居住证制度篇（1）

第二条本市行政区域内流动人口的居住管理、权益保障和公共服务，适用本制度。

本制度所称流动人口，是指离开常住户口所在地进入本市行政区域内或在本市跨县市居住的人员。

第三条流动人口管理实行居住证制度。

宜昌市居住证是流动人口在本市行政区域内通用的居住证明。

香港、澳门、台湾居民，外国人和无国籍人的居住登记，按照国家有关规定执行。

第四条居住证登记的项目包括：姓名、性别、民族、出生日期、身份证号码、婚姻状况、生育情况、常住户口所在地、现居住地、服务处所、居住事由、联系方式、本人照片、证件有效期和发放机关。

第五条居住证有效期为一年、二年、三年、五年，有效期限届满后自动失效。

第六条居住证由市公安机关统一制作，各公安派出所负责办理、发放。

社区(村)流动人口服务管理机构受公安机关委托，承担流动人口登记、信息采集、居住证发放等具体工作，有条件的，可以代办或网上办理。

第七条流动人口居住证工本费纳入同级财政预算。

第二章申领与发放

第八条流动人口拟在现居住地居住三十日以上的，应当在到达居住地之日起七个工作日内到居住地公安派出所或社区(村)流动人口服务管理机构进行居住登记，填写《流动人口信息采集表》，申领居住证。

有下列情形之一的，可以不申领居住证，但本人要求申领居住证的除外：

(一)年龄未满十六周岁或已满六十周岁的；

(二)在居住地就医、探亲、旅游、出差的；

(三)已办理旅馆业住宿登记的。

第九条本市各公安机关发放的居住证在全市范围内通用。

流动人口变更市内居住地址的，应自变更之日起三个工作日内持本人居民身份证和居住证，向现居住地公安派出所或社区(村)流动人口服务管理机构办理居住变更登记。

第十条流动人口在单位内居住的，由所在单位负责统一到所在地公安派出所申领居住证，并填写《流动人口信息采集表》。

第十一条流动人口租赁房屋居住，房屋出租人应督促其申领居住证。

第十二条居住证实行一人一证。流动人口家庭成员共同居住的可以申领一本居住证。

第十三条流动人口申领居住证，应提供本人身份证或户口簿及其他有效身份证明。

第十四条公安机关对流动人口或所在单位提供的身份证明材料进行核查，情况属实的，应当及时发放居住证；对材料不齐全的，应当及时口头或书面告知申领人补齐材料后发放居住证。

第十五条居住证的有效期根据下列情形确定：

(一)流动人口与用人单位签订三年以上或无固定期限劳动合同的，有效期为五年；

(二)流动人口与用人单位签订二年以上三年以下劳动合同的，有效期为三年；

(三)流动人口与用人单位签订一年以上二年以下劳动合同的，有效期为二年；

(四)其他流动人口居住证有效期一年。

流动人口居住证有效期届满需要延期居住的，应提前三十日向居住地公安派出所或社区(村)流动人口服务管理机构申办延期手续，延期期限按照前款规定确定。

第十六条居住证管理实行年审制。

居住证持有人应当自居住证发放之日起每满一年的最后一月内，到现居住地公安派出所或社区(村)流动人口服务管理机构申请年审。逾期未申请年审的，居住证自动失效。

第十七条流动人口办理居住登记、首次领取、换领居住证或办理变更、延期手续的，不得收取或变相收取费用。

流动人口因遗失、损坏而补领、换领居住证的，应当缴纳工本费。居住证工本费收费标准由市物价部门会同市财政部门按规定制定并公布。

第十八条任何单位和个人不得伪造、涂改、出租、买卖、转借居住证。

第十九条公安机关人民警察依法执行职务，需要查验居住证时，居住证持有人应予以配合。

第三章权益和服务

第二十条流动人员持本市居住证，可以按照本市有关规定享受下列权益和服务：

(一)职业技能培训和公共就业服务;

(二)参加社会保险;

(三)申请办理车辆登记和机动车驾驶证；

(四)参与社区组织的有关社会事务管理；

(五)参加居住地专业技术职务任职资格评定或考试、职业(执业)资格考试、职业(执业)资格登记以及有关劳动技能比赛、先进评比；

(六)法律服务和法律援助；

(七)育龄夫妻免费享受国家规定的计划生育基本项目技术服务；

(八)接受义务教育的子女由居住地教育部门安排学校就读；

(九)传染病防治服务，子女中的适龄儿童享受国家扩大免疫规划保健服务；

(十)市、县人民政府规定的其他权益和服务。

第二十一条流动人口持居住证在同一地居住三年以上，并荣获市级以上劳动模范称号的，本人可以优先申请取得居住地常住户口。

第二十二条流动人口持居住证在同一地连续居住并依法缴纳社会保险费满五年、具有稳定职业和本人所有的住房，符合计划生育相关规定，且无违法犯罪记录的，本人可以申请取得居住地常住户口。

第二十三条流动人口的合法权益受法律保护。本市各级人民政府及有关部门和单位应当依法维护流动人口的合法权益。

第二十四条各级公安、教育、人力资源和社会保障、人口和计划生育、房管、卫生、工商等部门应当建立和完善流动人口信息采集和共享机制，在履行各自的服务管理职责时，应核实流动人口的身份证和居住证。

第四章监督与处罚

第二十五条违反本制度，由公安机关依照《湖北省暂住人口治安管理暂行规定》等规定予以处罚。

第二十六条违反本制度，构成违反治安管理行为的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十七条当事人对公安机关作出的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。

第二十八条居住证管理人员违反本制度，、、的，由其所在单位或上级主管部门予以行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

居住证制度篇（2）

③陆学艺，杨桂宏：“破除城乡二元结构体制是解决‘三农’问题的根本途径”，《中国农业大学学报》（社会科学版），2013年第3期。

④谢宝富：“居住证积分制：户籍改革的又一个‘补丁’？―上海居住证积分制的特征、问题及对策研究”，《人口研究》，2014年第1期。

⑥唐钧：“差强人意的居住证制度”，《中国人力资源社会保障》，2015年第3期。

居住证制度篇（3）

一、导论

随着改革开放的不断深入，流动人口这一特殊群体的规模日益扩大，据国家统计局网站的2011年我国人口总量及结构变化情况数据显示，2011年我国流动人口数量为2.30亿，比2010年增加828万人，在城乡二元结构尚未完全改变的社会体制下，作为我国社会主义现代化建设的有生力量，流动人口的存在及其壮大为当前的城市管理带来严峻的挑战，由于过度注重对流动人口进行强制管理而忽略了流动人口权益的保障，曾经的暂住证制度在强烈的质疑声中淡出历史舞台，取而代之的居住证制度则以服务型管理为价值导向逐步走向公众视野，居住证是在我国经济体制转轨的社会背景下政府对流动人口进行管理的衍生物，是由一系列流动人口管理制度演化而来的。该制度为流动人口的管理搭建了人性化的政策平台。

目前我国已有广西、安徽、陕西、山东、甘肃等省份宣布已经或者即将实施居住证制度，从已经出台的相关规范分析，居住证制度规定了流动人口可以享有的公共服务及权益范围，进一步淡化了城乡居民在社会福利待遇方面的差别，有利于促进城乡人口之间的融合，但就制度本身而言，居住证制度仍然需要更加合理和完善的规范设计，才能最大程度发挥其社会效能，进而为我国的户籍改革奠定良好的社会基础，本文主要以2011年3月15日实施的《武汉市居住证管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》为研究文本，着重对《暂行办法》进行规范性分析，并对相关制度的建设提出合理化的对策。

二、居住证制度是公共行政职能转换的必然选择

尽管我国现行宪法并没有赋予公民迁徙自由权，但我国于1998年10月5日在联合国总部签署的《公民权利和政治权利国际公约》第12条明确规定，“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由”，我国宪法学者在迁徙自由权入宪的问题上基本达成了肯定的共识，对流动人口实行暂住证制度管理的做法限制公民在不同地域之间的自由流动，一定程度上侵犯了公民的迁徙自由权，更重要的是从暂住证的功能来看，暂住证是行政机关予以准许持证者从事特定活动的证明文件，流动人口如果要参加驾校培训、买车、按揭贷款甚至四六级考试、注册会计师等大型考试，都必须持有暂住证，这些规定无不折射出行政部门对流动人口进行强制性管理的传统的行政理念，而且政府部门执法方式粗暴，甚至把暂住证作为部门创收的工具，严重地侵犯了流动人口的合法权益，这些都成为暂住证制度广为诟病的硬伤。那么，在流动人口的管理方面行政机关究竟应该进行怎样的定位？对这个问题的回答涉及到政府的价值定位问题。政府的价值是指作为客体的政府对于作为主体的国家和公民的意义和需要的满足，从政府和国家的关系来看，政府的价值主要体现为实现统治阶级的意志和利益，从政府和公民的关系来看，既然公民将自己的一部分权利让渡给政府以便其保护自身利益，政府的价值就在于政府必须具有管理和服务功能以促进和确保公共福利，维护和发展公共利益。从上述原理可得知，流动人口的管理事关这一群体的重大权益，政府必须转变公共行政管理职能，以服务流动人口为中心，积极回应公众的诉求，及时调整自己的公共政策，以便更好地为流动人员服务，而不是视他们为洪水猛兽，步步为营，这正是居住证制度出台的必然所在。居住证制度和暂住证制度的最大的区别在于价值取向不同。暂住证制度立法主要是为公安机关治安管理服务的，以管理为主旨，有明显的“重管理轻服务”、“重义务轻权利”倾向，而居住证制度立法是以服务管理、权利保障为主旨，强调服务和管理并重，根据“权利与义务对等”等原则进行具体制度设计；在平等人权观念深入人心的背景下，如果政府固守传统的管制流动人口方式，势必会激化公众对政府的不满情绪，加深政府的信任危机，实施居住证制度则可以满足流动人口多方面的利益诉求，适应了建设服务型政府的要求，是新形势下政府决策的必然选择。

居住证制度篇（4）

为了应对知识经济的挑战，人才资源作为第一资源的重要性日益增强，国内纷纷出台人才引进优惠政策，构筑人才高地，这无疑与北京形成竞争态势；同时，为推进城乡一体化进程，逐步使流动人口与户籍居民在社会保障、社会福利等方面享有同城待遇和均等机会，各地纷纷实施居住证制度。因此，北京有必要在比较中总结长处，积极采取相应措施，从而赢得人才竞争优势。

一、国内典型城市人才引进政策和居住证制度

（一）深圳市人才引进政策和居住证制度

2002年深圳市出台引进人才政策，2008年修订，实行“专业、条件、指标”综合调控的引进人才政策。对于“50周岁以下具有高级职称的、48周岁以下具有高级技师职业资格的、45周岁以下具有学士以上学位或本科学历且取得中级职称的人员”可予以引进。同时规定对高端人才，如国务院特贴专家、全国杰出专技人才等，年龄可放宽到55周岁，对于在深投资的企业家、投资人或股东符合一定条件的也可引进。数量实行指标控制，每年调干指标1万人，其中用于引进人才的指标1500人左右。深圳是中国第一个废除暂住证改用居住证的城市，2008年8月1日开始实施，截至2010年6月22日，累计受理办证1148万张。作为取代暂住证的居住证，外来人口在医疗、教育、劳动保险、就业、社会保险等逐步享受与市民同等的待遇，此外，持有居住证的外来人员在深圳市级任职资格评定、金融、子女享受基础疫苗免费接种、出入港澳的商务出境手续、乘车待遇、车辆入户等11个方面享有与市民同等权益。自2010年4月15日起，深圳市办理居住证不再收取居住证的工本费，将居住证改革再次推进了一步。

（二）上海市人才引进政策和居住证制度

上海市规定对于“获得博士学位、或具有高级专业技术职务的紧缺急需人才、或高新技术企业需要且具有本科以上学历的人员”可以引进。自2005年起对调沪人员开始实行总量控制，每年由上海市发改委下达给上海市人事局批准落户指标为1.5万人。指标包含引进人才及配偶子女、引进非沪生源毕业生和留学人员、驻沪部队军官家属随军和干部、解决夫妻分居及中央在沪单位调干。据了解，上海市每年引进具有高级职称的人才在50人左右。持有上海《居住证》的人员，可以在沪创办企业、从事科技活动，接受上海市行政机关的聘用或者到企事业单位任职，参加上海市的专业技术职务评定，参加上海市基本养老保险和基本医疗保险，缴存和使用住房公积金，还可以为配偶及未成年子女申领《居住证》。2009年上海市政府规定累计持有《上海居住证》7年的来沪创业、就业人员符合一定条件可以申办上海市常住户口，作为全国户籍改革的试点，这一制度有利于深化户籍管理改革、完善居住证制度。

（三）广州市人才引进政策和居住证制度

广州市自2004年开始实行《关于加快我市人才引进的若干意见》，规定具有大专以上学历和中级以上专业技术资格、执业资格、技师以上职业资格之一的年龄在35周岁以下的人才，无论是单身人士本人或已婚人员夫妻双方均符合条件并有单位接收的，能够提供计划生育证明，就可以批准引进，大大拓宽了人才引进的渠道和领域。2010年广州市出台《广州市推行居住证制度过渡期工作指引》，对办理居住证时存在的一些问题进行明确指引，其中规定有效期1年以下居住证从宽办理、办理居住证时不得搭车收费、不得将出示计生证明作为办理居住证的前置条件等。

（四）青岛市人才引进政策和居住证制度

青岛市规定对于“受国务院特殊津贴人员和省级以上专业技术拔尖人才、年龄50周岁以下具有高级专业技术职务或具有硕士以上学位的、年龄40周岁以下具有全日制普通高校本科以上学历的”可以予以引进。并且自2007年起在全市范围内取消农业、非农业户口性质的划分，按照常住居住地登记户口的原则，统一登记为居民户口。对城乡户口登记实行一体化管理。对公民依法申报登记户口不设置任何限制或附加条件，办理户口不收取城市增容费或者变相收取费用。

二、国内人才引进政策和居住证制度比较分析

从国内实施人才引进和居住证制度的典型城市来看，主要有如下特征：

（一）各地政策差别较大

实施居住证的城市政策均提出在医疗、教育、劳动保险、就业、社会保险等至少5方面，持有居住证的外来人口将会逐步享受到与市民同等的待遇，但是具体细节上以及其他方面，各地有着不同的规定。外来人员在居住地享受权益最多的为深圳，规定持有居住证的外来人员在市级任职资格评定、金融、子女享受基础疫苗免费接种、出入港澳的商务出境手续、乘车待遇、车辆入户等11个方面享有与市民同等权益，而其他城市政策少有涉及。政策差距导致深圳市居住证到北京却不管用，仍然很难享受居住证带来的保障。二者实质问题都在于户口背后的福利差别待遇，各地区的社会福利标准不同，导致户口含金量地域差，唯有消除地域差，才能解决流动人口管理问题。

（二）设定的申办门槛普遍较高

各城市实行的人才引进和居住证制度，一般需要有大专以上学历或中级以上专业技术职称，有的还需要在当地拥有商品房产权，未考虑农民工进城居住问题。全国人大代表、重庆律师韩德云表示，居住证制度实施应在全国范围确定一个共同的最底线，废除高学历和产权限制，否则又变成“地方粮票”，居住证变成另一种暂住证，没有意义。在各城市中，北京居住证“门槛”最高。北京2003年开始施行工作居住证制度，当时规定三类人有资格获得工作居住证，在一定程度上，限制了工作居住证的申请范围。北京市户口的取得成本虽然较以往有了很大的下降，但是条件还是比较苛刻，而且条件的逐渐宽松也是在本市短期利益最大化的前提下产生的，如对私营企业主、稀缺人才的引进等。从横向上比较，北京市户口的取得比其他城市更困难，北京市人才引进制度改革的速度也比其他城市缓慢。

（三）社会保障性待遇过于原则化

各地居住证制度中都提及到持证人员社会保障问题，规定在制度规定中的社会保障权益上持证人员和本地市民享有同等权益。但是关于持证人员的社会保障问题的规定往往过于原则化，欠缺操作性，并且在一些关键的问题上有所回避，没有从根本上解决持证人员社会保障问题。如北京市规定，持证人员在基本养老保险和基本医疗保险中享受相关待遇。这种过于含糊的规定在各地居住证制度中都存在，对社会保障问题一句带过，持证人员享有的社会保障待遇究竟如何，养老保险跨省接续问题如何解决，异地退休等问题如何解决都没有明确说明。

（四）居住证与暂住证在性质上未明确区分

作为取代暂住证的居住证兼具管理和服务功能，并提供给持证人员享受权利保障。但是在实质上，目前的居住证同暂住证在性质上没有明确区分，同样没有实现完全的权利义务对等，与户籍权利相比持证人员仍然欠缺很多“市民权益”。在许多人的理解中，居住证就是变相的暂住证。居住证和暂住证在制度设计上最大的不同就是区别于暂住证只有管理功能，居住证引入了服务，兼具服务和管理功能。但是，居住证服务功能有限，功能中没有涉及到户口、住房等关键性核心问题，且在实际操作中，居住证发挥更多的也是其管理功能。居住证没有给持证人员带来同等的“市民权益”，也不能够消除非户籍居民的歧视感，不能增强持证人员对城市的归属感和认同感。

（五）居住证管理从对人才到对所有流动人口进行管理是户籍制度的一项重大进步

从20世纪90年代末期开始，北京、上海、成都、温州等十余个大、中城市以及广东等省份相继推行了“人才居住证”管理制度。在发放对象上，范围扩大了很多，从“人才”扩大到“平民”。“人才居住证”一般门槛较高，但“居住证”的适用对象不再仅仅针对过去的“引进人才”，而是更广泛地发放到非本地户籍的外来人员。在享受待遇上，“居住证”待遇虽然不如“人才居住证”，但已从无到有，一般流动人口可以享受部分待遇。“人才居住证”制度的实施，其深层次原因是各地从地方利益出发，为发展当地社会经济而采取的一种争夺人才的策略。“不迁户籍、不转关系、不唯国籍、不论身份”等“绿色通道”措施本质上就是绕过户籍、国籍、档案等人才流通障碍的变通手段。而“居住证”制度的实施，则从原来的以带等级观念的管理为主逐步转到以人性化服务为主上来，强化了社会的平等，体现了中央提倡的科学发展观和建立和谐社会的精神，是一种社会进步的举措。

参考文献

[1]费英秋，张杰军.引进智力与自主创新[M].经济管理出版社，2008.

[2]孔繁荣.居住证管理在我国大城市人口管理中作用的探讨[J].人口与经济，2008（1）.

[3]李和平.户籍改革——居住证管理是户籍制度发展的必然趋势[J].上海综合经济，2001（10）.

居住证制度篇（5）

（二）工作目标。年底前，组织实施居住证管理制度试点工作；，全面推开居住证管理制度；居住证全部发放到位并普及应用。具体落实好“三项工作”一是经费保障到位。尽快做好居住证信息管理系统立项审批、资金计划下达等工作。确保专项经费保障，对居住证工作的专项经费列入财政预算专款专用，保证居住证工作顺利开展。二是技术保障到位。依托市居住证信息管理系统，完善我区的信息共享平台，实现与公安、人口与计生、人社、民政、教育、统计等部门信息数据系统接口的对接，实现受理、审核、制证、发证等各流程的无缝对接。三是社会保障到位。把居住证制度作为社会管理创新的重要抓手，形成覆盖公安、人社、计生、卫生、教育、民政等权益保障机制，强化流动人口合法权益。切实拓宽居住证的应用领域，不断整合政府各部门公共信息库，提高流动人口服务和管理水平，进一步保障流动人口的合法权益。

二、建立组织领导机构

（一）建立区级管理机构。区政府成立实施居住证制度工作领导小组，由政府分管区长任组长，区政府办、区委政法委、区公安分局分管领导任副组长，区综治办、区法制办、区公安分局、区发改委、区财政局、区人社局、区教育局、区人口计生局、区卫生局、区住建局等单位为成员；领导小组下设流动人口居住证管理办公室，与区流动人口服务管理办公室合署办公，负责全区居住证工作的总体规划、任务部署和推进工作。并根据工作需要，从各有关部门抽调专人集中开展工作。

（二）建立基层工作体系。各街道及领导小组各成员单位要相应成立流动人口居住证工作班子，完善工作制度、落实管理责任，切实加强组织领导，切实按照有关工作要求，积极落实各自责任，共同推进这项工作落实到位。

三、主要任务和工作职责

（一)区领导小组成员单位职责

1区居住证办公室

1负责全区居住证工作的总体规划，任务部署和推进工作。

2协调各有关部门开展相关系统建设和居住证实际应用，整合各业务部门的信息需求。

3制定居住证信息管理系统后台管理、信息交换、资源共享的工作规范，指导、培训各相关部门开展居住证工作。

4制定工作安排和业务指标，跟踪、汇总工作情况，总结经验，协调、督促、检查各相关部门单位的居住证工作。

5组织居住证制度实施的试点工作。确定东山街道为居住证实施工作的试点单位，年底会同市信息中心组织实施。

2区公安分局

1建立、完善流动人口信息管理系统和居住证信息管理系统，做好系统的日常维护、信息保护与管理工作，确保与相关部门系统的互联互通。

2指导、督促各派出机构及社区受理点开展居住证的受理、登记、制作及发放工作。

3指导、督促基层公安机关开展居住证信息的应用，加大居住证的查验力度。

4负责区居住证管理日常工作。

3区法制办

1负责《市居住证管理暂行办法》法律、政策解释工作。

2开展深化居住证应用领域专项调研，研究进一步提高居住证制度的优惠政策和扩充社会应用功能等。

4区发改局负责居住证信息管理系统立项审批、资金计划下达等工作。

5区财政局负责制定、完善居住证制证经费实施方案，做好相关经费保障工作。

6区采购中心负责居住证相关系统软硬件招标、采购等工作。

7区政府信息中心负责全区政务信息资源交换平台的建设工作，确保相关部门的有关信息能够通过此平台与居住证信息管理系统实现数据交换和共享。

8区民政局负责会同区公安分局在全区各社区服务管理中心设立居住证办理受理点，落实相关工作人员。

9区委宣传部负责组织、协调区居住证办、区公安分局、区人社局、区政府法制办等部门制定宣传方案，统一全区宣传口径，协调各类媒体单位，结合阶段性工作重点，做好舆论引导和宣传发动工作。

10区住建局、区教育局、区人社局、区国土局、区工商局、区卫生局、区人口计生局、区政府信息中心等部门负责修改完善本部门相关业务系统，确保与居住证信息管理系统的数据交换、信息共享，积极配合区政府法制办开展有关扩展居住证应用领域的专项调研工作，并在《市居住证管理暂行办法》出台后，及时跟进出台相应实施细则，落实居住证在本单位行政业务中的使用，明确流动人口使用居住证可享受到相关待遇。

四、工作要求

（一）统一思想、提高认识。各部门要深刻认识实行流动人口居住证管理制度是社会管理创新的实际举措，全市深入推进社会建设和社会管理的重要任务之一，迅速把思想统一到上级有关部署上来。针对时间紧、任务重、要求高的实际情况，把居住证管理制度的实施工作作为当前的一项重点工程，精心组织，全力以赴，确保居住证管理制度实施任务的顺利完成。

居住证制度篇（6）

北京市政协委员、著名人口经济学家、北京大学社会学系教授陆杰华对《投资者报》表示，“北京市居住证的大体框架和初稿，去年就出来了，到现在应该有半年了，现在需要征求各方面的意见，然后还要看看其他城市的一些做法。预计今年年底前，会有实质性突破。”

陆杰华同时是北京市人口学会常务理事，作为政协委员，他曾多次参与居住证制度的调研工作，他认为，“流动人口对北京的经济社会发展做出了巨大贡献”，现有的以户籍制度为基础的公共资源分配制度对于流动人口而言极不公平，“公正至上、服务优先、共建共担”应当成为北京流动人口服务管理的理念。

有乐观的地产人士指出，北京居住证的出台可视为是北京市调整“5年纳税证明”政策的一次变相尝试。一经取得居住证，或将享有同本地户籍居民同样的购房权利，并能购买第二套房。

年底前会有实质突破

“居住证”三个字无疑是今年北京市“两会”的热点，先是1月12日，市长郭金龙在北京市“两会”政府工作报告中说，2012年北京将加强和改进人口服务管理，深化“以业控人、以房管人、以证管人”模式，做好实行居住证制度的相关工作，推进实有人口服务管理全覆盖系统建设。

稍后，北京市“两会”刚刚结束之际，副市长刘敬民在接受媒体采访时又透露，居住证政策有望今年出台。他表示，与暂住证不同，流动人口凭居住证可以享受相关的公共服务，而相关部门则可以凭居住证来掌握北京的资源、人口、工作等情况。

为此，记者向北京市公安局人口大队咨询，工作人员表示，“大体框架已经确定，要不然市领导也不可能表态”。

曾亲身参与居住证制度调研的陆杰华认为，居住证和暂住证，一字之差，却反映了近年来政府人口管理理念的巨大变化。“北京市对待流动人口从防范式的控制流动人口规模，到服务型管理，是巨大进步”。实际上，全国已有十余个省市已经出台流动人口的居住证制度。“这与中央流动人口管理思路的转变关系密切。”

“十七大”明确提出“加强流动人口服务和管理”，把“服务”一词放在前面，对流动人口优先考虑服务。2007年，北京市开始居住证前期调研。2010年，中央提出进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。之后北京市综治办副主任苗林表态,北京市有望2010年废除暂住证推行居住证。

从2007年北京市居住证调研算起，时间已过去五年，居住证制度迟迟没有出台，陆杰华认为主要原因是政府对流动人口管理思路在不断的变化，“如果居住证制度在2008年出台，那么现在肯定要做根本性调整。因为最初居住证主要目的是服务于人口调控，所以其中的条款以管理性规定为主，涉及公共服务的内容很少。”

陆杰华表示，居住证制度的最大意义在于，缩小外地人和北京户籍人口在社会保障、子女就学尤其是高考、购房购车等公共福利上的差距。居住证难以按计划出台，“主要是各方面对于为城市流动人口提供哪些公共服务功能具有比较大的争议。”

“现在到了不改革不行的地步，北京现在700万流动人口，占总人口比例的1/3，不改革对这部分人群很不公平。”陆杰华说。

陆杰华同时透露，“居住证的大体框架和初稿，去年就出来了，现在需要征求各方面的意见，然而再要看看其他城市的一些做法。预计今年年底前，会有实质性突破。”

流动人口办理居住证后，根据居住年限、社会保险参保年限以及纳税情况等，将享受阶梯式的公共服务。他认为北京居住证将不同于上海市的居住证，会面向全部流动人口，办理方式将会是政策鼓励下的自愿登记。

解决暂住人口问题

中国社会科学院研究员、社会政策研究中心秘书长唐钧虽然对北京市居住证改革并不乐观，但在接受《投资者报》记者采访时表示，居住证可能缓解“城市门槛”对庞大的流动人口产生的社会排斥。

邓先生自1992年到北京上大学算起，在北京学习、工作已经近20年，如今买了房子也有了孩子，但由于没有北京户口，一直属于“暂住人口”，虽然“暂住证”对他生活的影响几乎没有，但每次说起“暂住证”，他都觉得非常荒唐。像邓先生这样在北京工作生活达几年、甚至十几年的流动人口并不算少数。

2010年第六次全国人口普查显示，北京市常住人口为1961.2万人，同2000年第五次全国人口普查相比，十年共增加604.3万人，增长44.5%；平均每年增加60.4万人，年平均增长率为3.8%；全市常住人口中，外省市来京人员为704.5万人，占常住人口的35.9%。

唐钧认为，一个户籍制度将占城市三分之一多的人口排除在公共服务之外，简直是不可思议。对于流动人口造成社会和环境的压力，甚至说“低素质人口”对当地的社会生活造成干扰，于是“提高城市门槛”或者“人口准入制度”的这一观点，作为年过花甲的知名学者，他依然难掩自己的愤怒。

记者根据公开报道统计，目前至少已有天津、辽宁、上海、浙江、江西、湖南、广东、青海、新疆、河北、江苏等在全省（市）推行居住证，吉林、山东、山西、湖北、海南、陕西、贵州、重庆等8省（市）将全面推行该制度。

陆杰华认为，严格讲，上海居住证制度是积分制度，与真正的居住证制度，还有距离。而一些中等城市，跟每三人就有一名非京籍的北京相比，流动人口压力并不突出。北京的居住证制度一旦出台，势必起到引领作用，所以北京必须慎重。

记者注意到，北京自2007年至今，几乎每年都会有来自官方和媒体关于“暂改居”的调研或即将出台的报道，却一次次让公众失望。

或为限购令打开制度缺口

虽然没有具体数据，但据北京市公安局有关部门调查显示，流动人口中没有意识办暂住证的人还是占多数。从最初5元钱工本费办理暂住证，到如今的免费办理，北京市流动人口办理暂住证的积极性并不高，尤其是2005年3月之后，《北京市外地来京人员务工经商管理条例》的废止，取消了对外地来京务工经商人员办理暂住证的强制性要求，暂住证更是变得可有可无。

“政府对居住证功能的设计肯定会考虑到这一点，如果居住证推出来却没有人愿意办理那肯定是失败的。”陆杰华说。

“如果没有2011年的限购令，没有对于外地人购房、购车的诸多限制，北京市居住证制度肯定不会引起这么大的关注。”阳光100集团副总裁范小冲表示。在针对外地人口的商品房“限购令”实施一年之际，居住证能否为刚需群体绕开限购障碍成为大众关注的焦点。北京市官方关于今年出台居住证制度的消息一，就引发舆论对于限购政策微调的种种猜测。

不过范小冲认为，北京和其他地区很不同，出于人口的压力，也不会在短期内放开限购，至少今年不会，更谈不上利用居住证政策来“躲避”限购。

伟业我爱我家集团副总裁胡景晖在接受采访时，对居住证制度抱有较高期望。他认为，“限购”政策对于部分外来的刚需购房群体过于严厉，“居住证的出台可视为是北京市调整“5年纳税证明”政策的一次变相尝试。一经取得居住证，将享有同本地户籍居民同样的购房权利，并能购买第二套房”。

记者发现，对于社会各界关于居住证微调“限购”的种种猜测，官方并没有加以澄清。另一方面，早在2003年，北京市曾出台关于人才引进的《工作居住证》制度，政策规定，非北京户籍居民在获得《工作居住证》后，可以在子女就学、保障性住房申购、出国行政审批、参加生育保险等方面享有与北京市本地户籍居民的同等待遇。

但由于“工作居住证”只对少数领域的专业人才开放，实际获益人群非常小。有关数据显示，2003年至今，北京市获得《工作居住证》的外地人口不超过50万，这相比于2011年末，在京居住半年以上的外来人口742.2万的规模，无异凤毛麟角。而且《工作居住证》还设置了3年的有效期，过期需重新审核办理延期。

在限购政策出来之后，代办《工作居住证》的地下产业链应运而生，有媒体报道作为隐形房票，一张北京市《工作居住证》在黑市上炒到5万元。

陆杰华表示，对于刚需群体的住房要求，“肯定会在居住证里有所体现，对于怎么放开外来人口购买第一套住房，可能会在居住证里会涉及到。”

长期看为户籍改革探路

“居住证制度从长期来看，它不完全关注住房这一个问题，更多的是从户籍制度将来的改革方向做一种探索”，陆杰华认为上海、广州的积分入户制度是有益的探索，只是涉及的人群太小。北京市居住证可以提供一种通道，让外来人口经过5年、7年或者10年，可以获得北京的户口。

目前，北京市的流动人口达704.5万人，占常住人口的35.9%，而据国家人口计生委的《中国流动人口发展报告2011》，全国流动人口达2.2亿人，约70%的流动人口成为城市劳动力。他们在为城市经济发展作出贡献的同时，没有享受到应有的公共服务，更不用说获得城市户口。

虽然日前出台的《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》再提户改，一些受访学者对于打破大城市户籍壁垒并不乐观。

因为北京、上海等特大城市的户口含金量太高。据全国人大代表、国务院参事、全国人大教科文卫专委会委员马力测算，中国农村和城市福利待遇人均相差33万元。一般来讲大城市是50万元以上，中小城市是十几万元。在包括义务教育、医疗保障、养老保障、公共设施共享以及就业服务，这些最基本的公共服务的农村和城市费用差约为每人3000元。

唐钧认为，在北京、上海等特大城市户籍改革很难推动，户籍制度这种不合理的“城市门槛”制造出庞大的流动人口，实质是社会排斥。

居住证制度篇（7）

【中图分类号】D631.42 【文献标识码】A

20世纪80年代以来，我国工业化和城市化进程全面加快，人口流动日益活跃。据统计，2011年全国流动人口达到2.3亿人，占全国总人口的17%左右。①其中，大量人口从农村流向城市，流动人口管理问题日益突出，已成为我国城市经济和社会发展的主要问题之一。

长期以来，以户籍制度为基础，建立了一整套流动人口城乡分割的管理体制，从而引发了流动人口管理及其服务的问题。近年来，围绕着服务型政府的建设，中央政府明确提出“2020年基本公共服务均等化总体实现”，并把它作为全面建成小康社会的主要目标之一，因而，基本公共服务均等化已从基本理念上升为国家实践。另一方面，新型城镇化战略要让农民进城“进得来、留得下、有尊严”。因此，在新型城镇化背景下，如何突破户籍管理制度，基于目前所开展的居住证制度、积分入户制度和人口登记制度的探索，在流动人口的管理和服务之间重建制度安排，是本文关注的主要问题。

从已有文献来看，主流观念认为，户籍制度对流动人口的服务起了排斥作用。拥有城市户口就意味着能够得到教育、医疗、住房、就业等服务的承诺，也正是由于户口的含金量较高，其户籍管制也更为严格，因此城市户籍制度改革的激励也就相对不足。②大多数学者提出了在户籍基础上的“剥离式改革”，认为深化改革的关键在于把挂靠在户口之上的教育、医疗、社会保障等诸多服务进行剥离。③提出城市落户改革的本质是决策者放弃以限制人口自由迁移的权利及其相关的社会福利来实现经济发展与社会稳定的工具性目标，将农村进城人口的权利保障及其正义性置于政策目标中的优先地位。④

本文研究遵循户籍制度与社会服务“剥离式”改革路径，同时试图在新型城镇化战略背景下，基于目前各地方的实践探索，从社会服务国民待遇的理念出发，尝试为流动人口提供不同的“社会服务包”，从而提出我国流动人口管理与服务的过渡性解决方案。

城市流动人口管理与服务的多样性探索

近年来，为了适应大量流动人口的管理和服务的挑战，根据各自情况和发展需求进行各种探索，我国许多城市建立起了多元化的流动人口的管理体制。在城市发展中，不同规模城市中流动人口数量相差悬殊，所面临流动人口的管理问题也不尽相同。因此，在不同类型和规模的城市中，户籍制度、居住证制度、积分入户制度和人口登记制度都有可能选择性使用，加上这些管理制度的组合，形成了多样性的流动人口管理模式。目前，我国形成了城市流动人口管理的三大模式：一是以北京为代表的“户居分治”模式;二是以成都为代表的“城乡一体”模式;三是以上海、东莞、张家港等为代表的“多段联通”模式。其中，多段联通是遵循户籍制度与社会服务“剥离式”改革路径，并导入居住证和积分制，实现了流动人口管理与服务的新探索。

流动人口管理与服务的上海探索。首先，流动人口凭居住证享受全面、细致、人性化社会服务。上海市实施居住证制度后，来沪人员通过申领居住证，可以享有社会保险、教育培训、计划生育、卫生防疫等多项权利和待遇。同时，为解决流动人口在上海劳动力市场上面临的困难和问题，如劳动技能和文化素质低下、劳动权益得不到保障等，上海市采取了多项措施以提高来沪人员职业技能，保护他们合法的劳动权益。上海市还探索来沪人员子女接受义务教育的有效途径，即“以来沪人员所在地政府管理为主，以全日制公办中小学就学为主”。同时，建立来沪人员计划生育和公共卫生服务制度，为其提供优生优育、避孕节育、预防艾滋病等生殖保健的管理与服务。

其次，实现了居住证与户籍的衔接。《上海市居住证暂行规定》第27条规定：居住证的持有人符合一定条件的，可以申请转办本市常住户口。居住证制度作为来沪人员申办落户的一项过渡政策，从试点到全面推进实施已有7年。2009年2月，上海市政府推出了《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》，该办法引入“权利与义务相对等”的设计思路，规定了申办条件和激励条件。申办条件主要包括稳定居住就业、参加社保、依法纳税、能力水平、诚信记录等内容，激励条件主要强调能力业绩和贡献。但申办条件设置较为严格，如关于参加城镇社会保险、专业技术职务等规定基本把适用人群定位在人才类居住证持有者，政策凸显出来的仍然是“控制人口，不控制人才”的调控目标。

最后，将积分权益制运用到居住证制度。上海从2013年7月开始，实施居住证管理的积分权益制办法。具体而言，就是按照“权利与义务对等”的原则，根据当地人才需求和城市承载力，综合考虑所有外来人口在城市的连续工作年限、文化程度、技能水平、就业行业和岗位、投资规模、纳税额度、获奖等级、计划生育、遵纪守法等情况进行积分登记。积分指标体系由基础指标、加分指标、减分指标等组成，积分累积到一定分值后，即能够享受该城市相应的社会服务。

从目前来看，户籍制度在上海城市流动人口管理中起了重要作用，居住证与户籍管理主要在人才类流动人口中出现了衔接机制，但临时居住证和一般居住证进一步升级则比较困难，同时出现了积分制的使用，但不强调通过积分获得户籍。这种管理体制，导致社会服务提供“多元分类”。上海流动人口管理和社会服务提供的关系如图1（图形高度代表服务种类和质量）。

居住证制度对于流动人口享受各类社会服务有一定程度的排斥。如2009年推出的《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》中，参加上海市城镇职工社会保险、职业技能等要求基本针对人才类居住证持有者设计。⑤积分制对于流动人口享受社会服务有排斥作用，其主要依据“权利与义务相对等”，通过积分获得相应权益。

流动人口管理与服务的东莞探索。第一，省级统筹的居住证制度提供多样化的社会服务。广东省实现了居住证的省级统筹，在《东莞市贯彻〈广东省引进人才实行广东省居住证暂行办法〉实施细则》中，持有《居住证》的人员在有关社会服务方面享有以下权利：持证有效期在3年及以上的，可以在居住地申请子女入学（托），幼儿教育、义务教育、普通高中教育阶段，由《居住证》所属居住地的镇（区）教育行政部门就近安排到具备相应接收条件的学校就读;可以凭《居住证》在东莞市内申请机动车驾驶证和行驶证，购置小型机动车入户，乘坐各种民用交通工具，住宿登记，并享受本市居民同等待遇。

第二，“积分入户”取得突破性进展。2010年6月7日，广东省人民政府出台《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见（试行）》。2010年东莞市进一步制定了《东莞市积分制入户暂行办法》与《东莞市积分制入户管理实施细则》，逐步将现行其他入户籍政策纳入积分制入户管理，确立条件准入和积分管理相结合的原则，东莞市统一划定分数线，常年受理入户申请。农民工积分制入户城镇指标体系由广东省统一指标和东莞市指标两部分构成，广东省统一指标全省互认、流通和接续。

第三，农民工城市居民居住证制度实现农转非的平稳过渡。对达到入户城镇积分条件，但不愿意交回承包地和宅基地的农民，可以拿城市“绿卡”，实施农民工城市居民居住证制度。“绿卡”是在《广东省居住证》上作标识，持有人除可以享受居住证一切权益和公共服务外，还可以在居住地享受子女义务教育、高考、参军入伍待遇和权益，创办企业的可以享受户籍居民同等补贴扶持政策、领取各级科技项目资助资金，以及申领廉租房、社会救助等。“绿卡”有效期3年，持卡人可以在此期间选择是否入户城镇。

东莞居住证与积分入户政策效果表明，户籍制度在流动人口管理中作用减弱，如“在广东多个城市外来工申请加入当地户籍并不积极”⑥，居住证制度和积分制作用明显。居住证不仅为流动人口提供社会服务，而且对本地农民工转入城市户口有积极意义。并且居住证、积分制与户籍制度都有良好的衔接机制，流动人口可通过居住证、积分制实现向户籍人口双向过渡。流动人口管理和社会服务提供的关系如图2（图形高度代表服务种类和质量）。

流动人口管理与服务的张家港探索。首先，拥有省级统筹的居住证可享“市民待遇”。流动人口办理居住证后，在居住地享有接受教育、法律援助、就业、社会保障、文化、基本医疗卫生、计划生育等公共服务权利，以及享有在居住地参与社会事务的权利。流动人口办理居住证后，如果他们的未成年子女与其共同生活，子女可以按有关规定，参加居住地中考和有关学校招生录取，在居住地报名参加省内高考和普通高校招生录取。

其次，居住证制度与户籍制度有机衔接。根据居住证持有人在居住地拥有合法稳定职业、合法稳定住所等情况及连续居住年限、社会保险缴费年限等条件，居住证持有人可以申请常住户口登记。目前对申领了居住证的流动人口实施积分落户政策，从居住年限、住所，职业、社保缴费年限等方面考察，当积满一定分数后，就能直接落户。

第三，推进新市民积分制规范化管理。2012年《张家港市新市民积分管理暂行办法》和《张家港市新市民积分管理实施细则》颁布，同时公布积分管理计分表和积分管理工作流程，为新市民提供了按其所得积分高低在申请镇（区）内排名的机会。每年张家港市政府根据经济社会发展和公共资源配置情况，公布入户、入学，医保指标，排名在指标数内的新市民，可按规定享受入户、入居民基本医疗保险和子女入公办学校（幼儿园）等相关待遇。⑦

张家港流动人口管理中，社会服务开始从户籍中剥离出来，居住证、积分制与户籍制度有良好的衔接，积分制和居住证的作用较强。流动人口可以凭借居住证和积分获得多元化的社会服务，初步实现了与户籍人口的基本公共服务均等化，如基本医疗卫生、计划生育等。流动人口管理体制和社会服务提供的关系如图3（图形高度代表服务种类和质量）。

建立与“两证”相关联的“社会服务包”

按基本公共服务均等化理念，实现流动人口社会服务的国民待遇。基本公共服务均等化是指政府要为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务，是人们生存和发展最基本条件的均等。

在基本公共服务均等化的理念上，一方面强调实现让全体人民公平公正地享受到社会发展的成果;另一方面强调基本公共服务权是一种接受权亦即积极人权，享有接受权是有资格接受某物或以某种方式受到对待的权利。从基本公共服务均等化理念和现实要求出发，面对流动人口突出的社会服务缺乏和不公平，社会服务的国民待遇实现的问题就显得尤为重要。

“国民待遇”（citizen treatment），又称为平等待遇，是指一国以对待本国国民的同样方式对待外国国民，即外国人与本国人享有同等的待遇。传统上的国民待遇仅限于民事领域，但随着经济的发展，它的涵义逐渐扩大到经济领域。近年来，“国民待遇”又开始被运用于研究一国内部的社会领域，在同一个国家或地区范围内，其国民所能够平等和共同享有的政治、经济、科技、文化、教育、卫生医疗保障等方面的权利和待遇。国民待遇体现了公平原则，即每个公民应该享有公平的国民权益和保障。

作为社会权利的重要内容和基本形式，社会服务的国民待遇是指国民所能够平等和共同享有的社会服务权利。社会服务的国民待遇可分为：第一大类，服务主体国民待遇和服务内容国民待遇。服务主体国民待遇，即全体国民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、、教育程度、财产状况、居住期限，都平等享有社会服务权利，在实施上又称为名义国民待遇;服务内容国民待遇，即根据公平正义原则，适度普惠的社会服务覆盖全体国民，在实施上又称为实质国民待遇。第二大类，基础性国民待遇和发展性国民待遇。基础性国民待遇以满足国民最基本社会服务需要为内容，往往是各国法定的社会服务国民待遇的主要部分，包括救助、医疗、养老等需要为主要方面，使人们的生存权利得到切实尊重和保障。而发展性国民待遇则是以满足包括就业、教育、住房等主要方面的更高层次的服务需求。

社会服务基础性国民待遇是基本公共服务的主要组成部分。从基本公共服务均等化视角出发，流动人口社会服务的关键是社会服务基础性国民待遇的实现问题，同时社会服务发展性国民待遇也是流动人口关注的核心问题，应积极推动解决。

建立以居民身份证和居住证“两证”为核心的流动人口社会服务管理制度。第一，借鉴发达国家经验，建立基于居民身份证为基础的中国流动人口社会管理制度。发达国家的社会服务供给是以履行公民义务为前提条件的。以美国为例，其基本公共服务供给原则是义务和权利的对等，不管是流动人口还是本地居民，依法纳税是享受各种社会服务的前提条件。同时，社会服务又与证件登记、人口信息管理相关联，这是发达国家实施人口有序管理的有效手段。

在美国，社会安全号（Social Security Number， SSN）已经成为了国民“身份证”，是个人享有社会服务的重要证明。在没有户籍制度和个人档案制度的美国，它已成为一种有效的社会流动人口管理工具。社会安全号与政府提供公共福利和社会救助紧密相连。人口迁移和流动的微观信息主要来自于社会安全号系统，各个地区、行业、部门都可以通过存储社会安全号信息的电脑系统查询个人纳税和医疗登记情况，从而对迁移流动人口进行有效的信息追踪和服务管理。因此，美国居民会向政府部门主动提供人口的真实居住信息，以确保享受各项优惠政策，从而引导流动人口主动接受管理。

在我国，居民身份证具有证明公民身份的法律效力。居民身份证登记项目包括姓名、性别、民族、出生日期、住址和有效期。实行居民身份证制度不仅可以建立良好社会秩序，同时也是有效地保护公民合法权益的一项重要措施。通过人口迁移流动信息的管理，加强对个人税收、服务、信用等信息的管理，强化“权利与义务对等”的原则，从而引导流动人口主动接受管理和服务。

第二，拓展居住证制度的适用范围，实现流动人口社会服务的市民化。上海市是最早开始实施流动人口居住证制度的地区。在2002年6月，上海市政府出台了相关规定。但该条例的适用对象仅是“具有本科以上学历或者特殊才能的国内外人员”，主要是借鉴发达国家“绿卡”制度探索实现技术移民的办法。2004年10月颁布的《上海市居住证暂行规定》把居住证适用对象扩大到“在本市居住的非本市户籍的境内人员”，2006年11月上海市在《关于做好农民工工作的实施意见》中，符合条件的农民工也可以领取居住证，完全实现了居住证的平民化。2009年开始，上海市规定连续缴纳各种保险达到一定年限后，可以转为上海市户籍。

从2002年上海市实施居住证制度至今已十多年。目前，全国已有北京、上海、广东、江苏、浙江、安徽等13个全省（直辖市）地域和青岛、大连、郑州、成都、武汉、昆明等12个地市开始实施了居住证管理办法。居住证起初是这些城市为引进人才而推行的一项制度措施，持有居住证者，在工作、生活等方面可享受当地居民的待遇，而目前已拓展到1亿多常住城镇但无法落户的农村转移人口。

居住证制度的核心在于权益平等，涉及流动人口就业扶持、劳动保障、权益维护、就学就医、计划生育、法律援助、公共交通等，实行同一标准，实现与本地市民同等权益。通过居住证制度的市民化，以居住证为载体，与居住年限等条件挂钩，稳步推进城市的义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗、保障性住房等公共服务的覆盖范围，最终使基本公共服务覆盖城镇常住人口，这是城市流动人口管理与服务的发展方向。

建立与居民身份证和居住证制度相关联的“社会服务包”。首先，居民身份证所对应的“社会救助型服务包”。其主要内容包括：最低生活保障、就业救助、医疗救助、临时救助、法律援助等。其中，临时救助对符合条件的救助对象可采取发放临时救助金、发放衣物、食品、饮用水，提供临时住所等方式予以救助。流动人口持有居民身份证到城市街道和社区中的各种政务大厅、办事大厅等，在统一受理窗口，就可以申请有关社会救助型服务包的项目及其服务内容。

其次，居住证所对应的“社会服务包”。在城市居住7天以上的流动人员就可以申请办理居住证，属于居住证（A）类;居住1年以上可以通过积分制升级为居住证（B）类。居住证（A）类所对应的社会服务可称为“基本生活型服务包”，除了身份证所包含的社会服务包内容外，还包括计划生育、公共卫生、就业扶持、社会保障和子女教育等服务。具体内容可见表1。

居住证（B）类所对应的社会服务内容可称为“基本发展型服务包”。其主要内容包括：教育福利、保障性住房。具体内容为：子女入公办学校（幼儿园）;如果他们的未成年子女与其共同生活，子女可以按有关规定，参加居住地中考和有关学校招生录取，在居住地报名参加省内高考和普通高校招生录取;可以申请公共租赁住房。

通过积分制实现社会服务体系多段融通和分级管理。借鉴我国各地在积分制实践方面的经验，在居住证所对应的社会服务管理中，实施积分制。积分制综合考虑流动人口在城市的连续工作年限、文化程度、技能水平、就业行业和岗位、投资规模、纳税额度、获奖等级、计划生育、遵纪守法等情况进行积分登记。

积分指标体系由基础指标、加分指标、减分指标等组成，积分累积到一定分值后，可以把居住证（A）类申请升级为居住证（B），实现流动人口从暂时居住到长期居住管理和服务的融通，实现不同的服务需求和服务项目对流动人口的覆盖。

在积分制实施方面，可以根据目前我国城镇化全面放开建制镇和小城市落户限制;有序放开城区人口50万～100万的城市落户限制;合理放开城区人口100万～300万的大城市落户限制;合理确定城区人口300万～500万的大城市落户条件;严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模的要求，根据城市人口规模和经济社会发展状况，制定有差异化的积分指标、积分指标体系和积分值，从而实施对流动人口的有效引导。

（本文系国家社科基金重大项目“社会服务管理体制改革与社会管理创新”和江苏省哲学社会科学研究基地重点项目“苏南社会管理体制机制创新研究”的阶段性成果，项目编号分别为12&ZD063、10JD014;南京大学社会保障专业硕士研究生丁群晏对此文亦有贡献）

注释

国家人口和计划生育委员会流动人口服务管理司：《2012中国流动人口发展报告》，北京：中国人口出版社，2012年，第3页。

蔡P、都阳：《转型中的中国城市发展――城市级层结构、融资能力与迁移政策》，《经济研究》，2003年第6期。

王太元：《户籍改革：剥落附着利益》，《t望新闻周刊》，2005年第20期。

彭希哲、赵德余、郭秀云：《户籍制度改革的政治经济学思考》，《复旦学报》，2009年第3期。

郭秀云：《大城市户籍改革的困境及未来政策走向：以上海为例》，《人口与发展》，2010年第6期。

贺林平：《在广东多个城市外来工申请加入当地户籍并不积极》，《人民日报》，2012年7月27日，第2版。

钱洁、陈洪泉：《我国流动人口市民化的协同治理：以张家港新市民服务管理为例》，《唯实》，2013年第5期。

责 编/杨昀

"Social Service Package"：Concept and Method

―Revisiting the Issue on Managing the Urban Floating Population in China

居住证制度篇（8）

国务院法制办负责人12日解读《条例》时表示，《条例》以《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》为依据，以各地已出台的居住证制度为参考，注意与户口、身份证制度的比较，突出居住证的赋权功能，突出政府及其相关部门的服务职能，在明确居住证的性质和申领条件的基础上，一方面确立了为居住证持有人提供的基本公共服务和便利，另一方面鼓励各地不断创造条件提供更好的服务。

一些学者认为，发放居住证的意义，主要在于为暂时不能放开落户的地区，赋予流动人口分阶段的各项市民待遇。还有专家表示，居住证制度将是国家户籍制度改革至关重要的组成部分，它的主要作用是保障外来打工者迁徙自由，并享有公共服务的权益。

据了解，我国一些特大城市的居住证政策，附带一定的基本公共服务已是常态，如20xx年颁布的《上海市居住证管理办法》规定，持证人在子女教育、社会保险、证件办理、住房等方面享有一定的公共服务待遇;20xx年通过的《深圳经济特区居住证条例》也提出持证人可以享受一定的权益。

随着我国城镇化的快速推进，大量农村劳动力向城市转移就业;同时，城市间的人口流动也不断加速。第六次人口普查数据显示，全国跨县(市、区)居住半年以上的人口达到1.7056亿。这部分常住人口为当地经济社会发展作出了重大贡献，但在教育、医疗、养老、住房保障等方面仍难以与当地户籍人口享受同等的基本公共服务，工作和生活面临诸多问题。这些问题如果长期得不到有效解决，将会引发一系列的社会矛盾和风险。

此次《条例》从为流动人口享受居住地基本公共服务和便利提供制度框架出发，规定居住证是持证人在居住地居住、作为常住人口享受基本公共服务和便利、申请登记常住户口的证明;公民离开常住户口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，可以依照《条例》的规定申领居住证。

相比今年年初的《条例》征求意见稿，《条例》中居住证明、就业证明的内容细化了。

《条例》规定，居住地住址证明包括房屋租赁合同、房屋产权证明文件、购房合同，或者房屋出租人、用人单位、就读学校出具的住宿证明等;就业证明包括工商营业执照、劳动合同、用人单位出具的劳动关系证明或者其他能够证明有合法稳定就业的材料等;就读证明包括学生证、就读学校出具的其他能够证明连续就读的材料等。

国务院法制办负责人解释说，《条例》在不影响其他流动人口按照国家有关法律政策享受基本公共服务和便利的基础上，进一步规定了居住证持有人享受的各项基本公共服务和便利。

一是规定了居住证持有人享受的劳动就业，参加社会保险，缴存、提取和使用住房公积金，义务教育，基本公共就业服务，基本公共卫生服务和计划生育服务，公共文化体育服务，法律援助和其他法律服务等基本公共服务，以及按照国家有关规定办理出入境证件，换领、补领居民身份证，机动车登记，申领机动车驾驶证，报名参加职业资格考试、申请授予职业资格，办理生育服务登记和其他计划生育证明材料等便利。

二是建立了梯度赋权的机制。《条例》要求国务院有关部门、地方各级人民政府及其有关部门逐步扩大向居住证持有人提供公共服务和便利的范围，提高服务标准，并定期向社会公布。

三是建立了居住证持有人通过积分落户制度等方式申请登记常住户口的衔接通道，并明确了各类城市确定落户条件的标准。

在备受关注的积分落户方面，《条例》按城市大小分为4等，其中最严格的是城区人口500万以上的特大城市，界定标准为：应当根据城市综合承载能力和经济社会发展需要，以具有合法稳定就业和合法稳定住所、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，建立完善积分落户制度。

北京、上海、广州等一线城市都属于这种情况。12月10日，北京市的居住证制度和积分落户政策草案开始征求意见。

北京市积分落户的申请人，需同时符合持有北京市居住证、年龄不超过45周岁、在京连续缴纳社会保险7年及以上、符合本市计划生育政策、无违法犯罪记录等5项条件，才有资格参加积分落户。但北京市积分落户的合格分数线是多少，在文件中未公布，由北京市政府根据年度人口调控情况，每年向社会公布落户分数线。

对于能够落户的重要条件积分指标，北京市《积分落户办法(征求意见稿)》由3项基础指标和7项导向指标构成，其中教育背景、纳税指标、职住区域等项目分数较高。

华东政法大学政治学与公共管理学院教授郭秀云在接受财新网采访时表示，总体来看，北京、上海、广州等大城市的居住证和积分落户办法，都瞄准了高层次人才，学历和职称等占了较大比重。她去广东省调研时发现，尽管广东省的政策导向是为引导农民工落户，但能真正落户的农民工还是比较少。

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广州居住证首次办理流程指南

办理条件

已经申报居住登记的流动人员，应当发给居住证。有下列情形之一的，依本人申请，可以发给居住证：

(1)未满16周岁或者已满60周岁的;

(2)在居住地就医、探亲、旅游、出差的;

(3)在本市全日制教育机构学习的;

(4)已办理旅馆业住宿登记的。

所需材料

1、居住证相片回执。办证群众到具有二代身份证照相资质的相馆拍摄居住证数码相片，并取得居住证相片回执;

2、身份证明材料。身份证、户口簿或者其他有效身份证明原件及复印件;

3、居住地址证明材料。包括房屋租赁合同、工作单位或居(村)委出具的证明等原件及复印件。

(1)居住在出租屋的，提供广州市房屋租赁合同、出租屋主(或出租人)出具的居住证明等材料;

(2)居住在单位宿舍的，提供用工(人)单位出具的证明材料等;

(3)居住在居民家中(亲友房屋)的，提供屋主出具的居住证明材料(包括居住地址及拟居住的时限)，以及屋主的身份证明材料(身份证明材料记载的地址要与居住证办证申请人居住地址相一致)，或屋主房产证明材料等;

(4)居住在自购房屋的，提供房产证明材料等;

(5)居住在工地工棚的，提供用工(人)单位出具的证明材料等;

(6)其他有效的居住地址证明材料。

4、其他证明材料。办理有效期7个月以上(最长为3年)的居住证，除提交上述材料外，还需提供已经在居住地连续就业、经商6个月以上的证明材料，泛指就业登记证明、劳动合同、用人单位、居(村)委出具的相关证明(须注明合同期限)。

办理流程

居住证制度篇（9）

户籍制度是一项关系到国家经济发展和全体国民切身利益的具有根本性的重要制度，户籍制度改革必须适应社会改革发展的大方向。日本古代的户籍制度是受中国唐代户籍制度的影响而建立起来的，随着资本主义的发展，日本户籍制度开始与西方市场经济国家的户籍制度接轨，实行人口居住和迁徙自由政策。日本同样实行户籍制度，但不具备中国户籍制度调控城市化人口流向和流量的阀门功能。因此，比较和借鉴日本的户籍管理制度，对我国进行户籍制度改革深有裨益。

一、日本住民票制度与我国暂（居）住制度概述

1、日本住民票制度

当代日本户籍分为“本籍地”和“住民票”两个部分。“本籍地”相当于我们认为的籍贯，但这个籍贯是可以根据个人需要自由改变的。而“住民票”上的地址显示的是公民现在的确切住址，即人身在何方。日本户籍法规定，国民在20岁的法定成人之前，无权独立设立自己的户籍，成人后则完全自由。[1]

“住民票”是日本最常用的户籍文本，它以每个人的居住地为基础设立，上面标有此人的姓名、出生年月日、性别、与户主的关系等。日本实行典型的“户籍随人走”的制度，但办理户口登记有一套严格的法律规定。国民在搬出之前需要先到当地政府办理“住民票”，日本人的“住民票”是完全随住址移动的，国民迁移应先申请迁出证明，注明迁出原因、迁出人数和迁往地址，搬入新住址后14日内到新居住地政府办理迁入登记，居住地点的登记非常详细，这样也就变更了原来的户籍材料。日本人口流动虽然自由，但户籍制度很严格，任何人无论走到哪里，其行踪都在政府控制之下。[2]

日本通过出台的“住民基本情况网络登记制度”，确保每个居民有一个登录号，行政部门通过登录号就可以在网络上找到每个居民的住址、电话、年龄等基本情况。这种制度便于人口流动，人们无论走到哪里，都有自己的合法身份，都可以落地生根。

2、我国暂（居）住制度

暂住制度是指中华人民共和国政府要求大陆境内非当地户籍的人员在城市作短期或长期居住时，必须申请办理的一种表明暂住地位的许可制度，相关证件称为暂住证。没有暂住证的外来人员，会被予以处罚或遣返。任何单位和个人不准雇佣无上述证件的外来人员，对违反此规定者要进行处罚。

收容遣送在中国大陆自1950年代初就存在，当时主要是收容散兵游勇、、吸毒者和游民、乞丐等，1982年5月中国国务院《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》确立为法规，之后又延续了20多年。根据收容遣送办法，城市行政部门可以要求检查该证件，发现没有身份证、务工证及暂住证的外地人口得以收容及遣返回原居住地。因孙志刚事件，中国国务院2003年6月20日第381号令取消收容遣送制度，实施新的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。

虽然《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》已经废止，但暂住制度并没有完全取消，仍在各大城市继续实施，实现对外地人口特别是农民工的限制准入。沈阳等城市曾率先取消了暂住制度，但大多又恢复了这一制度。2008年以来，湖南、上海、广东、北京等省市对流动人口取消了暂住证制度，代之而推行“居住证”制度。居住证制度是对暂住证的一种改革和进步。办理了“居住证”的流动人口享有比办理暂住证的流动人口更多的权益。[3]

二、日本住民票制度与我国暂（居）住制度的比较

1、二者的相同点

首先，从制度的性质方面来看，日本住民票制度与我国暂（居）住制度都是属于行政登记制度。日本住民票制度是日本户籍管理中非常关键的一个环节，一方面保证了日本人口流动的有序进行，另一方面也加强了日本行政当局与居民的有效互动，即享受当地各种优惠政策与遵守当地的行政措施与法令。我国所有流动人口离开常住户口所在地学习务工经商，到达目的地后，须在当地公安机关办理暂（居）住证，这表明我国暂（居）住制度是行政机关管理流动人口的主要措施。

其次，从实行这一制度的目的来看，日本住民票制度与我国暂（居）住制度都是为了反映实际居住或暂住的状况，从而更好的进行人口管理。

再者，从需要办理住民票或暂（居）住证的登记地来看，二者都需要向基层政府或基层社区进行登记。

2、二者的不同点

由上文对日本住民票制度与我国暂（居）住制度的概述中可知，二者在形式上的不同点表现在，日本统一实行住民票，我国各个省市根据不同情况采用暂住表（暂住证）或者（居民证）；日本住民票制度适用的对象是日本全体人口，管理的机构是法务局，我国暂（居）住制度仅仅是针对流动人口，即离开户籍地的一部分人口，而管理的机构是警察部门。

日本住民票制度要求公民在迁入另一座城市前，首先要带上新居住地的房屋租赁合同，到户籍所在的当地政府办理住民票迁出证明，注明迁出的原因和计划前往的地址；搬入新住址后要到新住地政府办理迁入登记，居住地点的信息登记要求十分详细，这样就变更了原来的“户籍”材料。如果住址发生了变化而不改变住民票的相关信息，从法律上来说虽然不需要承担什么责任，但会给办理健康保险和纳税带来很多麻烦。日本以“全民医疗、全民养老”为目标建立的多层次、全方位的社会保障制度，已深人到社会的各个角落，从都道府县到区市叮村都设置有相应的办事机构和福利设施，为居民的福利提供服务。（下转第207页）

（上接第205页）居民搬到一个新住地，首先要去所在地的政府役所报到，这不光是基于治安的考虑，还因为与之相关的社会保障都由此负责。而且在此登记之后，便成为这一社区的一分子了。

我国暂（居）住制度与之相比还存在很大差距，不仅人口信息登记的非常简单而且暂住人口基本没有与常住人口相应的社会待遇。由于这些差别而导致的两种制度的效果也显而易见，日本因为迁入居民享受当地的各种优惠政策，增强了居民的归属意识，居民都主动进行登记，这也是日本社会治安良好的一个重要原因。而我国暂住人口往往逃避登记，一方面不利于流动人口的管理；另一方面，社会治安工作难度加大。

三、日本住民票制度对我国流动人口暂（居）住制度改革的启示

通过与日本住民票制度的比较，可以清楚的看到日本流动人口管理制度的先进性及人文性。因此，我们需要借鉴其先进经验，同时还要结合我国国情，使我国的流动人口居住制度不断完善，从而更好的维护社会治安、服务经济建设。

1、改革的总体思路是服务与管理并重。中国公民既是户口管理的对象，又是国家的主人和社会的主体。因此，户籍制度改革不仅要考虑如何管理社会、为国家各级机构行使职权服务，更要贯彻为人民服务的宗旨，切实考虑人民群众的切身利益和需要。改革暂（居）住制度要求在实行暂（居）住证的前提下，从保护流动人口的合法权益出发，赋予暂（居）住证持用人员以平等的市民待遇或部分待遇。这样既有利于保护公民的合法权益，又有利于吸引流动人口主动办理暂（居）住证，从而达到服务与管理相统一的效果。

2、改革暂住流动人口的权益待遇，并逐步与户籍脱钩。大力推进相关社会经济制度的改革，从保护流动人口的合法权益出发，通过改革相关的劳动就业、社会保障、教育以及选举等制度，以实际居住地（可附加一定的居住期限）而不是户籍地来决定公民享受合法权利、履行法定义务的空间地域范围。相应地，将暂（居）住证制度改造为社区居住证制度就是一种可行的选择。[4]

3、改革的目标之一是实现登记机构的“非警化”。例如成立人口管理的事务性机构，让户籍管理与公安部门脱钩。一方面由于公安部门强制执行暂住证以来，出现了城镇部门严重腐败现象，特别是公安部门，借外来人员的“暂住”特点，利用暴力借机谋取利益，严重损害了外来人员的利益、权利和权力，民众对之怨言颇深，在社会上造成极其恶劣影响。另一方面由于流动人口管理工作量大，信息采集量大，而警力有限，两者的冲突导致大量具体管理工作和管理措施难以落实。因此通过实现登记机构的“非警化”，目的是确保流动人口的服务管理水平，实现流动人口的权益保障与管理效果的统一。

注释：

[1] 王新华译.日本户籍法[M].北京：中国人民公安大学出版社，2003.

[2] 张雷.当代中国户籍制度改革[M].北京：中国人民公安大学出版社，2009.

[3] 陈祥松.当代中国流动人口管理伦理问题研究[M].北京：九州出版社，2012.

[4] 伍先江.轮流动人口暂住管理制度的改革和完善[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2008（1）：144.

【参考文献】

[1]王新华译.日本户籍法[M].北京：中国人民公安大学出版社，2003.

居住证制度篇（10）

国务院日前准备在全国实行居住证制度,横在农村和城市之间的那道柏林墙,终于部分地打开了几扇门。事实上,户籍管制制度成为阻碍经济社会发展的阻力,限制个人自由选择的权利,进行户籍制度改革势在必行,管理层对于户籍制度改革脚步并没有停止过。

居住证仅仅是一项过渡性制度,但我们如果在实施这个制度之前,必须要说明,这仅仅是一项登记主义的制度,不能变成户籍管制制度的变种。比如,与工作、购房、上学等福利制度挂钩,否则,等于将户籍管制制度改改名字,徒有虚名。

这种担忧并不是凭空妄想的,地方居住证管理就出现了这样的“绑架”事件。比如根据昆明的居住证草案规定,外地人再去昆明市,如果没有居住证,就找不到工作,租不到房子。这是赤裸裸的户籍管制制度的变种,这样的制度,是侵犯了公民的就业权和居住权。很多人或许会说,如果没有限制,那么,当地人的各项福利怎么保证呢?其实,像澳洲人就能够迁徙自由,澳洲并没有因此混乱不堪,当地人和外地人也没有多大区别。美国户口登记因为被视为侵犯人权法律总是通不过,日本实行户口随人走的制度,大多数的国家不会直接管制人口流动和与很多福利指标挂钩,户籍登记的目的也只是登记。

户籍管制是实施计划经济的必然产物,因为计划必须进行城乡分割,城乡分割的目的是切断城市和农村的商品经济联系的通道,一锅端地消灭商品自由市场。虽然中国颁布实施第一部宪法,其中规定公民有“迁徙和居住的自由”,但紧接着就发文限制盲流。从此,盲流就成为盖在中国农民头上的狗屎盆,也是中国农民市民化的最大障碍。75宪法取消了迁徙和居住的自由,此后再也没有恢复。当前,我们准备推行的居住证,只能是一种过渡性的制度,因为,这项制度很可能还具有与大多数的福利强制挂钩的特征。如果是没有这种捆绑,那么,这项制度才可能真正的推进中国经济的快速有效发展。

但是,随着市场经济的深化,户籍壁垒迟早要倒掉。因为市场发挥基础性作用的一个重要条件就是商品的自由流动,劳动力根据市场法则自由选择和流动,才能真正是市场经济。从暂住证到居住证,是一个渐进性的过程,也是反映中国经济不断地深化的过程。

如果居住证与房子、票子、车子、医疗、教育再捆绑一起,那俨然是户籍管制第二,与市场经济背道而驰。户籍管制人为地制造地域分割和城乡分割,造成事实上的不平等。因此,我们不希望全国性的居住证成为历史的倒退,而真正成为城市化有序流动的工具;不能成为官员创收敛财的工具,要成为公民信誉评介依据。