行政审批权限篇（1）

一、从大局出发,坚决把减少和下放审批权限落实到位

这次减少和下放的行政审批权限和年审年检项目目录,是由省放权工作领导小组与省直各部门反复沟通,依法合理提出,并已经省政府常务会议讨论通过。省直各部门要善始善终做好各项后续工作。

一是要坚定不移下放到位。这次放权强调促进振兴发展、增强县域活力和企业实际需要出发,切实做到应减必减、该放必放,做到实权真放。对于已经省政府常务会议审议通过的权限和项目,省直各部门必须坚定不移、不折不扣地贯彻执行。凡是应取消的,一律取消;该下放的,一律下放到位;需要改变管理方式的,也要落到实处,其中,属于分级管理的,要明确责任;实行委托或授权的,也要形成文件,明确权责,不搞隐性审批。要做到令行禁止,坚决杜绝明放暗不放,或变相回收、截留等问题发生。对于已经确定取消或下放的权限,由监察部门负责督查落实。

二是要搞好工作衔接。省直部门对这次下放的行政审批权限在承接方的实施中,负有指导和监督的责任。要把下放权限的审批条件、运行程序等事项,以书面形式确定下来,移交各地对接部门,方便基层顺利展开相关工作。要按照省放权工作领导小组制定的《下放行政审批权限对接工作方案》要求,依法规范,有序衔接,在7月中旬前全面完成对接任务,保证各项权限正常运行。省发展改革委和省农委在这方面已经先行一步,各部门要借鉴他们的经验,并结合实际不断创新工作方式方法。要面对面地实施对接,对于在对接中发现的问题,及时研究解决办法,有针对性地搞好承接、监管和指导。

三是加强监管服务。“放权不放责”,对下放的权力,不能一放了之,不闻不问,要做好全程指导、监管和服务,这也是上级部门应尽的职责。要制定相应的制度办法,保证监管和服务的规范性和持续性,强化政务公开,提高工作标准和服务质量。要建立有效的工作机制,使各项下放权限得以正确行使,有序、规范和高效运行,发挥应有的作用。

四是做好项目审批公开工作。这次取消、下放和保留的权限,除了由省政府集中向社会公布外,各部门也要结合工作实际,通过各种方式,做好向行政审批对象和对外工作。省政府政务公开协调办要依据放权目录,对在省政务大厅审批的项目逐项进行清理,在下放到位后,全部剔除已取消和下放的行政审批项目。今后,严格控制新增行政审批和年审年检项目。凡新增设行政审批和年审年检项目,要履行相应的报批手续。

二、主动承接和用好下放权限,切实增强发展活力

放权的根本目的是促进发展。与省直部门下放权限相比,各地承接和实施质量更为关键和重要,直接决定着这次放权工作的最终效果。各市(州)、县(市)要高度重视,精心组织,确保有效承接和实施,保证各项下放权限落实到位。

一是接好权。任何一项行政审批权限,都事关审批对象的切身利益,事关经济社会发展,不可简单处置、轻率实施。凡是下放的行政审批事项,都要无条件地一律纳入所在地政府的政务大厅或行政服务中心,集中办理审批。尚未实行行政审批权相对集中改革的县(市),要抓紧推行。要把熟悉并负责审批的人员集中到政务大厅,实行“阳光行政”,不搞“前厂后店”。承接条件不足的地方,也要抓紧制定具体政策,保证各项工作正常运行。要按照省直部门的要求,从实际需要出发,实行审批流程再造,努力形成程序最简、时限最短、效率最高的审批模式。要坚决杜绝新的收费养人问题,不能因审批量的加大而增加机构和人员。

二是管好权。经过多次放权,目前省里已将80%左右的行政审批权限下放到市(州)、县(市),各地必须采取切实可行的措施,按照新要求加快承接部门职能建设,建立、完善监管制度。每个审批部门都要制定具体管理实施办法,包括审批标准、实施程序、政务公开要求等。特别是重要权限要确保做到“阳光”、“透明”运行,防止滥用权力,损害当事人利益,滋生新的腐败。要明确监管部门的责任,制定有效的审批监管办法,建立责任追究机制,发现问题及时纠正,绝不姑息放任。要改进作风和服务,防止“中梗阻”,解决“办事难、办事慢”问题。切实加强队伍建设,尽快提高工作人员的业务素质,实现依法管理和优质服务,方便企业、社会和群众。

三是用好权。前两次放权的实践证明,把基层需要的权限放下去,能够有力促进县域经济发展。**5年两次放权后,**6年全省县域地区生产总值增速首次超过全省平均水平,**7年县域地区生产总值占全省地区生产总值比重已接近50%,县域经济实现了突破性、跨越式发展。这次下放的权限,许多都是基层需要、事关经济管理的“实权”,各地要切实用好这些权限,充分发挥这些权限的作用,加大招商引资和项目建设力度,多上项目、上好项目,进一步焕发县域经济活力,壮大县域经济实力。要以本次放权为契机,进一步解放思想,创新管理方式,鼓励、支持一切有利于地方经济发展、有利于民生改善的项目。要切实做到让利于民、服务于民,最大限度地增强企业的发展活力和群众的创业热情。要把这次放权工作与本级政府行政管理体制改革和服务型、责任型、法治型政府建设结合起来,转变工作作风,加快服务型政府建设。全面落实加快发展、改善民生、促进和谐的各项重点任务。让企业和群众在高效便捷的政务环境中进一步对发展增强动力,对政府增强信心,推动全省经济社会的加快发展、科学发展。同时,各地要参照省里的做法,超前谋划,认真研究,结合实际做好进一步向企业、社会下放、落实权限工作,为县域经济发展创造更宽松、更有利的条件。

三、不断改革创新,积极营造良好的发展环境

这次放权工作本身就是解放思想、推进行政管理体制改革的一个重要举措和实际步骤,也是全面加强服务型政府建设的重要内容。我们要认真贯彻省委九届五次全会精神,以改革创新精神,进一步解放思想,深入推进这项工作。

一是强化服务意识,提高行政效率。大量减少和下放行政审批权限,为进一步解决过去一定程度上存在的把管理当成管制、用审批代替服务、收费养人甚至与民争利等影响加快发展的问题创造了条件。我们必须明确一个简单的道理:企业创造财富,政府营造环境。要切实跳出政府本位思想,强化服务意识,为央企、民企、外企等所有市场主体加快发展壮大创造条件、提供支持。要把服务放在首要位置,在服务中实施管理,在管理中体现服务,实现管理与服务的有机结合。要不断提高行政效率,依法办事,讲求诚信,提供高标准、高质量的服务。把执行规范性要求的原则性和解决企业现实问题的灵活性结合起来,特事特办、大事专办、急事快办,为创业者、投资人、纳税人营造良好的发展环境。

二是积极开拓创新,改进管理模式和工作方式。要积极适应减少和下放行政审批权限后面临的新情况,把工作重点转到深化改革、规范行为、提高行政审批质量和效率上来。工作方式要由过去“坐等”审批,转变为主动超前工作,全程监管服务。要变被动服务为主动服务,变供给型服务为需求型服务。大力推进政务公开,加强对政府行为的监督,促进依法行政。要加强信息化建设,完善现代监管服务手段,提高科学管理水平。要不断创新政府管理模式,探索行为规范、运转协调、公开透明、廉洁高效的政府管理体制。

三是切实转变职能,集中精力促发展、重民生。减少和下放行政审批权限后,省直部门要集中主要精力思大事、谋全局、抓落实。进一步转变职能,把着力点放在推进发展、改善民生、促进和谐上,切实加强社会管理和公共服务。要搞好规划,加强行业指导和行政监管,不断提高政府服务人民、服务发展的能力和效率。抓好棚户区改造、农村泥草房建设、新农合等政府承诺的各项民生实事的落实。搞好绩效评估,全面推进各项工作。

四、加强领导,有序推进

这次放权工作是今年省政府的一项重点工作,要确保全面完成,实现预期目标。各地、各部门要高度重视,精心组织,有序、有效推进。

行政审批权限篇（2）

2013年3月17日，新当选的国务院总理在全国人大十二届一次会议闭幕后的记者招待会上提出，“现在国务院各部门行政审批事项还有1700多项，本届政府下决心要再削减三分之一以上。”这是新一届政府作出的承诺。截止到2013年12月，国务院共计取消和下放行政审批事项221项，占到削减行政审批事项总数的39%。

各地方也在有序稳步推进取消和下放行政审批事项的工作。上海市从2000年开始进行行政审批改革的工作。据公开报道，从2001年3月至2013年6月，在6次行政审批清理工作中上海共取消和调整了2237项行政审批事项。

一、行政审批的概念和特征

关于行政审批的概念，目前在法律规范和行政法学理论中还找不到确切的答案，这主要是因为对于行政审批的性质、行政审批在行政法中的地位等问题，学者们的看法仍不一致。有学者认为，“所谓行政审批是指政府行政系统在特定当事人的请求下对法律禁止的状态或法律不予许可的状态赋予其是否在广延领域内取得权利或利益的行政行为。行政审批具有广义和狭义之分，广义的行政审批既包括行政系统内部高层行政机关对低层行政机关请求行为的审批，又包括对行政相对人请求行政主体获得某种权益的行为之审批。狭义的行政审批仅指特定行政相对人请求行政主体获得某种权益的行为。”也有学者认为，行政审批并不是一个独立的行政行为，它是若干具体行政行为中的一个环节和步骤。还有学者从法律实践的角度对行政审批作出了以下定义：“行政审批是指行政机关根据相对人的申请，经审查依法决定是否同意申请人的申请并授予申请人从事申请名下的活动的资格或权利的一种行政行为。”

通过比较各种观点，我们可以对行政审批的特征有所把握：第一，行政审批是基于相对人的申请才启动的；第二，行政审批的前提是被审查决定的事项事先处于法律相对禁止的状态；第三，行政审批的效力是解除这种禁止，赋予特定的行政相对人特定的资格或权利。

二、我国行政审批制度的产生

我国的行政审批制度史伴随着计划经济体制的建立而产生的。计划体制下国家设立审批制度主要是因为以下几个原因。

1.行政审批是资源配置的方式之一

公有制是我国所采用的生产资料所有方式。国家在理论上应作为全民的代表占有、使用和处分社会生产资料。但在实际中，国家不可能直接从事生产经营活动。国家通过利用公共财政设立企业，让企业来从事生产经营活动。由于国家对社会资源的高度垄断，使得企业从事生产经营活动所需要的各种资源都只能依靠政府的配置，而审批则是政府配置资源的主要方式。

2.行政审批是市场准入的方式之一

在计划经济体制之下，要从事生产经营活动的企业必须要按照所生产经营的项目和范围经过行业主管部门的审批后才能进行生产经营活动。这限制了企业的自主经营权，不利于发挥企业的活力和积极性，这会造成整个市场的疲软。而从行政机关的角度来看，采用审批的方式可以给自己提供更大的权力行使空间。

3.行政审批是政府调控社会生活的方式之一

在计划体制下，除了经济领域，社会生活的各个方面都需要由行政机关予以审批。政府对于社会的控制达到了几乎全覆盖的程度，社会的运行都需要审批先行。

三、行政审批存在的问题及其原因

随着市场经济的建立和发展，行政审批在市场经济环境中的阻碍作用越发明显。行政机关利用掌握的行政审批权力，对于本应该可以由市场自行决定的事项作出不适当的限制和管理，阻碍了经济的发展和社会的进步。有关行政审批的问题不断产生，主要包括审批范围过大；程序繁琐、不透明；审批设定随意混乱；钱权交易，导致腐败等。导致以上问题的原因主要有以下几个方面。

1.行政审批制度不适应市场经济体制

20世纪70年代末，我国开始了经济体制的转轨。行政审批制度的弊端在两种体制的转变过程中表现得更为明显。市场经济强调的是市场的作用，行政审批只是起到辅助的手段，凡是市场可以调节的，社会可以管理的，政府都不应介入，应当“把错装在政府身上的手换成市场的手。”同时，由计划经济体制所产生的法律规范也没能跟上经济体制转变的步伐。

2.行政审批权的扩张不适应建立有限政府的目标

行政权力的不断扩张必然造成行政审批权的逐步扩大。这给腐败的产生、权力的滥用等提供了机会和空间。在市场经济体制中的政府权力应当是受限制的。要充分发挥市场的作用，政府的主要任务则在于处理市场和社会没办法解决的问题。行政审批也应该进行调整以适应政府定位和职能的变化，取消一些不必要的审批事项，将有关社会公共利益的事项作为审批和调控的重点领域。

四、限制行政审批权的方式

1.明确行政审批的设定主体及其权限

由于行政审批的本质是对市场主体经济活动的干预。因此，要明确行政审批的设定权限，防止部分地方政府和行政部门将行政审批权作为自身实施垄断，获取不正当利益的方式。要对违反法律设定行政审批权限的行为作出明确的规定。

2.制定有关行政审批项目的法律规范

行政审批的项目是指由法律或行政主体确定的与行政相对人某一方面的权利和利益有关的具体事项，大多附着于部门行政管理法规范之中。可以赋予不同层级的规范性文件以不同效力和不同权限的行政审批项目。比如，法律可以确定所有的行政审批项目，行政法规在确定行政审批项目的权限上可以附加若干条件，使其范围要小于法律可以确定的项目范围。而地方性法规则可以具有有限制的行政审批项目确定权，而规章仅有极小的行政审批项目确定权。除了以上法律渊源外，其他形式的规范性文件由于不是《中华人民共和国立法法》所认可的法律渊源，因此，都无权确定行政审批项目的范围。在制定有关行政审批项目的法律规范过程中，可以根据不同行政管理领域和不同行政管理部门的标准，对行政审批项目的法律规范予以集中，这样便于法律的

行政审批权限篇（3）

省政府法制办省发展改革委省编办省效能办

《福建省人民政府办公厅关于印发福建省2007年推进依法行政工作要点的通知》（闽政办〔2007〕104号）第十三点要求：“对省委、省政府《关于加快县域经济发展的若干意见》颁布后，下放行政审批权工作落实情况进行回顾检查（省法制办牵头，省发展改革委、编办、效能办等有关部门配合）。”据此，特就这项调研检查制定如下工作方案。

一、目的及内容

（一）落实省政府领导有关指示精神，了解《中共福建省委、福建省人民政府关于加快县域经济发展若干意见》（闽委发〔2003〕11号）、《中共福建省委办公厅、省人民政府办公厅关于做好扩大县（市）经济社会管理权限工作的通知》（闽委办发〔2003〕11号）颁布后，下放行政审批权限工作落实情况，以及县（市）行政机关获得下放的行政审批权后的运作情况。

（二）总结下放行政审批权限工作取得的经验，分析存在的问题，对进一步做好下放行政审批权工作提供政策建议。

二、方法及步骤

调研检查工作采取各单位自查总结和省政府法制办牵头组织调研检查相结合的方法。

（一）各单位自查总结（本通知下发之日起至8月30日）。各单位认真自查并回顾总结近几年下放行政审批权限工作情况，分析存在的问题，提出意见和建议，形成书面报告。其中：

1.省直单位：主要总结本单位按照要求应该下放的行政审批权限有哪些，是否都已经下放，还有哪些没有下放，是什么原因没有下放；下放的行政审批权限在运作过程中，与省直单位之间是否存在争议；还有哪些行政审批权限可以进一步下放。

2.设区市政府组织本级政府所属部门：主要总结本级行政机关按照要求应该下放的行政审批权限有哪些，是否都已经下放，还有哪些没有下放，是什么原因没有下放；本级行政机关承接了哪些下放的行政审批权限，目前运作情况如何；省直单位实施的行政审批项目还有哪些可以进一步下放。

3.县级政府组织本级政府所属部门：主要总结本级行政机关承接了哪些下放的行政审批权限，目前运作情况如何；省直单位、设区市级行政机关实施的行政审批项目还有哪些按照要求应该下放而没有下放，或者还有哪些可以进一步下放。

（二）省政府法制办组织调研检查（9月）。省政府法制办牵头组织省发展改革委、编办、效能办等有关部门，在梳理、汇总各级、各部门上报材料的基础上，通过召开座谈会等形式，调研抽查省直有关部门、有关市县政府工作落实情况。

（三）形成报告（10月）。省政府法制办、发展改革委、编办、效能办等部门在组织调研检查的基础上形成书面材料报省政府。

三、调研工作要求

（一）精心组织。各级、各部门要从全面推进依法行政的角度来认识此次调研检查工作，要组织专人负责，要认真总结下放行政审批权限工作取得的经验，深入分析运作过程中存在的问题，提出切实可行的建议。

（二）实事求是。各级、各部门要本着实事求是的态度，对近几年来，下放行政审批权限工作进行自查并回顾总结，既不能忽视成绩，也不能回避问题。要提供真实的材料，为省领导决策提供准确的信息。

（三）全面及时。各级、各部门要全面总结下放行政审批权限工作落实情况，全面提供素材。在报送本级、本部门落实下放行政审批权限工作报告时，需附送本单位制定的相关文件制度：

行政审批权限篇（4）

一、提高认识，增强做好减放行政审批权限工作的责任感

近几年以来，按照上级政府的有关要求和部署，我市已经开展了五次减放行政审批权限工作，先后减放了一些行政审批权限，进一步规范了行政审批程序，缩短了行政审批时限，对于推动政府管理方式转变，方便行政管理相对人，提高工作效率和促进经济特别是县域经济发展起到了重要作用。但减放权限的数量和工作深度、广度还不够，特别是向两区、开发区和辽河垦区放权的力度还需要进一步加大。今年5月15日，书记在全市领导干部大会上严肃要求“市直部门要放权，不仅要放，而且要大放，只有这样，才是解决经济发展软环境的根本问题”。对此，各部门务必高度重视，深刻领会。

（一）减放行政审批权限，是解放思想、加快振兴发展的现实需要。当前，我市正处在加快转变、加快赶超、加快复兴的关键时期，实现经济社会大发展、快发展是摆在全市人民面前的十分重要而又紧迫的任务。而要实现大发展、快发展，关键是要解放思想，彻底摒弃旧的思想观念的束缚，打破落后的机制体制的羁绊，大力开展招商引资、项目建设，加快经济发展方式转变。而影响招商引资、项目建设的关键是资源成本、劳动力成本、行政成本等，在行政成本方面，市场主体关注的是政府行政管理效率的高低。目前，我市行政管理效率还不是很高，反映在行政审批领域，不同程度的存在审批项目多、环节复杂、程序繁琐等问题，导致投资者望而却步，甚至中途而返，投资热情和积极性受到很大影响。这一问题如果得不到有效解决，我市的投资环境就得不到改善，外地的投资者就不愿意来投资，而本地的投资者也会向投资环境好的地方进行转移。从而影响项目建设、经济发展和振兴。

（二）减放行政审批权限，是转变政府职能，建设服务型政府的内在要求。转变政府职能，一个重要方面就是要依法界定和规范各级行政机关的职能和行政管理权限，避免职权交叉、重复，创新管理体制，实现管理与服务有机结合，在服务中实施管理，在管理中体现服务。行政审批权限是各级行政机关行政管理权中数量最多、涉及范围最广、与人民群众关系最密切、影响最大的权力，行政审批权限的行使是否规范合法、是否方便快捷等等，不仅影响具体申请人的合法权益，而且影响行政机关乃至政府的整体形象。因此，进一步减放行政审批权限，坚决取消那些不符合政企分开、政事分开原则和干预微观经济活动、妨碍市场开放竞争的审批权限，下放一些有利于行政管理、有利于市场经济发展的审批权限，必将提高政府办事效率，降低管理成本，方便人民群众，也必然会推动行政管理体制改革，加快服务型政府建设步伐。

（三）减放行政审批权限，是加强反腐倡廉建设、从源头上预防和治理腐败的重要举措。政府及部门行使的权力是公共权力，当前，在行政管理领域，公共权力部门化、部门权力利益化、政企不分、政事不分、办管不分、监管不力等现象还不同程度的存在。在行政审批领域，由于审批权力过于集中、审批环节复杂、审批时限过长，暗箱操作、、权钱交易等腐败问题极容易发生。依法减少特别是下放一些行政审批权限，同时，辅之以必要的制度规范和后续监管措施，能有效遏制行政审批领域腐败问题的产生，减少滋生腐败的土壤，促进反腐倡廉建设。

二、求真务实，确保减放行政审批权限工作取得实效

（一）认真清理，及时上报。这次减放行政审批权限工作，时间紧、任务重，各部门要按照市政府工作方案确定的目标、原则、标准等要求，对本部门正在实施的行政审批权限进行全面清理和梳理分类，确定出哪些权限是属于依法应由市政府主管部门独立审批的，哪些权限是属于依法先由各县（市）区政府主管部门进行审核同意再上报市政府主管部门审批的，哪些权限是属于依法应由县级以上政府主管部门审批的，并逐项核对设定行政审批权限的依据，研究提出减放的具体意见和建议，按要求向市行政审批制度改革领导小组办公室报送情况。

（二）坚持标准，依法审核。这次减放行政审批权限可能会触及有关部门和单位的核心权力，影响部门和单位的利益，工作中会遇到一定的困难和阻力。因此，市行政审批制度改革领导小组办公室有关同志要有充分的思想准备，要树立大局意识、责任意识和攻难克艰、敢打硬仗的信心和决心，要努力提高自身的素质和工作能力，熟练掌握有关法律、业务知识及工作技能，要全面掌握工作情况，善于发现工作中遇到的问题，分析问题产生的原因，研究解决问题的方法措施。在审核各部门上报的行政审批权限中要一视同仁，公平公正，敢于碰硬，勇于担当，尤其是对在是否减放行政审批权限与部门存在分歧的，要主动与相关部门进行沟通磋商，坚持标准，切实把应该减放的行政审批权限减下来、放下去，实现既定的工作目标。

（三）突出重点，整体推进。这次减放行政审批权限，在减放范围、减放对象、减放方式上与以往都有所不同，各部门和领导小组办公室在普遍开展、整体推进的基础上，一定要牢牢把握工作方案中确定的减放重点，有针对性地开展工作。要围绕“项目带动、创新驱动、投资拉动、全民行动”战略，重点减放直接关系经济社会大发展、快发展的项目建设以及城市建设管理过程中涉及的行政审批权限。特别是在向两区、开发区及垦区放权上，要解放思想，敢闯敢试、敢作敢为，善于打破传统思想观念和旧的体制机制的束缚，将那些法律法规规章明确规定由县级以上政府主管部门行使审批权、两区和开发区、垦区能够承接的行政审批权限，不讲条件、不讲代价、毫不保留地下放给两区和开发区、垦区，以切实增强两区和开发区、垦区的自，发挥开发区体制新、功能活的优势，促进区域经济健康发展。

三、加强领导，推动减放行政审批权限工作顺利开展

（一）高度重视，精心组织。这次减放行政审批权限，是对各部门推动和服务发展能力的一次检验，也是对各部门领导同志全局意识和大局观念的一次考验，各部门一定要站在讲政治、讲大局的高度，把思想和行动统一到市政府的要求和部署上来，以改革创新的精神，打一场减放行政审批权限的“攻坚战”。各部门主要负责人要对减放行政审批权限工作负总责，在部门内部统一思想，提高认识，全力组织开展好本部门的减放行政审批权限工作。

行政审批权限篇（5）

行政审批制度改革是建设法治政府、廉洁政府、高效政府的必然要求，是加强作风建设、优化投资环境、提升竞争优势的重要举措，经过几轮的审批制度改革，我局项目审批效率明显提高，尤其是制定实施《金塔县政府投资项目管理办法》以来，通过采取并联审批、限时办结等方式，项目审批进程明显加快，有力推动了全县经济社会的转型跨越发展。至目前，根据《甘肃省人民政府关于公布省级政府部门现行行政审批项目和第九批取消调整行政审批项目的决定》（甘政发〔2013〕38号）、《酒泉市人民政府关于公布市级政府部门（驻酒单位）第九批行政审批项目的决定》（酒政发〔2013〕116号）和《金塔县人民政府关于公布县级政府部门（驻金单位）行政审批项目的决定》（金政发〔2013〕102号）文件精神，省市县涉及我局的最终拟保留审批事项有4项，其中：行政许可项目2项（企业投资《政府核准的投资项目目录》内项目核准、固定资产投资项目节能审查），非行政许可项目1项（限额以下政府投资项目审批），备案项目1项(企业投资《政府核准的投资项目目录》外项目备案)。

二、积极因素及负面影响

行政审批项目是政府机关或授权单位，根据法律、法规、行政规章及有关文件，对相对人从事某种行为、申请某种权利或资格等进行具有限制性管理的行为，是事前调控的重要手段，它有利于预防和控制风险，合理配置资源，维护社会公共利益，具有积极的意义。但现行行政审批项目仍然存在数量庞大、种类繁多、权限不清、程序混乱、效率低下等弊端，影响了项目手续的办理进程和开工建设，对经济社会的健康发展产生了不利影响。具体为：一是审批范围过大，门槛较高，一些适合于我县经济发展的大项目、好项目手续办理难度大。二是县级审批权限较小，投资较大的项目全部需要层层上报，导致审批效率较慢。三是审批程序仍较为繁杂，从项目建议书、可研报告、初步设计及概算均需要审批，审批环节较多。四是审批时间较长，重大项目的审批权限分属上级或更高层级发改部门，需要层层转报，不利于项目尽早落地开工建设。针对以上存在的问题，我们提出如下意见建议：

一是恳请市上进一步下放政府投资项目审批权限。按照省市《政府投资项目管理办法》，县级发改部门对国省投项目不具有审批权限，仅对1000万以下的县级财政性资金建设项目具有审批权限。建议进一步简化项目审批程序，对投资300万元以下的国省投项目，由县发改局审批并组织相关部门验收。

二是恳请市上进一步下放企业投资项目审批权限。按照省市《企业投资项目备案管理办法》，县级发改部门只负责1亿元以下项目备案，不利于重大项目和招商引资项目落地开工。建议进一步扩大备案权限，将县级发改部门备案权限提高至5亿元。

三是恳请省市明确下放到县级的审批事项。近期，国务院调整和下放了一批审批事项，省市尚未出台具体的操作细则，建议省市尽快制定出台相关的细则办法，明确新下放的审批事项，争取及早将政策落实到位，方便项目单位办理手续。

三、行政审批改革的总体思路、任务目标和工作重点

（一）总体思路

坚持以科学发展观统揽全局，认真贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，以加快行政审批进程为突破口，加快职能转变，进一步简化项目审批程序，优化审批方式，提高审批效率，努力预防和治理行政审批工作中的腐败问题，建立健全科学合理的审批管理机制、规范高效的审批运行机制和严密完善的审批监督制约机制，推动全县经济转型跨越发展，为全面建成小康社会奠定坚实的基础。

（二）任务目标

通过改革，规范和完善并联审批、限时办结等制度，减少审批环节，公开透明审批行为，建立规范高效的行政审批运行机制和监督制约机制，以高效优质的服务办结法定审批内容和程序，提高行政审批效率，优化经济发展环境，不断提高人民群众的满意度。

（三）工作重点

1、严格审批行为，规范审批程序。按照省市项目审批规定，对目前拟保留的行政审批项目逐项研究，针对审批事项的性质、特点和复杂程度，制定具体的操作规程，明确各环节的标准、条件、权责、时限以及相关申请材料等，并及时向社会公布，以最大限度地减少行政审批过程的随意性；按照“流程最短、环节最简、效率最高、服务最优”的目标要求，强化效率意识、责任意识和主动服务意识，进一步简化审批程序，将审批时限压缩到最短时间，努力提高即办件当场办结率和承诺件提前办结率。

2、创新审批方式，强化并联审批。积极推行并联审批制度，按照“一口受理、抄告相关、同步审批、限时办结”的原则，对政府投资项目审批中涉及的住建局规划选址意见审批、国土局用地预审意见审批、财政局资金审核意见等全部纳入行政服务中心并联审批，以利于审批时间控制、审批权力监管，不断强化部门联动，减少业主来回奔波，实现由传统的多窗口办公到“一站式”办公的转变。

3、加大公开力度，推行阳光政务。积极推进政务公开的新形式、新方法，继续推进项目审批公开工作。对行政审批的项目名称、设置依据、申请条件、申报材料、办事程序、承诺时限、格式文本等办事要件进行公开的基础上，加强行政审批项目办事要件和办理进度的动态管理和公示，继续推进审批人员、审批过程和审批结论公开等工作，把公开透明的要求贯穿于审批服务各个环节，以公开促进审批服务水平的提高。

4、推行网上审批，提高审批效率。将行政审批制度改革与电子政务建设有机结合起来，积极创造条件，加快完善行政审批电子网络管理系统建设，按照“一网多能，资源共享，统一开发，规范使用”的要求，加快建立健全审批业务信息共享和部门间网上协同办理的审批机制，全面推行项目审批的受理、审查、决定和告知等环节的网上办理，让项目单位充分感受到“一条龙”办公、“一站式”服务的方便与好处。

四、保障措施

行政审批权限篇（6）

本文作者：李林工作单位：中国社会科学院法学研究所

行政审批是现代政府履行公共管理和服务职能、行使行政权力的重要方式和基本内容。行政审批的权限设置、种类划分、数量多少、力度大小、程序安排等，都与政府的角色和功能定位直接相关。在“小政府、大社会”以及“弱政府、强社会”的自由市场经济体制下，政府的审批职能最低、审批事项最少，所谓“政府最好，管得最少”。在“大政府、小社会”以及“强政府、弱社会”的计划经济体制下，政府的审批职能最强、审批事项最多，从火柴到钢材、从摇篮到坟墓无所不及。我国今天实行或试图实行的，是“大政府、大社会”以及“强政府、强社会”的“第三种”管理模式，政府管理要有所为、有所不为。据统计，我国近年来根据中央政府规范性文件设置的行政审批近850项，根据省级规范性文件设置的行政审批约500至1500项，最多的省份已超过2300项。在我国深化行政体制改革和发展社会主义市场经济的条件下，政府管理总的方向是减少审批事项，减少对微观经济活动的直接干预，强化经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，营造更加公平的市场和社会环境。总的原则是:坚持市场优先和社会自治原则，凡市场机制能够有效调节的，公民、法人及其他组织能够自主决定的，行业组织能够自律管理的，政府就不要设定行政审批;凡可以采用事后监管和间接管理方式的，就不要再搞前置审批。③然而，由于“大政府”和“强政府”的体制以及政府管理“有所为、有所不为”的不确定性，加之政府职能转变的不到位和行政法治的不完善，对政府部门有权有利的行政审批事项，往往被纳入政府部门“有所为”的范畴而成为清理、减少和调整的难点、“硬骨头”和“钉子户”，而对政府部门不利或小利的行政审批事项，则比较容易清理、减少和调整。换言之，就是行政审批项目清理还不够，清理掉的有许多是涉及面窄，与群众生产生活、企业生产经营活动相关度较低的项目，而涉及面广，与群众生产生活、企业经营活动密切相关而且不符合生产规律要求的一些审批项目依然未得到清理。所以，前几轮全国行政审批事项的清、减、调，尽管产生了可观的数字和比例，某些“难点”项目也被清理掉了，但清、减、调的改革远没有触底，尤其是一些垄断领域、高利事项和寻租权力，不仅成为改革的盲区或，有的地方和部门甚至还被巩固和强化。更有甚者，部分审批事项在清理后摇身变为“形式审查”或“备案”，实质上是换个旗号变相审批，与国务院精简审批事项的要求背道而驰。面对行政审批事项“清理难、减少难和调整难”的“三难”问题，主要从以下方面着手解决。(一)明确行政审批事项清理的重点按照温总理的要求，下一步行政审批事项清理的重点是投资、社会事业和非行政许可审批等三个领域。对于投资领域，国家应当只批准或核准政府投资项目和关系经济安全、涉及整体布局和影响资源环境的项目。对于社会事业领域，应当放宽社会和私人资本进入的限制，打破垄断，扩大开放，公平准入，鼓励竞争。对于非行政许可审批领域，应当清理一些部门和地方利用“红头文件”、规章等对公民、企业和其他社会组织提出的限制性规定，对那些没有法律法规依据、不按法定程序设定的登记、年检、监制、认定、审定以及准销证、准运证等管理措施，都必须予以取消。明确界定非许可审批项目的概念和范畴，研究建立并严格执行非行政许可审批项目设立制度，禁止以非许可审批变相审批的项目。(二)依法设定和实施审批事项行政机关设定任何审批事项都要于法有据，严格遵循法定程序，进行合法性、必要性、合理性审查论证;涉及人民群众切身利益的，通过公布草案、公开听证等方式广泛听取意见。凡是没有法律法规依据的，任何行政机关都不得设定或变相设定行政审批事项，尤其不得以“红头文件”等形式，增加公民、企业和其他社会组织的责任和义务。进一步优化政府部门职能配置，一件事情原则上由一个部门负责。职能重复或相近的机构，应当整合归并。确实需要多个部门管理的，明确牵头部门，建立协调配合机制，防止多重审批和推诿扯皮。合理划分中央和地方政府的事权，中央政府重点加强对经济社会事务宏观管理，把更多精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上。市场监管、公共服务和社会管理等直接面向公民、法人和其他社会组织的具体管理服务事项，应当更多地交给地方政府。(三)实施目录管理，制定和公布全国的行政审批事项目录依法规范行政审批事项，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私及其他依法不予公开的审批事项外，应根据一定原则和权限，分别制定行政审批事项的国家部委目录、各省目录和全国总目录。这是一项基础工作，是全国行政审批事项的底数，可为审批事项的动态管理打下基础及提供依据。国家层面实施行政审批事项的目录管理后，取消、调整、下放行政许可审批事项的针对性会更强，对公开、清理、调整、统一、规范都有重要意义。国家各部委实施目录管理按照“先条后块、条块结合”的顺序对项目进行清理，摸清“家底”。此外，将全国、国家部委和各省的目录向社会公开，使各种行政审批事项和所有审批权力一目了然。实行目录管理是有效应对行政审批事项清理的关键技术。海南省政务中心依照行政许可法和行政审批制度改革的有关规定，制定了《海南省行政许可审批目录管理办法》(以下简称《办法》)，编制并公布《海南省行政许可审批事项目录》，其根本目的是对全省现有的审批事项进行调查摸底并有效分类清理，不合法的项目不能进目录，不进目录的不能再审批。根据《办法》，海南省政务中心制定集中办理的审批项目标准，对进入目录的项目进行筛选，按照“应进必进”原则，继续推进审批项目的集中办理，进一步深化了行政审批制度集中改革。按照《办法》要求，各审批机关对目录中的每个项目编制《行政许可审批指导书》，对审批流程中的每个环节的条件、材料、操作方法、结果、例外处理、后续环节等进行详细规定，同时把《行政许可审批指导书》相关内容公布在群众办事的相关网站和办事指南中，增加办事透明度，集成到网上审批系统和电子监察系统中，作为审批人员的操作标准和电子监察的依据，减少了自由裁量、加强监督力度，解决了审批的法制化、标准化、信息化。(四)进一步下放行政审批事项并做好督导工作根据市场经济的需求，坚持能下放就尽量下放的原则，进一步推动行政审批事权向具备相应公共管理能力的基层政府转移，实现行政审批管理体制向扁平化方向发展，减少行政层次、降低行政成本、提高办事效率。海南省于2008年将197项行政审批权限下放交由市县政府及有关部门行使，同时成立了下放工作督察调研组，加强配套制度建设及业务指导，保证了下放行政审批事项的顺利交接。(五)加强对设立行政审批事项的监管加强对设立行政审批事项进行监督和备案管理，对违反行政审批权限和程序，乱设立或者变相设立行政审批项目的，应当纠正。同时，应当增强行政审批项目的透明度和公开性，通过报纸网络等媒体向社会公布保留的项目，接受社会监督。

20世纪90年代中期，一些地方政府就尝试引入政务服务中心(以下简称“政务中心”)模式，实行行政审批“一站式”办理。此后，集中行政审批权、实行统一受理办理行政审批事项的做法，得到行政许可法确认。近年来，不少地方在推进政府职能转变、构建法治政府、服务型政府和廉洁政府的改革过程中，积极探索政务中心新体制，创新行政审批管理模式，积累了宝贵经验。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化政务公开加强政务服务的意见》(中办发〔2011〕22号)指出，政务服务中心是实施政务公开、加强政务服务的重要平台，凡与企业和人民群众密切相关的行政管理事项，包括行政许可、非行政许可审批和公共服务事项均应纳入服务中心办理，充分发挥服务中心作用，统筹推进政务服务体系建设。总理在全国深入推进行政审批制度改革工作电视电话会议上进一步明确指出，要创新行政审批服务方式，推进服务型政府建设，加强政务中心建设，原则上实行一个部门、一级地方政府一个窗口对外。成立政务中心，搭建集中审批平台，是各地的普遍做法。尤其是《行政许可法》颁布后，政务中心在服务理念、服务内容、服务方式、服务领域、服务效能等方面，取得了突破性进展，成为地方政府的一个明星工程，成为方便群众和企业、服务社会、建设服务型政府的一个重要窗口和平台，对于推动地方经济社会发展起到了重要作用，深受群众的欢迎和好评。据统计，截至2011年，全国共建立政务服务中心2800多个。具体来看，各地政务中心大约有五种管理类型:第一种是作为政府的派出机构，如海南省政务中心。第二种是作为政府办公厅(室)代管的二级机构或内设机构。第三种是作为政府议事协调机构的办事机构，如与政务公开领导小组办公室一个机构、两块牌子。第四种是作为政府直属事业单位和挂靠政府有关部门(如发展改革委、监察局、招商局等)的事业单位。第五种是作为政府的工作部门，如长春市路园区民生工作局、成都市武侯区行政审批局把所有审批集中在一个部门。从全国政务中心的实践运行状况来看，各地差异较大，大致有三种模式:第一种是有的地方纳入政务中心的审批事项较少，大部分审批事项仍在政府各个部门办理，例如有些行政职能部门以各种理由拖延或者拒绝进入政务中心，导致部分含金量高甚至收费较高的审批项目仍然在政务中心外审批，政务中心基本上流于形式，行政审批制度改革往往成为“形象工程”。第二种是有的政务中心只管受理申请和发放证照，政府各部门审批职能没有调整归并，例如尽管有些行政职能部门在政务中心设了窗口，但是进入窗口的授权不到位，或者实质性授权不多，窗口只收申报材料，申报材料仍然要回部门审批，政务中心成为行政审批材料的收发室和转运站，行政审批制度改革往往成为“半拉子工程”。第三种是有的政务中心实现了多数审批部门、审批事项进驻，绝大部分进驻事项均能办理，形成了以政务中心为平台的高效、廉洁、便民的行政审批机制，政务中心成为同级政府的行政审批管理与服务机构，切实承担起推动行政审批制度改革的主体角色。海南省政务中心作为第三种模式的代表，是行政审批制度改革的“样板工程”。实践证明，建立政务中心相对集中进行行政审批，有利于规范行政审批权，提高行政审批的效率，增加行政审批的透明度，方便群众办事和监督。深化行政审批制度改革，加强政务中心建设，应当做好以下工作:(一)强化政务中心的集中审批这里的关键词是“集中”。一般来讲，在行政审批制度改革中，有“两集中”和“三集中”两种模式。所谓“两集中”，是指审批人员和审批项目的相对集中。目前大多数地方实行的是“两集中”模式。所谓“三集中”是指审批事项集中、审批权力集中、审批人员集中。审批事项集中是在不增加编制的情况下，各厅局设立专门的行政审批办公室，将原来分散在各处室办理的审批事项向行政审批办公室集中，其他处室不再具有审批职能。审批权力集中是由行政首长授权，将分散在各分管领导和业务处室的审批权力向行政审批办公室主任(即“首席代表”)相对集中。审批人员集中是指行政审批办公室以及工作人员整建制向中心集中。“三集中”后各审批办拥有受理权和直接审批权，启用“行政许可专用章”，在政务中心的统一领导、组织、协调和监督下进行行政审批。从根本上防止和解决了政务中心窗口“只受不理”、“两头受理”、“多头办理”以及由此产生的一系列问题。海南省政务中心率先提出并实行“三集中”的模式。通过“三集中”，海南省实现了对行政审批事项和审批权的有序管理和科学整合，提高了依法行政水平，提升了行政审批效率。集中审批权，主要是审批权在审批机关内部以及从各审批机关向政务中心的集中。集中审批职能，主要是各部门将本部门所承担的行政审批职能和相关项目收费职能全部移交审批办;择优选配审批办工作人员，把政治素质高、业务熟、能力强、服务优的工作人员，集中到省政务大厅审批办窗口办公。另外，各审批机关行政首长要对作为审批办主任的“首席代表”依法委托授权，统一启用行政审批专用章。例如，海南省住房城乡建设厅共有49项审批事项，以前分散在7个内设处室，由3位领导分管、涉及53位审批工作人员，使用7枚专用章进行审批。进入省政务中心大厅后，49项审批事项由省住房城乡建设厅审批办11人一个窗口对外，“首席代表”全权审批，使用1枚审批专用章对外行使审批职能。从海南的经验来看，实行“三集中”之前，审批权过分集中于各委厅局一把手或分管领导手中，容易造成办事拖拉或个别人对审批工作的干预，产生腐败和权力滥用;实行“三集中”之后，大多数审批权从各委厅局一把手或分管领导手中移交给了审批办主任(首席代表)，把审批权推向窗口统一行使，接受多层监督;实行“谁审批、谁负责”，各委厅局一把手或分管领导对被授权的审批办主任实行监督;“三集中”之前，几乎所有审批项目都会超出法定审批时限，“三集中”之后，在进入政务中心大厅办理的审批项目中，有60．9%规定了短于法定时限的承诺时限，而且绝大多数审批项目都能在比承诺时限更短的时间内完成，除改为即时办理的项目以外，承诺时限比法定时限提速最高达95．6%。以海南省商务厅为例，经过“三集中”改革，审批办件的按时办结率达100%，承诺办件的提前办结率达99．7%，并有83．8%的承诺办件转化为即时办件，大大提高了审批效率。(二)创新政务中心的审批机制审批机制是行政审批应当遵循的程序、时限和其他规则，是提高审批效率、降低审批成本、便民利民的保障。各地政务中心设计和实施的审批流程不尽相同，却大同小异，主要有以下四种办理审批机制:1．即时办理审批机制，即申请人递交申请后，材料齐全的项目，审批办当场或当天予以办结。目前海南省政务中心大厅有29个单位采用这种审批机制，共有60项可以即时办理的审批项目，即时办件数占全部办件总量的84%。2．承诺办理审批机制，即对程序、条件相对复杂，或需组织现场勘察、专家评审、听证等不能即时办理的审批项目，根据项目审批条件和法律规定时限承诺办结。承诺审批分为政务中心内部循环审批和委托办理、分办督办两种类型。3．重点项目联合审批会议机制，即对需要多个行政职能部门做出审批意见的项目，设立重点项目联合审批会议协调机构，为申请人提供并联咨询，协调解决审批中的难点、部门间互相配合、前置审批和后置审批的衔接等问题。4．上报审批机制，此类机制适用于在政务大厅窗口受理初审、审核、审批办主任(首席代表)做出初审意见后需要报上级审批的项目。目前海南省共有217项需要上报的项目，其中需上报国家部委审批的192项，需上报省政府审批的25项，占总项目的17%。在实行以上四种审批机制的基础上，海南省还在完善审批配套机制上有所创新:为解决审批“三集中”改革后，审批与批后管理可能出现的“脱节”问题，审批办与本部门相关业务处室建立了协同工作及信息交流机制。审批中涉及监督、年检、事权下放的环节，审批办与业务处室协同办理，并按时、按标准交互审批结果等相关信息，确保审批与批后管理两项工作有效衔接。(三)强化政务中心的服务功能提供高效、便利、廉洁的审批服务，是设立政务中心和改革行政审批制度的初衷。为此，各地根据国务院的原则要求，从本地的实际出发，创新服务方式，强化服务功能，建设服务型政府。以海南省政务中心为例，它们推行政务大厅的“一站式服务”，创建了对外“四个一”(一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务、一个窗口收费)和对内“五到位”(授权到位、机构到位、人员到位、职能到位、监督到位)的行政审批办理模式，④全面增强了政务中心的服务功能。在强化审批服务功能的过程中，区分审批事项的不同类型做出处理:1．对于简单审批事项，实行窗口人员直接受理并办理。对于复杂审批事项，实行“一审一核”或“二审一核”办结制，做到办件不出政务中心大厅。2．对于受场地、设施和设备限制，需要在大厅之外开展检验、勘察、听证、论证等环节的审批事项，各首席代表行使分办权和督办权，依靠会审会签、会议研究、委托评审、专家论证、检测检验等制度，保证项目按时公开办理，按法定审批时限承诺办结。3．对于涉及两个或两个以上部门办理的审批事项，实行“首办责任制”，由首办窗口或政务中心协调相关部门按时办结。同时科学优化审批流程，推行并联审批。例如，对电子口岸入网许可事项，由海口海关审批办牵头省商务厅等六个相关部门进行并联审批。海口海关通过网上审批系统将申请材料发送给各部门同时进行审批，节约了大量审批时间。无论哪类审批事项，均须由行政审批办公室受理和办理，且受理、初审、告知、发证等行为均须在窗口完成。据统计，当前海南省政务中心内部循环即可办结的审批事项办件量占所有审批事项办件总量的88．7%。(四)加强政务中心建设亟待解决的两个问题一是着力改善政务中心的法律环境。在现行法律体系和行政运行管理模式不变的情况下，对于政务中心的法律地位、行政主体和执法主体资格，政务中心与各行政职能部门的法律关系，政务中心与政务大厅的关系，政务中心的法律责任等问题，需要从法理、法律与实践的结合上研究解决。二是加强中央对行政审批制度改革和政务中心建设的领导。国家把行政审批制度改革顶层设计和领导实施的职能交给监察部，而不是国务院，没有国务院行政审批制度改革领导小组，也没有设立国务院的政务中心，使这项改革在中央和地方层面缺乏应有的力度，地方政务中心履行职能面临“小马拉大车”的困局，对于这些体制性问题，国家尽快研究解决。

网上审批是对政务中心大厅审批的延伸和拓展，是政务中心加强电子政务建设的重要内容。国务院要求大力推行和规范网上审批，推进行政审批公开，把审批事项、审批程序、申报条件、办事方法、办结时限、服务承诺等在网上公布，实行网上公开申报、受理、咨询和办复。(一)推行网上审批的必要性在政务中心实体大厅审批的基础上推行网上审批，具有重要意义:一是有利于扩展政务中心办事大厅的实体空间(场地)，以使更多的行政职能部门和行政审批事项“应进全进”到政务中心。二是有利于提高政务中心大厅行政审批的效能，减少审批环节，缩短审批时间，明显提高政务中心大厅行政审批的效率。三是有利于群众咨询、申报和办理审批事项，监督审批过程，更好实现便民审批和为民审批。四是有利于深化政务中心的机制改革，强化对行政审批的内部监督、过程监督和外部监督，有效防止审批腐败，实现廉洁审批。在推行网上审批的过程中，有人认为只需要建实体大厅审批就能解决问题，不用搞网上审批;有人认为只需要实行网上审批就够了，不用建政务中心的实体大厅;还有人认为应当先建政务中心的实体大厅，再建网上审批的虚拟大厅，从而实现有形大厅与无形大厅相结合。事实表明，只建虚拟大厅而无实体大厅，不仅使网上审批缺乏基本的运行载体，而且无法有效解决办事群众“跑多门”的问题，无法达成审批事项集中办理的规模效应;只建实体大厅而无虚拟大厅，审批工作就缺乏丰富的科技手段延伸，无法实现政务服务的全天候覆盖。“两个大厅”缺少任何一个，都不利于“服务型政府”的建设。海南省政务中心的实践证明，把政务中心的实体大厅与网上审批的虚拟大厅结合起来，无缝对接、相互补充，彼此配合，相得益彰，可以满足人民群众不同层面的申办需求，能够更好地发挥“一班审批人马”、“两个政务中心”的作用，从而推动行政审批制度改革的不断深化。(二)建立网上审批的电子政务平台以电子政务平台为依托的网上审批虚拟大厅，保证了群众在网上办事如同在实体大厅办事一样，享受同样便捷、高效和人性化的服务，同时又突破时间、空间和人情因素的制约，成为“全天候”的服务型政府。上海市推行网上审批，建立面向企业与市民的网上公开、网上申报、网上预审的网上办事大厅，实现数据共享，通过网上信息交换，建立诚信体系。根据海南省政务中心的经验，加强行政审批制度改革中的电子政务建设，应当着力建设“五位一体”的电子政务平台:一是建设项目管理平台，将审批事项的集中管理、清理下放、集中审批等规范化、常态化。二是建设网上审批平台，将行政审批流程各环节的具体要求整合到审批平台中，实现按照审批实际情况定制审批流程。三是建设网上电子监察平台，实现对审批过程网上全程监督。四是建设网上办事平台，方便群众办事，使群众足不出户即可申请行政审批，咨询审批业务，查询办理结果或进展情况、存在问题及解决办法。五是建设政务公开平台，将群众关心的通知公告、政策法规、审批条件、程序时限等全部予以公开。海南省政务中心推行的是“五位一体”的电子政务平台，自2011年1月实行网上审批试点以来，迄今已办理网上审批办件74600件，占全部审批办件量的48%，⑤明显提升了行政服务的效率和水平。(三)完善网上审批需要解决的问题1．随着下放审批事项的增加，国家应当建立部、省、市、县的四级行政审批联网，通过审批网络系统实现远程申报和信息共享，开展网络审批，层层把关，全程监督，以减少各个层级部门的自由裁量权，减少审批备案环节，提高审批效率。2．不断提高网上审批的电子化、技术化、数字化水平，减少人情和权钱的干扰，制定统一的审批项目、审批标准和审批程序，开发统一的审批平台软件并配备相应硬件设施，促进行政审批系统标准化、规范化和便捷化，形成统一高效的多级网上联动审批系统。3．对行政审批工作人员和申请审批的群众进行培训，提高他们对网上审批的认识，适应网上审批的要求，掌握网上审批的操作技能，通过网络实现对行政审批的管理、服务、申报和监督。4．研究制定网上审批的法规及标准，将网上审批纳入行政许可法律框架，从法律上对网上审批效力予以确认，明确网上审批过程中申请人及审批人员的权力和责任，完善电子签名、电子档案法规等网上审批相关法律配套。

行政审批是最容易设租寻租的行为，在分散行使审批权的管理体制下，行政审批容易成为腐败高发易发的主要环节，个别部门、少数公职人员利用手中的审批权，、滥用权力、权钱交换、吃拿卡要，违背了法治政府的原则和政府管理的宗旨，损害了国家和公众的利益，损害了行政管理机关的形象。在政务中心集中行使审批权的新平台上，减少审批项目，规范审批行为，建立一整套行之有效的监督制约机制，强化对审批行为的监督，有利于从源头上减少腐败发生的可能性，有利于保证行政审批权的廉洁行使。(一)集中审批权需要加强监督制约理论上讲，权力集中容易产生腐败，绝对集中的权力产生绝对的腐败。但是，我国以政务中心建设为平台的行政审批制度改革，是权力集中与分权制衡、监督制约相结合的改革，是行政审批的“所有权”与“经营权”相分离意义上权力集中的改革，是追求高效廉洁便民利民的改革。这种“集中”与“分权”统筹安排的改革机理:一是在各审批职能部门内部，将审批权中的“所有权”保留于原权力主体(行政职能部门)，行政审批所有权的性质和归属不变，只是将审批权中的“经营权”从行政职能部门及其负责人手中分离出来，相对集中于政务中心大厅运行，实现审批经营权的集中行使和科学配置。这一改革，形式上是相对集中审批权，实质上是改变了过去审批权集中于个别领导的局面，通过审批权的科学配置，形成对审批权行使过程的有效监督机制。由于审批权被从原来各行政职能部门的处室剥离出来向审批办集中，进而向政务中心大厅集中，原处室的职能由过去侧重行政审批转变为主要制定规划、调查研究、拟定政策措施、加强监督检查，从而形成了决策、执行、监督适度分离而又相互制约的权力监督制约机制。二是在政务中心大厅内部，强调对审批权进行适度分权制衡，强化对行政审批权的监督制约，消除因审批权集中运行而可能滋生腐败的体制机制因素。实行集中审批后，所有审批业务由审批办一个窗口对外，对办理条件、所需材料等实行一次性告知，审批办主任、各行政职能部门及其处室不接触申请人，对审批业务人员与申请人实行物理和制度双重隔绝，有效监督制约了行政审批权的行使。同时监察部门在政务中心设置行政效能监察室，对审批程序、办理时限、服务质量等实施全程“嵌入式”监控。三是将集中于政务中心的审批权进行分解和分工，形成审批过程各个环节的权力监督制约机制，解决审批权在业务处室乃至审批办内部的权力制衡问题。部分项目由于受场地、设施、技术等条件的限制，需要在大厅之外采取委托办理、分办督办模式的，审批办将其授权给相关业务处室办理，审批办则牵头并利用网络对各业务处室进行督办。例如，海南省国土环境资源厅审批办推行“项目集中、过程委托、网上审批、统一监管”的审批模式。审批办负责对每个审批件和每个审批环节进行跟踪监督，向承办处室进行电话督办和发送《审批项目督办通知书》进行书面督办(见图1)。图1海南省国土环境资源厅审批办建设项目用地预审流程示意图权力越集中，越需要加强对权力的监督制约。在对行政审批权进行监督制约方面，应当进一步健全行政审批的监督体系，不仅充分发挥专有机构的监督作用，而且积极发挥公众和社会舆论的监督作用，使各方面的监督形成合力;进一步完善对行政审批的制衡机制，通过事前和事中监督，建立重大责任审批、合法审核等会议制度，加强监督的针对性，防止决策失误、权力失控和行为失范，杜绝行政审批的不作为和乱作为;进一步完善行政审批的监察制度，建立具有适时监控、预警纠错、信息服务、投诉处理等多种功能的行政审批监察系统，增强监督的实效;进一步加强事后监督，严格执行行政审批责任制，追究违法审批者的法律责任。(二)强化行政审批的政务公开公开透明是防止公权力腐败的有效手段，是监督制约行政审批权的重要原则。改革行政审批制度，根据“应公开全公开”的原则，全面推进行政审批的政务公开，将审批事项、主体、依据、条件、时限、程序、收费依据、收费标准等全方位向社会公开，阳光操作，增强群众对审批事项办理的预期性，便于社会监督。根据行政审批的服务质量承诺书，加强服务审批标准化，明确服务标准及时限，优化审批流程，向社会公开。海南省的改革实践，为我们提供了行政审批政务公开、阳光操作的有益经验。为了全面实现行政审批政务公开，海南省政务中心建立政务公开平台，组织34个审批办对每个审批项目编制办事指南，制定示范文本、申请表格，提供数十台自助查询电脑，通过中心和政府各部门网站、新闻媒体、办事卡片、电话、邮件等多种方式，对行政许可审批项目名称、法律依据、申请条件、申报材料、办理程序、审批进度、承诺时限、收费依据等进行“八公开”，项目办理结果都通过中心网站、手机短信、现场LED屏幕、触摸查询机等进行公布，极大方便了群众办事。(三)强化网络电子监察据统计，全国31个省(区、市)都不同程度地开展了电子监察工作，海南、浙江、上海、湖南、江西、广东、广西、贵州等地实现了省、市、县三级联网监察。海南省政务中心行政审批系统与34个进驻单位实现远程联网，进驻单位领导与相关处室可远程登录审批系统查询审批情况、监督审批工作。政务中心还对27个进驻单位进行视频联网，公开审批办工作人员工作作风、服务态度、在岗情况和办事效率，委厅局领导可对进驻中心大厅的审批办工作人员进行实时监督。同时，各界群众、新闻媒体、各级人大及政协代表可借助海南省政务中心网站，对审批工作进行在线监督投诉，建言建议等，使监督主体更加丰富，监督方式更加立体。从地方的实践来看，目前一些地方的网络电子监察，主要还是局限于对限时办结情况和投诉受理的监督，还应当强化对行政审批合法性、规范性的监督。下一步集中人员、资金和技术等资源，努力攻克技术难题，打造先进完善的网上审批平台和电子监察平台，将审批项目的各项内容、各个环节、各种程序固化在网上，推行标准化审批和监督，减少审批人员的自由裁量权，实现用技术促服务、用技术促监督。

行政审批权限篇（7）

（一）高度重视，加强组织领导精心谋划推进。为贯彻落实党的十及十八届三中、四中、五中全会精神和省市部署要求，深入推进简政放权、放管结合、优化服务，加快政府职能转变，滕州市成立由市委常委、常务副市长任组长，市委办、市政府办、市委组织部、编办、法制、发改、财政、人社等相关单位主要负责人为成员的推进政府职能转变领导小组（以下简称领导小组），领导小组下设6个专题组、4个功能组，统筹推进行政审批制度改革、商事制度改革、收费管理制度改革等政府职能转变各项工作任务，形成改革合力。2014年5月，设立市政府行政审批制度改革办公室，指导协调全市行政审批制度改革工作。

（二）强化“瘦身”，全面推进行政审批“塑形”。行政审批制度改革的实质，是政府权力的调整、转移和下放，涉及深层次利益的调整。滕州市健全完善了“一个领导分管、一个科室办理、一个窗口对外、一枚公章办结”的“四个一”部门审批运行管理机制，不断优化经济发展环境，提升政务服务效能。2014年7月，市政府审改办与市法制办、市政务服务中心管理办公室等单位密切配合，结合和上级政府取消和下放的审批事项，采取“三上三下”的办法，对各部门的行政审批事项进行了联合审核、清理规范，重点对各项审批事项的审批对象、设定依据、前置条件、办理程序、审批时限、是否收费等进行审核确认，对保留的行政审批项目优化审批流程，缩短审批时限，2014年底编制完成了《滕州市市级行政审批事项目录清单》，以市政府文件印发，共确认行政审批事项149项（其中行政许可事项136项、非行政许可审批事项13项），并在滕州市政府网、滕州机构编制网、市政务服务中心网站向社会公布。之后，两次对《滕州市市级行政审批事项目录清单》进行调整完善，使“非行政许可审批事项”彻底退出历史舞台。

（三）亮出“家底”，规范行政审批权力责任管理。权力清单方面，滕州市按照“清权、减权、制权、晒权”的要求，对全市52个单位的行政权力事项进行全面梳理，通过“三上三下”、审核清理、合法性审查、广泛征求意见建议等阶段，共审减行政权力事项1208项，精简比例达20.94%，保留行政权力4562项，并于2015年3月底前向社会进行了公布，有效为权力行使划好“跑道”，消除权力“暗门”，亮出政府权力“家底”。责任清单方面，为进一步明确和强化部门职责，落实责任主体，切实解决政府部门管理越位、缺位、错位的问题，科学确定我市44个政府部门（单位）责任清单，主要职责407项，具体责任事项1838项，追责情形858项，界定部门职责边界139 项（涉及26个部门），建立事中事后监管制度369 项，明确公共服务事项 179 项，解决职责交叉重叠，理顺职责关系，明晰职责边界，做到与行政权力清单互为补充，着力构建权责一致、分工合作、高效运转的政府职责体系，切实把该负的责任负起来，把该管的管住管好。同时，印发《滕州市行政权力清单动态管理办法》，建立了行政权力事项动态管理机制。

（四）健全制度，切实不断优化政务服务环境。一是编制行政审批中介服务收费项目清单。针对部分行政审批前置中介服务管理混乱、耗时长等问题，对行政审批中介服务收费项目的名称、法定依据、实施机关、收费标准、办理时限等内容逐一规范，7月底编制完成《滕州市市直部门（单位）行政审批中介服务收费项目清单》。凡未纳入清单的行政审批中介服务收费项目，一律不得再作为行政审批的受理条件，审批部门不得以任何形式要求申请人委托中介服务机构开展服务，也不得要求申请人提供相关中介服务材料。二是清理规范行政审批中介服务。印发《市政府办公室关于清理规范市直部门（单位）行政审批中介服务的通知》，启动行政审批中介服务机构清理工作，对中介服务机构实行清单式管理，放开中介服务市场，推进中介服务机构脱钩改制，规范中介服务收费，加强中介服务机构监管，逐步建立起“市场主导、行业自律、政府监督”三位一体的运行机制和以信用体系、自律建设为重点的监管体制。三是注重强化制度建设。2015年以来，相继以市政府或市政府办公室文件出台了《滕州市政务服务中心管理暂行办法》、《滕州市行政审批事项目录管理办法》、《滕州市行政权力清单动态管理办法》，对行政审批事项、管理范围、调整情形、调整程序、调整时限等均进行明确规定，对政务服务中心主要职责、窗口首席代表和办事人员主要职责、人员派驻调整程序、考核激励办法、监督检查等作相应明确，着力提供优质服务，进一步加快了服务政府建设。

二、深化行政审批制度改革的几点思考

（一）行政许可缺乏统一的认定标准。目前，从中央到地方，各级对于行政许可事项的界定标准不统一，市县之间行政许可数量差距较大。对于系统内部逐级上报的许可事项、下级部门的初审和审核转等事项是否可以作为独立的行政许可事项，目前没有统一的标准。例如，今年2月，国务院印发了《关于取消152项中央制定地方实施行政审批事项的决定》（国发〔2016〕9号），其中涉及县级审批事项17项，但是只有4项与《山东省市县行政许可通用目录》（以下简称《通用目录》）相对应，其余的13项在《通用目录》都找不到相对应的审批事项。

（二）行政审批改革的一些认识偏差。一是近年来，各级对审改工作实质的理解出现了偏差，为了政绩观和“面子工程”，使得审改工作进入了“唯数字论”的怪圈，“打造全省行政审批事项数量最少的市、最少的县”“行政审批时限压缩到法定时限40%以内”等报道不断见诸报端，存在着不顾工作实际情况，通过人为的“合并同类项”来减少数量、压缩审批时限，作为审改工作取得好成绩的硬性指标，将审改工作做成了数字游戏、表面文章。二是各行政审批机关对加强事中事后监管的认识不一致，有些部门改革意识不强，缺乏积极主动性，改革的主体地位发挥不明显，认为行政审批制度改革是牵头单位的事，自己只是改革的对象，改与不改都一样，报与不报都一样，工作中被动应付、流于形式。

（三）取消下放行政审批事项的“含金量”不够。一是下放至县级的审批权限少。2013年7月省政府令第264号以来，省级取消下放了8批行政审批事项，共下放行政审批事项224项，其中下放至设区市级185项，下放至县级仅有39项，仅占省级全部下放行政审批事项的17%。二是存在重复下放的现象。省级文件明确下放至县级的行政审批权，市级作为市级权限再重新下放至县级；还有一些法律法规明确规定是县级的权限，省、市级通过“下放”的方式再下放至县级行使。市级下放权限，通过子项数量统计下放行政审批事项数量，实际很多子项都属于一个行政审批事项。三是“含金量”不够。在涉及投资、创业、就业等直接影响经济社会发展的项目上，取消下放的力度不够，下放的行政审批事项“含金量”不够高，削减的行政审批事项“干货还不多”；有些部门取消下放的大多都是业务量较少甚至常年不发生的审批事项；有些部门取消下放一些受硬件设施、专业设备和专业人员影响，县级不具备办理资质的事项；有些部门没有摆脱传统观念和惯性思维的方式，对应该放而且能够放的审批权借故不放，或者放小不放大、放责不放权、放虚不放实等。

（四）行政审批事中事后监管不到位。一是有些行政审批机关工作重心还未真正转移。推进行政审批制度改革，虽然“重审批、轻监管”的理念不断得到认同，但是在具体问题上部门仍不习惯将工作的重心由事前审批向事中事后监管转变，更多的还是单纯依靠审批这一种方式来实现对市场的管控，忽略事中事后检查、行业管理等方式的运用，难以形成有效监管。二是监管流于形式。虽然在制定政府部门责任清单过程中，具体行政审批职能的单位都建立了事中事后监管制度，但是大部分在目前看来都是纸上谈兵，并没有达到实际的监管效果。县级普遍存在着技术力量不足、行业水平不齐、监管手段落后等现实情况，部门事中事后监管难形成合力，尤其是我市综合行政执法体制改革试点工作过程中，行政处罚权由相关职能部门划转至综合执法部门后，相关职能部门在批后监管上，如协调机制不完善，很容易就会出现监管“真空”。

三、下一步深化行政审批制度改革的建议

（一）坚持法治思维，编制行政许可通用清单。中央要加强顶层设计，根据法律、法规，编制适合全国各级各部门适用的行政许可事项通用目录，避免各级目录五花八门、数量不一。根据中央通用目录进行取消下放调整，尽量做到统一规范，节省人力物力财力。

（二）加大取消下放的“含金量”。省市在向县级下放审批权限时，要进行充分的调研论证，由省级层面组织专门队伍，对省、市、县三级行政审批事项逐项“候脉”，征求市、县相关职能部门意见，看哪些下放到基层更能符合简政放权的精神，然后统一下放，避免省、市行政审批部门愿放就放、不愿放就不放的随意性，真正下放一批或几批“含金量”高、受益面广、实用性强的行政审批事项，最大限度激发市场活力，为“大众创业、万众创新”提供充分的便利条件。

行政审批权限篇（8）

房地产业是国民经济的重要支柱产业，对扩大内需、拉动经济增长有着举足轻重的作用。当前，在房地产开发项目审批过程中，普遍存在审批事项多、审批周期长、收费项目多、企业负担重的问题，已经严重阻碍和制约了我省房地产业发展。以改革创新精神切实优化房地产业发展环境，对于推进房地产市场健康稳定发展、实现城镇面貌三年大变样；对于应对金融危机、促进经济又好又快发展；对于推动居民消费结构升级、改善民生；对于改革行政审批制度、创新行政管理体制、改进机关作风都具有十分重要的现实意义。按照转变政府职能、提高行政效能的要求，省政府在全省范围集中开展了清理整顿，制定公布了房地产开发行政审批、备案项目和取消、停收、降低及放开收费标准、下放权限的收费（基金）项目目录，规范了审批程序和收费方式。各级各有关部门要充分认识优化房地产业发展环境的特殊意义，把优化房地产发展环境作为“干部作风建设年”活动的重要内容，采取有效措施，加大推动力度。

二、明确基本思路和原则

深入贯彻落实科学发展观，按照建设服务政府、责任政府、法治政府的要求，破除传统思维定式，破除陈旧的条条框框，破除部门利益的局限，以创新的精神、改革的办法和超常的措施，大力精简行政审批和收费项目，重建规范、再造流程，加快建立权责一致、程序简明、顺畅高效、监督有力的良性运行体制机制，推动审批型机关向服务机关的转变。实际工作中应把握以下原则：

（一）合法合理。坚持依法行政、科学合理行政，既要按照法定的权限和程序规范行政审批行为，又要适应新形势发展要求，打破常规，削减不合时宜、妨碍公平竞争的不合理行政审批和收费项目。

（二）制度创新。转变政府职能，改变管理方式，消除囿权思想，提供优质服务。实行横向并联、纵向优化，重建制度规范，再造审批流程，对审批所需的各项准备工作适度前移，最大限度地实行并联审批。

（三）简政放权。对审批和收费项目取消一批、合并一批、放开一批、下放一批。对能够下放管理权限的全部下放，赋予各设区市、县（市）政府充分的决定权，支持和鼓励各地结合实际大胆创新。通过加强管理能够解决的事项不再进行行政审批，通过市场、中介组织、行业自律能够解决的事项彻底放开。

（四）权责一致。坚持“谁主管、谁审批、谁负责”，在赋予行政机关审批权的同时，规定其相应的权限和责任。建立健全监督约束机制，加强对行政审批行为的事中检查和事后稽查，着力解决职能交*、责权脱节、多头审批、互为前置、暗箱操作等问题。

三、严格执行行政审批和收费项目目录

各级各有关部门要认真执行省政府公布保留的行政审批、备案项目目录和取消、停收、降低及放开收费标准、下放权限的收费（基金）项目目录。凡未公布保留的行政审批、备案项目和公布取消、停收的收费（基金）项目，一律不再审批和收费。对下放权限、降低及放开收费标准的行政审批和收费项目，要按新的权限和标准执行。各设区市、各县（市）政府可以结合本地实际，对行政审批、备案以及收费项目进一步削减、合并、优化。

（一）严肃审批纪律。对保留的行政审批项目，要明确标准、条件、时限和承办责任。减少审批前置要件，避免部门审批互为前置、交*审批。压缩申报材料数量，取消非法定必须提交、重复提交和没有实际意义的申报材料。对取消的行政审批项目，要加强后续管理，不得搞任何名目、任何形式的变相审批。对下放的审批事项，省直部门要加强工作指导，各设区市要搞好衔接。未经省政府同意，不得擅自增加行政审批项目和非审批管理环节，不得增设审批条件，不得将备案项目作为审批项目进行管理。

（二）严格收费管理。各设区市、各县（市）政府要按照公布取消、停收、降低及放开收费标准、下放权限的收费（基金）目录，对现行收费（基金）项目进行全面清理，严禁超越职权设立新的收费项目。因行政事业性收费取消、停收和降低标准减少的收入，要通过降低行政管理成本和财政补贴解决。实行政府定价和指导价的经营性收费，要按规定的标准收取。对实行价格管理的袭断行业代建费用，各设区市政府要在省制订的最高限价下，通过听证、论证等方式，根据当地实际确定收费标准。省物价局要定期开展涉及房地产企业收费的专项检查，坚决制止各种乱收费行为。

（三）规范中介行为。对涉及房地产开发的中介机构，要切实加强管理，规范执业行为，取消未予确认的中介盖章和收费。确需开展的检验检测和评估评审等业务，有关中介机构要超前服务，压缩时限，减少收费。严禁政府部门将自身职责交由中介机构承担，严禁胁迫房地产企业接受强制并收费，严禁将经营性收费作为前置条件搭车收费，切断行政审批与中介服务的利益联系。

四、构建新的行政审批和收费制度

建立健全行政审批及收费的各项制度，规范审批程序，改进管理方式，为房地产企业提供优质高效的服务。

（一）健全并联审批制。各设区市、各县（市）政府要按照“统一受理、信息共享、提前介入、同步审查”的要求，强化行政服务中心的功能，进一步优化审批流程。审批部门要明确主管负责人进驻集中审批服务场所办公并授权到位，实现真正意义上的联合办公。在施工图审查、竣工验收等设定并联的环节，各设区市、各县（市）政府要统一组织有监管职能的部门进行联合审查、联合验收，部门缺席视为默认通过。

（二）严格落实限时办结制。各设区市、各县（市）政府要研究制订限时办结的具体规定，限定每个环节的办理时间，最大限度地压缩审批时限，真正做到科（处）室当日办结、部门审批不超过3个工作日、全部办结不超过20天。各有关部门要变坐等申请为主动服务，提前做好专家评审、技术分析、踏勘、公示、公告、听证等准备工作。在审批和建设的各个环节开辟“绿色通道”，以优质高效的工作解决各种实际问题。对省外来冀投资的重大项目，要提供便利条件和优质服务，保证项目在限定的时间内落地实施。各地要从实际出发，制订房地产开发项目行政审批流程图，并向社会公告，接受监督。

（三）建立一站式收费制。在清理整顿的基础上，按照收费主体不变、权益不变的原则，改革行政事业性收费和政府性基金收缴方式，由多环节收缴改为项目用地审批、项目建设审批和房屋产权登记三个环节集中收缴。探索建立专门的收费机构，做到“一站式收费”。全面推行收缴制度改革，实行行政事业性收费和政府性基金集中国库收缴，并实行收支两条线。

（四）实施全程服务制。各设区市、各县（市）政府要在行政服务中心设立专门的受理窗口，开展房地产开发项目审批服务，统一受理项目单位资料申报，无偿为申请人代办各项审批和交费手续，全程负责与相关部门的业务联系以及协调运转、跟踪督办、结果反馈，直至项目审批办结。受理申报材料时要将有关事项向项目单位一次性告知。定期进行回访，提供延伸服务。

（五）实行全程的政务信息公开和行政监察制。各设区市、各县（市）政府要建立房地产开发行政审批、收费政务信息全程公开制度和全程行政监察制度。将管理权限、设立依据、申报条件、申报材料、审批流程、办理时限、收费标准、服务承诺等，制作办事指南并公开。审批过程实行阳光操作，对行政审批项目的受理、承办、批准、办结和告知等环节进行公示。大力推行网上审批、网络全程行政监察，完善在线申请受理、状态查询和结果反馈功能，实行动态监管，及时发现和纠正违规审批行为。

五、切实加强组织领导

改革行政审批和收费制度是一项复杂的系统工程。各级各有关部门要切实加强组织领导，用过硬的措施，确保取得实效。

行政审批权限篇（9）

[中图分类号]D601 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2015）06-0021-04

2001年以来，以“量化改革、协商改革和交办改革”为特征的行政审批制度改革在精简审批数量、公开审批要素、推进集中审批、压缩审批权限、优化审批流程等方面取得了明显进展，但是，也出现了改革的路径依赖，边际效益递减。一方面，存量边清边增，增量缺乏审查控制，或者明减暗增，改名更姓规避《行政许可法》，另一方面，由于缺乏权威部门主导，改革的主导权由被改革部门控制，招致触及核心利益的改革事项难以推进。虽然审批事项明显减少，但是那些触及政府部门自身的存在和价值的改革通常会以各种理由被搁置起来。

2015年，中央将加大简政放权、放管结合改革力度，探索建立规范行政审批的管理制度将成为一项重要任务，需要对以“量化改革、协商改革和交办改革”为特征的行政审批改革的初始设计进行“二次设计”改革，建立与有中国特色社会主义市场经济相适应的行政审批制度，将行政审批制度改革作为转变政府职能的突破口，在坚持“量化改革”的同时，加快推进行政审批权责清单制度建设，用法治思维规范与审批相关的中介服务，逐步推进网上审批，不断完善行政审批制度建设，提高改革的质量和可持续性，充分激发企业和市场活力，全面推动有限政府、廉洁政府和服务型政府建设。

一、设立权威部门主导改革

由于行政审批改革具有长期性、复杂性、重要性。部门牵头改革的模式会延缓改革进程、降低改革效能。为此，各级行政审批改革办公室（审改办）要作为中央、省、市、县级政府授权成立的特设机构，集中相关的权力和各方人力资源，主导、统筹、研究、推进、监督行政审批改革工作。改什么？怎么改？审改办说了算！各级审改办要紧紧围绕建立与有中国特色社会主义市场经济相适应的行政审批制度的目标，重点在于厘清政府和市场、社会边界，给市场主体“松绑”，激发企业和社会活力，强制推进政府职能转变，加快形成“大众创业、万众创新”良好的法律、制度环境。在全面清理各项行政审批权力的基础上，将“公民、法人或者其他组织能够自主决定的、市场竞争机制能够有效调节的、行业组织或者中介机构能够自律管理的、行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的”的审批事项，坚决取消，将该有市场做的下放给市场，社会能办好的交给社会。

各级审改办要用群众路线指导行政审批改革，坚持开门改审批，按照“为民、便民、亲民”的宗旨，充分听取行政相对人的意见，而不是闭门造车，或由行政部门自己说了算；坚持专职改审批，建设一直专职队伍，研究、精通审批事项，避免外行领导内行改革；坚持持续改审批，根据政府行政审批中存在的主要问题，攻坚克难，有计划有步骤科学推进；坚持规范改审批，依法合规地推进审批制度改革。

二、全面清理行政审批事项

所谓全面清理行政审批事项，就是要根据各级政府行使审批权的事实特性进行清理，不能对行政许可的事项之外的、事实上大量存在的、制约经济和社会发展的审批事项视而不见。具体来说，就是要将现阶段各级政府部门行使的许可审批、非许可审批和具有审批特性的公共服务事项纳入清理范围，统一清理标准，摸清家底，避免更名改姓规避审改，或者名改实不改。

1.进一步明确行政审批和行政许可的联系和区别

需要明确的是，行政审批是管理范畴的概念，行政许可是法律范畴的概念，两者既有联系又有区别。行政审批具有三个核心特征：一是行政审批行为的发生是以公民、法人或者其他组织提出申请为前提，二是公民、法人或者其他组织从事特定活动必须经过行政机关同意，三是如果事先未经过行政机关同意就从事了特定活动，将会受到行政机关的处罚制裁。同时具备这三个核心特征的事项就是行政审批行为事项。因此，在清理行政审批事项时，不能只关注具有法律、行政法规和地方性法规依据的行政许可事项的审查，也不能只注意其名称和形式，而应当把握其“必须经过行政审批机关同意”这一实质，才能保证不重项、不漏项。如果只盯着行政许可事项推进审改，改革空间有限。

2.确立“最小颗粒度”标准，避免数字游戏

所谓“最小颗粒度”标准就是，以法律为依据，将各部门的审批权责事项细化到最小子项。最小子项是一个业务事项办理的次单元，多数情况下，一个最小子项对应唯一的申请人、唯一的业务办理流程和唯一的申请材料。按照“最小颗粒度”标准全面清理行政审批事项，才能真正摸清家底，避免审批改革的数字游戏。同时，也为精简、优化流程，清除重复、交叉审批提供条件，为明确责任、细化责任提供保证，有利于实现审批改革的精细化管理。

3.进一步确立全面清理的重点和难点

许可审批的清理重点在于，法律、法规授权设立的行政许可审批事项，政府及部门是否以规章、文件等形式设定或变相增加行政审批项目，是否越权附加审批条件。非许可审批清理的重点是以非行政许可审批名义、通过政府规范性文件设立的涉及公民、法人和其他组织的审批事项，必须重新审查规范，或直接取消，或者依法履行新设行政许可的程序。

全面清理行政审批事项的难点是具有审批特性的公共服务事项。现阶段，各级政府部门面向公民、法人和其他组织提供的公共服务，以“登记、年检、年审、监制、备案、认定、审定以及准销证、准运证”等各种名义存在，名目众多、标准不一、程序繁琐、甚至互为前置，严重制约了经济和社会发展。如果不同步清理公共服务事项，那些被精简、取消的行政许可、非行政许可事项，可能会更名改姓，以公共服务的名义继续存在。

公共服务事项清理要遵循“合法性、合理性、便捷性和第三方服务”的原则，现阶段清理重点是教育、文化、医疗卫生等公共服务领域的审批、备案事项，市场监管、社会治理、民生保障方面的审批、备案事项，资料性审查、项目评估、统计分析及从业资格、资质审查和职称评审等审批、备案事项。原则上以一般业务管理事项为名实施的审批，一律取消。

三、建立行政审批权责清单制度

权力清单是指对政府及政府部门行使的职能、权限，以清单方式进行列举。党的十八届三中全会决定推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。2015年3月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》指出，要“将地方各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等，以清单形式明确列示出来，向社会公布，接受社会监督。”

所谓“行政审批权责清单”制度，就是在“彻底清权、规范确权、公正量权、清晰晒权、明白用权”的基础上，依据“有权必有责”、“权责相一致”、“权责受监督”三项基本原则，将政府行政审批和服务中的每项行政审批权力按照“事前、事中、事后”三个阶段，细化违法违规应承担的法律责任和行政责任，并明确相应的处罚措施，最终实现“权力、流程、责任”三个要素的紧密结合，并以清单的形式向社会公布，接受社会监督。行政机关和有审批权的相关组织不得在清单之外实施行政审批，实行“法无授权不可为、法定责任必须为”。

建立行政审批权责清单制度是政府部门推进的以“清权、确权、配权、晒权和制权”为核心内容的一项权力自我革命。所谓“清权”，是指全面清理政府及部门的行政许可事项和具有审批特性的公共服务事项；所谓“确权”就是依据“职权法定”的原则，编制权力目录和运行流程图；所谓“确责”，就是依据“有权必有责、权责相一致、权责受监督”的原则，在确立部门审批职权的同时要明确承担责任的主体，以及责任的内容和追责情形。所谓“配权”，就是依据“合法性、合理性、和便捷性”原则，对现有事项办理进行调整、优化办事流程；所谓“晒权”，是指政府及部门要通过各种途径公开权责清单和办事流程；所谓“制权”，是指建立健全行政审批事项的事中事后监管制度。

编制行政审批权责清单要过“三关”：一是“法律关”，即坚持依法规范确责，所有权力事项和对应的责任事项、追责情形来源必须合法。二是“部门关”，即与部门零距离沟通，无缝对接，在确定权力清单的基础上，坚持与部门共同研究责任问题，共同编制责任清单，让部门在拥有权力的同时，认同所承担的责任，强化责任意识。三是“社会关”，即多方位、多角度听取意见，思考问题，力求每项责任都由充分的依据，可追责、可操作。从而形成政府审批权力、责任事项、追责情形“三位一体”的权责体系。

建立行政审批权力清单制度，其实质是给行政审批权打造一个透明的制度笼子，其目的在于厘清政府和市场、社会的边界，为行政机关依法审批提供基本依据，方便公民和企业办理相关行政审批事项，加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制，全面推进依法行政。

四、建立审批和服务事项代码库

审批和服务事项编码是行政审批权责清单的一项重要内容，也是建设审批和服务事项数据库的核心要素。通过审批和服务事项编码，可以有效实现行政服务大厅、网上政务大厅、行政权力运行平台、行政监察平台和政府法制监督平台一体化运行，并对审批服务事项的内容进行准确定位和可追溯管理。无编码的事项一律不得进入审批和服务事项数据库，也不得进入各部门办理审批服务的业务系统进行办理。未编码录入的审批和服务事项，各审批部门不得要求申请人申报，也不得进行办理。

在建立行政审批权责清单制度的基础上，国务院审改办要按照地域、审管部门、来源等因素，依据可管理性原则，设计统一的行政审批事项和公共服务事项代码编制规则。

各地根据统一设计的编码规则，对每一个行政审批事项和公共服务事项进行赋码，从而形成国家统一管理的行政审批事项代码库和地方公共服务事项代码库。有了国家统一的行政审批事项代码库和地方公共服务事项代码库，各级政府就可以依据统一代码，对行政审批事项和公共服务事项进行精细化、可追溯性管理，利用信息技术，扎牢“制度的笼子”，相关部门可以通过信息化平台对行政审批事项实施有效地统计分析、监督检查，最大限度地防止政府审批权力越位、缺位与错位。

五、加快行政审批服务标准化建设

推进行政审批标准化是行政审批行为重复性特性的内在要求，是保持卓越管理水平和服务品质的有效工具，是规范行政审批权力的有力手段，也是实现审批环节无缝衔接的基本前提。行政审批标准化的核心是规范行政审批的自由裁量权，即对审批条件里有模糊空间的要素进行细化、明确化，以此杜绝审批腐败和权钱交易。具体来说，行政审批服务标准化的目标如下：

1.规范行政审批行为。通过标准化限制审批过程中的自由裁量权，消除行政审批过程中审批行为的随意性、差异性，提高行政审批服务的规范性和稳定性。为此，需要对内制定行政审批业务手册，建立标准化审批流程，规范审批事项的条件、流程、时限，限制审批自由裁量权，引导办事人员按照公开的标准办事，实现阳光审批。对外则通过《办事指南》，作为行政相对人申请行政审批的具体依据，将办事具体条件、要求，一次性明确告知企业和公民，明确审批事项、审批要件、审批流程和环节，增加社会公众的知情权，实现谁来申请、谁来审批，结果都一样，

2.控制行政审批服务的质量。标准化是一个“制定――执行――评价――完善――再执行”的螺旋上升过程。一方面，行政审批服务标准化通过对法定审批流程进行精简、合并、压缩审批中间环节，实现单个行政审批事项服务质量的优化；另一方面，通过行政审批服务标准化，整合相关部门的审批权，实现以项目为核心的并联审批无缝衔接。从这个意义上来说，标准化既是规范审批人员行为的工具，更是保证行政审批服务质量“便捷、透明、顺畅、高效”的稳定器。

发达国家的中央政府是政务服务标准化的主要推动力量，从内容上规定政府服务范围和相关标准要素（如英国的《公民》），之后各个部门再根据自己的实际情况，提出自身的标准，落实总的标准要求。对我国政务服务标准化来说，国务院审改办需要在总结地方经验的基础上，加强政策层面的顶层设计，以更好地指导各地标准化的实践。

标准化在一定程度上是对行为的定型化，在推进行政审批标准化的过程中，如果简单地将标准化等同于现有法律规范和部门既有的规范，有可能使标准化变成部门不合理利益锁定的工具，走向标准化的反面。行政审批标准化是对传统审批行为的根本性改造，是对原有行政方式、行为习惯的极大挑战，推进过程中要充分考虑到可能遇到的阻力，采取分步推进的策略，制订合理的实施意见，最大限度降低行政审批标准化过程的阻力。行政审批标准化的过程是一个制定标准、执行标准和评估标准的过程，也是不断提升行政审批服务品质，提高公民满意度的过程，这一过程只有起点没有终点。

六、有步骤地推进网上与大厅审批服务一体化

网络“一站式”审批客观上要求以政府部门横向一体化建设为前提，也就是将政府的审批信息集中提供，以业务流程再造为重点，通过部门之间的业务协同，将涉及联审联办、并联审批的前置、后置环节连接起来，经由流程再造之后，形成高效、完整的审批服务链条，实现审批服务无缝隙链接。推进行政审批服务业务纵向一体化，必须依托标准化建立省级行政区域内政务服务中心行政审批系统信息技术标准，通过统一的数据交换平台，从纵向上形成各级政务服务中心之间规范统一、上下联动的行政审批电子网络体系，有效解决同一行政审批业务在不同层级机关之间的沟通协作问题。

从全球范围来看，建立以顾客为中心的政府门户网站“一站式服务”，已经成为世界各国政府的共识。网上办事大厅通过“逻辑集中，物理分散”的运行模式，将物理上分散在政务服务中心窗口办理的审批事项，集中到一个“虚拟大厅”，实现网上办事“部门全覆盖、事项全覆盖、流程全覆盖”，为企业、群众提供一站式、跨地域、7×24小时、公开透明的行政审批服务。当公民进入网上“虚拟大厅”，找到自己需要的服务，按要求提交相关材料，系统就会自动将客户的资料分发给各相关部门，并在规定的时间内监督其完成审批，从而实现政务服务中心“实体大厅”与网上“虚拟大厅”审批服务一体化整合。

2014年底，广东省已基本连通全省所有县区网上办事分厅，形成“横向到省直厅局、纵向到各县区”网上办事系统，积极探索网上办事大厅和实体办事大厅审批服务一体化。国务院审改办要依托国家统一的政务外网，尽快制定政务服务协同框架和标准，有步骤从纵横两个方面推动各级政府政务网络平台与政务服务中心及部门局域网的联网，逐步实现网上审批、电子监察等跨地区、跨部门的业务协同、信息共享、协调联动。

七、以法治思维规范行政审批的中介服务

与行政审批相关联的中介服务成为简政放权的“中梗阻”，“拦截”审改红利，已经广为社会诟病。这些中介机构垄断服务、环节多、耗时长、费用高、手续繁琐，主要在于中介机构服务市场垄断，一些政府部门将与行政审批相关的技术服务委托给下属事业单位或指定少数中介机构承担，延伸部门权力、进行利益输送、彼此形成了利益共同体。因此，行政审批制度改革要以市场化为导向，打破中介服务垄断，切断中介服务利益关联，用法治思维规范行政审批的中介服务，尽快建立与审批相关的中介服务标准，加强责任监管。

1.打破垄断，开放市场。中介服务之所以能“截留”审改红利，根本的原因在于对服务市场的垄断。为此，要取消政府部门现有的限额管理规定，放开中介服务市场，各级各地政府不得再通过限额管理，控制中介服务机构数量。各部门设定的区域性、行业性或部门间中介服务机构执业限制一律取消。要切断中介服务的利益关联，规定期限要求政府职能部门与自己关联的中介机构彻底脱钩，使它们真正成为独立经营的市场主体。行业协会商会类等各类中介服务机构一律与审批部门脱钩，平等参与中介服务市场竞争。

行政审批权限篇（10）

改革和完善行政审批制度，是推进依法行政、加强法治政府建设的重要举措，也是转变政府职能、推进行政体制改革的重要内容。近年来，安阳市已经先后精减行政审批事项1324项，规范了审批权和审批行为，有效解决一些部门有法不依、执法不严、不作为、乱作为的问题，推动了合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。最近，安阳市再次取消行政审批项目48项，下放管理层级24项，调整为日常工作10项，精简率28.9%，办结时限压缩了25%。在开展的这轮行政审批事项改革中，切实做到“三个坚持”，一是坚持依法设立，大幅精简。一方面，对行政机关保留和承接的任何一项行政审批事项都要有法律依据。行政许可的设定依据必须是法律、行政法规、国务院决定、地方性法规和省政府规章；非行政许可审批的设定依据原则上必须是法律、行政法规、地方性法规、国务院文件和国务院部门规章、政府规章以及根据国务院的决定、命令或者要求的国务院部门文件。另一方面，大力精简审批项目，严格“三个一律”，即国务院、省政府明令取消的行政审批事项，一律取消；无法律、法规、规章以及国务院、国务院各部门、省政府规范性文件作为设定依据的行政审批事项，一律取消；因法律、法规修改、废止等原因失去设定依据的，一律取消。同时，对与现实管理需要不相适应的，通过市场机制、行业自律能够解决的，等等，坚决予以取消。二是坚持权责一致，责任分明。凡涉及人民群众切身利益和生命财产安全的事项，要进一步加强、明晰、规范、全覆盖，坚持谁审批、谁监管、谁负责，权责一致，违规问责。原则上，一件事情原则上由一个部门负责。确需多个部门管理的，行政审批事项涉及多部门、多环节审批的，要明确牵头部门，建立协调配合机制，防止多重审批和推诿扯皮。三是坚持主动放权，合理行政。要通过合理划分、适当下放政府及有关部门行政审批权，扩大基层管理权限。对国务院、省政府明确规定审批权下放到县级管理机关实施的审批事项，市级有关部门要主动下放到相应的管理层级。要打破部门利益固化的藩篱，打破制约发展的“玻璃门”、“弹簧门”和“旋转门”，该管的要管到位，该放的要放到位，不能“种了别人的田，荒了自家的地”。

二、探索和创新行政审批方式，推进服务政府建设

深化行政审批制度改革，要着力创新方式，优化流程，提高效能，促使政府职能由管制型向服务型转变，提高各级各部门履行政务服务职能的法治化、规范化、高效化水平。一是进一步加强便民服务中心建设。不断完善受理、承办、监督为一体的行政服务体系，加强市、县、乡三级行政便民服务中心建设。按照“能进则进、易进则进”的原则，把各部门行政审批项目，全部集中到各级行政便民中心，开展“一条龙”、“一站式”服务。要大力推广乡镇办事制等便民服务制度，方便群众，提高效率。进入中心的收费项目，全部集中到一个窗口缴纳，做到“收费一个‘漏斗’、收支两条线路”。要充分发挥便民中心窗口作用，将政府与群众关联密切的重大决策、重要工作部署和有关法规条例，及时向群众公布，为群众知政、议政、参政提供便利。二是进一步加快电子政务建设。要建立完善集政务公开、行政审批、信息、投诉受理等功能于一体的电子政务服务体系，今后所有审批事项必须进入电子监察系统，逐步搭建网上审批服务平台，全面优化现有审批流程，拓展网上审批的范围和功能，实现行政审批事项网上全程办理，推动政务服务向基层、社会延伸。三是进一步提升行政效率。要严格实行中心“一地”办理，绝不允许“明进暗出”或“两头审批”。要严格按照办事流程和审批时限规范执行，不得随意延长审批时限、设置审批条件、增加申报材料和审批环节。每项行政审批事项要标明办结期限、是否可以当场办结。非行政许可审批事项没有法定办结期限的，要尽量压缩办结期限。