民办幼儿园财务篇（1）

关键词 ：区域性民办直营连锁幼儿园 财务标准化

《中国教育会计学会》2014年度重点课题“规范幼儿园财务管理制度研 究”阶段成果。

1、概述

伴随着城镇化进程，城市公办幼儿园总量不足的现状日渐严重，依托地方政策与资源，区域性民办直营连锁幼儿园抓住机遇，取得了快速发展，但区域性民办直营连锁幼儿园多由自然人投资，缺乏机构资本介入，管理粗放，快速发展中管理乏力的现象日渐突出，尤以财务混乱为甚，成为连锁规模继续扩大绕不开的瓶颈。

2、区域性民办直营连锁幼儿园财务工作现状

（1）会计核算缺位或不规范

区域性民办直营连锁幼儿园刚起步时由于规模较小及地方政府的政策扶持（免税或税额优惠）或管理的缺失（财政、税务部门并未明确要求园方建账），独立建账的内源性动力不足，很多幼儿园甚至在连锁规模发展到一定程度时，依然靠投资者的流水账，财务信息不能有效用于内部管理及支持重大决策。

部分已建账的幼儿园多采用记账方式，或行业财务人员素质普遍偏低，明细科目设置不合理，费用归类随意，总部难以汇总，致使投资者直呼（决策）“无用”，原本不受重视的财务工作由于效果不佳又进一步陷入恶性循环。

（2）预算管理缺失

很多区域性民办直营连锁幼儿园的管理模式本质上是一种家族式管理，内部很多管理人员沾亲带故，缺乏预算意识，甚至认为预算程序繁琐、降低管理效率，日常开支计划性差、审批全凭感觉，这就大大提高了资金失控的风险。

（3）成本费用控制不精细

由于会计核算及预算管理工作的不到位，开支难以溯源，日常消耗品，如打印纸、笔等从采购到领用缺乏必要监控；资本性支出，如教具、家具等没有定期盘点及减值测试程序，以上种种源于成本费用控制的粗放导致资产或重复购置、提前购置或完整性受蚀。

（4）内部控制不健全

内部控制不健全，缺乏岗位的必要牵制制度，典型的案例是分部会计人员与代班教师联合舞弊私自接纳生源，侵吞学费。

3、区域性民办直营连锁幼儿园财务标准化架构

连锁管理的核心是标准化，各直营园财务工作的规范程度直接影响整个连锁幼儿园的财务规范度，制定出统一的、行业性突出、操作性强的内部财务标准化手册有利于整合出有用的财务信息，也为进一步特许经营积累有益经验。

3.1 会计核算内部标准化架构

民办直营连锁幼儿园的会计核算内部标准化手册应以《会计法》、《会计准则》、《民间非营利组织会计制度》及其他有关法律、法规的规定为制定前提；以重行业特性、特别照顾内部管理需求为特点，以刚毕业财务专业学生即看即做为可操作性目标，至少应涵盖以下几个方面：

（1）建账指导

无论是手工账还是电算化账，建账指导中都应包括具体行业要求和将来可能发生业务的类型、频度与企业管理需求的介绍，并根据本企业具体情况在手工账簿选择及记账程序上设统一要求，电算化账尤其要注意编码的系统性与可扩展性，也可将经验性结论做硬性要求，如记账凭证类型只设一种通用格式。

（2）科目表及明细科目设置指导

根据行业、业务及管理需求简化选择法律法规规定的科目编制单位内部常用科目表，并对关键性科目的明细科目设置给出具体规定及说明，比如初入行业者对 “业务活动成本”可能比较陌生，可特别注释，“业务活动成本”是指学校开展教学及辅助活动中所发生的与直接提供教育服务相关的费用。日常核算应设置多栏明细账，二级明细含：职工薪酬、折旧、材料费、图书资料购置费、办公费、印刷费、水电费、差旅费、会议费、培训费、招待费、租赁及物业管理费、维修费、宣传活动费、税费支出及其他费用等。

（3）报表编制指导

一方面，期末按照国家统一要求编制三表：资产负债表、业务活动表、现金流量表，指导中应包括此三表的编制方法说明；

另一方面，为了满足内部管理要求，应设计内部管理用报表，比如“管理费用分析表”进行多期结构百分比对比，可把众多二级明细进一步分类反应为公务支出、薪酬支出、存货和固定资产盘亏损失、资产减值损失、聘请中介机构费和其他等；再如，可设计“主要财务指标统计表”，内含资产负债率等常见指标及行业特征指标，如“教工工资百分比”（教工职工薪酬/总支出）是否符合行业一般特点60-70%；也可编制“本量利分析表”，帮助企业预测来年的保本招生量、进行敏感性分析 。

3.2 财务管理标准化架构

3.2.1 预算管理

预算是指将来年的办学发展计划和经费支出需要等经济活动用货币加以反应的收支计划。预算可分为经常性预算（收入预算、费用预算和资产预算等）及一次性专项预算。

区域性民办直营连锁幼儿园预算管理可采取总园长负责制，成立专门责任机构如“预算管理小组”，根据实际情况实行“总部-分部”两级预算或“总部-分管口-分部”三级预算。

要做好预算管理工作，避免流于形式，应注意以下几点：

（1）预算的执行在客观上可能对现有个体利益及工作效率有一定冲突，因此前期必须高层牵头部署动员做好全面深入的统一思想工作，为后期执行减少障碍；

（2）预算编制方法要科学，避免单一使用过于简单的基础加增长的方法，如费用预算应首选零基预算；

（3）建立严格的预算执行制度，一切收支纳入预算，投资人及高层管理者要起好带头作用，不得对资金性质及支出项目及规模进行随意改变，如需调整预算或有大金额突发一次性支出应经预算小组特别审议批准。

（4）建立预算考评机制，将预算执行情况纳入各分管口、分部、分部职能部门的绩效考核中，强化“节约有奖超支要罚”的观念：“节约有奖”指要让职工切实分享到预算“收益”，比如将节约额的一定百分比下放该预算编制单位，提高职工执行预算的积极性；对执行效果较差的部门或个人，要对其进行问责，要求其承担相应责任。

3.2.2 收入管理

（1）规范收费管理

收费项目设置要合法合规，大收费项目由总部统一设立，个别项目由分部根据当地政府具体规定报总部审批执行。每学期开学初学费收入必须按日存入总部指定的银行，货币资金“统收统支”，各分部不得以任何理由私自截留学费；对于学费折扣，分部无权决定但可提前提交调价报告，由总部对折扣的范围、幅度统一研究筹划，并最终下发执行。

（2）生源总部统一管理

总部应建立统一在线报名平台，各分部生源均需登入总部系统每生生成唯一编码，在校期间不得随意变更。总部督导部门随时可进行视频、实地检查以核定人数，亦应灵活结合其他渠道如园外活动中和独立第三方形成的有关人数的文件、对学生家长进行随机访问等方式获得的班级人数信息以和常规督查相互印证。

（3）建立收入监察机制

严禁分部私自增加收费项目、追加生源，总部应不定期进行多方式的专项监督检查，私自乱收费或实际在园人数与总部报名系统不一致的，发现一起处理一起，造成严重社会不良影响的应追责分部园长及当事人责任。

3.2.3 支出管理

本小节的“支出”指广义的支出，即包括利费用化支出（实际发生时按其发生额计入当期费用，直接列示于业务活动表，如办公费），也包括资本化支出（先形成资产列示于资产负债表，如购买玩具、电教设备，后根据消耗特点采用适当方法费用化进入业务活动表）。

（1）费用化支出

除职工薪酬、租金、水电费、物业费等常规性稳定费用，其他如差旅费、培训费、宣传费等机动性较大的花费需要建立严格的报销审批制度： 审批流程，审批权限，报销流程，报销要求（时间、单据等）。

（2）存货管理

存货指学校库存的各种存货，如办公用品、低值易耗品等。总部可统一采购、统一配送、统一核算，亦可在分部部门预算范围内自行采购，总部统一核算，分部二级管理。

存货应定期进行清查盘点，每年至少盘点一次。对于发生的盘盈、盘亏以及变质、毁损等存货，应当及时查明原因，并根据管理权限，报经批准后期末处理完毕。

（3）固定资产管理

结合幼儿园的资产状况，固定资产可界定为单位价值在在2000元以上，使用期限在1年以上，并在使用过程中基本保持原有物质形态如钢琴、电脑，或单位价值虽未达到规定标准，但耐用时间在1年以上的大批同类物资，如桌椅、图书。

各分部的固定资产应由总部按统一标准配置，折旧由总部统一提取。总部统一管理固定资产的采购、调拨、报废等事宜，分部无权处置。

另外，各分部要加强存货和固定资产的管理，因管理不善造成的丢失、毁损、提前报废等损失部分先由有关直接责任人赔偿。

3.2.4 结余管理

结余是园方业务活动取得的全部收入扣除全部费用形成的年度净收益或发生的净亏损。结余的分配应注意权衡学校可持续发展与投资人短期收益之间的关系：

（1）提取发展基金。园方应依法提取发展基金，用于学校的建设、维护和教学设备的添置和更新。

（2）提取风险保证金。近年来，幼儿园意外事故频发，引起了社会的广泛关注，考虑到幼儿园教育的特有经营风险，应相应提取风险保证金，提取方法由总部统一确定，可按年非限定性净收益或年学费收入的一定比例提取，累计金额达到一定程度后可不再提取。

民办幼儿园财务篇（2）

近日，江苏省教育厅、省财政厅、省物价局联合下发了《江苏省普惠性民办幼儿园认定管理办法（试行）》（以下简称《办法》）的通知，对如何认定和管理普惠性民办幼儿园进行了规定。《办法》指出，凡被认定为普惠性民办幼儿园的，须同时具备四个条件：1.幼儿园达到国家、省规定的学前教育机构设置基本条件，经县级教育行政部门审批，取得办园资质。2. 幼儿园经专业机构评估认定，其保育教育质量达到省定三类幼儿园标准之一（省优质园、市优质园或合格园）。3. 幼儿园自愿申请，并经当地政府同意授权，书面委托幼儿园提供学前教育公共服务。4. 幼儿园收费比照当地同类型公办幼儿园收费标准执行。幼儿园财务、资产管理规范，依法定期出具财务审计报告。

《办法》也对普惠性民办园的经费管理提出了规定：1.各地应对普惠性民办幼儿园的办学成本进行全面测算，合理确定举办者、公共财政和服务对象分别承担的比例。应对普惠性民办幼儿园的盈利比例进行核算，将普惠性民办幼儿园的利润确定在合理的范围之内，并保证按不低于年度净收益的25%的比例提取发展基金。2.普惠性民办幼儿园的收费标准应由幼儿园依据办学成本等情况，报当地物价和教育行政部门审定后执行。各地应当按当地公办幼儿园生均公用经费财政拨款标准，对普惠性民办幼儿园给予公用经费补助。对于幼儿园因执行同类公办幼儿园收费标准而导致办园经费不足的问题，各地可以采用专项补助、减免房舍租金、派驻公办教师等多种方式给予资助。脱离普惠性资质的民办幼儿园，在政府资助和收费标准上实行老生老办法、新生新办法。3.各地要在2015年4月底前出台普惠性民办幼儿园财务管理办法，将普惠性民办幼儿园财政经费纳入统一管理。确保财政资金规范使用，确保幼儿园不因财政资助而减少应有的办园投入，确保幼儿园教师的社会保险、基本收入等合法权益得到有效保障。4.普惠性民办幼儿园不得因接受财政资助而减少应有的办园经费投入。幼儿园应当依法建立财务、会计制度和资产管理制度，出具年度财务会计报告，委托会计师事务所依法进行审计，并公布审计结果。应定期公开幼儿园师资、在园幼儿和经费收支情况，主动接受教育、财政、物价等部门的监督检查。5.省里将依据各地对普惠性民办幼儿园的认定、管理和资助情况，给予民办幼儿园发展奖补。

（来源：江苏省教育厅网站）

民办幼儿园财务篇（3）

【中图分类号】G610　【文献标识码】A　【文章编号】　1004-4604(2010)10-0011-04

2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010―2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)正式颁布，在这份长达22章的《教育规划纲要》中，学前教育被单列一章加以深入阐述，这在政府文件中是史无前例的。在第三章第六条“明确政府职责”中，《教育规划纲要》明确提出要“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”。

学前教育事业发展确定了“政府主导”的原则.这在很大程度上体现了教育发展顺应民众需要的政策方向。然而，要将《教育规划纲要》确定的事业发展目标转化为各级政府的行动方案，还需要在《教育规划纲要》提出的“政府主导”原则的基础上，提出具体的行动标准，以指导各级政府的财政投入行为，以确保政府增加的投人会产生应有的效果，满足民众对学前教育的迫切需要。实际上.教育战略中具体行动标准的缺乏一直是我国行政管理仍处于粗放阶段的典型表现，由此带来的良好愿望往往产生人们“不愿看到的后果”的现象应该在这次贯彻落实《教育规划纲要》之初就引起有关方面的充分警惕。

一、“政府主导”与财政投入的“完整路线图”

今年引起民众广泛不满的入园难问题实质上是我国从单位福利制向社会福利制转变过程中，政府通过国有企业投资学前教育的渠道被“堵塞”后，在新的社会化福利制度尚未建立时出现的问题。这是典型的转型问题。在转型过程中，政府的部分投资渠道被市场力量所占领，形成了今天公办、民办并举的局面。曾经在一段时间里，由于社会福利转型的艰巨性，部分决策者开始对学前教育是否应以政府投入为主产生了怀疑。所幸，《教育规划纲要》明确提出了“政府主导”，强调政府应该在学前教育事业发展中发挥主要作用。

应该说，在政府财政投入的四个基本问题中，最难通过的就是“为什么应该由政府财政投资”这个规范性问题了，它必须以社会共识为基础。美国医疗制度改革之所以难，就是因为在美国这样一个“个人主义”和“市场崇拜”盛行的国家，广泛覆盖的医疗制度很难达成社会共识。目前，在《教育规划纲要》的推动下，在全国教育工作会议的影响下，我国各地方政府纷纷表示要加大对学前教育的投入，这是一个非常可贵的政策成就。然而，政策共识的达成只意味着回答了政府财政投入的四个基本问题中的一个，即使该问题至关重要。另外三个问题如果解决不好，同样会影响学前教育事业的顺利发展。这三个问题分别是为谁提供，提供什么服务，以什么方式提供服务。四个基本问题合在一起，才构成了实现“政府主导”的财政投入“完整路线图”。

要实现“政府主导”的办园体制，无疑需要加大公共财政投入，这就需要考虑公共财政的设计框架。然而，《教育规划纲要》本身并没有提供公共财政完整的设计框架，对公共财政投入的优先顺序、提供什么类型的学前教育服务以及通过什么方式提供投入等问题也没有进一步深入阐释。如果只是单纯提出要实现“政府主导”，却没有对公共财政投入的技术问题作进一步探讨，那么，实现“政府主导”的路线图就是不清晰的。这种不清晰的路线图容易使得公共财政以不恰当的方式投给了错误的服务对象，提供了不适当的学前教育服务.从而导致公共财政的低效率。“挤出效应”就是低效率的一种表现。

二、“政府主导”与“挤出效应”

经济学家用“挤出效应”来描述市场中由于供给、需求的新增加而带来的部分资金从原有的预支中挤出而流入新的商品中的情况。用公共财政完整的设计框架来审视“政府主导”，我们发现如果不考虑公共财政完整的设计框架，“政府主导”将被现有体制捆绑，难以进行财政投入的方向性调整。而在现有的体制内，“政府主导”可能带来两种类型的“挤出效应”：一是在现有的体制内。由于公办幼儿园服务类型的偏差，政府大力追加公共财政对学前教育的投入。会对学前教育领域优质民间资本造成“挤出效应”；二是因为公办幼儿园服务对象的不准确定位，会带来对弱势群体学前教育服务需求的屏蔽，这是对弱势群体学前教育服务需求的“挤出效应”。

1.公办幼儿园主要为谁服务

虽然2008年我国学前教育市场中教育部门办幼儿园仅占全国幼儿园总数的20.5％，民办幼儿园所占比率高达62.2％，民办幼儿园已经成为学前教育服务供给的事实主体。但是与公办幼儿园、集体办幼儿园相比，民办幼儿园在两个方面处于明显劣势。

第一，家长普遍存在“公办情结”。由于历史的原因。我国现有的公办幼儿园往往占据行业的优势地位。目前，公办、民办幼儿园在服务类型等方面没有充分体现出差异，不能做到差异化经营。公办幼儿园和民办幼儿园为相同的群体服务，而公办幼儿园因为享受政府拨款，所以能够收费低廉，因此公办幼儿园成为整个社会趋之若鹜的对象也就不足为奇了。这种服务对象的“重合”在无形中强化了家长的“公办情结”。

第二，民办幼儿园缺乏监管。和公办幼儿园相比，民办幼儿园往往收费更高，同时又游离于教育部门监管之外，信息的不完全透明使家长无法判断民办幼儿园的实际办园水平。面对民办幼儿园的高收费及铺天盖地的宣传，家长本能地会产生怀疑：如此高的价格。教学质量怎样?教学条件如何?教育行政部门对民办幼儿园的管理缺位。更将民办幼儿园置于不利地位。

正因为如此，在落实《教育规划纲要》提出的建立“政府主导”的办园体制，以解决当前存在的“入园难”问题时，一定要将增加公办幼儿园数量与对学前教育市场进行结构性调整结合起来。简单来说，就是在加大公共财政投入，增加公办幼儿园供给量的同时，要保证新增加的公办幼儿园主要为满足中下收入者的学前教育需求服务。在这个过程中，政府部门要加强对学前教育财政投入方向的“瞄准”，防范公办幼儿园定位过高、过好等过度建设行为，因为这些行为会导致对民间资本的“挤出效应”。如果只是简单地提出“政府主导”，却不明确公办幼儿园的服务类型，那么增大对公办幼儿园投入的结果只能是公办幼儿园数量的不断增加以及软硬件设施的不断升级。不解决公共

投入应该为谁服务的问题，极有可能引起政府财政与民间资本的重复投资，造成对学前教育领域优质民间资本的“挤出效应”。

2.公办幼儿园应该提供什么水平的服务

公共财政的职能决定了公办幼儿园应当为城乡普通民众及弱势群体提供基准化的学前教育服务，而对学前教育的多元化需求则由民办幼儿园来满足。但事实上，公办幼儿园的服务对象多是政府机关、事业单位工作人员的子女，并且公办幼儿园往往是示范幼儿园，办学水平处于行业平均水准之上。

公办幼儿园的服务对象与服务类型的错位。容易导致“政府主导”所增加的公办幼儿园更多地是增加了高服务质量的公办幼儿园。毫无疑问，“政府主导”并不意味着放弃市场，在当前的财政能力下，我国无力实现全员免费的学前教育；而城市中学前教育的多层次需要也决定了政府只需要负责满足弱势群体及一般民众的学前教育需求。换句话说，即使要建立“政府主导”的办园体制，公办幼儿园仍然是稀缺的，在资源稀缺的情况下，这些高服务质量的公办幼儿园就会成为公众心目中的最优选择，竞争也由此变得激烈，往往更容易被那些拥有更多社会资源的人获得，而普通民众和弱势群体则很难获得进入公办幼儿园的机会，这就与公共财政投入学前教育的人群瞄准原则不相符合。另一方面，民办幼儿园往往价格不菲，质量也难以得到保障。普通民众与弱势群体难以承受高昂的价格。从这个意义上说，“政府主导”还会由于现有体制下公办幼儿园服务对象的错位带来对弱势群体学前教育服务需求的“挤出效应”。

公办幼儿园应该立足于提供基本服务。由于历史的原因，这一点在我国实现得并不好。增量部分如果不注意矫正原有公办幼儿园在服务定位上的错位，则会使公办幼儿园的服务更加偏离其应该瞄准的人群，这会给未来的体制改革带来更多的问题。《教育规划纲要》的出台搁置了对学前教育投入结构调整的讨论，也使得深圳的公办幼儿园转企的改革实践不了了之，但是，在落实《教育规划纲要》时如果没有对“政府主导”的服务基准和目标人群进行严格锁定，那么增加的投入很可能会使得财政投入的结构性问题越来越严重。

3.财政以什么方式投入学前教育

财政以什么方式投入学前教育的问题，属于公共管理方式改革的问题。如果上述两个问题解决了，这个问题不会涉及太多的讨论。不过需要指出的是，财政以什么方式投入对人口的地理分布状态有很大的依赖性。

从整体上看，财政投入方式不外乎直接提供、购买提供、补贴供给三种主要方式。在学前教育领域，就是政府直接举办公办幼儿园；政府购买民办幼儿园、公办幼儿园的服务，提供给中下水平收入人群，履行政府的投入职责；政府通过对特定人群发放专项补贴的方式；帮助他们接受学前教育。也就是说，政府建立公办幼儿园仅仅是一种被普遍使用的方式；政府按照一定的服务菜单，向民办幼儿园、公办幼儿园购买服务，提供给居住分散的农村儿童、因种种原因不能接受全日制学前教育的儿童，也是符合实际需要的投入方式。中国发展研究基金会在青海乐都县尝试的“走教式”幼儿教育模式就是购买服务的一种尝试。此外，学券式的补贴方式已经被许多学者多次讨论过，在此不再赘述。

三、如何防止“挤出效应”

毫无疑问，学前教育领域需要民间资本特别是优质民间资本的参与，这不仅能满足公众对学前教育的多元化需求，而且能够形成学前教育市场中公办幼儿园、民办幼儿园的均衡竞争。从而提高幼儿园的服务质量。而对城市中弱势群体学前教育服务需求的关注。也是政府公共财政需要实现的重要职能。因此，对“政府主导”可能带来的“挤出效应”，我们应防患于未然。

正如上文所述，两种不同类型“挤出效应”的存在，并非源于“政府主导”本身，而是在不考虑公共财政完整的设计框架情况下，现有体制对“政府主导”原则的捆绑与扭曲。换句话说，要真正实现“政府主导”，同时防止“挤出效应”，我们必须在确定“政府主导”的原则后。考虑公共财政设计的完整框架，制订出清晰的“政府主导”路线图。

首先，政府财政投入要有良好的“瞄准”机制，保证财政投入主要资助中下收入人群。因此，在县域范围内，政府要多向农村投入，多采取向乡镇中心幼儿园和民办幼儿园购买服务的方式，为村办幼儿园提供菜单式服务，而不仅仅是在原则上倡导乡镇中心幼儿园向农村幼儿园发挥辐射作用。否则，容易导致财政资金集中投向了乡镇中心幼儿园，却没有充分发挥乡镇中心幼儿园的辐射作用。另外，在不断城市化的背景下，村村办园不是现实而有效的选择。采用向乡镇中心幼儿园和民办幼儿园购买服务的方式，由这些幼儿园按照合同向农村儿童及其家长提供游戏、育儿、教育等服务，可能比每个村都办一个低水平的幼儿园要好得多。 其次，在城市，补贴供给和为特定人群购买服务的方式值得尝试。即使是政府直接提供学前教育服务，瞄准机制也是需要注意的重要环节，“两限房”区域、廉租房区域等应该成为政府投资兴办公办幼儿园的首选地区。

民办幼儿园财务篇（4）

第二条 本省行政区域内各级各类幼儿园的收费行为，适用本办法。

第三条 本办法所称幼儿园是指经教育行政主管部门依法批准、按规定登记注册、对幼儿集中进行保育和教育的学前教育机构，以及小学附设的学前班。

幼儿园包括公办幼儿园和民办幼儿园。

公办幼儿园是指由政府有关部门或事业单位利用国家财政性经费举办的幼儿园。

民办幼儿园是指政府机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办的幼儿园。民办幼儿园包括民办公助幼儿园和其他民办幼儿园。民办公助幼儿园是指民办幼儿园中享受部分政府财政补助的幼儿园、由民办幼儿园承办的公建配套幼儿园和各地规定的普惠性民办幼儿园。政府财政补助包括：政府优惠划拨土地、派驻公办教师、政府安排专项资金及补贴或奖励、政府购买服务以及其他政府优惠政策。其他民办幼儿园是指民办幼儿园中除民办公助幼儿园以外的幼儿园。民办公助和其他民办幼儿园的具体划分，由各地根据政府财政补助占办园成本的一定比重等因素确定。

第四条 学前教育属于非义务教育，幼儿园可向入园幼儿(含幼儿家长和监护人，下同)收取保教费(含住宿费，下同)、服务性收费和代收代管费用(简称代管费)。

第五条 公办幼儿园的保教费纳入行政事业性收费管理。民办幼儿园收费纳入经营服务性收费管理。

第六条 幼儿园收费按隶属关系实行同级管理，设区市按有关价格和收费管理权限规定执行。公办幼儿园的保教费标准由同级价格主管部门会同财政部门、教育行政部门制定。民办公助幼儿园保教费由同级人民政府有关部门以合同约定等方式确定最高收费标准，民办公助幼儿园在最高标准范围内制定具体收费标准，报当地价格、教育、财政部门备案后执行。其他民办幼儿园保教费标准由幼儿园根据本办法的规定自主确定，并按隶属关系报同级价格主管部门备案后执行;无隶属关系的，报法人登记地价格主管部门备案后执行。

第七条 价格主管部门制定和调整保教费标准时，幼儿园应提供下列资料：

(一)幼儿园的有关情况，包括幼儿园名称、地址、法定代表人、法人登记证书及教育行政部门颁发的办园许可证;

(二)幼儿园近3年的收入和支出状况，包括教职工人数、按规定折合标准的在园幼儿人数、生均教育培养成本，财务决算报表中的固定资产购建和大修理支出情况、教育设备购置情况、工资总额及其福利费用支出等主要指标;

(三)制定或调整保教费标准的建议;制定或调整保教费标准对幼儿家长负担及幼儿园收支的影响分析;

(四)享受政府补助情况;

(五)价格、教育、财政部门要求提供的其他材料。

其他民办幼儿园向价格主管部门备案时也应提供上述资料。

幼儿园应对所提供资料的真实性、有效性负责。

第八条 公办和民办公助的幼儿园保教费标准根据生均保育教育成本一定比例和实际住宿成本，以及当地城乡经济发展水平和群众承受能力等情况制定;保育教育成本的一定比例根据财政性经费的投入情况合理确定。民办公助幼儿园可适当考虑合理回报。

其他民办幼儿园的保教费标准根据生均保育教育成本和实际住宿成本，并适当考虑合理回报确定。

对同一性质的幼儿园，可根据保育教育成本、财政经费补助等情况，结合幼儿园等级，分类或单独制定收费标准。对同一幼儿园，可根据幼儿在园时间长短、年龄大小、人数多少、课程模式不同等因素制定相应的保教费标准。

幼儿在园时间由同级教育部门会同价格、财政部门规定。

第九条 保育教育成本包括以下项目：教职工工资、津贴、补贴、奖励费用及福利、社会保障支出、公务费、业务费、修缮费、固定资产折旧、房屋租赁费用，以及有关教学用品等正常办园费用支出。不包括灾害损失、事故、经营性费用支出等非正常办园费用支出。

住宿成本包括以下项目：住宿管理(保育)人员工资，水、电费，住宿用品，房屋(设备)修缮费、固定资产折旧、房屋租赁费用等正常住宿运行费用支出。

保育教育成本和住宿成本中的固定资产折旧按规定的会计准则和会计制度执行。

第十条 幼儿园在寒暑假、法定节假日(休息日)对幼儿提供保育教育服务，保教费标准由各地根据实际情况确定。

第十一条 幼儿园收费应保持相对稳定，制定和调整收费标准要按规定程序执行。

第十二条 幼儿园为在园幼儿教育、生活方便提供服务和代办服务可收取服务性收费和代管费。

服务性收费是指幼儿园完成正常的保教任务外，为在园幼儿组织活动和按照幼儿在园学习、生活的实际需要，提供服务而收取的费用。

代管费是指幼儿园为方便幼儿在园的教育和生活，为提供服务的单位代收代付的费用。

幼儿园首次为幼儿家长办理各类证、卡，不得收取任何费用，补办时可以按成本收取工本费。

幼儿园收取服务性收费和代管费，应遵循家长自愿，据实收取，及时结算，定期公布的原则，不得营利。

第十三条 服务性收费和代管费的具体收费项目，由各设区市价格、财政主管部门会同教育行政部门根据当地实际情况确定，并抄报省级价格主管部门、财政部门、教育行政部门。

第十四条 幼儿园除按规定的收费项目和收费标准收费外，不得再向幼儿收取其他任何费用。不得另行收取书本费。不得以任何名义向入园幼儿收取与入园挂钩的赞助费、捐资助学费、建园费、教育成本补偿费等费用;不得以开办兴趣班、实验班、课后培训班等特色教育为名向幼儿家长另行收取费用。

第十五条 社会团体、个人自愿对幼儿园的捐资助学费，按照国家《公益事业捐赠法》和有关社会捐助教育经费的财务管理办法执行。

第十六条 幼儿园对入园幼儿按月或按学期收取保教费，不得跨学期预收。具体由同级价格主管部门会同财政部门、教育行政部门确定。

第十七条 幼儿因故退(转)园的，幼儿园应当按以下规定退还幼儿一定的预收费用。

幼儿园应按幼儿的实际在园时间计算应收保教费，多余部分退还幼儿。幼儿实际在园时间的起始时点为开园日，终止时点为家长申请离园日。按学期收取保教费的，一学期按5个月计算，30天折算为1个月，不足30天的按1个月计算。按月收取保教费的，一个月按30天计算，不足15天的按15天计算。超过15天的按1个月计算。

幼儿园收取的服务性收费和代管费，应按实际结算应收费用，多余部分退还学生。幼儿园与幼儿家长事先有书面约定退费等事项的，可按约定执行。

由于幼儿园虚假招生广告或虚假招生简章以及不履行事先约定等原因造成幼儿退园的，幼儿园应当退还收取的全部费用。

第十八条 对低收入家庭幼儿、福利机构监护的幼儿、革命烈士子女、五保供养的幼儿、残疾幼儿等家庭经济困难的幼儿，应酌情减免保教费。具体减免办法由同级教育、价格和财政部门制定。

第十九条 幼儿园应通过设立公示栏、公示牌、公示墙等形式，向社会公示收费项目、收费标准等相关内容。

幼儿园招生简章应写明幼儿园性质、办园条件、收费项目和收费标准等内容。

第二十条 公办幼儿园收取保教费，应到价格主管部门办理收费许可证，按规定进行收费许可证年审，使用省财政部门统一监制的政府非税收入票据，资金全额上缴同级财政，实行收支两条线管理。民办幼儿园，按规定使用税务机关统一印制的税务发票。

第二十一条 幼儿园要按照有关会计制度的要求，建立健全财务管理和会计核算制度，实行成本核算，科学计算保育和教育培养成本。

幼儿园接受价格主管部门的监督检查时，要如实提供监督检查所必需的账簿、财务会计报告以及其他资料。

第二十二条 幼儿园的收费收入应主要用于幼儿保育、教育活动和改善办园条件，任何单位和部门不得截留、挤占、挪用。

任何组织和个人都不得违反法律、法规规定向幼儿园收取任何费用。

第二十三条 各级价格、教育、财政部门应加强对幼儿园收费的管理和监督检查，引导幼儿园建立健全收费管理制度，自觉执行国家的教育收费政策。对违反国家教育收费政策的乱收费行为，要依据《中华人民共和国价格法》、《价格违法行为行政处罚规定》、《浙江省行政事业性收费管理条例》、《浙江省政府非税收入管理条例》等法律法规严肃查处。

第二十四条 本办法由浙江省物价局会同省教育厅、省财政厅负责解释。

第二十五条 各地可根据本办法制定实施细则。

第二十六条 本办法自20xx年2月1日起施行。

印发〈浙江省幼儿园收费管理暂行办法〉的通知各有关学校、幼儿园：

为进一步规范我区幼儿园收费管理，保障受教育者和幼儿园的合法权益，促进学前教育健康持续发展，现将《浙江省物价局浙江省教育厅 浙江省财政厅关于印发〈浙江省幼儿园收费管理暂行办法〉的通知》(浙价费〔20xx〕368号)转发给你们，根据杭州市相关文件精神，并结合萧山实际，就本区学前教育机构收费管理有关问题的实施意见等有关事项通知如下，请一并贯彻执行。

一、公办学前教育机构的保育教育费(简称保教费，下同)收费标准，由区价格主管部门会同区教育行政部门、财政部门共同制定，按星级收费。

学前教育机构星级由区教育行政部门会同区价格主管部门等部门组织确认。具体规定和办法按《关于下发萧山区星级幼儿园评估标准的通知》(萧教幼〔20xx〕54号)执行。

二、民办学前教育机构收费实行备案制管理，保教费标准由民办学前教育机构依据补偿教育培养成本、适应社会需求状况和适当考虑发展等因素确定，报价格主管部门备案后执行。其中，公建配套学前教育机构和普惠性民办学前教育机构的保教费标准参照公办学前教育机构相应星级标准执行。

三、学前教育机构在寒暑假期间向幼儿提供保育教育服务，其保教费标准按相应日托班标准最高上浮不超过30%确定。保育教育服务不得低于平时所提供的服务标准。

四、学前教育机构为在园幼儿教育、生活方便提供服务和代办服务可收取服务性收费和代管费。服务性收费项目包括幼儿膳食费(包括点心和牛奶费)、体检费、春秋游及教学实践活动交通费、困难班费和必要生活用品;代管费项目包括必须由学前教育机构代购的幼儿教学用书、手工操作材料费、必要的学习用品和班级活动费。代管费限额为每生每学期100元。

五、学前教育机构保教费按学期收取，不得跨学期预收，每学期按五个月计收。幼儿因故转(退)园的，按省局文件规定执行。

六、公办学前教育机构收取保教费，应按规定到价格主管部门办理收费许可证，并实行收费许可证年审。

民办幼儿园财务篇（5）

第二条 本省行政区域内经教育行政主管部门依法批准的公办、公建民营和民办全日制、寄宿制、半日制幼儿园及小学附设的学前班、幼儿班(以下简称幼儿园)收费管理均适用于本实施细则。

第三条 全省幼儿园收费项目实行省级管理，各市、县均不得擅自增加和改变。

第四条 学前教育属于非义务教育，幼儿园可向入园幼儿收取费用。收费项目包括：保育教育费(以下简称保教费)、住宿费、代收费、服务性收费。

保教费，是指幼儿园为在园幼儿提供保育教育服务，向幼儿家长收取的费用(包括为幼儿提供必备的生活用品、冷暖设备、安全设施等)。

住宿费，是指寄宿制幼儿园为在园幼儿提供住宿条件，向自愿在园住宿的幼儿收取的费用。幼儿园为在园幼儿提供午休所发生的费用在保育费中列支，不得收取住宿费。

服务性收费，是指幼儿园为在园幼儿组织活动和按照幼儿在园学习、生活的实际需要，提供由幼儿家长自愿选择的服务而收取的费用。

代收费，是指幼儿园为方便幼儿在园学习和生活，在幼儿家长自愿的前提下，为提供服务的单位代收代付的费用。

第五条 公办(公建民营)幼儿园的保教费、住宿费收入纳入行政事业性收费管理;民办幼儿园的保教费、住宿费收入纳入经营服务性收费管理。

第六条 公办幼儿园保教费、住宿费实行政府指导价，分级管理。公建民营幼儿园的保教费、住宿费参照公办幼儿园管理。省级价格、教育、财政主管部门负责省管幼儿园收费的制定，由省级教育行政部门提出意见，报省级价格主管部门、财政部门审核后，报省人民政府审定。其他公办(公建民营)幼儿园收费按隶属由市、县教育行政部门提出意见，报同级价格、财政主管部门核定后，报同级人民政府审定，并报上一级价格、教育、财政主管部门备案。服务性收费和代收费标准，由当地价格主管部门根据当地实际制定。

第七条 公办(公建民营)幼儿园保教费应统筹考虑政府投入、经济社会发展水平、办园成本和群众承受能力等因素，体现公益性和普惠性。可根据幼儿园等级、类型等适当拉开收费差距;住宿费标准按照实际成本确定，不得以营利为目的。

第八条 提出制定或调整公办幼儿园保教费标准意见时，应提交下列材料：

(一)申请制定或调整收费标准的具体项目;

(二)现行收费标准和申请制定的收费标准或拟调整收费标准的幅度，以及年度收费额和调整后的收费增减额;

(三)申请制定或调整收费标准的依据和理由;

(四)申请制定或调整收费标准对幼儿家长负担及幼儿园收支的影响;

(五)价格主管部门、财政部门要求提供的其他材料。

上述材料应当真实有效。

第九条 公办(公建民营)幼儿园保教费标准根据年生均保育教育成本的一定比例确定。

保育教育成本包括以下项目：教职工工资、津贴、补贴及福利、社会保障支出;公务费、业务费、修缮费、冷暖费;幼儿活动及学习、生活必需用品等正常办园费用支出。不包括灾害损失、事故、经营性费用支出等非正常办园费用支出。

第十条 民办幼儿园保教费、住宿费收费实行市场调节价。由幼儿园按照《民办教育促进法》及其实施条例规定，根据保育教育和住宿成本合理确定，报当地省辖市和县级价格主管部门、教育行政部门备案后执行。

享受政府财政补助(包括政府购买服务、减免租金和税收、以奖代补、派驻公办教师、安排专项奖补资金、优惠划拨土地等)的普惠性民办幼儿园参照公办幼儿园标准收费，也可由当地人民政府有关部门以合同约定等方式确定最高收费标准，由民办幼儿园在最高标准范围内制定具体收费标准，报当地价格、教育、财政部门备案后执行。

第十一条 民办幼儿园代收费、服务性收费可在全省统一制定的收费项目范围内自主选择，收费标准由幼儿园根据实际情况自定，报当地省辖市和县级价格主管部门、教育行政部门备案后执行。

第十二条 民办幼儿园将保教费、住宿费标准报有关部门备案时，应填写《河南省民办幼儿园保教费收费标准备案申报表》(见附表)并提交下列材料：

(一)幼儿园有关情况，包括幼儿园名称、地址、法定代表人、法定登记证书以及教育行政部门颁发的办园许可证;

(二)制定收费标准的具体成本列支项目，包括教职工工资、津贴、补贴及福利、社会保障支出、公务费、业务费、修缮费、固定资产折旧费等正常办园费用支出。不包括灾害损失、事故、经营性经费支出等非正常办园费用支出;

(三)幼儿园教职工人数、在园幼儿人数、生均保育教育成本、固定资产购建情况等;

(四)价格、教育主管部门要求提供的其他材料。

第十三条 民办幼儿园应在每学年秋季开学前完成收费备案。民办幼儿园收费标准报备后，原则上一个学年内不得变动，确需变动的，须在每学期开学前一个月按本实施细则 第十二条的规定报当地价格主管部门重新办理备案手续。对幼儿园申报备案标准与同类成本差距过大的，价格主管部门可通过向社会公开办园成本或召开幼儿家长座谈会等方式，引导幼儿园按照合理办园成本和合理利润水平进行备案。

第十四条 寒暑假期幼儿园正常开班，在坚持自愿参加的基础上，保教费可在已核定的同等级标准的基础上适当上浮，上浮幅度不超过 30%。

第十五条 幼儿园为在园幼儿教育、生活提供方便而代收代管的费用，应遵循非营利和家长自愿，据实收取，及时结算，定期，多退少补的原则，收费项目和标准应提前告知和公示，收费必须单独立帐，不得与保教费一并收取。

(一)幼儿园服务性收费。

1、延时托管费。全日制幼儿园幼儿每天正常在园保教时间为9小时。幼儿园受家长委托，在周一至周五闭园后(仅限全日制幼儿园)对在园幼儿提供托管服务的，可收取延时托管费。具体标准按照当地人均最低日工资核定。

2、校车费。幼儿园自备或租用校车接送在园幼儿的，可收取校车费。

(二)幼儿园代收费。

1、餐费(含营养餐点)。幼儿园收取的餐费只能用于支付与幼儿膳食有关的食物费用，不得用于支付其他间接费用。幼儿园应于次月 日前向家长公布餐费收支情况，学期末将结余部分全部退还给幼儿家长。

2、体检费。指幼儿园按照卫生部门规定统一组织在园幼儿定期体检的费用

3、外出活动费。指幼儿园组织幼儿外出参观游玩所产生的费用。

第十六条 各级各类幼儿园除按规定收取保教费、住宿费，以及经批准由家长自愿交纳的代收费、服务性收费外，不得再向家长收取其他费用。

对于未交纳可自愿选择的代收费、服务性收费的幼儿，不得进行差别对待。

第十七条 幼儿园不得在保教费外以开办实验班、特色班、兴趣班、课后培训班和亲子班等特色教育为名向幼儿家长另行收取费用，不得以任何名义向幼儿家长收取与入园挂钩的赞助费、捐资助学费、建校费、教育成本补偿费等费用。

幼儿园不得收取书本费。

第十八条 社会团体、个人自愿对幼儿园的捐资助学费，按照国家《公益事业捐赠法》和有关社会捐助教育经费的财务管理办法执行。

第十九条 幼儿园对入园幼儿按月或按学期收取保教费，不得跨学期预收。

第二十条 幼儿因故退(转)园的，幼儿园应当根据幼儿实际在园时间，按月计退剩余的保教费、住宿费。不足半个月按半个月退费，超过半个月的，不退费;餐费按剩余天数退费。

第二十一条 各级教育部门应进一步完善保障措施，建立贫困家庭幼儿入园保障机制，确保贫困家庭幼儿享有接受学前教育的机会。各公办幼儿园应对在园贫困家庭幼儿实施收费减免，保障幼儿接受正常的保育教育服务。鼓励民办幼儿园对贫困家庭幼儿减免收费。

第二十二条 幼儿园应通过设立公示栏、公示牌、公示墙等形式，向社会公示收费项目、收费标准等相关内容。

幼儿园招生简章应写明幼儿园性质、办园条件、收费项目和收费标准等内容。

第二十三条 公办幼儿园收取保教费、住宿费，应按管理权限到当地县以上价格主管部门办理收费许可证，按规定进行收费许可证年审，并按照财务隶属关系使用省级财政部门印(监)制的财政票据。民办幼儿园收取保教费、住宿费，要按规定使用税务机关统一印制的税务发票。

第二十四条 幼儿园接受价格、教育、财政部门的收费监督检查时，要如实提供监督检查所必需的账簿、财务报告、会计核算等资料。

第二十五条 幼儿园取得的合法收费收入应主要用于幼儿保育、教育活动和改善办园条件，任何单位和部门不得截留、平调。任何组织和个人不得违反法律、法规规定向幼儿园收取任何费用。

第二十六条 各级价格、教育、财政部门应加强对幼儿园收费的管理和监督检查，督促幼儿园建立健全收费管理制度，自觉执行国家制定的幼儿园教育收费政策。对违反国家教育收费法律、法规、政策和本办法规定的行为，要依据《中华人民共和国价格法》、《价格违法行为行政处罚规定》、《河南省价格监督检查条例》等法律法规以及行政事业性收费管理制度的相关规定严肃查处。

民办幼儿园财务篇（6）

对于“入园难”、“入园贵”，主要原因之一是长期以来对学前教育的财政投入较少。多年来，谁该为幼儿教育承担责任，承担多少责任，如何承担责任，在这些根本性问题上没有形成共识，尤其是各级政府应该在多大程度上以何种方式承担幼儿教育责任尚未明确，这些直接影响着政府对幼儿教育事业的政策与经费投入。多年来，政府投入的幼儿教育经费占全国教育经费投入的比例一直徘徊在1．3％左右，而这一比例在巴西是5．1％，墨西哥是8．9％，泰国是16．4％。［1］在我国，幼儿教育经费主要来自家长。

中国与世界其他国家在幼儿教育公共投入上的差距极大，学前教育共同投入占国内生产总值（GDP）的比例仅为0．035％，与发达国家的同类投入相差10～60倍。即使在亚洲国家和地区中，中国政府的公共投入仍处于最低状态（见下页图1、图2）。“入园难”、“入园贵”的另一个主要原因是，政府财政经费的投入非常不均匀，主要集中在城市或县镇公办幼儿园、机关幼儿园，特别是示范幼儿园。例如，在以大量农业人口为主的县，幼儿教育财政投入集中在县级幼儿园，乡镇以下的投入严重不足。调查表明，对县级幼儿园的财政拨款占到对幼儿园财政拨款总投入的60．3％，乡镇所在地幼儿园为17．7％，村办幼儿园（班）仅为15．7％。［2］

笔者在调研中发现，很多地方对农村幼儿园几乎没有财政投入，仅有的财政投入也集中在小学附属的学前班等；而在一些地级市，却能投入上亿元建一所幼儿园。幼儿进入公办幼儿园还是民办幼儿园主要依据父母职业、级别、工作单位、居住社区等人为门槛，流动儿童的“入园难”问题和留守儿童的早期教育缺失，导致幼儿未获得公平的教育机会。儿童在非户籍所在地入公办幼儿园，还要缴纳高额或名目繁多的赞助费、建园费、借读费、管理费等额外费用。那些无力承担高额费用的父母，只好将幼儿留在家乡农村，交给祖辈或其他亲戚照看，而这些监护人由于缺乏科学的幼儿教育观，或者由于体力、精力等原因，致使多数留守幼儿得不到良好的成长环境和适宜的教育。

二、幼儿教育新政策落实的关键

目前，幼儿教育公有资源的分配存在着严重的公平问题。2010年，我国3～6岁幼儿的入园率仅为56．6％［3］，同时，存在公办幼儿园稀缺化、民办幼儿园两极化、优质幼儿教育资源特权化、幼儿教育收费贵族化等现象，优质教育资源基本被社会强势群体占有。这种情况会导致“马太效应”，社会阶层的差距会越来越大，并将在下一代中延续。2010年，中央政府采取一系列措施解决“入园难”的问题，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》明确提出“基本普及学前教育”的目标，要求明确政府职责；把发展学前教育纳入城镇、社会主义新农村建设规划；建立政府主导、社会参与、公办和民办并举的办园体制；大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园。要求重点发展农村学前教育，努力提高农村学前教育的普及程度。

2010年11月3日，总理主持召开国务院常务会议，研究部署发展学前教育的政策措施。会议明确提出，学前教育是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。办好学前教育，关系到亿万儿童的健康成长和千家万户的切身利益，关系到国家和民族的未来。会议认为，学前教育仍是各级各类教育中的薄弱环节，教育资源严重不足，城乡发展不平衡，师资队伍不健全，一些地方“入园难”问题突出。因此，必须充分认识发展学前教育的重要性和紧迫性，把发展学前教育作为保障和改善民生的重要内容，按照公益性和普惠性的原则，坚持政府主导、社会参与、公办民办并举，破除体制、机制障碍，建立覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育，促进幼儿健康快乐成长。会议确定了5条措施，要求将学前教育经费列入各级政府财政预算，新增教育经费向学前教育倾斜。建立学前教育资助制度，对家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童，给予普惠性学前教育资助，发展残疾儿童学前康复教育。中央财政设立专项经费，支持中西部农村地区、少数民族地区和边疆地区发展学前教育和学前双语教育。同时要求，合理制定公办幼儿园收费标准，加强民办幼儿园收费管理，坚决查处乱收费现象。［4］

2010年11月21日，《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发［2010］41号），在10条意见中有5条涉及到投入，要求将学前教育“作为建设社会主义和谐社会的重大民生工程，纳入政府工作重要议事日程，切实抓紧抓好”，提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务。加大政府投入，新建、改建、扩建一批安全、适用的幼儿园；不得用政府投入建设超标准、高收费的幼儿园；重申了“多种渠道加大学前教育投入”，“规范幼儿园收费管理”。半年内密集公布学前教育新政策，显示出国家解决长期困扰民众的“入园难”、“入园贵”问题的决心。要使这些新政策依照民众的意愿得以落实，并保障学前教育的健康发展，就必须用好财政杠杆。之所以如此，一是由于现有的管理体制自身在不断的复制着新的不公平；二是由于全国范围内多数地方很难在短期内实现由政府全面满足全体幼儿接受公共幼儿教育的要求。2006年，中国民办幼儿园的数量占幼儿园总数的57．8％，2007年该比例上升到60．1％。［5］2007年，全国共有民办幼儿园7．76万所，在园儿童868．75万人。按照幼儿园生均经费3，121元计算，民办幼儿园所需教育经费约为271．14亿元，财政经费的比例仅占总投入的23．8％。［6］（P60）这一统计还未包括全国各地大批没有办园许可证的所谓“黑园”、“山寨园”的投入。仅北京市目前就有1，290家无证园［7］，与该市合法注册的幼儿园基本持平。这些无证园的情况尽管不完全相同，有条件差、质量低、安全隐患多、小学化严重的；也有条件尚可却因政府不愿担当责任而没有申领到办园证的。由于整个幼儿教育供求关系的畸形，已经形成有权有钱者进公办园、无权无钱者进民办园、农民工子弟进“黑园”的生态链。

公共投资是支持和促进幼儿教育发展必不可少的手段，世界各国的公共投资机制并没有统一、固定的模式，往往采用多种投资机制的组合。无论何种公共投资机制，对弱势群体的关注都是公共投资的一项重要内容。对于经济落后地区、中低收入家庭或弱势群体，各国政府都提供不同程度的财政支持，尽力保证所有儿童都能够接受幼儿教育。面对现状，为确保幼儿教育的公平性，我国的财政投入必须坚持以下原则。第一，在政府对幼儿教育投入有限的情况下，保障最大程度的公平、实现最大程度的效率应作为投入的目标。实现这一目标的路径是，将有限的投入公平、公正地分配到全体学前三年适龄儿童身上。第二，在既有的不均衡状态下，政府财政投入首先要解决的是雪中送炭的问题，而不应锦上添花。从发展现状、对事业发展的贡献度（投入的效益）、家长负担比例和负担能力等角度而言，农村幼儿教育应该是幼儿教育事业投入中的最先选择。

三、地方政府幼儿教育财政投入存在的问题与建议

中央的幼儿教育新政策出台后，一些地方紧接着也制定了相关的发展学前教育的政策，但大都缺乏具体执行细则，使这些政策难以真正落到实处。发展学前教育要坚持“政府主导”，只回答了政府财政投入四个基本问题中的一个，即“为什么应该由政府财政投资？”但是，如果解决不好“为谁提供服务？提供什么服务？以什么方式提供服务？”三个问题，“政府主导”的财政投入就缺少“完整路线图”。［8］

2009年，在广州市财政局网上公布的资料中，有9家市机关幼儿园年度财政补贴高达6，000万元，平均每年每个在园幼儿可获得2万元补贴［9］，此消息引发了“公共财政养公务员，为什么还要养公务员的孩子？”的质疑。“有权的进公办园，有钱的进民办园，无权无钱的进无证园”这一流行在百姓中的说法，确实道出了公共财政投入方向存在严重错位的问题。所以，当前必须解决的根本问题是，利用公共财政发展的公办幼儿园应该面向谁？谁应该成为它的首要服务对象？在公共服务领域，政府的政策目标应该是“保底”或称“底线均等”，即保障所有国民都享有一定标准的基本公共服务。同理，公办幼儿园也应该是底线均等的保障者，公办幼儿园的招收对象首先应该是低收入家庭和普通家庭的幼儿，为他们提供基本服务是幼儿教育的“保底”要求。因为他们缺少条件通过市场获得合格的早期教育服务，如果政府“不提供保障措施来保护处于不利境地的儿童，学校体系则会成为不公平的源头”［10］（P28）。

因此，政府在加大投入发展公办幼儿园时，必须突破其“发挥示范和引导作用”的传统定位，转向“提供基本保障”的新要求。公办幼儿园要改变服务对象，立足于提供能满足大众、特别是弱势家庭儿童需要的基本服务。然而，在那些热衷于“政绩工程”的决策者那里，公办幼儿园真的能按照“国十条”所强调的“安全、适用”即可吗？若按照目前的“示范园”、“一级一类园”来建设，它真的还能像许多国家和地区那样，按照“保底”的原则，优先满足弱势家庭幼儿的需求吗？因此，必须制定更加具体、细致的财政投入细则，保证政策实施方向。利用公共财政发展公办幼儿园是这样，通过购买服务、以奖代补等方式扶持民办幼儿园同样如此。如果奖励的是优质民办幼儿园，那么，获益的依然是优势家庭；最需要雪中送炭的那些人仍未被关注，公平状况将继续恶化。如果说，公办园有一个为谁服务、服务什么和如何服务的问题，那么，公共资金购买服务也有一个为谁购买、向谁购买、购买什么和怎样购买的问题。凡是政府财政投入的工作，无一不需要认真思考投入的方向、目的和方式，无一不需要考察受益的人群，也无一不需要监控其过程、评估其效果。无论直接还是间接投入，保障幼儿、特别是那些处于社会弱势地位幼儿的利益，才是学前教育财政投入的根本目的。

（一）地方财政投入政策出现的问题

目前，各地幼儿教育投入政策中，主要存在以下问题。

1．缺乏对区域幼儿教育整体发展的长远规划

不少地方的政策方案或零星或庞杂，却都缺乏对该区域学前教育发展的整体规划。注重具体项目，缺少对公平、均衡、体制、软件建设的整体考虑；着眼于局部，没有重点考虑该区域学前三年适龄幼儿的整体状况（含非户籍）；着眼于公办幼儿园，没有将民办幼儿园放到适当的位置加以考虑；着眼于眼前，未顾及长远；着眼于园舍等硬件建设，未能重视师资、体制等因素；着眼于增加经费投入，没有重视建立公平的学前教育投入机制以及经费保障体系。简言之，重硬件不重软件。

2．对财政投入学前教育的有限性缺乏认识

财政投入幼儿教育永远是有限的，完全靠政府投入包办，或者完全靠公办幼儿园的方式解决普及学前教育的问题，除极少数地方外，绝大多数地方在短期内都难以实现。所以，在政府投入有限的情况下，必须考虑那些投入使用的公平合理、大量家庭排队报公办幼儿园的情况，不仅仅说明公办幼儿园数量少，而且凸现幼儿教育经费分配不公平的问题，只有进公办幼儿园才能享受到政府的学前教育的补助。在这种情况下，排队现象和“入园难”的问题仍无法得到彻底解决。

3．对投入方式与体制变化之间的关系缺乏正确态度

多数地区的投入明显存在扩大公办幼儿园的倾向，客观上构成了对民办幼儿园的挤压，其生存空间被压缩，便需要更多的公办幼儿园填补。依照这种模式，便会进入政府经费越增加，幼儿教育经费越不足的恶性循环。如能改变这种思路，落实对合格民办幼儿园的经费补助，并建立透明、公开、稳定的机制，就能充分调动社会参与办幼儿教育的积极性，就会有更多的社会资源投入进来，使幼儿教育的投入进入良性循环。因此，要改变这种投入思路，即便对未经登记的“黑园”（事实上他们在满足了一定数量幼儿的学前教育需求），也应采取软性淘汰（即家长觉得不愿将孩子送去）的方式，而不宜采取刚性的强行取缔办法。

（二）对改进学前教育经费投入的建议

第一，依据招生数对合格民办幼儿园每生给予定额补贴，而且，对所有合格的民办幼儿园一视同仁，各园都能享受同样的补助。

民办幼儿园财务篇（7）

2010年，国务院和教育部相继颁布的 《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》 《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》均提出，发展学前教育必须坚持公益性和普惠性。 目前，重庆市学前三年毛入园率虽已达到70.9%，高于全国平均水平20个百分点，但低于京、津、沪和其他发达地区近20个百分点。主要问题体现在“四个不足”：一是学前教育资源总量不足，突出反映在农村；二是普惠性学前教育资源不足，突出反映在城区；三是财政投入不足，社会力量投资规模偏小；四是幼儿教师数量不足，师资素质有待提高。可见，发展普惠性幼儿园，是提高重庆市幼儿园学前教育事业发展的重要途径，然而普惠性民办幼儿园作为新生事物，其在发展的过程当中也面临许多问题。本文就普惠性民办幼儿园发展的现状及问题进行了文献梳理，旨在厘清普惠性民办幼儿园目前的发展状况及其所存在的问题，并为普惠性民办幼儿园的发展提供建议。

一、普惠性民办幼儿园的内涵

根据普惠性民办幼儿园最突出的特点“普惠性”以及各地对于普惠性民办幼儿园的具体界定，有学者将普惠性民办园的特点和条件归纳为五个方面：办园的主体应该是公益性组织、企业或公民个体，园所有明确的法人；办园资质合格，即园所是合格的注册民办幼儿园，各项教学条件基本达标且教育质量合格；服务对象是对学前教育有需求的普通民众，甚至包括部分弱势人群；面向大众定价，其收费控制在大部分群众都能承受的范围之内；按照我国有关政策可以获得一定的政府优惠政策甚至资金扶持。 总体来说，对普惠性民办幼儿园内涵较为全面的界定为：面向大众、收费较低、财务公开、质量有保证的民办幼儿园。

二、普惠性民办幼儿园发展现状

重庆市普惠性民办幼儿园发展均处于起步阶段，普惠性民办幼儿园尚为新生事物。而各区县通过制定扶持和发展普惠性民办幼儿园的相关政策，为普惠性民办幼儿园的发展创造政策环境。具体而言，各区县都制定了学前教育发展三年行动计划，具体落实普惠性民办园的扶持与发展，通过出台相关政策文本，对普惠性民办幼儿园的认定条件、收费标准进行规定，对普惠性民办幼儿园实施财政及其他扶持，同时对其财务、教育质量进行监管。

（一）出台相关文件，确定普惠性民办幼儿园的认定标准

重庆市各区县均出台了关于普惠性民办幼儿园认定标准的文件，基本上都从办园规模、招收对象、收费、财务制度、师资条件及教育质量几个方面对普惠性民办幼儿园的认定条件作出了具体规定，这些关于认定条件的具体规定反映出了各省市对于普惠性民办幼儿园内涵的基本认识。

（二）出台文件，对普惠性民办幼儿园收费标准作出规定

普惠性民办幼儿园是面向大众的、收费较低的民办幼儿园。普惠性民办幼儿园的收费是保证其普惠性的关键因素。因此，对于普惠性民办幼儿园的收费标准，部分区县在相关政策文件中也做出了规定。有的对普惠性民办幼儿园进行分级分类管理，为不同等级的幼儿园规定了保育教育费的上限标准。也有的参考公办幼儿园的收费标准对普惠性民办幼儿园收费标准进行了规定。

（三）对普惠性民办幼儿园的财政和政策扶持

除对普惠性民办幼儿园的认定标准和收费标准进行规定外，重庆各区县也对普惠性民办幼儿园进行财政和政策扶持，为普惠性民办幼儿园的发展提供有利条件。主要的扶持政策包括：政府购买服务、政府发放补贴、委派园长、派驻公办教师、减免租金、生均补贴等。

（四）出台相关政策，对普惠性民办幼儿园实行监管

对于普惠性民办幼儿园的教育质量以及其财务状况进行监管是保障普惠性民办幼儿园真正惠及大众的重要措施，保障普惠性民办幼儿园能够为大众提供质量有保证、收费较低的学前教育。因此，部分区县也出台了相应的政策，对普惠性民办幼儿园的教育质量和财务状况进行监管。

三、普惠性民办幼儿园发展中存在的问题

尽管重庆市为扶持普惠性民办幼儿园的发展出台了许多政策，作为新生事物，普惠性民办幼儿园发展中依然存在许多问题，主要体现在：各地对普惠性民办幼儿园的意义仍认识不足，且对其扶持、宣传与管理的力度不足。

（一）各区县对发展普惠性民办幼儿园的意义认识不足

虽然很多区县为扶持和发展普惠性民办幼儿园出台了相应政策。具体承担扶持和发展普惠性民办园工作的县（区）级政府，更是较少把发展普惠性民办园列入本县（区）学前教育发展三年行动目标。而普惠性民办幼儿园发展规划仅在较少的区县的政策文本中被提及，这也反映了重庆不少区县对发展普惠性民办幼儿园的意义认识不足，重视程度不够。

（二）各区县对普惠性民办幼儿园的扶持、宣传与管理力度不足

各地政府对普惠性民办幼儿园的扶持措施将对鼓励民办幼儿园向普惠性民办园发展产生重要影响，但总体而言，由于大部分地方政府对普惠性民办园的发展缺乏长远规划，政府管理部门对如何具体监管和支持普惠性民办园发展仍处在试行探索阶段，未能拿出一套成熟、科学、系统的可行性方案，加之缺少对扶持和监管措施的有力宣传，致使现有扶持政策还难以坚定民办幼儿园发展为普惠性民办园的决心。各地政府对普惠性民办幼儿园的扶持、宣传与管理力度不足。

民办幼儿园财务篇（8）

[中图分类号]G610　[文献标识码]A　[文章编号]1004-4604(2009)03-0001-06

当前，幼儿园天价收费、幼儿入园难、民办幼儿园教师待遇无法得到保障等城市幼儿教育体制改革中出现的问题正在冲击着城市既有的幼儿教育供给体系，对城市幼儿教育体制改革呈现明显的“倒逼”态势。而要设计未来城市幼儿教育供给体系，解决当前出现的问题，我们必须从城市幼儿教育供给体系的演进过程谈起。

一、计划经济体制下城市幼儿教育公共供给体制的形成

从新中国成立至20世纪70年代中期，我国具有明显计划经济特色的幼儿教育供给体系逐渐形成。该体系的突出特点是幼儿园依据举办单位不同的性质，从不同的财政渠道获得经费支持，从而为单位员工提供幼儿教育服务。可以说，不同财政来源下的分散供给是计划经济时代幼儿教育供给体系的根本特征。

从1978年开始，《全国托幼工作纪要》《城市幼儿园工作条例》《教育部关于发展农村幼儿教育的几点意见》以及国务院办公厅转发的《关于明确幼儿教育事业管理职责分工的请示》等文件陆续出台，分别从体制、办学行为规范、行政管理权限等方面对幼儿教育供给体制作出了新规定。截至1990年，投资分散化、人员管理分散化、业务指导统一化的幼儿教育供给体系基本形成。在这个体系中，公共资金通过四种渠道到达幼儿园。

渠道一：财政支持政府、部队办幼儿教育机构。中央或地方政府按照中央规定的人员编制和供给标准将经费列支在政府财政开支中。在这类幼儿教育机构中，属于教育部门办的，其工作人员编入公办教师系列；其他部门办的，其工作人员属于这些单位后勤部门的职工，工资和福利都列支在后勤人员系列中。

渠道二：财政支持事业单位办幼儿教育机构。各级政府按照中央规定的人员编制和供给标准将经费列支在该事业单位的财政预算中。这类幼儿教育机构的工作人员属于这些单位后勤部门的职工、工资和福利都列支在后勤人员系列中。

渠道三：公共资金支持国有企业办幼儿教育机构。通过“合理留利”的方式，企业可以留下等于某一社会平均利润率的计划利润，用以开办幼儿教育机构。企业的“留利”过程从两个方面反映了当时的计划经济色彩：留利多少取决于中央政府的产业发展规划，没有税赋公平的说法；成本核算无法反映真实的生产过程，往往是留利多少就意味着职工福利的多少。

渠道四：城镇街道和农村公社大队分别举办属于自己的集体企业，用以支持各自的包括幼儿教育在内的福利开支。政府对城市街道集体企业一般不征收利润，这在客观上支持了城镇街道办幼儿园的发展。农村当时实行的是粮食统购统销政策，因此政府实际上并没有为农村幼儿教育机构提供财政支持。这类城镇街道和农村公社大队办的幼儿教育机构其保教人员获得的报酬相当于当地同等劳动力获得的报酬。

在计划经济体制下，城市幼儿教育供给体系的各个组成部分都是由公共资金支持的。计划经济体制下的财政制度安排，为城市幼儿教育提供了相应的财政基础。在计划经济体制下，企业行为等同于政府行为，幼儿教育资金在企业列支和在政府预算中列支是一样的。然而，随后到来的市场经济体制改革要求企业在市场中检验产品和成本，从而打破了作为营业外成本核算的幼儿教育等单位福利的财税基础，我国城镇幼儿教育体制也因此开始了改革进程。

1993年以后，根据社会主义市场经济体制改革思路，财税制度开始改革，“企业留利”的幼儿教育资金来源首先受到了限制，许多企业实际上已经停止或减少幼儿教育投入。到2002年国务院组织的第二批中央企业剥离社会职能试点工作开始时，企业便逐渐撤出幼儿教育领域。与此同时，随着街道和社队集体经济的瓦解，集体办的幼儿园因为缺乏明确的资金来源，大多数变成了依靠收费维持的机构。财政资金进入幼儿教育机构的多个渠道被阻断，但由公共财政承担的政府、事业单位和部队办园仍然存在，这又常常受人诟病。

二、经济体制改革带来的城市幼儿教育供给体制的新变化

市场经济体制代替计划经济体制的结果是阻断了部分公共资金流入城市幼儿教育机构的渠道，但是它也给城市幼儿教育机构带来了新的产物，即出现了大量转制幼儿园、公办幼儿园分园和民办幼儿园。这些城市幼儿教育体系中的新成员，由于其起源、资金来源和办学主体不同，呈现出不同的供给行为。

1．转制幼儿园

转制幼儿园特指那些在从计划经济体制向市场经济体制转型过程中，资金来源发生变化，进而导致幼儿园性质和管理结构发生变化的幼儿园。原有的国有企业办幼儿园和街道集体企业办幼儿园由于其运行的财政基础发生了变化，所以不得不进入转制的行列。与此同时，政府办幼儿园和事业单位办幼儿园尽管仍有稳定的财政来源，但是由于幼儿园业务和所隶属单位的主要业务差异太大，所以也纷纷开始改革。在改革过程中，有些幼儿园关闭了，有些幼儿园则在办学体制和机制上作了调整。归纳起来，转制幼儿园的治理模式大致可以分为三种。

第一，股份制改造。由原属国有企业转让幼儿园资产，以补偿幼儿园老职工的福利和社会保障。在改制过程中，有些国有企业办园、政府办园和事业单位办园为了实现企事业单位社会保障制度从“现收现付”向“基金积累制”的转变，将国有资产中的政府收入转移给幼儿园职工，进入他们“基金积累制”下的个人账户。这种制度的根本出发点是解决职工的社会保障和下岗分流问题，并不是对幼儿教育体制的重构。

第二，个人承包。在不涉及资产转移的前提下。作为办学主体的政府、事业单位和企业、街道，将幼儿园承包给个人或者职工集体，以契约方式解决原有教职工的工资和社会保障问题。承包者大多是幼儿园内部人员。契约的内容主要涉及原有福利责任的延续、承包后的幼儿教育机构与主办者之间的资金往来和责任分配、原有教职工的社会保障等。这种制度的根本出发点仍然是解决职工的社会保障和下岗分流问题，并不是对幼儿教育体制的重构。

第三，租赁经营。在不涉及资产转移的前提下，作为办学主体的政府、事业单位和企业、街道将幼儿园的有形资产和无形资产交给个人或其他

机构经营。双方按照契约履行各自的责任和义务，但是这种契约只是资产及其收益方面的约定，不涉及经营责任和教职工的社会保障问题。

转制幼儿园的出现，使得公办幼儿教育机构的治理模式日益多样化，但是在各种治理关系的设计中始终没有将幼儿教育的供给规则纳入其中，这就使得转制幼儿园主要是以公有企业资产方式存在，没有体现它在新的幼儿教育供给体系中的定位和特点。转制幼儿园是作为公办教育机构还是民办教育机构存在，如何界定其供给地位，这是城市幼儿教育供给体系建设中面临的主要难题。

2．公办幼儿园分园

在我国公共机构的运行规则中，教育部门对公办教育机构的经营行为缺乏足够的管制，已有的管制主要集中在教育标准、服务标准上，对于公办教育机构的扩展行为缺乏明确的界定，致使公办学校扩张机构的属性问题成为突出的体制问题。在幼儿教育体系中也是如此。又因为原有财政基础部分消失，所以部分公办幼儿教育机构在市场收益的激励下，开始开办分园，以增加收入。特别是当公办幼儿园接受到的财政支持不能满足其全部成本支出时，通过市场收益弥补经营成本之不足就成了许多公办幼儿园的必然选择。

在实际运行中，公办幼儿园的分园和本园之间的关系多种多样：有的很松散，本园和分园之间仅就本园无形资产的使用达成协议，并没有实质性的联系；有的则是真正意义上的分园，管理和教学完全由本园负责，并成为本园的一部分，财务和人事都不独立，但是采用不同的收费和成本核算方式。

公办幼儿园的分园问题，反映了我国公办机构基础制度的欠缺。基础制度欠缺，直接导致管理上的混乱。2006年，我国才出台《事业单位登记管理暂行条例》。该条例规定：“事业单位是利用国有资产举办的，需要指出的是：一是利用国有资产没有数量和比例的限制；二是它既包括国有有形资产，如流动资产、固定资产等具有实物(或用货币计量)形态的资产，也包括国有无形资产，即不具有实物形态但能为事业单位提供某种权利的资产，如专利权、土地使用权等。”根据这个规定，国有企事业单位开办的幼儿教育机构毫无疑问都应该明确其事业单位的组织性质，其扩展的分园在属性上应该与本园的性质没有差异。然而，我国国有企业在进行股份制改造后创办的“子公司”和“母公司”之间“多级法人制”带来的诸多治理问题，实际上为公办幼儿园分园的制度建设提供了一些负面经验。在这方面，国际上通行的非营利组织治理规则也许可以成为我们更合适的选择。

严格机构登记制度的重要性在于确定不同类型机构所适用的基本制度。目前，我国公办和私立机构之间在适用基本制度上的差异还不明显，这在一定程度上弱化了机构登记制度的意义。在幼儿教育体制改革中，为公办和私立幼儿教育机构划定一个清晰的界限，这应当是改革中首先要解决的问题。

3．民办幼儿园

社会主义市场经济体制的确立给我国民办教育事业的发展带来了机会，奠定了民办教育机构产生和发展的法律基础。在幼儿教育领域，民办机构更是获得了巨大的发展空间。目前，按照幼儿教育机构的数量计算，民办幼儿教育机构已经占据“半壁江山”。然而，民办教育适用的基础制度依然缺乏，这已经给民办幼儿教育的健康发展带来了不利的影响。

三、当前城市幼儿教育供给体制的形成

1978年，在改革开放的宏观背景下，教育体系开始实施“效率优先”发展战略。在资金有限的情况下，财政资金优先投入基础好、社会声誉好的幼儿园。等级管理又强化了幼儿园之间已有的差异。于是，在1978～1992年间，不同类型的公共资金继续沿着各自的渠道支持幼儿教育供给体系中不同的构成部分，但是实际上，由于资金来源的稳定性和资金水平客观上存在着差异，政府办园质量好、教师素质高、经费充足的优势已日益凸显。既有体系下的幼儿园规范化和制度化建设要求在客观上强化了这个既有体系中各个构成部分之间的差异。

从1992年起，国有企业的现代企业制度改革彻底打破了“上缴利润”体制，国有企业举办各项福利事业的财政基础消失了，国有企业办园在“后勤社会化”的改革过程中逐渐关闭或者转制。同时，1992年起的社会主义市场经济体制改革又将市场力量带入城市幼儿教育供给体系之中，各种不同层次的民办幼儿园陆续出现。公办幼儿园在利益驱动下，开始不断扩大自己的服务范围和规模，形成了独特的公办幼儿园分园系统。

在当今我国幼儿教育供给体系中，政府办幼儿园借助财政力量和系统的教师人事管理制度，成为优质幼儿园的主要组成部分，但由于它的服务对象主要针对政府机关公务员子女和教育部门教职工子女，兼收部分其他儿童，因此此类幼儿园面临巨大的道德压力。社会批评主要涉及两方面：一是该类幼儿园获得唯一财政支持的合法性；二是招收服务对象之外儿童时收取巨额赞助费的合法性。

各种形式的转制幼儿园经费来源复杂，性质多样，与举办者之间的关系各异。转制幼儿园的种种问题，既有国有企业改革带来的问题，也有政府和事业单位后勤制度改革带来的问题。要想理顺转制幼儿园的问题，不是一件容易的事情。同时，在分析转制幼儿园的问题时，我们又往往将性质问题和经营问题混在一起，致使解决问题的难度进一步加大。其实，对转制幼儿园来说，最关键的问题还是性质问题。只有性质确定了，经营管理中的问题才能依据公共和市场两种不同的渠道加以解决。

民办幼儿园目前已经成为我国幼儿教育供给体系中的一支重要力量，它既给我国的幼儿教育行政管理带来了巨大的不适应，同时又以它的力量推动着我国民办教育基本制度的建立，推动着政府市场管理能力的提高。

四、对城市幼儿教育供给体制改革的建议

建立适应当前社会发展需要的城市幼儿教育供给体系，并使其具备不断改进的基础，这不仅取决于我们心中对美好社会的愿望，而且取决于已有的制度和体系，取决于幼儿教育供给体制设计需要遵从的共识和财政及社会政治规则，用制度经济学的语言说，就是制度的“路径依赖”和“制度基准化”。从路径依赖方面讲，我国幼儿教育供给体系的设计需要解决如何从计划经济体制下由公共资金通过四种不同渠道支持的体系演变为公共和市场两大资金来源支持的，公办、非营利、营利三种不同类型机构并存的体系问题。从制度基准化的角度讲，公共财政制度的基本准则、政府和市场两种力量在体系中的不同作用，都构成了制度设计的基础。在这样一个供给体系中，幼儿教育服务既不能划一，不顾社会需求的多层次性，也不能单一，只由民办或者公办幼儿园占据。我们期望建立的城市幼儿教育供给体系是公办幼儿教育体现财政支持的意义，民办幼儿园提供个性化服务；民办幼儿园的创新被置于监管之下，但同时又会为供给体系的发展提供动力；公办幼儿园的价

格和服务始终为民办幼儿园提供一个参照系，使得双方的相互制约带有“寡头”竞争的制衡作用。这样，在体制上，公办幼儿园和民办幼儿园在功能上相得益彰；在机制上，公办幼儿园和民办幼儿园相互制衡，相互影响。

然而，这种理想化的供给体制和现阶段我国幼儿教育体系的各个组成部分的实际功能之间还有很大的差距。因此，本文力图对我国现有幼儿教育供给体系中各个组成部分的改革提供建议。

1．政府办幼儿园的改革方向

在幼儿教育供给体系中，政府办幼儿园应该：(1)履行公共财政职能，主要是资助弱势群体子女接受幼儿教育服务，以保证教育公平以及帮助弱势群体妇女就业。(2)履行市场职能，政府办幼儿园和私立幼儿园共同构成市场，使市场在整体上呈现“寡头”结构，政府办幼儿园在幼儿教育服务的水平、类型等许多方面对私立幼儿园产生影响。在许多国家，保证一定规模公办幼儿园存在，其主要目的是维持市场结构的合理性，以便在价格和服务类型上影响市场供给。(3)履行教育职能。在许多国家，公办幼儿教育，尤其是和小学衔接的一年或两年教育，属于强迫教育的范围，主要是为了促进儿童早期发展。

以公办幼儿园应有的职能来分析，我们发现目前我国的政府办幼儿园在服务的目标群体上服务了不该服务的群体。在市场功能方面，由于政府办幼儿园在规模上还不足以与私立幼儿园抗衡，而且在运行模式上没有体现出与私立幼儿园截然不同的机制，所以政府办幼儿园与私立幼儿园构成“寡头”市场结构的特征不明显，市场制衡能力也不能得到充分发挥。

为了充分发挥公办幼儿园的作用，扩大公办幼儿园的规模是前提。扩大规模的渠道除了新建公办幼儿园，尤其是在新建小区建立适当数量的公办幼儿园外，还需要在转制幼儿园中，在维护原有内部人员利益的条件下，通过赎买和终止原有合同的方式，将其中的一部分幼儿园转为公办幼儿园。对于公办幼儿园的分园，我们同样需要在自愿的基础上，将其中的一部分幼儿园转为公办幼儿园。与此同时，在界定机构性质的基础上，还需要严格公办幼儿园的运行规则。对于能够获得财政支持的教育机构来说，其首要任务是追求“规范效率”。我们应该以是否履行了财政资金应该履行的职能作为评判其优劣的标准，而不能以“市场效率”作为评判的标准。

2．转制幼儿园的改革方向

转制幼儿园是我国城市幼儿教育供给体系中最复杂的一个部分，它是各种改革不到位带来的过渡性问题的反映。对于此类幼儿园，我们仍然应该按照幼儿教育供给体系的公办、非营利、营利的基本组成框架，以商谈的方式，理清机构的性质和归属，然后再让它们按照各自-的规则运行。属于公办幼儿园的，履行公共职责，完成向公办幼儿园的完全转制过程，与公办幼儿教育体系整合在一起；属于民办非营利机构的，不进行产权的明晰界定，但是应该加强内部控制体系的建设，建立非营利机构治理规则；属于民办营利机构的，则完全按照市场规则运作。

3．民办幼儿园的改革方向

近些年来，《民办教育促进法》已经取得了重要的制度进展，即民办非营利教育机构剥离与主办者的直接财务关系，拥有了独立账号和独立的资金核算体系。但是，《民办教育促进法》过多强调民办教育机构的非营利性，并且没有在营利和非营利之间设定明确的制度差异，使得诸多民办教育机构既希望获得非营利机构不缴税的权利，又期望能够界定产权，获得利润分配的权利，于是，在合理回报问题上争论不休。

民办幼儿园财务篇（9）

稍加分析,我们就可以看出,当前的“入园难”、　“入园贵”,主要是指入公立幼儿园难。造成这个现象的主要原因有两个。一是数量不足。2008年,民办幼儿园在数量上已经接近幼儿园总数的70%,为69.4%。二是服务定位不合理。由于计划经济体制下“单位福利制”的影响,公办幼儿园传统上为政府和事业单位工作人员服务,随着经济体制改革,企业办园大多“转制”,集体办幼儿园也因集体经济的萧条而“惨淡经营”,公共资金投入幼儿教育的三条主渠道中的两条“被堵塞”了,形成了后来被公众所诟病的幼儿教育财政“为公务员、事业单位服务”的“服务错位”问题。

因此,当前存在的“入园难”问题,既包含公办幼儿园数量短缺问题,也集中反映了财政支出管理制度上的问题。在迫切需要增加公办幼儿园的情况下,不触动现有公立幼儿园的“服务错位问题”,而在“做大”的过程中,通过新增成分来达到改善整体效用的做法,可行之处在于减少了改革中的成本和阻力,又能够迅速缓解入园压力。但是,　“增量改革”的方略存在明显的制度风险,即增量部分一定要符合改革方向,这样才能通过增量部分,起到对原有不合理结构的纠正作用。否则,如果新增公立幼儿园,没有纠正在服务人群上的偏差,则公立幼儿园的公益性和合理性会受到更大质疑,也大大降低了财政投入的效率。于是,在《纲要》确立了“政府主导,社会参与、公办民办并举的办园体制”后,各地方政府迫切需要在新增幼儿园的投资方向和服务水平上多加考虑,以避免新增部分加入后带来的新的结构性问题。也就是说,新增公立幼儿园的投入迫切需要有清晰的瞄准机制,即保证增加的财政投入投向合适的人群,为他们提供了合适的服务。

为什么需要瞄准机制

相对于市场逻辑而言,财政配置机制存在先天不足:市场通过价格体系实现资源的有效配置,而财政的资源配置则主要是通过一定的决策程序来实现。在决策过程中,会遇到两个基本难题:一是优先为谁提供服务;二是提供什么样的服务。这就是财政配置资源中的“瞄准问题”,即通过设置服务标准和筛选服务人群,达到为合适的人群提供合适的服务的目标,显然,　“瞄准”是财政配置中的核心问题,其功能恰似价格机制于市场。

我国对财政支出“瞄准问题”的关注,开始于1986年的农村扶贫项目设计。项目通过设立“贫困县”、　“贫困乡镇”的方式,保障农村扶贫支出的有效性。20多年过去了,总体而言,由于我国经济发展的区域性不平衡和城乡分割,这种区域性、群体性的瞄准机制取得了巨大的成效,农村贫困发生率大幅度减少。但是,随着贫困集中发生率的降低,这种粗放的瞄准机制设计的效率逐渐递减,准确性低、　“挤出”真正需求等问题逐渐显现,新的瞄准机制设计受到了广泛的关注和讨论。

事实上,随着财政支出投向包括幼儿教育在内的广泛的公共服务项目上,随着城市化进程逐渐加速,计划经济时期形成的单位福利体制不断被打破,在提供公共服务的过程中,简单的瞄准机制影响了财政利支出的效率,也不利于公共服务和项目目标的实现。仍然以公办幼儿教育为例,　“瞄准机制”缺失部带来了哪些问题呢?

首先,现有公立幼儿园的财政投入方式加剧了幼儿教育中的不公平。由于“单位编利制”的影响,公办幼儿园传统上为政府和事业单位工作人员服务,幼儿教育体制改革的滞后,客观上造成公立幼儿园服务群体的不合理,电是屡次被批判“财政养公务员,为仆么连公务员的孩子都养了!”的原因。在这种情况下,高收入、高社会地位家庭就成为这些公立幼儿园的主要服务对象,客观上形成了幼儿教育财政投入上的“错位”。

由于历史的原因,我国现有的公办幼儿园往往享有行业的优势地位,在事业单位改革的过程中,公立幼儿园又具备了自主创收的自由,获得市场和财政双重优势。这两种优势让公立幼儿同越办越好,越办越朝着高端和优质方向发展,在服务类型、服务质量、服务价格和民办幼儿园非常相似,公办、民办园没有做到“差异化”经营。但是,公立幼儿园享受民办园难以享受的政府拨款和教师编制,成为整个社会“趋之若骛”的对象,强化了家长的“公立情结”,加剧了公众的“短缺感”,　“入园难”在一定程度上是“入公立幼儿园难”。

其次,对于服务提供而言,缺乏瞄准机制限定的公立幼儿园也是低效率的。2009年,广州市财政局公开的职能部门账本显示,该市9所公立幼儿园一年获得财政补贴6000万元,而这些幼儿园的在园儿童一共才3000余人,平均每年每个幼儿获得2万元补贴。因此,在存在大量财政补贴的情况,虽然公立幼儿园的收费标准明显低于同等水平的民办园,但如果从生均成本上看,公立幼儿园提供服务的效率显然是低于民办园的。事实上,低效问题是所有公共服务机构共有的问题。在缺乏瞄准机制的前提下,公立幼儿园缺乏提高服务效率的动机,相反,他们会通过强化已有质量优势,增加政府改革的困难。

幼儿教育制度设计中对瞄准问题关注的缺乏,使得公立幼儿园和少数特殊群体成为了公共资源最终的受益者,而非公立幼儿园和绝大部分的普通家庭被“挤出”了公共财政惠及的范围。在高收费而缺乏政府监管的民办园和低收费、高质量的公立幼儿园的对比之下,整个社会不知不觉地就陷入了一种“公立情结”之中,而“集全社会之力”举办优质公立幼儿园(如“示范园”、　“中心园”)背后的不合理性却往往被我们忽略了。因此,如果新增公立幼儿园不重视瞄准机制的设计,那么增量的部分将会延续并扩大已有体制的不合理,不能真正解决广大人民群众对公共幼儿教育的需求。

公立幼儿园需要什么样的瞄准机制

公立幼儿园需要什么样的瞄准机制,是由财政投入的目标所决定的。显然,大多数的家庭都希望能获得高质量、低收费的公办幼儿教育服务。但在财政投入有限的情况下,这种理想的状态是很难达到的。因此,财政对幼儿教育的投入应该存在一定的优先顺序。

当前政府最急迫的任务是解决一般家庭和低收入群体的幼儿教育需求。因为,不同于其他收入群体,这部分人不仅很难从已有公立幼儿园中获得幼儿教育服务,他们的收入水平也决定了他们不能通过市场获得合格的服务。如果政府不优先为他们提供服务,那么低收入家庭的儿童可能无法获得基本的幼儿教育。因此,新增公立幼儿园的目标应该是优先为一般家庭和低收入家庭提供基本的幼儿教育服务。在公共服务领域,政府以保障所有国民都享有一定标准以上的基本公共服务为政策目标,被称为“底线均等”。公立园也应该是底线均等的保障者,公立幼儿园的瞄准人群应该是普通家庭,提供基准服务。

确定了公立幼儿园的瞄准目标,我们就需要通过设计瞄准机制来保证目标的实现。从国际经验上来看,为了保证公共投入能惠及目标人群,一般可以从进入机制和退出机制两个方面来设计。

(一)进入机制

顾名思义,　“进入机制”是指公民获得公共服务需要符合的条件。政府可以通过设置“门槛”来限制服务的范围,保证目标人群能够获得公共服务。在大多数西方国家,幼儿教育服务主要是由市场提供的,政府通过税收减免等方式补贴中高收入家庭的幼儿教育支出,仅对低收入家庭直接提供或购买幼儿教育服务。在瞄准低收入家庭时,政府一般使用了两种门槛:一种是家庭年收入,例如美国的“优先开端”项目(HeadStart);另一种是社区经济水平,例如英国的“确保开端”项目(Sure Start)。这两种进入机制的执行效果有差异,但由于实施的前提条件不同,对我国制定幼儿教育财政政策均具有启示意义。

1、家庭收入――“排他”的进入机制

一般而言,家庭收入水平和家庭能够通过市场获得服务的能力有关,低收入家庭往往不能通过市场机制获得合适的服务。因此,很多国家在制定政策时都将家庭收入作为一个指标,用于判断政府是否需要补贴家庭,使其获得基本的生存和发展条件。我国广泛实行的“城市最低生活保障”就是通过家庭收入来确定受益群体的。

在幼儿教育中,很多国家也通过家庭收入来确定服务对象的。以美国的“优先开端”项目为例。从l 965年开始,政府在社区建立幼儿园,为家庭收入在贫困线以下的家庭免费提供儿童健康、营养和教育等服务。除了该项目外,美国的其他幼儿教育补贴项目也是和家庭收入紧密相关的,例如,“儿童食品项目”(CCFP)要求家庭年收入不能高于贫困线的185%;　“儿童保育和发展基金”(CCDF)则要求家庭收入不能超过本州人均收入(State Median[ncome,SMI)的85%。

使用“家庭收入”作为进入机制的指标是有“排他性”的,进入的指标一般根据当地的贫困线、地方平均年收入等指标确定,高于政府要求的收入标准的家庭不能获得相关的服务,通过硬性标准确保服务人群是低收入家庭儿童。

2、瞄准社区――“不排他”的进入机制

与瞄准家庭的“排他性”进入机制相对应的,瞄准社区是通过地理位置限制服务可得性的“不排他”的进入机制。在大多数城市中,经济收入不同的人群呈现出一定的聚居趋势,一些社区中的居民平均收入明显地低于另一些社区。因此,通过瞄准那些平均收入较低的社区,为这类社区中的所有居民提供公共服务。

使用这种进入机制的一个典型例子是“确保开端”项目。1998年开始,英国实施的“确保开端”项目,政府通过在全国一些“居住条件不利”的社区建立社区幼儿教育机构,为当地的所有家庭和儿童提供服务。这些居住条件不利的社区包括农村地区、贫困人口比例较高的社区、低龄怀孕比例较高的社区等。有报告称,享受这一项目的贫困家庭儿童占到了1/3以上。韩国公立幼儿园的设置也使用了社区经济水平的瞄准机制。韩国政府对幼儿教育的投入很少,仅占教育部预算的1%,主要投入到公办幼儿园中。但由于农村地区经济相对贫困,对私立幼儿园的吸引力较小,因此公办幼儿园大多分布在农村、渔村。据OECD的数据显示,韩国1/3的3-5岁农村儿童上公立幼儿园,仅有6.3%的农村儿童上私立幼儿园;而城市儿童上公立和私立幼儿园的比例分别为5.3%和24.3%,特别是在那些比较边远的农村和渔村中,绝大多数儿童上的是公办幼儿园。

很明显,社区“瞄准”机制的精确性赶不上二“家庭瞄准”机制,但是如果社会管理缺乏家庭收入的准确数据,社区瞄准也不失为很好的瞄准机制,同时,社区瞄准的执行和监督成本更低,同时也一定程度上避免了给每一个低收入家庭贴上“标签”。

(二)退出机制

退出机制主要指为那些有经济能力选择非公立幼儿园服务的家庭提供激励,鼓励他们离开公立幼儿园,选择满足他们需求的幼儿园的机制。最常见的退出机制就是为公共服务设置一个普遍的质量标准,高于这一质量标准的服务由市场或社会提供。

在一定财政资源的预算约束下,服务的质量和数量之间存在着此消彼长的关系,即追求高质量的服务必然导致服务数量的减少。我国现有幼儿教育财政投入更多关注的是公立幼儿园的质量,将大量的财政资源投向了少量的“示范园”、　“中心园”,幼儿园重视教育理念创新和科研活动,却忽视了为更多儿童提供服务的责任。但是,公众对幼儿教育服务内容和质量的要求是存在差异的,当公立教育提供基准服务的时候,中高收入家庭就会自动退出对基准服务的要求,为高质量、个性化的服务支付较高的费用。这部分高于一般质量标准的需求应该由市场或非政府组织来满足。很多国家义务教育阶段的公立教育系统都使用了基于质量的退出机制。

因此,通过为公立幼儿园制定质量标准,有利于防范公立幼儿园基于专业性的追求,定位过高和过好,进行过度建设,优先保证大多数人获得幼儿教育的底线均等。同时,退出机制也为非公立幼儿园的发展留出了空间,避免了公办资源对民办资源的“挤出”。

总的来说,对我国新增公立幼儿园瞄准机制的设计,应该同时考虑将进入和退出机制:通过对家庭年收入的选择和公立幼儿园兴办位置的选择,将公办幼儿教育资源向低收入家庭倾斜;另一方面,限制公立幼儿园的办学标准,将公立幼儿园过度的专业化追求转换为更好地为公众提供服务的追求。

公立幼儿园瞄准机制的意义和现实路线

正如前文所言,瞄准机制之所以重要,不仅在于促进社会公平,更在于瞄准机制能够避免对民办园的挤出,使政府力量和市场力量相辅相成。根据中国教育统计年鉴的数据,2008年我国城市幼儿园总数为33165所,其中公立幼儿园7514所(22.7%),集体办园2622所(7.9%),民办园23029所(69.4%)。可见,公立幼儿园和民办园已成为我国城市幼儿教育机构的主体,多元化的幼儿教育市场已经形成,幼儿教育领域成为我国市场化程度最高的教育领域,民办园在其中发

挥着巨大的作用。但是,由于不对称信息、外部性等市场失灵的存在,民办园中产生了诸如高收费、低质量、虚假广告、教师工资待遇无保障等问题。这些问题的产生让公众和政府对民办园充满了警惕,而忽视了民办园在满足多元化需求、生产效率和融资能力等方面的巨大优势,加剧了公众对公立幼儿园的依赖心理。正如斯蒂格利茨所言:　“一些公共需求产生于一定程度上对市场的误解”。就幼儿教育来说,政府对市场力量缺乏管制,仍然按照隶属关系确定行政管理范围,排斥民办幼儿园,那么,公共需求就只能集中在公办幼儿园身上。

民办幼儿园财务篇（10）

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4604（2016）07/08-0045-06

普惠性民办幼儿园是指国家机构以外的社会组织或个人利用非国家财政性经费举办〔1〕的面向大众、收费合理、质量有保障的民办幼儿园。“普惠”具有普遍性、非歧视性和非互惠性三个基本特点，〔2〕是近年来政府在学前教育中主导权逐渐回归的产物。2010年7月，中共中央、国务院颁布实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，强调教育要坚持公益性和普惠性。普惠性幼儿园本意就是指面向大众的、普遍接受适龄儿童的、收费合理的幼儿园，既包括公办幼儿园或具有公办性质的幼儿园，也包括非营利性的民办幼儿园。〔3〕2010年年底，国务院了《关于当前发展学前教育的若干意见》，首次提出了普惠性民办幼儿园这一概念，同时鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园，强调通过保证合理用地、减免税费等方式支持社会力量办园，积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园的发展。随后，按中央政府的统一部署，各地纷纷制定“学前教育三年行动计划”，普遍将发展普惠性民办幼儿园作为发展本地区幼儿教育事业的重要手段。2014年11月，教育部、国家发展改革委、财政部联合印发了《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》，指出，到2015年年底各地应出台认定和扶持普惠性幼儿园的实施办法，对扶持对象、认定程序、成本核算、收费管理、日常监管、财务审计、奖补政策、退出机制等作出具体规定。

一、普惠性民办幼儿园的认定办法

按现有国家和地方政策，我国的普惠性民办幼儿园实行县级认定、分类管理办法。所谓县级认定，是指县级政府负责对普惠性民办幼儿园进行认定、管理。分类管理是指在不同办园质量民办幼儿园分类认定的基础上进行管理。在各省（区、市）出台的普惠性民办幼儿园管理办法中，认定责任大多由县级教育行政部门及其组建的认定工作领导小组承担。大多数省份要求各地成立专门的认定工作领导小组负责认定，甘肃、贵州则要求认定工作领导小组由教育和财政部门人员组成。

普惠性民办幼儿园的认定流程大多包括考察评审、抽评、公示、备案四个方面。从办园资质、产权、保教质量、班额、保教人员资质和数量以及当地幼儿园发展规划布局对民办幼儿园进行分类认定。从不同的省份来看，这一认定过程主要有三种办法：一是由教育行政部门或认定工作领导小组进行审核；二是由认定工作领导小组组织专家或委托社会中介机构对提出申请的民办幼儿园进行评审认定；三是由县级教育行政部门联合当地财政、物价等部门对民办幼儿园进行资质审核。

对普惠性民办幼儿园的分类认定主要有以下两类：一类是通过制定独立的评价标准进行审核，另一类是依据公办园的评价标准进行审核。独立的评价标准大多由省级教育部门制订，内容包括评估标准和评估指标体系及具体条目，认定部门或认定工作领导小组据此进行打分，将结果作为划分等级的依据。例如，甘肃省将普惠性民办幼儿园分为普惠1级、2级、3级和基本达标级，测评分数达到65分以上者可进入普惠性民办幼儿园等级。依据公办园的评价标准进行审核是指普惠性民办幼儿园也需达到本地区同类公办幼儿园的办园标准。例如，江苏省要求民办幼儿园经专业机构评估认定，其保教质量达到省定三类幼儿园（省优质园、市优质园或合格园）标准之一者可确定为普惠性民办幼儿园。

普惠性民办幼儿园的分类认定，为不同层次民办幼儿园的发展创造了空间，有促进普惠性民办幼儿园保教质量提高的积极作用。但是，当下我国的普惠性民办幼儿园发展刚刚起步，在政府认定和监管过程中仍然存在一些问题。首先，普惠性民办幼儿园的认定标准“门槛高”。大多以省、市示范园为准入的硬性指标，从而将相当一部分民办幼儿园拒之门外。事实上，我国大部分民办幼儿园都难以达到省、市示范园水平。过高的标准可能会导致普惠性民办幼儿园办园积极性的降低。其次，监管部门职责不清。冯婉桢（2015）对J省民办幼儿园所作的调查发现，50%以上的民k幼儿园园长不能完整、准确地报告有哪些政府部门在管理学前教育，90%以上的民办幼儿园园长不能清楚地描述政府各部门对学前教育管理的内容和方法。究其原因，是各级政府对学前教育监管工作职责的分工不清。

门槛高、职能缺失等问题产生的根本原因在于政府没有清楚地认识到学前教育的地位和作用。明确学前教育的性质和地位是发展普惠性民办幼儿园的逻辑前提。为此，应从理论和实践两方面认清普惠性民办幼儿园的地位和作用。从理论层面上来说，政府可以组织专家或专业机构对普惠性民办幼儿园进行研究，以加深对普惠性民办幼儿园意义与地位的认识。从实践层面上来说，政府应基于本地学前教育的发展目标、本地民办幼儿园的发展现状等，合理制定普惠性民办幼儿园的准入标准；设置独立的部门开展有关认定工作，以保障学前教育的地位；吸纳其他阶段的民办学校监管经验，建立完善的监管机制，以促进民办幼儿园在有序环境中的发展。

二、普惠性民办幼儿园的财政奖补及收费办法

财政奖补和收费标准是政府对学前教育经费进行投入和分配的重要政策举措，是对普惠性民办幼儿园进行扶持的核心内容。普惠性民办幼儿园收费的合理性，从根本上来说取决于成本分担的合理性。政府财政支持是普惠性民办幼儿园成本合理分担的关键，对幼儿园收费标准起关键作用。〔4〕

当下，我国政府已通过人、财、物的奖补对普惠性民办幼儿园进行成本分担，具体办法包括提供专项资金、税收优惠、减免租金、教师培训、生均保教费补贴等。专项资金由中央和省级政府统筹，分为中央财政资金和省级财政专项奖补资金两类。划拨专项资金时通常采取激励性办法，对普惠性民办幼儿园事业发展较好的县级政策给予倾斜。减免租金主要是对租赁园舍的普惠性民办幼儿园减免部分租金。教师培训是指为普惠性民办幼儿园园长和教师提供学历提升和专业培训机会。生均保教费补贴是指以公办园生均保教费标准对普惠性民办幼儿园进行奖补。此外，一些地区实施教育券和地段生政策等弹性奖补措施对普惠性民办幼儿园进行奖补。例如，从2011年起，江苏南京市对学前儿童（包括外来务工子女）每学年发放2000元教育券，公办园、民办园、集体园、部门园等都在使用范围之内，但教育券的发放对象为家长。上海市的地段生政策则规定民办幼儿园所招收的地段生比例如果达到30%，则房租享受减免优惠，如达到40%，房租实行全免。

限定普惠性民办幼儿园的收费标准是政府为普惠性民办幼儿园提供财政奖补而提出的交换条件，实质是将本由市场主导的定价体制纳入到政府的调控范围之内，通过控制普惠性民办幼儿园的收费标准，满足大众对优质低价学前教育的需求，这是政府扶持目的的直接体现。从各省（区、市）出台的普惠性民办幼儿园认定办法相关规定来看，收费标准可以分为三类：第一类是低于同级公办园收费标准的。如，江西南昌市规定普惠性幼儿园的收费标准不应超过公办园收费标准的50%。〔5〕第二类是略高于公办园收费标准的。如，云南省规定普惠性民办幼儿园收费标准应不高于公办园的1.5倍。第三类是与公办园标准持平的。如，陕西省规定保教费、住宿费参照同级同类公办幼儿园收费标准。

多种奖补措施并行、限定收费标准是政府平衡普惠性民办幼儿园和家长保教费用分担比例的重要举措，旨在从多个方面分担普惠性民办幼儿园的办园成本，降低家庭分担比重，使普惠性民办幼儿能面向大众尤其是面向中低收入家庭。但是，目前我国的奖补措施和收费办法仍然存在诸多问题：

首先，扶强扶优的奖补措施在一定程度上限制了教育公平。加大财政投入、扩大普惠性民办幼儿园资源是我国学前教育发展的趋势。从“十二五”期间划拨500亿元用以发展学前教育事业到2015年7月财政部和教育部联合下发的《中央财政支持学前教育发展资金管理办法》，学前教育的财政投入不断上升，体现出国家对学前教育事业的重视程度日益提高。但是，学前教育财政投入的过程中却出现了分配不均衡的问题，具体表现为“扶强扶优”。〔6〕

针对这一问题，有研究者指出，学前教育经费应该按照幼儿园的幼儿人数平均分配（桂磊，2004）。但是，平均分配也并不是一个有效的解决策略，教育的公平性是指公共教育经费在不同地区、不同收入受教育者之间的公平、合理分配，使每个人得到同样的教育机会和条件。〔7〕我国学前教育发展的省际差异明显，因此，基于这种不均衡性，制订合理的成本分担计算方法才是当前比较公平的专项资金划拨办法。假设根据测算，该地区的财政投入总量是I，幼儿生均教育成本是C，政府根据政策预定的分担成本比例是X%，该地区适龄儿童总数是Q，其公式是：I=Q×C×X%。由于同一辖区的不同地区、不同等级幼儿园的生均成本不同，其中C应为加权平均数；又由于政府对不同地区、不同类型的幼儿园、不同贫富程度和不同族群幼儿的财政补助水平有差别，X%也应是加权平均数。〔8〕

以资金的使用效用分类奖补是平衡不同等级普惠性民办幼儿园之间差异的另一种路径。普惠性民办幼儿园实行分级认定，不同层次普惠性民办幼儿园的起点不同，资金使用效用的程度也不同。发展较好的普惠性民办幼儿园不仅与政府扶持有关，也与自身的软、硬件设施以及教师等因素有关。所以，应对不同等级的普惠性民办幼儿园实行分类扶持，根据不同类型普惠性民办幼儿园的核心需求进行奖补。例如，A级普惠性民办幼儿园师资力量雄厚，对公办教师的需求小，但是D级普惠性民办幼儿园可能需要派驻公办教师以提高其教学质量。因此，政府应该核算不同层次普惠性民办幼儿园的教育经费使用率，建立曲线扶持模型，初期多向低等级的普惠性民办幼儿园倾斜，鼓励其改善办园条件，提高办园质量。

其次，政府―幼儿园奖补模式将家长排除在了奖补体系之外。按照补贴的主体不同，我国对普惠性民办幼儿园的奖补有两种路径：一种是对受惠方即家长进行补助，另一种是对民办幼儿园的相关开支项目进行奖补。

通常，普惠性民办幼儿园的办园资金来源于家长支付的保教费用和政府的奖补，资金开销包括教师工资、福利、园舍租金等；政府对幼儿园的奖补路径可以是对家长的奖补和对幼儿园的奖补。但是，当下各省（区、市）在制定普惠性民办幼儿园的奖补办法时，往往将家长排除在奖补体系之外。学券制是一种“政府投入”和“市场机制”的结合。与传统的政府垄断办学、学生被强制就近入学相比，学券制可以增加父母自由选择教育机构的可能；能促进教育机构之间的公平竞争、提高整个教育系统的质量和运作效率。〔9〕但是，通过学券制对家长进行奖补目前仅在少数地区尝试，如南京、杭州、宁波市镇海区獬浦镇等地。

从长远来看，政府将家长纳入奖补体系之中，如，对家长采用发放教育券的方法或对幼儿园采用招生奖励的政策。对家长进行奖补有利于提高普惠性民办幼儿园的美誉度。教育券可使家长由被动受益方转变为主动的参与者和助推者。此外，拥有自由择园权可使家长成为普惠性民办幼儿园保教质量的监督者。这种形式能在一定程度上克服某些社会公共产品由政府提供可能出现的低效、官僚等问题和由私人提供易出现的逐利、质量下降等问题。〔10〕

最后，幼儿园保教费用缺乏合理的标准。当前，各省（区、市）对本地普惠性民办幼儿园大多采取指导性收费标准，这虽有利于宏观上把握普惠性民办幼儿园的价格。但这种定价通常缺少合理性论证，政府往往并没有将奖补措施与普惠性民办幼儿园的收费标准加以匹配，容易导致政府、家长、社会、幼儿园这四个成本分担主体的失衡，最终导致普惠性民办幼儿园的入不敷出，增加普惠性民办幼儿园运营的经济压力。

为此，应该合理核算幼儿园的前期投入及运营开支。只有满足民办幼儿园的合理营利需求，才能促使其愿意与政府合作，为社会公众提供优质保教服务。因此，政府在制订普惠性民办幼儿园收费政策时，不宜单纯以公办园为参照，还应计算民办幼儿园的前期投入与合理回报率，并根据幼儿园的办园年限、当地民众的教育购买力等合理核算民办幼儿园的收费标准。其计算公式可表述如下（民办幼儿园的经济来源主要为举办者出资，也有部分来自社会捐助，但社会捐助比例较小，并且捐助资金往往与民办幼儿园的办园质量等有关，因此，本计算公式不考虑社会捐助因素）：

普惠性民办幼儿园生均收费标准：

以上公式表明，普惠性民办幼儿园保教收费标准合理的关键是平衡政府奖补与民办幼儿园收益。当普惠性民办幼儿园的办园收益大于或等于一般民办幼儿园的办园收益时，才能真正对普惠性民办幼儿园产生吸引力，才能保障普惠性民办幼儿园的稳定运营。也就是说，政府要加大财政投入，分担普惠性幼儿园运营开支，才能保证普惠性民办幼儿园的收费标准与公办园持平或低于公办园。如果政府财政投入有限，则可以允许普惠性民办幼儿园在一定范围内收取高于公办园标准的保教费，以此来保证普惠性民办幼儿园的正常运营和服务质量，确保普惠性民办幼儿园的营利需求与大众对优质学前教育需求之间的平衡。

三、普惠性幼儿园的质量监管

2010年，首届联合国教科文组织世界学前教育大会提出“质量和机会同样重要”的重要论断。因此，普惠性民办幼儿园的办园质量应成为政府购买民办幼儿园保教服务的核心要素。为确保普惠性民办幼儿园的办园质量，政府要从教师质量和幼儿园质量两方面加以监管。

对教师质量的监管可通过公办园和普惠性民办幼儿园结对帮扶、驻派公办教师、加强培训等措施进行。结对帮扶实质上是公办园和普惠性民办幼儿园之间就保教工作进行对话和交流，可通过派公办幼儿园教师定期去民办幼儿园执教、民办幼儿园教师定期到公办园跟班学习等方式进行。通过公办幼儿园教师的传帮带，普惠性民办幼儿园教师可结合本园实际情况，在实践中学习、提升自身的专业水平；公办幼儿园也可在交流和对话中吸收民办幼儿园优秀的保育经验和管理办法。

与派公办幼儿园教师定期去民办幼儿园执教不同，驻派公办教师是政府从公办幼儿园中选派业务水平高、责任心强的教师以及管理人员，到普惠性民办幼儿园支教或从事管理工作，通过更全面的传帮带提高普惠性民办幼儿园的保教和管理水平。驻派公办教师管理普惠性民办幼儿园是政府将普惠性幼儿园纳入监管体系的一项重要措施。此外，政府对普惠性民办幼儿园的人力资源支持，可有效帮助普惠性民办幼儿园节约教师开支费用。

加强幼儿园教师培训是提高幼儿园教师队伍质量的关键。〔11〕高素质的教师队伍才能保障幼儿园的保教质量。对普惠性民办幼儿园教师进行培训是指经认定的普惠性民办幼儿园园长、教师接受与公办园园长、教师同样的培训。长期以来，民办幼儿园教师的管理粗放，民办幼儿园教师通常学历低、持证率低。对民办幼儿园教师进行培训，能够有效提高教师队伍的专业水平，有利于稳定教师队伍，减少教师流动，为保育质量的提升提供保障。同时，加强对民办幼儿园教师的培训有利于提高教师个人素质，激发教师从教的积极性。

当前，各省（区、市）对普惠性民办幼儿园的监管主要表现为认证监管、过程监管和质量监管三个方面。认证监管是主管部门每年对普惠性民办幼儿园认证一次，有效期一般为三年。对普惠性民办幼儿园的过程监管通常为监督抽查、暗访等。质量监管是对普惠性民办幼儿园进行监管的核心工作，也是政府购买服务的前提。当前对普惠性民办幼儿园的质量监管较注重幼儿园要以游戏为主要活动形式，要尊重幼儿的身心发展规律，严禁小学化等方面。

通过政策文本分析发现，我国有关普惠性民办幼儿园的扶持措施仍有待细化和完善。各地出台的相关文件通常都只是划“底线”，即出现安全责任事故、违背学前教育规律等重大问题时，惩治或取缔普惠性民办幼儿园。虽然“底线”有确保幼儿园规范运行的作用，但过低的底线并不能保障普惠性民办幼儿园的保教质量。究其原因，是因为迄今我国尚未形成完整的质量评价体系，致使一部分民办幼儿园在被确定为普惠性幼儿园后并没有真正承担起提供优质保教、惠及大众的责任，反而盛名之下，其实难副。例如，2014年，新疆乌鲁木齐市首批普惠性民办幼儿园――天山区宏大小精灵幼儿园、昌乐园幼儿园就因违规涨价，被政府相关部门叫停。〔12〕

学前教育质量监管体系是学前教育发展的指挥棒，完整的质量评价体系是促进学前教育健康发展的重要保障。首先，应本着谁认定、谁监管的原则，真正落实以教育行政部门或认定工作领导小组为主体的监管责任。其次，明确监管内容，切实做好普惠性民办幼儿园的质量评价工作。教育主管部门应联合财政、卫生、食品、医药等相关部门制订幼儿园质量评价标准，从教育活动、师幼互动、保育教育等方面进行质量监控。相关专业团队可依据《3～6岁儿童学习与发展指南》，科学制定幼儿发展评价方案，并通过成长记录袋等方式加以展示，上级部门应定期对普惠性民办幼儿园进行复查，跟踪普惠性民办幼儿园的保教质量。最后，相关部门可拓展监管手段。将定期视察与暗访相结合；建立信用记录制度，通过网络平台，吸纳家长、社会媒体、立法机关等对普惠性民办幼儿园进行评价，监督结果公开化、透明化，对信用记录不良的幼儿园予以相关的财政处罚直至追究法律责任等。

四、结语

自普惠性民办幼儿园政策推行以来，各地纷纷发展普惠性民办幼儿园，扩大了教育资源，有效地缓解了我国“入园难”“入园贵”的情况。但是，对普惠性民办幼儿园的扶持尚未形成一个包含学前教育质量政策、学前教育体制政策、学前教育经费政策和学前教师政策的完整的普惠性民办幼儿园政策体系。〔13〕因此，有关普惠性民办幼儿园的扶持政策体系有待进一步完善，以切实推进普惠性民办幼儿园教育事业的积极、健康、可持续发展。

参考文献：

〔1〕庞丽娟.中国教育改革30年学前教育卷〔M〕.北京：北京师范大学出版社，2009.

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〔3〕王元凯，刘传莉.对发展农村普惠性幼儿园的思考〔J〕.教育导刊，2011，（7）：17-20.

〔4〕虞永平.合理收费助推学前教育健康发展〔EB/OL〕.〔2012-01-21〕.http：//.

〔5〕f仁辉.江西省将补贴普惠性民办幼儿园〔N〕.江西日报，2014-12-16.

〔6〕宋映泉.不同类型幼儿园办园经费中地方政府分担比例及投入差异：基于3省25县的微观数据〔J〕.教育发展研究，2011，（7）.

〔7〕吴强.公共教育财政投入对居民教育支出的影响分析〔J〕.教育研究，2011，（1）.

〔8〕〔10〕蔡迎旗.幼儿教育与财政投入〔M〕.北京：教育科学出版社，2007.

〔9〕彭湃，俞文.公共财政支持普惠性幼儿：基于学券制分析框架的中美比较〔J〕.教育与经济，2015，（2）：17-24.