征地制度论文篇（1）

【关键词】土地;征收;征用;改革

在市场经济体制日益完善,土地市场蓬勃发展的今天,如何改革完善征地制度,如何在征地过程中保障失地农民的切身利益仍是重中之重。本文试图针对土地制度政策方面的新条文对此问题进行初步探讨。

1土地征收制度新的理念

随着《土地管理法》的不断完善和《物权法》的颁布实施,我国土地征收制度也被赋予新的思考和理念,主要可表现为以下三个方面:

第一,修改从真正意义上区别了土地的征收和征用。两者最大的区别在于,征用从定义上讲主要界定为使用权的改变,对所有权的改变没有下强制性的定义,这样一来也就意味着在特殊情况下存在归还土地的可能。这与征地过程中的实际情况不太吻合,在以往的征用过程中实际的情况是土地所有权实现了由农民集体所有权向国有土地所有权的改变。而征收主要强调的就是所有权的改变,与实际情况相适应。两者的共同之处在于都是为了公共利益的需要,都要经过法定程序并且都要依法给予补偿。

第二,土地安置补偿标准的提高。修改后的《土地管理法》大大提高了补偿费用的计算额,且规定一些可以根据社会、经济发展水平提高的弹性空间。

第三,对被征地农民权益的保护更全面化。《物权法》规定征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。相对以前对被征土地农民的生活问题更加重视,对农民权益的保护更加全面。

2征地改革过程中值得思索的几点问题

随着社会经济发展速度的加快,土地、房地产市场的日益完善,各项政策法规建设速度也日趋加快,这些都为征地制度的改革带来了新的发展环境,为开拓一个全新的局面带来了契机,在这个改革创新过程中,提出几点值得注意的小问题:

第一,按照被征用土地的原用途给予补偿与市场机制的衔接。

《土地管理法》中规定要按照被征用土地的原用途给予补偿。“被征用土地的原用途”,在我国就广大农村地区而言,即是指农业生产收益。自实施土地承包制以来,广大农村的农业生产基本属于个体小农性质,与二、三产业相比,生产效益明显偏低,这在中西部地区更加突出。按照《土地管理法》对于被征用土地的补偿规定,就产生两个问题,一是为农民被征用土地而支付的土地补偿费和安置补助费偏低,这对农民是不公平的,性质上属于低价剥夺。二是取得被征用土地使用权的法人,在使用权期限内,存在高价转让的可能性。实际上不仅是存在可能性,包括通过划拨得到的土地使用权,也已在土地二级市场上违法出现。因存在低价征用,高价转让的可能性而导致大量发生的土地违法案件,说明对农民被征用土地的补偿,已成为《土地管理法》的一大隐患。

解决此问题可供考虑的选择:依法征收,采用市场机制,按市场价格对失去土地的农民的进行补偿。为此,有的学者提出需要再次修改土地管理法,废除“按照被征用土地的原用途给予补偿”的条款,改按土地资源一级市场的基准价格给予农民补偿。地方政府为促进地方经济增长,可以行使优先购买权。即在社会主义市场经济体制下,政府征用农民依法承包的土地,应在土地资源一级市场以市场化方式——购买取得。与普通投资者的区别是,政府征用优先。这样一来可以在一定程度上弥补由于农产品价格下跌而导致农民利益受损害。另外,一些利益集团以低价剥夺农民的土地,以此获得超高额利润,这既不符合资源优化配置原则,也不可能对稀缺的土地资源形成最严格的保护制度。将征地制度与市场机制相衔接,也能在一定程度上促进资源的优化配置。

第二,将实物补偿作为征地补偿方式中的主要构成部分。

目前普遍的征地补偿即为货币补偿,征地补偿标准提高后,货币补偿在保障失地农民短期的生活方面起到了一定的作用。但是从长期着眼,存在着许多不稳定的因素。从实际情况来说,对农民进行安置存在较多的困难,因为农民一般受教育水平比较低,要进行其他工作的培训安置的话,对安置双方可能都存在一定的困难。在这种状况下,可适当考虑实物补偿方式。实物补偿包括留地补偿和替代地补偿两种方式。留地补偿是在征地时,为了保障被征地农民进行生产、生活,支持被征地的农村集体经济组织和村民从事生产经营活动所安排的建设用地。替代地补偿是指考虑到失去土地的农民有可能在领取土地补偿费后找不到合适的就业岗位时,以国有宜农土地作为替代地补偿,以解决农民的就业问题。对于重点能源、交通、水利等基础设施建设综合效益周期长收益稳定的特点,可发放一定数量的土地债券作为土地补偿费,或在征收土地对替代地实行土地入股的方法以保障农民的长期生活保障问题,或通过调节土地收益再分配建立征地农民安置保障基金,彻底解决征地农民的后顾之忧。

征地制度论文篇（2）

我国土地征用制度起源于建国初期，经历了计划经济和市场经济两个时代，曾前后多次被修改，不同时期的征地补偿方式和标准存在较大差异。近年来，由于城市化进程的加快，大量农民集体的土地被征用，随着现有产权制度的确立，不少农民对被征土地提出了产权要求，希望分享土地功能扭转后所产生的增值。

然而，按照现有的土地征用补偿标准，农民所获得的土地补偿非常有限，不仅不能分享土地增值，甚至连基本生活水平也得不到保证。对土地征用制度进行新一轮的改革已势在必行。

土地征用制度改革的必然性

自从建国以来，当土地征用制度不适应社会发展要求时，政府会对该制度进行改革。改革后的一段时期内，土地征用制度能为经济建设发挥积极的作用。然而，随着时间的推移，该制度的优势将逐渐消失，其弊端也将逐步体现并开始阻碍经济的发展。

此时，新一轮的土地征用制度改革也将拉开序幕。据有关学者研究，土地征用制度的发展曾经历了五个阶段，分别是1950年到1957年：土地征用立法起步阶段；1958年到1964年：土地征用制度的调整阶段；十年：土地征用制度的停止阶段；1982年到1997年：土地征用制度的发展阶段。1998年至今：土地征用制度的全面改革阶段。这五个阶段所实行的土地征用制度各不相同，当时代从一个阶段向另一个阶段过渡时，土地征用制度进行了相应的改革，土地征用补偿标准也发生了变化。

参照历史，任何时代所实行的土地征用制度都存在一定的适用时期。某时期土地征用制度仅仅同该时期国家的发展形势相适应，当形势发生变化后，这种适应性也将消失，旧的制度将被新的制度取代。所以，土地征用制度具有鲜明的时代特征，土地征用制度的不断变革和其内在的时代局限性有很大关系。

土地征用制度的决定因素

我国的经济发展阶段、行政法律制度以及产权结构在不同时期有着显著差异，而这些因素的决定了相应时期的土地征用制度。而这些因素的变化也决定了不同时期土地征用制度的改革。

改革开放前的土地征用制度

改革开放前，我国农业占GDP的比重较高，工商业的发展受到了一定的限制。当时的经济增长目的是保证农业和工业的均衡发展，维持社会结构的稳定。因此，我国采取了较低的农地征用补偿制度，同时给予失地农民新的土地，鼓励其继续务农。

由于我国实行计划经济体制下的社会主义公有制，国家的利益高于一切，法律缺乏对私人财产的保护。农地的产权完全归集体所有，农民个人不拥有任何产权。虽然农民仅能获得土地调整期的补偿，补偿标准非常低，尽管农民仍然能够安心的接受这一补偿。

改革开放中前期的土地征用制度

改革开放后，社会形势发生了深刻变化。在社会主义市场经济的推动下，我国社会生产力迅速增长。生产力的发展主要来源于工业的发展，而工业的发展和城市化进程密不可分。城市能够为工业带来产业聚集效益，能够为工业提供良好的基础设施支持，城市中大量的劳动力和生产服务性第三产业是工业企业发展壮大的必要保证。

当工业集中在城市时，也会为城市发展提供大量的资源。所以，这一阶段我国经济建设的主要目的是以城市化带动工业化发展，政府为推动城市发展投入了大量的人力物力。

经济发展的同时，与市场经济相适应的产权制度也在我国逐步确立，联产承包责任制的推广意味着我国农民获得了土地的部分产权，国家不再通过调换土地的方式来保证农民的基本生活。在法律和制度方面，国家更加重视对私有财产的保护，农民对更高征地补偿的要求有了部分理论依据。

在经济建设为主要目的大环境下，原有的征地补偿标准虽然有利于城市化进程，但是无法体现出对农民权益的保障。因此，政府在保证城市化进程能够顺利实施的前提下，适度提高了农地征用补偿的标准。

改革开放后期土地征用制度

在改革开放的后期，我国经济发展仍然保持了较高的速度。我国仍然坚持以城市化带动工业化的发展途径，城市化的进程进一步加快。城市规模正以前所未有的速度扩张，导致的农地征用补偿问题也日益突出。据统计资料显示，上世纪90年代的十年间，全国城乡建设用地增加2640万亩，其中81%的新增建设用地来自于对耕地的占用，被占耕地共有2138万亩。进一步，在目前全国土地利用总体规划修编过程中，各部门已提出的2005年-2020年新增建设用地高达6750-7500万亩。土地供给不足已成为制约我国城市化发展的重要因素。

为此，我国迫切需要加大土地开发力度，以保证城市化进程的顺利进行。

与此同时，市场经济体制和产权制度在我国得到进一步发展和完善，农地的产权结构进一步明晰，农民要求获得更高补偿的法律依据更加充分。经济发展使得城市居民的消费水平日益升高，为了保障失地农民的生活水平，需要更高的补偿标准。然而，现有征地补偿标准与实际需要的差距过大，城市化进程导致土地被占用的农民人数也与日俱增，这些都成为危害社会稳定的潜在因素。

由于改革的矛盾在这一阶段集中出现，保持稳定、构建和谐社会成为这一时期经济发展任务的必要补充。新的土地征用补偿制度既要保证城市化的继续进行，又要减少社会矛盾的产生，为此国务院专门下发了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，再一次提高了土地征用补偿的标准。

土地征用制度改革的源动力

土地征用制度改革具有历史必然性，而这一必然性背后则隐含着土地征用质地改革的源动力。

通过分析我国土地征用制度的几次改革过程，我们不难发现其中的相似之处。每当一个土地征用制度建立之初，都能在促进经济发展和保障农民权益之间找到平衡，但经过一段时间后，这种平衡就将被打破而产生一系列社会矛盾。而这一系列矛盾则推动了下一轮土地征用制度的改革。

我国的土地征用制度产生于建国初期，当时土地的一切权力都归国家所有，征地后根据年产值的倍数给予补偿合情合理。可是，直到改革开放之后，我国政府仍然沿用了这一标准。该标准降低了农地征用的支出，保证了政府能获取土地的增值收益。

政府获得这部分收益后，往往将该收益投入到城市建设中，以加快城市化进程。也就是说，我国政府通过土地征用补偿制度，将农地开发所产生的收益在城市和农村间按比例进行了再分配。经过一段时间后，这种再分配会导致城乡差距过大，影响社会稳定。此时，我国政府则通过改革土地征用制度的方式，调整再分配的比例，暂时缩小城乡差距以缓和矛盾。可是，改革并没有消除这种再分配现象，政府仍然从农地开发中获取增值收益，再将该收益用于城市建设。

只要这种再分配现象仍然存在，城乡差距仍将继续扩大，由此导致的土地征用制度改革也必然会出现。因此，我国土地征用制度所蕴含的城乡差别，决定了该制度改革的必然性。

相比而言，由于欧美国家实行以市价为基础的征地补偿标准，其制度并不存在内禀的城乡差别，无论是城市还是农村的土地都按统一标准进行补偿，因而是一种相对稳定的制度。但由于我国城市化程度远远低于发达国家，需要大量的土地进行城市化建设，故并不适合采用这种相对较高的补偿标准。

据有关资料显示，美国的城市化率已经高达87%以上，美国三大城市群GDP占全美份额的67%；我国2005年城市化率仅为42.99%，我国三大城市圈的GDP仅仅占全国份额的38%左右，我国的城市无论在数量上还是在规模上都无法同发达国家相比，加快城市化进程成为我国社会发展的当务之急，因此现阶段实行的土地征用制度仍应以促进城市发展、提高工业水平为主要目的。在该制度的实行过程中，则要切实加强土地资源的集约利用，统筹兼顾社会各界的利益。根据本文的论述，由于该制度内禀的城乡差别将不可避免的导致社会矛盾的积累，所以在适当的时候，政府必须果断的对土地征用制度进行改革，探索更有效的土地利用方式。

参考文献：

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征地制度论文篇（3）

【关键词】征收土地土地补偿制度设计效益分析

我国现行土地补偿采用不完全补偿原则，与公平补偿相距甚远。这其实是剥夺了失地农民分享工业化和城镇化成果的机会，严重威胁社会主义新农村的建设和和谐社会的构建；同时刺激了政府过度征地，导致农地资源严重浪费，威胁国家粮食安全。因此，为了统筹国家、农村集体和农民个人三者利益，确保全面建设小康社会目标的实现，我国应尽快确立公平补偿原则，并在此基础上，借鉴它国经验，渐进地构建起具有中国特色的征收土地公平补偿制度。

一、现行征收土地补偿制度

我国关于征收土地补偿的法律性条款，最早见于1944年颁布的《陕甘宁边区地权条例》中，之后1950年的《铁路留用办法》和《城市郊区条例》、1962年的《农村工作条例》、1982年的《国家建设征用土地条例》都对征收土地补偿的问题做了或多或少的规定，1986年《中华人民共和国土地管理法》颁布后以耕地前三年平均年产值为征地补偿制度正式法律化被固定下来，该法随经几次修改，但该制度一直延续至今。目前，征收土地补偿制度设计法律条款体现在《中华人民共和国土地管理法》第47条中，该条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”依据该法条规定征收土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费三项内容。二六年四月十日国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知([2006]29号)明确提出：“各地要从实际出发，采取多种方式保障被征地农民的基本生活和长远生计。对城市规划区内的被征地农民，应根据当地经济发展水平和被征地农民不同年龄段，制定保持基本生活水平不下降的办法和养老保障办法。对符合享受城市居民最低生活保障条件的，应按规定纳入城市居民最低生活保障范围。已开展城市医疗救助制度试点的地区，对符合医疗救助条件的要按规定纳入救助范围。有条件的地区可将被征地农民纳入城镇职工养老、医疗、失业等社会保险参保范围，通过现行城镇社会保障体系解决其基本生活保障问题。对城市规划区外的被征地农民，凡已经建立农村社会养老保险制度、开展新型农村合作医疗制度试点和实行农村最低生活保障制度的地区，要按有关规定将其纳入相应的保障范围。没有建立上述制度的地区，可由当地人民政府根据实际情况采取多种形式保障被征地农民的基本生活，提供必要的养老和医疗服务，并将符合条件的人员纳入当地的社会救助范围。”2006年8月31日，国务院下达《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）第二条规定：切实保障被征地农民的长远生计，征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。社会保障费用不落实的不得批准征地。“上述规定征收土地还应给予农民社保补偿，从而使征收土地补偿项目增加为四项。

土地补偿费和安置补助费的补偿标准按照该耕地被征收前三年平均年产值的倍数进行确定，总和不得超过被征收前三年平均年产值的三十倍；被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，则由各省、自治区、直辖市规定。从法律的规定和征地实践来看，这种以产值标准确定补偿的制度，实际是在计划经济体制下的经济补偿，而对与被征收土地因市场供求关系形成的土地收益毫无关系。

二、现行征收土地补偿制度设计成本大于效率

现行征收土地补偿制度设计属于不完全补偿制度设计，与当今社会主义市场经济运行体制不能匹配，以耕地产值确定补偿标准不能反映现实农村土地实际收益。在86年计划经济体制下的农业生产，是以单一种植为主，而今在市场经济体制下的农民家庭土地承包经营体制是以土地为主的多种经营，完全参与了市场竞争；耕地年产值已经不能完全的反映农民土地的实际收益价值，耕地年产值只是农作物产量与价格的函数，其高低与被征土地地区的建设用地土地供求关系、城市等级、土地利用、被征土地位置、当地经济状况、土地供应市场价格等众多因素无关；农产品的市场供求价格与建设用地供求市场价格没有必然的联系，且是不稳定的指标，两个价格的市场溢价也没有必然联系。耕地年产量受自然界因素影响较大，如果前三年连续遇到自然灾害，颗粒无收年产量必将为零或下降，从而直接影响产值，如果此时被征收补偿岂不是为零吗？实践中按年产值计算出来的补偿标准根本不能解决失地农民的长远生计。从理论上讲，土地补偿标准的确定很大程度上与被征地所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等紧密相关，而与土地年产值的关联性并不明显。概括的说，现行征地补偿制度游离于土地市场价格之外，已产生较大的社会负面影响。严重损害了农民权益。建立市场补偿制度，不仅要补偿所征收土地本身的通常价值，还必须补偿其“特别价值”（1794年《普鲁士一般邦法》）以减轻日益加重的政治的、社会的、经济的成本。

年产值是农作物产量与价格的函数，其高低受所处地区的农业生产条件和社会经济条件的影响，与被征地的区位等地价因素无关。农产品价格是不稳定的指标，农业生产受自然界因素影响较大，前三年中如果遇到自然灾害年产量下降直接影响产值。实践中按年产值标准计算出来的补偿标准根本不能解决失地农民的长远生计。从理论上讲，土地补偿费的确定很大程度上与被征地所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等紧密相关，而与土地年产值的关联性并不明显。概括的说，现行法定的征地补偿标准游离于土地市场价格之外，严重损害了农民权益。

随着工业化、城市化进程加快，征收土地补偿制度设计滞后，许多地方掀起了以兴建经济开发区、高新技术园区为名义的轰轰烈烈的“圈地运动”，大量的农村土地被征收用于非农建设，农民集体土地加剧流失，大量失地农民生存状况急剧恶化。据统计，每年我国因征收土地征用约近30余万农民失去土地，农民土地权益损失近20000亿元。在众多的上访案件中，近三分之二的案件是由征收土地征用而引发的。由于征地补偿制度设计不合理，政府以十分低廉的补偿费就买断了他们祖祖辈辈赖以生存的土地，从而倒手出让给开发商换取高额的土地出让金，农民丧失土地就意味着丧失了生存的基础。对于很多年龄偏大、文化程度不高、缺乏就业技能及丧失劳动能力的农民来说，在当下严峻的劳动就业形势下明显处于弱势地位，难以谋求新的职业。而且许多地方的失地农民并未获得必要的医疗、养老保险、失业保障等社会保障，于是成了“种地无田、上班无岗、社保无份”的三无人员。加之对征地纠纷的处理、征地执行等，法律规定远不完善，农民的利益受到损害时，缺乏及时有效的法律救济，难免产生愤懑怨恨对立情绪。在长期的二元社会结构下，至今存在歧视、轻视、忽视农民的现象，缺乏自觉维护农民权益的观念。因此，造成征收土地社会效益低下，形成成本高于效率的被动局面。

三、构建具有中国特色的征收土地补偿制度

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。这是我国第一次在宪法层面上明确肯定了国家动用征收土地权时的补偿义务，意义重大。但遗憾的是《宪法》未就征收土地补偿原则做出明确的规定。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）和《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）等相关法律均采用了相同的立法技巧，即在有意无意之间回避了征收土地补偿制度的设计修改或重新确立。

我认为：应尽快确立征收土地市场补偿制度，从根本上改革我国现行征收土地补偿以年产值为标准的补偿制度设计，构建具有中国特色的社会主义市场经济体制下的征收土地公平补偿制度。

一是摒弃“产值倍数法”，建立与市场相联系的征收土地补偿机制，确保农民分享土地增值收益。无论是征收耕地、园地、林地还是建设用地均将土地所有权补偿、土地承包经营权补偿、残余地补偿、地上附着物补偿统一采用市场定价补偿制度。

二是确立以被征地土地的市场交易价格为征地补偿参考值，在确定补偿比例来确定征地补偿标准的市场补偿制度。我们可以通过改革征收程序，即先行组卷上报审批—批准征收后组织土地评估上市挂牌交易—交易成功收取土地出让费—按法定比例支付补偿费—交付土地。根据地块所处的位置、所征地块的用途、基础设施条件及相同水平地块的使用权出让价格等因素，得出征收土地补偿的参考价格。

三是把征收土地补偿制度与社会保障制度相分离，针对农民失地后生活没有保障，工作很难落实的现状，不少学者提出建立失地农民基本生活保障制度并逐步与城镇社会保障并轨是失地农民问题的最终解决之道，并提出从提高的征地补偿或出让收益金中提取部分资金作为社保资金，用于失地农民的社会保障。从形式上看，这种思路似乎是在解决农民的国民待遇问题，把农民也纳入社会保障体系。事实上，农民和城市人一样，都应当享受同等的待遇和保护，无论是失地农民，还是没有失地的农民，都应当享受社会建立的保障制度，而不能拿农民的土地补偿金建立所谓的社会保障制度。因此，必须扭转观念，逐步建立农村的社会保障制度，实现征地补偿和社会保障制度的分离。

四是丰富补偿方式，征收补偿市场化后，征收土地补偿方式的丰富不失为一种可行的保护失地农民合法权益的方法，因为它可以多角度、多方面对农民遭受的损失进行切实补偿，避免使其因此无法生活或者生活水平下降。

建国以来，我国征地补偿制度大致经历了重安置轻补偿——招工安置与货币补偿并重——单一货币补偿的变迁过程{18}。近年来我国虽然提高了征收土地补偿标准，但是由于单一的货币补偿方式不能很好地解决失地农民就业、住房和保障等问题，引发了一系列严重社会问题。因此，在新形势下我们必须对征收土地补偿方式进行新的探索。2004年10月21日国务院的《关于深化改革严格土地管理的决定》和国土资源部2004年11月的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》已经为这种探索指出了方向。实践中也有极大的尝试和创新，如苏州工业园区以公寓房作为对失地农民的补偿，通过发展“房东经济”解决失地农民的后顾之忧，还有的将征地费入股收红利，有的政府留地安置收益归农民，改变了过去那种货币支付的一次性补偿方式，较好地解决了农民生活来源和长远的发展问题，值得肯定和推广。

四、结论

征收土地市场补偿公平补偿制度，因其契合所有权社会理性规则，促进公共利益和私人利益的双赢，为众多发达国家普遍接受。而我国征收土地固守前三年平均年产值的不完全补偿原则，它导致国家、农村集体和农民个人三者之间利益分配格局的混乱，不利于我国土地资源保护、粮食安全和社会稳定，已严重威胁到和谐社会的构建和全面建设小康社会目标的实现。我国应立足于国情，借鉴国际经验，逐步、渐进地构建起有中国特色的征收土地市场补偿制度，减轻征收土地成本，提高征收土地的社会效益和经济效益。

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征地制度论文篇（4）

目前，我国建设用地使用者获得集体土地使用权的过程一般是：首先，国家凭借征地权将集体土地变为国有土地；然后，国家再通过出让或者划拨等方式提供给使用者使用。也就是说，土地的使用者与土地的最终提供者——集体土地所有者，不是直接交易者，而必须通过中间人——国家。这样就容易造成供地与用地脱节，土地价格严重扭曲，农民集体缺乏市场主体资格，政府职能越位，管理缺乏科学性，政府的宏观调控机制难以实现等问题。

一、供地与用地脱节

征地和供地的分离，使国家提供的土地或供给大于需求，或需求大于供给，难以实现平衡，造成要么国有资产的大量流失和土地资源的大量浪费，要么不能满足土地使用者的需求，最终影响我国的经济发展和社会主义现代化建设的进程。

目前，各地以发展经济为名，凭借征地权，大量设立开发区。据国土资源部统计，全国共有各级各类开发区3837家，平均每个省(自治区、直辖市)有100多家，仅浙江一省就有各类园区和开发区800多个。一些省会城市或稍大一些的城市，其开发区数量常常多达五六个。开发区的面积也越来越大，近年新设立的开发区，其面积已从当年的1平方公里、几平方公里发展到现在的动辄十几、二十几平方公里。据不完全统计，全国各类开发区规划面积达3.6万平方公里，超过了全国现有城镇建设用地总量，供给远远大于需求。

大量设立的开发区，因开发能力的限制，不能得到充分合理利用。国土资源部土地勘测规划设计院学者唐健对开发区现象进行过大量调研。一般而言，开发区达到七通一平才能有效招商引资，形成吸引力，而达到七通一平或者五通一平的要求，每平方公里至少还要投资1亿～1.5亿元。根据我国开发区规划面积达到这一要求需要数万亿元，远远超过我国年固定资产投入额，超过各地现阶段承受能力，造成开发区建设停滞，形成大量闲置、搁荒土地。据国土资源部的统计，在全国省级以上900多家开发区中，国家批准规划了近3000万亩地，已经开发的仅占规划总面积的13.51％，近2600万亩土地闲置荒芜。在闲置和搁荒耕地中，很大一部分土地的表层土壤和配套的农业生产设施遭到破坏，已经无法重新耕种，造成大量土地资源的浪费。另外，各开发区为了吸引投资项目，主要竞争手段就是压低地价，一些级别较低开发区对于级别较高开发区的竞争更是如此。这样，很大一部分土地收益都流入投机者腰包。

二、土地价格严重扭曲

在征地过程中，国家是买者的垄断；在供地过程中，国家是卖者的垄断，缺乏市场机制，土地价格发生严重扭曲。

价格理应受供需双方的影响，在市场中形成。而我国的征地价格按土地的原用途确定，加之地方政府对自身利益的追求，征地价格往往较低，严重侵犯了农民的利益，在现实中也难以实行。据了解，一些建设项目，特别是国家和地方的重点基建项目，为节省投资往往采取“省部协议”、“政府定价”的办法确定征地补偿标准。如1999年福建省漳浦机场征地，建设单位与地方达成协议：水田2000元/亩，旱地1000元/亩，明显低于法定最低补偿标准；2001年四川318国道征地，应按年产值1014元/亩测算补偿，而当地政府却下文按650元/亩测算。国土资源部对京珠、京福高速等12个国家重点项目进行调查，发现征地补偿安置费用一般只占工程总投资的3％～5％，最低的竟只占0.8％，最高也只占12.2％。

供地价格也以难按市场价格执行。国家——实际是地方政府凭借垄断权，确定土地价格随意性大。因为政府供地目标的多重性，各地大量采用划拨方式供地，不愿意用出让方式供地，即使采用出让方式供地也往往采用协议方式，不愿意用市场机制发挥较充分的招标、拍卖、挂牌等方式。据《审计署关于国土专项资金试点审计情况的报告》，截至2001年底，鞍山、济南、深圳三城市土地资源市场配置率仍很低，对地价确定的约束不够。三城市2000年、2001年协议出让国有土地的宗数、面积分别占总宗数和面积数的98.97％和96.2％。招标拍卖挂牌出让的不足5％。另有数字显示，截至2000年年底，全国总土地出让量为30万公顷，仅占城镇用地总量的5％，在全国范围内有2/3左右的新增土地仍采用行政划拨手段配置。另外，即使将来采用市场机制发挥较充分的招标、拍卖、挂牌等方式出让土地，在政府垄断下，所形成价格的合理性，还有待于研究。

据审计署调查，低价出让国有土地使用权、违规减免地价在鞍山、济南、深圳三城市中有明显体现。三城市2000年与2001年两年共违规减免、低价出让国有土地使用权26宗，面积127.19公顷(占同期出让国有土地总面积的2.97％)，减免和低于市价出让金额8.39亿元。据一位参与该项审计的官员透露，审计署在深圳共抽查了127份协议出让合同，涉及总金额48.79亿元。其中审计发现的违规地价协议出让的合同17份，合同出让金总额7.7亿元，比按公告市场价计算的15.22亿元低7.52亿元。

三、政府职能严重越位

根据市场失灵理论，政府应在以下几个方面发挥作用：提供公共物品或服务；校正外部效应；维持有效竞争；调节收入分配；稳定经济。政府应从具体的市场行为中分离出来。然而在这里，政府的行政职能与市场经济行为合为一体，政府职能严重越位，容易产生以下问题：

1．政府寻租

目前，分灶吃饭的财政体制，使地方政府经济利益独立化，地方政府的财政收入与本地的经济发展水平呈正相关。农用地转为建设用地一般可以获得更高的收益，保护耕地具有较大的外部效益。一些地方政府，为了尽快发展壮大本地经济，在与其他地方政府的竞争中吸引更多的资源，不惜以土地为代价，甚至违法大量征用农民的土地，低价提供给开发商使用，而把保护耕地的任务推给社会，不利于耕地保护，使整个社会的利益受到损失，而且容易引发政府的土地违法活动。目前，各地的圈地热的背后往往都有政府的参与和支持。

2．政府官员寻租

(1)追求政绩。根据政府失灵理论，我们知道，政府天生具有不讲成本的特性，政府行为也缺乏利

润的含义，他们追求的往往是规模的最大化。一些政府官员为了显示政绩，片面强调GDP的增长和地方财政收入的增加，建造形象工程。现行的土地征用制度成为他们达到上述目的重要手段。凭借征地权，随意圈占农民的土地，或者用于房地产开发，或用于招商引资，或者用于建造超标的宽阔马路等等，任意扭曲土地的价格。某市为了吸引工业投资，狠压地价，征用一亩土地的费用大概需要5万元，而工业用地的地价才2～3万元。

(2)追求个人经济利益，滋生腐败现象。1993年《深圳法制报》报道，仅在1993年上半年，深圳市经济罪案举报中心就收到有关部门领导利用土地出让之机进行贪污受贿的举报36件，涉嫌46人；1996年《深圳法制报》报道，湖南省长沙市国土局从局长到下面的干部，就有10名因受贿而受处理；1997年《改革》杂志报道，在广西北海“圈地运动”中，贪污受贿人员达123人，其中厅级干部5人，处级干部20人，涉案金额达1.1亿元人民币；1998年《中国土地报》报道，原广东省常务副省长、省人大常委会副主任，，徇儿女亲情要地220多公顷，非法获利2800多万元。

3．企业寻租

企业寻租就是企业为了获得尽可能多的价格低、质量优的土地所采取的行动。企业的寻租活动，不但会扭曲土地资源的配置，而且会损害分散的消费者、寻租行为的失败者以及没有进行寻租的企业的利益。对消费者来说，寻租企业会把其寻租成本加入产品成本中，从而强加给消费者；对于其他企业来讲，他们为了从政府手中获得更优惠的土地，必然会开展寻租竞争，引发第三方资源配置的扭曲。

四、管理缺乏科学性

1．管理模式倒置

征地的审批权在中央政府和省级政府，征地量大，审批人员不可能到实地进行审核，往往依赖报件进行审批，审批流于形式；具体的操作和监督在地方各级政府，不利于调动地方对违规占地的监督积极性，管理模式倒置。同时，这种模式也不利于被征土地的及时审批。在现实中，一些地方政府违法先提供土地建设用地使用权，后办理土地征用审批手续。征地审批不及时是造成上述现象发生的原因之一。

2．职能交叉重复，权力分配不合理

土地利用的规划，农用地转用的审批，征地的审批，土地利用计划等职能交叉重复，而且审批权都集中在中央和省级土地管理机关，权力分配不合理，不利于地(市)和县级土地管理机关职能的发挥。土地利用规划和土地利用计划是宏观管理土地的主要手段，其审批权可以放到中央和省一级的土地管理部门；农用地转用必须符合规划和计划的要求，其审批权可以放在低一级的土地管理机关——地市级土地管理机关；征地的审批是较具体的行政行为，可由县级土地管理机关行使。这样合理划分土地利用规划、土地利用计划、农用地转用和征地的作用及其审批权，有利于充分发挥各级土地管理机关的作用。

3．交易费用高

所有征用土地的报批要到中央和省级土管部门；涉及农用地的要办理农用地转用审批手续，征地审批手续；土地征用后，还要通过土地出让、租赁、作价入股或者划拨等方式才能提供给土地使用者使用。在这个过程中不仅程序多手续繁琐而且浪费了大量的人力、物力和财力。

征地制度论文篇（5）

我国征用集体土地的补偿范围和标准包括:1、土地补偿费。2、安置补偿费3、地上附着物和青苗补助费。

我国土地征用中存在的若干问题：1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。2、对非法占地行为的处罚力度过轻。3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障。

我国农村土地征用过程中导致上述问题的成因包括：1、为局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、农村土地征用权的滥用。3、征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重。4、土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因。

对农村土地征用过程中出现诸多问题提出的相应对策。1、要确立规范的征地制度标准。2、要科学界定“公共利益”的范围3、要规范政府的征地行为。4、完善农村土地征用程序，加强征地的民主性。5、完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民。

本文通过对我国农村土地征用制度概念的理解以及阐述了农村土地征用应遵循的原则和在土地征用时应补偿范围和标准。另外，根据我国目前在农村集体土地征用过程中存在的问题，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范围界定，征用制度完善，补偿制度完善，规范政府征地行为等方面提出了一些建议。

关键词：农村集体土地征用制度“公共利益”范围农村集体土地征用补偿农村集体土地征用程序

我国土地的所有形式包括两种，一是土地的国家所有制，二是土地的农村集体所有制。我国农村土地征用是发生在国家与农村集体之间所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。

一、集体土地征用应遵循的原则。

1、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则。

我国人口多，耕地少并且在某些地区耕地又浪费严重。随着人口的逐年增长，耕地将继续减少，这是一个不争的事实，因此土地管理法规定：十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护开发土地资源，制止非法占用土地的行为。在国家建设征用土地中要做到这一要求，必须坚持：(1)加强规划，严格管理，严格控制各项建设用地(2)要优先利用荒地，非农业用地，尽量不用耕地(3)要优先利用劣地，尽量不用良田(4)加大土地监察和土地违法行为的打击力度，切实制止乱占耕地的滥用土地行为。

2、保证国家建设用地的原则。

国家建设征用土地，被征地单位必须无条件服从，这不但因为征用土地是国家政治权力的行使，而且因为国家权力的行使是为了维护社会的公共利益。社会公共利益是一国的最高利益，是全体人民的共同利益体现，私人行使权利不得违背社会公共利益，而且在与社会公共利益相抵触时就得对私人利益加以限制以维护社会公共利益。国家建设即是社会公共利益的体现，因此应在贯彻节约土地，保护土地的前提下保证国家建设用地。

3、妥善安置被征地单位和农民的原则。

集体土地征用意味着农民集体土地所有权的丧失，意味着农民对土地的使用收益利益的丧失，故用地单位应当根据国家法律规定，妥善安排被征地单位和农民的生产和生活：一是对被征用土地的生产单位要妥善安排生产，二是对征地范围内的拆迁户要妥善安置，三是征用的耕地要适当补偿，四是征地给农民造成的损失要适当补助。

4、谁使用土地谁补偿的原则。

土地征用的补偿并不是由国家支付，而是由用地单位支付，这是因为，国家并不直接使用所征用的土地，也不是使用该被征用土地建设项目的直接受益者，而用地单位则兼具这两个因素，由其支付征用土地补偿是合理的。用地单位的补偿是一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件。用地单位必须按法定的标准，向被征用土地的集体组织给予补偿。

二、征用集体土地的补偿范围和标准。

国家建设征用土地由用地单位支付补偿费用。征用土地的补偿费用包括以下三项内容：

1、土地补偿费，主要是因国家征用土地而对土地所有人和使用人的土地投入和收益损失给予的补偿，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均产值的6至10倍。征用其他土地的补偿费标准，由省自治区直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。

2、安置补偿费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4至六倍，但是每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍征用其他土地的安置补助费标准由省，自治区，直辖市参照征用耕地的安置补助标准规定。

3、地上附着物和青苗补助费，如房屋，水井，林木及正处于生长而未能收获的农作物等，补偿标准由省自治区直辖市规定。

三、我国土地征用中存在的若干问题

1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。

2、对非法占地行为的处罚力度过轻。目前已查处的大量违法批地占地案

件，往往是未批先征，未批先用，事后再补办手续。即使被查处了，也常以“生米煮成熟饭”为由，再补办手续，做善后工作，最终实现征地占地的“合法化”。今年以来，全国已发现违法占用土地案件4.69万件，结案2.78万件。然而，只有193人受到行政处分，62名违法责任人被移送司法机关，16人被追究刑事责任，受处罚率仅为千分之几。既破坏了司法的权威性，也没有使违法者受到震慑。

3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障。在对农村土地进行征用后，政府通常给予四种补偿费：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。前两种费用是归农村集体经济组织所有的，后两种费用则是给地上附着物及青苗所有人的。国家在对农村土地征用后，受偿的主体主要是集体经济组织，而个人承包经营农户不能作为受偿的主体，只能在集体经济组织中受偿，失地农民不仅丧失了土地承包经营权，而且丧失了集体经济组织成员的身份，成了多余的劳动力。加之没有配套措施安排其生产和生活，造成农民失地又失业生活极度困难。

四、农村土地征用过程中导致上述问题的成因。

在土地征用过程中出现上述问题的原因是多样的，主要有以下几方面的原因。

1、为局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我们并不否认为了公共设施和公益事

业建设需要牺牲部分人或集体的利益，但不得不对征用中“公共利益”的界定、征地适用的范围、征地的程序和损失补偿产生了质疑。国家征用权的滥用和土地所有权的强制转移，产生了明显的不公平：政府以低补偿从农民手中征用土地，又以拍卖、出让等形式高价转移给土地开发商。把这一行为认定为了“公共利益”，显然是没有说服力的。该行为使农民的私权利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也远远不及农民对自己土地的利用率。2、农村土地征用权的滥用。农村土地的征用主要针对农村集体所有土地，其中也涵盖了一部分农民个人承包经营的集体土地。对农村土地的征用也主要涉及农村集体经济组织的利益和农民个人的利益。有的地方政府打着“公共利益”幌子，以较低的补偿强行征用农村集体经济组织所有的土地，甚至要求村集体单方解除土地承包经营合同，强行征用农

民承包的土地。当农村土地被肆意的征用，社会上便出现了一种新的群体-“失地农民”，他们丧失了赖以生存的土地，又得不到相应的补偿，寻求不到新的生存出口，于是，他们不断地上访、告状，成为了社会不稳定因素。

3、征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重《土地管理法》第四十五条第三款规定：“征用农用地的，应当依照本法第四十条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”这是征用农业用地的基本程序，但在我国农村土地征用过程中最大的问题是不按审批程序进行。我国的广大农村中，县、乡、镇政府对农村土地享有着绝对的权力，农村土地的所有权属于村集体所有，但县、乡、镇政府部门却是所有者主体的代表，同时又是征用土地的使用者和管理者。在涉及农村土地征用的决策上需要听从于政府，由于在征用程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。由于农村土地征用费低，很多土地在被征用后由于种种原因被闲置，造成了大量土地资源的浪费，致使农村土地流失严重。

4、土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因。

首先，行政补偿法律体系不健全。我国宪法规定了国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，但未规定应给予相应的补偿。与宪法此规定相配套的法律规范对于补偿制度的规定也不完备。如《环境法》、《水法》、《草原法》中只有各种禁止性、限制性的规定，但却未规定应当给予何种补偿的规定。其次，补偿办法规定不合理、不科学，在实践中的可操作性较差。《土地管理法》第47条规定：征用耕地的土地补偿费为征用前三年该地前三年的平均产值的六倍至十倍，对安置费的补偿规定为最高不超过十五倍，两者相加不超过三十倍。这样的规定能否合理体现被征用土地的实际价值令人怀疑。据权威部门统计，

近三年全国土地出让金收入累计达9100多亿元。这其中又有多少真正补偿到了农民的手中呢？

五、对农村土地征用过程中出现诸多问题提出的相应对策。

1、要确立规范的征地制度标准。

在实际征地过程中，之所以出现损害农民权益和农地非农化失控的现象，重要原因之一，就是征地的指导思想有偏差，目的动机不纯，往往是出于利用土地做无本买卖，以求尽快实现资本原始积累，加快建设，或者为了体现个人政绩。其实，规范的征地制度应具备两项基本功能，或者说能解决两个问题：一是具备保障农民权益的功能，以确保农民在失地的同时获得与城市居民同等的居住、就业、医疗和养老的条件；二是具备控制农地非农化趋势的功能，将农地占用纳入合理利用和保护有限土地资源、实现生态经济持续协调发展的轨道。这是衡量征地制度是否科学、合理、规范的唯一标准。只有以此为出发点，并作为实施征地过程的指导思想，辅以切实措施，才能确保在推进城市化过程的同时，最大限度地确保农民权益和有效地实现耕地资源的动态平衡。

2、要科学界定“公共利益”的范围。

由于“公共利益”概念的抽象性，而我国现行法规对“公共利益”的范围未作出明确界定，这为任意解释“公共利益”、扩大征地范围留下了空子，以至于出现“公共利益”是个筐，什么东西都可往里装的情况。为了避免出现这类现象，参照国际上有关国家《征地法》的规定，有必要对“公共利益”的范围作出明确限定，主要包括：(1)、国防、军事需要；(2)、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气需要；(3)、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气及环境保护等建设事业；(4)、国家和地方政府需要修建的机关，以及以非营利性为目的的研究机关、医院、学校等事业单位。“公共利益”具有动态性，为如何把握“公共利益”带来了一定难度。所以，应倡导、重视社会民众的参与权、选择权。对于社会普遍承认的、独立于社会和国家现行政策之外的公共利益用地项目，如有关国民健康、市政基础设施等，政府应严格按有关土地征收、征用法规办事，而对那些由社会发展不同阶段所引发的符合社会、国家急需要的相对公共利益项目，尤其是有争议的项目，则应建立特定的制度，即通过采用公开、透明的方式，向社会说明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全体民众讨论、认同。

3、要规范政府的征地行为。

在对农民集体土地的征收、征用过程中，政府始终处于强势地位，它既是征收、征用的主体，又是补偿的主体。虽然，新修改的《宪法》对有关土地征用的条款作了重大修改，突出了对农民利益的保护，但政府在征地过程中的强势地位并未有多大的改变，对“公共利益”的解释权仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，对征地如何补偿的决定权还是在政府。因此，如何规范政府、主要是地方政府的行为，构成了规范征地制度，保障农民权益的关键。为此，首先要严格控制政府的征地权力，理清征收、征用的界限。其次强化平等协商和监督机制。国家因“公共利益”需要而要征收或征用集体土地时，必须尊重农民集体土地所有者和使用者的主体地位。政府在对集体土地征收、征用的决策作出之前，必须与集体农民进行平等的协商，征得绝大多数农民的认同。再次要弱化乃至剥离政府与征地行为之间的利益关系。在现行征地制度下，在征地和供地之间有一个很大的利益空间。它构成了滥用征地权力、任意降低补偿标准的症结。因此，必须有针对性地采取措施规范、约束政府行为，弱化乃至剥离政府与征地行为之间的直接利益关系。

4、完善农村土地征用程序，加强征地的民主性。

笔者认为，农村土地征用事关农民的生存，完善农村土地征用程序，在原有的程序上还需要注意完善和增加几个步骤：其一应该加强对农村土地征用的审批程序。其二，应该增加农村土地征用的听证程序。在农村土地被征用时，农民往往是最后一个知道自己的土地被征用了。为了提高征用土地的透明度，防止在征用农村土地过程中的暗箱操作，应当增加听证程序以听取被征土地的所有者和使用者的意见，满足他们的知情权，提高征地的透明度。其三，加强农村土地征用的民主性。虽然土地的所有者或使用者无权决定土地被征用的用途，但对征地补偿的确定及补偿费用的分配及使用，却有权进行参与，发表自己的意见，如果是少数农民的土地被征用，那么更有必要让失去土地的农民参与决策，如此才能更好的监督征地使用单位对土地使用情况，如果被征土地被闲置，农民当然地有权申请恢复土地的耕种，如此不仅达到了提高被征土地的利用率，还更有利于保护国家有限的土地资源。

5、完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民。

农村土地征用补偿如何完善是学者们一直关注的问题，《土地管理法》规定的补偿标准中的“土地年产值”是个极不易确定的数值，各地差异也相当大，计算时主观性很强，不仅增大了政府自由补偿的随意性，而且在实践中征地的双方多数时是达不成共识的。因此，笔者认为解决这些问题应该从几个方面着手：第一，补偿标准。现在是市场经济的时代，只有以土地的市场价格来确定补偿的标准才较为合理，让土地所有人或使用人切实了解土地征用，参与讨价还价，如此才能满足、保障土地所有人和土地使用人的合法权益，支持土地的征用。第二，合理的给予安置。应该在给予金钱补偿的同时，对他们今后的生活给予安置。另外，笔者认为还可以将一部分补偿拿出为失地农民办理保险，这也是维护他们合法利益可行的途径之一。第三，扩大补偿的范围。笔者认为在对农民的实际损失给予了补偿的同时，还应该加入预期的利益。预期的利益当然是很难确定，但是可以从失地农民近五年甚至近十年的平均利润中予以确定，尤其是对于个人承包集体土地的农户，承包期限还未到期，承包的土地就被政府征用了，他们的预期利益更应该给予维护。

参考文献资料：

1、《宪法》第10条第三款规定

2、《土地管理法》第47条规定

征地制度论文篇（6）

论文摘要：近年来，在我国的城市化进程中，征地安置问题引起了广泛关注。本文首先从征地安置制度是否让农民满意和是否促进了征地工作这两方面探讨了其有效性，建立了一个有效性评价模型，提出了“征地安置制度的有效性取决于其对土地安置制度的效益替代度”的假说；然后根据此模型对我国的征地安置制度进行了实证分析，结果发现正是由于给失地农民带来的效益不能充分替代原有土地安置制度的效益，导致了现行征地安置制度的失效，从而产生了种种问题；进而通过引入一个中央政府—地方政府—土地开发商—失地农民四方博弈模型，分析了当前征地安置制度失效的根本原因。最后，提出重构我国征地安置制度的若干设想。 论文关键词：城市化 征地安置 有效性 制度创新 引言 在我国城市化进程中，农村土地特别是城郊农村的土地大量被征用，由此产生了一个庞大而又特殊的社会群体――失地农民。近年来，由于在征地过程中普遍存在补偿标准低、土地增值收益分配不合理、安置制度有缺陷等问题，失地农民利益受到损害，不满情绪不断上升，对土地征用普遍采取抵制态度，失地农民与政府之间的矛盾日趋尖锐。这不但阻碍了征地工作的开展和城市化的推进，而且直接影响到社会稳定的大局（沈开举，2004）。如何妥善安置好失地农民，解决好他们失地后的生计发展问题，不仅是当前政府亟待解决的重点问题，也是社会各界关注的焦点所在。学术界对此进行了许多探讨，比如：有人认为建立失地农民社会保障制度是保护失地农民利益最佳选择（鲍海君、吴次芳，2002）；有人认为政府应提高补偿标准，为失地农民提供更多就业机会（郁池，2003）；等等。本文着重从征地安置制度的有效性入手，探讨当前征地安置过程中存在的问题及其成因，提出相关建议。全文共分为四节：第一节通过对我国征地安置制度的有效性进行分析，建立了一个有效性评价模型，在此基础上提出“征地安置制度的有效性取决于其对土地安置制度的效益替代度”的假说；第二节根据模型对我国上世纪80年代以来两种占主导地位的征地安置制度进行实证分析，论证了第一节提出的假说，指出当前征地安置过程中存在的种种问题，正是安置制度失效所致；第三节引入一个中央政府—地方政府—土地开发商—失地农民四方博弈模型，进一步分析了当前征地安置制度失效的原因；第四节提出重构我国失地农民安置制度的若干设想。 一、征地安置制度的有效性评价模型及一个假说 土地就是农民的安身立命之本。自党的十一届三中全会以来，我国在农村实行“分田到户、联产承包”的生产责任制。国家在农村土地集体所有的前提下，赋予农民以长期的土地承包权、使用权和生产收益权，这实际上就是赋予农民一种以土地为依托的安置制度。在这种土地安置制度下，农民的生产、生活、发展等权益得以保障和实现。但是，随着城市化的推进，农民的土地被征用，原有以土地为依托的安置制度也就同时消亡。作为被征地者的农民，必然要求得到新的安置，使其原来享有的各项权利得以延续；作为征地者的政府，也有义务对失地农民进行安置，而且必须进行安置，否则征地工作将难以为继。因此，征地安置过程实质上就是建立一种（或一组）新的安置制度以替代原有的土地安置制度的过程。从西方新制度经济学的视角来看，这就是一种制度变迁的过程。 制度变迁理论认为，只有当预期的净收益超过预期的成本时，一个社会内才有改变现有制度和产权结构的企图，一项制度安排才会被创新（诺斯，1994）；制度变迁，无论是诱致性的，还是强制性的，其发生的根本原因都在于制度变迁的主体（个人、群体或者国家、政府）可以从新的制度安排中获得更大的效用（林毅夫，1994）。在征地安置这种制度变迁过程中，政府之所以积极主导，是因为它预期将农用地征用后用于工业生产和城市建设能够为社会带来更大的效益；或者是因为它预期这能为自身带来更大的效益。对于被征地农民来说，他关心的则是失去土地后能否从政府安置中得到更多的“好处”。也就是说，政府实行的新安置制度能不能给他带来比原有土地安置制度更大的个人效益。如果能够带来更大的个人效益，失地农民将对新安置制度感到满意，并积极响应政府的征地行为，那么这种制度变迁就容易实现；如果不能，失地农民将对新安置制度不满，并抵制政府的征地行为，那么这种制度变迁就不容易实现。虽然政府可以利用其威权强行征地，但是这种不考虑失地农民个人利益的行为，必然激化政府和失地农民之间的矛盾 ，结果不但不利于征地工作的顺利开展，而且还会影响社会安定，最终，政府所期望的增进社会效益或者增加自身效益的目标也无法实现。由此可见，只有既能让失地农民满意，又能促进征地工作的安置制度，才是有效的。基于此，我们认为征地安置制度的有效性应从两方面进行评价：一是失地农民安置后的满意程度；二是其对征地工作的促进程度。 下面我们建立一个征地安置制度的有效性评价模型：H=H1＋H2，其中： H表示征地安置制度的有效度。 H1表示失地农民对政府安置的满意度。令U表示征地安置制度给失地农民带来的效益，U’为原有土地安置制度给失地农民带来的效益。假定失地农民仅仅关心征地安置对其个人效益的影响，当政府安置能增加其个人效益时（U＞U’），失地农民感到很满意；当U＝U’时，失地农民感到基本满意；当U＜U’时，失地农民感到不满意。那么，我们可将满意度表示为H1＝U/U’×100％。当H1＞100％，表示很满意；当H1＝100％，表示基本满意；当H1＜100％时，表示不满意。 H2表示安置制度对征地工作的促进度，它也与U和U’直接有关。当U＞U’时，农民将支持政府征地，那么安置制度对征地工作的促进作用为正；当U＝U’时，农民对政府征地持“无所谓”态度，安置制度对征地工作的促进作用为0；当U＜U’时，农民将抵制政府征地，安置制度对征地工作的促进作用为负。因此，我们可将促进度表示为H2＝〔（U－U’）/U’〕×100％＝（U/U’－1）×100％。 综上，我们得到安置制度有效性的评价模型：H=H1＋H2=(2U/U’－1)×100％。 （1）当U＞U’时，U/U’＞1，有效度H＞100％，表示安置制度既让失地农民很满意，又促进政府征地，因而充分有效； （2）当U＝U’时，U/U’＝1，有效度H＝100％，表示安置制度让失地农民基本满意，又不影响政府征地，因而基本有效； （3）当U＜U’时，U/U’＜1，有效度H＜100％，表示安置制度既不能让失地农民满意，又阻碍了政府征地，因而失效。特别地，当U≤U’/2时，U/U’ ≤1/2，有效度H≤0，表示安置制度使失地农民严重不满，严重阻碍政府征地，因而完全失效。 在这个模型中，我们可以发现，U/U’正好反映了征地安置制度给失地农民带来的效益对原有土地安置制度给失地农民带来的效益的替代程度。因此，我们进一步提出“征地安置制度的有效性取决于其对土地安置制度的效益替代度”的假说。 二、我国征地安置制度的有效性分析及假说检验 首先看一下土地安置制度给农民带来的效益。一般而言，土地对农民来说具有以下几方面的功效：（1）基本生活保障功效，土地作为最基本的生产资料，与农民的劳动力相结合可生产出基本的生活必需物；（2）就业和失业保障功效，土地可以吸纳农业劳动力，对于从事非农产业的农村劳动力，当其失业时，土地仍可保障其种田度日；（3）养老保障功效，当农民年老失去劳动能力时，可以将其土地“转租”给子女或他人耕种，获取农产品以保障老年生活；（4）增值发展功效，农民可通过对土地的经营、租赁、入股等获得增值发展机会。总之，土地安置制度给农民带来的效益U’＝“生活保障＋就业保障＋养老保障＋增值发展机会”。 接下来我们用前面建立的模型具体考察上世纪80年代以来我国两种占主导地位的征地安置制度的有效性，并对所提出的假说予以检验。 （一）计划经济时期招工和货币补偿相结合的安置制度及其有效性 在上世纪80年代以计划经济为主的时期，我国对失地农民主要采取招工和货币补偿相结合的安置制度。1986年通过的《中华人民共和国土地管理法》规定，政府征用农村土地后，应组织失地农民就业，并安排一定指标将符合条件的失地农民招收为国有企业或者集体企业的固定工，享受国家职工的各种待遇，对于未被招工的失地农民，发给安置补助费；政府对村集体和失地农民再发给土地补偿费以及地上附着物和青苗的补偿费；同时，将被失地农民的户口“农转非”，使之成为城市居民。这种安置制度，对于失地农民而言，具有以下几方面的功效：（1）被招为国家固定工，获得稳定的就业机会和工资收入，本人及其家庭的基本生活得到保障；（2）在被招为国家固定工的同时获得国家提供的养老、医疗、工伤、生育等社会 保障和福利待遇；（3）获得一定的货币补偿，有助于创业发展；（4）获得梦寐以求的“城市人”身份及相应的各种机会和福利待遇。它给失地农民带来的效益U＝“生活保障＋就业保障＋养老、医疗、工伤、生育等社会保障＋社会福利＋创业发展机会”，显然大于土地安置制度带来的效益U’＝“生活保障＋就业保障＋养老保障＋增值发展机会”，即它对土地安置制度的效益替代度U/U’＞1。根据我们建立的评价模型，可计算出它的有效度为：H＝（2U/U’－1）×100％＞100％，也就是说这种安置制度既能让失地农民满意，又促进了征地工作，是充分有效的。这一结果与我国上世纪80年代农民积极响应政府征地，安置工作进展顺利，没有引发什么矛盾的实际情况是基本吻合的。 （二）现行的单一货币补偿安置制度及其有效性 进入90年代以后，随着社会主义市场经济体制的逐步确立以及户籍制度、劳动用工制度、社会保障制度的改革，原有的招工安置制度在实践中已经行不通了。首先，就业行为市场化，用工权企业自主，政府再也不能随意将失地农民安置到企业中去（即便是政府控制的国有企业）；其次，国有、集体企业效益不断下滑，工资低，且有失业风险，再加上户籍制度和社会保障制度改革使原来附加在“城市职工”身份上的各种隐性收益也逐渐消失，招工对失地农民的吸引力越来越小。在这种情况下，货币补偿逐渐发展成为安置被征地农民的主要方式甚至唯一方式。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》，除了规定政府在征地后应支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费外，对被征地农民的就业、社会保障等问题几乎没有涉及。按照该法规定，对土地的补偿和对农民的安置补助总计为耕地征用前三年平均年产值的10-16倍，最多不超过30倍。按此标准补偿后，政府不再负责。通俗地说，就是“给钱不管人”。 这种单一的货币补偿安置制度，虽然满足了失地农民的即期现金消费需求，对其当前生活有一定改善，甚至也可能帮助其走上创业发展之路。但是，它明显忽视了失地农民在就业和社会保障等方面的需求。它给失地农民带来的效益U＝“当前生活保障＋创业发展机会”，而且标准很低，明显小于土地安置制度带来的效益U’＝“生活保障＋就业保障＋养老保障＋增值发展机会”，即它对土地安置制度的效益替代度U/U’＜1。根据我们所建立的评价模型，可计算出它的有效度为：H＝（2U/U’－1）×100％＜100％，也就是说这种安置制度既不能让失地农民满意，又阻碍了政府征地，是失效的。事实上，自上世纪90年代中期至今，我国失地农民生活逐渐陷入了困境：他们素质低、技能差，很难在激烈竞争的城市劳动力市场获得就业机会；老无所养、病无所医；当领取的一次性征地补偿消费殆尽时，甚至连基本生存都没有保障。大量的失地农民成为“种地无田、上班无岗、创业无钱、社保无份”的“四无游民”，对政府征地安置强烈不满（农民日报，2003）。据报道，近年来，因征地引发的农民群体上访事件呈激增之势，已占农民上访件数的70％左右，而且大多数上访具有明显的群体性、组织性、对抗性和持久性（新华社，2004）。同时，政府的征地工作也因农民的强烈抵制而难以推进。总之，两者之间的矛盾越来越尖锐。这些，正是单一的货币补偿安置制度失效的具体体现。 以上对我国征地安置制度有效性的实证分析，基本支持了我们所提出的“征地安置制度的有效性取决于其对土地安置制度的效益替代度”的假说。正是由于给失地农民带来的个人效益太低，不足以替代原有土地安置制度的效益，才导致现行征地安置制度失效，引发了种种问题。 三、我国现行征地安置制度失效的博弈分析 那么，是什么因素促使这种失效的安置制度能够长期维持？我们可以建立一个包括中央政府—地方政府—土地开发商—失地农民在内的四方博弈模型（见图1），对此问题进行更深入的考察。 在模型中，我们假定各方的行为目标分别为：（1）中央政府：追求经济社会持续稳定发展，全社会效益最大化；（2）地方政府：追求自身效益最大化，包括财政收入最大化及官员尽可能获得升迁；（3）土地开发商（工业用地和商业用地者的统称）：以尽可能低的价格获得土地，追求利润最大化；（4）失地农民：维持并尽量增加其个人效益，包括土地为其带来的生存、就业、保障、发展等效益。 图1 征地安置四方博弈模型 中央政府 （经济社会持续稳定发展） & nbsp; 地方政府 （财政收入最大化、获得升迁） 土地开发商 失地农民 （低价得土地、利润最大化） （维持、增加既得的生存、就业、保障、发展等利益） （一）中央政府和地方政府之间的博弈行为。 中央政府为了社会总效益的不断提高，他要求地方政府促进经济社会的持续稳定发展，并以此作为考核地方政府政绩的重要指标。地方政府基于自身利益最大化考虑，他将偏好于发展经济，因为这既能带来更多的地方财政收入，又更容易凸现政绩，获得升迁机会。而在维持社会稳定和促进社会发展方面，政绩难以显现，一般只要不出“乱子”就行。如果中央政府在考评地方政府的政绩和能力时更侧重于以GDP增长、财政收入增加等显性指标作为依据，就会进一步强化地方政府重视经济增长、忽视社会发展的行为偏好。 （二）土地开发商和地方政府之间的土地出让博弈。 土地开发商在博弈中有两种战略可以选择：留在本地投资或转移别地投资；地方政府也有两种战略：按照市场价出让土地或者低于市场价出让土地。若地方政府以市场价5单位高价出让土地，开发商将（威胁）转移到别地投资，获得7单位收益，而地方政府收益则为0；若地方政府以3单位低价出让土地，开发商留下投资，获得8单位收益，地方政府获得6单位收益（包括3单位的土地出让收益和3单位的税收增长）。支付矩阵如表1所示。 表1 土地出让博弈 地方政府 低价土地 高价土地 7 0 70 8 6 68 土地开发商 显然，在这个博弈中只有一个纳什均衡（低价土地，留下），即地方政府面对土地开发商转移投资的可置信威胁，为使自身收益最大化，不得不以低价出让土地，否则他将一无所获。这可以很好地解释各地为招商引资竞相降低土地出让价格的现象。 （三）地方政府和失地农民之间的征地安置博弈。 地方政府对失地农民有两种安置战略：一种是不降低失地农民效益的高标准安置，另一种是降低失地农民效益的低标准安置；失地农民也有两种战略：支持征地或者抵制征地。在以3单位低价出让土地，并获得3单位的税收增长的情况下，地方政府若采取高标准安置战略，需要转移1单位税收增长补助安置支出，净收益为2单位；若采取低标准安置战略，则不仅不需要补助安置支出，还有1单位的土地出让收入剩余，净收益为4单位。前文已经证明，若地方政府实行高标准安置，农民支持征地；若实行低标准安置，农民则抵制征地。而农民抵制将延缓征地工作，使开发商的项目不能及时开工，利益受损，开发商将转移投资，地方政府收益又变为0。支付矩阵如表2所示。 表2 征地安置博弈（1） 地方政府 低标准安置 高标准安置 2 0 ―― ―― 4 2 失地农民 这个博弈的纳什均衡为（高标准安置，支持）。然而，它的出现有一个基本前提，那就是农民的土地产权得到法律的充分保护，地方政府必须以谈判的方式解决农民的抵制问题。 但是，如果地方政府拥有强行征用的权力，那么他就可以在实行低标准安置的情况下确保征地按时完成。此时，支付矩阵如表3所示。 表3 征地安置博弈（2） 地方政府 （低标准安置 强行征地） （高标准安置） 2 4 ― &nbs p; ― ―― 4 2 失地农民 这样，均衡状态就由原来的（高标准安置，支持）变为（低标准安置 强制征地，抵制）。当然，这种由政府行政强制力保证的均衡状态，只会导致失地农民与和政府的对抗升级，双方矛盾不断加深，最终使征地安置制度变得无效。 综上分析，我们得到以下结论：第一，现行以“低标准安置、强行征地、抵制”为特征的征地安置制度，是征地所涉各方追求自身利益的博弈结果；第二，这种失效的征地安置制度得以维持的根本原因在于：（1）中央政府片面重视经济增长的发展观和政绩考核观，促使地方政府只重经济发展，不重社会发展和人民生活改善；（2）政府的行为没有得到有效地规范和约束，政府及其官员往往为了自身利益利用行政权力与民争利；（3）农民的土地产权没有得到法律的有效保护，政府可以随意侵犯。 四、重构我国征地安置制度的若干设想 基于以上分析，我们提出重构我国征地安置制度的若干设想。 （一）坚持“以人为本”，树立全面、协调、可持续的发展观，纠正片面重视GDP增长的政绩考核法，把维护农民权益、改善农民生活、获得农民支持作为考评政府政绩的重要指标。 （二）按照市场经济的要求，规范政府行为，约束政府权力。修改相关法律，明确规定政府只能对公益性用地行使征地权，具体规定公益性用地的范围以及必经的征地审批程序，同时建立由人民代表大会和法院主导的征地监督机制和争议处理机制；对于法定范围之外的其它非公益性用地，明确规定由农民和土地需求者直接协商交易，政府不得参与买卖、经营；政府的责任主要在于对土地总供需进行宏观调控，对土地用途、土地市场进行必要监管，对土地市场流转的缺陷予以弥补，依法征税和办理相关手续等。 （三）严格保护农村土地的集体所有权和农民的长期承包权。及时修改相关法律法规，明晰农村土地产权，在维持农村集体的土地终极所有权的情况下，明确规定农民在法定的承包期内完整而充分地拥有对土地占有、使用、收益、处分四权统一的土地承包权，并制订具体规定予以严格保护。 （四）按照不减少农民利益的原则，建立与社会主义市场经济相适应的失地农民安置制度，维护失地农民在生存、就业、发展和社会保障等方面的权益。具体措施可以是： 1、创新土地流转制度，合理补偿失地农民。逐步改变政府垄断经营土地一级市场的体制。对于非公益性用地，允许农民通过土地市场，以转让、出让、出租、入股、抵押等方式提供给土地使用者，或者获得一次性高额土地出让金，为其发展提供资金支持；或者定期收取租金或红利，获得稳定收入来源。对于公益性用地，政府征用时也应参照土地的市场价格，对失地农民给予合理补偿，总体上不降低其原有的生活水平。 2、促进失地农民就业。对于被征地的农民，政府应实行特殊的优惠政策。比如：免费对失地农民进行职业技能培训、自主创业培训和职业介绍；对其在城市就业和自主创业给予优惠政策；规定用地单位在同等条件下应优先招用被征地人员；适当采取计划手段将符合条件的被征地人员安排到财政供款单位从事后勤服务工作等。政府还可预留一定面积土地给被征地农民兴办第三产业，帮助其自谋职业。对于通过市场交易失去土地的农民，政府应积极为其从事非农产业创造条件，提供服务，取消各种不利于其进城就业和创业的歧视性、限制性政策。 3、建立失地农民最低生活保障制度。将所有失地农民纳入城市最低生活保障范围，确保失地农民的基本生存。 4、建立失地农民基本养老保险制度。对于中老年失地人员，无论是因为政府征用还是因为市场交易而失地，都应强制性参加社会基本养老保险，确保中老年失地农民“老有所养”。失地农民参保所需费用，属于被征地的，由政府财政直接补贴；属于通过市场出让土地的，由政府按规定从土地出让金中征收。 5、建立与农村地区相适应的互助医疗保险制度，引导失地农民参保，满足其最基本的医疗需求。同时，鼓励有条件的失地人员参加城镇职工医疗保险。对于被征地人员，政府适当给予医疗保险补贴。 主要参考文献 1．第六届全国人民代表大会常务委员会：《中华人民共和国土地管理法》，1986年6月25日通过。 2．第九届全国人民代表大会常务委员会：《中华人民共和国土地管理法》，1998年8月29日修订。 3．第九届全国人民代表大会常务委员会：《中华人民共和国农村土地承包法》，2002年8月29日通过。 4. 卢现祥：《西方新制度经济学》，中国发展出版社，2003年。 5．张维迎：《博弈论与信息经济学》，上海人民出版社，1996年。 6. L.E.戴维斯、D.C.诺斯：《制度变迁的理论：概念与原因》，载于《财产权利与制度变迁－产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店、上海人民出版社，1994，第274页。 7. 林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，载于《财产权利与制度变迁－产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店、上海人民出版社，1994，第389－397页 8. 鲍海君、吴次芳：《论失地农民社会保障体系建设》，《管理世界》，2002年第10期，第37－42页。 9．郁 池：《农民土地被征用后的安置问题不容忽视――对张家港市杨舍镇的调查报告》，《中国就业》，2003年第4期，第35－37页。 10．沈开举：《土地征用问题严重》，郑州大学宪法与行政法研究中心网，2011年3月。 11. 农民日报：《2003年耕地与农民权益问题备忘录》，载于农业部中国农业信息网，2003年12月22日。 12．新华社：《4000万失地农民生活保障问题受关注》，《南方都市报》，2011年3月3日。

征地制度论文篇（7）

[2] 《中华人民共和国土地管理法》1999年1月1日.

[3] 金正帅.论现行征地补偿安置制度的缺陷及其完善[J].边疆经济与文化，2006，（12）：27-30.

[4] 李春梅，林伯海.“地价入股”：新农村建设中征地补偿新模式[J].中国行政管理，2007，（3）：23-25.

[5] 周玉琴，赖理达.征地补偿制度的国际比较及对我国的启示[J].市场论坛，2007，（12）：61-63.

征地制度论文篇（8）

赋税基本理论是笔者在欧美同行的启迪下提出的一个关于中西中古税制比较研究的新概念,旨在从深层次上认识中古税制,考察、描述和分析林林总总的赋税项目是怎样起源、设定并实施征收的。而所有权形态是认识中西中古社会赋税基本理论不同类型的重要基础,赋税基本理论正是在它的影响或制约下才设定了税项并实施了征收。那么,中英中古社会所有权形态的主要特征是什么?所有权形态是如何影响赋税基本理论的?怎样通过税项的设定看待中英中古赋税基本理论的差异?本文拟就这些问题作一论述,以就教于史学界同仁。

一、“低度私有”的所有权形态

在中英中古赋税基本理论的形成中,财产所有权都是一个重要的制约因素。而中古时代具有怎样的所有权形态与这种所有权具有怎样的历史基础和现实条件密切相关。这个历史基础和现实条件应处于中古社会发轫时期,在中国约为春秋战国时代,在英国则在诺曼征服之前。那么,处在这一时期的中国和英国,财产所有权状况如何呢?

先看英国。所谓历史基础,是指从罗马统治以迄诺曼征服期间的所有权发展状况。这一时期,是不列颠私有制萌生的关键时期。也正是这一时期,不列颠先后四次受到外族长期的大规模的入侵和统治,分别是公元前1世纪中叶的罗马人、公元5世纪的盎格鲁·撒克逊人、公元8世纪的丹麦人,以及1066年诺曼人的入侵和统治。这些入侵无论积极与否都在英国历史上留下了深刻的烙印,特别是盎格鲁·撒克逊和丹麦人的入侵,打断了私有制的萌芽,使私有制的产生表现出断续坎坷、步履维艰的特点,产生了消极的影响。

根据凯撒记载,在罗马入侵之时,英格兰还是一块荒蛮之地。占不列颠大多数的人口尚处在群婚制阶段,个体家庭和私有制还远未产生。他们“大多数都不种田,只靠乳和肉生活,用毛皮当作衣服。……妻子们是由每一群十个或十二个男人共有的,特别是在兄弟们之间和父子们之间共有最为普通,如果这些妻子们中间有孩子出生,则被认为是当她在处女时第一个接近她的人的孩子”[1](p52)。而沿海主要是南方沿海人口虽因罗马影响而稍有开化,亦不过刚刚踏上文明的门槛,处在农村公社的早期阶段。但是这种落后状况并不排除英格兰短期内产生私有制的可能,因为它的强邻罗马已经有几千年的文明史,业已形成发达的私有制,而不列颠与罗马的来往亦随着工商业的兴盛和文化交流的发展日益密切。从人类历史上看,先进民族征服落后民族并在那里建立一定时期的统治,是后者在短期内走出野蛮步入文明的常例。在罗马征服之前,英格兰已经频频感受到来白海峡对岸的罗马文明之风。征服之后,罗马人在不列颠南部建立了统治,并曾按大陆通行的方式在这里征收动产税和人头税[2](p3-5)。正是通过赋税征收以及其他的统治方式,罗马私有权观念和理论在一定程度上传入英格兰并形成了一定的私有制形态,从而为英格兰私有制的发展奠定了最初的基础。罗马在不列颠的统治长达四五百年之久,结果不仅催生了农村公社组织,而且在南部发达地区导致了农村公社的解体,从而使不列颠获得了长足的发展。

与罗马军队撤离而基督教人传同时,盎格鲁·撒克逊人渡海征服了不列颠并建立了统治。从社会发展进程看,盎格鲁·撒克逊人尚处于原始社会末期,这使在一定程度上业已罗马化的不列颠受到消极影响,社会发展受阻,并出现倒退现象。作为这种现象的重要表现之一,是他们将土地按农村公社的原则进行分配,从而在那些罗马化程度较高已获长足发展的地区重演了农村公社的历史。《伊尼法典》反映了农村公社存在的一些情况[3](P364-372)。当然,随着时间的推移,这些土地也有了一定程度的私有,比如自7世纪中叶,国王赐地之事即不断发生。赐地所立文书,皆由来自大陆的教士起草,其中所用术语,多袭自罗马法,由此罗马法原则再度影响英格兰的经济关系。遗存下来的国王赐地文书约千余件,所赐对象包括教俗两界的封建主,而以宗教人士或团体居多。但资料证明,这时不列颠土地可分两种,一是书田(bookland),一是民田(folkland)[4](p41,p60-63)。所谓一定程度的私有,即指国王封赐的土地一一书田。而书田,只是很少一部分,绝大部分是民田,而民田仍属农村公社所有。所以综合看来,罗马私有制的影响仍然十分有限。

但就是这样一株纤弱的根苗,在丹麦人的入侵中再次遭到蹂躏。盎格鲁·撒克逊人统治期间,丹麦人曾多次大规模入侵不列颠,历时300年之久,对不列颠的历史发展造成了严重影响。与已经发展了的盎格鲁·撒克逊人相比,这些丹麦人大体处于民族迁徙时盎格鲁·萨克逊人的水平。作为落后民族,他们的入侵给不列颠带来了巨大破坏。基督教会和修道院受到严重冲击,教堂等建筑设施多成断壁残垣,而基督教会不仅代表不列颠的最高文明,且担负着文明传播的历史使命。因此,对基督教的破坏必然带来历史的倒退。另一方面,由于丹麦人处在原始社会末期,他们对征服的土地仍像5世纪的盎格鲁·撒克逊人那样按农村公社的原则进行分配,从而使不列颠特别是丹麦法区又一次展现了农村公社的历史景观。受此影响,业已私有化或正在私有化的土地复归公有。例如,上层的赐地由私有恢复了马克公社的公有性质。私有制的发展再次受到遏制,历史进程再次中断甚至倒退。

丹麦人的喧嚣刚刚沉寂,诺曼人的入侵又复开始。不过,这次入侵与前两次不同,不是以落后征服先进,而是以先进征服落后。这种征服当然也有一定的破坏作用,但对不列颠文明来说,总体看来是利大弊小。如罗马征服一样,诺曼人带来了大陆先进的文明,从而改变了在原始社会末期徘徊不前的局面,加速了不列颠的发展。

外族的频频入侵,农村公社的反复展现,不仅严重干扰了不列颠本土的私有化进程,而且削弱了外来积极因素如罗马法的正常作用。赋税理论所赖以形成的现实条件,正是接受了这样一种历史基础。

所谓现实条件,主要指诺曼底公爵从大陆法国输入的封建原则。英国赋税理论正是在这种原则的影响下形成的。1066年前后,诺曼底公爵领地同法国其他地区一样,封建化早已完成,封建秩序已经定型,封建阶梯也相应形成。在这一阶梯中,除国王外,各级封建主所占土地皆领自上一级封君。通过土地的领有,封建主一方面榨取农奴的剩余劳动,一方面享受封臣提供的协助金与其他封建义务。而由于一定范围内的各级封建主都从同一土地上获得收益,这块土地的所有权也就在这些封建主

中分割开来,封建主所获收益从而视为他所分享部分所有权的表现。因为对封君来说,土地一经分出,便在封建法的保护下受到封臣的有力控制而难以收回,这意味着他对他所享有的部分所有权的丧失。而就封臣而言,因土地领自封君,必须按封建法设定的条件承担协助金与其他义务,所以也不享有这块土地的全部所有权。而当我们将这一封建关系置于整个封建阶梯中观察的时候,便必然发现,任何一级封建主包括国王在内,都不享有完整的所有权,而只是享有它的一部分。威廉所输入的正是这种封建原则,马克思称之为“导入的封建主义”。马克思所谓“导入”的涵义之一,是说英国的封建制度与法国的封建制度相比没有变化或很少变化,即将英国封建主义视为法国的同类。从这种意义上讲,英国便难以形成发达的私有制。因为在法国,既然土地所有权在各级封建主中分割,无论哪一级封建主,便都不会拥有土地的完全私有。而土地是当时社会的主要财富,土地非私有条件下的财产私有绝不是一种发达的私有。而且不止如此,“导入”一词并没有将英国封建制度建立的特征准确地表达出来。在“导入”过程中,威廉并没有完全照搬法国的模式,而是在“导入”的基础上予以改造,例如在索尔兹伯里盟誓时特别强调了国王的权力,从而使不列颠封建制度在其建立时即克服了不利于集权的一些因素,使英国形成了相对强大的王权。这样,仅就现实条件来说,英国只能形成低于而不会等同更不会高出法国的私有制。这种私有制由于王权相对强大,封臣对土地的控制或处分受到限制因而土地制度向国有或王有方面倾斜。

为便于讨论问题,这里引进一个“低度私有”的概念,以概括处在一定参照系中的英国中古私有制的发展状况。所谓“低度私有”,首先指中世纪私有制自身的发展状况。如果把这时英国的所有制视为一个整体,那么,构成这个整体主要部分的土地并非私有,或者不如说为贵族公有或共享[5](p25)。私有的部分主要是动产和少量不动产如住宅等。而就一般家庭来说,这些私有财产的价值要远低于地产的价值。也就是说,私有制的发展过程尚处在较低的程度,所以称之为“低度私有”。另外,英国的“低度私有”还可以置于几个参照中予以认识。例如与罗马相比,罗马的私有制是古代社会发展的高峰,而且在罗马法的保护下发展得相当完备。这种私有制及其在法权上反映的私有权对中世纪的西欧社会产生了广泛而深刻的影响,对于英国私有制形成了自然的比照。与同时期的法国相比,这种私有制也处于较低水平。因为法国直接继承了罗马私有制的基础,私有制含量自始就比较大,发展的起点比较高。英国虽也曾受罗马因素影响,但其深度和广度都比较低,而私有化过程也一再因原始部族的冲击而中断,这就必然造成财产私有的低度状态。

与英国不同,中国的私有制产生过程较少受到外族入侵的干扰。村社土地所有制约自西周中后期即已开始解体,“田里不鬻”的格局渐被打破,出现了赠送、交换、抵押、典当等现象。周宣王即位后,深感“民不肯尽力于公田”,于是宣布“不籍千亩”,废除借助民力以耕公田的籍田制度。与此同时,私有土地开始出现,而且随着荒地的大规模开垦迅速发展,至春秋末期,已经出现买卖现象。值得注意的是,与贵族地主抢占公田为私有同时,村社成员也纷纷将所占土地变为私田,并竞垦生荒,扩大经营,转化为自耕农。这是诺曼征服前英国私有制产生过程中少见的现象。另外还可以发现,中、英私有制产生的过程虽然都伴随社会的动荡,但动荡的性质不同。中国主要是诸侯兼并战争,英国则主要是外族入侵。前者引起的社会动荡虽可能对经济发展造成不良影响,却不会导致私有制产生进程的中断,相反,其所造成的内乱成为私有制发展、确立的重要条件。如前所述,正是乘着这种内乱,贵族地主才侵吞了公田,村社成员才转化为自耕农。英国则不同,入侵者多为落后的部族,而一经征服,便推行原始的经济关系,这就必然造成私有化进程的中断。由此可见,就财产私有权的历史基础而言,中国显然高于英国。

但是,进入中古社会前后,中国没有像英国那样发生制度移植的现象。所以所谓现实条件,是指王权与土地在这时结成了怎样一种关系。村社的解体,不仅是土地私有制确立的重要标志,而且是这种私有制进一步发展的良好契机,但文明的演进使专制制度过早地登上了历史舞台。就在村社解体的同时,专制政体也形成了。这里所谓的专制政体,是指战国时代各诸侯国实行的政体形式。因为在我们看来,这些国家规模虽小,却都已具备专制的特质,与秦汉相比并无不同,因而都属专制国家。而秦汉只是完成了国土的统一,在国家规模上获得了发展,但在专制内涵上并无多少创新。专制制度形成伊始,王权即发现“溥天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”的古老理论具有可资利用的巨大价值,于是一方面告谕天下,土地和生民属国有或王有乃祖宗之制,另一方面利用国家机器,强力推行土地国有。而中国历史的地平线上也就出现了这样的景观:私有土地刚刚从西周王朝的废墟上生成,旋即落人各诸侯国强有力的掌握之中。可以说,战国时代土地国有制的恢复取得了巨大成功。这种成功的主要影响并不在于扼杀了新生的土地私有权,而在于为中国未来两千多年的土地制度设定了基调。

秦汉以降,土地国有制无疑是占主导地位的所有制形态。虽然有学者竭力证明中国很早就出现了土地私有制,主张中古时期土地私有制非常发达,土地买卖盛行云云,但大概谁都不能否认“溥天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”的古老理论在中古土地所有制中的深刻影响和巨大作用,否认皇帝或官府对土地的控制权和最终决定权。否则,便不能解释中国历史上抑豪强、抑兼并的反复展演,不能解释抄家、籍没的频繁发生[6](p97)。在这一理论的作用下,每个王朝建立初期,都无一例外地承袭了土地国有制。这样,所谓屯田、占田、均田,便都是国家分配土地,农民在土地国有制的前提下使用土地。即使是官僚占有的土地,虽可能由皇帝赐予,亦未超出土地国有制的范围。

在中古社会的具体条件下,由于土地是主要的生产资料,是财富的主要形式,土地的国有便意味着财富的私有仅限于一个有限的部分。而在中国中古社会,臣民私有的财富则可能限于一个更小的部分,而且即使这个更小的部分,其私有也远远不能确定,因为它缺乏起码的法律、制度保障。而没有法律、制度保障的权力是脆弱的,这在后文还将论及。而且,在生产力低下、生产方式原始的情况下,吃饭几乎是生产生活的头等大事。这就决定了人们对土地的依赖性。而土地的价值越是突出,其他财富便越显得无足轻重。何况所谓动产如粮食等也都是土地所产,而不动产如房屋,它们的存在和积累也都以土地为先决条件。总之,中国中古社会的私有相比英国,不仅不高,而且更低,更具有“低度私有”的特点。

在历史基础与现实条件的关系中,如果历史基础已经具有较高的私有制含量,那么在现实条件不变的情况下也会形成较强的私有制。比如法国,作为征服者的日尔曼人在社会发展阶段上与盎格鲁·撒克逊人基本相似。但它所接受的历史基础就私有制发展水平而言却是古代世界最为发达的罗马文明,仅此一点,便可使法国能够建立高于英国的私有制。事实也正是如此,征服时代的日尔曼人虽处在原始社会末期农村公社发展阶段,公有制形式处于主导地位,因而对征服土地的分配仍然贯彻了农村公社原则。但由于公有制正在衰落,私有制业已产生并加速发展,日尔曼人对于罗马发达的私有制并未产生明显的排异反应。在这种情况下,罗马的私有制基础对这些征服者产生了巨大的反作用。日尔曼人入侵之后,西欧大陆百废待兴,各蛮族小王国亟需一定的法律理论来规范和保证经济的发展和经济关系的协调,而这,靠自身之力是难以解决的,于是充分继承罗马遗产,起用罗马旧吏,承袭罗马法条文[7](p105-111)[8](p251)[9](p1-23),使罗马法中物权关系的基本内容在日尔曼人内部扎根推广。这样,日尔曼人定居后不久,土地便停止了重分,转化为“自主地”,很快完成了由公有向私有的过渡。后来虽进行了采邑改革,使土地关系变得复杂曲折,但财产私有权的基础业已确立,否则便难以说明为什么采邑制自始就含有世袭的萌芽,并在此后不久便转化为世袭的封地了。征服者威廉任诺曼底公爵时,其领地的财产所有权状况即大体如此。但在不列颠,征服者接受的是发展进程落后于自己的盎格鲁·撒克逊人的同时又掺杂了丹麦人的基础。在这种基础中,私有制含量十分有限,当国王挟征服之威集中权力时,这种基础自然不可能发挥像大陆罗马文明那样的作用,而封臣对土地的权力也就受到相应的限制。在同一关系中,在历史基础不 变或相似的情况下,现实条件中私有制含量高些,也会形成较强的私有制。但如前所论,英国现实条件是指从法国导入的封建原则,本来私有制含量就不高,又经过了威廉的改造,私有制含量自然更低了,所以在这方面,也不可能形成高于而只能形成低于法国的私有制。而如果历史基础和现实条件的私有制含量都低呢?结果自然是不言而喻的。所以,从表现形式看,英国的土地制度与大陆大体相同,都呈现为等级形式,都是在一块土地上重叠着多种权力,都具有有条件和不完全占有的特点。但在私有程度上,英国的土地私有较法国更低。这可从王权的强大得到解释,也可从封臣处分土地的权力上得到说明,还可从封建主的独立性状况得到证实。

中国则不同。中国中古私有状况虽有高于英国的历史基础,但它的现实条件却非顺应私有地产发展的专制政体。这些政体的执行者即各国王公,很像封建割据时期的德国诸侯,对外对上力主分权平等,对内对下则厉行集权专制。而一经从周王控制下获得独立,便站在国君的立场急于实施土地国有。这样,在专制王权的强力控制下,私有制的发展态势遭到遏制,而所有制形态也就向着国有制方向发展。这表现为诸国王公纷纷将那些不在册的“隐田”等私有地产纳入国有范围。而所谓晋国的“作爰田”、鲁国的“初税亩”、郑国的“田有封洫、庐井有伍”、齐国的“均田畴”等便都是从整顿田地入手,改革税制,使私田复归国有[6](p114)。这就将新生的土地私有制扼杀在了摇篮之中,其结果,是中国中古社会与英国殊途同归,也形成了“低度私有”的所有制形态。

这样,大体上可以认为,中英中古社会都具有“低度私有”的特征。

二、赋税基本理论与中古不同时期主要税项的设定

中古赋税基本理论的重要内容之一便是对赋税项目的设定。在中国,基于“溥天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”的古老理论,这种设定是在皇帝的直接控制下进行的,参加人员为朝廷命官,而不是纳税人。英国的设定则是在君民共同需要的条件下经共同同意而实现的。由于君民双方在赋税征纳中处于不同地位,君主是征收者,国民是纳税人,在英国特定的政治文化中,前者一般处在被动地位,而后者则处于主导地位。所以,所谓共同同意下的税项设定,其实主要是国民或纳税人控制下的设定。

在中国,受这一理论的制约,中古前期主要征人头税,后期主要征土地税。在这里,人头税、土地税分别与“王臣”、“王土”相对也许是一种巧合,但税人与税地确实反映了中国中古税制以及赋税基本理论的主要特征。与中国不同,英国中世纪前期曾有少量土地税征收,中期曾有几次人头税征收,但这些征收不仅在各自被征时期从未占据主导地位,且很快遭到废除。而自动产税征收以来,赋税征收便先后以动产税和工商税为主体。这也反映了英国中古赋税基本理论的重要特征。依习惯理解,在生产力低下,生产方式落后,生活资料主要靠土地产出的传统农业社会,赋税征收必然以人头税与土地税为主体。以此衡量,中国的情况最为典型。而英国,竟是违背常理,不去依靠人头税与土地税而去依靠其它吗?不管这看上去怎样不可思议,而事实的确如此。如何解释这一现象?为什么同属传统农业社会,同依土地维生,而结果却如此迥异?

就财产所有权的主体而言,英国中古土地所有权既不同于罗马,是私有的,也不同于中国,是国有的。在这里,土地所有权在多人中分配或分割开来,致使一块土地上重叠着多种权力,而产权关系也就变得模糊不清,难以辨认了。这种土地关系在所有权意义上如何表述?可否看作公有的一种形式?也就是说,公有可有多种形式,公社占有、教会占有、城市占有等都是公有的不同表现。这些表现当然具有不同特点,如公社占有制表现为横向占有,而领主占有制表现为纵向占有。但在我看来,这些表现并不能体现公有的性质,而仅仅具有形式的意义。正是这种形式,才决定了不同公有的不同特点。公有的本质是什么?是特定群体中的各个个体共同享有公有对象的权益。这方面,公社制与领主制并无显着不同,或者说二者并无本质的差异。赵文洪先生在论及经济、社会环境对西欧中世纪私人财产权利的影响时说:“中世纪西欧是一个团体、集体或共同体至上的社会,无论封臣封土制度、公地制度、行会制度还是宗教制度,都体现出这一特点。社会的过度重要,压抑了个人权利和自由。”[10](p61-62)也许正是因为“共同体至上”和“社会的过度重要”,西欧中世纪的封土制才具有了公有或共享的性质。至于权利义务,亦非封君封臣制的孤立现象,公社成员在享有权利的同时,对公社也必须承担相应义务。而且,所谓权利义务,亦非体现公有的本质,而只是这种本质的结果。

动产情况则不同。虽然某些动产与地产的关系密切相联,例如粮食,如前所述,一人仓廪,便以动产视之,这无论在理论上,还是在实际中,似都没有争议。也就是说,动产基本上是私有的。如此则可以认为,中世纪英国的私有权主要是一种动产私有权。这一点,是我们认识英国中世纪私有权形态的关键,也是所以形成赋税基本理论的基点。如前所论,在中世纪,土地是主要的生产资料,是财产中的主体。既然作为财产主体的土地是非私有的,那么,动产的私有便显得相对微弱了。这就是英国私有权形态的基本情况。

与英国不同,中国中古社会实行土地国有制。土地由国家直接分配或赐予广大小农和地主官僚,而土地所有权仍由国家或皇帝执掌,在土地所有人和使用者之间不存在众多的阻隔,具有“一捅到底”的特征。至于动产,似乎无人不说是私有的,但接触到的材料使我们感到似乎并非如此。因为这种私有的指向非常软弱,具有很强的不确定性。因此,以“低度私有”概括和表达当时的私有状况在相当程度上其实是为了行文的严密,至于私有的物品具体指什么,实在是一个难于回答的问题。因为即使是细软珠宝之类、通常理解为真正私有的物品,官府都可以随时随地加以抄没,这方面的例子在中国历史上可谓不胜枚举。这使我们想起了古典时代雅典的立法:如果某人经公民大会表决犯有叛国罪,那么这人须被放逐国外,时限为十年。但放逐期间,他的家产仍受法律保护,一俟放逐归来,即马上归还。在西方中世纪,这一法律精神是否得到继承虽然无从稽考,但抑豪强、抑兼并、籍没、抄家的事情似乎很少发生。两相比较,对于认识中国古代的“私有”显然不无意义。

那么,在英国,这种弱势的私有权是怎样制约复杂的经济关系从而形成了以这种私有权为核心并在后世资产阶级革命中产生了“私有财产神圣不可侵犯”的观念的赋税理论呢?封建土地所有权的分割造成了英国中古时期少征以至不征土地税的表征。这里应当区分国王作为国君和封君的双重身份。作为国君,他可以征收国税,而由于土地在理论上属于国君,土地税又属于国税,所以国君可以征收土地税。但作为封君,虽然封地也从封君处领得,由于他已经征收封建税,所以不能别征土地税。但是,国王可以扮演两种角色,土地却不可以如此。因而,当国王作为封君通过土地的封赐征收了封建税后,作为国君便不能再从土地上获得另外索取。这样,假定有一块土地,国王要征土地税,公爵可以说这块土地虽原从国王处领得,但又转封给了伯爵。而若向伯爵征税,伯爵亦可以同样理由予以拒绝。如是一直到骑士,而骑士仍可说业已分予庄园劳动者,而劳动者无土地所有权是各级封建主都承认的。结果使土地税的征收不能付诸实行。事实也正是如此。1066年诺曼征服前,盎格鲁·撒克逊国王曾经征收名为丹麦金和卡路卡奇的土地税,但那时封建等级制尚未确立,因而各等级间的阻隔还未形成,而且是处在丹麦人大兵压境的形势下,所以这种征收是可能的。尽管如此,这时的征收次数很少,征收量也不大,因而为一特税而非常税。诺曼征服后情况不同了,封建等级制业已建立,各等级间的阻隔业已形成,所以从理论上说征收已不可能。既然如此,为什么还有土地税的征收呢?答案应该是:土地税虽不,却已经是国人认可的税项,征收旧税要较新税容易得多,对于这种现成的税项,国王当然不能舍弃,而对国民来说,由于已经形成了习惯,或至少已有先例,继续征收也是可以接受的。因此说,诺曼统治者征收土地税具有一定的历史因由。但征收之难,已远非昔日可比。因为土地税只有在特殊情况下才能征收,所以往往多年甚至十多年不见征收一次,而且征收量很小[11](p5-6)。如此似存似废,时续时断,不绝如缕地维持了百余年,终于在1224年被明令废止[12](p220)。

正因为如此,英国赋税基本理论几乎没有涉及土地税的征收,这是英国赋税理论区别于中国乃至东方的一大特征。 不征土地税,政府依靠什么来推动国家机器的运转呢?相对土地而言,国民对动产的所有是清晰而牢固的,不似土地所有权那样形成了若干等级,因而也就没有征收土地税时所遇到的阻隔,所以征收是可能的。同样,工商税的征收也不存在这样的障碍。于是,动产与人们习惯区分于动产的工商之人便成为政府的征收对象。其实动产就其来源而言,大部分仍产自土地。但如上文所言,这种产出一经与土地分离,便属动产范围,从而与以地积作为征收依据的土地税区别开来。而工商之人在大多数情况下也是以动产的形式存在的。但在征税实践中,政府都将之分列,所以别称工商税。笔者曾着文认为,英国中古赋税初以土地税为主体,继以动产税为主体,约自14世纪初,始以工商税为主体[13]。赋税结构的这种变化是赋税基本理论指导的结果,同时也对赋税理论也产生了一定影响。由于动产与工商之人的所有清晰而牢固,所以政府在废止土地税后相继以动产税和工商税作为财政收入的主体。正因为如此,国民才尽其所能限制或阻止动产税和工商税的征收。也正因为英国中古社会主要征动产税和工商税,国民对动产和工商之人的私有才足以制约赋税理论的制定,并决定它的性质,而赋税理论中涉及这两种税的内容也就特别突出。

在中国所有权形态等特定条件下,税人与税地不仅具有可能性,而且具有必然性。先看税人。“溥天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”的古老理论在人头税以及徭役的征发中起着重要作用。受这一理论的影响,在深层的民族意识中,皇帝是中华大家族的家长,人民为皇帝的臣子。对皇帝而言,“臣子”的概念虽不同于“奴隶”,但在宗法制意义上,却也具有某种所有权的意味。这种文化特性作用于税制,便易于表现为人头税与徭役的征发。而在中古前期商品经济成分、人的独立性和人口流动还很有限,自然经济占绝对统治地位的情况下,税人乃是最便利可行的选择。这里包含着税人的某种必然性。再看税地。财富的“低度私有”同时意味着“高度国有”。而“高度国有”表现在土地制度上必然意味着国家对于土地具有近乎完全和直接的控制权。这样的控制权无疑为土地税的征收提供了保障。此外,这里不存在英国土地所有权的分割问题,从而排除了土地制度中的层层阻隔,因而征收土地税是可能的。另一方面,由于土地本身具有不可移动、变更的特点,税地在技术上最便于操作。在商品经济显着发展,自然经济日益解体,人的独立性日渐增长,人口流动日臻频繁的情况下,与税人相比,其优越性是显而易见的;又由于土地是中古最重要的社会财富,税地能够保证赋税的最大量征收。这样,税人也就必然过渡到税地了。

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The Differences between Chinese and British Basic Theories of Taxation in the

征地制度论文篇（9）

2013年6月7日，我国《税收征收管理法修正案》征求意见稿由国务院法制办公室公布，并公开向社会征求意见。此次的修正稿是经历了近五年的不断完善才最终形成本次修正案版本。此次的修订内容有限，主要从与其他法律制度之间的衔接、其他部门和机构对征税信息的报告义务以及增大对征税管理的内容。对于我国税收征收管理体制和模式，修正案并没有做出具体更改。本文将总结主要境外国家的税收征收管理法和制度模式，在此基础之上进行比较分析和研究，对我国《税收征收管理法修正案》提出相关意见，以及我国税收征收管理制度的体系建设和完善。

一、税收征收管理制度的基本内涵

税收征收管理法的基本内涵可以从其名字上得出，是规定和规范税收征收管理的法律制度和规范总称。对于具体何为税收征收管理，则是一种相应达到税收管理目的和税收征收目标的一种手段。 从法律制度的性质而言，税收征收管理法应当属于税务机关进行税收征收过程中的行政执行法律制度，其内容的依据是我国税收相关法律制度和行政法律制度。法律性质而言，税收征收管理制度能够在一定范围之内确定纳税主体或者执行主体的行为是否合法，是否使用了正常的征总方式。另一方面，税收管理制度更多是对纳税主体的约束，能够对正常纳总主体的纳税行为进行管理，对违规的行为进行定性。这样作的目的，是为了税收和税收法律规范发挥作用，同时也能够节约征税的成本。

从内容上而言，税收征收管理法应当包括哪些内容，在理论上是存在争议的。有学者提出应当将税收行政执法和具体的税收内部管理都纳入到税收征收管理法中来，前者会包括登记、税收执行程序、税收案例处理程序以及稽查管理等。而后者的税收的内部管理，则会涉及到税收整体规划、减免和各税务机关关系等内容。

税收征收管理制度的基本理论包括税收中的信息不对称理论、税收目标的不确定风险理论以及税收遵从理论。这些基本理论从不同税收主体为出发点，得出税收征收管理制度的基本价值，在有效的、降低税收成本的基础上来完成税收目标，提高各主体在税收法律关系中的效率和自身价值。

二、境外主要国家税收征收管理制度研究

（一）美国

美国是全球税收管理制度最为完善的国家之一，税收征收管理制度有着健全的法律制度作为基础，税收征收管理制度的各方主体：纳税人、征税主体和中介机构，其行为准则和法律地位都由法律进行明确，任何一方在税收征收管理制度中都是具有平等法律地位。在健全法制的基础上，美国税收征收管理制度主要有以下几个特征：

1.税收征收服务的理念深入人心

税收征收过程中，无论对于征税主体还是中介机构而言，都将服务理论贯彻始终。例如充分发挥税收制度对社会收入的再分配功能，对于低收入人群，美国有明确的法律规定保障他们的税收减免权利，同时有中介机构保证这些减免能够最终由相应的人群所享受。

2.个人纳税主体和信息互通

个人纳税主体作为重要组成部分，有完善的信息跟踪制度，完全由其社会安全号来确定每个人的税收信息。利用现代化的征税工具，与银行、工商等部门建立了机构之间互享信息的平台，能够有效监管个人纳税主体的各项日常消费、收入情况，并建立了全国能够共享的数据中心，确保税收的公平和效率。

3.税收征收管理的监管力度非常强

监管力度主要体现在税收征收管理人员的组成结构方面，美国有强有力的税务审计能力，采用严格的审计方式对纳税人进行监管。一般纳税人在这种严格监管之下，漏税行为变得很难逃过处罚，形成了良性的、有效的约束机制。

（二）加拿大

从基本社会背景而言，加拿大具有经济发展较为稳健、人口密度小和社会福利制度完善的特点，由于历史的原因，加拿大的税收征收管理经历过三次较大的税收管理改革。目前所形成的是一种具有混合特征的税收征收管理体制，并且充分发挥纳税主体的税收申报，税务为纳税人提供全方位服务的税收管理体制。

1.税收征收管理主体具有多层次性

税收征收管理主体的多层次性是由联邦的制的国家制度所决定的，加拿大同时存在全国级别的税收征收管理主体、州级别主体和市级别管理主体。三者之间相互独立，并将这种独立性延伸到包括税种、征收方式或者纳税人的分类等方面。例如，市级别的就会负责市级别范围内的财产税的征收和管理，而部级别则是整体信息系统的运行和维护。

2.多样的纳税申报和评审体系

多样的纳税申报制度是一种赋予了纳税人更多自由的制度，其中纳税人对税收可以自由进行纳税申报，其中包括比例，只是这种申报最终要由相关征收管理机关进行审核。随着电子信息和互联网技术的发展，网上申报的比重逐年提高，并且税收缴纳的方式也以电子交易为主，例如通过银行电子银行进行扣缴，或者直接通过网络账单进行单向的支付。

评审体系为了实现税收征收的公平性，对不同情况的纳税主体分别采取不同的评审体系，其中最主要的是四种评估方式：一般、快速、再审和文书评审四种。对于海外税收征收管理，主要通过与其也国家签订的双边税收协议进行约定。

3.完善的纳税服务措施

加拿大在税收征收管理制度方面一直致力于能够使纳税人能够在不受其他机构和中介服务机构的干预下能够主动、自由和准确地进行纳税的申报，使其不再成为纳税人的一种负担。因为纳税本身就已经使纳税人具有强制性的国家义务，而税收征收不能够再变相地增加纳税人的时间和精力等成本。

为了达到这种目标，加拿大在税收宣传和咨询服务方面进行了长期、稳定地努力，使民众能够在纳税理念上更进一步，使后续的税收征收管理工作变得简单执行，不需要再执行过程中对民众进行教育和培训。与此同时，还注重对中介机构的服务进行高标准、严要求，增加税收征收管理制度中的志愿者参与度，减轻执行层面纳税主体的负担和民众的基本服务需求。

（三）日本

日本的税收征收管理制度具有大陆法系的基本特点，具有较为完善的成文法基础，对税收征收管理制度的基本原则和理论进行了概括。以此为基础，伴随着经济的高度发达，税收征收管理制度也形成了较为完备和特征显明的体系。

1.针对不同纳税人类别制定不同税收征收管理制度

在这种区别和差异主要源于日本基本的税收征收是由纳税人自由申报的，只是在自由申报过程中，依纳税主体的各项信息分成不同类别。最为特色的是同的纳税主体所使用的纳税申报表格颜色具有差异，蓝色是对于具有较高认知水平的纳税人，目前大多数人使用蓝色申报表。在此背景之下，如果使用白色申报表，则变相成为一种对纳税人的处罚。

2.严格的税收调查制度

调查制度是税收征收管理制度中成本较高的措施，因而为了能够提高效率，日本将调查制度分为三大类：日常调查、书面调查和特别调查。最后一种特别调查，只有出现金额较大和影响较为恶劣的案件进行外，一般不会启动。调查制度本身有着严格的法律程序和限制，在信息互享方面，调查过程中能够经过法院授权获得调查相关信息和数据的权利。日本这种调查制度一方面避免了法律理论中上的不足，另一方面又能够有效提高调查的效率。

3.严格的税收征收管理中介机构制度

从事税收征收管理的中介机构或者服务机构，在日本称之为税理士，如同各国的律师法、税务师法一样，有着严格的考试准入制度和自律体系。

（四）荷兰

荷兰在西欧的人口密度最大，经济发展水平却不落后于其他国家，所仰仗的就是其先进的税收制度和税收征收管理制度。

1.税收征收管理机构依不同纳税主体设立

荷兰将纳税主体依据不同的规模进行分类：个人、大公司、小公司以及进出口纳税主体。针对不同的纳税主体，荷兰专门设立了四类别的税收征收管理机构。这种税收征收管理方式能够有效的提高管理的便捷性，无论是对纳税主体还是征税主体，能够有效节约征税的成本。

2.有效处理征税主体和纳税主体之间的关系

税收征收管理关系的核心是征税主体和纳税主体之间的关系，只有两者之间的关系融洽和达到共赢时才能够实现税收征收管理制度的价值。荷兰当局通过对两个主体进行不同的教育和约束，形成了一种双方合作的良好关系。对于纳税人而言，主要是进行有效纳税理念教育，注重对违规行为的处罚。对于征税实施主体，则是通过提高服务理念，同时接受纳税人的意见等方面实现。

3.建立了有效的信息收集体系

荷兰在很早就建立了有效的信息系统对个人投资者和其他纳税主体的信息进行搜集和整理，形成完备的数据系统。在搜集相关信息时，对税收相关的信息进行广泛搜集，能够对未来纳税人的纳税预期进行有效判断。

三、境外国家税收征收管理制度对我国的启示

我国2013年6月新的《税收征收管理法修正案》中对于原法并没有做太多修改，对于税收征收的理念也没有将理论界所讨论的结果纳入进来。在此，以境外主要国家的税收征收管理制度的基本特征为基础，得出我国税收征收管理制度未来发展的主向和路径。目前的修正案仅是对个别条文的修订，未触及基本原则和理念。笔者认为应当对税收征收管理制度的基本理念、制度的基本模式和具体税收征收管理制度三个层面进行完善。

（一）转变税收征收管理制度的基本理念

将服务理念贯彻于税收征收管理制度，本着为纳税人服务的理念完成基本的税收目标。本次修正案中建议将本法的名称中加入“服务”二字，使着重于管理的法向服务法转变。

（二）转变基本的税收征收管理模式

征地制度论文篇（10）

[8] Leslie Pickering Francis.Eminent Domain Compensation in Western States：A Critique of the Fair Market Mode[J].Utah Law Review，1984，26（3）：429-484.

[9] 柳志伟.农地征收的补偿问题研究[D].湖南大学博士学位论文，2007.

[10] 炜玮.中国财产征收制度研究[D].清华大学博士学位论文，2008.

[11] 房绍坤，王洪平.公益征收法研究[M].北京：中国人民大学出版社，2011.

[12] 柳志伟.农地征收的补偿问题研究[D].湖南大学博士学位论文，2007.

[13] 傅瑜.农村土地流转法律规制的宪法学思考[J].中南大学学报：社会科学版，2011（5）：89-94.

Comparative Research on Compensation for Land Expropriation in China and United States

XU Ying-chun1，WEN Guan-zhong 2，3

（1. School of Law and Humanities ，China University Of Mining And Technology，Xuzhou Jiangsu 221116；2.Institute for Advanced Research，Shanghai University of Finance and Economics；Shanghai 200433；