公共财政的基本特征篇（1）

从规范层面视之，1990 年《中共中央、国务院关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》中规定了设立各种基金的审批权集中到财政部，2000 年《国务院关于加强预算外资金管理的决定》中首次提到政府性基金，同时《财政部关于加强政府性基金管理问题的通知》中第一次规定了政府性基金课征的目的是为支持某项事业发展。此后，2004 年《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》中将支持某项公共事业发展作为政府性基金的课征目的。2010 年最为重要的一般性立法文本之《政府性基金管理暂行办法》则将政府性基金的课征目的规定为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展。而最近通过的《预算法》第9 条进一步肯认了政府性基金发展特定公共事业之课征目的。学理层面上，财政学界和财税法学界虽各自所持学术立场不同而引发的表述有所差异，但已基本认同征收政府性基金的目的是为了实现特定经济社会领域的政策，即支持特定公共事业发展和公共基础设施建设。

( 二) 经由政府性基金课征目的认识其法治化之规范

本质现代民主法治国家( 租税国家) 的财政收入或财政工具主要包括税收、规费、受益费以及特别公课等。一般认为，税收课征的目的是国家为了满足一般性财政需求及实现( 一般性) 公共任务，基于课税权依法对于一切具备法定课税要件的人，所课征的一种金钱给付，且收益流于公共预算，由国家进行统收统支。规费征收之目的在于政府( 及其所属部门) 对特定公民、法人和其他组织提供特定公共服务或公共产品而强制收取的金钱给付( 如行政规费、使用规费、特许规费等) ，而受益费则是指国家为谋求公共利益，而设置、建造或维护公共设施时，对因此而享有特别利益之人民，所强制征收，用以补偿有关费用支出之金钱给付义务。

作为一种能有效弥补税收课征之不足的新兴财政工具，特别公课并非为了满足一般的国家财政需要而对于所有国民所课征，而是为了特定国家任务之财政需要，而对于特定群体所课征之公法上金钱给付义务。在民主法治化进程中，税收与行政收费( 规费与受益费) 已毋庸置疑地成为我国主要的财政收入。但由于公有制国情，现阶段公共资源收益也是当前我国财政重要的收入来源。同时，作为我国特殊的财政工具，政府性基金也已在《预算法》中明确将其作为一种财政收入。因此，政府性基金与税收、行政收费都是国家为了实现其( 特定) 任务基于公权力要求国民为一定的公法上金钱给付义务，也即凭借公权力合法侵害国民财产权。然而国民财产权作为现代民主法治国家的宪法性权利( 即基本权利) ，对其侵害必须要合符宪法的规定且受法律保留原则或授权明确性原则的限制。合符宪法规定和受法律保留原则或授权明确性原则的限制本质上也就是政府公权力侵害国民( 特定群体) 财产权必须接受合宪性、合法性之检验。

由是观之，政府性基金课征法治化的规范本质也就是经由立法机关( 权力机关) 通过宪法、法律来控制政府公权力的行使及保障国民( 特定群体)的财产权。

二、政府性基金课征法治化的制度困境

从发展历程来看，现行政府性基金课征制度对规范政府课征权力的行使以及保障缴费义务人合法权利起到了非常重要的作用，但是从民主法治下的合宪性、合法性角度观之，我国政府性基金课征法治化运行还存在诸多现实性制度困境。

( 一) 政府性基金课征缺乏宪法基础

税收乃现代国家之最主要财政工具，其义务人具有普遍性且没有直接受益或受益小，收入流入公共预算，由国家进行统收统支，所以现代各国几乎都在宪法中明确规定无法律无税收。我国《宪法》第56 条可作为课税的宪法依据。但对行政事业收费而言，基于损益兼顾法理所衍生之受益者( 使用者) 付费原则，接受特定服务或使用特定公共产品的获利之人应支付相当对价，此种对价义务的课予，尚不致对财产权造成( 或不严重) 侵害，所以各国宪法对其并不像课税要求那么严格，即非以法律不得为之，只要由立法机关明确授权行政机关以命令规定以及符合必要性原则( 比例原则) 就可。对于像特别公课这种直接冲击税收体制的特殊财政工具，由于其课征对象为特定群体且无对待给付( 无对价) ，所课收入又专款专用，一般会受到宪法严格约束，即便宪法没有直接规定，释宪者也可通过类推适用或直接适用宪法中的某一个紧密条款而使其具有宪法基础。如在德国，虽然其《基本法》没有直接规定特别公课这一财政工具，针对种类众多且日益重要的特别公课，德国联邦宪法法院通过宪法解释赋予其合宪性以摆脱民众对此种财政工具的合宪性质疑。而在一个有释宪机构( 全国人大常委会) 没有释宪传统的中国，政府性基金的课征能否直接适用《宪法》第56条或类推适用其他条款，实值人们期待。现实中出现的诸多乱象，譬如政府部门任意( 一个通知性质的红头文件) 设立审批、增减政府性基金项目及其征收目的、对象、标准; 更为甚者，政府将任意设置的各种基金收入塞到预决算草案中并经由人大批准通过予以合法化( 没有修正权、否决权) ，这都是源于政府性基金课征缺少宪法基础所致。因此从某种意义上来说，政府性基金课征上的任性实际上就是一种宪法危机。

三、政府性基金课征法治化的实现进路

在法治中国建设的时代背景下，面对现存的制度困境，我国政府性基金课征法治化应在厘清政府性基金课征的宪法基础上，构筑起合符中国国情的政府性基金课征民主统制机制以及缴费义务人的权利救济机制。

( 一) 经由全国人大常委会释宪来明确政府性基金课征的宪法基础

公共财政的基本特征篇（2）

一般而言，对某一行业，公共财政是否予以扶持，关键取决于个别资本投入的边际效益与资本投入的社会边际效益之比。假定在没有政府调节的情况下，如果个别边际效益偏小而社会边际效益大，就会导致投入不足，从而影响该领域的发展。从总体上来看，林业的边际效益恰恰就是不一致的。因此，为弥补其经济损失，最大限度地发挥由资源总量扩大所产生的公益效益，势必需要政府介入并用财政资金投入予以保障。

当前，我国林业正经历着由木材生产为主向生态建设为主、由采伐天然林为主向采伐人工林为主、由毁林开荒向退耕还林、由无偿使用森林生态效益向有偿使用森林生态效益、由部门办林业向全社会办林业的历史性转变。这五大转变是社会主义现代化建设对林业提出的迫切要求。但是，这种历史性的转型过程又与林业资源、资金的有限性、与林业的自我发展能力及其目前的技术水平相互冲突。这就需要由公共财政来负担改革的成本，将其纳入公共财政体系中加以统筹规划、安排。此外，长期以来，我国一直把林业单纯地作为一种产业对待，而对林业的多功能、多目标特性却没有足够的重视；在财政支出中，林业曾一度处于较低水平，以致林区只得靠消耗资源来维持运转。为了弥补这种历史“欠债”，也需要加大公共财政资金的投入。因此，目前至未来很长的一段时间内，林业与公共财政的关系应定位在公共财政对林业的少“取”多“予”，并建立在长期、稳定的多“予”基础上。

2林业与公共财政收入关系的基本框架

公共财政收入与传统的财政收入在形式上的差距不是很大，但是在具体内容上则需要按照市场经济的规律进行改进，这对于林业同样如此。具体而言，林业上缴公共财政收入的内容主要应由以下方面构成。

2.1增值税

我国目前林业的增值税税率除一般纳税人有17%、13%、零税率外，还有小规模纳税人的6%、4%征收率。公共财政框架下，从规范化的增值税制要求出发，增值税率结构应朝简单、高效的税率结构方向发展，可以考虑实行单一税率。同时，应尽快实现增值税税基的转型，将其由生产型转为消费型。对需要特殊照顾和政策扶持的林业单位和个人，可以采取“先征后退”、“即征即退”等办法，并根据情况确定返还比例。此外，对进口种子、种畜、鱼种和非盈利性野生动植物等，应免征进口环节增值税。

2.2所得税

综合考虑林业存在外部经济、难以完全市场化的特性，为解决我国林业目前普遍存在的经济危困、负债过高、资产构成不合理等问题，应给予林业特殊的税收优惠政策，以降低其实际税负。主要应包括：对林产品初加工所得以及贫困林业局、林场、苗圃的全部所得免征所得税；对以税前利润投资造林的应免征所得税；对林业企事业单位的技术转让所得，年净收入在30万元以下的，应暂免征收所得税；对林农缴纳的所得税中属于重复性质的应予以取消。此外，林业从业人员的收入来源单一，为更好地体现林业与其他行业个人所得的差距，应建立综合与分类相结合的个人所得税制度，并相应提高个人所得税的免征额。

2.3农业税

对原来征收农业特产税的林产品，应改征农业税。借鉴国外保护和发展森林资源的经验，我国对原木和原竹征收的农业税税率应不超过5%.同时，为提高木材利用率，减少森林资源消耗，对次、小、薪材应免征农业税。对个别省区的原木、药材、经济林苗木、天然橡胶等品目，如果原农业特产税的税率低于当地农业税税率，则应该仍按原税率征收农业税。

值得说明的是，公共财政框架下，应充分体现出国家对农、林业的扶持。随着农村税费改革的不断深化，农业税应逐步减征，并最终取消、退出公共财政的收入范畴。

2.4营业税

当林业所属部门中发生提供应税劳务、转移无形资产或者销售不动产时，应该缴纳营业税。但是，林业部门按照国家规定从林业企业（包括森工企业、木材公司、国有林场、苗圃等）销售收入中提取的育林基金，是企业资金内部分配和部门之间的正常划拨，不应属于营业税的征税范畴。此外，林业生产中的机耕、排灌、植保、病虫害防治，以及与生态环保相关的技术培训、技术承包等所取得的技术性收入，也应免征营业税。

2.5基金收入

林业的基金收入主要是育林基金（含维简费）和森林植被恢复费。基金收入应该实行专款专用，年终结余结转下年继续使用；同时还应该下调育林基金的提取比例，以促进林业的快速健康发展。

2.6其它税收及规费

其它税收主要应包括城市维护建设税、印花税、教育费附加、车辆购置税、城镇土地使用税、土地增值税、车船使用税等内容。

规费是有关部门按照有偿服务的原则，为提供特定服务或实施特定管理而向使用者或受益者所收取的。林业规费主要应包括林业保护建设费、野生动植物进出口管理费、森林植物检疫费、绿化费、陆生野生动物资源保护管理费、林权勘测费、林地补偿费、证书工本费以及植物新品种保护权收费。

此外，以往年度财政对林业贷款按期收回的本金、转让国有林业经营性资产或非经营性资产等获取的收入，也应构成当年的预算收入。按照公共财政的原则，政府应从盈利性、经营性领域退出，因此对于国有林业企业或国有林业资本的经营性收入，应该逐步加以规范，不应该再属于公共财政的收入范畴。

3林业与公共财政支出关系的基本框架

从目前的预算科目来看，财政对林业的支出内容尚存在着许多“越位”与“缺位”的情况。这就需要根据公共财政理论，结合我国的具体林情加以调整。由于林业单位的不同，使得林业支出的事项千差万别。这里不可能一一列举，只能是依据其大类进行界定。具体而言，公共财政对林业的支出应主要由以下方面构成。

3.1行政机构与事业机构支出

行政机构支出有人员的工资总额、日常公用经费、固定资产购建和大修理支出、外交外事支出等。这些是所有行业行政管理机构履行其职能所必需的费用，理所当然地由公共财政支出供给，林业亦如此。

事业机构的支出内容与行政机构相同。但对于林业事业机构应根据社会公共需要的原则重新界定：公益性的事业单位支出应全部由公共财政供给；准公益性事业单位，则公共财政仅负担公益性的、林业自身无法抵补的部分。此外，对于现在没有通过财政列支的林业公检法、林政、木材检查站、林业工作站的人员及其工作经费，也应在精简的前提下纳入公共财政预算科目和项目。至于经营性的事业单位，如种子公司、林业宾馆等，应全面推向市场，公共财政不再供应。

3.2林业基础性支出及生态建设支出

林业基础性建设，包括营造林建设、林业基础设施建设等；森工基础性建设，主要是指森工管理局以上和森工企业非经营性的项目建设以及森林资源保护。这些基本上都属于非盈利性项目的建设，往往支出很大，单位无力承担，因此，绝大部分应纳入公共财政，并辅之以银行贷款和其他形式的投资。

林业生态建设是为促进、实现林业可持续发展而发生的，属于社会公益事业。因此，对于林业生态工程所发生的种苗、营造、抚育、管护、基础设施及其他建设费用，应主要由公共财政负担。

3.3林业科技文教卫生

属于基础、公益研究性质的科学技术投入，如解决“六大”领域的关键技术等；旨在弘扬民族文化、林业历史的公共图书馆、文化馆、博物馆、文物保护；义务教育、特殊教育；防疫防治事业费及公费医疗经费等，应由公共财政解决并逐步加大投入力度。而其他方面的支出，可以通过收费获取收入、弥补成本，不应属于公共财政的职能。但为了鼓励和推动，公共财政应给予一定的补贴和政策优惠。

3.4支农生产及综合开发支出

支援农村生产支出在林业上主要是造林及林木病虫害防治费用补助。这主要是用于改善农民生活条件，解决群众造林及保护林木所需的资金问题，是为满足公共需要而发生的，应属于地方公共财政的责任。

农业综合开发资金对林业的支持项目应主要包括：小流域森林水土保持、防沙治沙、名优经济林及花卉、太行山绿化以及长江防护林等。这些支出属于补助、扶持性质的，应纳入公共财政支出的范围。

3.5转移支付支出以及财政专项资金

公共财政对林业的转移支付应该有：支援林业不发达地区的支出；贫困国有林场、苗圃的扶持资金；森林生态效益补助资金以及社会保障支出。林业所有单位的人员，无论是正式职员还是临时工，其基本养老、医疗、失业、工伤等社会保障补助支出都应该先后纳入公共财政体系之内。此外，对由于停伐或调减木材产量而造成的地方预算内财政减收，应该由中央与地方共同负责。中央补助部分可通过财政转移支付方式予以拨付，对不同税种的减收分别按不同比例给予补助。

在特定时期，基于特定目的、用途而对林业所进行的扶持性投入，应作为专项资金纳入公共财政。除了用于林业重点工程建设方面之外，财政专项资金还应主要包括有：林业项目贷款贴息、农村小型公益设施建设补助、对林木种苗发展的扶持、森林公园建设补助等。

此外，对于以经济效益为主的林业项目，原则上应该由市场加以解决，但由于林业的弱质性，公共财政应该在政策上予以扶持。这是国家宏观调控的需要，是国家利益、社会协调发展的需要，属于政府行为。因此，进行扶持、宏观调控等所发生的支出，应该列入公共财政的支出范围。

公共财政支出归根结底是为了满足社会公共需要。由于公共需要的范围和内容会随着社会经济的发展而相应变化，因此，公共财政对林业支出内容的确定并不是一成不变的，应随着客观条件的变化而相应地调整。

参考文献

[1]高培勇。公共财政：经济学界如是说[M].北京：经济科学出版社，2000

[2]国家林业局。2002中国林业发展报告[M].北京：中国林业出版社，2002

[3]国家林业局。2003中国林业发展报告[M].北京：中国林业出版社，2003

[4]中共中央国务院关于加快发展林业的决定[J].林业经济，2003（10）：4～7

公共财政的基本特征篇（3）

受多年以来计划经济体制传统的影响以及当前进行的改革开放大环境下，在我国的市场经济建设中存在着大量的行政征收行为，例如征收 土地用于道路、房地产或开发区建设，城市旧房拆迁改造等。然而由于我国并没有有关征收的统一立法，行政法学界对行政征收的研究和讨论也几乎处于空白状态，可以说我国还未建立完善、统一的行政征收制度。此外个地方政府大多通过规章甚至一般的红头文件来规定本区域内的征收规则，但因囿于地方利益、基层政府官员素质等因素的影响，各地方有关行政征收的规范性文件对被征收者（公民或集体）利益的保护明显不足，最终导致社会上有关征收的问题频发，已然成为影响社会稳定的一个重要因素。而且综观各国宪法中的财产权保护条款，一般都包括两大部分：首先是规定公民财产权由宪法保障，不容任意侵犯；紧接着就是公民的财产权要受到一定限制，国家在必要时可以对财产进行剥夺或限制（征收）。表面上看来，把侵犯公民财产权利的征收规定在财产权保护保护条款里似乎是矛盾的，实则不然。因为在进入福利国家社会后，政府为了更好的为公众谋福利致使征收在所难免，所以在这一前提下，如何限制征收以及如何保障征收过程中的公民财产权就成了关键所在。宪法中的征收条款则恰恰规定了有关征收的条件、规则，是对征收这一国家公权力侵犯公民财产权的主要活动的规制，所以对征收的规定本质上就是对公民私有财产权的保障。正因为以上两个原因，在2004年的第四次宪法修改的一个主要内容就是在宪法中明确肯定了对私有财产权的保护。《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”笔者认为，以此次修宪为契机，建立我国的行政征收制度已势在必行。本文也仅就有关我国行政征收制度的构建作简单构想，以期起到抛砖引玉之效用。

一、征收概念的厘定研究任何事物，必须首先弄清它的概念（内涵和外延），由此之上进行讨论才能有的放矢，令人信服。所以我们在讨论征收这一比较生疏而且模糊的制度前更应如此。

（一）与几个相近概念的比较1、征收与税收和收费。此前行政法学界的主流观点认为征收与税收和收费是一致的，“行政征收是指行政主体根据法律、法规规定，以强制方式无偿取得相对人财产权的一种具体行政行为，包括税收和行政收费两种制度。” 这种观点对我国学者的影响颇深，至今——在第四次宪法修改之后——仍受到部分学者的膜拜。 笔者认为，认为征收即指行政税收和收费的观点如果说在修宪之前还有“在夹缝中偷生”的余地的话，那么在2004年第四次宪法修改之后它就彻底失去了生存的土壤。我们应该摒弃这种观点，原因有二：一是对征收的此种定义与传统大陆法系的观点向左。无论德国、法国还是台湾地区都把税收和收费排除在征收制度之外（至于原因将在下文介绍），因而我们若把征收仅仅定义为包括税收和收费，将不利于对西方发达征收理论的移植和借鉴，进而影响我国行政征收制度的构建（相当于另起炉灶）。第二个也是最关键的一个原因就是修改后的宪法第10条第3款和第13条第3款都把补偿作为征收的一个必要条件，而这与以无偿为特征的税收和收费是有本质区别的。

2、征收与征用。在新修改后的宪法的第10条和第13条中分别使用了“征收”和“征用”两个用语，这与先前的只使用“征用”是一个明显的区别。这既说明了二者存在某些共同之处，所以才会规定在统一法条之中；但它们又是有区别的，否则只用其中一个词就可以了。笔者认为，征收和征用相同之处在于都是为了公共利益的需要，依据法律并在给予补偿的前提下，对公民财产权的限制或剥夺；它们的区别在于征收一般是指对公民财产所有权的限制或剥夺，而征用仅是指对公民财产使用权的暂时剥夺（用完之后还要归还），征用大多适用于紧急状态或者军事、战争等特殊紧急情况下。

（二）征收概念的演变1、传统征收。公民个人权利的真正享有是从资产阶级革命开始的，其中又以《人权宣言》的发表为标志。但即使在那个人权利主义盛行的时代，制宪者们在强调“天赋人权”和明确“私有财产神圣不可侵犯”的同时，也同时要求个人权利的行使要受到社会约束，符合公共利益。当国家基于公益要求，以对公民财产加以特别限制为必要时，就需要对该公民个人的特别牺牲给予补偿，此即为征收。传统的行政征收制度形成于19世纪后半叶，主要是公用征收，即行政主体为了公用事业，按照法定的形式和给予补偿的前提下，以强制方式取得私人不动产所有权或其它物权的程序。传统征收的特点是：（1）征收对象主要是土地等不动产；（2）征收的形式是行政行为；（3）征收目的是为了公用事业，特别是公路、铁路等基础设施建设工程；（4）传统征收以完全补偿要件，而且大多是事先补偿。由上可知，早期公用征收制度还只是一种国家获取财产的手段，其主要目的在于取得土地以满足民生设施建设的需要，此一时期的公用征收制度一般称为“古典征收”。

2、扩张的征收概念。一战之后，国家的任务开始不断扩张，与之相对应，征收——国家与公民直接对抗的主要形式——的概念也在发展，表现在：（1）征收对象由仅仅是财产所有权及其它物权扩展到具有财产价值的各种权利，包括债权、著作权等；（2）征收的形式除通过具体行政行为外还可以直接通过法律实施征收；（3）征收目的不再限于特定、具体的公用事业，扩展为一般的公共利益；（4）征收的补偿范围变为适当补偿，而且必要时（国库亏空）可以不予补偿；（5）征收也不再以对私人财产全部或者部分的剥夺为限，只要对公民财产权有所限制而造成不公平的结果，都可以构成征收的侵害。

3、二次世界大战后，在德国形成了以基本法第14条为基础，辅以联邦法院判例、解释的比较完善的广泛意义的行政征收制度体系 ，该体系包括以下几个部分：（1）狭义的行政征收，也即公益征收，是指“为了执行特定的公共任务，通过法律行为，全部或者部分剥夺基本法第14条第1款第1句规定范围（财产权和继承权）内的具有价值的法律地位的行为。” （2）准征收，是指行政主体违法实施行政行为给公民财产造成损失的情况。德国联邦法院之所以概括出“准征收行为”，就是为了弥补行政主体违法耽误则是受害公民如何取得救济的体系漏洞，因为德国的国家赔偿制度采用的是过错责任原则。（3）征收害，指行政主体实施合法行政行为的附随效果对特定公民财产所造成难以忍受之侵害的行为。例如，修建公路对周边土地价值及居民生活质量造成不利影响的情况。征收害是由行政主体合法行为引起的，但其所造成的不利后果往往是不可预测的，因为客观上确实给受害公民造成了特别牺牲，因而需要给予公正补偿。

二、构建我国行政征收制度的设想如前所述，行政征收制度是私有财产权保护的一个重要组成部分，但是我国现行的行政征收制度却很不完善，而且也不科学，导致现实中由征收引发的问题层出不穷，因而笔者认为，为了维护社会稳定，切实保障公民的私有财产权，必须重建我国的行政征收制度，而首当其冲的就是制定专门的“行政征收法”。因为首先，我国涉及行政征收的法律仅由宪法、土地管理法、城市房地产管理法和中外合资经营企业法等几部法律，而且相互之间有关行政征收条件、程序和补偿范围的规定各不相同，所以有必要制定统一的行政征收法，以避免相同情况因适用法律不同而不同对待的不公平现象的出现。其次，在法治国家时代，尤其是在大陆法系国家，一项制度的建立一般都是立法先行。所以在我国构建行政征收制度，必须有法可依，制定行政征收法。最后，这次修宪明确赋予了公民私有财产权，并把行政征收并补偿作为私有财产权保护制度内的一项内容，而宪法权利变为公民实有权利的过程，也就是宪法实现的过程就必须将纲领性、原则性的宪法具体化并付诸实施。所以，要切实保障公民私有财产权，必须制定专门、统一的行政征收法。

笔者认为，行政征收法的制定应该借鉴德国和台湾地区的经验，主要注意以下几个方面的内容：（一）行政征收对象。传统的行政征收对象主要是土地、房屋等不动产的所有权。因为“动产一般可以买卖契约之方式而取得”，而“该土地之位置不能变移，不易觅其替代物”。 然而福利国家时代的行政征收理论早已突破了上述限制，认为行政征收对象应该包括所有具有财产价值的私权利，如所有权、使用权、债权、著作权等，甚至还包括特定条件下具有财产价值的公权利。但是，“就征收标的之财产权而言，应限于已具体存在之财产价值，而不包括单纯可以获取财产利益之机会或期待可能性……此外，并非一切现有以及可实现之财产价值，皆受宪法财产权保障……因此，另辟道路所至原地段之没落，以及财经政策之变更或废弃，其影响所及之利益，并非财产权”。 需要指出的是，行政征收对象范围的扩大并不意味着对公民权利侵犯的增加，恰恰相反，扩大征收对象范围是将原来不属于征收的情况纳入“征收并赔偿”的权利保障制度之下，同时使以上行为受到行政征收法律的规制。

（二）行政征收目的。在很多国家行政征收又称作“公益征收”，也就是说行政征收必须以“公益”为目的，我国宪法也明确把“为了公共利益的需要”当作征收的一个必要前提条件。但问题是“公共利益”的概念是宽泛和不确定的，对现实中何为公共利益以及某公共利益有多大会因不同主体的主观判断不同而得出不同的结论。所以笔者认为，为了防止行政主体对公共利益的恣意认定，有必要在行政征收法中将其一定程度的具体化。 同时，行政征收不仅必须具有具体的、可实现的公共利益需要，而且行政征收还必须符合比例。比例原则是法治国家的基本原则之一，“征收是因为个人之财产权利，已无法满足公众福利之需求，故而，所谓公共福利，赐以抽象概念之具体化，就必须在征收的个案中显现出该征收计划所要达成的公益必须远超过目前该私有财产所保持的利益。” 行政征收法应该规定只有在相对法定的征收目的是适当而且必要的情况下，行政征收才具有合法性。

（三）征收程序。遵守法定程序是依法行政的应有之义，对于行政征收这类严重影响公民权利的行政行为更易应该在程序上加以严格控制。行政征收必须按照法定程序实施，从而保证所有的，特别是有关公民的权益的重要法律和事实问题都得到充分的考虑和权衡。笔者初步设想我国的行政征收可以遵循以下几个步骤：1、申请。行政征收首先应该由征收主体就征收目的、征收对象和范围、征收方式以及补偿方式和额度等情况一并报法定主管机关核准。2、核准。行政征收主体提出申请后，法定的核准几个营救申请事项是否具有法律依据和符合法律规定进行审查。核准程序是对行政征收的一种事前审查。（3）执行。行政征收的执行应包括公告或通知与发放补偿费两个程序。其中补偿费的数额应该在申请前与被征收人协商并报核准机关核准。

公共财政的基本特征篇（4）

行政机关致力于管理和服务社会就必然需要一定的财产，这些财产主要是通过民法或行政法上契约的方式取得的，但是如果仅依靠这两种方式并不能满足行政上的需要。在某些特殊情况下，法律承认行政主体在必要时根据单方面意志而不是契约强之区的公民财产权，这种在行政国家时代所经常使用的行政手段就叫做征收。由于征收主要是一种国家公权力的运用，而该权力享有者主要是行政主体，所以征收又可称为行政征收。

受多年以来计划经济体制传统的影响以及当前进行的改革开放大环境下，在我国的市场经济建设中存在着大量的行政征收行为，例如征收 土地用于道路、房地产或开发区建设，城市旧房拆迁改造等。然而由于我国并没有有关征收的统一立法，行政法学界对行政征收的研究和讨论也几乎处于空白状态，可以说我国还未建立完善、统一的行政征收制度。此外个地方政府大多通过规章甚至一般的红头文件来规定本区域内的征收规则，但因囿于地方利益、基层政府官员素质等因素的影响，各地方有关行政征收的规范性文件对被征收者（公民或集体）利益的保护明显不足，最终导致社会上有关征收的问题频发，已然成为影响社会稳定的一个重要因素。Www.133229.COM而且综观各国宪法中的财产权保护条款，一般都包括两大部分：首先是规定公民财产权由宪法保障，不容任意侵犯；紧接着就是公民的财产权要受到一定限制，国家在必要时可以对财产进行剥夺或限制（征收）。表面上看来，把侵犯公民财产权利的征收规定在财产权保护保护条款里似乎是矛盾的，实则不然。因为在进入福利国家社会后，政府为了更好的为公众谋福利致使征收在所难免，所以在这一前提下，如何限制征收以及如何保障征收过程中的公民财产权就成了关键所在。宪法中的征收条款则恰恰规定了有关征收的条件、规则，是对征收这一国家公权力侵犯公民财产权的主要活动的规制，所以对征收的规定本质上就是对公民私有财产权的保障。正因为以上两个原因，在2004年的第四次宪法修改的一个主要内容就是在宪法中明确肯定了对私有财产权的保护。《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”笔者认为，以此次修宪为契机，建立我国的行政征收制度已势在必行。本文也仅就有关我国行政征收制度的构建作简单构想，以期起到抛砖引玉之效用。

一、征收概念的厘定研究任何事物，必须首先弄清它的概念（内涵和外延），由此之上进行讨论才能有的放矢，令人信服。所以我们在讨论征收这一比较生疏而且模糊的制度前更应如此。

（一）与几个相近概念的比较1、征收与税收和收费。此前行政法学界的主流观点认为征收与税收和收费是一致的，“行政征收是指行政主体根据法律、法规规定，以强制方式无偿取得相对人财产权的一种具体行政行为，包括税收和行政收费两种制度。” 这种观点对我国学者的影响颇深，至今——在第四次宪法修改之后——仍受到部分学者的膜拜。 笔者认为，认为征收即指行政税收和收费的观点如果说在修宪之前还有“在夹缝中偷生”的余地的话，那么在2004年第四次宪法修改之后它就彻底失去了生存的土壤。我们应该摒弃这种观点，原因有二：一是对征收的此种定义与传统大陆法系的观点向左。无论德国、法国还是台湾地区都把税收和收费排除在征收制度之外（至于原因将在下文介绍），因而我们若把征收仅仅定义为包括税收和收费，将不利于对西方发达征收理论的移植和借鉴，进而影响我国行政征收制度的构建（相当于另起炉灶）。第二个也是最关键的一个原因就是修改后的宪法第10条第3款和第13条第3款都把补偿作为征收的一个必要条件，而这与以无偿为特征的税收和收费是有本质区别的。

2、征收与征用。在新修改后的宪法的第10条和第13条中分别使用了“征收”和“征用”两个用语，这与先前的只使用“征用”是一个明显的区别。这既说明了二者存在某些共同之处，所以才会规定在统一法条之中；但它们又是有区别的，否则只用其中一个词就可以了。笔者认为，征收和征用相同之处在于都是为了公共利益的需要，依据法律并在给予补偿的前提下，对公民财产权的限制或剥夺；它们的区别在于征收一般是指对公民财产所有权的限制或剥夺，而征用仅是指对公民财产使用权的暂时剥夺（用完之后还要归还），征用大多适用于紧急状态或者军事、战争等特殊紧急情况下。

（二）征收概念的演变1、传统征收。公民个人权利的真正享有是从资产阶级革命开始的，其中又以《人权宣言》的发表为标志。但即使在那个人权利主义盛行的时代，制宪者们在强调“天赋人权”和明确“私有财产神圣不可侵犯”的同时，也同时要求个人权利的行使要受到社会约束，符合公共利益。当国家基于公益要求，以对公民财产加以特别限制为必要时，就需要对该公民个人的特别牺牲给予补偿，此即为征收。传统的行政征收制度形成于19世纪后半叶，主要是公用征收，即行政主体为了公用事业，按照法定的形式和给予补偿的前提下，以强制方式取得私人不动产所有权或其它物权的程序。传统征收的特点是：（1）征收对象主要是土地等不动产；（2）征收的形式是行政行为；（3）征收目的是为了公用事业，特别是公路、铁路等基础设施建设工程；（4）传统征收以完全补偿要件，而且大多是事先补偿。由上可知，早期公用征收制度还只是一种国家获取财产的手段，其主要目的在于取得土地以满足民生设施建设的需要，此一时期的公用征收制度一般称为“古典征收”。

2、扩张的征收概念。一战之后，国家的任务开始不断扩张，与之相对应，征收——国家与公民直接对抗的主要形式——的概念也在发展，表现在：（1）征收对象由仅仅是财产所有权及其它物权扩展到具有财产价值的各种权利，包括债权、著作权等；（2）征收的形式除通过具体行政行为外还可以直接通过法律实施征收；（3）征收目的不再限于特定、具体的公用事业，扩展为一般的公共利益；（4）征收的补偿范围变为适当补偿，而且必要时（国库亏空）可以不予补偿；（5）征收也不再以对私人财产全部或者部分的剥夺为限，只要对公民财产权有所限制而造成不公平的结果，都可以构成征收的侵害。

3、二次世界大战后，在德国形成了以基本法第14条为基础，辅以联邦法院判例、解释的比较完善的广泛意义的行政征收制度体系 ，该体系包括以下几个部分：（1）狭义的行政征收，也即公益征收，是指“为了执行特定的公共任务，通过主权法律行为，全部或者部分剥夺基本法第14条第1款第1句规定范围（财产权和继承权）内的具有价值的法律地位的行为。” （2）准征收，是指行政主体违法实施行政行为给公民财产造成损失的情况。德国联邦法院之所以概括出“准征收行为”，就是为了弥补行政主体违法耽误则是受害公民如何取得救济的体系漏洞，因为德国的国家赔偿制度采用的是过错责任原则。（3）征收性侵害，指行政主体实施合法行政行为的附随效果对特定公民财产所造成难以忍受之侵害的行为。例如，修建公路对周边土地价值及居民生活质量造成不利影响的情况。征收性侵害是由行政主体合法行为引起的，但其所造成的不利后果往往是不可预测的，因为客观上确实给受害公民造成了特别牺牲，因而需要给予公正补偿。

二、构建我国行政征收制度的设想如前所述，行政征收制度是私有财产权保护的一个重要组成部分，但是我国现行的行政征收制度却很不完善，而且也不科学，导致现实中由征收引发的问题层出不穷，因而笔者认为，为了维护社会稳定，切实保障公民的私有财产权，必须重建我国的行政征收制度，而首当其冲的就是制定专门的“行政征收法”。因为首先，我国涉及行政征收的法律仅由宪法、土地管理法、城市房地产管理法和中外合资经营企业法等几部法律，而且相互之间有关行政征收条件、程序和补偿范围的规定各不相同，所以有必要制定统一的行政征收法，以避免相同情况因适用法律不同而不同对待的不公平现象的出现。其次，在法治国家时代，尤其是在大陆法系国家，一项制度的建立一般都是立法先行。所以在我国构建行政征收制度，必须有法可依，制定行政征收法。最后，这次修宪明确赋予了公民私有财产权，并把行政征收并补偿作为私有财产权保护制度内的一项内容，而宪法权利变为公民实有权利的过程，也就是宪法实现的过程就必须将纲领性、原则性的宪法具体化并付诸实施。所以，要切实保障公民私有财产权，必须制定专门、统一的行政征收法。 笔者认为，行政征收法的制定应该借鉴德国和台湾地区的经验，主要注意以下几个方面的内容：（一）行政征收对象。传统的行政征收对象主要是土地、房屋等不动产的所有权。因为“动产一般可以买卖契约之方式而取得”，而“该土地之位置不能变移，不易觅其替代物”。 然而福利国家时代的行政征收理论早已突破了上述限制，认为行政征收对象应该包括所有具有财产价值的私权利，如所有权、使用权、债权、著作权等，甚至还包括特定条件下具有财产价值的公权利。但是，“就征收标的之财产权而言，应限于已具体存在之财产价值，而不包括单纯可以获取财产利益之机会或期待可能性……此外，并非一切现有以及可实现之财产价值，皆受宪法财产权保障……因此，另辟道路所至原地段之没落，以及财经政策之变更或废弃，其影响所及之利益，并非财产权”。 需要指出的是，行政征收对象范围的扩大并不意味着对公民权利侵犯的增加，恰恰相反，扩大征收对象范围是将原来不属于征收的情况纳入“征收并赔偿”的权利保障制度之下，同时使以上行为受到行政征收法律的规制。

（二）行政征收目的。在很多国家行政征收又称作“公益征收”，也就是说行政征收必须以“公益”为目的，我国宪法也明确把“为了公共利益的需要”当作征收的一个必要前提条件。但问题是“公共利益”的概念是宽泛和不确定的，对现实中何为公共利益以及某公共利益有多大会因不同主体的主观判断不同而得出不同的结论。所以笔者认为，为了防止行政主体对公共利益的恣意认定，有必要在行政征收法中将其一定程度的具体化。 同时，行政征收不仅必须具有具体的、可实现的公共利益需要，而且行政征收还必须符合比例。比例原则是法治国家的基本原则之一，“征收是因为个人之财产权利，已无法满足公众福利之需求，故而，所谓公共福利，赐以抽象概念之具体化，就必须在征收的个案中显现出该征收计划所要达成的公益必须远超过目前该私有财产所保持的利益。” 行政征收法应该规定只有在相对法定的征收目的是适当而且必要的情况下，行政征收才具有合法性。

（三）征收程序。遵守法定程序是依法行政的应有之义，对于行政征收这类严重影响公民权利的行政行为更易应该在程序上加以严格控制。行政征收必须按照法定程序实施，从而保证所有的，特别是有关公民的权益的重要法律和事实问题都得到充分的考虑和权衡。笔者初步设想我国的行政征收可以遵循以下几个步骤：1、申请。行政征收首先应该由征收主体就征收目的、征收对象和范围、征收方式以及补偿方式和额度等情况一并报法定主管机关核准。2、核准。行政征收主体提出申请后，法定的核准几个营救申请事项是否具有法律依据和符合法律规定进行审查。核准程序是对行政征收的一种事前审查。（3）执行。行政征收的执行应包括公告或通知与发放补偿费两个程序。其中补偿费的数额应该在申请前与被征收人协商并报核准机关核准。

公共财政的基本特征篇（5）

受多年以来计划经济体制传统的影响以及当前进行的改革开放大环境下，在我国的市场经济建设中存在着大量的行政征收行为，例如征收 土地用于道路、房地产或开发区建设，城市旧房拆迁改造等。然而由于我国并没有有关征收的统一立法，行政法学界对行政征收的研究和讨论也几乎处于空白状态，可以说我国还未建立完善、统一的行政征收制度。此外个地方政府大多通过规章甚至一般的红头文件来规定本区域内的征收规则，但因囿于地方利益、基层政府官员素质等因素的影响，各地方有关行政征收的规范性文件对被征收者（公民或集体）利益的保护明显不足，最终导致社会上有关征收的问题频发，已然成为影响社会稳定的一个重要因素。而且综观各国宪法中的财产权保护条款，一般都包括两大部分：首先是规定公民财产权由宪法保障，不容任意侵犯；紧接着就是公民的财产权要受到一定限制，国家在必要时可以对财产进行剥夺或限制（征收）。表面上看来，把侵犯公民财产权利的征收规定在财产权保护保护条款里似乎是矛盾的，实则不然。因为在进入福利国家社会后，政府为了更好的为公众谋福利致使征收在所难免，所以在这一前提下，如何限制征收以及如何保障征收过程中的公民财产权就成了关键所在。宪法中的征收条款则恰恰规定了有关征收的条件、规则，是对征收这一国家公权力侵犯公民财产权的主要活动的规制，所以对征收的规定本质上就是对公民私有财产权的保障。正因为以上两个原因，在2004年的第四次宪法修改的一个主要内容就是在宪法中明确肯定了对私有财产权的保护。《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”笔者认为，以此次修宪为契机，建立我国的行政征收制度已势在必行。本文也仅就有关我国行政征收制度的构建作简单构想，以期起到抛砖引玉之效用。

一、征收概念的厘定研究任何事物，必须首先弄清它的概念（内涵和外延），由此之上进行讨论才能有的放矢，令人信服。所以我们在讨论征收这一比较生疏而且模糊的制度前更应如此。

（一）与几个相近概念的比较1、征收与税收和收费。此前行政法学界的主流观点认为征收与税收和收费是一致的，“行政征收是指行政主体根据法律、法规规定，以强制方式无偿取得相对人财产权的一种具体行政行为，包括税收和行政收费两种制度。” 这种观点对我国学者的影响颇深，至今——在第四次宪法修改之后——仍受到部分学者的膜拜。 笔者认为，认为征收即指行政税收和收费的观点如果说在修宪之前还有“在夹缝中偷生”的余地的话，那么在2004年第四次宪法修改之后它就彻底失去了生存的土壤。我们应该摒弃这种观点，原因有二：一是对征收的此种定义与传统大陆法系的观点向左。无论德国、法国还是台湾地区都把税收和收费排除在征收制度之外（至于原因将在下文介绍），因而我们若把征收仅仅定义为包括税收和收费，将不利于对西方发达征收理论的移植和借鉴，进而影响我国行政征收制度的构建（相当于另起炉灶）。第二个也是最关键的一个原因就是修改后的宪法第10条第3款和第13条第3款都把补偿作为征收的一个必要条件，而这与以无偿为特征的税收和收费是有本质区别的。

2、征收与征用。在新修改后的宪法的第10条和第13条中分别使用了“征收”和“征用”两个用语，这与先前的只使用“征用”是一个明显的区别。这既说明了二者存在某些共同之处，所以才会规定在统一法条之中；但它们又是有区别的，否则只用其中一个词就可以了。笔者认为，征收和征用相同之处在于都是为了公共利益的需要，依据法律并在给予补偿的前提下，对公民财产权的限制或剥夺；它们的区别在于征收一般是指对公民财产所有权的限制或剥夺，而征用仅是指对公民财产使用权的暂时剥夺（用完之后还要归还），征用大多适用于紧急状态或者军事、战争等特殊紧急情况下。

（二）征收概念的演变1、传统征收。公民个人权利的真正享有是从资产阶级革命开始的，其中又以《人权宣言》的发表为标志。但即使在那个人权利主义盛行的时代，制宪者们在强调“天赋人权”和明确“私有财产神圣不可侵犯”的同时，也同时要求个人权利的行使要受到社会约束，符合公共利益。当国家基于公益要求，以对公民财产加以特别限制为必要时，就需要对该公民个人的特别牺牲给予补偿，此即为征收。传统的行政征收制度形成于19世纪后半叶，主要是公用征收，即行政主体为了公用事业，按照法定的形式和给予补偿的前提下，以强制方式取得私人不动产所有权或其它物权的程序。传统征收的特点是：（1）征收对象主要是土地等不动产；（2）征收的形式是行政行为；（3）征收目的是为了公用事业，特别是公路、铁路等基础设施建设工程；（4）传统征收以完全补偿要件，而且大多是事先补偿。由上可知，早期公用征收制度还只是一种国家获取财产的手段，其主要目的在于取得土地以满足民生设施建设的需要，此一时期的公用征收制度一般称为“古典征收”。

2、扩张的征收概念。一战之后，国家的任务开始不断扩张，与之相对应，征收——国家与公民直接对抗的主要形式——的概念也在发展，表现在：（1）征收对象由仅仅是财产所有权及其它物权扩展到具有财产价值的各种权利，包括债权、著作权等；（2）征收的形式除通过具体行政行为外还可以直接通过法律实施征收；（3）征收目的不再限于特定、具体的公用事业，扩展为一般的公共利益；（4）征收的补偿范围变为适当补偿，而且必要时（国库亏空）可以不予补偿；（5）征收也不再以对私人财产全部或者部分的剥夺为限，只要对公民财产权有所限制而造成不公平的结果，都可以构成征收的侵害。

3、二次世界大战后，在德国形成了以基本法第14条为基础，辅以联邦法院判例、解释的比较完善的广泛意义的行政征收制度体系 ，该体系包括以下几个部分：（1）狭义的行政征收，也即公益征收，是指“为了执行特定的公共任务，通过法律行为，全部或者部分剥夺基本法第14条第1款第1句规定范围（财产权和继承权）内的具有价值的法律地位的行为。” （2）准征收，是指行政主体违法实施行政行为给公民财产造成损失的情况。德国联邦法院之所以概括出“准征收行为”，就是为了弥补行政主体违法耽误则是受害公民如何取得救济的体系漏洞，因为德国的国家赔偿制度采用的是过错责任原则。（3）征收害，指行政主体实施合法行政行为的附随效果对特定公民财产所造成难以忍受之侵害的行为。例如，修建公路对周边土地价值及居民生活质量造成不利影响的情况。征收害是由行政主体合法行为引起的，但其所造成的不利后果往往是不可预测的，因为客观上确实给受害公民造成了特别牺牲，因而需要给予公正补偿。

二、构建我国行政征收制度的设想如前所述，行政征收制度是私有财产权保护的一个重要组成部分，但是我国现行的行政征收制度却很不完善，而且也不科学，导致现实中由征收引发的问题层出不穷，因而笔者认为，为了维护社会稳定，切实保障公民的私有财产权，必须重建我国的行政征收制度，而首当其冲的就是制定专门的“行政征收法”。因为首先，我国涉及行政征收的法律仅由宪法、土地管理法、城市房地产管理法和中外合资经营企业法等几部法律，而且相互之间有关行政征收条件、程序和补偿范围的规定各不相同，所以有必要制定统一的行政征收法，以避免相同情况因适用法律不同而不同对待的不公平现象的出现。其次，在法治国家时代，尤其是在大陆法系国家，一项制度的建立一般都是立法先行。所以在我国构建行政征收制度，必须有法可依，制定行政征收法。最后，这次修宪明确赋予了公民私有财产权，并把行政征收并补偿作为私有财产权保护制度内的一项内容，而宪法权利变为公民实有权利的过程，也就是宪法实现的过程就必须将纲领性、原则性的宪法具体化并付诸实施。所以，要切实保障公民私有财产权，必须制定专门、统一的行政征收法。

笔者认为，行政征收法的制定应该借鉴德国和台湾地区的经验，主要注意以下几个方面的内容：（一）行政征收对象。传统的行政征收对象主要是土地、房屋等不动产的所有权。因为“动产一般可以买卖契约之方式而取得”，而“该土地之位置不能变移，不易觅其替代物”。 然而福利国家时代的行政征收理论早已突破了上述限制，认为行政征收对象应该包括所有具有财产价值的私权利，如所有权、使用权、债权、著作权等，甚至还包括特定条件下具有财产价值的公权利。但是，“就征收标的之财产权而言，应限于已具体存在之财产价值，而不包括单纯可以获取财产利益之机会或期待可能性……此外，并非一切现有以及可实现之财产价值，皆受宪法财产权保障……因此，另辟道路所至原地段之没落，以及财经政策之变更或废弃，其影响所及之利益，并非财产权”。 需要指出的是，行政征收对象范围的扩大并不意味着对公民权利侵犯的增加，恰恰相反，扩大征收对象范围是将原来不属于征收的情况纳入“征收并赔偿”的权利保障制度之下，同时使以上行为受到行政征收法律的规制。

（二）行政征收目的。在很多国家行政征收又称作“公益征收”，也就是说行政征收必须以“公益”为目的，我国宪法也明确把“为了公共利益的需要”当作征收的一个必要前提条件。但问题是“公共利益”的概念是宽泛和不确定的，对现实中何为公共利益以及某公共利益有多大会因不同主体的主观判断不同而得出不同的结论。所以笔者认为，为了防止行政主体对公共利益的恣意认定，有必要在行政征收法中将其一定程度的具体化。 同时，行政征收不仅必须具有具体的、可实现的公共利益需要，而且行政征收还必须符合比例。比例原则是法治国家的基本原则之一，“征收是因为个人之财产权利，已无法满足公众福利之需求，故而，所谓公共福利，赐以抽象概念之具体化，就必须在征收的个案中显现出该征收计划所要达成的公益必须远超过目前该私有财产所保持的利益。” 行政征收法应该规定只有在相对法定的征收目的是适当而且必要的情况下，行政征收才具有合法性。

（三）征收程序。遵守法定程序是依法行政的应有之义，对于行政征收这类严重影响公民权利的行政行为更易应该在程序上加以严格控制。行政征收必须按照法定程序实施，从而保证所有的，特别是有关公民的权益的重要法律和事实问题都得到充分的考虑和权衡。笔者初步设想我国的行政征收可以遵循以下几个步骤：1、申请。行政征收首先应该由征收主体就征收目的、征收对象和范围、征收方式以及补偿方式和额度等情况一并报法定主管机关核准。2、核准。行政征收主体提出申请后，法定的核准几个营救申请事项是否具有法律依据和符合法律规定进行审查。核准程序是对行政征收的一种事前审查。（3）执行。行政征收的执行应包括公告或通知与发放补偿费两个程序。其中补偿费的数额应该在申请前与被征收人协商并报核准机关核准。

公共财政的基本特征篇（6）

1、由于财政体制改革与税收改革在改革步伐上的差异性， 从而导致现行地方税制的不完善与不规范。地方税不是一种税的称谓，而是一组税的统称，有明显的财政意义。似乎可以如此简单地表述：地方税是对充作地方财政收入的税源的课征。建立地方税体系是建立分税制财政管理体制的客观需要。然而，在财税改革的实际过程中，财政体制改革是围绕市场经济需要“分”的思路展开的，即“分事、分权、分税、分管”。而税制改革则是为满足市场经济“统”的需要进行的，即市场是统一的，需要“统一税法”；市场是竞争的，需要“公平税负”。而统一与公平原则的实现，就可以在一定程度上“简化税制”。但所提“合理分权”即满足市场经济“分”的基本原则并没有得到充分体现。这种差异性就使得地方税制中许多税种基本没动，于是就呈现出“新税收、老税种”的面貌。同时，财政体制改革在进行“分”的时候，也没有分彻底，只是按中央、地方两大块来分税收。而地方各级之间则没有考虑。因此，现行税收制度就很难完全满足地方各级财政的需要了。

2、地方税源划分得不尽合理。按照效率、适合、 相当的原则来判定，首先是地方税源没有分级次，不能满足地方各级政府的需要；其次，没有按地域，而是按隶属关系、部门、资源或因政策调整的增加部分来划分税源，前者如企业所得税，后者依次如城市维护建设税、资源税、银行营业税，这不但有碍于企业改革，也不符合税源的对应性；其三，没有很好地考虑有些税源的广度和潜力，如个人所得税和资源税，它们或是因其所得来源广大，或是因其资源为国家所有，而不可作为地方所得税；其四，没有贯彻同一原则，如增值税与营业税，都是消费税，划分原则应相同，即均应作为共享税税源。

3、地方缺乏必要的地方税立法权。 分税制财政管理体制的基本思想，是市场经济条件下的民主理财思想。鉴于此，地方政府有了征税权和独立的征税机关。但问题在于，除了全国性的地方税立法工作以外，地方没有根据本地的特点、资源状况和特别需要，开征一些地方性税种的立法权。可以说，这是乱收费的根源之一。

二、地方政府和地方财政

国家历史久远，其政权级次随着社会生产力水平的提高和社会经济结构的变化而不断调整、变动，中央政府代表国家，下为地方各级政府，分别处理各自的公共事务。

不论各国地方政府所指为何，但“地方”总是相对于“中央”而言的。而地方又有其组织体系，分为一定的级次。因此，首先要确定地方政权级次，然后才能考虑相应的财政体制。

两千年来，中国的地方政府在二级制和三级制之间徘徊。现在的省、县制，基本上是秦、汉郡、县制的继续。两级政府是中国两千年来的基本格局。解放以后，中国的地方政权制度虽然多变，但省、县两级都作为实级存在并各自有一级财政，应该是可以肯定下来的。

市在中国是近代的产物，可依其政治经济地位分为直辖市、省辖市和县级市。除了县级市以外，目前还实行“市管县”制度。市是一级政府，是实级，应有相应的财政。市以下一般设区，区亦为实级，也应有区财政。区以下的街道办事处是区的派出机构，不宜单设财政。

县以下是乡或镇，为实级政府，可有一级财政。在一些地区如有困难，可不设，亦可在条件具备之后逐步建立。

如上所述，依地方政府的实级，有省、市、县、乡四级，也就是说，地方财政亦有四级。

三、地方财政理论

在市场经济条件下，地方财政应是公共财政，是地方各级政府为满足本地区的一般需要，促进本地区经济、事业的发展，平衡财政分配，所需资金的取得、使用和管理的各种行为的总称。

由于“地方”总是相对于“中央”而言的，因而，中央财政与地方财政实质上的关系是：统一关系：国家对全国各地方的财政必须保持统一，统筹规划；从属关系：即权力的行使需遵从中央的统一的法规；调剂关系：中央调剂各地区的财政收支，以健全地方财政。

公共商品理论是财政税收的基础理论：财政支出的是公共商品，而税收则是公共商品的价格。公共商品理论为中国的经济改革、财政改革和税收改革指明了方向：民间部门生产私人商品，政府部门生产或供应公共商品，因此，政企必须分开；财政支出的只能是公共商品，而不是私人商品，因此，中国的财政预算结构需要转换；税收是公共商品的价格，因此，税收应真正成为财政收入的主要来源。

公共商品的意义。在广袤的商品世界中，基本可以将其分为两大类：私人商品与公共商品。用来满足私欲的商品，称之为私人商品；用来满足公欲的商品，称之为公共商品。通过市场机制，研究私人商品的生产、分配、交换、消费，以及再生产和扩大再生产的问题，乃是私经济的核心，也就是经济学研究的主要范围。而通过政治过程或政府的作用，研究如何利用公共商品来满足公欲的问题，乃是公经济的核心，也就是财政税收所要研究的主要范围。

公共商品（public goods）理论发端于西方。 因为翻译的原因， public goods 一词有多种表达：公共物品、公共产品、公共货物、 公共财货、公共财、公共商品等。我们之所以采用“公共商品”的说法，是因为公共商品与私人商品相提并论可以更能说明市场经济中的经济问题和财政问题。

事实上，“公共”意为属于社会的；公有公用的。“物品”多指日常生活中应用的东西，具有使用价值，但不一定具有价值；只有作为商品的物品，才具有价值。“产品”是生产出来的物品，在市场经济中，绝大多数是用来进行交换的商品，只有那些自产自用的产品才不是商品。“货物”是供出售的物品，也就是商品。“财货”意同货物。“财”是钱和物资的总称：钱为货币，是一种特殊商品：“物资”是生产上和生活上所需要的物质资料，也是商品，所以，财与商品的意义相同。至于“商品”则是为交换而生产的劳动产品，具有使用价值和价值两重性；泛指市场上买卖的物品。所以，我认为把“public goods”统一翻译为“公共商品”较为妥当。而且，这样定义，就可以把公共商品与私人商品联系起来一起研究，从中找出它们之间的联系以及共性与特性。

地方公共商品。公共商品所在的位置亦会对消费者产生不同的影响。例如，某人因距离消防队较近而可能收益较多。这类公共商品可用地理条件作为划分的标准，大体上可将其区分为地方性公共商品、区域性公共商品和国家性公共商品。公共商品的这种分类，为建立多层次政府制度提供了理论依据。但在实际经济生活中，严格区分国家公共商品和地方公共商品是做不到的。这是因为，大部分公共商品可以是国家的，也可以是地方性的。因此，这种区分只能是大致的：基本上为全国居民消费的公共商品属国家公共商品，基本上由地方居民受益的为地方公共商品。

国家供应的公共商品，是对全体国民给予等量的利益，例如国防、国家制定的法律、基础科学研究、国道、面向全国的高等教育等；地方政府供应的公共商品，在原则上，只不过是给特定地区的居民以等量利益，如环境保护、自来水供应系统、地方性道路、中小学教育等。所以说，地方公共商品乃是指能满足一定地区人民的公共欲望，而由地方政府所提供的商品或劳务。又可称之为被差别化了的公共商品。如同地方是相对于中央而言一样，地方公共商品也是相对于国家公共商品而言的，具有明显的区域性，因而其范围通常包括：文化、教育、公园、娱乐、消防、水利、交通和地方公用设施等。地方公共商品不但具有联合消费的特性，而且还具有私有性、排他性及排挤效果的性质，并与纯公共商品的性质有所不同。就某一地区而言，其一居民如果增加对该地区公共商品的消费，就有可能造成他人的不便，甚至会使其他人无法消费这种公共商品。例如，图书馆的座位有限等。于是，国家公共商品是由中央政府来进行资源配置，而地方公共商品则是由地方政府来进行资源配置，因而是有效率的。

地方公共商品亦有开放性与闭合性之别。开放性地方公共商品，具有外部性，其效益会溢散到该地区之外（外部效益）。因此，该种公共商品的资源配置，需要有上一级政府的专项补助，其资金来源为受益的辖外地区的特别课征。而闭合性地方公共商品，则不具外部性，其效益全为内部的，即全为该地区居民消费或享用，其资金来源为本地区政府，即地方财政。

此外，在一个空间经济里，同一地区的居民，对所在地区的公共商品的偏好，有较高的一致性。常言道，“人以类聚，物以群分”。例如，有的人喜欢居住在农村，而有的人却喜欢居住在城市。同时，地区内的各个居民对公共商品的获取能力也会有差异，例如，居住在公园、图书馆、游泳池等公共商品附近的居民，消费它们就比远处居民方便一些。

一般说来，在资源配置的功能上，地方政府较中央政府为佳。这是因为，不同地区的人民对公共商品的偏好不同，而地方政府恰可直接根据本地区的居民的偏好来提供公共商品，人们也可以搬迁的方式从一地到另一地去寻求满足其偏好的公共商品组合，即“用脚投票”，从而达到资源的最优配置。可见，地方公共商品的存在，也提供了劳动者在地区间移动时，所可能显示的对公共商品偏好的潜在机能，亦即人们以移居方式来显示其对地方公共商品的偏好。根据他们的偏好，各人将选择最有利的公共商品和税收组合的居住地。这种劳动者在地区间移动的信息，可以帮助地方政府决定供应地方公共商品的水平。

综上所述，地方公共商品之所以存在，是基于这样的认识：地方之间的差别性和流动性。所谓差别性，是指地方之间的发展水平、消费习俗、消费偏好等存在一定的差别，因而各地的居民的公共商品的需求是不一样的，所以就需要有相应地方公共商品的生产和供应，以提高资源配置的有效性。而所谓流动性，是指资源可以在地区之间自由流动。这就是“用脚投票”的基本原因。

四、地方财源筹措

地方财源筹措的原则主要是受益原则。地方的财政收入应是政府的全部收入，其来源为自有收入和外来收入两大类。自有收入包括税收收入和非税收入；而非税收入又包括与收益原则无关的罚款、捐赠收入与按受益原则的规费收入、工程受益费收入等。外来收入包括补助收入和地方公债。一般言之，地方财政的主要财源是地方税收。以此与地方公共商品的提供相适应的是地方财政支出。其原因是，由国家供应的国家公共商品，是对国民全体给予等量的利益，而地方政府供应的地方公共商品，原则上，只不过是给予特定地区的居民以利益。正确理解地方税的性质，对地方财政制度而言，是极为重要的。

由于“地方”仅为全国的一部分，因而就有了中央与地方的税源划分问题。划分中央税与地方税的原则一般有：（1）效率原则， 即以税收征收效率的高低作为划分标准，以确定税源的归属权限，如财产税类的各种税，就地征管较易确实，故一般划作地方税；（2）适合原则， 即以税基广狭作为划分标准，税基广税源丰且有流动性的税源划归中央，反之，则划归地方，如农业税具有地区性而且固定，故常作地方税；（3）相当原则，以税源的性质和税收负担分配公平作为划分标准， 如个人所得税，其目的在于全国人民的财富平均，因其税源广，税收弹性大，而宜划归中央。

这种划分，一般有四种类型：独立税源、共分税源、中央对地方补助和地方对中央协助。（1）独立税源，中央与地方各有其独立税源， 中央课征国税，以量能课税为原则；地方课征地方税，以受益课税为原则。（2）共分税源，即税收分成制，无论是国税或是地方税， 均由中央政府与地方政府按一定比例划分其收入，国税则中央分成较多，地方税则地方分成较多，有时国税与地方税统一征管，使其税收分成更易实行。税收分成制又有两种主要类型：地方交付税与地方让与税。地方交付税是中央政府依各地方政府的财政缺口，而自国税收入中拨付一定比例给地方。地方让与税，是以国税名义征收的特定税收，根据各地的财政状况按不同比例，提拨作为某种特定财源。（3）中央对地方补助， 中央政府为达成某项特定目的或进行某一特定事业，给予地方的一定款额。中央对地方的补助包括国库负担金、国库委托金和国库补助金三种。（4）地方对中央协助，即协助金， 在中央政府经费不足或兴办某项事业时有利益外溢时，地方政府有负担部分费用的义务，而由地方向中央提供协助金。

按照上述的划分原则，我们所期望的地方税制是什么样的呢？一般说来，建立一个较好的地方税制应该遵循三个标准：效益标准、公平标准和税收成本标准。

效率标准。利用税收来筹措资金，首先，必须使政府的财政活动具备充分的可能性。其次，课税不要给市场价格带来扭曲，影响民间部门的资源分配。本来，课税就具有非中性。只是要求在选择和设计地方税制时，尽量避免超额负担。这种超额负担，即为税收制度扭曲市场机制而给消费者带来的社会福利损失。

公平标准。也称公正标准。税负的分配，应接近社会所能同意的所得分配模型，使财政支出与税收负担相适应。

税收成本标准。征收费用和纳税费用均应为最低。

五、地方财政改革

地方财政具有地方色彩，且主要是为了满足地方人民的公共需要。而地方政府的功能也只能在资源配置上，即向本地区的人们提供公共商品上，有极大的成效。所以，地方财政的改革应从这一基本点出发。其基本思路分述如下：

（一）建立地方公共财政。“财政”的英文是 finance 一词， 源于拉丁语 finic，其愿意是指支出的期限，后措公共收入，再后则演进为“公众财政”或“公共财政”（public finance）。及至现代，在市场经济中，“财政”或“公共财政”可称之为“政府经济”。也就是说，政府所应生产和提供的只应是公共商品。这里所称的政府，既包括中央政府即国家（具体地是政府，而且，只有中央政府才能代表国家），也包括地方政府。于是就有了中央财政或国家财政，以及地方财政的称谓。

然而，在中国的计划经济时期，财政通常亦称国家财政，不但是中央财政和地方财政的总称，而且也是计划经济体制下的财政思想“国家分配论”的体现。在这个武库里，既有“公共财政”，也包括着“私人财政”的内容：其主要手段是计划；其结果是“政企不分”，致使市场机制难以发挥，财政资金使用效率不高。

由此可见，市场经济体制下的“公共财政”与计划经济体制下的“国家财政”是有着本质区别的。无论是在财政思想上，还是在财政预算的范围、方法和手段上。

因此，地方财政的首要任务是要由“国家财政”向“公共财政”过渡和转变，把那些应由竞争性、经营性企业办的事情，随着市场的成熟度，按“四部门经济”的原理，逐步从财政领域清理出去，从而实现政府办政府该办的事，不同级次的地方政府和地方财政承担相对不同的公共服务职能。

（二）完善分税制财政体制。有如下几方面：

1、财政的级次。地方政府现有省、市、县、乡四个实级， 财政一般也有四级，那么，作为其财源的地方税如何设立呢？根据中国的历史、市管县的现情、乡财政的不健全，以及考虑到国际上的通行做法，现在中国的税级结构设两级的办法较妥，而不必强求按财政级次去构建。如此，中央和省级均拥有各自的税收立法权、执法权、司法权及其解释权和调整权。当条件具备的时候，省以下也可推行分税制，但不赋予税收立法权，而只有税收执法权和税收司法权。与此相适应，地方税设两级，即省级税和市县税。乡财政包括在县财政之内，故一般可不设乡税。但在农村的“费改税”后，该部分可作为乡税，以充乡财政的固定财源。

2、税收管理体制的模式。 税收管理体制是财政体制的重要组成部分。税收管理体制的模式按其税收立法和征收管理权限的划分，可分为三种类型：中央集权型、地方分权型和集权分权结合型。在中国这样的一个国家，宜集权分权结合型，即相对集中型，中央集中掌握主要的税收收入，地方掌握次要的税收收入，各自拥有一定的财权，同时以共享税为主构成各级政府的主要收入来源，专享税为辅。

3、税务行政。如何实施税务行政， 主要是如何设立财税机构的问题。财政机构的设立，原则上应是一级政府要有相应的一级财政。而税务机构的设立则不然。就其权责而言，一为税务决策机构，即研究税收体制、选择税种、调整人事、领导稽征机构；二为税务稽征机构，即专职办理各税的课验、计算和征收业务的机构。由于各国政体不同，有统一稽征和分别稽征的区别，因之稽征机构有统一的和分立的两种。统一的稽征机构，不论税收属于中央或是地方均统一征收，并分别解缴入库。其优点是节约征收费用，适于领土不大的国家，但解缴手续繁杂，工作量大。分立的稽征机构，国税、共享税由中央设立的机构征收，共享税中的地方部分，按规定由国税机构解缴地方；地方税由地方政府设立的机构征收。其优点在于合乎税源分配和财政体制的要求，适于领土广大的国度，但征收费用较高。中国幅员广大，各地经济发展不平衡，生产力水平又是多层次的，这就使中国实行分别稽征制成为必然。现在已这么做了，总体来说效果是好的。今后要解决的问题是两套税务机构的协调问题。

但是，实践经验告诉我们，对一些税源很小的边远地区和基层税务所，如果仍然按一般原则设置两套税务机构，显得没有必要。为了节省税收成本，可只设一个税务机构，统征各税。

4、改善地方的收入机制。 主要包括规范收入机制和税种的合理划分。

（1）规范收入机制。首先，按公共财政要求， 政府收入即财政收入。为此，预算外收入应全部纳入预算管理。其次，规范地方的收费，把那些必要的行政性收费改革为地方税种，亦纳入预算管理。其三，规费收入只能规定在公共商品提供给个人的范围之内。

（2）税种的合理划分。税源的划分， 要能满足地方各级政府的需要，符合税源的对应性，考虑税源的广度和潜力，并贯彻同一原则。按此，地方税体系的具体设想如下：

公共财政的基本特征篇（7）

关于财政模式选择，一直是我国财政学界乃至经济学界讨论的热点问题。对这一问题进行研究，不仅具有理论上的价值，而且对我国加快改革开放步伐、迎接入世挑战等实践亦具有重大的现实指导意义，本文从财政的本质特征和几种财政模式理论的比较研究入手进行分析，并试图作出一个粗略的回答。

一、财政的本质特征

关于什么是财政，学界有多种不同的解释，占支配地位的解释应为“国家分配论”，即财政是以国家为主体的分配。作为“国家分配论”的创始者和论证者之一的我国著名财政学家邓子基先生在第一次全国财政理论讨论会上题为《为国家分配论答疑》的发言中指出：社会主义财政的本质必须要与资本主义财政等剥削阶级的财政相对比，国家的性质决定财政的性质。不难看出，此种解释认为财政的本质特征是“阶级性”。

近几年来，越来越多的学者开始质疑上述说法，厦门大学张馨教授认为：“市场型财政具有”政府性“和”公共性“两大基本性质，任何肯定其中一个而否定另一个的观点都是不全面的。”①这种论断将财政的“公共性”放到了与“政府性”平起平坐的地位，而且值得注意的是：此处没有使用阶级色彩明显的“国家性”一词，而是使用了“政府性”一词。而近几年来学界流行的“公共行政”论越来越强调财政的“公共性”，实际上认为财政的本质特征应为“公共性”。可以这么说，几十年来关于财政本质的争论就是“公共性”与“阶级性”之争，大体上没有超出这一对概念的范畴。那么，财政的本质特征究竟是“公共性”还是“阶级性”，抑或两者兼具呢？要回答什么是财政，必须立足于我国当前的政治、经济环境。对财政作一个涵盖各种历史阶段、各种社会类型的定义既无必要，也对我国的现实实践无实际上的意义。根据我国现时情况及改革发展方向，财政应定义为：民主政府为提供公共产品、满足公共需要而提供的公共服务。自然，财政的本质特征就是“公共性”。本文认为，之所以会产生“公共性”与“阶级性”之争，其根本原因在于许多学者在分析任何问题时都习惯采取阶级分析方法，“时刻不忘阶级斗争”的训条仍然阴魂不散。目前，我国民营经济茁壮发展，民营经济在国学报民生产总值中占有越来越大的比重，且大力发展民营经济仍是我国经济改革的方向。民营企业家应属于哪个阶级？是否应继续鼓励其发展？如果沿用阶级分析方法，这些问题是难以回答的。市场经济是法治经济，不确立法治的原则和理念，市场经济永远不能真正建成。而民主是法治先决条件，没有民主就没有真正的法治。我国的社会主义民主是比资本主义更切实的民主，那么将市场经济中的我国政府称之为民主政府当无错误。所谓民主，就是人民做主，抛开阶级性不谈，就是公众做主，政府只不过是公众服务的工具而已。政府不是生产单位，自身不能创造价值，财政资金只能源于公众支付的税金和公共财产（国有资产）创造的利润。公众选举、组建政府并支付经费，其目的只有一个：享受公共产品、公共需要得到满足。财政的本质恰与此相对应：提供公共产品，满足公共需要。财政是政府的重要组成部分，为公众服务即是其天然的职责，其公共性显而易见。国家对公共资金的分配，仅是财政本质的现象反映而已，并非是财政本质本身。

据上述，“国家分配论”虽对我国财政学的发展作出了很大贡献，但它是阶级分析方法的产物，已不符合时展的需要，应予摒弃。主张财政具有“政府性”和“公共性”两大基本性质的说法亦不准确，因为“政府性”体现的也是“公共性”。此论断尽管与“国家分配论”的结论不同并使用了“政府性”这一阶级色彩较淡的表述方式，但不难看出仍带有“国家分配论”的清晰痕迹。可见，冲破阶级分析方法的樊篱，还财政本质的本来面目，确为我国财政学界的当务之急。综上，我国财政的唯一本质特征是“公共性”，财政模式的选择应与财政的本质特征相适应。即我国财政模式发展的方向和目标应定位为单元的公共财政模式。

二、财政模式的几种不同理论

在我国财政学界，对财政模式的选择有多种不同的主张，其中包括与国有资本管理相分离的单一“公共财政”论、“双元结构财政”论、“复式财政”论等。其中，在学界最有影响力且至今仍占支配地位的论断当属“双元结构财政”论。此种主张的核心观点是：我国政府既是政治权力拥有者又是财产权力拥有者，据此财政应为“公共财政”和“国有资产财政”或“国有资产经营财政”的双元结构。其中，“公共财政”是依据国家政治权力进行的分配，而“国有资产经营财政”是以国家拥有的全民生产资料所有者的财产权力进行的分配。②这种主张有以下缺陷：首先，将“国有资产财政”与“公共财政”等量齐观。财政的本质属性为“公共性”，财政的职能和目的都是为公众服务，国有资产亦不能例外，至少在定位上应是如此。如果说关于国有资产的收支存在特殊性的话，它也只能与税收、行政事业性收费等财政收支活动并列，而不能成为独立于“公共财政”之外的另一种财政类型。其次，将政府权力划分为政治权力和财产权力并据此推出“双元结构财政”。实际上，财产权力是政治权力的属概念，政治权力在财产领域的表现即为财产权力，将两者作等量齐观也是不正确的。再次，未将国有资产区分为竞争性国有资产和非竞争性国有资产。非竞争性国有资产的设立，其目的就是为了满足公共需要，为市场经济的运行提供良好的运行环境，本身即属于公共产品提供的范畴，亦是公共财政的有机组成部分。最后，忽略了竞争性国有资产的发展趋向。竞争性国有资产是我国计划经济时期遗留的特殊问题，随着我国市场经济的愈加成熟，国有资产退出市场竞争性领域乃是大势所趋，关于国有资产的退出问题将于下文讨论。“双元结构财政”论将“国有资产财政”与“公共财政”平行并列，必然对国有资产的发展方向产生误导。

至于“复式财政”论，其与“双元结构财政”论相比并无质的变化，只是认为在“国有资产财政”与“公共财政”之外还存在“功能财政”，“功能财政”不能包含在“公共财政”之中。这种提法并未在学界引起广泛的注意，但为进一步说明公共财政的范围，本文在此仍对其主张的“功能财政”加以简要评述。此种论断认为“社会保障支出作为政府的转移性支出，其受益并不具备公共产品的特征：（1）效用具有可分割性。社会保障基金通过建立个人帐户可在不同的时间以不同的份额分割给不同的社会成员享用。（2）消费具有排他性。同一笔社会保障支出，此人享用，彼人就不能享用。（3）取得方式具有一定程度的竞争性，即多一人享受社会保障支出，就要相应增加其边际成本，因此必须在社会保障的受益与缴费之间实行一定程度的挂钩。（4）并非完全免费提供。社会保障实行国家、集体、个人三方分担的原则，国家必须向集体和个人收取一

定的社会保障费用。所以，社会保障同社会福利、价格补贴、财政补助等其他转移性支出一样，不属于”公共产品“范畴，当然也不等同于纯私人产品。由于社会保障等转移性支出的经费来源与受益者之间并不存在一一对应和对等的关系，它实际上是用压缩一部分社会成员私人需要的办法去增加另一部分社会成员的私人需要，是对私人需要的调节，或者说是对社会成员收入的再分配，是对私人产品的调节。因此这部分财政职能从严格的意义上讲，并非满足社会的公共需要，从而不能纳入”公共财政“的范畴。由于它发挥了调节私人需要的特殊功能，故可将其称为”功能财政“。同理，财政分配中其他凡属调节私人经济、私人产品、私人收入、私人需要的活动，即满足调节私人需要的活动，均可纳入”功能财政“范畴”。③从上论不难看出，论者之所以会得出“功能财政”不属于公共财政的结论，主要源于其对公共产品概念理解的狭隘化。以上面提及的社会保障为例，论者将社会保障与社会保障基金、支出混为一谈，然后得出社会保障具有效用可分割性、排他性、竞争性等特征。维护社会秩序是政府提供的公共产品，关于这一点恐怕没有人会提出异议。但如按照论者的思路，因为警察可以在不同的时间用不同的形式为不同的社会成员提供服务，同一个警察在为某一社会成员提供服务时，其他社会成员则不能享受这一服务，那么同样可以得出治安具有上述特征而且不属于公共产品的结论。

任何公共需要反映到每一具体的社会成员都是私人需要，但不能因此将公共需要与私人需要混为一谈。公共需要与私人需要的区别就在于私人需要仅仅是私人需要，公共需要则不仅是私人需要，更是公众的需要。社会保障、社会福利同国防、治安、水利等一样，都是为了满足社会公众维持共同生活环境正常运转的需要。不仅如此，保护弱者、给予弱者救助也是一个文明社会共同的伦理价值需要，社会保障、社会福利等转移性支出正体现了这一需要。因此说，社会保障、社会福利等当然是公共产品，其收支属于公共财政的范畴，试图论证在公共财政之外还存在着独立的所谓“功能财政”显然是讲不通的。

最后，关于上面提到的三种财政模式中唯一的单一“公共财政”论，虽然坚持了单元公共财政论，但又认为“社会主义市场经济的财政应该是与国有资本管理相分离的单一的公共财政”。④这种认识仍然是不准确的。首先，公共财政不可能与国有资本管理相分离，国有企业的赢利除留存部分外只能收归公共财政，而不可能流向他处。国有企业需要补贴时也只能由公共财政负担，而不可能有其他的负担渠道。尽管国有企业的具体管理可以由某个具体部门负责，但从总体上来说，无法将国有资本的管理排除在公共财政之外。其次，公共财政无需与国有资本管理相分离。应该说，学者们之所以提出分离主张，无论是主张独立的国有资产财政还是独立的国有资本管理，主要是基于竞争性国有资产特性不相容于公共财政本质属性的考虑。实际上，只要确立了公共财政的价值和理念，反而可以保证竞争性国有资本发展的正确方向。应该认识到，国有资本的竞争性只存在于我国市场经济发展的特殊阶段。

通过以上比较分析可以得出结论：我国财政模式的选择只能是以与财政本质特征想适应的单元公共财政模式为取向。

三、我国竞争性国有资产的发展方向

目前我国的财政模式还不能称之为公共财政，如何认识及定位我国竞争性国有资产的发展方向，对我国在不远的将来建立单元公共财政模式具有十分重要的意义。公共财政模式是唯一与市场经济相适应的财政模式，公共财政模式一个十分重要的职能就是为市场经济创造一个公平、良好的运营环境，促进市场经济的健康发展。如果竞争性国有资产长期存在，公共财政模式就无从建立，市场经济下财政的应有职能就不可能充分发挥。由于我国是从计划经济向市场经济转型，尽管政府对国有资产从市场竞争性领域的退出作出了大量努力，但我国现存的竞争性国有资产规模仍十分庞大，且大量国有企业质量不佳、效益低下。如果这种状况长期持续下去，不仅影响了公共财政的单一性，还会使公共财政背上沉重的负担。从更深层次上讲，还会严重制约市场经济的发展和阻碍市场经济体制的真正确立。但从另一方面来看，竞争性国有资产大量存在的特殊国情又决定了其从市场领域的退出不能一蹴而就。对此，本文认为：

第一、在目前阶段应确保竞争性国有资产的保值增值。唯有如此，才能确保应承担提供公共产品责任的财政不背额外包袱，也才能确保国有资产不致流失，对人民负责。今年四月，我国国有资产监督管理委员会正式成立，掀开了国有资产管理的新篇章。在此之前，对国有资产的管理，是由大型企业工委行使选择经营者的职能，财政部行使收益及产权变更管理职能，而国家经贸委、计委、劳动部分别行使技改投资审批、基本建设投资管理及企业工资总额审批的职能，此种局面被戏称为“五龙治水”。国资委的设立，结束了国有资产多头管理的格局，对国有企业建立现代企业制度及加强国有资产监管当会起到积极的促进作用。国资委设立的一个重要目标就是确保国有资产的保值增值，这种思路无疑是正确的。因为国有资产即使退出市场领域，也应当是体现国有资产应有价值的退出。

第二、应该采取切实措施使国有资产尽快退出市场竞争领域，建立真正的公共财政。确保国有资产保值增值，只是适应我国国情的特殊阶段的特殊目标，这并不意味着竞争性国有资产应当继续发展壮大。国有资产管理的历次改革乃至国资委的设立，都没有解决竞争性国有资产与市场经济冲突的根本矛盾。从财政的角度而言，财政应处于市场竞争之外，为所有市场主体提供一视同仁的服务，而不能因企业是国有或民营而区别对待。如果大量国有资产长期存在于市场竞争领域，财政就要补贴甚至设立国有企业。这样一来，财政既提供公共产品，维护市场的公平运行，又亲自参与市场竞争，实际上是既当服务员又当运动员，既服务于己又服务于人，其提供的服务有所差别就势在必然。没有公平的市场运行环境，市场的资源配置和自我调控能力就会大大削弱，建立成熟的社会主义市场经济体制就会永远只是一个梦想。在确保国有资产保值增值的基础上使国有资产退出市场竞争领域，采取的方式可以多种多样，但最基本的方式应是出让。这样不仅维护了公共财政的纯洁性，出让获得的资金还可以极大地增强财政的财力，使我国摆脱目前财政困窘的局面。最终的结果必然是：公共财政更有财力和精力提供提供公共产品和满足公共需要。

［注释］

①张馨我国“财政本质”观演变评述［J］。经济学家。1999（4），92.

公共财政的基本特征篇（8）

中图分类号：DF521；D912.29 文献标识码：A

征收是指依据法律的规定，国家为了公共利益的需要强制取得非国有（集体或个人）财产权利，并由国家事先给予公正补偿的行为。我国宪法第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。第十三条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿①”。宪法的这两款规定，可谓微言大义。它同时蕴含着对国家征收行为的授权和对公民财产权的保障。本文的理论意图就在于从公民财产权保障的角度出发，分析国家征收权的正当性基础，对公共利益的界定进行探讨，进而提出国家征收权合法行使的原则。

一、国家征收权的正当性基础

正当性，又称为正统性、（广义的）合法性，主要是指某项制度或某个做法具有能被社会成员普遍认同、信任、接受或支持的属性，国家征收权的正当性就是指国家征收权具有这种的属性。与所有的公权力一样，国家征收权的来源及其行使的正当性必须从保障公共利益的实现中去寻求。

（一）公共利益和公民财产权冲突的现实性决定了国家征收权的必要性

国家与公民的关系归根到底就是以国家为代表的公共利益与以个人财产权为基础的私人利益之间的矛盾冲突与调和问题。在现代社会，政府所追求的公共利益与公民个人的利益在本质上应该是一致的。法律所保护的、所应保护的是一种以公正为核心的公共利益与个人利益的一致关系［1］。公共利益与个人利益之间不存在谁上谁下的问题，两者之间的关系应该基于“正义”的立场，实现法权的最大化［2］。典型的个人主义的价值观与极端的整体主义的价值观都是非理性的。然而，公共利益与个人利益的一致性只是一种理论上的虚设，在现实生活的某一具体时空之下，两者不可避免地会存在冲突与矛盾。为此，就需要从社会的现实物质条件出发，用法律的手段对二者加以协调，以实现最大限度的正义。按照罗尔斯的观点，社会公正既不容许为了少数人的更大利益而牺牲多数人，也不容许为了多数人利益或者社会整体而牺牲少数人［3］。而这一利益的协调者只能由拥有暴力垄断权的国家及其机构来完成。

广泛存在的公共利益与公民财产权的冲突，则是国家征收权必须存在的理由。公共利益与公民财产权之间的冲突，从根本上说来源于两个方面：公共利益的非排他性与某些情况下公民财产权的负外部性。首先，根据经济学的一般原理，公共利益属于无法排他占有和消费的公共产品。当不能将任何人排除在公共产品受益之外时，任何人都有可能自己不付出而从别人对该公共产品的开支中受益，这就是众所周知的“搭便车”行为。由于存在这种搭便车的动机和行为，所以通过市场对公共产品的自愿支付是非效率的。换言之，公共利益具有非排他性，市场不可能实现公共利益的有效供给。从根本上说，公共利益只能由国家来提供和维护。而在特定情况下，公共利益的实现不可避免地要求公民财产权作出“特别牺牲”。如果寄希望于私有财产权人“雷锋”式的奉献，那么所谓“公共利益”永远不可能达成，即使有个别情况下可以达成，也不可能长久。“基于经济人和理性人的假设前提，我们无法将公共利益实现的筹码押在私有财产自愿受到限制的基础之上，此时国家权力对私权利的限制就具有了必要性”［4］。其次，公民财产权作为一种基础性的个人权利，如果正确行使无疑将促进整个社会的繁荣和稳定，具有显然的正的社会价值。但在某些情况下，财产权“过度”行使也会产生所谓“负外部性”。以旧城改造中的房屋拆迁为例。如果公民个人所有房屋破烂不堪、周边街道狭窄脏乱，在不直接影响该房屋权利人居住的情况下，该权利人一般不会产生翻建房屋的激励，主动迁离市中心的可能性更小。如果任由这种状况长期、大面积存在，那么不仅影响市容的整洁，甚至还影响公共安全，该区域内的居民生活质量也不可能得到整体提高。由此，财产权负外部性是国家征收权必须存在的另一正当理由。这种建立在国家强制性基础之上的征收权，由于事先给予被征收人一定的补偿，如果正当行使，可一定程度上协调公共利益与公民财产权之间的冲突。

（二）公共利益的暂时优位性决定了国家征收权的强制性

如前所述，在某些特定情况下公共利益与公民财产权存在着冲突，寄希望于国家与财产权利人订立平等自愿的契约来实现公共利益的目的显然过于理想化。现代社会由于经济社会的发展、人际交往的频繁，社会的一体性增强，社会连带关系在更大程度上得到了发展。为了维护社会的安全、稳定与协调发展并最终使个人利益得到保证，公共利益就必须首先得到维护。正如丹宁爵士所说：“……今天的社会革命的意义是，较之于过去偏重于产权和契约自由而言，现在政府不断地对此干预，以给公共利益以适当的地位”［5］。也就是说，当公共利益与公民财产权产生冲突时，为了维护公共利益而在一定限度内牺牲特别个人的财产，这样公共利益相对于公民财产权（个人利益）获得了暂时的优位性。这里有必要指出，强调公共利益的暂时优位是建立在首先承认公民财产权基础之上的，这与根本否认公民财产权的极端整体主义根本不同。那种通过根本否定公民财产权去维护的所谓“公共利益”，往往是政府滥用权力很隐蔽的借口。

总之，政府为更高的价值而对公民财产施加限制或减少时应有足够的理由，这种理由只能是公共利益。公共利益的需要本身构成征收的核心条件，也是国家征收权的正当性基础。可以说，如果不是基于公共利益，政府根本不能动用征收权，即使给予再高的补偿也是如此②。

二、公共利益之界定

《宪法》第十条第三款和第十三条第三款及《物权法》第四十二条均把“公共利益”作为征收的理由，但“公共利益”至今未被法律明确界定。公共利益本身仍是一个高度抽象、扑朔迷离的词汇，也是一个很难论证的命题。

（一）公共利益的界定之难

公共利益，在德国和中国台湾地区的著作中一般被称为“公共福祉”，大体是指可为不特定多数人所享有的利益。但是，“复杂社会的公共利益是件复杂的事情”［6］。 “‘公共利益’是崇高的圣杯。发现它简直就和科学探索过程中发现真理一样”［7］。因为，“‘公共利益’并非恒定，而是随着时代的发展而演变，并且在其所处的时代中经常充满冲突。尤其在当今国家事务多元化的时代，关于什么是公共利益，以及发生利益冲突时如何选择重点，总是疑问丛生”［8］，很难判断其具体所指，且可因时间等情况作出不同的解释。公共利益作为一个正面价值评断的概念，“必须以一个变迁之社会中的政治、经济、社会及文化等因素及事实，作为考量该价值的内容。尤其，在民主及法治国家，对于公益价值之决定，更须以法的角度来予以充实”［9］。国家不能仅仅根据一个抽象的“公益”就随意地剥夺公民的基本权利，执法机关也不得任意要求个人利益服从自称的公共利益。

（二）公共利益的可能判准

命题的困难不能成为回避求解公共利益的理由，本文努力尝试给出公共利益的“近似解”。

1．公共利益必须能够转化为不特定多数的个人利益。这里包含一个辩证的命题：公共利益既应具有非私人性，又应具有私人性。一方面，公共利益虽然以私人利益为基础，但其本身不应当直接体现为纯粹私人利益，而应当体现的是私人群体中的合理多数人的利益。另一方面，公共利益又必须是能够为“合理多数人”中的“个人”感知或享有的。“利益， 不论是个人的或集体的，最后必须像饥饿或发痒那样，落实到个人，为个人所感觉到。换句话说，不存在不能落实为个人利益的国家利益或社会的集体利益③”。如果某种所谓公共利益最终不能还原为个人利益，不能被个人感知，那么这种公共利益一定值得检讨，或许还是“冒牌货”。譬如，政府推倒公民房屋修路，一定是公民在新修的路上行走更加方便。如果政府推倒公民房屋，却建起了公务员宿舍，则公共利益便是幌子。

2．国库利益并非征收上的公共利益。国库利益一般被理解为国库收入的简单增加，譬如为了增加政府财政收入而进行土地开发。国库利益作为征收的理由是不充分的，确切地说，必须具有具体的、可以实现的公共利益需要才能动用国家征收权。这一原则明确了：政府本身的利益不等于公共利益，即征收行为必须直接为了满足公共利益的需要，而不是间接满足了公共利益的要求。德国巴登州高等法院在1950年7月3日的一例判决中认为，国库利益并非征收上所谓的公益。政府为了解决公共财政所采行的措施虽然使公共财产单纯的增加而有利于国库，却非该法意义之下公益，若允许此种征收，则任何一个财产权的转移而有利于国库之收入皆可被视为合法的征收，如此对人民财产权之保护似嫌不足。因此，公用征收所要求之目标应超出国库之目的以外［10］。将国库利益明确排除于公共利益之外，有利于防止少数人的利益被政府过度代表，致使分散的、沉默的大多数的利益受损。

3．商业利益应予排除。市场经济体制下，商业目的取得公民财产的行为应通过市场交换机制解决。政府的主要职能是做好公共服务和市场监管。如果为了商业目的政府动用强制手段把从上家“抢”来的财产再高价卖给下家，这是极其不道德的。目前中国土地征收过程中，由于公共利益的界定缺乏法律标准，往往导致地方政府通过地方政策进行实用化解释和具体明确，而地方政府的利益往往被商业化的利益团体“绑架”，结果是政府政策将广大公民的利益转移给了商业化团体。“在征地拆迁中将基于公益目的的征地拆迁与商业性土地使用权的流转和拆迁混同起来，是中国征收制度在功能和手段两个方面的正当性上所存在的巨大缺陷”［4］。对于公共利益过度商业化的倾向，有学者主张从保护公民个人财产权的角度出发，有必要对2004年宪法修正案第二十条和第二十二条的公共利益进行限制解释，并把经济开发排除在征收和适用范围之外［11］。

综上所述，社会公共利益既不是某些个人的利益，也不是某些团体的利益，而是关涉公民生活质量的文化、教育、医疗、环境保护等社会公共事业和国防建设等符合绝大多数人愿望的非直接商事性质的利益［12］。

（三）公共利益界定制度安排之思考

鉴于“公共利益”概念的宽泛和不确定性，应当以制定法的方式对中国宪法和有关法律中的“公共利益”用语的内涵和外延加以大致的界定。笔者认为应制定一部统一的《中华人民共和国征收法》④对“公共利益”进行法律界定。

具体来说，可以采纳姜明安教授的观点［13］，结合中国《行政诉讼法》确定行政诉讼受案范围的立法方式：（1）给“公共利益”下一个简要的定义，如公共利益是指涉及国家安全和广大社会公众福祉的利益。（2）尽可能较全面地列举出可能列举的属于公共利益范畴的事项：如（一）国防设备；（二）交通事业；（三）公用事业；（四）水利事业；（五）公共卫生；（六）政府机关、地方自治机关及其他公共建筑；（七）教育学术及慈善事业；（八）国营事业；（九）其他由政府兴办以公共利益为目的之事业。（3）设立一个概括性（兜底性）条款，即立法时无法列举或难以列举的其他应属于“公共利益”范畴的事项； 此外，再设立一个排除条款，即明确排除哪些事项不属于“公共利益”的范围，如企业从事商业性开发等事项。（4）还可考虑设立一个一般限制性条款，即规定在处理个案中，“公共利益”的范围应以相应事项所必需者为限等。

总之，不能以国家想像中的公共利益需要而排除公民实际上的需要，不能由行政机关自行决定如何理解公共利益（从而自行决定如何理解宪法），以免行政权力的膨胀不能受到足够的制约⑤。

三、国家征收权行使的合法性要件

如前所述，国家征收权的正当性基础是公共利益。除此而外，国家征收权的具体行使，还必须符合相应的法定条件，以阻却其违法性。这些条件大体可归纳为下几条原则：

（一）法律保留原则

法律保留原则要求国家在对公民财产征收时必须依据且仅依据法律。这里的法律仅指全国人大及其常委会依法定程序制定的规范性文件，即狭义之法律。

除前引宪法规定征收必须“依照法律”之外，《立法法》第八条规定，对“非国有财产的征收”只能制定法律⑥。《物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。《土地管理法》第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。以上各部相关法律中规定的“依照法律”、“制定法律”、“依法”等都只能解释为狭义上的法律，即全国人大及其常委会通过的法律，不包括行政法规、地方性法规、规章等。

由于“现代政府的复杂性和多面性已经发展到了这样的程度，以致于立法机构对所有真正的政策决定中比其一小部分稍多一些的问题发挥作用，都将是不可能的。自由裁量权必然授予那些掌握有广泛决定权的官僚们”［14］，因此，法律保留原则的目的就是试图控制住行政机关的自由裁量权。该原则的寓意是：财产权作为公民宪法权利，只能通过或者根据法律加以限制；征收强制虽然是国家的特权，但这种特权必须通过法律赋予；民意机关制定的法律，是征收启动的前提。

（二）比例原则

比例原则强调“目的和手段之间的关系必须具有客观的对称性；禁止任何国家机关采取过度的措施；在实现法定目的前提下，国家活动对公民的侵害应当减少到最低限度⑦［8］”。比例原则的核心要求是政府公权力的侵害行为不能逾越宪法所容许的范围；或者是面对特定目的若有同等效用的手段足供役使，应选择对人民权利自由最少侵害者为之。此种考量，揭示了比例原则的“必要性”原则的精神，有助于保障人民的权利自由［15］。

从广义上讲，比例原则包括妥当性原则、必要性原则和均衡性原则［16］。妥当性原则就是要求国家机关所使用的手段能切实完成法定目标。如果采取的措施不是为完成法定目标，或者达不到法定目标，则违反了妥当性原则⑧。必要性原则，又称最少侵害原则，是指在众多能够达成行政目的的手段中，国家机关应当选择对公民权利限制或侵害最少的手段。必要性原则是比例原则的核心内容。均衡性原则，也称狭义比例原则或“法益相称性”原则，是指国家机关对公民个人利益的干预不得超过实现行政目的所追求的公共利益，两者之间必须合比例或者相称。均衡性原则是从“价值取向”上来规范国家权力与其所采取的措施之间的合理性关系的。因此，很难有具体的指标直接可以作为均衡性与否的判断标准。但是，如果国家对公民权益造成的损害超过了其所具体维护的某一公共利益，则一定违背了均衡性原则，仅从功利主义角度考虑，国家机关亦不应施行以公民个人较大利益牺牲换得较小公共利益的措施。

根据比例原则的内涵，国家征收权，必须能够完成预期的目的，即实现公共利益；必须是在其他行政手段不能完成该任务时，作为最后手段使用；所采取的强制措施，必须与预期实现的公共利益相称。也就是说，公共利益必须是显见的，且在实质上大于其所导致的损失。简而言之，征收权对公民财产权的剥夺或干预，只能发生在维护公共利益显系必要且必需之时。

（三）正当程序原则

正当程序源于英国普通法上自然公正原则。其核心思想可以凝练为两句法律箴言:任何人都不得做自己案件的法官；任何人在受到不利影响之前都要被听取意见。自然公正原则最初是为节制司法权的行使，到了近代成为任何公权力行使时必须遵循的原则。美国接受了自然公正的理念并将其发展为正当程序原则⑨。一般认为，正当程序应包含的要素包括：主体的平等性、裁判者的中立性、程序的公开性、程序的参与性等［17］。

在公共利益难以精确界定的情况下，程序首先是一种弥补公共利益泛化的法律装置，从而将政府“眼前那个特殊的目标的重要性加以夸大”的倾向减到最低⑩。正如美国学者所言：“正当法律程序本身就是对财产权的重要的实质性保护”。“它的保护伞中包括了所有对政府干预财产权的行为所作的来自宪法的明示的和默示的限制”［18］。在现代法治国家背景下，正当程序原则的基础性价值在于型塑“以程序制约权力”的制权机制。强调征收必须遵循正当程序，实际上在于防止国家处分、干预公民财产权的恣意与专横。其次，“法律程序就是交涉过程的制度化”［19］。正当程序具有吸收不满的功能，根据正当程序做出的征收决定也有利于当事人接受，从而减少政府与公民之间的对立与敌视，增进合作与信任，减少决定执行的成本。

在中国传统观念中极度缺乏程序正义理念。即使有所谓“程序”也被狭隘地理解为老百姓到政府机关办事的步骤，缺乏用程序制约权力以保护公民权利与自由的正当程序理念。具体到财产征收方面，中国除土地征收有一个不太成熟的程序外，其他征收大都没有专门的程序规定。

中国行政程序法治的基本问题，应当在拟制定的《行政程序法》中“一揽子”解决。任何行政行为都应遵守基本的程序要求，如情报公开、告知、说明理由、听证、回避、职能分离、禁止单方接触等等。对征收的最基本的程序要求，就是保障被征收财产的权利人在征收决定做出及公共利益判定程序中的知情权、参与权、陈述权、申辩权、复议权、诉讼权及要求举行听证的权利。一定要通过正当程序彻底剪除目前中国征收过程中政府“一手遮天”的霸道作风B11。

（四）公正补偿原则

虽然各国一般都规定国家征收公民财产必须出于“公益”的目的，但是宪法制约的松弛往往导致征收制度养成了过度追求公益的性格。因此，人们只好转而更加关注比较实际的“补偿”问题了。国家对公民财产权实施征收后，公正的补偿实系给予公民的心理平衡措施。中国现有法律法规对财产征收补偿虽做出了一些原则性规定，但现阶段财产征收补偿仍有很多问题值得探讨。

1．关于征收与补偿的关系，应明确“无补偿便无征收”原则。“‘无正当补偿便不能剥夺’的原则，在任何实行法治的地方都得到了承认。然而，人们并不总是能够认识到这项原则实际上是法律至上原则的不可分割不可或缺的一部分”［20］。在中国有必要建立这样的安排：除法律列举的极特殊情况外，补偿必须是事先的，即补偿问题不能在征收之后再另行解决。

2．关于补偿标准，应明确市场公平价格是补偿的底线。国家征收权的行使，势必造成公民财产权的“特别牺牲”，而补偿则是对财产权利人这种“特别牺牲”的弥补。应当假设征收公民财产就是在公开市场上就公民某项财产的一场交易，只不过这场交易很大程度上并非双方合意的结果而是带有单方强制性。这场非自愿交易的价格，也就是征收补偿的额度，应当是基于市场的公平价格。之所以强调市场的公平价格，从理论上也内含除去财产权利人漫天要价和财产征收人“耍横”的可能性之意。通过公平补偿，政府将征收的成本（部分）内部化，一定程度上抑制了政府恣意征收的冲动，有助于防止政府滥用征收权。“主张对损失进行完全补偿的主要目的在于对这类侵犯私域的行动施以制约，并提供一种手段，以使人们能够确定某个特定目的是否重要到了足可以证明为实现这个目的而对社会正常运行赖以为基础的原则进行破例为正当”。“私有财产的所有者应当始终被假定为是无辜的，而且对侵害的补偿应当被确定得尽可能的高，以堵塞滥用剥夺权力之门”［20］。

3．关于补偿的范围，应适当考虑被征收人的主观感受。财产权实际上可以分为具有人格利益的、不可替代的财产权和不具有人格利益、可替代的财产权。两张面值相同的邮票，如果一张是收藏得来的纪念票，一张是随时可到邮政网点购买的普通票，在持有人心中的分量肯定不同。又如，居住了几辈子的老屋，它不仅规定了权利人的生活方式，还寄托了几代人沉淀起来的情感，其在权利人心中的价值自然不能简单等同于再翻建一座同样的房屋的价值。因此，在确定征收补偿标准时，应当适当考虑被征收人对被征收财产的主观感受。“对于深藏于财产之后的那些重要的主观价值或者人格利益（或者任何其他的价值），如果没有仔细斟酌这些系统的变量的作用和影响，那么就不能说对这些价值进行了严肃的思考”［21］。当然，由于财产的主观价值的确非常难以量化，因此，笔者仅主张予以适当考虑。

注释：

① “征收”乃一法律用语，而类似 “行政征收”、“公益征收”等等则是阐释或界定“征收”的学术语词。征收与行政征收（一般认为包括税收和行政收费）、公益征收等类似概念存在或多或少的联系。但廓清这些概念之间的关系，既非本文主旨，亦非几句话所能及。因此，本文仅在法律规范的一般意义上使用该词。另外，对征收和征用的内涵、条件以及它们相互之间的关系，学术界至今亦仍存争议。但更多的学者倾向于认为征收是标的物的所有权从被征收者转移到了征收者，而征用则仅仅发生标的物使用权的转移。而且，这一观点也为中国2004年宪法修正案所吸收。但是，从保障公民财产权的角度检视，征收与征用原理基本相同，征用仅仅是征收的特别现象而已。

② 《土地管理法》实际上扩大了国家征地的范围，从宪法规定的公益性用地扩大到了经营性用地。而中共十七届三中全会《决定》对征地制度改革的核心内容之一就是缩小政府征地的范围，把征地限于公共利益的需要。

③ 这一精彩之言曾被多人引证。但笔者一时无法找到其原始出处。

④ 因征收与征用原理基本相同，故在《征收法》中对征用作出特别规定即可。

⑤ 事实上这种公共利益的随意性也碰到了所谓“钉子户”的强烈抵制。这些“钉子户”的出现，表面上看起来是对补偿数额的不满，但实际上隐含追问的是这些拆迁是否符合征收中的公共利益条款？或者说政府主导的经济开发是否属于公共利益？我们注意到，在功利主义哲学的指引下，各国对“公共利益”的解释总体来说呈现逐渐宽泛的势头。如美国联邦最高法院在2005年6月在凯洛诉新伦敦市一案中判决经济开发征收符合美国宪法第5修正案。（参见程铁锁.经济开发征收的合宪性追问―对凯洛V.新伦敦市一案的分析［J］．财经界（下旬刊），2007（9）.）但是，笔者仍然认为，在农用地征收和城市房屋拆迁领域，由于公共利益无度扩张，成为利益集团攫取暴利的工具，这不应仅仅归咎于有关人员执法观念的缺陷，从深层次看这是法律本身不完善的后果。

⑥ 2000年制定《立法法》时，“私有财产”虽尚未获宪法明确肯认。但一般的认识是，“公有”包含“国有”和“集体所有”。此处“非国有财产”应该包括“集体所有财产”和“私有财产”。

⑦ 在德国，比例原则不仅仅作为行政法原则存在，而是具有宪法位阶的基本原则， 任何国家权力包括立法权、行政权和司法权的行使，均须遵循该原则。

⑧ 当然，实践中往往任何一个措施都多多少少会有助于目的之达成，因此本原则实际上很难派上用场。因此，有学者主张比例原则只包括必要性原则与合比例原则两个部分。参见陈新民.德国公法学基础理论（下册）［M］．济南：山东人民出版社，2001：374-375.

⑨ 美国宪法修正案第5条、第14条均规定，对私有财产权的限制与剥夺应当遵循正当程序。如第5条规定：“任何人…不得未经法律正当程序，即被剥夺生命、自由或财产。不给予公平赔偿，私有财产不得充作公用”。美国宪法这一规定对世界各国宪法产生了重大影响。

⑩ 大多数情况下，政府活动的可取性是很难置疑的。因此，张千帆教授甚至建议我们不要再在界定什么是“公共利益”这个问题上浪费时间，而应该借鉴国外经验，完善对征收决定的程序（而非实体）控制。参见张千帆.“公共利益”与“合理补偿”的宪法解释［N］．南方周末，2005-08-11.

B11 解决行政机关作风霸道的问题，单靠行政程序唯恐不够，最终要靠政治体制改革解决。但在政治体制改革启动之前，行政程序还是 “有胜于无”。

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On Legal Guarantees of Citizens′ Property Rights in the Process of Levy

GAO Jing-fang1,WANG Yong-qiang2

（1.School of Art and Law,Hebei University of Science and Technology,Shijiazhuang 050026,China;

公共财政的基本特征篇（9）

    (一)纯公共物品与税收

    社会主义市场经济条件下的财政,与计划经济条件下的生产建设性财政相比,最大的不同点就是公共财政。公共财政的基本职能就是满足社会公共需要。所谓公共需要,指的是社会作为一个整体,社会公众在生产,生活和工作中的共同需要,主要由纯公共物品保障供给。纯公共物品具有以下两方面的特征:一是消费的非排他性,即无法将一个不缴费者排斥于对该公共物品的消费之外;二是消费的非竞争性,即每个人对这种物品的消费并不会导致其他人消费的减少。纯公共物品消费的非竞争性,意味着纯公共物品消费的边际成本为零。这样,根据边际成本定价原则,政府在向社会提供纯公共物品时不应也无法向使用者直接收费。另一方面,纯公共物品消费的非排他性特征,意味着政府很难确定纯公共物品的收益者群体和受益大小,因而就无法确定纯公共物品的价格和付费对象,即无法通过收费弥补成本。因此,对于纯公共物品,既无必要也不可能向其使用者直接收费,只能通过强制征税方式弥补其供给成本。税收强制性、无偿性和固定性的特征,决定了它的使用主要是为了满足公共需要,不以盈利为目的无偿性支出。这也是社会主义市场经济条件下,政府与市场关系的具体体现。即凡是市场能够发挥调节作用的领域,首先由市场调节,也就是说,凡是能通过市场进行合理定价和回收成本的商品和劳务,均由市场提供,如私人物品;对市场不能有效调节或者无法调节的商品和劳务,由政府直接或参与调节。否则,如果政府直接参与市场竞争,就极有可能影响正常的市场秩序。而财政资金在盈利项目方面的“越位”和在公共物品领域的“缺位”,不仅降低财政资金的使用效率,也会降低社会经济的整体运行效率。因此,在社会主义市场经济条件下,财政职能范围必须严格按照公共物品理论确定。

    (二)准公共物品与收费

    在市场经济条件下,政府承担的资源配置职能主要涉及以下两种公共物品的供给:一种是纯公共物品,如国家安全与社会秩序等;另一种是准公共物品。准公共物品是指既具有公共物品的某些特征又不完全具有公共物品特征的物品,例如教育、卫生、文化等。这些物品一方面具有公共物品消费的局部公共性或外部性,另一方面,又具有私人物品消费的局部可排他性和竞争性等特征。准公共物品消费的局部公共性和外部性,表明在一定范围内准公共物品不能由市场提供,或由市场提供较无效率,从而需要政府部门的介入。例如,若通过市场定价方式由私人提供教育,由于私人部门往往并不考虑教育的外部效益,而只是根据私人边际成本与私人边际收益相等的原则提供这些服务,易导致教育的供给量低于社会最优水平,造成社会福利损失。准公共物品消费又具有竞争性的特点,这意味着其消费的边际成本并不绝对为零,这样根据边际成本定价原则,在特定情况下有必要向其使用者收费,以免因免费供给而导致人们对该公共物品的过度消费。同时,准公共物品消费还具有可排他性特征,这意味着对其收费具有实际操作上的可行性。因此,可通过收费方式供给准公共物品,更符合经济效率原则。

    此外,对于某些具有垄断性质的私人物品,如水、电、暖等公用事业部门,及具有信息不对称的私人物品,如医疗、保险等,虽然也可通过市场定价的方式提供,但由于存在垄断、信息不对称等情况,由市场提供易导致消费和生产的无效率,因而在实践中往往也是由公共部门提供。由于这些私人物品同样具有排他性及竞争性的消费特征,因而公共部门在提供这些物品时应该也可以实行收费制度。

    (三)规范性的税费关系

    从以上分析可以看出,社会主义市场经济条件下的公共财政,税收作为主要收入形式,主要用于纯公共物品的提供;同时,准公共物品和垄断性质私人物品的存在,收费又有其存在的合理性和必然性。另外,从一般意义上说,税和费都是政府取得财政收入的形式。政府取得财政收入,可以采用税收形式,也可以采用收费形式。由于税收形式的规范性、客体的广泛性、征收的法律强制性,较之于其他收入形式有着无可比拟的优点,税收已成为各国普遍运用的取得财政收入的主要形式,并成为贯彻政府政策目标的重要手段。但是,税种的设置和税款的征收也有其特定的约束条件,对于某些经济活动的调控或公共产品、公共服务成本的补偿,有时不适合采用征税方式,政府便采用较为便利和灵活有效的收费方式,作为其取得财政收入、调节经济活动的必要补充。从财政收入的构成看,各国或多或少都存在一定数量的收费,但无一例外地将其纳入预算统一管理。

    在这方面,市场经济比较完善的国家税费关系的大致格局为我们提供了借鉴。从一般的情况而言,在世界上主要的市场经济国家中,预算内的税收(即所谓“正税”),是以法律为依托的、规范的政府主要筹资方式和调节经济与社会生活的主要手段;同时,各级政府还可以通过一定的法律程序开征一些规费,即政府机关对居民或法人提供特定服务时收取的手续费或工本费(在全部政府收入中只占很小部分)。地方政府在提供区域的或社区的某些公共服务项目时,还可按“使用者付费”原则向接受服务者收取一定数量的使用费,如高速公路、地铁的收费,污水或垃圾处理的收费等(也要经过法定程序确定收费条款,此类收入有时可占地方财政收入不小的比重)。正税、规费、使用费收入,都应反映在政府预算收入中。同时,企业也可以有“收费”(在我国即经营性收费),但这属于商业行为,与政府财力运作系统无关。

    二、政府收费的现状及存在的问题

    (一)我国现行政府收费的基本分类及改革取向

    从收费部门和单位分析,从中央到地方,各级党政机关、司法机关、有行政职能的事业单位、学会、行业协会等,几乎所有的部门都收费。目前大致分五类:一是国家机关为特定对象提供专门服务,而收取的证照工本费、注册登记费、环境补偿治理费和诉讼费等。这部分收费具有补偿性质,属规费收入,在市场经济发达国家也普遍征收,不存在“费改税”问题,今后主要是纳入预算,依法管理,并严格控制在一定范围内。二是国家机关进行公共管理、提供公共服务时,为弥补机关经费不足收取的管理费,如乡镇企业管理费、个体工商户管理费、福利企业管理费、减税免税保税物品海关监管费等。这部分收费主要是因为部分国家机关经费不足引起的,应逐步取消,经费不足问题应由财政拨款和其他办法解决。三是公益服务费,包括教育、医疗、环卫、殡葬等。这部分收费不能转变为税收,应在分清政府和市场责任的基础上,建立和完善政府和市场双重补偿机制。四是中介服务收费,包括评估、鉴定、检验、、公证、律师等服务收费。这部分收费应从国家机关收费中分离出来,按照市场原则进行管理。五是以筹集建设资金为目的而设立的各种使用费、附加费、建设费、基金等。这部分收费具有强制性,征收范围和标准相对稳定,数额一般较大,具备税收的一般特征,可把这部分合理的收费(基金)改征税收。

    从收费项目的管理分析,大致有3种情况:(1)纳入预算管理。国务院决定,自1996年起,将养路费、车辆附加费、铁路建设基金、三峡建设基金、新菜地开发基金、公路建设基金、民航基础设施建设基金、农村教育事业附加费、邮电附加、港口建设费、市话初装费、民航机场管理建设费等13项数额较大的收费(基金)纳入财政预算管理。(2)纳入预算外资金管理。主要包括:法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等;国务院或省级人民政府及财政、计划(物价)部门审批的行政事业性收费;国务院以及财政部审批设立的基金、附加收入等;用于乡镇政府开支的乡自筹和乡统筹资金等。这部分资金实行“收支两条线”管理,由财政专户储存。(3)游离于财政预算之外,脱离人大、财政监督,实际上处于管理的“真空”状态。这是乱收费、乱摊派最集中的领域。这部分收费大都是各部门、单位越权擅自设立或非法扩大原收费项目范围、提高收费标准而形成的。其收入构成本部门、单位的“小金库”。据有关典型调查,除小部分用于有关事业发展外,相当部分资金用于职工福利、公款吃喝玩乐,甚至通过各种途径进入个人腰包,成为助长腐败现象的根源。

公共财政的基本特征篇（10）

第二种观点认为：随着经济改革的深入，我国从计划经济体制逐步转到了构建市场经济体制上来，这就决定了我国的财政必须相应地从原有的计划型模式，转到市场型模式即公共财政上来。这样，建立公共财政，就不仅仅是财政模式的变革问题，而且它反过来直接引起我国政府行为的变革，是我国市场化改革进一步深入的关键性步骤，将大大地加速我国市场经济体制建立健全的进程。否则，建立社会主义市场经济体制就只能是一句空话。

第三种观点认为：建立公共财政是中国市场化改革实践的必然要求。提出建立公共财政的基本框架，适应并反映了政府职能转变的大趋势，进一步确立了财政改革的明确目标，有利于尽快消除计划体制模式对财政改革和财政体制建设的惯性影响和阻碍。

第四种观点认为：社会主义公共财政的提出是我们建设社会主义市场经济的又一个新飞跃，在当前的经济发展与体制改革阶段提出建立社会主义公共财政框架，表明我们对社会主义市场经济运行的基本目标与特征有了较为准确的把握，也体现了正在建设中的社会主义市场经济对财政运行模式转型的具体要求。[1]

第五种观点认为：公共财政是适应市场经济体制要求的一种财政类型，是建立在以市场机制作为社会资源配置的基本机制基础上的政府计划资源配置。它以弥补市场失效、满足社会公共需要为目的。从效率角度讲，弥补市场失效、满足社会公共需要是为了有效发挥市场的资源配置效率创造必要的外部条件，保障市场的顺畅运行。其侧重点在于整个社会资源配置效率。因而，它既要保障市场资源配置效率的发挥，又要注重自身掌握的资源的配置效率，使两者的耦合达到优化整个社会资源配置的效果。这就要求财政要着眼于全局、立足于宏观来做好自身的工作。[2]

二、公共财政的概念

第一种观点认为，在市场经济条件下我们所要称谓的“公共财政”与国家财政没有什么本质区别，它反映了国家财政的本质。而在形式上，公共财政则要求财政工作更适合市场经济的法制化、规范化、民主化、科学化，更加准确地反映政府性质的要求，充分体现财政本质。[3]

第二种观点认为，所谓“公共财政”，指的是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型或模式。它包括以下两个基本要点：

（1）它是具有“公共”性质的国家财政或政府财政，而财政的“公共性”的具体体现，就是“为市场提供公共服务”；

（2）它是财政的一种类型或模式。

第三种观点认为，所谓公共财政，就是政府为实现其职能对市场提供公共服务的与预算有关的经济行为。其要点：一是明确公共财政是以政府（或国家）为主体；二是明确公共财政的内容是为市场提供公共服务的、与预算有关的经济行为；三是公共财政的目的是实现政府的职能。

第四种观点认为，公共财政是指为市场或私人部门提供公共服务或公共商品的政府财政，它是市场经济条件下政府财政的基本选择与必然要求，是与市场经济相适应的财政模式或类型。它仅存在于市场经济环境中，其活动范围限于市场失效的领域。

第五种观点认为：公共财政的实质是市场经济财政。其基本点：

（1）公共财政就是财政，而财政从来都是国家（或政府）财政；

（2）公共财政属于公共经济，是其核心内容；

（3）公共财政实质是市场经济财政；

（4）公共财政不是“吃饭财政”。[4]

三、学术界对公共财政的不同理解

第一种观点认为，公共财政不等于吃饭财政，财政要退出一般竞争性、盈利性领域。所以，财政还是一元，政府或者国家财政。以后要保留下来的国有企业，也属于公共财政的范围，财政还得管它。因此，公共财政不等于吃饭财政，财政要退出一般竞争性、盈利性领域。[5]

第二种观点认为，公共财政的兴起是有着客观基础和现实依据的。

第一，财政支出呈现出逐步退出竞争性、经营性领域的趋势，财政投资支出在财政总支出的比重大大下降，而余下投资支出的重点和方向也发生了巨大变化，对基础性、高风险性领域的投资成为重点；

第二，财政收入由原先的税收、利润共同居于主体地位的格局转变为以税收为单一主体的格局，同时种种不规范或者比较不规范的所谓制度外收入、预算外收入正在逐步通过税费改革得到遏制和治理；

第三，财政政策由原先强调保持财政年度平衡，转向有意识利用财政政策的功能，实现经济政策目标；

第四，通过财政体制改革，分税制体制初步得以确立，地方政府的财权财力得到初步的确认；

第五，伴随着多种经济成分并存局面的形成，非公有经济逐步取得了与公有经济平起平坐的地位，我国财政收支政策中的对某些经济成分给予支持或加以限制的不同等对待现象正逐渐减弱。这些迹象表明，我国财政的公共性特征正日益显现出来。所以，公共财政论的兴起是有着客观基础和现实依据的。[6]

第三种观点认为，公共财政是我国独有的学术概念。从我国目前市场经济的发展状况看，它既存有先天性的种种市场缺陷，包括外溢因素和自然垄断的存在及公共商品供给不足等等，亦面临尚待克服的种种市场不足，诸如混乱的市场秩序和不合理的产业结构等等。这就要求我国财政理论构建和财政制度设计不仅要考虑到一般所谓的市场缺陷问题，而且要注意对后天性市场不足的分析与研究，从中寻求克服此类市场不足的财政对策。[7]

第四种观点认为，公共财政是建立在现代预算基础上的财政制度，预算是公共财政运行的“道路规则”，是纳税人及其代议机构控制财政活动的机制，我国建立公共财政就是要重建预算制度，重建预算制度是十分艰巨的，理论探讨与实践探索的着眼点应尽快转移到这上面来。[8]

四、公共财政的特征

第一种观点认为，公共财政有三大特征：一是财政收入是凭借公共权利取得的，反过来说，凭借公共权利取得的收入，都是财政收入；政府要把财权统一到财政部门，预算外、制度外的收入今后都要取消。只能采取立法，通过税务部门集中收取的形式。二是财政支出用于公共领域。有六个公共支出方面，第一，公共安全；第二，公共机构；第三，公共事业；第四，公共福利；第五，公共工程；第六，公共企业。当然，在这六个方面，财政介入的程度是不一样的。三是财政决策是一种公共选择，民主决策。这是公共财政区别于其他财政的本质特征。搞公共财政改革，必须要用公共决策、民主理财等来理解它，指导改革。[9]

第二种观点认为，我国公共财政除了具有市场经济国家公共财政的一般特征外，还具有自己的特点。

（1）政府不仅要矫正市场失灵，还要弥补市场残缺，培育和完善市场，促使经济在日臻成熟的市场中持续增长。

（2）由于我国是一个发展中国家，区域经济发展不平衡，公共支出财力有限，政府提供的均等化财政服务的任务相当艰巨。

（3）国有企业是国民经济的主导力量，这决定了政府必须按市场法则继续管理、经营好这部分国有企业，确保国有资产保值增值是政府不可推御的职责。[10]

第三种观点认为，公共财政具有三大职能，即资源配置职能、收入分配职能和经济稳定职能。

（1）公共财政能够发挥优化经济结构、提高经济效率的作用；

（2）公共财政能够相对缩小收入差别，体现经济公平，实现社会公平的作用；

（3）公共财政能够实现经济的持续增长和快速发展及共同富裕的作用。[11]

第四种观点认为，“公共领域”与“私人领域”的分界，决定了公共财政的存在和运行状态，决定了公共财政是满足公共需要为活动目的的财政特性，也决定了公共财政必然是民主的和法制化的财政。据此，我们可以概括出公共财政的几个基本点：提供公共产品或服务，满足社会公共需要；为市场提供公共的服务；具有非赢利性质；是民主和法制化的财政。[12]

第五种观点认为，公共财政具有五项特征：（1）公共财政的分配主体是作为政权组织和社会经济管理者的政府；（2）公共财政的分配目的是为了满足公共需要，即为了保证各类通过市场机制的资源配置难以有效解决的社会公共需要的财力；（3）公共财政的分配依据是凭借政治权力经由非市场渠道进行，具有强制性，又具有补偿性；（4）公共财政的分配内容是以M（社会剩余价值）和V（劳动消耗）为主要对象；（5）公共财政分配的经济性质是作为政府的计划资源配置行为。具有公共性和非营利性两大最基本的特征。[13]

五、如何构建公共财政

第一种观点认为，如何构建公共财政涉及到两个方面的问题：

一是如何构建的问题。政府预算制度的改革，是我国财政公共化改革的关键步骤与核心内容，沿着目前的政府预算制度改革道路走下去，最终既可完成公共财政模式的构建任务。

二是如何对待我国财政的盈利性内容的问题。目前，承认双重性质财政的现实存在，将财政的公共财政性部分与国有资本性部分分开来，形成公共财政与国有资本财政并存的格局，是解决我国目前财政困难，根除财政混乱状态的根本步骤之一。双元财政是我国财政改革的过渡模式，只有经过它的中介，才能加快并最终实现财政的公共化。[14]

第二种观点认为，公共财政理应是一个不可分割的有机整体，它应由以下两个部分组成：

其一是公共收支的基本框架。以满足社会公共需要为目的，公共支出的构成要素包括：1、公共机构支出，这是政府履行行政管理职能所需的经费开支。

2、公共安全支出，即政府用于防范对公众造成集体侵犯或危害的支出，具体包括军事安全支出和生态安全支出两大部分。

3、公共事业支出，即政府用以维护和发展社会公共事业的财政拨款。

4、公共福利支出，这是政府依法因丧失劳动能力、失业就业机会及其他非正常原因而面临经济困难的社会成员提供的基本生活福利。

5、公共工程支出，即政府对公共基础设施的投入。既然公共支出是为了满足公共需要，那么其受益者或受益量必然是难以精确计量与分割，这就决定了公共收入只能有两种基本的形式：（1）税收收入。（2）其他收入，这主要包括作为延期税收的公债和少量的国有资产收益。

其二是公共收支的管理模式，这具体包括：

1、公共收支计划机制，其关键是要编制科学的政府预算，此预算应打破目前预算内与预算外的界限，涵盖所有政府收支，且它不应是纲目式，由精确测算所编的部门预算汇总而成。

2、公共收支执行机制，其核心是构建科学的政府收支机制，如国库单一账户制、政府采购制度和高效的税收征管制度等等。

3、公共收支监督机制，即是在增大财政分配透明度的基础上，探索并构建四位（即财政监督、审计监督、立法机构监督和社会舆论监督）一体的监督网络。

4、公共收支调节机制，其重点是建立科学的财政转移支付制度和财力雄厚的政府预算后备基金。[15]

第三种观点认为，构建社会主义市场经济的公共财政制度体系有四个方面的内容：

（一）构建公共财政体制

1．建立分级自治财政体制。所谓分级自治财政体制，就是一级财权对应一级事权、上下级政府之间在收支上互不交叉、各负其责的财政体制。

2、建立级次预算制度。一级政府，一级预算，一级政府的管理范围规定一级政府的公共预算范围。

3．建立政府间公共财政转移支付制度。

（二）构建公共预算制度

1．确立公共预算的原则。（1）完整性。（2）统一性。（3）年度性。（4）可靠性。（5）公开性。

2．明确公共预算主体。公共预算主体可分为决定主体和执行主体。

（1）决定主体。公共预算的决定主体是公共权力机关，在我国各级人民代表大会是本级公共预算的终极决定者。

（2）执行主体。公共预算执行主体又可分为公共收入主体和公共支出主体：1）公共收入主体理所当然的是税务机关，在中央海关也是公共收入主体。2）公共支出主体是实施公共支出的政府组织机构。因而财政部门是公共支出预算的主要执行主体，非财政的政府其他组成部门是公共支出预算的直接执行主体。无论是收入主体，还是支出主体，都只有公共预算的执行权，而没有决策权。

3．启动公共预算程序。（1）公共预算的编制和立法审批要有足够的时间。（2）公共预算是法律文件，不得随意调整和变动。（3）公共预算要通过决算予以事后评价。

（三）构建公共支出制度

1．确定公共支出的范围。包括三大块。一是购买性支出，即政府雇佣和政府购买的支出，是该级政府直接配置并最终使用的资源；二是对个人、企业的转移支付，是一级政府直接控制资源在管辖范围再分配资源；三是净财政转移支付，是一级政府对其他政府（上级、平级、下级政府）进行控制资源权利的转让。

2．完善公共支出体系。（1）为国家机器正常运转提供财力保证。（2）对公益性公共品产出提供财力保障。（3）审慎对待社会保障支出。（4）加大基础设施基础产业的财政投融资力度。

3．建立公共支出管理制度。我国的公共支出管理制度包括：（1）政府支付制度。（2）政府雇佣制度。（3）政府采购制度。（4）谨慎的转移性支出制度。

（四）构建公共收入制度

1．明确公共收入的范围。

（1）公共税收。公共税收是公共收入的主要形式，构成公共收入的绝大部分。

（2）公共债务。公共债务是与财政赤字相联系的公共收入形式，是作为弥补公共收支差额的来源而产生的，弥补赤字是其最初的、基本的功能。

（3）政府收费。收费收入是公共收入的一种补充形式，在公共收入总额中只占很小的份额，政府收费主要包括规费和使用费两种。规费标准必须统一、公开，且必须由公众认可。收取费用符合受益原则，谁受益谁出钱，不仅能筹集一部分公共收入，还能促进政府所提供的公共设施的使用效率，并有助于避免发生公共设施的拥挤问题。使用费要求专款专用，其标准的确定也必须统一、公开。除此之外，不存在其它形式的收费收入。

（4）政府资产。政府资产可分为经营性资产和非经营资产。政府经营性资产收益是政府凭借经营性资产的所有权获得的经营性收入和经营性资产变现收入。政府非经营性资产收益又称公产收入，主要是政府所有的土地、房屋、设施、山林的变现收入。

（5）其他收入。包括捐赠收入、罚没收入及杂项收入。捐赠收入指政府得到的来自个人或组织的捐赠。发生自然灾害、战争时期或特定支出项目（如公共设施、公益设施、慈善事业）会发生捐赠收入。罚没收入是政府依法处理的罚款和罚没品变现收入，以及依法追回的赃款和赃物变卖收入。杂项收入包括国际组织援助捐赠。

2．完善公共收入体系。

（1）公共收入就是政府收入，并全部体现到财政收入体系或者预算收入体系之中，不存在财政、预算收入体系之外的其他任何政府收入。

（2）公共收入以公共税收为主要形式，公共税收在公共收入中占绝大多数。

（3）由于公共收入主要以公共税收形式实现，其公共性和公共决定性是不言而喻的，税收意味着纳税人对广义公共品的普遍性付费，具有公共性；这些税收法律都是由行政机关提出并得到国家权力机关批准而执行的，具有公共决定性。

（4）公共收入体现为一级政府、一级财政、一级收入的分税制体系。

（5）一般而言，地方政府收费占财政总收入的比重大于中央政府，特别是在人口稠密区集中提供公用事业服务的城市政府的财政收入中，收费收入所占的比重较高，但收费与使用者付费收入也应不超出政府总收入的1/5。

3．建立公共税收制度。

公共税收制度决定方式最佳选择是：征税者以税收法案的提出者身份提出税收法案，纳税者以税收的交纳者身份对税收法案拥有表决权，双方共同议定一种规范的税法，形成事前约定；征纳过程成为征税者和纳税者共同遵守税法规范的行为过程，征税者没有随意决定征税和决定多少的超权力，在没有弹性的行为空间上征税，纳税者在法律层次上履行没有规避可能或规避代价高昂的纳税义务，其纳税行为选择弹性空间极小化，形成其纳税过程的无弹性选择机制。无论是征纳行为前的税法规范约定，还是征纳行为过程中的无弹性选择机制都需要让税法成为定规。如是方能通过漫长的税收实践培养出税收征纳双方都具备的市场经济所要求的公共税收意识。[16]

注释：

[1][4][13]王军、欧阳宗书：《公共财政学术研究观点综述》，《中国财政》2000年第12期。

[2]叶振鹏：《按照公共财政的要求转变理财观念》，《财政研究》2000年第11期。

[3][11]谭建立：《对公共财政的几点认识》，《贵州财经学院学报》，2001年第1期。

[5][9]杨灿明：《推进公共财政支出改革的几点建议》，《财政研究》2001年第9期。

[6]邓子基：《关于公共财政的几点认识》，《财政研究》2001年第7期。

[7][15]邵培德：《公共财政新诠释》，《财政研究》2001年第1期。“”版权所有

[8]焦建国：《公共财政：理论与实践的着眼点在哪里》，《金融早报》（深圳）2001年3月30日。

[10]刘汉屏、章成：《公共财政与公共财政政策选择》，《财政研究》2001年第7期。