政府对社会的统治观念必须让位于政府与社会的合作治理”。[4]社会治理包括对社会经济的监督、管理，市场监管主体对市场主体及其行为进行限制、约束等直接干预活动的总和就是市场监管[5]行业协会作为依法成立的以维护团体经济利益而自愿组成的非营利性、互益性社会组织，在市场经济中，位居国家（政府）――社会经济组织（行业协会、商会）――市场（企业）三足鼎立中的一极，发挥着连接政府和市场的纽带和桥梁的重要作用。它作为社会组织的一员，当然是社会治理的重要主体，在市场经济运行过程中它参加市场监管，以增强市场监管的有效性和社会合法性。

二、行业协会的社会治理自治权属性决定它参加市场监管

社会治理的主体是多元的，社会治理的合法权利来源具有多样性。行业协会作为依法成立的以维护团体经济利益而自愿组成的非营利性、互益性社会组织，从本质上讲，是以经济性、互益性为基础的社会经济组织。经济性、民间性、自律性、互益性、非营利性是其基本特征。它的诞生是社会经济组织利益聚合、利益表达与政治参与的集中体现。它的出现，在“公权、私权边际形成了一种脱胎于私权，但又反作用于私权”的新型社会治理自治权。[6]该权力来自于私权，由加入行业协会的企业授予，实际是团体成员在协商一致的基础上让渡出部分权力，交由行业协会行使，以谋求经济利益最大化。该权力具有私权的自治性，又带有公权的管制性、权威性。

在市场经济运行中行业协会的社会治理权主要体现在市场监管方面。市场监管的宗旨是保护社会公共利益。在社会管理理念下，传统的市场监管强调政府及其职能部门对市场活动主体及其市场行为进行监督和管理的管制行为，认为行业协会或同业公会只是承担着辅助政府对市场监管的职责，实施监管是其履行法定自律义务的体现。[7]但是，行业协会绝不只是承担履行辅助政府对市场监管的职责，从行业协会的使命和它在社会经济生活中的表现来看，它是根据法定程序依法成立的非营利性社会经济组织，它的出现和兴起，从根本上说是市场经济深入发展和国家权力社会化的产物，在“政府――行业协会――企业”的市场经济组织体系中，作为联系企业、政府的纽带，行业协会既协调成员企业的市场行为，优化市场资源配置，又承担部分政府经济管理职能，协调政企间经济关系，提高企业、政府效率，克服市场、政府“双重失灵”。这种弥补市场调节和政府干预的缺陷，克服市场失灵和政府失灵的功能正是行业协会得以存在的立足点。从行业协会存在的价值来看，恰恰反映了其协调经济，克服市场、政府双重失灵的本质属性。行业协会参加市场监管“有利于国家与企业的沟通；有助于培养治理国家的技巧；有利于国家、社会间的协调配合。”[8]

参加市场监管，规制成员市场行为，是行业协会行使治理自治权的结果，也是其履行社会责任的集中体现。行业协会参加市场监管，改变了以往市场监管中政府总是从自身主观意愿出发监管市场，市场监管的实践单纯依靠政府的权力发号施令，而监管效果往往不尽如人意。当代市场治理理念强调市场监管权力来源的多样性，任何一个单一主体都不能垄断市场监管的实践过程。行业协会运行于市场经济中，它更加贴近市场，监管更为灵活，监管成本较低，更好地满足了公众需求和市场需要，可以弥补政府监管的不足。作为非营利性社会经济组织，参加市场监管、规制市场经济秩序，维护消费者利益，维护公共利益，也是其履行社会责任的重要方式。

三、行业协会参加市场监管的监管机制构建

行业协会是社会治理主体之一，在市场监管中它应该是与政府平等合作的市场监管主体，由于行业协会具有的经济性、民间性、自律性、互益性、非营利性特征，利于其发挥市场监管的职能。行业协会作为市场监管主体，实施自律监管，必须从自身特点出发，构建监管机制。主要包括以下几个方面：

第一，制定行业协会法，确立行业协会社会治理自治权，赋予其市场监管的权力。目前，我国尚未出台行业协会专项立法，1998年国务院修订后颁布的《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》，上述两条例是一般性规定社会团体的立法，确立了对行业协会由登记管理机关与业务主管单位负责的双重管理体制。该管理体制使得对行业协会的管理走向规范化、法制化轨道，但也造成了行政管理机关管理权限过大，行业协会行政依附性强的弱点。2013年3月国务院的《国务院机构改革和职能转变方案》开始探索行业协会商会一业多会，引入竞争机制，为行业协会的制度创新带来了机遇。行业协会本质上属于社会经济自治组织，行业协会成立的根本目的是为成员企业谋取利益，服务于成员，满足成员的利益需要。有必要制定一部《行业协会法》，在立法中规定行业协会依法成立，其社会治理自治权一方面来自于法律授权，一方面来自于其成员认可，改革双重管理体制，容许一业多会的存在。该法应该明确行业协会市场监管的主体地位、监管的权限、实施监管的范围、方式，法律责任的承担等内容。通过行业协会的立法，可以进一步巩固改革开放三十多年来行业协会取得的制度成果，同时，使得行业协会行使市场监管权有法可依。

第二，规范行业协会与政府业务主管部门的关系。根据党的十报告和《国务院机构改革和职能转变方案》，国家加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体系，逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，强化行业自律，使其真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体。行业协会要真正成为合格的市场监管主体，必须理顺与政府业务主管部门的关系。

一是要清除行业协会对政府主管部门的行政依附性，在人员、资产、办公场所、业务方面脱钩，做好“政会分离”工作。行政机关领导干部包括离退休领导干部不得兼任协会领导职务，已经兼职的必须限期辞职；行业协会财务必须单独建账，协会运行经费独立；行业协会不得占用国有资产，已经占用的必须清退。

二是要建立行业协会与政府主管部门在市场监管中协调制衡关系。行业协会与政府主管部门是不同的市场监管主体，如果两者监管职责不清、监管职能交叉，就会造成公共管理资源的极大浪费和效力低下。准确界定行业协会的市场监管定位是正确确立政府与行业协会对市场监管的权力边界。笔者认为，政府主管部门对市场的监管主要体现表现为依法对企业和行业的监管，从本质来说这是一种外部监管，确保市场主体的合法资格，维护公平的竞争秩序，提高市场竞争效率。而行业协会的市场监管，是行业的自律监管，是一种行业内部监管。这种监管是通过行业协会行使自治权，构建行业自律秩序实现的。因此，必须厘清二者在市场监管中的地位和角色，以便双方建立起相互衔接、互相配合的市场监管关系。

第三，健全行业协会具体的市场监管权力。如前所述，行业协会的自律监管体现为行业内部监管，行业协会的行业自律监管主要依靠制定行业内自律规章，实施行业规范，规制行业内成员市场行为得以实现。行业协会的市场监管权依法由其章程和自律规章规定，对其全部成员产生效力，笔者认为监管权的内容主要包括以下几个方面：

（1）行业建议权。行业协会在市场监管过程中，在协调处理与政府关系方面，体现为行业建议权。行业协会代表本行业开展统计、调查，参与涉及本行业的行政管理决策的论证，向政府及相关主管部门反映涉及行业利益的意见，提出相关立法、行业发展规划制定等方面的建议。在市场监管中，政府主管部门拥有行政审批权，这是政府主管部门实施市场监管的重要权力。由于行业协会是行业内的经济组织，具有专业性、技术性强、信息渠道畅通的优势，比之政府它更加了解行业经营动态和市场需求，笔者认为行业协会行使建议权，在政府主管部门审查企业市场行为，进行行政审批时给予行业建议权，以提高行政审批的效率，维护社会公共利益。目前，我国正在深化行政机关机构改革和职能转变，在条件成熟时应该逐步将这类行政审批权交由行业协会行使。

（2）标准制定权和认证权。依照我国《标准化法》和《标准化法实施条例》，我国标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准。又将国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准两类。因行业协会最了解、掌握行业内企业生产技术信息，具有专业化、信息化的背景优势，行业协会主导制定产品标准、工艺标准具有天然优势，行业标准应由行业协会制定，同时，国家标准和地方标准的制定也应吸收行业协会参与制定。我国目前产品质量认证制度实行自愿性原则，由企业根据需要向国务院产品质量监督管理部门或者其授权的认证机构申请产品质量认证。同时，产品质量认证实行第三方认证制度。行业协会作为独立于生产方与购买方的专业性经济组织，完全可以利用其自身资源优势，根据自愿原则，对企业产品进行第三方认证。国务院产品质量监督管理部门也可以授权行业协会进行产品认证工作。

（3）行业协调权。行业协会是行业互益性社会经济组织，维护成员利益和行业利益是其天职。在市场监管中行业协会主要通过行业协调的手段，维护成员及本行业的利益。主要体现在协调成员之间、成员及非成员之间、成员与消费者之间在生产经营中产生的争议；协调本行业协会与其他行业协会或者经济组织之间的关系；在价格行政管理部门的指导下，监督、指导行业内产品、服务定价，协调成员之间的价格争议，维护公平竞争。

（4）行业惩戒权。行业协会实施市场监管，这种监管的特征之一就是行业协会的监管是一种自律监管，依据行业章程及其他自律规范来实施监管。因此，行业协会对于成员违法违规的市场行为除了向相关行政主管部门给予追究法律责任的建议权外，还拥有行业惩戒的权力。行使该权力必须在章程或者行规行约中有明确规定，惩戒方式可以依成员违法违规行为轻重，分为行业内部通报批评教育、行业谴责、经济制裁、除名等行业惩戒措施。

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市域社会治理篇（7）

摘要：便民热线作为数字城管的组成部分，在社会治理创新中发挥重要作用。通过SWOT分析法，综合分析便民热线发展的内部资源条件和外部环境变化的四大因素，提出四大发展策略。一是SO策略：积极发展；二是ST策略：利用优势，面对威胁；三是WO策略：抓住机会，提升自己；四是WT策略：稳步发展。

关键词 ：社会治理创新；便民热线；SWOT；发展策略

中图分类号：D 63 文献标志码： A文章编号： 1004.390X(2015)01.0025.05

收稿日期：2014.08.13修回日期：2014.09.22网络出版时间：2015.01.0713：06

基金项目：福建省科技厅2014年软科技项目“多方参与社会管理模式创新研究”（2014R0038）。

作者简介： 吴隆文（1990—），男，福建泉州人，硕士研究生，主要从事政府治理研究。

网络出版地址：http：//cnki.net/kcms/detail/53.1044.S.20150107.1306.006.html

The SWOT Analysis of the Development of the Grassroots Sector

in the Perspective of Social Governance：Taking the

12345 Convenience Hotline as a Case in S City

WU Longwen

（School of Public Administration， Fujian Normal University， Fuzhou 350007， China）

Abstract：As an part of digital urban management， the role of convenience hotline is important in the innovation of social governance. Through SWOT analytical method，internal resources condition and four factors of external environmental changes of convenience hotline were analyzed comprehensively，at last，four strategies were proposed： SO strategies： positive development； ST strategy： to take advantage of threats； WO strategies： seizing the opportunity to enhance themselves； WT strategies： steady development.

Keywords： innovation of social governance； convenience hotline； SWOT； strategy

中国共产党的十八大报告提出，要“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力”，而创新行政管理方式很重要的一点是要依托任何有助于转变行政管理方式的新技术来提升政府自身的社会治理能力，从而促进政府不断提升自身公信力。当代社会已经进入媒介化的社会 ［1］，如何利用各类新兴媒介技术进行有效的社会治理活动，是摆在各级政府面前的重大挑战；特别是在处理民生问题时，及时接收并解决群众反映的问题，对于促进政府公信力大有裨益。政府公信力是指民众对政府信誉的一种主观价值判断，它是政府行政行为的形象和所产生的信誉在社会组织和民众中所形成的心理反映 ［2］。政府公信力依赖于社会成员对其自身的行为规范和能力的认可而赋予其信任，是公众对政府履行其职责情况的直接评价。便民热线作为新时期下的新产物，是时展和现实环境的必然要求，是政府进行社会治理创新的有效形式，是及时解决关于民众切身问题的有效途径，对于提升政府公信力方面发挥着重要的作用。

一、便民服务热线的基本概况

随着经济及科学技术的发展，政府主导下的“智能城市”建设必然是未来城市建设的主导趋势。其自身的发展离不开各方面的技术支持，特别是作为数字城管重要组成部分的便民热线，在提升城市管理能力，创新社会治理中的作用应受到重视。当下城镇化建设中的传统城市管理模式迫切需要使用信息化的手段为技术支持建立长效管理机制来有效解决日益繁杂的社会问题，而便民热线在现实生活中进行信息收集和及时有效解决群众日常生活中的各类问题发挥着重要的作用。同时，其在学术上的研究也得到不断的认可，以“便民热线”作为主题在CNKI上进行检索，截至2014年5月总共有912个结果，历年文献数均是100条左右，并成小幅增长的趋势，见图1。

据工业和信息化部统计数据，2014年1月底中国移动通讯用户达12.35亿户。其中4.19亿户（33.94%）为3G用户，8.38亿户（67.80%）为移动互联网接入用户。2014年1月底移动通讯用户数占全国人口的90.8%（用户密度）。此外还有2.66亿用户使用固定电话服务，占全国人口的19.7%［3］ 。其中，早在2004年，总人口30万人的福建侨乡S市固定电话用户突破30万户，实现人均一部的固话拥有量，S市由此成为福建省固定电话普及率最高的城市［4］。正是基于庞大的用户群体以及优势的先天条件，政府主导的便民热线从设立之初就突破了传统的类似114热线的局限性，具有远大的发展前景。其自身的特殊性具体体现在如下三个方面。

第一，实施主体的特殊性。12345便民热线的实施主体是游离于政府及社会的第三方，希望以“旁观者清”的姿态来客观面对社会具体事件，做好传达社会民众声音和连接各政府部门的桥梁，让政府有关部门切实履行自身职责，能够保证进行事件处理时的公平、公正及其效率性，并不受外在力量的影响和制约。

第二，实施客体的特殊性。12345便民热线是连接社会民众和政府部门的桥梁，因此它所面对的是任何同民众与政府部门间切实相关的各类事务。不同于传统的类似114热线，12345便民热线包括涉及了供水、排水、交通基建以及卫生环卫等各类由政府主导的公用事业，涉及千家万户，事关民生，直接决定着民众的日常社会体验。能否解决好这类事务，直接影响着政府在民众心中的形象，并最终对政府公信力产生重大影响。

第三，部门功能的特殊性。12345便民热线所在的部门组织是脱离政府部门的，但其“桥梁”作用的效果如何，直接影响着政府部门的效能的有效发挥。12345便民热线依托“大数据”时代的技术支撑，通过日常接电的各类事务进行数据分析，进而分析个部门的效能状况，并为政策制定提供数据支持，在改善政府整体执政水平中发挥着重要作用，而这是一般的商业性热线所无法企及的。

二、便民服务热线发展的SWOT因素分析

SWOT分析法是一种综合考虑组织内部条件和外部环境变化，进行系统评价，从而制定发展策略的重要方法［5］。S（strength）指组织内部资源条件的优势，W(weakness)指组织内部资源条件的劣势，O(opportunity)指组织外部环境变化的机会，T(threat)指组织外部环境变化的威胁。根据这四类因素的有机组合，横向纵向进行排列变化，从而形成SWOT矩阵，见表1。

正如模型里所体现的，在SWOT矩阵中四类因素所形成的四种组合就是四种不同的策略状态。其中，SO是最优状态，能够最大限度地发挥组织内部优势并充分利用外部机会；WO是利用外部有利时机来弥补内部的劣势；ST是利用内部优势来规避或者减轻外在威胁；WT是最劣状态，组织自身不足并处于不利环境中。便民热线的发展离不开对于这四个因素的全面分析，从而进行有机整合，保证便民热线充分做到群众利益至上，满足群众需求，为群众提供满意服务。

（一）优势因素

1.适用主体方面

12345便民热线的辖区范围是以中小型城市为适用主体，权限级别适用于地级市。相对于其他类型的热线来说，适用主体规模小，人口少，地区社区环境简单，适用性强。其中对于基础设施的建设投入不高，各类工程硬件的建设规模相应减少，反观其他大型城市来说，政府财政完全可以接受。S市作为泉州的一个地级市，是具有完善的基础设施建设以及强大经济实力的侨乡，12345便民热线的投入使用，能够有效解决辖区内的群众事务。

2.工作内容方面

12345便民热线的发展是为了满足公众对于政府进行有效提供公共服务的需求，它的发展直接考量公众对政府工作的满意程度，进而影响基层政府的公信力。便民热线是政府与公众之间的桥梁，处理的是公众反映过来的各类日常事务，能否有效解决，直接影响着公众对政府的感觉，决定着政府公信力。以S市为例，根据第三方调查显示，至便民热线实施以来，政府的公信力方面提升了8个百分点。便民热线的工作内容简单，但意义重大，它是公众联系政府部门的有效途径。

3.发展趋势方面

S市作为泉州的一个地级市，具有强劲的经济实力，根据《S市统计局关于S市2013年经济运行情况的通报》的数据显示，2013年，全市经济平稳发展。完成S市生产总值570.9亿元，增长12.5%；公共财政总收入（不含基金）57.4亿元；社会消费品零售额287.7亿元；全社会固定资产投资290.7亿元［6］。强有力的经济发展，为12345便民热线的建设提供了充实的经济基础。并且，随着信息技术的不断发展，全球化水平的不断提升，S市的便民热线的建设完全可以借鉴利用外国的实践经验和技术支撑，如美国的311热线，从而做到能够以更低的成本获得相同的发展。

（二）劣势因素

1.管理体制方面

不可否认，当下便民热线的发展得不到政府决策层的支持，很大一部分原因是便民热线的实施直接将会导致各个政府部门的工作量的直线上升和影响最终的绩效评估，使得政府部门内部产生抵制。并且，便民热线的建设是件系统化的工程，决定着是公众的生活质量，不能直接带来政府的经济效益，反之还需专门拨款进行相关建设，这同以GDP作为政府绩效考评的标准格格不入。同时，便民热线的建设带不来领导者的任期内的绩效，让领导者无法产生对政府管理体制建设的意愿，以及领导者缺乏对于提升城市综合竞争力的认识不足，让便民热线的发展缺乏来自政府领导层的直接推动力。

2.资金投入方面

由于本土性的便民热线得不到重视，与其相关的基础设施的建设无法获取政府的专项资金的支持。尽管S市属于泉州市地级市当中的经济强市，但对于便民热线这个新事物来说，由于效益的不确定性，缺乏有力度的具有专业知识技能的负责人，任何的规划失误，会直接导致最终的财政浪费。同时，缺乏有效的经济评估的支持，无法用一个具有科学性的评估报告对于新事物的未来效益进行有效推算，让资金的投入更加局限。

3.基础建设方面

便民热线的发展离不开基础通信设施的建设，需要良好的城市信息化基础。由于资金的限制，无法进行先进通信设备的购买以及设备软件的更新，直接导致便民热线的使用效果，进而恶性循环，最终导致便民热线发展的不了了之。根据数据显示，S市截至2004年，早已实现人均一部固定电话的水平。但是随着通信技术的不断更新换代，有效接收民众信息急需相应设备的支持，并且随着4G通讯技术等各类新技术的不断推广，没有与之相符的基础设施的建设，直接阻碍着便民热线的发展。

4.人才建设方面

人才建设方面的劣势体现在三个方面：一是具有现代化意识的人才缺失，无法产生现代化政府所要求的人才带来整个政府的革新，对于新技术普遍采取观望的态度，没人来引领新技术促进政府的现代化。二是便民热线的建设缺乏专业人才，国外的先进经验无法得到有效的消化吸收，最终只是外在皮毛的模仿，导致最终整个便民热线的建设异化。三是缺少基层工作者。由于便民热线作为一个特殊的部门，当中的体制建设无法吸引优秀人才的加入，新技术新设备没有使用者，工作人员无法得到有效的培训，同时，一线工作者缺乏应有的文化素养，让种种问题直接影响着便民热线的发展。

（三）机会因素

1.国内环境方面

随着我国城镇化进程的不断推进，数字城管必将纳入城市建设的重要环节。便民热线的发展是数字城管当中的一个重要组成部分。数字城管是指以信息化手段和移动通信技术来处理、分析和管理整个城市的所有部件和事件信息，促进信息流、交通流的通畅和协调［7］。便民热线的建设是符合数字城管建设的发展要求。同时，便民热线的建设是根据十八大提出的“创新行政管理方式”的有力体现，作为一个联系政府与民众间的有效途径，打破社会建设进程中各方的界限，集合整个社会力量来进行社会主义社会的现代化建设。

2.国外经验方面

对于西方发达国家来说，它们的城市建设已达到一个相当不错的高度，在进行城市建设方面具有丰富的经验，如美国的311热线。因此我们在辩证地使用“拿来主义”的同时，通过有效地结合地区发展的实际情况，借鉴外国的成功案例和有效实践定会受益匪浅，对于加速便民热线的发展也是大有裨益的。

（四）威胁因素

1.行政体制方面

我国政府的组织形式是纵向层级制和横向职能制的二元结构。然而，便民热线的设计初衷是“一站式”服务，只要依靠一个便民热线，就会解决公众的所有问题，如社保的实施，只需在便民热线中心，即可完成所有程序，不需再跑来跑去，这在极大程度上方便了公众生活。反观整个政府的行政体制，则是各自为政，各个平台无法有效沟联，信息共享程度不高，也就导致现实生活中的踢皮球现象，一直以来为人们所诟病。

2.社会动员方面

社会的现代化关键是人的现代化。构建社会主义现代化这项伟大事业的精神支撑就是普遍而又健全的公民意识，这是作为一名现代社会成员的一种价值理性的自觉反映［8］。整个便民热线能否真正发挥它应有的功能，更重要的一个方面是公众是否具有公民意识，并有效地参与进来，认可便民热线，自觉地参与整个社会的建设。但是，现实情况是便民热线的建设既缺乏内部推动力也缺乏整个社会的推动力，大众对于社会公共事务及其建设所持有的态度是“事不关己高高挂起”。因此，在进行便民热线推广的同时，还需要倾听社会公众的意见，大家一起携手进行便民热线平台的建设。

三、便民服务热线发展的SWOT策略选择

通过对于便民热线内部资源条件的优势和劣势以及外部环境变化的机会和威胁四大因素的分析，可以形成便民热线发展的策略选择模型，见表2。

通过SWOT分析法，可以得到便民热线的发展路径有如下策略可供选择：SO策略、ST策略、WO策略以及WT策略。便民热线的发展是政府公信力提升的重要路径选择之一，依托四个基本策略，需要在整个大环境下进行探讨，以谋求便民热线的长远发展。

（一）SO策略：积极发展

该策略下的便民热线的发展需要充分发挥自身优势并且及时抓住机会，从而为自身的发展提升一个新台阶。主要内容如下：（1）依托国内有利的改革环境，紧跟大政方针为自身的发展提供政策支持；（2）充分有效的借鉴国外的成功经验和案例，积极走出去，为便民热线的本土化发展提供参照范本；（3）充分利用便民热线所在地区的有利经济条件，注重部门建设，提升服务质量，如在便民热线中心增加引导员，改善指示牌的标识，意见箱要充分发挥作用等。

（二）ST策略：利用优势，面对威胁

该策略下的便民热线的发展需要充分发挥自身优势并迎难而上面对威胁，从而最大程度地弱化威胁所带来的影响，为自身的发展创造条件。主要内容如下：（1）加快信息化步伐，为便民热线的发展提供契机，如促进地区的通讯基站的建设，为基站建设排除阻碍；（2）提升政府部门工作人员的认识水平，调整绩效评估标准，协调各部门间的利益，建立共享共联机制，保证信息在各部门间的流动，促进部门间协同发展；（3）进行社会动员，加大宣传教育，提升公众的公民意识，让社会各方力量共同参与社会的管理，如可以依托数据统计，对积极工作的部门和社会热心公众进行一定的奖励。

（三）WO策略：抓住机会，提升自己

该策略下的便民热线的发展需要与时俱进，及时抓住国内外的有利时机，改善自身的局限性，为自身的发展扬长避短。主要内容如下：（1） 依托国内有利的改革环境进行地方政府的职能革新，培养或者空降具有创新精神的领导层，为政府部门建设扫除障碍；（2）加大便民热线的投入，“一站式”的服务中心需要更多的人力、物力和财力投入，加大基础设施的建设，为提升服务质量提供基本的物质保障；（3）借鉴外国先进的经营理念，引进专业人才，提升工作人员的职业素养。

（四）WT策略：稳步发展

该策略下的便民热线的发展主要原则是稳中求进，充分认识到自身的局限性，以及外在威胁对于部门发展所具有的影响，在保证部门自身存在的前提下，促进便民热线的发展。主要内容如下：（1）便民热线作为一个新事物，要认识到发展的曲折性，但道路是螺旋上升的。努力寻求进行部门改制整编，纳入公务员体系，提升部门职权；（2）依托外援以及有利的政策支持，挂靠有实力的领导者，提升部门话语权；（3）精益求精修炼自身，让便民热线的功能得到充分发挥，让上级领导重视，促进便民热线的发展得到试点推广；（4）提升工作人员福利，由于便民热线不同于一般传统上的商业热线，作为连接政府与公众间“桥梁”上第一线的人员，直接影响事务的有效处理，如人员态度、服务水平等。

四、结束语

以人为本，执政为民， 情为民所系，权为民所用，利为民所谋， 是建设现代化政府的思想根基。政府部门的所有工作， 应当以维护好、实现好、发展好社会大众的根本利益为起点和最终的归宿［9］。便民热线的发展是当下政府能否取得公众更好信任度的有效途径，是建立在一套完备的制度化规范管理之上的，一个理性的对话平台，它能在持久运行中不断传播、塑造与维护政府的公信力。S市作为泉州市的一个地级市，是个远近闻名的具有地区竞争力的侨乡，是改革前线的先行者，要勇于依靠灵活政策，善于学习国内外成功经验，大胆接收新兴事物，努力塑造作为侨乡所具有城市特色氛围，推进现代化城市的建设。因此，要求政府必须依据便民服务热线的功能特征，与时俱进切实“服务”，让便民服务热线的发展真正发挥沟通政府与公众的桥梁，有效促进社会治理创新，从而发挥其实际效益，满足社会公众需求，做到取信于民，为群众服务。

［

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市域社会治理篇（8）

中图分类号：F299.22 文献标识码：A DOI：10.16400/ki.kjdks.2016.07.077

Abstract Based on the "field" theory proposed by Pierre Bourdieu， a French sociologist， the concept of "urban community governance domain" is a system which contains many aspects. On this basis， the separation of urban community governance innovation， "the four major areas of power"， namely： the grass-roots government， community enterprises， community residents， community organizations， such as the four main body. The four main body has its own specific role and function， but it is not absolutely independent of each other， but interrelated and interact with each other. To give full play to the "urban community governance domain domain dynamic function， need to build four domain dynamic of innovation of urban community governance action and influence the synthesis mechanism to realize benign operation and coordinated development of urban community governance.

Key words urban community governance； domain dynamics； synthesis

社区是城市的细胞，是社会管理系统中最基层的构成部分。而社区治理，是指一定的社区内部各种机构、团体或组织，为维持社区正常秩序，满足社区居民物质、文化需要，促进社区发展，而进行的一系列管理活动。面对社会发展的新形势，社区治理需要尤其注重社区治理创新，以促进社会管理体制创新与和谐社区构建。

1 “城市社区治理域”的内涵界定

“城市社区治理域”的概念是基于法国社会学家皮埃尔・布迪厄的“场域”理论提出的。布迪厄将以各种社会关系联系起来的社会领域作为场域，场域是由社会成员按照特定的逻辑与规则共同建构的，由依据特定位置所产生的力量所组成，并包含着各种力量的比较与运动而存在。虽然场域中存在社会成员、组织和规则等因素，但其本质是这些构成要素之间的关系，是“社会网络”。这个社会“网”的每个结点就是组织和社会成员在这个网络中所占据的“位置”，谁占据“位置”谁就拥有社会资源及权力。场域具有能动性，它不仅为社会成员及组织提供了社会互动的空间，也通过调整各种要素的功能而使自身获得特定的结构与秩序。而在多元管理主体构建的合作网络下，社会成员的参与式管理，加之城市社区治理中的组织和规则等因素则共同建构了“城市社区治理域”。“城市社区治理域”是由社区成员按照特定逻辑要求共同构建的，是社区个体参与社区治理活动的主要场所，是集中着符号竞争和个人策略的场所。在“城市社区治理域”中的符号竞争是围绕着各主体的利益而展开的，各主体从自身利益出发而采取不同的策略，如一项措施能使社区居民受益，那他们会采取拥护和支持的策略，反之，如若利益受损，则会表现出反抗的态度和行为。场域是一种具有相对独立性的社会空间，在“城市社区治理域”这个特殊的社会空间中，社区治理围绕着特定的逻辑与规则开展，继而由社区治理行动者和社区治理组织采取具体的社区治理行动。

2 “城市社区治理域”的动力构成

在“城市社区治理域”中，不同的行动者或组织占据着不同的位置，占据这些位置的行动者或组织为控制在这一场域有的合法形式的权威而相互竞争，从而形成种种关系，即特定的客观关系结构。依据各主体占据不同的位置和资源，可分离出城市社区治理创新的“四大域动力”，即基层政府、驻社区企业、社区居民、社区社会组织四大主体。

2.1 基层政府

基层政府由于其所处的独特位置，使其在宏观调控方面具有优势。在“城市社区治理域”中基层政府扮演着领导者、决策者、协调者、教育者等多重角色，各个角色之间彼此交错，构成了基层政府在“城市社区治理域”中的角色集，其多重角色中，最主要的作用体现在以下两个方面：

首先，规划社区发展。基层政府凭借其对社区信息和资源的掌握，可以较客观、全面地评估社区的环境与社会的形势，从而确定社区发展的使命与目标。社区不仅有社会目标，同时也有社区自身的特有目标，因而在社区治理的过程中，一则遵循社会总目标的指导，二则挖掘社区自身的特性和独特的目标追求，结合本社区自身的特色来完善城市社区治理。其次，协调社区平等。政府拥有着宏观调控的能力，运用这种调控优势可以有效调节社区资源。“城市社区治理域”内各成员因为历史积累缘故，在城市社区治理过程中彼此间存在着一种起点的不平等，对此，我们需要在过程和结果平等方面着手，以实现社区资源满足社区成员需要的目标。基层政府应在社区基本生活保障资源、社区公共资源的分配等方面，做好政策上的规定以及实施上的落实。

2.2 驻社区企业

驻社区企业是处于社区地理区域外，但处于“城市社区治理域”的企业，在这些企业中包含着一定数量的社区成员，而数量的比例情况无法确定。由于企业具有运用各种生产要素的特性，因而驻社区企业内部拥有一定的资源，以及对这些资源的调控能力。借助驻社区企业的力量，可以使得社区内部资源得到发挥与延展，如将社区内部的特色资源借助驻社区企业这一平台向外推广。

驻社区企业与社区之间是相互依存的关系。社区的居民在驻社区企业中工作，实现自我需求的满足，在社区内生活，满足自身安全、尊重的需求。而当社区居民暂时无法在工作中获得自我实现需求的满足时，社区会对失业人员等弱势群体提供相应的帮助，减少“集群事件”的发生，从而减轻企业压力。此外，当社区居民在驻社区企业中实现自我价值，则会激发其生活热情，有更多的动力和精力去参与社区事务，促进社区的稳定与和谐，为社区创造价值。

2.3 社区居民

在社区治理中，社区居民的自我评估是社区治理需求分析的重要信息源。由于社区居民亲身经历社区生活的缘故，他们对社区的生活环境、文化环境以及社区中存在的问题等具有较深入的了解。此外，社区居民还可以通过社区居民委员会等平台表达自己的意愿与诉求。

社区居民由不同的年龄、职业的人群组成，日益呈现多元化的态势。多元化带来的是多元的需求，这便加大了社区治理的难度，对此，可将社区居民依据某种特性进行分类，并发挥各群体的特性来满足某群体的需求。如，按职业进行分类，将社区内的老师组织在一起，对社区内的在读学生群体在周末开展相应的课业辅导，或由社区内的医务工作人员定期为社区居民开展志愿体检活动等，这样既能充分利用社区内的现有资源，又能加深社区居民间的互动，增强共同意识。

2.4 社区社会组织

伴随着社区建设的纵深发展，我国的社区社会组织也开始步入前行的快车道，不断实现着“量”的扩展和“质”的提升。所谓的社区社会组织，特指的是城市社区社会组织，是以社区居民为主要成员，以满足社区居民的多元、多样需求为目的，由居民自发成立并自觉参与、以公益或共益为目的的社会组织形态。在组织形式上，大约可以分为社区文体科教类、社区环境物业类、社区服务福利类、社区医疗计生类、社区治安民调类、社区共建发展类等六大类。社区社会组织为实现政府行政管理与居民自治的有效衔接和互动，提供了组织平台，对锻炼居民基层政治参与和有序公民社会的形成具有重要意义。

3 “城市社区治理域”的动力合成

正如力学的合力一样，“城市社区治理域”动力的合成也是多个力的共同作用的结果，各个力的方向的一致与背离则决定了合力的大小。因而，要想达成合力最大化，需要设定“城市社区治理域”的发展主线，在此基础上，明确四大主体的职责，进而达到合力最大化的效果。在发展主线的设定上，一方面，需要保证符合社会发展目标的基本要求，这是主线设定的基础；另一方面，需要充分考虑城市社区作为独立个体的自身发展需求。依据四大主体自身存在的资源优势，以及其对社区特定部分惯习的影响作用，四大主体在域动力合成中，基层政府在社区治理是引导、协调动力，驻社区企业是支持动力，社区居民是内驱动力，社区社会组织是整合动力，如图1。

具体表现为，基层政府从宏观方面着手于规划社区的发展，为社区指引方向，并且运用宏观调控的力量来缓和与协调由于多重原因造成的社区不平等；驻社区企业凭借其独特的资源优势，借助市场发展的平台扩展社区的发展，并通过企业与社区的良性互动促进社区的稳定；社区居民作为社区需求的信息源和社区惯习的传承者，以自身的多元来包容和满足社区的多元需求；社区社会组织作为一种特殊组织，可以更广范围地扩大社区资本的作用。四大主体之间既相互独立，又彼此关联，彼此间相互作用。例如，基层政府在社区政策方面发生转变，那么驻社区企业等其他三个主体则需要做出相应的调整，以达到相互关系的动态平衡。此外，由于变化的永恒性与绝对性，域动力的合成并不存在最佳值，只存在相对最优值。基层政府、驻社区企业、社区居民、社区社会组织各司其职，各尽其责，相互协同，再加之信息技术的整合，为“城市社区治理域”的各方面输入动力。

参考文献

[1] 宫留记.布迪厄的社会实践理论.河南：河南大学出版社，2009.

[2] 郭学贤.城市社区建设与管理.北京：北京大学出版社，2010.

[3] 曹广存，刘珏，曹春梅.城市社区治理主体权力的协调.城市问题，2006（8）.

市域社会治理篇（9）

中图分类号：A81 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）04-0039-02

市民社会问题是一个世界性的问题，多年来一直是中西方学界关注的重点，不同社会背景的学者们建构着自己的市民生活理论，表达着对现实问题的思考和关切，例如马克思、葛兰西、哈贝马斯等。马克思的市民社会理论在西方市民社会理论中有着重要地位；哈贝马斯市民社会理论对市民社会理论有着突出的贡献，但亦有其局限。

一、马克思的市民社会理论

马克思的市民社会理论缘起于对黑格尔市民社会观的批判和超越。黑格尔认为国家是绝对精神的体现，国家决定市民社会，国家应当统治社会领域以达到人与人的真正联合。马克思起初认可黑格尔的市民社会观，随着对人与人的社会关系及经济利益的思考开始转变看法。马克思认为市民社会是随着资本主义的发展而发展起来的社会组织形式，是人们在社会生活的交往中形成的各种社会关系、经济关系的总和。市民社会的本质是一定物质交往关系，它“始终标志着直接从生产和交往中发展起来的社会组织。”[1]41此外市民社会还包括各种社会交往活动中的一切非物质关系，如各种社会组织、私人生活等。

市民社会同政治国家是既分离又统一的关系，二者都是一定生产力阶段上阶级和私人利益的产物。前资本主义时期，市民社会与政治国家是合一的，政治国家掌握着市民社会的全部权力，市民社会淹没于政治国家之中。资本主义社会，市场经济的发展要求“私人的物质生产、交换、消费活动摆脱政府的家长式干预，”[2]61资产阶级为此发动革命，市民社会同政治国家实现分离。这一分离具有历史进步性，促进了资本主义商品经济和现代政治制度的发展。共产主义社会，市民社会与政治国家将在新基础上重新合二为一。市民社会发育成熟，从政治国家收回全部权力，全体人民共同掌握权力，组织生产、进行自我管理，国家走向消亡。

二、哈贝马斯的市民社会理论

哈贝马斯把市民社会称为私人自主领域，与公共权力领域（政治国家）相对。私人自主领域又分为市场领域和公共领域，市场领域是经济意义上的，指“以资本主义私人占有制为基础的市场体系，包括劳动市场、资本市场和商品市场及其控制机制”[3]61；公共领域是文化意义上的，指一个受私人集合而成的公众领域，“包括教会、文化团体和学会”[4]29等。市场领域是公共领域发展的基础，只有“市场不断获得自由”才能“实现市民社会的私人化”[4]84；公共领域是哈贝马斯早期理论的核心和“全权代表”，公共领域通过制约公共权力机关以维护市场领域的经济秩序和利益，这一过程又增强了人们对公共权力机制的认可度，为政治国家奠定合法性基础。哈贝马斯初期的市民社会理论建立在自由竞争资本主义上，体现着政治国家与市民社会的分离。随着垄断资本主义形成，公共权力机构对市民社会的影响和控制愈益深入，国家和社会的分离状态出现融合趋势，出现“国家的社会化”和“社会的国家化”进程，政治国家会侵蚀市民社会，造成市民社会结构受损，资产阶级的政治合法性也由于缺乏公共领域的认可而面临危机。

哈贝马斯后期的市民社会理论，剔除了市场领域的部分，使市民社会成为一个纯粹社会文化体系――即生活世界的组织与机制，指“一些非政府的、非经济的联系和自愿联合”[5]189。“生活世界”是哈贝马斯后期理论的核心概念，它旨在使人们重视生活实践的感性基础领域，而不只关注自然科学的技术化倾向。“生活世界”由文化、社会、个性构成，文化即知识储存，“当交往参与者相互关于一个世界上的某种事务获得理解时，他们就按照知识储存来加以解释”；社会即合法的秩序，“交往参与者通过这些合法的秩序，把他们的成员调节为社会集团，并从而巩固联合”；个性是一个主体在语言能力和行动能力方面具有的权限，它“使一个主体能够参与理解过程，并从而能论断自己的同一性。”[4]2“生活世界”是一个纯粹的文化体系，社会结构中“生活世界”外，是政治体系和经济体系融合成的“系统”，“系统”与生活世界（市民社会）处于对立状态。生活世界以人们日常的沟通、理解为目标，体现人们间的交往行为，其行为由规范来调节；“系统”建基于政治国家和经济组织，体现为“目的――工具”的理，其行为由金钱、权力来调节。资本主义社会“系统”不断侵蚀“生活世界”，致使“生活世界”被殖民化。哈贝马斯认为“生活世界”的危机实际上是一种现代性危机，而出路在于恢复交往理性在“生活世界”中的基础地位，这是哈贝马斯后期的市民社会理论的新意所在。

三、二者理论之比较

（一）相同点

马克思与哈贝马斯市民社会理论的相近之处主要体现在：第一，对市民社会的探讨都立足于所处的社会现实。马克思考察市民社会是在《莱茵报》工作期间，对林木盗窃问题及书报检查制度的思考促使他关注现实中人与人的社会关系尤其是经济利益关系。哈贝马斯的市民社会理论是对现实资本主义发展的理论反映。早期的理论是从18和19世纪初英、法、德的历史语境[6]22出发，公共领域根植于私人社会领域，是政治国家与市场领域沟通的桥梁；后期的理论反映后现代资本主义的社现实，系统不断吞噬社会文化促使哈贝马斯转向对生活世界的研究。第二，都认为市民社会与政治国家发展的趋势是从分离走向融合。马克思认为市民社会与政治国家的分离虽然促进了生产力的发展，但它们之间仍隐藏着矛盾，随着生产力的发展，政治国家最终会回归市民社会。哈贝马斯认为“系统”和“生活世界”的分离，在消极的情况下“系统”吞噬“生活世界”而融合；在积极的情况下“生活世界”的交往理性与“系统”制衡，实现良性互动和积极融合。

（二）不同点

马克思与哈贝马斯市民社会理论的差异主要体现在以下三方面：第一，市民社会的核心和实质内容不同。马克思主要从经济角度定义市民社会，认为市民社会中的物质交往关系是核心，它决定着上层建筑和社会意识的发展。哈贝马斯主要从文化角度定义市民社会，早期理论的核心在公共领域，他认为公共领域相较于市场领域有着更为重要的功能；后期理论的核心是“生活世界”，它作为一种社会文化系统成为市民社会的全部内涵。不论是公共领域还是“生活世界”都是一种文化系统，体现的是一种社会意识、上层建筑。

第二，市民社会与政治国家的分离状态与消亡方式不同。就分离状态而言，马克思认为市民社会与政治国家的分离是相对的；哈贝马斯认为市民社会与政治国家是绝对对立的，不论是早期理论中的公共领域与公共权力领域，还是后期理论中的生活世界与系统之间都处于敌对状态。就消亡方式而言，马克思认为资本主义条件下生产力的持续发展、矛盾的激化促使政治国家摆脱抽象性回归市民社会，市民社会和政治国家在共产主义社会达到融合。哈贝马斯认为在资本主义发展后期，在市民社会殖民化中，政治国家与市民社会走向消极融合。为转变这种消极融合，就要恢复交往理性和社会文化的独立地位，以理性精神制衡政治力量，使市民社会与政治国家实现良性互动和积极融合。

第三，研究市民社会的理论走向不同。马克思在市民社会理论的基础上创立了历史唯物主义。马克思认为市民社会是生产力发展的必然结果，以此为基础，研究生产力和一定生产力基础上的生产关系，深入生产关系理论研究，又升华到历史唯物主义的高度。马克思在《黑格尔法哲学批判》中提出市民社会决定国家的思想，开始用唯物主义来解释政治社会领域的问题。在《1844年经济学哲学手稿》中，通过对市民社会的分析，剖析生产对社会生活的决定作用。在《德意志意识形态》中把市民社会理解为整个历史的基础，认为一切历史冲突的根源和动力根源于生产力与交往形式的矛盾，生产关系理论基本形成。在《共产党宣言》中，进一步挖掘历史发展的规律。在《〈政治经济学批判〉序言》中完善了历史唯物主义思想，把市民社会规定为“物质生活关系的总和”，具有决定作用，政治国家、政治制度是上层建筑，处于从属地位。哈贝马斯的理论从早期的经济、文化的二元定义转向后期彻底的文化定义。哈贝马斯对马克思的历史唯物主义重新考察后，认为“生产力”与“社会劳动”同义，属于理；“生a关系”是一种划分权利和分配利益的模式，也就是“交往关系”；生产力并不决定生产关系，生产关系也不反作用于生产力；决定生产关系的是属于人类意识层面的学习机制，是人类对技术知识和人与人之间相互关系的学习，是主体间的互相理解和共识；这些决定了生产力和生产关系的变革，所以他转向了纯粹文化体系的研究，深入到生活世界研究人类的相互交往。

哈贝马斯的市民社会理论有其可取之处，他的确洞察到了后现代资本主义所面临的困境，使我们看到了人类对技术理性的追求加剧了人的异化和生存困境。其理论探索为解决当代资本主义危机提供了新思路。但其理论的偏颇之处在于：第一，未看到社会存在对社会意识的决定作用，未看到物质和经济关系对文化的决定作用，过分强调文化的反作用和语言的媒介作用，企图通过语言达到相互理解以重建交往世界。第二，哈贝马斯的市民社会是资本主义背景下的市民社会，不可能完全独立于社会的阶级结构而存在。他对市民社会与政治国家融合的观点，体现着重塑资本主义统治合法性的立场，具有一种革命的不彻底性，且他对理想市民社会的建构趋于理想化，忽视社会阶级结构对市民社会的影响是不现实的。

参考文献：

[1]马克思恩格斯全集：第3卷 [M].北京：人民出版社，1956.

[2]俞可平.马克思的市民社会理论及其历史地位[J].中国社会科学，1993（4）.

[3]李佃来.哈贝马斯市民社会理论探讨[J].哲学研究，2004（6）.

市域社会治理篇（10）

关键词：公共领域；市民社会；理论范式；宪政民主

伴随着市民社会理论研究的热潮的兴起，学术界陆续展开了对公共领域问题的探讨，并取得了一定的理论成就。但是，由于人们大多是在市民社会的话语系统内而不是自觉地把“公共领域”从中离析出来作为一个独立的理论范式予以研究，既影响了对它的纵深探讨和通约性把握，也遮蔽了它的学术价值，这就导致对它的研究总是停留在不同学科各取所需的简单应用层面，而缺乏学术通约性的把握和旗帜鲜明的理沦定位。正是基于这种学术背景，本文尝试把公共领域从市民社会话语中离析出来作为一个独立的理论范式予以学理建构性的专题探讨，试图形成一个属于公共领域本身的理论话语系统，并据此探讨其政治哲学意义。

一、公共领域理论话语的提出

公共领域的历史源头虽然可以追溯到古希腊的城邦公共生活，但作为一个现论话语则是肇始于以洛克为代表的近代自由主义和以卢梭为代表的近代共和主义的理论分歧。以洛克为代表的近代自由主义理论强调的是对个人自由和权利的维护，欠缺的是对公共利益、公共美德、政治认同和价值共识的追求。它在宪政实践上的建制化容易导致政治合法性危机。而以卢梭为代表的近代共和主义理论试图以建立共识为前提来解决这一问题。它强调对公共利益和公共善的追求，认为公意代表了全体公民的普遍的、最高的公共利益，它既是政治权威的合法性来源，也是社会整合和道德认同的基础：但卢梭的公意说缺乏对个人自由和权利的制度化维护，无法在现实社会中独立地建制化，因而导致的结果可能是以公意取代私意、以极权取代民主、以道德认同取代利益认同、以“心灵共识”取代“辩论共识”。所以，它并没有真正解决现代多元社会的公共认同问题。

那么，应该怎样解决这一理论分歧呢?

从理论上看，这一问题的核心是公共性问题。学术界对它的理论解决经历了一个逐渐明确化的过程。可以说，它开始于康德对启蒙的反思，中间经过阿伦特的发展，再通过哈贝马斯和罗尔斯而渐趋成熟。

康德对公共性的追问源自他对启蒙问题的思考。他认为，启蒙是脱离自己所加之于自己的不成熟状态。就个人而言，启蒙是一种自我反思的主体性原则；就全人类而言，启蒙是一种通过人类理性而迈向绝对公正秩序的客观趋势。因此，“无论是哪种情况，启蒙都必须以公共性为中介”。因为，人类摆脱不成熟状态而达至启蒙的唯一途径是理性的公共使用，即“一个写作和出版的问题。康德解释说，按照我的理解，理性的公共使用就是任何人作为一个学者(celehner)在整个阅读世界的公众面前对理性的运用’。这就是‘公共的’这个词的最真实的意义’”。这是一个与各种阅读群体、舞台、信件的出版交流等联系在一起的领域。在这个领域里，人们的言论是公开和自由的。所谓公开就是学者公开说话、公开传授真理，所谓自由就是自由思想、自由表达、自由批判。在康德看来，“公共的”世界是一个在广泛的市民阶层中形成的具有批判意识的公众的世界。“各色人等混杂组成的群体”相互讨论、争辩和批判，享有使用自己理性的自由权利，同时也是“理性的公共运用”。这意味着权力不是无限的，公共权力的行使必须遵循先验公意原则。只有具有广泛民意基础的政治权力才是合法的。这是由人类自由地运用理性的天然本性所决定的，也是人类自由地进行意愿表达和自由决定自己行动的天赋权利。这样，与卢梭的公意产生过程只有公民的喝彩而无公众的公开批判与辩论相比，康德强调的是学者的言论自由和公开批判，通过公共性过程产生的共识是辩论的共识。这就为“公共性”的发展开拓了一个自由辩论与公开批判的新空间。但是，康德的这种建立在人类公开运用理性的天赋权利基础上的先验公意，也并没有真正解决政治权力的合法性问题。而通过公共领域理论来解决就有了说服力。

阿伦特是最早明确提出“公共领域”并对之进行思考的哲学家。在阿伦特的视野里，近代以来的政治哲学所确立的市民社会或国家与社会的二元相分理论范式已经不足以解释20世纪的政治现象，因此，要想说明和解决20世纪复杂的政治问题就必须建构新的理论范式。为此，她对人类的活动及其相对应的社会领域作了三分，提出一个“劳动—工作—行动”以及与之相对应的“私人领域一社会领域一公共领域”的三分理论框架，以取代以国家与社会二分为基础的市民社会理论范式，并据此建立起来了公共领域的理论话语系统。她认为，劳动(私人领域)是人消耗体力、与自然打交道的过程；工作(社会领域)是人利用工具制造耐用品的活动，是一个由目的或手段所决定的无意义世界；唯独行动则是人们既不受必然性的约束也不受功利考虑的制约而进行直接交往的真正自律的人类活动。这种作为行动的活动的范围，就是公共领域。其特征在于：它是一个排除了任何仅仅维持生命或服务于谋生目的，而以公开自由的身份从事政治活动的空间。在公共领域里，独立个体就公共事务发表意见，然后汇总选出代表，进入更高一级的协商讨论中去，最终达成多元共识，形成公共意志，并以此为基础决定一般的公共规则和特殊的公共决策。这样，在公开的、“持续”的“行动”中社会的多元共识得以形成并随之持续发展，从而为权力的合法性提供“持续性’’的政治热情和共识基础，这就为解决西方社会宪政危机确立了一条新路。

康德对“公共性”的追寻和阿伦特对“公共领域”的共和主义解读，为哈贝马斯在更宽阔的理论视野上建构公共领域的话语系统提供了厚实的理论平台。事实上，以康德的启蒙理性(自由观)和阿伦特的共和主义(政治自由观)为理论基础建立的“公共性”理念，不仅成了哈贝马斯公共领域概念的核心理念并使之彻底概念化和理论化，而且还成了贯穿哈贝马斯思想发展的一条潜在主线。从早期的《公共领域的结构转型》对公共领域理论的系统论述，到中期的“语言学”转向对“交互主体性”的讨论，再到晚期的程序主义民主对当代全球政治的关怀，无不体现了哈贝马斯对康德“理性的公共运用”和阿伦特积极的“公开政治行动”的遵从和发展。并且，在公共领域功能的拓展、公共领域概念的确定以及公共领域理论的建构上，哈贝马斯都超越了前两人。从某种意义上可以说，正是有了哈贝马斯才有了公共领域的理论话语。尽管哈贝马斯在出版了《公共领域的结构转型》完成了对公共领域理论的创造性研究之后，因“另有理论关怀”而没有继续就这一理论本身进行深入研究，但公共领域问题始终像一个影子一样或明或暗地不离他的左右。无怪乎 哈贝马斯会在1989年为《公共领域的结构转型》第一个英译本问世而举行的“哈贝马斯与公共领域”主题研讨会上，首次公开声明该书是他思想体系的“入口”，舍此别无其他进路。所以说在哈贝马斯这里，“公共领域”已经从市民社会的话语中独立了出来并发展为一种新的理论范式。这表明，“公共领域”已经发展成为一种独立的话语系统获得了自己的理论域，如果继续把它放在市民社会的概念下势必会遮蔽它的理论价值和实践意义。

二、公共领域理论的学术特征

“公共领域”本身具有独立于“市民社会”或“政治国家”的理论规定性，它有着自己相对独立的思想品质和理论内容。从学术特征来看，公共领域“是在国家和社会间的张力场中发展起来的”，是随着国家与社会的相互渗透而发展起来的中介场域，它本身就是国家与市民社会之间的一个张力场，占据着一个不同于“政治国家”和“市民社会”的理论空间。

首先，“公共领域”是一个具有独特内涵和外延的社会科学范畴，它具有自己独立的理论规定性。所谓公共领域，“指的就是在市场经济和现代民主政治条件下，依托市民社会又独立于政治国家、介于公共权力和市民社会之间并联结沟通二者的社会中间地带；是由享有独立人格和自由平等权利的私人组成并向所有社会公众自由开放，通过对话商谈、公众舆论、社会压力的形式对公共权力和其它社会势力进行监约，并能够推进国家与社会实现互动的民间自治领域；它是以参与者、沟通媒介和(达成)社会共识为内在结构，以能够形成公共伦理和公共理性的公共场所、公共传媒、社团组织和社会运动等公共空间为外在形式的社会交往和文化批判领域”。这表明，公共领域概念的提出蕴涵了一种价值追求，而这种价值追求是由一组理念提供的，而这些理念的形成和存在则又是依托一定的现实形式作为载体的。也就是说，由公共场所、公共传媒、社团组织和社会运动等公共空间所构成的社会交往和文化批判领域是公共领域观念描述的现实对象，也是蕴涵公共领域理念及其价值性意蕴的现实寓所；这是一个向所有公民自由开放、由交往和对话组成并介于市民社会(私人领域)与公共权力领域之间的社会性存在。而理念层面的公共领域则被用来指称这些感性现象的抽象性本质，是一个蕴涵和表征公共伦理、公共理性的精神系统。它是对以实体形式存在的公共领域的一种理论描述。它与公共领域的实体性形态相契合构成了一个内涵和外延统一的完整概念并孕育了公共领域概念的价值性意蕴。可以说，公共领域概念代表着一种以公共利益为内容、以公众自由平等参与为形式、以理性商谈和理性批判为目的的社会交往空间。它是一个具有实体性、分析性和价值性存在的复合性范畴，它占据的是一个在政治国家和市民社会之间的理论空间。

其次，“公共领域”是一个与“市民社会”有着显著不同的理论范畴。尽管人们对“市民社会”有着各种不同的理解，但其基本含义却难以离开黑格尔和马克思所确定的市场经济社会这个范畴，即不能把经济活动排除在“市民社会”之外。从市民社会概念的内涵来看，它应该是由各种形式的资本所主导的社会因素运动中形成的个人、家庭和社会组织的各种向度和深度的互动关系的总和。这是一个没有公共权力属性而完全个体化的活动空间。与之不同的是，公共领域作为社会与国家的中介虽然也具有一些私人性特征(如自治、自愿、非强制等)，但它却既把经济交往领域排除在自己之外又与公共权力直接相连，成为私人(或私人性团体)与公共权力互动的平台，并且具有公共性特征。在其作用上，公共领域既可以整合和表达民间的要求，又能促使公共权力接受来自民间的约束。因此，它是一个不同于“市民社会”的独立概念。这表现在：从实体形态上看，公共领域虽然依托于市民社会，但它只是属于市民社会的一个不可或缺的环节；虽然与“市民社会”有交叉，但却有着自己的独立空间。它既与市民社会中的私人个体和家庭不同，也与市民社会中的经济交往领域有异；既不会把手伸进个体的私生活之中，也无兴趣于干预市场交易和经济活动。

再次，“公共领域”又是一个与“政治国家”不同的概念。公共领域的内涵和本质决定了它是一个独立于政治权力的领域。从政治上看，公共领域不是政府权力的延伸，也不会参与或受制于政治权威，而是社会公众表达自己意愿和参与公共事务的空间。它既不以追求政治权力为目的，也不受政治规则的左右，即便是具有政治追求目的的传媒和其他社团组织，当它一旦进入公共领域并参与其活动时，也就脱去了其政治外衣回归了它的本真状态——公共性追求。所以，公共领域不具有强制性、主权性和普遍约束力，也不会去“统一思想”和压制言论自由，而是作为“私人”的“公众”自由地在他们所共同关心的“普遍利益”方面交换意见、形成共识、产生压力的“场所”，是人们独立自由地交往、沟通的共同活动空间。可以说，公共领域既是独立的私人之间的联合，又与政治权力保持着适度的关联，是沟通二者的中介和平台。

总之，公共领域是介于公共权力与市民社会(私人领域)之间并独立于政治国家又依托于市民社会的社会交往和文化批判领域。它既不同于公共权力，也不同于市民社会，而是有其特定本质的社会存在和理念形态。

三、公共领域理论范式的政治哲学意义

从政治理论发展来看，公共领域理论范式试图建立一种超越自由主义民主和共和主义民主之外的新的政治理论，这为解决当代西方社会政治实践中暴露出的矛盾与困境提出了一个新的规范性方向，从而为西方宪政民主理论和政治哲学的发展开辟了一条新路。

自由主义民主(间接民主)理论所要解决的是如何通过限制公共权力的不当行使来保证个人权利的实现的问题。为此，它通过设计一套形式化的权力分置、制衡和监约的法治机制来确保个人基本权利的实现。但它存在的问题是，个人自由与权利的过分追求容易导致个人政治参与热情的降低，诱发公民的政治冷漠症，进而使公共权力的合法性出现危机。而共和主义民主理论则从解决这一问题出发，强调如何落实公民的政治普遍参与并赋予公共权威以充足的合法性。在它看来，政治合法性只能来自社会成员对公共事务的普遍的直接参与。一个真正民主的社会，就是所有社会成员共同参与政治、按照公共意志的指引决定公共事务的社会。但是，这种建立在“在场的”直接民主形式在现代社会已失去其存在基础，它无法独立地建制化——如果离开了法治、宪政和个人权利，其独立建制化的结果只能是极权主义暴政。这样，问题的复杂性就在于：自由主义的间接民主虽然是“弱势的民主”，但却被证明是唯一可以建制化的制度安排；而“在场的”直接民主虽然可以使政治权力合法性基础厚实起来，但却无法在整体上替代代议制民主。那么，怎样才能克服这两种民主传统的各自局限性而找到二者的结合点呢?也就是说，怎样才能够既可以保证公民的普遍政治参与避免政治冷漠症，又能够使公共权力制衡建制化防止极权主义暴政呢? 转贴于 　公共领域理论的提出，可以说为解决这一问题提供了一个新的规范性方向。

首先，公共领域理论对西方自由主义的宪政民主思想起到了某种纠偏与修补作用。这主要表现在：第一，公共领域为现代民主政治提供着合法性基础。公共领域的主要特征在于它的商讨机制，它既是形成公共理性的社会根基，又是公众广泛认同、真诚信仰和积极参与的组织平台、制度支撑和实现途径。公共领域理论主张，凡是涉及公共利益的问题必须在公共领域里由公众进行充分自由的公开讨论、协商以达成共识；公共权力的行使不再是少数官僚或政治精英的专利，而是诉诸经过公众讨论、协商和共同认可而形成的法律(宪法)。因而，这种具有法理型权力合法化形式的政治体系就获得了牢固的合法性基础。第二，公共领域作为介于私人领域与国家权力之间的一块中间地带，它能够在国家和公民之间架起一座理性沟通的桥梁，从而缩小公民与国家的间距，增强公民的民主参与热情，进而对自由主义民主所无法克服的公民的政治冷漠症起到某种医治或纠偏作用。这是因为，公共领域把国家与公民既隔开又连接起来，这既减少了由于国家直接面对公民而出现政治冲突的概率，又增加了国家与公民沟通的多元通道，从而使公民与国家的联系紧密起来。再者，公共领域的社团组织、传播媒介和社会运动等中介机制为公民提供了广阔的公共交往舞台，促使社会公众能够走出私人生活的一己空间，积极参与到广阔的社会交往领域之中。这些公共领域的媒介机制提供了公民表达言论、参与公共事务的制度安排以及实现自主性的舞台，从而为公民进行独立自主的社会政治交往活动提供了适当的资源、组织便利和合法性保障。第三，以公共领域的机制为基础建立起来的话语民主模式修补了自由主义民主模式的缺陷，从而丰富了当代西方社会的宪政民主理论。公共领域理论所提出的协商性民主，并不是建立在正式的受宪法调节的协商和决策的基础上，民主过程必须依赖于不具有正式形式的公共意见的供给，这种公共意见在理想情况下是发生在一个未受颠覆的政治性公共领域的结构之中的。它主张，凡是涉及重大的公共决策，在政策实施之前须由公民进行充分的讨论和争辩，通过不同意见的对话，最后达成妥协或共识。这种通过交往网络而发生的理解过程，体现了一种高层次的主体间性。公共意见的形成过程、建制化的选举过程、立法的决定之间形成了交往之流，这种交往之流的目的是确保能够通过立法过程而把舆论影响和交往权力转移为行政权力。

其次，公共领域理论又修补了共和主义民主的理论欠缺和落实难题，并确立了一个异于自由主义民主和共和主义民主的新的民主方向，从而为宪政民主的发展增添了新的理论活力。这主要表现在：第一，公共领域为公民提供了一种新的政治参与模式。公共领域理论所提供的公民政治参与模式，主要不是通过自己直接掌握公共权力或直接选举公职人员，而是通过自由形成的中介组织以公众舆论或社会压力的形式对公共政策的产生、公共权力的取得与行使、法律的制定与执行等方面形成若明若暗的压力来实现的。这与共和主义理论所主张的直接民主有很大不同，并且容易在代议制的宪政框架内得以建制化，从而避免直接民主的乌托邦性。第二，公共领域通过把“话语民主”形成的“交往权力”转换为行政权力而实现了对公共权力的监约。在公共领域的话语里，人民主权被分散在了民众的自由交往和理性沟通之中，公民正是通过这种自由交往，以自由言论和自由结社的形式表达自己的政治意愿，以此影响公共权力的运行，进而把话语交往权力转换成制度权力并与其一道形成强大力量发挥其宪政民主作用。第三，公共领域对公共权力具有强大而切实的监督制约功能。公共领域理论通过肯定并强调社会中间力量在政治运行机制中的作用而彰显其宪政民主功能，从而对共和主义民主的建制化弱势起到了修补作用。公共领域中的各种社团组织构成了建设民主社会的基础，是防止“民主的暴政”的重要机制。

总之，公共领域作为存在于政治国家和市民社会之间的一块中间地带，它能够把独立个人间的相互承认和自主交往关系升华为一种普遍关系，形成公共伦理，达至公共理性。因此，它虽然似乎具有某种私人性，但却通过在国家与社会之间架起理性沟通的桥梁而把旨趣指向了公共政治领域，产生了具有政治价值的公共性。一方面，政治国家通过公共领域获得公民的政治见解，也赢得他们对政治合法性的认同；另一方面，公民通过它也获得发表政治意见和参与政治的更多途径和机会，实现自己的民主权利和对公共权力的监约，从而推进民主、法治和人权的实现。因此，探讨公共领域问题，既能够为当今中国社会政治哲学的研究拓展新的理论空间，也可以为构建社会主义和谐社会的理论探讨开辟新的视域，同时在实践上对于我们把握当下中国的社会结构变迁、促进宪政民主和社会文化的发展以及建设政治文明和社会文明都具有积极的理论指导意义。

参考文献：

[1]哈贝马斯.公共领域的结构转型[M].上海：学林出版社，2002．

[2]约翰·克里斯蒂安·劳尔森.颠覆性的康德：“公共的”和“公共性”的词汇[A].詹姆斯·施密特，启蒙运动与现代性——18世纪与20世纪的对话[C].上海：上海人民出版社，2005．