基层社会治理的问题篇（1）

中图分类号：D90-052 文献标识码：A DOI：10.16400/ki.kjdkz.2015.11.064

Problems and Countermeasures of Chengdu Grassroots Law Governance Construction in the Perspective of Rule of Law

YAN Junru[1]， WANG Dandan[2]

（[1] School of Foreign Languages of Mianyang Normal University， Mianyang， Sichuan 621000;

[2] School of Foreign Languages， Xihua University， Chengdu， Sichuan 610039）

Abstract Legalization of building grass-roots governance is administering the city， the cornerstone of the rule of law in Chengdu， Chengdu， governments at all levels deserves attention. However， due to various reasons， the effect of grassroots governance around Chengdu Construction Law is not ideal， from the rule of law requires a great distance. In view of this， the Chengdu government organizations at all levels and the rule of law must be adapted to the construction of grassroots governance requirements of the rule of law， innovation and development in terms of value orientation， content system， way way， environmental construction， team building， logistics and evaluation mechanisms build long-term mechanism construction of grassroots governance law， in order to promote the rule of law construction of Chengdu grassroots governance into the normalization， standardization， scientific and democratic development track.

Key words grassroots governance; Rule of Law; legalization; Chengdu City

基层治理是中国国家治理现代化的基础，而法治化建设是基层治理现代化的重中之重。因此，从中央到地方非常重视基层治理法治化的建设工作。具体到成都市基层社会来看，由于历史与现实的原因，其基层治理法治化建设的效果不是很理想，①存在一些问题，面临不少的实际困难与障碍，影响着依法治国在城市社区与乡村社区的推行。因此，研讨成都市基层治理法治化的建设工作具有十分重要的现实意义与长远价值。

1 基层治理法治化建设与依法治国的逻辑关联

十八届四中全会对依法治国、全面建成社会主义法治国家做了专题部署，提出了依法治国的重点在基层，难点在基层。这其实道出了基层治理法治化与依法治国的相关性。②

1.1 基层治理法治化建设的内涵与构成

基层治理法治建设是一个内涵丰富和构成复杂的系统工程，可以从以下两个方面解读：（1）从内涵上来讲，基层治理法治化建设是指依法治国在城市社区和乡村社区治理法治化的落实与体现，是基层治理走上现代化的必然之路，是将依法治国理念贯彻融入到基层治理的各个环节和各个层面的过程。（2）从构成视角来讲，基层治理法治化的要素包括治理理念、治理内容、治理主体、治理环体、治理效能等方面的法治化建设;基层治理法治建设的环节包括科学立法、严格执法、公正司法、全民守法和法治政党的建设。

1.2 依法治国与基层治理法治化建设的内在关联

总的说来，基层治理法治化建设是依法治国的地方实践，依法治国是基层治理法治化的价值追求。具体说来，依法治国与基层治理法治化具有以下关联性：（1）依法治国是基层治理法治化建设的价值诉求。基层治理法治具有诸多的价值，对构建和谐社会、民生解决、经济发展和文化建设等都具有重要的政治保障助推作用。在这些众多的价值取向中，依法治国是基层治理法治化的重要价值取向与诉求，因为依法治国将引领基层治理走向法治化和现代化，最终到达基层社会的善治、共治与法治的美好状态。（2）基层治理法治化建设是依法治国的重要举措与地方实践。依法治国、建设法治中国需要多方面的努力，国家治理、地方基层治理以及政治、经济、文化、社会、生态等方面的建设与治理都是贯彻依法治国的重要领域。其中基层社会的治理法治化建设是推动基层社会各项工作法治化运行、贯彻依法治国的基层实践，能够极大推动地方法治化建设。

2 依法治国视角下审视成都市基层治理法治化建设面临的问题

环视当下，成都市基层治理法治化建设工作取得很多成绩，不过由于各种原因，存在很多问题与不足，也存在诸多的障碍。③这些问题、障碍影响了基层治理法治化建设的顺利推进，致使成都市基层治理法治化建设工作与依法治国的要求还有很大一段距离。

法治化建设的的理念、内容体系和方式问题，影响了成都市基层治理法治化建设的内涵式发展。

（1）法治化建设的理念问题，影响了成都市基层治理法治化建设工作的健康发展。这方面主要体现在成都市推动基层治理法治化建设工作时，法治化价值取向坚持不足，没有很好将法治化理念融入到基层治理法治化建设的各项工作与各个环节中去;科学性坚持不足，没有很好把握好基层社会的发展规律，导致基层治理合规律性不足;系统性坚持不足，没有很好地将基层治理法治化建设的各个方面统筹兼顾好，没有很好地协调各级政府治理法治化建设工作;民主化的价值取向坚持不足，导致基层民众参与法治化建设的积极性、主动性不高。

（2）法治化建设的内容体系问题，影响了成都市基层治理法治化建设工作的视域拓展。这方面主要体现在成都市推动基层治理法治化建设工作时，没有很好地将基层治理各个层面、各个领域纳入法治化建设的视域之中，尤其是没有很好将基层社会的各种民生问题纳入法治化的轨道，导致城中村问题根治不彻底、流动人口小区管理效果不理想、城市贫困问题依然存在;执法环节中一些不规范现象时有发生;社会矛盾化解工作在很大程度上采用传统的协商方式处理较多，法治化方式采用不够，社会矛盾的法治化化解不足。

（3）法治化建设的方式与途径问题，影响了成都市基层治理法治化建设工作的效率。这方面主要体现在成都市推动基层治理法治化建设工作时，理论上宣传教育过多，实践上行动落实不够;传统平台创新不够，网络平台开发利用不够，导致法治化建设的效果不理想。

法治化建设的环境、队伍建设、评价体系和后勤保障问题，影响了成都市基层治理法治化建设的基础条件。

（1）法治化建设的环境营造问题，影响了成都市基层治理法治化建设工作的氛围构建。这方面主要体现在成都市推动基层治理法治化建设工作时，没有很好根据基础社会的特点对基层社会的现实环境、网络环境进行很好的建设，其中尤其是社区环境的建设做得很不够，导致基层社会的法治文化基因营造不够。

（2）法治化建设的队伍素质问题，影响了成都市基层治理法治化建设工作的队伍建设。这方面主要体现在成都市推动基层治理法治化建设工作时，基层社会各级公职人员的思想素质、业务素质、法律素质等均有待提高。笔者调研天府新区华阳街道的一个社区，该社区的工作人员基本上都是高中以下文化水平，平时的干部培训也不多，工作积极性与主动性不高，现代化的办公能力不高。这些均彰显了成都市基层治理法治化建设主体的素质与能力确实有待提升。

（3）法治化建设的评价体系问题，影响了成都市基层治理法治化建设工作的科学督导与引领。这方面主要体现在成都市推动基层治理法治化建设工作时，没有很好地结合成都市基层社会法治化建设的实际情况，将成都市基层社会治理法治化建设的各个方面纳入考核评价督导视域，没有建构好一套基层治理法治化建设的考核督导机制体系，影响了成都市基层治理法治化建设的强力推行。

（4）法治化建设的后勤保障问题，影响了成都市基层治理法治化建设工作的条件准备。这方面主要体现在成都市推动基层治理法治化建设工作时，在人力、物力、财力与政策制度等方面的供给不足，其中尤其是基层社区的经济支持明显不足，导致基层治理法治化建设的很多活动没法开展。笔者调研天府新区华阳街道四河社区，据社区主任介绍，该社区没有自己的集体经济，社区财政收入非常缺乏，大型活动没有足够的经费支撑，从这里可以看出整个成都市基层社区法治化建设的后勤保障确实做得不够。

3 适应依法治国的要求，提升成都市基层治理法治化建设的水平

针对成都市基层治理法治化建设存在的障碍、问题，根据依法治国与基层治理法治化的逻辑关联，成都市基层各级政府应该拓展视野，按照依法治国的要求，整合创新法治化建设的各种路径，构建好基层治理法治化建设的长效机制，推动基层治理法治化建设工作走向科学化、系统化与规范化、常态化发展的轨道。④

构建好基层治理法治化建设的价值理念、内容体系和方式途径，推动成都市基层治理法治化建设科学发展。

（1）科学构建以现代化为主的价值取向与发展理念，推动成都市基层治理法治化建设工作健康运行。这就要求成都市基层党组织与政府务必要好好分析把握依法治国对基层治理法治化建设的价值取向的要求，坚持现代化的价值取向，将基层治理法治化纳入现代化发展的轨道;坚持科学化的价值取向，推动基层治理法治化建设遵循基层治理的规律和基层社会发展的规律;坚持系统化的价值取向，推动基层治理法治化建设整体推进统筹兼顾;坚持民主化的价值取向，充分发动群众参与到基层治理法治化建设中来。

（2）科学设计基层治理法治化建设的内容体系，不断拓展成都市基层治理法治化建设的覆盖面。这就要求成都市基层党组织与政府务必要好好分析把握依法治国对基层治理法治化建设内容体系的要求，将法治型基层党组织建设、基层立法、执法、守法、司法等整体纳入基层治理法治化建设的内容体系构建视域，力求基层治理法治化建设的内容体系实现全覆盖。

（3）整合创新基层治理的现实平台与网络平台，不断增强成都市基层治理法治化建设的有效性。这就要求成都市基层党组织和政府务必要好好分析把握依法治国对基层治理法治化建设方式与平台的要求，充分利用“互联网+”的优势，推动基层治理法治化建设网络化发展;注重基层治理法治化的网络化建设方式与现实运行整合创新，形成共赢互动的发展态势;积极发展基层民主，调动基层群众广泛参与基层治理法治化建设中来。

做好基层治理法治化的队伍、环境和评价体系、后勤保障等方面建设工作，夯实成都市基层治理法治化建设的基础条件。

（1）加大基层治理队伍法治化素质的培训提升，为成都市基层治理法治化建设提供强有力的主体基础。这就要求成都市基层党组织与政府务必要好好分析把握依法治国对基层治理法治化建设队伍的要求，从思想政治、政治学、行政伦理学、社会学、社会心理学、儒学、社区工作、经济学、法学等方面，通过各种手段和方式，全力提升基层治理队伍的素质和能力，以此夯实成都基层治理法治化建设的干部队伍基础。

（2）做好基层治理法治化的环境、人力、物力、财力与政策制度准备，为成都市基层治理法治化建设工作奠定坚实的基础。这就要求成都市基层党组织和政府务必要好好分析把握依法治国对基层治理法治化建设的环境与条件的要求，注重社会环境、网络环境、行业环境的综合治理，为基层治理法治化建设提供良好的环境供给;注重制定好基层治理需要的各项制度与规则，为基层治理法治化建设提供合理的制度供给;注重专项经费的足量投入，为基层治理法治化建设提供足够的人力、物力与财力供给。

（3）健全基层治理法治化的评价体系与机制，为成都市基层治理法治化建设工作提供强大的驱动力。这就要求成都市基层党组织和政府务必要好好分析把握依法治国对基层治理法治化建设评价机制的要求，将基层社会治理的各个方面、各个环节和各个要素纳入基层治理法治化建设的考评机制视域中，以此增强成都市基层治理法治化建设的驱动力。

总之，推进成都市基层治理法治化建设是一项系统复杂的长期工作，需要多方面的努力与协作，更需要多视角地探索与实践。依法治国、建设社会主义法治国家为成都市基层治理法治化提供了很好的思路和契机。目前重要的是，成都市基层各级政府务必要按照依法治国和现代政治文明建设的要求，主动适应国家政治、经济、文化发展新常态，从治理理念、价值与行动等层面推动基层治理法治化建设，以此构建成都市基层治理法治化建设的长效机制，让基层治理法治化建设服务法治成都的建设。

基金项目：2015年成都市哲学社会科学规划项目“成都市基层治理法治化建设面临的问题及其对策”（项目编号：2015P18）

注释

① 赵秀玲.走向基层治理现代化――以成都为个案分析[M].广东人民出版社，2014.

基层社会治理的问题篇（2）

中图分类号：D0 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2016）11-0334-01

推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的目标之一，通过发挥多元治理主体的作用，化解社会矛盾，推动社会和谐有序发展。基层的社会稳定是社会的基石，关系到人民群众的切身利益，而乡镇是我国政府的最底层的政府机构，是与农村连接最紧密的政府组织。当前我国正处于发展的重要机遇期，同时也是社会矛盾的凸显期。因此，想要实现经济社会的又好又快发展，能真正造福于民，必须夯实社会基础，提升乡镇基层社会治理现代化能力。

一、锦州乡镇社会治理现状总揽

1.乡镇基层党组织引领作用发挥明显

党的基层组织作为基层社会治理的领导者、组织者和引领者，在基层社会治理中发挥核心领导作用。从乡镇政府的角度来看，在基层党员的建设上，各乡镇结合自己的实际情况采用不同的方式都开展了不同内容的具体工作，在带领百姓致富，帮扶贫困百姓以及维护社会稳定等方面都起到了应有的作用。在一些乡镇，党员先锋作用的发扬已经形成一种传统，通过党员活动日，党员便民服务队等多种形式常年坚持，用实际行动体现党员风范，践行党员先锋作用。

2.社会组织参与社会治理内动力不足

社会治理的主体正在经历从政府组织独自引领到以政府组织为主，社会组织共同参与的过程。在乡镇社会治理的这一过程中，社会组织发挥了一定的作用。“乡贤”作为一种特殊形式的社会组织在村民治理的角度发挥了巨大作用。此外，各种行业协会和慈善组织也都起到了社会稳定器的作用。现存的问题就是，乡贤年纪通常都比较大，虽有热情和一定的影响力，但鉴于都是义务服务，出于身体考虑也会有倦怠情况出现。主要表现为乡村社会组织发育不足，乡村精英、农民群众的自治能力比较孱弱，参与公共事务的热情和动力不足，这也是当前乡村社会治理出现诸多困境的深层次原因。行业协会对整个行业的影响力也不一而论，有些能够起到一呼百应的作用，有些则是名存实亡。在行业出现问题需要多方协调的时候，仍然不能够充分发挥其作用。慈善机构的动力来源也不一而论，有些是“二政府”的慈善机构，有些则是民间自发组织的，不成体系，维持和发展也成问题。

3.各乡镇社会治理重点不一

每个乡镇的经济发展情况不一样，遗留问题也不同，从社会治理的角度讲，重点也不一样。在经济发展较慢的乡镇和在经济水平较高的乡镇，前者目前面临的主要任务就是发展经济，后者是的主要任务时保持现有的经济水平，社会治理过程中存在的压力反而较小，他们面临的主要问题是社会治理参与动力不足；最为困扰的则是经济发展水平在中间部分，如城乡结合部这样的乡镇，一方面人员成分复杂，流动性大；另一方面利益需求表达比较多元，所以在这个过程中，社会治理工作比较困难，面对的主要问题比较多，包括拓展沟通渠道，凝聚更多社会治理力量，治理方法更加灵活等。

4.上级与基层权力收放问题博弈

在乡镇社会治理过程中，基层往往被布置过多的任务，在相关权力配置上却不对应。如在基层党组织建设过程中，对党员活动室的建设，各村镇都积极努力实现相应的场所提供，但一些乡镇新建的活动室需要较多的经费，村本身的财政难以支持，乡镇也只能够量力而行。这就无形中给基层政府带来一定的压力。

三、探求乡镇社会治理现代化的新途径

1.有的放矢，政府功能转型升级

政府要实现从全能政府到有限政府、从政治统治到社会管理的转变，从而为社会组织参与治理提供施展空间。长期以来的基层工作实践表明，对于基层的社会治理，如果总是政府唱主角的话，最终的结果就是基层工作人员不堪重负，人民群众也不满意。对于乡镇基层政府来讲，要增强对社会组织的信任，从观念上把社会组织看成是合作者，而不是被管理者，真正用平等、协作的态度去面对社会组织，将微观性、事务性和社会性等方面的事务交给社会组织去管理。只有这样，才能真正的夯实社会管理的基础，避免了老百姓大事小事都找政府，政府部门大事小情一把抓的情况出现。同时，要加大乡镇基本公共服务的投入力度，下放更多的财权给乡镇政府，只有这样，各乡镇才能真正的从自身的具体情况出发，将资金用到最需要的地方。

2.多元共治，调动各种社会力量

积极构建多样主体参与的社会治理新机制是基层社会治理的重点所在，基层党组织和基层政府必须予以高度重视，力促发展。在乡镇一级社会治理的角度看，因此，要实现乡村良好的治理必须加快构建真正的“多元”主体的治理格局。这一方面需要大力发展乡镇农村社会组织，不但要重视共青团、妇联等准政治类的组织以及经济合作社等经济类的正规组织建设，还要关注人民调解、公共卫生、治安保卫等群众组织的建设，更要给予宗族组织、宗教组织、文化组织等“天然”组织一定的生存和发展空间，还原农村社区组织的多样性。

3.因地制宜，补偿自身短板问题

基层社会治理的问题篇（3）

中图分类号：DF0 文献标识码：A 文章编号：1673-8330（2017）02-0019-13

一、问题的提出与界定

2014年10月，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出“推进基层治理法治化”，“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”。基层社会治理法治化是全面推进依法治国的坚实基础和重要内容，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。

围绕基层社会治理问题，国家进行了很多制度改革。如果以十一届三中全会为分界线，在此之前的三十年，国家以“阶级斗争为纲”，主要用政制的方式（典型的比如“制度”） 基层社会进行管理，造成了严重的社会问题。邓小平在十一届三中全会前召开的中央工作会议上明确提出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”随之，十一届三中全会确立社会主义法制建设的十六字方针“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，标志着我国的社会治理迈入了法律治理的时代。伴随基层社会的变迁，尤其是基层社会经济制度的变迁，基层社会的法律治理也随之不断变化（详见表1）。

不难看出，我国改革开放之初，国家已经注意到要运用法律对国家和社会进行治理，基层社会概莫能外。“严打”、“普法”、“社会治安综合治理”和“社会管理综合治理”等都是法律进入基层社会管控与治理的代表性方式，只不过，基于不同的社会背景和乡村状况，这些方式的着力点不同，因此其产生和引起的治理效果也不尽相同。

第一，这些方式或多或少地代表了国家对基层社会治理的法律意向，国家认识到了法律在国家和社会发展中的重要作用。即使被诟病认为非法治方式的“严打”，其依据和出发点也主要是法律，只不过其贯彻的是“依法从重从快”的方针。⑥无论是从重从快打击严重的刑事犯罪、经济犯罪还是从重从快打击黑帮团伙、暴力和盗窃三类严重的治安犯罪，作为工具和手段的法律的作用显而易见。社会治安综合治理也好，社会管理综合治理也罢，主要是在党的政法机构中央政法委的领导下展开各项工作，⑦试图通过法律达到综合治理的效果是其核心要义。从“一五”到“六五”近三十年的普法工作也是期望通过宣传让法律进乡村、进企业，进老百姓的日常生活。

第二，治理过程一方面通过国家制定法律的顶层设计来实现，另一方面通过基层社会的经验总结进而上升为国家法律来实现。前者比如“严打”的设计与实施，每次严打期间都会进行相应的法律解释，再比如中央推动的“普法”教育试图让法律进入到每一个普通人的生活之中，令每一个农民都能“学法、用法、守法”，从而使法律实现对普通人的治理，⑧都是自上而下；后者比如“社会治安综合治理”方式的形成，与“枫桥经验”等这些基层社会自发形成的制度密切相关，再比如“土地承包经营制”的形成，先有安徽凤阳农民的实践再有土地承包制度，而《农村土地承包法》则是更晚的事情了，这是从基层社会追溯而上形成国家法律的典型体现。

第三，这些治理方式对法律的应用主要采取了工具主义和经验主义的态度。⑨无论是社会治安综合治理、社会管理综合治理，还是“严打”与“普法”，法律主要作为治理社会的工具和手段，和谐社会建设、平安建设和社会主义新农村建设才是主要目标。

上面的梳理与分析是认真对待正在如火如荼进行的“推进基层治理法治化”的逻辑起点，也构成了我们对于基层社会治理法治化的诸多期待。

针对基层社会治理，有学者提到了“乡村治理”，董磊明：《宋村的调解――巨变时代的权威和秩序》，法律出版社2008年版，第5―13页。也有学者提出“地方治理”，王遥骸兜胤街卫矸ㄖ位的困境、原则与进路》，载《政治与法律》2015年第5期。笔者认为，学者建构的乡村司法理论的“治理论”和“形式法治论”比较好地展示了基层社会进行法律治理的两种思路，陈柏峰、董磊明：《治理论还是法治论――当代中国乡村司法的理论建构》，载《法学研究》2010年第5期。而十八届四中全会的决定正是这些提法和思路的共识。《决定》在“（四）推进基层治理法治化”明确提出“加强基层法治机构建设，强化基层法治队伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，改善基层基础设施和装备条件，推进法治干部下基层活动”，这五个方面是“推进基层治理法治化”的重要内容，也是实现基层治理法治化的关键环节与路径。与这五个方面都有密切关系的基层执法机构非基层公安派出所莫属。

其一，公安派出所的特点与定位使然。公安派出所是最主要、分布最广、与人民群众接触最广泛的基层执法机构，它拥有的基层法治人员数量最多。近些年的公安改革强调民警等资源向基层派出所倾斜正是《决定》中“重心下移、力量下沉的法治工作机制”的具体体现。而“改善基层装备条件”对于作为国家暴力机关的派出所执法凸显特别意义。

其二，派出所的功能使然。在一般人的观念中，派出所就是一个基层执法机构，主要处理治安行政案件和一些刑事案件。然而，从我们对包括浙江K派出所在内的三个派出所2015年1―6月份所有接处警资料来看，派出所接处警所处理的70%～80%（在城市派出所这一比例相应降低）的事件属于普通纠纷，无法达到治安违法处理的标准。换句话说，实践中派出所的主要功能并不是处理案件，这里用“案件”一词是为了与前一句的“纠纷”一词区别开来，前者指治安行政案件和刑事案件，而后者指达不到派出所案件标准的其他事件，统称“纠纷”。而是平息纠纷，而对这些纠纷的处理正是维护社会秩序的重要组成部分。

其三，基层社会治理的需要使然。有学者认为，新中国成立后国家政权不断下沉，不断加强对基层社会的控制，张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，上海人民出版社2007年版，第293―297页。但是，伴随制度、土地承包责任制和取消农业税等经济变革，国家政权力量在基层社会的存在不断减弱。人民法庭、司法所、检察室、行政执法所（有的镇称“分局”），甚至土地所、税务所、劳动监察室、城建等机构在多数乡镇一应俱全，然而，老百姓遇到债务纠纷、土地纠纷、宅基地纠纷、村干部贪污集资款、工资纠纷，甚至婚姻纠纷等问题，首先想到的还是打110或者直接到派出所找警察，派出所在基层社会治理中的作用可见一斑。

为了更加具有针对性和说服力，本文选取了浙江K派出所作为具体讨论的切入点。K派出所辖区2个乡镇，总面积约150平方千米，26个行政村，常住人口近30000余人，流动人口近1000余人，派出所正式民警6名，2警务区。第一，K派出所是个典型的农村派出所，辖区面积大，但流动人口少，离县城较远。老百姓有纠纷和矛盾基本上都会找派出所，因此派出所对各种事件的处理基本能够集中反映基层社会治理所面对的种种困难和势态。第二，K派出所只是一个三级派出所，按照《公安派出所等级评定办法》中“人口管理、治安管理、安全防范、执法办案、服务群众、队伍建设、内务管理、后勤保障”等八个方面的评判标准，《公安派出所等级评定办法》第4条规定，公安派出所划分为五个等级，达到95分以上和必备条件的，可申报为一级公安派出所；达到85分以上不足95分的，可申报为二级公安派出所；达到70分以上不足85分的，可申报为三级公安派出所；达到60分以上不足70分的，可评定为四级（合格）公安派出所；不足60分或者存在严重问题的，为五级（不合格）公安派出所。可以说K派出所是全国约4.5万个派出所里面非常普通的一个，对其执法硬件和软件以及民警法律实施水平的充分讨论能够代表全国绝大多数派出所的水准。第三，如果K派出所的法律实施水准能够与基层社会治理的法治化关系得到很好的展示与讨论，据此找到基层社会治理法治化的某些规律和路径，从此延展，全国许多地方的基层社会治理法治化问题都将有可能获得理论上和实践中经验性的启迪。

二、派出所的法律实施契合基层社会治理的需要

发生在2016年5月份的雷洋案一石激起千层浪。因为雷洋的非正常死亡，派出所办理的一个可能的普通行政违法案件关涉到了不仅法律本身，还涉及到了诸如派出所的执法问题、人权保障问题、民警的执法能力、案件的管辖问题、平民小孩跳龙门、人民大学与政法大学校友的争论、校友圈力量问题、舆论舆情导向问题、政府对舆论舆情的应对和该上什么样的大学等许许多多的社会热点问题。参见：《雷洋事件，是什么让你不安？》，载《人民日报》2016年5月10日；《雷洋案需要什么样的真相》，载《新京报》2016年5月11日；任重远：《北京检方公布雷洋案死因，两警察被批捕》，载《南方周末》2016年6月30日；《雷洋案调查结果公布 警察律师：依法办事》，载《北京青年报》2016年6月30日；《北京检方请专家论证雷洋尸检结论》，载《法制日报》2016年6月28日。从某种程度上说，这是东小口派出所民警的一系列执法行为的后果，而这一系列后果正是基层社会治理日常所面对的形形、纷繁复杂、充满不确定性的各类问题的集中展示。在这个意义上讲，派出所是基层社会治理的主要阵地，派出所工作，尤其是派出所的法律实施是基层社会治理的重要途径与场域。事实上，按照《公安派出所正规化建设规范》第2条的规定，公安派出所的主要职责有：（一）收集、掌握、报告影响社会政治稳定和治安稳定的情报信息；（二）管理辖区内的实有人口；（三）管理辖区内的重点行业、公共娱乐场所和枪支、弹药、爆炸、剧毒等危险物品；（四）指导、监督辖区内的机关、团体、企业、事业单位的内部治安保卫工作；（五）宣传、发动、组织、指导群众开展安全防范工作；（六）办理辖区内发生的因果关系明显、案情简单、一般无需专业侦查手段和跨县、市进行侦查的刑事案件，并协助侦查部门侦破其他案件；（七）办理治安案件，调解治安纠纷；（八）参与火灾、交通、爆炸、中毒等治安灾害事故的预防工作；（九）接受群众报警、求助，为群众提供服务。简单概括即：第一，维护社会稳定；第二，行政治安管理；第三，提供安全防范与预防功能；第四，部分刑事司法功能；第五，行政执法功能；第六，服务功能。这些可以在广义上总称为派出所的法律实施。

“警察（police）”这个词来源于希腊语“polis”，意为“城市（city）”，这个词同时还包括城市“治理（government）”之意，而更为现代意义的扩展便是“国家（ state）”。Steven Vago，Law and Society （9th edition），Pearson Education Inc.2009，pp135―136.警察的主要功能是执行法律、维持秩序和服务社区，这与基层社会治理大致是一致的。Dunham Roger G.，and Geoffrey pAlpert，Critical Issues in Policing，Waveland Press Inc.2005，pp26―27.我国当下，公安机关是各级政法委的主要组成部门，而“政法委”与对基层社会治理能够产生巨大影响的“综治委”又往往是两块牌子一套人马。前引④。简而言之，作为市、县公安机关直接领导和管理的公安派出所与基层社会治理的关系得到了目前我国组织机构架构的支撑，派出所与基层社会治理在当下的我国不仅具有天然的关联性，还得到了国家正式制度的确认。

（一）作为基层执法机构的派出所能够契合基层社会治理的“基层性”

基层社会治理的关键在于它的“基层性”。正如有学者所言，基层社会管理主要是指以乡镇街道和城乡社区为地域范围和载体的社会管理。龚维斌：《基层社会管理创新的探索与思考》，载《国家行政学院学报》2012年第3期。与“上层社会”相对而言，“基层社会”一般指与经济基础联系较多的社会领域，包括直接从事生产（物质生产和精神生产）的社会民众及与民众直接联系的管理者，如通常所说的基层和地方干部。徐勇：《农民改变中国：基层社会与创造性政治》，载《学术月刊》2009年第5期。 基层社会治理直接面对老百姓，面对具体事件进行个案化处理。基层社会治理关键在于处理基层社会民众与直接管理服务民众的管理者之间的关系，归根结底需要对人口的精细化管理与服务。或许正是在这个意义上讲基层是“承上启下的节点，各种矛盾的焦点，工作落实的重点” 。：《工作倾斜基层（二五年一月二十七日）》，载：《之江新语》，浙江人民出版社2007年版。

基层性带来了复杂性。因为要面对具体的个人和处理具体的个案，基层社会的治理又必须是全方位的，涉及到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设等方方面面。因此，管理过程中涉及的主体越来越多元化。基层社会包括乡村精英、流氓混混、有威望的人、村干部、宗族势力和乡镇企业势力，在某些地方还可能有宗教势力等，这还不算基层政权的管理者，既要处理管理者与社会民众之间的关系， 还得处理好不同角色社会民众之间的关系。当代中国基层社会矛盾复杂，社会风险不断增加，危房改造、农村公路、娱乐设施等基础建设、拆迁征地卖地，集体企业利润分配等与经济利益关系密切的基层社会事务越来越多，民众的利益诉求越来越多，同时乡村干部腐败、农民上访也层出不穷。一方面基层社会民众对基层管理者缺乏信任感，有学者总结为“踢皮球”、“夸海口”、“玩游戏”、“潜规则”、“哄骗术”和新；陈朋：《基层社会管理中的信任流失：过程及机理》，载《当代世界与社会主义》2012年第6期。另一方面，民众则经常以极端的方式来发泄这种不信任，社会风险因素越来越多，这就对基层社会治理的水平不断提出更高的要求。就在写这段话的同时，又出现了“宝鸡88户村民要领危房改造补助 被要求先捐3300元”、《宝鸡88户村民要领危房改造补助 被要求先捐3300元》，载《华商报》2015年5月25日。“西安一男子公交站被杀 系6年前拆迁纠纷被报复”2015年5月25日上午8时50分，西安市自强东路工人文化宫公交车站旁发生一起伤害致死事件。据了解，行凶者本人是拆迁户，被他杀死的是大明宫遗址公园附近一个拆迁办的负责人。死者姓曹，负责车站北广场地区改造，区域包括太华路以北、自强路以南等地区的拆迁工作。参见庞铭、张伟：《西安一男子公交站被杀 系6年前拆迁纠纷被报复》，资料来源于东方网新闻：http：//newseastdaycom/eastday/13news/auto/news/china/u7ai4007857_K4html，最后L问时间：2015年5月25日。的新闻。

派出所的法律实施契合基层社会治理的“基层性”。基层社会治理的基层性就在于每一个事项很具体，要针对每一个民众进行不同的区别管理。而派出所有人口户籍管理的功能和职责，不仅可以对辖区民众进行一般性的服务，而且针对吸毒、等重点人口能够根据具体情况进行监控和特别处理。与其他基层国家机构相比，派出所还有“110接处警”制度。经验表明，几乎所有的特别、紧急、危难事件都可以在第一时间呼叫“110”，其曾经打出的“有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应”的口号更是满足了基层民众的各种紧急需求，这样的功能是任何其他基层国家机关都无可比拟的。比如K派出所2014年第一季度所面对的一些具体问题：水库蓄水后各村房屋出现开裂等问题报警；部分村民对当地某养殖场政策处理问题不满报警；部分村民特别是老人要求在路政中队地基上重建寺庙与路队发生冲突报警；某些村民因为所在二炮部队建设政策处理遗留问题、农田复垦问题等不断上访，派出所被指派劝说和处理相关事宜；某村干部违反政策收养孩子还想继续参加选举被报警……这些事件都有一个共同特征：派出所没有权限、更没有能力从根本上解决，但都需要派出所第一时间出现场处理。基层社会的治理是全方位的、立体的，既有政治经济建设、政权建设，也有文化、社会、生态建设。派出所的治安管理、安全预防功能和打击犯罪功能能够“为经济建设保驾护航”、坚实基层政权建设，为文化、社会和生态建设做坚强后盾。在K派出所仅有的6名民警中，还要承担“河道警长”一责，“河道名称、所在乡镇、流经村庄、河道起讫点、警长及联系电话、警员及联系电话”等信息都对外公开，甚至竖立在河道附近，接受举报和质询。

（二）派出所的执法契合基层社会治理的社会控制

基层社会的治理需要自上而下的社会控制，包括来自各级政权的管理控制和来自国家正式制度文本的控制等。在我国，基层社会治理不可能脱离基层政府而形成，其需要来自垂直方向的政权的存在。从某种意义上讲，严打、普法等手段实际上就是通过国家政权的力量让法律依照特别的方式进入基层社会，打破一些陋习，引导甚至依某种暴力的方式让法律成为基层社会民众行动的依据。稳定的社会秩序需要政权力量的维护，撕裂的社会秩序需要国家暴力机构通过执法等手段来修复。就K派出所来看，其对常驻人口的登记之外，还要求每位民警每个月收集多少条人口资料，新录入多少、修订多少，这些都要加扣分，归入考核。K派出所每个季度对于侵财、黑恶犯罪、黄赌毒案件、涉网违法犯罪等“打击指导数”的完成都属于典型的社会控制的组成部分。

具体到派出所执法业务中，派出所的行政执法、刑事司法、打击犯罪、特殊行业管理、治安防控、巡逻制度等在某种程度上都是社会治理中社会控制的表现形式。在基层社会，派出所是分布最广的基层执法机构，内部有详尽的制度措施来保障实施。K派出所每个月的“基础信息采集情况”、“矛盾纠纷排查化解情况”、“可防性案件发案情况”、“提供线索破案情况”都详细地记录了其对社会治安隐患的掌握情况，也为相关部门全面和细致地进行社会治理提供可信赖又坚实的事实依据。新近的“雷洋案”和“深圳两女孩未带身份证被传唤”事件，参见《深圳街头两女孩被强制传唤 警车上录下争吵视频》，载《新文化报》2016年6月12日；《警察能否随意盘查公民身份证？》，载《新京报》2016年6月13日。都是最基层执法机构的派出所在普通的日常巡逻、治安管理与执法中发现问题的例子，这种发现问题的思路与途径包括巡查、对于可疑人员的盘问、查看身份证、口头传唤等，这些法律实施的方法散见于《中华人民共和国人民警察法》第9条、《中华人民共和国居民身份证法》第15条第1款、公安部的《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程[公通字（2010）9号2010年1月27日]》等法律规章制度中。这些发现问题的方式本身就是派出所社会控制的隐形体现，当然也潜藏着对公民合法权利侵犯的危机。

另一方面，派出所通过与其他机构的合作，从侧面完成了针对非常事件的自上而下压制型处理，修复和维护了正常的社会秩序。在《K派出所2014年5月份工作月报》中，也提到了“联合当地党委政府对当前的重点进行重点梳理、重点监控、重点解决”，“牵涉到政策处理方面的问题及时与镇政府沟通，移交镇政府处理”，“排摸辖区内不稳定因素，与镇政府相关部门密切合作，化解矛盾纠纷，防止上访事件发生”。典型的再比如由于近几年医闹事件增多，即便在这样一个只有6名正式民警的派出所中，也有相应的应对机制，如《公安机关打击涉医违法犯罪专项行动统计表》和《指导医疗机构落实内部安全防范情况》，后者涉及到“开展安全检查（次）、整改安全隐患（处）、增设保安员（名）、开展安保培训（次）、协助排查医患纠纷（起）、协助化解医患纠纷（起）、稳控扬言伤医人员（个）、出动巡逻警力（人次）、增设警务室或治安岗亭（个）、及时制止现行违法犯罪（起）” 等事项。

（三）派出所的发动与服务契合基层社会治理中的社会自治

基层社会良好治理秩序的形成既需要外在的社会控制，也需要内部自治。前者是自上而下的国家政权控制、制度文本规定，后者是基层社会自身内生的秩序。在我国农村，村民自治制度提供了基层社会治理的基本架构，也往往是基层其他自治组织的母组织。然而村民自治组织并没有成为决定乡村治理状况的决定性力量。贺雪峰：《什么农村，什么问题》，法律出版社2008年版，第241页。自治组织缺乏规范化的运作，村财务、村民选举、甚至可以接受国家补助的贫困户的选择等村务缺乏透明，滋生了腐败和民众与村干部、甚至与基层政府之间的矛盾。还有一些地方的乡村混混、黑恶宗族家族势力也阻碍了基层组织正常发挥其自治功能。被称为第四次警务革命的社区警务方兴未艾，其核心要义在于以社区、村庄等基层社会为出发点，警察与社区民众相结合，通过充分发挥基层民警服务社区民众的功能，共同寻求解决影响社区正常生活隐患的问题。派出所通过安全防范、消防宣传、普法等活动，和基层社会群众打成一片，及时了解基层需要，助力完成基层社会自治。为了提高动员能力和服务质量，K派出所每季度都进行《K派出所提升群众满意度专项调研报告》，如2014年第一季度报告显示：1.治安问题成为影响满意度的主导因素：与同期相比，侵财类案件发案比重居高，负面效应波及范围广；个别地方黄赌毒等社会丑恶现象蔓延；2.社会治安防控管理不完善制约着满意度的提升：警力制约仍然存在着街面见警率低的问题，一些重点路段、重要部位、重要时段巡逻密度不够；3.窗口办事效率和服务群众水平改进提升成为影响满意度的关键因素。在人口信息纠错、户口补录以及办理身份证过程中，由于有些措施不当，造成老百姓多次路途往返等。

在公安改革的背景下，派出所的治安管理等也在不断改革，它寻求通过满意的服务来达到管理的效果。“政治和社会稳定的深厚基础在广大人民群众之中，必须坚持全心全意为人民服务的宗旨，及时帮助人民群众解决实际问题”。 任建新：《政法工作的基本任务、奋斗目标和指导方针》，载《政法工作五十年――任建新文选》，人民法院出版社2005年版，第483页。K派出所每月进行《校园安保工作检查登记》，“制度管理、防交通事故教育、防火教育、防溺水教育、出入校园登记、接送管理、巡查登记、校车管理、防暴力预案、六一儿童节活动情况”等都是他们必须提前登记的事项。另外还有《走访情况半月统计表》，每个民警都得定期走访村、走访户，边走访边解决问题。

（四）派出所解决纠纷是勾连基层社会治理中正式制度和非正式制度因素的聚集地

中国基层社会的治理依据既有政策、法律等正式制度性因素，也有当地的风俗民情、习惯、地方性观念、纠纷解决策略、权力技术、传统和道德风尚等非正式制度性因素。正如美国著名学者Bovaird与Loffler所指出的，“地方治理是一套包括正式与非正式的制度、结构、过程等内容的有机系统”。Tony Bovaird ，Elke.Loffler：《公共管理与治理》，国家行政学院出版社2006 年版，第165―166页。基层治理在很大程度上是作为国家与社会的交接点而存在的，既要依靠基层政府、法律、选举等正式的制度要素，又要依靠基于信任、熟悉程度以及社区认同而形成的非正式制度要素。

基层社会相对还是一个熟人社会，能让大家产生共识并严格遵守的规则往往不一定与正式制度完全一致。K派出所在处理纠纷的时候，发现当事人双方在纠纷发生之前常常都按照当地的非正式制度规则缔结了合约，可是后来因为一方的某种原因导致履约困难，而另一方总会要求派出所以当地的非正式制度规则来处理和分割他们之间的利益。典型的比如他们曾经处理的一个案子，周甲和周乙是邻居，两人口头协定，甲允许乙建新房修建地下室（按当地习惯，修建地下室必须经过邻居允许），乙允许甲在乙家门前的预留地修一条路通往公路，但在乙建好地下室后反悔，不愿意让甲修路。甲要求派出所出面解决，而且要求派出所按照当地要遵守口头协定的习惯要乙履行“允许甲在乙家自留地修路”的约定。当然，这个案件还有更多法律问题，为防赘述此处省略。无论这样的纠纷处理结果如何，一定程度上非正式制度在基层社会适用的机会更多，甚至在某些情形下比国家正式法律对基层社会的治理更有效果。

和其他基层国家机构相比，派出所数量最多，能够处理的事务（包括很多可能本不在权限和职责范围内的事务）范围也更广，与基层社会的人和事接触最广泛，能够深入基层社会，因此，不仅能够娴熟地应用国家正式的法律、政策来解决纠纷，还能够具体问题具体分析，利用辖区内的民俗风情、习惯法等来“大事化小、小事化了”。托克维尔认为，维护美国民主制度的因素有三，即自然环境、法制和民情。但是，若按贡献，自然环境不如法制，而法制又不如民情。[法]托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，商务印书馆1988年版，中文版序言。派出所的法律实施能够充分利用这些因素，探索并形成治理基层社会的方法与技术。在解决问题的过程中，派出所往往不可能单独出面，实际上在许多问题上也没有权限和资格单独出面，常常与基层政府、其他相关部门和村干部一起作为第三方进行“斡旋”谈判、调解博弈。以K派出所为例，由于当地是饮用水资源比较匮乏的区域，相邻两村村民经常就水源归属问题产生争夺，村民到乡政府聚集（由于事关集体利益，每次聚集村民有50至100人左右），要求书记和乡长就把水“卖”给另外一个乡某村一事给个说法，K派出所多次处警，后来广泛收集各类信息，了解到原来相邻两村之间不仅涉及到饮水问题，还有以前的寺庙迁址等问题，于是按照当地老人提供的做法，遵守当地风俗习惯，再加上合法合理的赔偿最终这些问题得以解决。

三、派出所法律实施中四大法治功能的形成

基层社会治理需要法治化，派出所的法律实施契合了基层社会治理的需要。相应地，基层社会发展所滋生的各类社会矛盾如果要获得法治的解决，处在社会矛盾解决第一线的派出所的法律实施依据、方法和技术理应为基层社会治理提供法治资源和法治路径，这些法治资源和路径可以称之为派出所法律施中的法治功能。

（一）派出所法律实施中法治福利功能的形成

按照亚里士多德对法治的界定，法治的最基本要求是良法之治。亚里士多德很早就指出“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本身制定得良好的法律”。[古希腊]亚里士多德：《政治学》，商务印书馆1997年版，第199页。良法的基本要求是具有可预测性，这就减少了摩擦，降低了交易成本，促进了市场效率和个人自由的实现，放大到整个经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态建设中去，其最终实现了福利增量。派出所在人口管理和保障基层社会建设中不断体现着这样的法治福利功能。

“做好流动人口管理工作，从根本上说，必须充分发挥基层组织的作用，增强基层组织的战斗力”。任建新：《大力加强流动人口管理（1995年7月11日）》，载前引B28任建新书，第476页。人口管理工作是其他基层社会治理工作的基础。派出所处在我国人口管理工作的第一线，其能够通过人口管理及时发现问题、探索问题，进而有可能更早地解决问题。K派出所通过对因部队建设政策处理遗留问题、农田复垦问题不断上访等人员的密切关注，加强对辖区内不安定因素的排查，争取将矛盾化解在萌芽状态，从侧面增加了本辖区社会的福利。

作为最基层的国家暴力机构，派出所在基层社会管理中保障社会各项建设顺利进行。以派出所河道警长为例，“五水共治”（治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水）是浙江省委省政府2014年提出的重大战略决策部署，浙江省公安机关主动参与，积极探索相对应的省、市、县、派出所四级的“河道警长”警务工作机制，其中钱塘江、瓯江、曹娥江等重要水系由省公安厅6名厅领导担任“河道警长”。詹肖冰：《“党政有呼，公安必有应” 浙江公安在经济社会发展大局中谋划“四项建设”》，载《人民公安报》2015年4月13日第01版。这将是派出所法律实施带来的更大社会福利增量。

（二）派出所法律实施中法治权威功能的形成

法治另一个最基本的要求就是法律至上。前引B32。法治作为治理国家的基本方略和操作性的技术体系，要求法律在社会生活中处于一种至上性、权威性的地位，要取得相对于其他社会调整措施的优先性，取得独立于各种具体政治权力斗争的超越性。叶传星：《法治的社会功能》，载《法律科学》2003年第5期，第72页。这可以称之为法律的权威功能。

从行政法的角度看，派出所是公安机关的一个派出机构，能够以自己的名义作出的处罚只有警告和500 元以下的罚款。然而，在现实中，小到邻里纠纷，大到刑事案件，公安派出所的身影无处不在。百姓有事情，第一个想到的政府机构就是公安派出所。从某种程度上说，公安派出所是最经常、最重要的法律实践主体。法律在社会实际中的运作，可以在公安派出所中得到最直接的体现，而社会主义法律权威能否得到维护，也可以在公安派出所中进行最直接的观察。吴小兵：《公安派出所与法》，载吴敬琏、江平：《洪范评论》，生活・读书・新知三联书店2009年版，第140页。派出所的行政执法和刑事司法最能体现其在基层社会治理中的法治权威功能。

派出所法律实施的状况是基层社会民众认知国家法治建设质量的最主要和最前线来源。国家施行法治，通过科学立法、严格执法和公正司法等活动来维系社会秩序，由此树立自身的权威，进而增强其统治的合法性基础，从“依法性”到“合法性”就是法治权威的构筑过程，而在基层社会，则主要依赖以派出所为主要代表的基层执法机构法律实施水准的不断提高。K派出所打击涉医违法犯罪专项行动和指导医疗机构落实内部安全防范正是基层社会治理中一个“依法性”到“合法性”的缩影。而“雷洋案”、“深圳两女孩未带身份证被盘查”事件中警察执法行为的不当不仅侵犯了涉事当事人的合法权利，更对法治权威、司法公信的形成带来严重危害，制造了与民众的对立。

（三）派出所法律实施中法治弥合功能的形成

任何一个社会要得以存续和发展，首先必须以某种方式，借助某些社会力量来维持社会的基本秩序，使社会系统的各个方面都能够基本稳定，使社会成员之间有一种最基本的、最低限度的团结、共识与合作。参见[美]约翰逊：《社会学理论》，国际出版文化公司1988 年版，第10 章。转引自前引B36。法治通过确立价值多样化及价值共识来促进社会整合；通过解决社会纠纷而达到社会整合，前引B36，第73―74页。我们称之为法治的弥合功能。

从纠纷解决上看，派出所在基层社会主动或者被动地解决纠纷到底是为了政治上维稳，还是为地区经济保驾护航？是以基层社会的稳定器出现，还是以实施法律的执法机构出现？虽然这些功能与角色之间不冲突，但是其关系和重心如何配置一直以来在学界甚至在政法机关内部并没有得到充分讨论。基层派出所所实施的法律，在多大程度上维护了法律的统一性，在多大程度上维护了社会秩序，保障了经济发展，人们很难进行明确判断，但为人民进行的服务活动却可能由于与民众切实切近而得到认可。

也正因如此，派出所与基层精英、乡村干部，有威望的人，甚至当地的混混建立起一定的关系网络。反过来，这些资源又在更多的纠纷解决中被派出所使用，无论是以协调为特征的调解还是以压制为特征的权威解决中。参见左卫民、马静华：《论派出所解决纠纷的机制――以一个城市派出所为例的研究》，载《法学》2004年第9期，第53―62页。与老百姓接触面最广的派出所充分发动和调动民众，为大家解决问题寻找到最大公约数，正是出于这一共识，相对而言，基层社会在出现拆迁、征地补偿、征税、邻里纠纷等社会矛盾时，其他相关机构期望派出所民警在场。

（四）派出所法律实施中法治批判功能的形成

如何在法治体系内部及通过法律治理的社会生活内部建立一种良性机制，保持自我更新、自我完善和自我重塑的能力是法治不得不时刻面对的问题。“实际上任何一个结构完善的自组织体系都必须发展出此项功能才能健康地存续”，前引B36，第79页。这就是法治批判功能的任务。通过不断的自我批判和反思，让法治成为一种更坚固的治理之道，使各N相互冲突的社会关系都被控制在秩序之内。批判功能不是对法治自身及相应社会关系的颠覆，而是其功能结构的内在完善和补充。参见前引B36，第79页。

一方面，法治的内在价值批判性地改良着基层社会非正式制度因素。派出所是基层最主要的法律实施机构，这种改良往往要通过派出所千百次反复地执法发生渐变。因为老百姓与基层派出所的接触面最广，他们从派出所的反复执法中感受、学习和形成对法治的看法、观念和意识。K派出所就水源归属问题的解决中，广泛收集各类信息，虚心请教当地老人，遵守本地风俗习惯进而让问题及时得到解决的做法正是批判性地结合运用了正式制度和非正式制度的结果。

另一方面，我们又不得不承认，任何时代的法律，只要运作，其实际内容就几乎完全取决于是否符合当时当地人们理解的便利，其形式和布局以及它能在多大程度上获得所欲求的结果，在很大程度上还取决于其传统。Oliver Wendell Holmes，Jr.，The Common Law， Little Brown and Company， 1948，p2. 作为正式制度的法律在批判中吸纳非正式制度性因素的过程中，又经过适用被不断实践着。派出所的法律实施以法律为依据和前提，在使老百姓形成强大法治观念的同时，客观上将不断被基层法治实践反思和批评，法律实施本身还会被老百姓监督，其应当在这个循环中获得不断的改良。K派出所在接处警、立案、侦查办案、涉案财物、窗口服务等法律实施中定期或不定期地进行的《K派出所执法检查“回头看”活动情况》即是法治批判功能的重要表现。

四、通过派出所法律实施推进基层社会治理法治化

基层治理法治化是指在坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的前提下，在县级以下（县级、乡级、村、社区等）行政区域推进依法执政、严格执法、公正司法、全民守法，将经济、政治、文化、社会等各项工作纳入中国特色社会主义法治体系，促进国家治理体系和治理能力的现代化。李树忠：《全面认识基层治理法治化》，载《光明日报》2014年11月8日第03 版。推进基层社会治理的法治化，就是将基层社会治理中各方主体的地位、相互关系、活动纳入中国特色社会主义法治体系，要求各方主体依据法治思维和法治方式行动，进而不断提升各方主体的法治理念，增强其活动的法治水平。派出所法律实施所展现出来的四大法治功能是通过派出所法律实施推进基层社会治理法治化水平的桥梁。

（一）通过提升派出所法治福利功能，不断促进基层社会治理的公正

一方面，提升派出所人口管理水平，不断提高法治福利增量，增加社会的总财富。社会总财富的增加是更大、更广泛公平的前提。公平的实现或者说公平尽可能大的实现当然要以财富的存在和被拥有为前提。李亮：《公平价值：经济分析法学的软肋？》，载《光华法学》（第四辑），法律出版社2009年版，第59页。从基层流动人口管理做起，强化人口管理水平，特别是重点人口和流动人口的管理，如缓刑人员、曾经刑满释放人员、经常被行政治安处罚的人员、江湖混混等。

另一方面，基层社会的最大特征在于主体的基层性和多元性，很多纠纷往往是基于诉求得不到公正对待而引起的，与基层民众广泛接触的派出所能够较好地把握不同主体的不同诉求，尽可能做到分配公正和矫正公正，进而提升基层社会治理的公正水平。派出所可以运用多种力量和社会资源来平息纠纷、处理案件和各类求助，使矛盾各方当事人感受到各自利益的最大化与公正性。比如派出所110接处警所处理的矛盾大多属于普通纠纷，无法达到治安违法和刑事案件处理的标准，但从某种程度上讲，这些纠纷又是影响基层社会稳定和谐的主要因素，如何对待这类纠纷是提升基层社会治理效果的重要组成部分。这类纠纷往往基于宅基地、小额财产的归属与界限、甚至一些“鸡毛蒜皮”小事，标的利益本身并不是平息纠纷的焦点，而与之似乎无关的“面子问题”、“争一口气”却往往成为这类纠纷妥善解决的焦点，其中最为关键的就是如何采取公正透明的方式。派出所常常充当人民调解员，或者调动其他社会力量给以解决，这也隐约指导着基层社会治理的方向。

（二）通过提升派出所法治权威功能，不断强化基层社会治理者的程序法治理念

派出所的法治权威功能是在派出所的行政执法、刑事司法等法律实施活动中形成的。这种权威不应因为压制而形成，而应因其公开、透明，严格遵守法治原则而形成，基层社会法治权威的关键在于看得见的程序公正。

体现在派出所的行政执法和刑事司法中，就是程序优先于手续。当下我国，对程序原则的遵守和强调是弘扬法治权威功能的关键一环。实践中，考核制度往往是派出所办案的指挥棒，履行各种办案手续也就成了结案的指挥棒，手续被重视，程序被忽略。手续往往通过书面材料以及文书完成，而程序更需要具体的行动，本来手续是程序的体现，现在手续却成为完成案件的重心。因此，对派出所的执法考评由书面式的案卷考评逐渐转变成全程考评（尤其是包括办案区执法行为的考评）成为推进程序法治的关键。而且，加强派出所的程序法治理念能给计划生育、收费纳税、农田、水利建设、拆迁、征地、家庭琐事、邻里纠纷等其他治理领域提供借鉴：公开、透明的程序能够让基层民众以可看得见的方式监督并认可基层的治理，树立治理的权威性。

另一方面，以国家暴力机构作为后盾的严打、社会综治等社会控制手段有天然的侵略性，容易突破既有的法律程序演变成可能在某些领域侵犯个人人权的运动式执法，因此，对于社会控制手段的实施不仅要有明确的法律为依据，更要强调程序规则。而且，不仅仅是因为严打这样的运动性治理方式被批判缺乏法治思维，有人就认为，“严打”是在治安形势恶化的背景下以牺牲法治原则和程序正义为代价而采取的权宜之计。参见郑戈：《 “严打”2010――策略与法治的对接与抵牾》，载《中国改革》2010年第11期。重要的是，派出所本身是这些治理方式的重要参与者，派出所对程序原则的严格遵守必将对其他参与者的行动带来积极的影响。在K派出所办理的相关案件当事人的访谈中，尽管有些做法被诟病，但是与其他基层执法机构相比，当事人认为派出所的执法程序尤其是每一个案件节点的告知和法律文书送达应及时公开，民众更喜欢派出所来处理他们的纠纷或者求助，即便这些纠纷和求助本来不属于派出所的职能范围。由此可见，派出所法律实施的严格程序意识在基层国家机构所带来的执法竞争力显然对整个基层社会治理的程序法治理念强化裨益颇多。

（三）通过提升派出所法治弥合功能，不断强化基层社会民众诚信守法水准

有学者认为，当前基层社会家庭关系益理性化，孝道益衰落，消费主义和享乐主义盛行，公共生活日益萎缩，公共舆论日趋无力，村庄社会日益灰色化。前引B10，第12页。还有学者认为，“在国家政权建设过程中，绅士A层受到巨大冲击并逐渐趋于解体，这破坏了传统的以地方精英为中心的社会整合机制，由此导致乡村秩序的崩溃” ，前引B14，295页。基层社会的内生秩序遭遇到共生价值观的困境。笔者认为，作为全面推进依法治国的共识，法治能够及时弥合基层社会的内生秩序。

第一，增强派出所在基层自治组织制度中的法治弥合功能。在大多数中国农村，村民自治组织并没有成为决定乡村治理状况的决定性力量。自治组织缺乏规范化的运作，村干部腐败，村民与村干部、甚至与基层政府之间的矛盾尖锐。派出所在基层社会的广泛性和作用往往使其成为这些纠纷和矛盾的聚集地，派出所对待这些纠纷和矛盾的态度以及处理方式成为包括村民在内的基层村民理解、认可国家法律的焦点：如果公权力机关能对这些包括乡村腐败在内的纠纷矛盾进行合法科学的处理，这同样也构成民众从心底主动守法的强烈意愿。

第二，派出所通过法治式地化解矛盾、调处纠纷、主动服务和宣传，弥合了效率与公正、稳定与发展、市场与政府、技术与法制之间的张力，同时也逐渐消解了法治与政治、经济发展、文化建设和生态文明建设之间的矛盾。法治是矛盾各方妥协的共识，每个人通过守法能够获得利益，而且会使这种利益最大化，民众就会主动守法，这也为基层社会的治理减少阻力，增强合力。基层社会治理法治化最终要落实到法律在基层社会民众的具体行动中，诚信自觉守法是法治在基层成本最低、效果最好的实现途径。

第三，提升这种弥合功能的关键还在于派出所法律实施中要坚持群众路线。“公安工作要密切联系群众，走群众路线。政法工作不是一种只坐在屋子里办公事、搞文牍的工作，而是一种与群众运动相结合的实际工作，要指导与密切联系群众，通过群众依靠群众来推进工作”。彭真：《关于政法工作的情况和目前任务（1951年5月11日）》，载彭真：《论新中国的政法工作》，中央文献出版社1992年版，第25页。派出所民警要做到了解民众心理、懂民众语言、懂沟通技巧，会化解矛盾、会调处纠纷、会主动服务、会宣传发动。K派出所定期或不定期地进行提升群众满意度专项调研就是这样的一种努力，这些工作方式为其他基层治理策略和治理技术提供了借鉴。

（四）通过提升派出所法治批判功能，不断强化基层社会民众对法治的信仰

对法治资源和法治路径不断地批判与反思是法治不仅能够作为基层社会治理工具还能作为基层社会治理目标的重要因素。法治的批判功能有利于包括正式制度、非正式制度因素在内的法治资源在千万次反复地派出所法律实施中获得提炼并被认可，进而不断强化基层社会民众对法治的关注与信仰。

一方面，基层治理在很大程度上是作为国家与社会的交接点而存在的，这样就决定了基层治理体系得以运转必须依靠正式制度与非正式制度的融合。刘建军：《基石：社区精英与基层治理》，载《文汇报》2014年5月8日。借助法治的批判，正式制度和非正式制度不断地获得修正。“从基层上看去，中国社会是乡土性的”，费孝通：《乡土中国 生育制度》，北京大学出版社1998年版，第6页。“中国为宗法社会氏族组织，经历三千年而未变”，钱穆：《现代中国学术论衡》，岳麓书社1986年版，第212页。对这些作为非正式制度的“地方性知识”的关注、反思、实践、抛弃或者认可在基层社会治理中的意义不容小觑。而且，这种法治性的批判本身为非正式制度性因素提供了价值标准。乡土性宗法社会流传下来的一些风俗习惯可能已经不适应甚至有违现代化国家建设的文明价值观，作为制度性建设共识的法治标准为这些因素的修改与完善提供了方向。

基层社会治理的问题篇（4）

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.16.000

[中图分类号]D422.6；D631.4 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）16-0-02

0 引 言

农村基层社会治理指的是在村民委员会、乡镇政府或街道办事处领导下，由众多村民参加，规定社会行动、调节社会关联、缓和社会冲突、处理社会难题以及维持社会治安的活动。与广义上的社会治理相比，农村基层社会治理更加贴近于现实社会，因此，我国农村基层社会治理创新更加有利于村民。

1 我国农村基层社会治理存在的问题

1.1 垄断问题

我国农村基层社会治理存在严重的垄断问题，特别是部门的垄断状况更是频繁发生，导致各活动分开进行，效率非常低，由此造成农村基层社会工作者的公共观念意识日益降低。其次，农村基层中缺乏一些固有的社会项目，而政府机关中却拥有充足的项目内容，政府和农村基层严重不统一，进而使政府机关的项目得不到更好的运用，进一步拉大了农村和城市的发展距离。

1.2 脱节问题

我国农村基层社会治理存在的另一个问题就是脱节问题，主要是由政府机关带动的，政府自身直接渗入与间接调节之间出现脱节问题，换句话说，政府只关注直接渗入功能而忽略了间接调节的发展。由此导致农村基层组织严重脱节于社区组织，也就是只关注城市居委会的建立而忽略农村村委会的培养，使居民治理观念严重欠缺。

2 我国农村基层社会治理创新的必要性

2.1 建设国家治理系统的根基

我国的国家治理系统属于非常繁杂的集体构成，涉及数目繁多的主体项目，比如：大方面的政府机关治理，稍微小方面的社会单位治理还有最本质的农村基层社会治理等，都是国家治理系统的部分。

从根本上来说，社会治理系统的创意之处就体现在由传统意义上的“大的政府，小的社会”转向成最新出现的“小的政府，大的社会”。其实，要想从本质上达到我国倡导的“大的政府”状态，务必要高度重视农村基层的作用，把政府的治理、农村基层的自治及社会单位的治理有机结合起来，同时要注意重点突出，主次分明。因此，农村基层社会治理属于我国国家治理系统的根基，必须要奠定好根基才能够建造出稳固强壮的国家。

2.2 建立服务型政府的需要

据了解，曾经有过很长一段时间，我国的政府机关都是社会的管治者，经常运用自身的各种权力，拟定相关策略，对社会中的一些行为进行管理，有时甚至是强制管理。后来，市场经济体制日益取代了计划经济，在社会中发挥更加重要的作用，管治者身份的政府渐渐满足不了社会的需求，迫使管制型政府朝着服务型政府发展。

农村基层社会治理对于建造服务型政府起到非常关键的作用。首先，将人的利益当成首要利益，牢记“以人为本”是服务型政府的重要理念，要带动村民的自治；其次，政府机关要适度下放权力，给农村基层相关部门更多的治理权。另外，当真正实施农村基层社会治理创新时，乡里或镇上的负责人要适当将相应的权力转交到具体村民委员会手中，拟定策略时要以遵从少数服从多数为原则，更好地促进服务型政府的设立。

2.3 能缓解多种社会冲突

当我国迈入社会体制转型的快速发展期，急速化的发展势必会造成许多社会冲突的出现，比如：社会上欠缺完善的保障系统、强迫房屋拆除、工人的工作配置不恰当等矛盾，综合分析这些问题发现造成这些现象的主要原因是，农村基层农工的权益得不到很好的庇护。

著名科学家科塞提出了“安全阀”理论，指出应该用农村基层社会治理来缓解社会上的多种冲突，维持社会的安稳秩序。他指出，通过农村基层社会治理能够缓冲社会中各种大小冲突。

3 我国农村基层社会治理创新的方向探索

3.1 我国农村基层社会治理创新的具体方向

经过多次调查与考究，得出我国农村基层社会治理创新的整体方向和目的是完善我国治理系统与提高治理实力。农村基层是我国发展的根基，农村基层社会治理系统的完善与实力的提升是我国社会发展的根基。在现阶段，我国农村基层社会治理的具体方向是，在国家适度调控的基础上，灵活推行村民自治，由此实现我国农村基层社会治理的创新以及推动我国社会治理的现代化发展。其实，我国农村基层社会治理创新的方向，就体现了农村基层和当今社会身为治理者的多样化，其整治构成渐渐脱离单一的政治化监控，朝着互相调节、资源共享的方向发展。另外，该方向也彰显出社会治理机制的理性化及治理手段的民主化等，以便更好地达到我国农村基层社会治理创新的目的。

3.2 我国农村基层社会治理创新方向的详细内涵

我国农村基层社会治理创新的方向，详细来说，表现在以下几个方面。第一，社会治理主要负责人的非单一化，也就是我国农村基层自治的负责人除了政府部门以外，其余的非政府机关，像公司单位、村委会或居委会、村民或居民等都可以变成社会治理的主体而非客体。而且，这些能够作为社会治理主体的角色在具体的范畴内都拥有一定的权力和地位，都可以根据自身的观念促进其余各种组织间的调节。第二，社会治理的构成呈现网格化趋势。如今的农村基层社会治理不再是以往那样的单一化模式，而是扩展成了各个治理对象的网格式路径，重新打造了农村基层社会治理的手段方式，更好地促使政府机关和农村基层之间权益和权力的配合与调节，进而提高农村基层社会治理的实力和水准。第三，社会治理的机制更加理性化。正式实施该方向举措时，政府进一步改进和健全了多种机制与策略，以便推进自身在管制活动进展中的程式化与理性化等，从而提高农村基层社会治理的固定性、坚守性与理性化。第四，社会治理更加民主化和法律化。当今社会是法治社会，社会治理也重点要求公民要根据法律有秩序地参加民主，要将法治当成准则与根基，经过观念、机制与科技上的创新，进一步带动农村基层社会治理手段的法律化与民主化。第五，社会治理使用的科技更显现代化。经济的快速发展带动科技的进步，现代高科技产品数量繁多，高科技技术手段也是更加先进，我国农村基层社会治理也使用了基于电子网络的当代高科技手段，将其运用在生活中的方方面面，提升了社会治理的效率。

4 结 语

本文通过探讨在我国农村基层社会治理中尚且存在的问题，认识到进行社会治理创新的必要性，最终得出农村基层社会治理创新的方向和目的。其实，在经济快速发展的今天，任何事情都在变化，同样我国农村基层社会治理也不可能一成不变，所以对其实施的创新程序也不应停止。当对于农村基层的社会治理构成进行改革时，不单单要限制在政治与社会上，还要更多的关注农村基层的发展，防止出现因策略不当而发生工作成效降低问题。同时，我国要善于综合协调农村基层的内外部组织单位，时刻加强农村基层本身的公共服务意识和成效结果。

主要参考文献

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基层社会治理的问题篇（5）

[中图分类号]D035.5 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2016）1 ― 0088 ― 02

“治理”一词的含义源自古典拉丁文或古希腊语“引领导航”，本意是控制、引导和操纵，指的是在特定范围内行使权威。基层社会治理是指基层社会的治理主体以相对平等的身份，就基层社会公共事务进行合作共治，通过社会关系的协调与社会行为的规范，解决基层社会问题、维护基层社会的和谐与稳定。长阳龙舟坪镇近年来不断探索治理模式，创新治理体制，提出了“一亮三创”的基层治理创新举措，着力解决广大人民群众的困难与问题，完善基层党组织建设，进而维护基层社会治理的稳定。

一、基层社会治理现状

近年来，基层社会治理问题层出不穷，公共服务诉求的不断增长，维护社会稳定的难度不断加大，使得新形势下基层社会治理面临的挑战更加艰巨。

第一，农村社会精英流失。农村精英指的是在基层社会治理中处于权威地位，有一定的话语权并能产生一定影响力的人物。随着经济的不断发展，大量劳动力涌入到沿海等经济发达的大城市打工，使得农村社会精英出现匮乏。一方面，人才向外流失严重，并且只有在节假日或者过年的时候才会回乡，由此一来这些村里剩下的大部分是老人、妇女和儿童，对政府关于社会治理所做的决策上，明显执行力不足或者根本不能理解。另一方面，基层干部大部分年龄比较大，知识文化水平偏低，在创新社会治理模式方面没有过多精力及想法。社会精英的外出使得当地社会治理缺乏新鲜血液及建设性意见，出现青年干部后备力量储备不足的情况。

第二，社会矛盾的日益凸显。人们日益增长的物质文化生活的需要与基层社会尚未达到的公共服务供给能力产生了矛盾，引发了一系列的社会问题。一方面，人们的需求在不断发生变化，传统的社会服务供给体系已经无法满足人们的需求。另一方面，基层社会公共服务还处于不完善的阶段，无法在短时间内更新服务供给体系，从而导致了社会矛盾的出现。

第三，基层社会治理难度逐渐增大。随着农村城镇化的推进，农村基层社会事务的治理也由以前的简单化变得复杂而精细化，这也使得基层社会治理的难度在不断加大。改革开放以后，农村社会逐渐开放，流动性增强，行政性事务与公共服务性事务并重的局面开始出现，在政治、经济、文化、教育等各项事务上需要发挥更大的积极性、主动性和创造性，才能跟上农村社会城镇化的步伐。

二、长阳龙舟坪镇“一亮三创”治理模式：推进基层社会治理创新

长阳土家族自治县是湖北省宜昌市境内的一个集“老、少、山、穷、库”于一体的自治县，是国家扶贫开发工作中的重点地区所在。其中共有农村基层党组织395个，农村党员1.07万名，占全县党员总数的55%，龙舟坪镇即其县域中心所在地。

近年来，长阳龙舟坪镇在农村党员中广泛开展以“亮党员身份、创党员文明户、创党员中心户、创党员示范户”为主要内容的“一亮三创”工作，建立基层党组织经常性联系服务群众新机制，形成了以党组织为主导、以党员为主体的农村社会网格化管理格局，很大程度上解决了农村基层社会治理的难题，是山区基层社会治理创新的成功探索。

第一，亮明身份，划定职责。设立党员文明户、党员中心户和党员示范户的“三户”标准。一是亮明身份。将全体党员的身份公开，对达到“三户”标准的农村党员户，按照 “三户”标准分类，统一授予门牌并发放承诺卡。获得“三户”荣誉称号的党员户要自觉履行相应职责，接受广大群众评议和社会全面监督。二是分类定责。根据龙舟坪镇基层党组织建设的实际发展情况，分别确定“三户”的职责，发挥党员的楷模作用，使其成为家庭成员以及其他农村户的行为标杆。三是动态管理。实行“一年一评议，一年一授牌”，鼓励农村党员户争优创优，对尚未达到“三户”标准的农村党员户，暂不授牌，村级党组织负责召开评议会并找出问题进行整改。

第二，划片联户，创建网格。一是建立网格一户不漏，按照居住地靠近、方便联系服务的原则来划分，每个党员中心户和党员示范户负责联系附近片区内的10-30户群众。二是整合资源一个网格，对各类资源包括科教文卫方面的信息进行集中整合与分析，改善了以往各部门分别设立信息联络员或中心户带来的不便。三是联系服务一套方法，推行“四个一”工作法，即：到农户家里“走一走”，召集农户到家里“坐一坐”，群众有事“帮一帮”，口头或文字形式向组织“说一说”，及时了解群众思想动态。

第三，着眼长远，强化管理。一是健全教育管理机制，加强党员教育培训课程，提升党员的整体文化素质。二是完善服务群众机制，组建 “党员志愿者服务队”等多支党员服务队伍，并以满足群众需要作为检验工作的重要标准。三是构建信息整合利用机制，坚持从群众中来，到群众中去的工作方法，及时上报重大事项。四是健全激励保障机制，把重大村务决定和工作情况纳入党员监督评议内容，并选取典型事例，树立榜样。五是健全关爱互助机制，使党内关爱形式多样化，积极督促干部走访党员户，关心其生产生活情况。

“一亮三创”工作的开展，发挥了党的组织优势，为搭建以党员为核心的农村社会网格化管理格局，引导广大党员立足生产生活联系服务群众、参与社会治理打下了良好的基础。

第一，党的执政基础得到夯实。“一亮三创”工作以提升基层组织建设水平为契机和突破点，激发并鼓励农村党员经常联系群众并服务群众的意识，提升其争先创优的积极性，着力解决农村党员分散广、教育覆盖面狭窄、活动参与热情不高、作用发挥不到位的问题。广大农村党员熟悉村庄情况，用自己的责任心、热心和爱心，打造了一条服务群众的绿色通道，从而获得群众的支持和信任。

第二，基层社会治理创新得到强化。“一亮三创”工作的开展，使得全县建立了联系服务网格，并覆盖到每户每人。党员在联系服务群众的过程中，一方面听取并收集了群众反映的困难和问题，使党组织全面掌握了基层群众的社情民意，为基层社会治理创新的强化提供了及时资料；另一方面及时化解了社会矛盾和邻里纠纷，为党委政府处理各类公共危机事件争取了反应时间。“一亮三创”建立了党员服务群众的农村社会治理新模式，成功案例得到推广，受到社会各界的广泛肯定。

第三，党同人民群众的血肉联系得到密切加强。“一亮三创”工作得到稳步开展，使党员充分发挥了其榜样作用。例如龙舟坪镇郑家榜村按照镇党委统一部署，开展农村党员“一亮三创”工作，每一个村民都积极参与其中，解决了自己的困难和难题，也密切了与党员之间的关系。

三、龙舟坪镇“一亮三创”创新模式的启示

龙舟坪镇深入农村开展工作的实践证明，基层党组织在基层社会治理中发挥着重要作用。以党员为主体的联系服务群众的机制完善了党委政府的社会治理体制，解决了当地人民群众的困难和问题，为基层社会治理创新提供了许多有益的启示。

第一，基层党组织是核心。基层党组织是党在社会基层组织中发挥作用的重要力量，是保障国家各项方针政策正确方向的可靠保障，必须坚持基层党组织在基层社会治理中的核心作用。“一亮三创”工作充分发挥党员的榜样作用并取得良好效果，体现了基层党组织在社会治理中必不可少的作用。

第二，民生保障是基础。首先，基层社会治理主体必须了解基层公众的实际生产生活状况，建立健全救助与补助体系。其次，需要加强完善基本医疗制度，特别是在以龙舟坪镇为例的山区县城，要加大基础医疗设施的投入力度。最后，民生建设的完善需要政府加大财政投入力度。让公众参与和监督资金的分配和运作，使民生建设更加符合公众的现实需求，从而保障民生，造福民众。“一亮三创”工作通过民情联络移动服务等平台，搜集社情民意，了解民众真正所需，大大避免了各种社会问题的产生。

第三，公共服务是重点。首先，基层政府要转变服务方式，由管理型向服务型转变，加强基层工作人员为民服务的意识和一切从大局出发的思想观念。其次，基层政府在加强基层工作人员服务意识的同时要建立健全基层公共服务体系，逐步加强硬件设施和软件使用，为公众提供更加良好的教育、医疗、卫生等服务，实现社会人力资源的优化组合。“一亮三创”工作从群众最期盼、最迫切的问题入手，提供各种针对性、个性化和亲情化的公共服务，提升了基层社会治理科学化水平。

四、结语

长阳龙舟坪镇“一亮三创”治理模式的开展，采取从群众中来，到群众中去的工作方法，充分发挥党的组织优势，搭建以党员为核心农村社会网格化管理格局，集中反映群众诉求，立足生产生活，解决实际生产生活困难，探索出了一条新型基层党组织服务优化的路子。因此，在探索基层社会治理创新的过程中，要坚持以基层党组织为核心，不断加强和创新基层社会治理体制，实现基层社会的稳步发展，从而提升基层社会治理的整体水平。

〔参 考 文 献〕

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基层社会治理的问题篇（6）

党的十八届四中全会明确提出推进基层治理法治化，强调“全国推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。” [①]  党的报告提出了实施乡村振兴战略，要按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。加强农村基层基础工作，健全自治、德治、法治相结合的乡村治理体系。［1］要让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。因此，实现乡村基层治理法治化是我们党站在新时代的历史起点，为解决“三农”这个全党工作重中之重问题提出的新擘画，不仅是实现国家治理现代化的题中应有之义，更是实施乡村振兴战略的必然选择，我们必须从全局性、战略性的高度认真研究并切实推进乡村基层治理法治化。

一、推进乡村治理法治化是实施乡村振兴战略的必然选择

乡村治理法治化是指在坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一前提下，按照法律来治理基层事务，即将乡村基层的经济、文化等一切活动及公民的所有行为都纳入法治化、规范化的轨道，运用法治方式来管理基层事物。［2］乡村振兴战略是事关农业、农村和农民长远发展的根本性战略，涉及农业现代化建设的方方面面，在 2018 年两会期间，明确提出了实施乡村振兴的具体路径是产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴。因此推进乡村治理法治化，就要贯彻落实好乡村振兴战略，运用法治思维和方式来实现产业、人才、文化、生态和组织的振兴，实现农村的有效治理。

二、当前农村社会治理法治化建设存在的主要问题

（一）农村基层干部依法办事能力不足

目前农村村社干部群体中依法行政的能力有待进一步提高。一是少数基层干部盲目追求领导做派，以言代法、以权压法、法随言出，刻意树立个人威信，结果造成与群众关系疏远。二是村干部对依法治村重视不够，由于思想观念、思维习惯僵化，少数村干部法律知识缺失，部分干部工作方法、工作作风仍停留于传统的行政管理模式，民主法治意识不强，依法办事、管理农村事务的能力较差，导致工作方法简单粗暴，群众意见较大。三是部分“村两委”内部工作标准和议事程序不健全，给村干部违纪违法、胆大妄为留下空间，导致基层村干部腐败时有发生，造成群众对基层组织和村干部不信任，村民参与村民大会、院坝会的

积极性较低。

（二）农村社会环境中法律公信力较低

目前在农村基层中普遍存在公信力不足的情况。部分群众对政府的过度依赖，当有问题产生、个人利益得不到解决和维护时，很大一部分群众信“访”不信“法”，认为法律服务、司法手段门槛高，成本大，负担不起，开始责怪政府或基层组织，习惯于依赖政府通过信访等行政手段解决问题。同时受传统熟人社会的影响，农村的法律环境不容乐观，如现阶段在国家大力倡导和实行土地流转过程中，农户与农业企业主之间签订合同，往往由于农民的合同意识和法律素养缺乏，导致农户擅自毁约的情况发生，在一定程度上影响了农村土地的顺利流转和农业产业化发展。与此同时，在农村基层普遍设有司法所、综治办，村有治保委员会和治安联防大队等农村法治建设和宣传机构，但相关机构的职能作用发挥不充分，服务群众的主动性和意识不足。农村部分司法行政执法人员执法不文明、不规范、不

严格等现象时有发生，导致发生群众抗拒执法的情况。

（三）农村基层法律制度有待完善

现有农村相关法律法规原则性强，规范性和可操作性不足，条文较为粗疏，规定过于原则和笼统，地方性法规的地方特色不突出，难以充分发挥指导效果。特别是当前工业化、城镇化和农业产业化建设进程中，涉及农村投融资体制、土地使用、产业调整等方面的法律法规还远远不能适应新形势的需要。同时，在法律不完善的领域缺乏有效的乡规民约、村规民约对干部和群众行为进行约束，使基层工作的制度化、规范化和法治化大打折扣。

（四）农村基层法律服务宣传不到位

现阶段普遍存在农村社会法治宣传教育滞后。一是部分农民的法律意识淡薄，对法律知之甚少，甚至胡搅蛮缠，以身试法，导致纠纷和恶性案件发生。二是基层法制宣传不完善。农村法制宣传过程中过于强调村民知法、守法，而忽略了村民学法、用法，致使群众学法用法积极性和自觉性不够，缺乏用法律知识依法保护自己合法权益的自觉性。三是农村基层法律服务有待提高。农村基层的律师、公证人员、司法鉴定人员等相关执业人员的服务意识不强，发展不平衡，创新性不够，存在对法律当事人敷衍塞责、应付了事等现象。

三、乡村振兴背景下乡村治理法治化面临的新问题

随着新农村建设和美丽乡村建设的不断推进，改革开放 40 年来的农村社会已经发生了历史性的变革，不仅为乡村振兴奠定了基础，同时也为乡村振兴所要求的治理有效，建立德治、自治、法治相结合的乡村治理体系，带来了许多新情况和新问题。

（一）农民法治观念和民生意识不断增强，但法治方式的运用仍然欠缺

随着农村改革开放的不断深入，农村现代化水平不断提升，在农村社会全面依法治国的进程中，农民的法治观念和民主意识不断增强，农民逐步摆脱小农意识，与现代社会发展相适应的权利观念、秩序观念、自由平等观念、民主观念不断得到强化，这不仅是基层法治可喜的成果，更是基层法治深厚基础。但农民运用法治方式解决处理问题，依然有较大欠缺，人们习惯于“信访不信法”“找政府不找市场”，习惯“拉关系、讲人情、谈势力”等。

（二）现代社会治理工作格局基本形成，但主体缺位现象依然突出

在推进基层治理法治化和乡村振兴过程中，按照中央的统一部署和要求，地方不断深化治理实践，特别是精准扶贫工作的开展，现在农村社会的治理工作格局已经形成，党委领导、政府主导、社会协调、公众参与的乡村社会治理格局基本形成，体现了应有的制度优势，有力激发了不同社会主体在乡村治理中的作用与活力。乡村治理的真空地带逐步形成了“动感地带、生命地带”。尽管如此，乡村治理中主体缺位的现象依然突出，成为亟待解决的突出问题。究其原因不仅有基层党组织的虚化、弱化、边缘化的“三化”问题。也有乡村自治组织、行业组织发育不全，功能不全的问题，还有外部组织管控影响不到位的问题，导致农村社会面临的农村党组织与党员分离，村委会与村民分离，土地发包方与承包方分离等问题难以根除。

（三）乡村治理的法规制度体系不断健全，但立法不完善的问题一时难以解决

基层法治建设经过长期的努力，在法规制度体系建设方面取得了长足进步，村民公约、乡规民约、行业规章、团体章程、行政法规及法律制度共同构建了一个相对完善的乡村治理规范体系，为乡村治理提供了充分的法律依据，有力推进了乡村治理法治化的进程。［3］但不容否认的是，在农村社会治理方面对照法治的要求，我们在立法上的欠缺还是十分明显的。立法冲突现象比较突出，上位法和下位法，或者不同部门法相互抵触、相互矛盾，造成法律适用的困惑；一些立法听取群众意见不够，过多地体现了部门和地方利益，造成群众有意见，甚至不满。

（四）农村社会结构调整深化，公共服务差异化、均衡化要求难以满足

随着党中央对“三农”工作的重视不断加强，农村的改革力度不断加大，使农村社会结构发生了深刻的变化。一方面表现在农村家庭结构的变化，农村普遍出现了“空巢”“留守”“外出”现象，另一方面，撤区并乡和村组合并后，农村新居民组织和新社区出现引起了社会结构调整，引起了利益调整，农村矛盾日益复杂，对乡村治理提出了新要求，农村公共服务因人因地因时而异，服务越来越难，而农村公共服务资源本来就相对有限，更多的集中在村（社区）级行政中心周围，所以围绕提高农村公共服务有效供给，打造乡村治理科学机制，提高治理能力水平，就显得格外迫切。实施乡村振兴战略，乡村治理是关键。我们要按照乡村振兴战略提出的治理有效和自治、德治、法治相结合的要求，不断探索推进乡村治理的新途径，从而实现乡村治理的法治化。

（五）农村信息化趋势日益明显，社会管控难度日益加大

互联网的发展深刻影响和改变了农村社会，电视、电脑、手机、互联网在农村已经普及，不再是奢侈品，一网一世界，一指一价值。新媒体时代来临，信息传播使人们的思想更加复杂多变，价值选择更加困难。因此，在新媒体时代如何管控好信息是当今农村社会治理的一道新的难题。

四、乡村振兴过程中推进乡村治理法治化的新探索

实施乡村振兴战略，关键在乡村治理。我们要按照乡村振兴战略提出的治理有效和自治、德治、法治相结合的要求，不断探索推进乡村治理法治化的新途径。

（一）着眼顶层设计和总体规划，不断健全乡村治理的制度规范体系

法律是法治的基础和前提，良法才能善治。针对当前农村治理中出现的立法问题，我们要加强顶层设计和总体规划，推进治理制度规范体系建设。［4］一方面要运用科学方法，力求完善质量不高、总量不足，不适应农村新形势新变化的制度规范。另一方面突出地方特色，要充分发挥村规民约的作用。村规民约是乡村约定俗成，相守坚持的规范，更多地体现了德治和自治的内在要求。因此，在推进乡村基层法治化过程中要广泛发扬基层民主，听取群众意见，聚纳民众智慧，完善村民自治，突出地方特色，遵循立法规律，不断健全完善村规民约，使之同国家立法相互配套，相互衔接，形成一个结构完备，内容完整的治理法规制度体系。

（二）着眼于激发活力，不断健全乡村治理法治化的组织体系

一个法治的社会应该是一个主体地位平等且充满活力的社会，乡村基层治理法治化必须有效激发社会各类主体的活力，充分发挥其作用。首先，要发挥基层党组织的关键作用，要围绕依法治国的总要求，不断强化基层党组织建设，增强农村基层党组织的凝聚力、创造力和战斗力，把党组织资源转化为乡村治理的法治资源。其次，要推进基层自治和民主协商，扩大公众参与，充分发挥农村各自治组织各社会团体和各行业协会在治理中主体作用。再次，要强化农村基层法治机构和队伍的专门作用，建立以基层法庭、公安派出所、人民调解委员会、司法所为骨干的法治网络，挑起农村法治的大梁。

（三）着眼重心下移，不断健全乡村治理法治化的工作机制

乡村治理法治化的基础在基层，重点在基层。围绕乡村治理法治化，我们要把问题消化在基层，把纠纷调处在基层，把矛盾化解在基层。我们要重点开展送人才下乡、送政策下乡和普法下乡活动，推动调查研究下基层，信访接待下基层，公共服务下基层，把源头管理、动态管理和应急处理结合起来，健全完善基层决策机制、风险评估机制、民意吸纳评估机制、公众利益表达机制、矛盾排查调处机制，及时妥善有效合法解决农村社会苗头性、倾向性问题和显性矛盾，牢牢掌握基层治理法治的主动权。

（四）着眼于约束权力，不断提高乡村治理法治化的能力和水平

乡村基层治理法治化对干部群众的素质提出了新要求。提高党员干部法治思维和依法办事能力，是实现乡村治理法治化的关键所在。首先要在树立法律权威和法律信仰上下功夫。法律只有被信仰才能有力量，乡村治理的基本方式是法治，党员干部要认真学法、用法，树立法律权威、运用法治思维和法治方式解决矛盾问题；其次要在公正执法上下功夫。执法公正最能体现法治，老百姓也最为关心。处理农村发展中的问题就一定要规范执法行为，让老百姓从每一件事情处理中感受到公平正义。

（五）着眼于以民为本，不断创新乡村治理的法治模式

面对农村社会结构深刻变化，利益格局深刻调整的新情况，农村社会治理必须加强法治模式创新。乡村治理法治化要顺应农民对美好生活的向往，关注农民对美丽乡村、平安乡村、法治乡村、幸福乡村建设的诉求，通过网格管理，一站服务等，运用互联网 +模式，探索乡村治理法治化的科学模式。

参考文献：

[1]李勇华.农村基层社会管理创新与村民自治制度的内洽性研究[J].东南学术，2012（2）：68-79.

[2]钟涨宝，狄金华.社会转型与农村社会治理机制创新[J].华中农业大学学报（社会科学版），2011（2）：10-12.

基层社会治理的问题篇（7）

一、建实网格，完善治理体系。一是科学整合，突破“条块分割”障碍。前期我们重新规划调整3大类20个社区网格，社区布局更加合理，组建以社区牵头总览，包保单位、驻区单位企业共荣共建、共同参与的管理模式，打破以往分割管理的壁垒，社区为核，共同治理。依托党群综合服务大厅及各便民服务店，缩小服务半径，20个社区基本建立“15分钟服务圈”，精准快速解决各类疑难杂症，用'小网格'撑起社会治理的'大平安'。二是健实网络，强化单元长职能发挥。每个社区网格下完善了“社区—片区—楼院—楼栋—单元”五级网络，明确负责人，建立科学合理的规章制度，做到“人员、职责、任务”三落实，特别是今年以来把单元长选配作为一项基础性工作来抓，广泛听取各项意见，通过各种方式切实把单元长选实选准，解决服务群众“最后一公里的”问题，为群众提供更加快捷方便的服务，把治理触角延伸到基层楼栋单元。三是抓好带头人，建立专业化基层队伍。按照职业化、专业化、年青化的要求，加强社区四支队伍建设，特别是着重抓好带头人队伍建设，利用近期社区“两委换届”契机，选优配强，把基层“好班长”选出来，用起来。11个“以村为核”社区平移过渡社区“两委”成员，街道选派9名机关干部到社区担任书记，实行书记工作与“绩效工资”挂钩机制，激发社区书记干事创业动力。同时按照“工作在居住地社区”的原则，调整了52名社区工作人员，增强配齐了470余楼院长，签订正规劳务合同，把队伍建设作为基层治理的中间力量切实把作用发挥到位。

基层社会治理的问题篇（8）

为充分了解xxxx派出所辖区社会治安综合治理整体联动防范工作，发挥基层派出所的职能作用，深入推进农村基层民主法制建设这一中心任务，排查调处各类矛盾纠纷，妥善处理各种社会热点问题，确保我所辖区社会稳定和营造社会治安依法治理的良好环境。我所对我所辖区镇、村组进行了调研。现将调研情况报告如下：

一、党委政府重视，切实加强了社会治安整体联动防范工作的领导

按照我县召的政法综治工作会议精神和要求，镇党委、政府切实履行党政领导负总责，把联动防范工作始终放在首位，研究布置工作，做到年初有计划方案，年内、年末有检查考评。年初成立了调防一体化服务中心，使农村矛盾纠纷调处工作得到了充实。拟定了《社会治安综合治理整体联动实施方案》、《平安创建实施方案》、《普法依法治理实施方案》、《对刑释解教人员帮教领导小组》、《禁毒工作领导组》、《开展反警示教育活动实施方案》。我辖区的社会治安整体联动防范工作基础扎实，领导重视，管理到位，充分调动了广大党员干部群众参与维护社会治安工作的积极性，取得显著成效。

二、加强政法、综治基层组织建设，增强运用法律能力

各镇始终坚持从强化基层领导入手，不断增强基层组织为官一任、保一方平安的政治责任感，加强对社会治安综合治理的领导力度，并落到实处。一是强化队伍建设，落实各项规章制度，增强了基层组织的职能作用，对19个村的调解员进行了考查，分别作了调整充实，同时加强督促完善了村规民约等规章制度，激发了各调解组织的工作热情和积极性;二是普法依法治理工作得到加强，镇政府按照四五普法的要求，使广大党员、干部群众学法、懂法、用法，将计划生育法，治安管理条例，道路交通安全法，未成年人保护法，土地管理法，劳动法，义务教育法等十三个法律法规，分别发到镇机关领导干部职工、村支书、主任、各村调解组及调解小组人手一册，同时对调整充实人员进行二次培训，让他们在基层工干作中，懂法、用法、掌握法律武器，充当发展地方经济，维护社会稳定的带头人，对联动防范维护社会稳定尽心尽责，将本辖区的民间纠纷和矛盾化解在萌芽之中。

三、 健全社会治安联动防范机制

针对农村改革中出现的村无专人干、村无专人管、街道没有专人抓，网络不健全的问题，我们重点解决了三个问题。

1、是推行平安协作组。根据农村实行一免两补政策以后存在的农民参与治安防范难组织的实际，我们在总结十户联防经验的基础上，普遍推行了平安协作组的防范模式，根据各自然村户数，按照每组户数控制在20户以内的标准，各小组推选一名中心户长，承担组织、监督小组成员治安防范出勤情况，调解组内的矛盾纠纷，大事小情的组织互助，治安信息的传递，技防设施的管理等职责。每个小组每天由1户参与全村的治安防范巡逻工作。同时，按照每个自然村设1名治安员的标准，在各自然村配备了专兼职治安员58人。具体承担平安协作组的组织管理、出勤考核和落实村防范措施的职责。从实际运作的情况来看，农民参加值班巡逻的周期延长了，看护范围扩大了，负担减轻了，解决了十户联防轮流频繁、难于组织的问题，提高了整体的防范效果。

2、是成立村级治保会。我们将治安防范的责任做为村干部的一项主要工作职责来落实，成立了以村干部、治安员组成的治保会，有效解决了村级组织治安防范责任不清、任务不明、措施不实、效果不好的问题。采取了村干部包村的办法，把治安防范的责任落实到人头。目前，我辖区已经重新完善了19个治保会，对不能较好履行职责4个村的治保会成员进行了调整。今年，我辖区治保组织共处理涉及邻里纠纷、家庭矛盾、老人赡养等方面的问题180余个。

3、是组建业余巡逻队。2012年，适应警务体制改革的需要，对原有的治安巡控队伍进行了规范，重组改制为护村队。目前，我辖区各镇都组建了护村队伍，总人数达到120人。今年又在xxxx社区成立了一只20人的红袖章义务巡逻队，护村队、红袖章义务巡逻队采用社区警务责任区民警管理考核的模式，由社区队长、村长任队长，具体由民警负责监督、指导和培训。通过实践看，这支队伍不仅对村、社区的防范组织和治安员起到了监督的作用，而且能够较好地将三级联防组织紧密的联系在一起，有效地提高了整体的防范效果。

通过采取上述措施，一个村有平安协作组，村有治保会，乡有保安队三位一体、互为补充的群防群治网络初步形成，农村治安防范能力显著提高。

四、 调研中发现治安整体联动防范工作中存在的问题及对下步工作的建议

(一)存在问题

1、 对基层基础工作有待于进一步的加强。

2、 辖区内的住镇机关配合不是很到位，有待于加强。

3、 上下联动上的工作有待于进一步加强。

(二) 对下步工作建议

根据创建平安xxxx的总体目标要求，2012年我们在抓好常规性基础工作的同时，主要做好五件事：

1、要扩面。在巩固取得成果的基础上，进一步扩大创建平安xxxx的工作范围，努力实现三个100%。一是要扩大创建面。不但要开展平安单位、平安社区、平安校园的创建工作，还要延伸到平安街道、平安家庭、平安村组等各个层面，创安覆盖面要达到100%。二是要扩大普及面。在有线广播开辟平安xxxx，用身边的事教育身边的人，增强全民创安意识。通过群众喜闻乐见的多种形式，广泛开展送平安下乡村、进社区、入学校、入村组等活动，创安的知晓面要达到100%。三是要扩大参与面。充分调动综治成员单位和驻区企事业单位的积极性，各司其职，履行创安义务，创安参与面达到100%。

2、要补短。针对以往工作中存在的薄弱环节，主要做好三项具体工作。一是在提高农村治安防范效果上下功夫。2012年要把工作着力点放在村防范队伍建设和三级联防机制的建立上。把社区警务队、乡镇护村队、农村联防员三支力量更加科学的整合在一起，建立条块结合的管理模式，尽最大可能发挥好几支队伍的作用，提高防范效果。二是要加快技防措施进学校、村组、入农户的推进步伐。目前看，已经采取技防的村的发案数量和过去比明显下降，村民之间协作防范意识明显增强。

3、要治乱。对问题突出的区域或部位进行集中治理，组织开展有针对性的专项整治活动，发挥好综治成员单位作用，把行业治理和集中整治有效结合起来。同时，要行使综治工作一票否决权，加大社会治安综合治理的力度。

4、要除恶。组织镇司法、社区、村委会和公安等部门对严重扰乱社会治安秩序的流氓、地痞、车匪、村霸等进行一次全面的调查摸底，对有迹象的重点对象实行严密监控和教育管理，防止产生新的恶势力群体。对原有的重点对象和新发的恶势力犯罪要严厉打击。

5、要抓点。注重发挥典型的示范作用，选择多个不同侧面，抓出一批有标准社区、村组。同时，加强对综治工作的研究和探索，全面提高平安xxxx的创建水平。

综合治理调研报告范文(二)

近年来，随着改革的深化和市场经济体制的建立，因利益调整而引发的社会矛盾和治安问题逐步增多，成为了影响社会稳定的突出问题。如何加强社会治安综合治理基层基础建设，进一步提高社会治安综合治理工作能力，推动林区社会稳定、治安秩序良好，为经济建设构建和谐稳定的社会环境，是当前摆在我们面前的重大课题。在有关部门和单位的支持下，本人对这一课题进行了认真的调查研究，通过调查，对我局社会治安综合治理基层基础建设的现状及存在的差距和不足，有了进一步的了解和认识，对此谈几点认识和体会。

一、我局综治基层基础建设的发展现状及成效近年来，我局社会治安综合治理工作在党委和局的正确领导下，在市综治委的指导下，紧紧把握改革、发展、稳定的大局，不断推进平安XX局建设，以维护社会稳定为中心，坚持打防结合、预防为主、专群结合、依靠群众的综治方针，充分发挥基层单位综治领导机构、综治办事机构与林场(所)社区协管站和社区管委会相结合的优势，努力加强综治基层基础建设，不断推进各项措施的落实，为全局经济发展和人民群众安居乐业创造了良好的社会环境，在维护全局社会稳定中发挥了重要作用。一是初步形成了专群结合、齐抓共管，集打击、防范、教育、管理、建设等多种方法综合运用的管理格局。具体措施是：以创建平安XX局活动为载体，从加强组织体系、管理体系、防范体系入手，把流动人口、重点人群的服务管理和居民区防撬防盗作为工作重点，突出抓好预防青少年违法犯罪和刑释解教人员安置帮教两条主线，使社会治安综合治理基层基础工作进一步得到加强。二是社会治安的防范控制能力得到增强。近年来，因社会矛盾增多而导致治安问题的增多，局通过强化治安防范网络建设，大力开展群防群治活动，充分利用基层综治工作机构、社区协管站和群防群治队伍进行排查稳控，使治安形势有较大好转，群众安全感大大增强。三是大力加强校园安保和技防建设。在全国、全省综治维稳电视电话会议结束后，我局对拓宽警务工作、整治校园周边环境、加强对重点人员和高危人员的管控、提高校园的安全防范能力、加强学校内部安全保卫力量、加强校园技防设施投入六项工作进行了有效的落实。对校园技防建设工作中，我局党委政法委组织有关部门并请专业人员到全局5所中小学校实地进行了研究和测算，划定了监控区域，购置了先进的技防设备，在林业局资金紧张的情况下，投资近15万元，进一步完善了校园技防建设。

通过狠抓社会治安综合治理基层基础建设，进一步加强社会治安防控体系建设，狠抓各项工作措施的落实，推动了各项工作顺利开展，为全局经济又快又好发展创造了和谐稳定的社会环境。

二、综治基层基础建设工作中存在的问题虽然目前我局的综治基层基础建设整体水平有了较大提高，但还相应地存在着一些问题。主要表现在以下几个方面：一是思想观念淡薄。一方面是个别基层单位的主要领导对综治工作认识不足，重视不够，忽视综治工作的现象仍然存在。另一方面表现为综治责任追究制执行的不够好，影响了领导干部抓综治工作的责任意识。二是工作思路陈旧。个别基层单位的主要领导在抓综治工作上，创新精神不够，仍然沿袭过去的老办法、老套路，没有根据形势的变化而创新机制和工作方式方法，基层群防群治工作主观能动性不强。三是技防体系还不完善。由于受地域条件的原因，技防覆盖面还不完善，特别是林场(所)、矿区、旅游景点的监控设施还没有与公安局达到同步联网。根据新时期防范工作的要求，技防设施覆盖网络还需进一步增强。四是保障体系还不健全。虽然各基层单位都成立了综治工作领导机构和办事机构，但一些基层单位因人员编制的问题，还没有配备专职的综治工作人员，大部分为兼职，不利于工作的开展。

三、加强综治基层基础建设应采取的对策要做好新形势下的社会治安综合治理基层基础建设工作，就必须实现工作思路上的转变，既实现由以打为主向打防结合、预防为主转变;集中整治为主向强化日常管理转变;以警为主向警民结合、以民为本转变。要从建立打、防、控一体化的社会治安管理长效机制入手，克服一切不利因素，狠抓各项措施的落实，才能不断提高全社会整体防控能力，有效维护好社会稳定。

(一)加强综治基层基础建设，必须强化各级领导干部的思想认识，严格落实领导责任制。新时期的社会治安综合治理工作已从过去单纯解决治安问题，延伸和发展为巩固基层政权组织、排查调处社会矛盾、服务人民群众和维护社会稳定的有效措施。要特别重视加强工作意识，各级领导干部要增强政治责任感，牢固树立依靠社会治安综合治理维护社会稳定的思想。要进一步健全和落实社会治安综合治理目标管理责任制和领导责任制，建立起党政一把手负总责、分管领导具体负责，一级抓一级，一级对一级责任的责任体系，层层抓落实，切实负起责任，避免形式主义。党委组织部门要把领导干部抓社会治安综合治理的实绩，列为对领导干部考核的重要内容，并把考核结果作为领导干部升降奖惩的重要依据，与晋职晋级、奖惩直接挂钩。要严格执行责任查究制度，对责任不落实，严重，工作不力而导致严重危害社会稳定和社会治安问题的地方、部门和单位，坚决实施一票否决，并严肃追究有关领导的责任。

基层社会治理的问题篇（9）

党的十八大提出“要建设学习型、服务型、创新型马克思主义执政党”〔1〕，党的十八届三中全会指出：“改进社会治理方式。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”〔2〕，这进一步强调了党在社会治理创新中的地位。

（一）党执政的社会条件的变化对党的建设的必然要求 改革开放之后，经济成分日益多元化，利益诉求多种多样，阶层分化加速进行，城乡之间的人口流动日益频繁。公民也由单位人变成了社会人，随之而来的城市管理、社会保障等社会问题也变得更加突出。如何解决社会转型期所出现的各种问题，为现代化建设营造一个良好的社会环境，是新时期摆在中国共产党面前的一个重大课题。所以提出了建设服务型政党和服务型党组织是社会治理形势的变化对我们党提出的新的历史任务。

（二）有利于更好发挥党在社会治理创新中的领导作用

新时期，我们党的中心工作就是要不断解放和发展生产力，全面建成小康社会，满足人民群众日益增长的物质和文化需求。而要满足人民群众日益增长的物质文化需求，最重要的就是要解决人民群众最关心、最直接、最现实的问题，比如教育、就业、住房、医疗、养老等问题。而要解决这些问题，必须打破旧的思想观念的束缚，进行社会治理的创新。这样就可以在推进社会治理创新中强化党的服务意识，提高党的服务能力。并且能够进一步强化我党在社会治理创新中的主导地位，推进社会治理创新有序有力有效的进行。

二、服务型党组织建设与社会治理创新融合发展的现实案例研究

重庆市渝中区于2010年5月开启动了“社区工作日”活动，要求全区机关干部在每月第二周和第四周的星期二，深入辖区12个街道、78个社区（工作站），开展走访接访、政策宣讲、现场办公、工作巡查、调研学习、扶贫帮困、社会服务。“社区工作日”通过在服务群众中创新社会治理，是对服务型党组织建设与社会治理创新融合发展的有益探索。

（一）以服务型党员领导干部的培养促进社会治理创新

党的十八大提出：“围绕保持党的先进性和纯洁性，在全党深入开展以为民务实清廉为主要内容的群众路线教育实践活动，着力解决人民群众反映强烈的突出问题，提高做好新形势下群众工作的能力”。〔3〕 渝中区“社区工作日”遵循党密切联系群众的优良传统，机关干部将工作阵地放在基层、放在群众之中，在服务群众中了解了百姓疾苦，掌握了基层实情，历练了党性，强化了宗旨意识和服务意识，提升了群众工作能力和水平。调查显示，33.7%的机关干部认为“通过社区工作日，自己的群众观念得到极大增强”，56.1%的干部认为“有所增强”。在“‘社区工作日’是否提升干部的群众工作能力和方法”这一问题的调查中，26.2%的机关干部选择了“极大提升”，63.0%的机关干部选择了“有所提升”。由此可见，大部分机关干部通过参与“社区工作日”，“群众观念”得到了不同程度的增强，“群众工作能力和方法”得到了不同程度的提升（表-1）。

党员领导干部通过下基层服务群众的实践锻炼，会进一步认识到社会治理中存在的问题和困难，会进一步打破传统的管制思想的束缚，不断创新社会治理理念和方法。这样就通过服务型党员领导干部的培养促进了社会治理创新。

（二）以解决社会治理中的突出问题为抓手促进服务型党组织建设

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益”。〔4〕“社区工作日”高度重视、真切回应群众日益产生的新需求、新期待，制定完善了包括民生听取、民意吸纳、民怨化解、民生改善在内的一整套工作机制，致力于解决居民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，成为维护民生民利的现实行动，使很多社会问题都能够消灭在萌芽状态。调查显示：“社区工作日” 在解决问题方面：72.9%的群众认为“能及时解决问题”（ 图-1）。在“‘社区工作日’是否增强群众对党和政府的认同度”这一问题的调查中，24.3%的群众选择了“极大提高”，64.7%的群众选择了“有所提高”（ 图-2）。由此可见，大部分群众认为“社区工作日能够及时解决群众反映的问题”，也增强了“群众对党和政府的认可度”。这也证明了社区工作日在增强群众对党和政府的认可度和信任度上起到了非常积极的作用。

“社区工作日”正是以解决社会治理中的突出问题为抓手，解决了很多群众最关心的问题，化解了社会矛盾。在这个过程中也进一步了增强了党员干部的服务意识和服务能力，特别是强化基层服务型党组织建设，是服务型政党建设的一个重要抓手。

三、推进服务型党组织建设与社会治理创新融合发展的思考

对社会治理的变革是我们党在新时期、新的历史条件下所面临的根本性的挑战，需要促进服务型党组织建设与社会治理创新融合发展。

（一）强化政党公共服务职能，将公共服务体系建设作为社会治理的价值目标

面对新形势和新挑战，加强公共服务体系建设是服务型政党的必然要求，是推进社会治理的中心任务。要求在治理理念上从重经济建设轻社会治理向更加重视社会治理和经济社会协调发展转变，在治理主体上实现从重党委、政府作用轻多方管理向党委、政府主导型的社会共同治理转变，在治理方式上实现从重管制控制轻协商协调向更加重视沟通协商转变，在治理环节上从重事后处置轻源头治理向更加重视源头治理转变，在治理手段上实现从重行政手段轻法律道德向多种综合手段运用转变。

（二）秉承“以人为本”基本原则，制定实施以社会公平正义为导向的社会治理政策体系

创新社会治理，需要执政党建构和实施以权利为导向的社会政策体系，把对社会结果公平的调节、公平配置资源、保证社会关系平等作为建构社会政策的主要内容。首先，调节社会公平的主要内容是扶贫济困。其次，服务型政党既要出台导向性政策，使政府承担起直接提供各类民生服务的职责，又要善于借助其所掌握的权力、权威和信息、资源，调动社会各界参与解决民生问题的积极性。再次，要调整好各种社会关系的平等，包括性别、儿童与青少年、老年人、残障人员、少数民族、外来人口等的关系调整。

（三）强化基层党组织建设，促进基层社会治理创新

渝中区在社会建设与治理中，发挥基层党组织和共产党员服务群众、凝聚人心的作用，以服务型党组织建设带动社会治理创新，为探索中国特色的基层社会治理模式提供了新鲜的经验，具有很强的借鉴和参考价值。

一是加强服务型党组织制度建设，提升社会治理的能力水平。尊重党员主体地位，发挥党员主体作用，普遍推行党代表联系基层党员群众、党员干部联系群众等制度。二是发挥服务型党组织的辐射作用，带动基层社会治理创新。以服务群众作为基层党组织建设和基层社会治理的切入点、连接点，通过党组织和党员的辐射作用，有效带动基层社会治理创新。在服务人民群众中体现出党的凝聚力、领导力，让群众切实地感受到党组织的存在、党员的存在，感受到党的力量。三是创新基层组织模式，健全社会治理的网络体系。基层党组织应在原有按地域和单位设置党组织的基础上，按照有利于加强和创新社会治理的原则，立足区域集聚、产业布局、就业结构、组织形式和党员流向的发展变化，坚持以调整、优化和创建为手段，重点加强新经济组织、新社会组织、新居民和城乡一体新居住区中的组织和工作覆盖。

（四）建立健全服务型党组织建设与社会治理创新融合发展的长效机制

要构建基层党建和基层社会治理良性互动的社会治理新格局，推动服务型党组织建设与社会治理创新融合发展，要善于总结经验并把好的做法上升为制度，促进制度的体系化、机制化。

基层社会治理的问题篇（10）

党的十八届三中全会上提出的推进国家治理体系和治理能力现代化这个全面深化改革的总目标，是十以来党的创新理论的重要成果，是党在社会主义治理道路上长期探索的经验总结，标志着中国进入特色社会主义新阶段，表明我们党治国理政视野的开阔、治理能力的提升。基层治理是国家治理的重点和难点，基层治理法治化是基层治理现代化转型的必经之路，基层治理法治化长效机制的构建必然推动基层治理法治化、现代化目标的实现。

一、界定基层治理法治化长效机制的内涵

基层治理法治化长效机制是基层治理法治化发展的必然要求，理解其内涵首先得理清基层治理法治化内涵及制度机制运行的内在机理。

（一）基层治理法治化内涵

对于基层治理法治化内涵，学者们基于不同视角各抒己见，有的认为基层治理法治化是一种权力依法运行的过程，有的认为是一种建构基层的方式与手段，或者认为是一种民主发展形式，或是一项系统工程，但从总体上看，这些观点都涵盖了基层治理法治化的内核，即将基层的一切活动纳入法律的话语体系中。笔者认为，基层治理法治化就是指坚持在法治型党组织的领导下，推进基层政府依法行政，引导基层自治组织依法治理，内化法治理念，规范政府与社会、市场、个体之间的关系，逐步实现基层政府、社区和农村自治组织法治化建设的过程。

（二）基层治理法治化长效机制内涵

在社会学中，机制是指事物各组成要素之间的相互联系以及事物在有规律性的运动中发挥功能的作用过程。长效机制就是能保证事物各组成因素的结构、功能实现最佳效果的作用过程和作用原理，简单的说就是“带规律性的最佳模式”。[1]因此，所谓基层治理法治化长效机制，就是指在基层治理过程中，把法治化建设纳入基层政治、经济、文化、生态等一切事务中，以“良治”为目标，促进治理理念、治理主体、治理客体、治理方式、治理环体、治理路径等实现最大效用的运行体系和作用原理，它是贯穿于基层治理法治化全过程中相互促进、相互协调的各种因素的本质联系。

（三）基层治理法治化与长效机制之间的关系

构建基层治理法治化长效机制就是要体现制度更完备、更稳定、更管用的特性，使基层治理的每一个环节、每一个步骤都有据可依、有章可循，推动基层治理工作深入有序地开展。没有好的制度，达不到“制度化”，没有好的制度执行力，达不到执行的“规范化”。唯有更加自觉并善于运用法治这个集中体现现代化治理本质要求的思维和方式，才能保证治理的制度化、规范化。概括地讲，基层治理法治化为长效机制构建指明了方向，长效机制为基层治理法治化提供了保障，二者耦合于基层治理范式的现代化转型。

二、基层治理法治化长效机制构建的必要性

基层治理法治化自身的特性、面临的现实困境及发展要求对长效机制构建提出了必要性：

（一）基层治理法治化是一项系统工程

基层治理法治化是一项系统工程，这就意味着此工程链条上的各个环节都要相互协调推进，从横向来看，基层治理涉及到的各个方面都要纳入法治轨道，从纵向来看，基层治理法治化建设是一个将国家政策内化为基层群众行动指向的过程，任重而道远。基层治理法治化的系统性、长期性就决定了完备、稳定、规范化的长效机制构建的必要性。

（二）构建基层治理法治化长效机制是解决基层治理困境的重要抓手

基层治理法治化建设过程中面临的困境主要体现在三个方面：基层文化基因隐含的潜在困境；社会转型发展过程中带来的附加困境；基层治理法治化过程中面临的新困境。新旧困境交织的复杂社会环境在运作过程中产生了以下问题：治理理念“表面化”、治理主体“模糊化”、治理民主“形式化”、治理路径“口号化”、治理方式“即兴化”等，这些困境和问题既为基层治理向法治化转型提供了必然选择，也为长效机制的构建提出了现实要求。

（三）构建基层治理法治化长效机制是提升基层法治建设的主要引擎

基层治理法治化目标的提出既是对当下全面深化改革开放面临的挑战和压力的回应，也是对全面建设法治国家的一种路径探索。制度是政策实施的保障，将国家战略部署落实为基层治理法治化的一整套体制机制，并且是相应的长效运作机制才能有效地整合基层社会资源、动员社会力量、规范国家与社会、市场的关系、重塑社会秩序，形成基层社会共同推进治理法治化的良好局面，从而推动我国依法治国的总体进程。

三、目前基层治理法治化长效机制构建存在的问题

基层治理法治化长效机制的构建是当下一个热点也是重点话题，不少学者针对基层治理法治化面临的瓶颈问题提出相应的路径或机制构想，进行了有益探索，与此同时，基层治理法治化长效机制构建中存在的问题也不容忽视，具体表现在：

（一）对长效机制认知程度尚浅

基层治理法治化建设是当前国家从上至下达成的共识，尤其在基层法治化建设的实践相当活跃，但如何从整体上落实基层法治化建设的目标，如何为此目标的实现构建长效机制，是当前基层面对的挑战。由于基层各治理主体的局限性，基层法治建设中出现的形式主义工程或突发性建设等现象不在少数，一时的成效不能代表整体的成效，实现基层治理法治化目标，除了提升法律意识，还需要胸怀格局意识。

（二）制度规范让位于“即兴式”举措

根据国家法治目标的指示，基层治理开展了各具特色的法治实践，营造了基层法治建设的氛围，其中不乏一些具有前瞻性、创新性的举措，激活了基层法治建设的活力，但也不能忽视其潜在的“碎片化”特点。在实践的基础上要遵循“理论指导实践，实践升华理论”的原则，将科学性举措提炼成完善的制度规范，避免“人存政举，人走政息”的后果，从长远角度系统性规划基层法治建设的持久力。

（三）长效机制构建内容带有模糊性

制度机制是解决基层治理法治化工作失衡的强力支撑，因而制度的构建首先应基于对基层现实社会问题的准确评估，根据基层人民群众的需求来寻求基层治理法治化实现的问题意识。但在实践中制度的构建内容往往带有盲目性，缺乏实地调研的精准性、全面性，这不但削弱了制度的功能属性，也制约了基层治理法治化实施的整体效能。因而，完善长效机制的构建内容迫在眉睫，具体应从构成治理法治化体系的每一个要素入手。

四、基层治理法治化长效机制完善策略探析

基层治理法治化长效机制是一个层次分明、内容丰富的系统，可从以下五个方面完善：

（一）构建社会主义法治理念传播机制

社会主义法治理念是社会主义法治的内在要求和精神实质。社会主义法治理念传播机制的建构要从传播主体、传播过程和外在环境三个方面把握。社会主义法治理念传播是以人为主体的实践活动，在传播主体定位机制方面，按照其各自功能与职责的不同，将其分为三重功能维度的主体：“决策―导向”主体、“阐释―深化”主体、“传播―普及”主体[2]；在传播过程方面，要注重传播认同机制的构建，目的是培养积极的公共精神，“公共精神是一种关心公共事务，并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建设，以营造适宜人生存与发展条件的政治理念、伦理追求和人生哲学”[3]。从传播外在环境看，还需从政策、人才队伍、财政等方面构建保障机制。构建社会主义法治理念传播机制，旨在营造法治文化氛围，使基层干部到基层群众都能将法治理念内化于心。

（二）构建多元治理主体协同参与、监督机制

基层治理主体逐渐呈现多元化趋势，整合基层多元主体资源，调动社会力量协同参与基层法治化治理是充分发挥基层群众主人翁作用的重要基础。首先，要在制度上明确基层党组织、基层政府、基层群众、社会组织等各治理主体的责任与权力范围；其次要完善各治理主体之间的沟通机制，尤其要畅通公众参与渠道，提升各个组织间的协同合作能力；最后，要落实基层监督机制，形成有效的监督态势，解决社会监督、行政监督乏力的问题。

（三）构建法律法规建设与运行机制

提升基层各治理主体的法治意识和治理能力，除了普及法律知识外，完善法律法规是关键。由于当前基层法律法规存在空白、不规范、滞后性等缺陷，不仅削弱了法律的权威性，也引发了基层社会的矛盾、冲突，因而地方人大、政府部门要充分发挥各自职能，加快完善基层法律法规、乡规民约等的建设与运行机制，确保基层治理法治化建设有法可依、有章可循。

（四）构建法治指标体系和考核标准机制

法治指标体系是指用以反映法律制度本体及其相关各类要素运行状况的结构质的规定性与量的规定性有机统一为表征，用以判断评价经济、政治、文化、社会、生态文明法治化进程的一种计量、评价逻辑结构系统。[4]科学构建法治评估考核机制是衡量基层治理法治化建设进程中制度制定、实施、成效等科学性的重要参考标准，能够及时修复不完善的体制机制及治理工作的具体内容、合理配置基层资源、及时回应群众的生活期待，从而保证基层治理法治化建设的制度化、程序化、科学化、常态化。

（五）构建吸收借鉴机制

基层治理法治化建设目前已取得一些成功案例，积累了丰富的经验，如：恩施市“沐抚”经验，将“层级调处”和“法律援助”相结合，阿鲁科尔沁旗村务契约化管理模式，“党建+宁波模式”等，虽然地域的特殊性决定了治理方式的特殊性，但成功经验会提供新的切入点或示范意义。因而，基层在突出地域特色，用底蕴彰显内涵的同时，还应借鉴其他区域的丰硕成果，这就为吸收借鉴机制提供了必要性。

参考文献：

[1] 林建成，安娜.国家治理体系现代化视域下构建生态治理长效机制探析[J].理论学刊，2015（3）.