社会公共管理论文篇（1）

社会的现代化转型，要求构建现代化的组织管理模式。必须承认，由于改革开放，人们的组织意识增强了，价值观念提高了，竞争意识也大大强化了，然而我们也必须看到同时发生的负面效应：信仰危机、理想淡薄、道德滑坡、社会责任感下降，拜金主义、享乐主义盛行。这些现象的本质是：组织在变迁，人性在物化。对于这种现象，可以把它理解为转型时期社会现象的特殊反映。由此，关于中国社会管理组织模式的未来走向便成为理论界研究的一个重要问题。笔者认为，必须研究传统的组织结构与现代文化的关系，从中探讨社会转型过程中组织模式的二元性特征，努力建构适合中国国情的现代科层制，以适应社会的现代化转型。

一、科层制组织的特征及其优缺点

科层制（又称官僚制）是建立在马克斯·韦伯的组织社会学的基础上的，它体现了德国式的社会科学与美国式的工业主义的结合。按照通行的解释，官僚制指的是一种权力依职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体系和管理方式，也就是说，它既是一种组织结构，又是一种管理方式。①作为一种管理方式，官僚制为现代社会的组织管理提供了有效的工具。马克斯·韦伯在对西方文明和东方文明进行广泛的历史研究和比较研究的基础上指出，任何有组织的团体，唯其实行"强制性的协调"方能成为一个整体。基于此，他将官僚集权的行政组织体系看成是最为理想的组织形态，并预言人类在以后的发展中将普遍采用这种组织结构。韦伯设计的这种理性科层制组织具有以下的五大基本特征：

1．专门化。在科层制组织中，作业是根据工作类型和目的进行划分的，具

有很清楚的职责范围，它科学地划分每一工作单元和强调删除那些无用的重复工作，以及考虑到职能交叉的必要。各个成员将接受组织分配的活动任务，并按分工原则专精于自己岗位职责的工作。

2．等级制。在科层制组织中，拥有一大批官员，其中每个人的权威与责任

都有明确的规定。这些官员的职位按等级制的原则依次排列。部属必须接受主管的命令与监督，上下级之间的职权关系严格按等级划定。

3．规则化。在科层制组织中，组织运行，包括成员间的活动与关系都受规则限制。也就是说，每位成员都了解自己所必须履行的岗位职责及组织运作的规范。所以说，科层制组织所采取的手段能最有效地实既定的目标，领导人一时产生的错误想法或已经不再适用的程序，都不大可能危害组织的发展。

4．非人格化。在科层制组织中，官员不得滥用其职权，个人的情绪不得影响组织的理性决策；公事与私事之间具有明确的界限；组织成员都按严格的法令和规章对待工作和业务交往，确保组织目标的实施。

5．技术化。在科层制组织中，组织成员凭自己的专业所长、技术能力获得工作机会，享受工资报酬。组织按成员的技术资格授予其某个职位，并根据成员的工作成绩与资历条件决定其晋升与加薪与否，从而促进个人为工作尽心尽职，保证组织效率的提高。

韦伯认为，从纯技术的观点来看，官僚制能为组织带来高效率。从这一意义上可以说实行强制性官僚制是最合理的已知手段。它在严密性、合理性、稳定性和适用性等方面都优于其他任何形式。

1．严密性。权力的层级结构制度可以确保决策制度的可靠性。位于层级结构中的每个成员都有明确职权限制，他们清楚地知道，如果发生了自己无法解决的问题，应当把问题转交给哪个部门、哪个职位；如果需要做出某项决定，那么决定应由谁来做出。这种严格按等级、法规运作权力的结果，可避免组织之间、个人之间职责不清，互相推诿的现象。

2．合理性。科层制组织按照层级节制的原则，保证对组织成员的控制，使组织活动具有非人格化的特征。组织内部存在大批专家，他们拥有专门知识，再充分利用档案，这样，组织就有可能通过精确的计算对未来的事件进行可靠预测，从而使组织的行为建立在理性的基础之上。

3．稳定性。在科层制组织中，专业技术知识的运用是它的一个主要优势。任何行政法令、决定、条例都有书面形式的规定和记录，详细而具体，具有很强的可操作性，从而保证了组织行为的稳定性。

4．普遍性。在韦伯创立科层制理论以来的半个世纪中，科层制组织的崛起已被证明是一个不可逆转的趋势，工业组织、政府机构、工会、宗教机构等一切大型的组织都经历了官僚制化的历程。在当代工业社会，科层制组织已经发展成为一种最为普遍的组织形式。

尽管科层制已被证明是与现代工业社会相适应的一种组织形式，但在科层制的运作过程中也产生了许多始料未及的逆向机能。因此，自从韦伯提出科层制理论以后，其观点便引起了广泛的争论。罗伯特·K·默顿便指出，官僚制的意图在于增强组织的可靠性和可预测性，它在强调通过规定和权力进行控制时，也可能会鼓励行为僵化、不愿意做出"有风险的"决策，从而使整个组织中个人和各级群体普遍存在防御性态度。菲利普·塞尔兹尼克则论证说，官僚制实行控制所需要的授权可使组织中的下属单位产生狭隘的自我服务的观点，它造成了一种对整个组织绩效不利的后果。而阿尔文·古尔德纳研究表明，严密的监督在上下级之间造成了个人间的压力和冲突--这正是非人格化的规章最初想要防止的情况。此外，沃伦·本尼斯在他的《官僚制的灭亡即将到来》一书中明确指出，19世纪后半叶和20世纪前五十年这一历史阶段中占据组织结构模式主导地位的正是"官僚制"，但是这种组织结构已与当前的社会现实脱节了，环境的不断变化促使官僚制走向灭亡。不过，与本尼斯持相反观点的罗伯特·米威尔德则认为，"官僚制即将灭亡"的观点言过其实。不可否认，许多组织的结构形式已经发生了变化，但是，这些变化并没有抛弃官僚制组织结构。相反，官僚制可以适应动态的、变化的环境，环境对官僚制的需求也从来没有像今天这么强烈。②

虽然对官僚制的批评意见一直没有停止过，但有一个事实是显而易见的：官僚制无处不在！绝大多数的组织采用的是官僚制方式；除了极少数的组织外，它是最为有效的组织结构方式。科层制在现代工业社会获得了广泛的成功，那么，这种组织方式在中国的状况如何？在知识经济时代背景下，应如何建构中国社会管理的组织模式？

二、中国社会管理组织模式的二元性特征

曾有人指出，官僚制在中国是"古已有之"，西方的官僚制是在仿效中国古代的的科举制的基础上建立起来的。官僚制的产生曾受到科举制的启发这可能是事实，但我们必须清楚的知道，官僚制本质上是西方工业社会对社会管理组织形式的客观要求，是资本主义理性精神影响的产物。中国即使有所谓的官僚制（韦伯称之为"准官僚制"）也绝不是马克斯·韦伯所说的"bureaucracy"。

从社会学的角度来看，中国尚处于一个从传统社会到现代社会的转型时期，因此，它既具有诸多传统因素，也具有一些现代因素。这种双重性及其所引发的各种问题自然也在中国社会的各种组织中明显地表现出来。

与自给自足的自然经济相适应，中国传统社会中的组织通常是一种以血缘关系为基础的家族式组织。随着社会的进步与发展以及各种现代组织的建立，人们指望在每个社会成员从家庭进入各种新型的社会组织时，会确立起新的行为模式，创造新的规范体系。但由于家族主义的传统已在人们心理上根深蒂固，他们很自然地将家族制度上升为社会制度，将家族伦理上升为社会伦理，并以血缘关系的思路来建立和处理人际关系。上述情形可归之于杨国枢先生的"泛家族化历程"这一概念(1995)，他认为家族中的伦理或角色关系，会类化到家族以外的团体或组织。③据此，透过泛家族化的历程，似乎可以认为，现代组织中表现出的类似家庭中的角色关系的人际关系，正体现出传统家族式组织对现代组织的强大影响。

建国以来，为建立健全社会主义计划经济体制，发展公有制经济，社会管理，将传统组织以政治的、行政的等强制性手段进行改造或扬弃，建立起新型的以管理为职能的和以社会分工为基础的各类社会组织，如各种企事业单位，军队组织、公益性组织及农村中的生产组织等。这些社会组织结构体制除了与生产资料公有制相结合的本质特征外，在管理方法上具有一种类层级制的性质。

但是，传统因素在新的组织形式中仍将以旧组织结构体制上的惯性和旧体制中人员思维上的定势，继续导致旧体制在其存在的依据消失后依然运行，继续发挥着一定的作用。新的组织原则虽然已被建立起来，但也不能在短时间内真正成为组织运转的轴心。因为新体制尚需在实践操作过程中不断巩固、完善，同时需要同旧体制展开激烈的竞争。通过这种竞争使旧体制的管理成份被新体制吸纳且逐步取得更多新质要素。因此，组织的实际运作往往是新旧体制因素共同作用的结果。

上述中国组织的这种二元性特征体现在它同时具有双重异质性的组织结构，即组织的表层结构和潜层结构。④而中国大部分社会组织都具有某些科层制特点，如专业分工、等级分层、权责限制、规章管理和评估机制等。这些大多由明文规定了的制度体系所构成的组织的表层结构，在形式上表现出一种科层制的合理性。

然而组织在实际运作中，这些原则又常常不能充分地发挥功能，有时甚至只是在形式上起着应付门面的作用。这说明组织公开宣称的原则同实际运作所遵循的原则是有一定的差异的。组织并不是唯一靠表层结构起作用，而是受潜层结构因素的影响。正如美国学者沙因所指出的组织文化的第三层次（基本的潜在假设）一样，即当一些原则被反复用于解决问题后，就会变得理所当然。当初仅仅为一种价值所支持的假设，后来就渐渐被当作是真实的。人们也逐渐相信事情本来就是如此办的。潜层结构是由一套非正式的但却在发生效力并为组织成员所遵从的行为准则所构成。组织虽然从未公开宣布这些行为准则的有效性，但它们却在组织成员的交往中发挥着巨大的作用。正是由于组织表层结构的介入并抑制着潜层结构，以致使潜层结构退居于组织的潜层。⑤中国社会组织的表层结构同潜层结构的并存，突出地表明了它的二元性特征。

就组织规范而言，表层结构体现了现代组织管理的特性，而潜层结构则因袭着传统的特性--是人们在社会中自发形成的交往模式的直接反映。这种基本假设与美国学者阿吉里斯界定的"应用理论"是一致的。其潜在的、实际上对人的行为起指导作用的假设，是告诉群体成员怎样观察、思考和感受事物。基本假设像应用理论一样是无对抗、无争论的；但是进一步重新研究"应用理论"就会发现它存在着内在的矛盾。⑥这说明中国的社会组织尚未彻底摆脱传统家族式组织的性质，传统的社会关系仍能够在社会组织中发挥作用并具有十分重要的影响。由此看来，表层结构同潜层结构虽是异质性的，但它们共存一体，既相互冲突，又相互依赖，这可以说是中国社会组织中一种普遍存在的二元性结构矛盾。

这种二元性结构运作的一个严重后果是，常常导致组织中的非合理或偏离组织目标的行为产生。如许多媒体报道的那些"豆腐渣工程"，在刚一开始确定由谁承接施工任务时，在表面上也通过一系列严格的程序，并通过公开招标的形式选择承建单位。但实际上，中标者的选定却是主建单位与中标者之间暗箱操作的结果。最终，由于中标者不具备施工的资质条件，或是施工中的不负责任，从而导致"豆腐渣工程"的出现。由此说明，在具有双重结构的组织中，违规行为常常既表现为失范又表现为符合规范。美国学者F·利格斯在对发展中国家组织的研究中指出了这种二元性的特点，他称这种二元性组织为"棱镜型组织"。⑦在这种组织中，公开宣布的组织规则往往只起着掩饰的作用，而实际的控制作用则是各种非正式因素互动的结果。

尽管中国社会组织普遍存在着二元性特征，但在不同的社会组织中，两种结构因素的存在状况具有不平衡性。在传统因素占优势的农村社区中，组织中的潜层结构往往会起到决定性的影响。比如，一些乡镇企业、基层行政机构要实施某项政策，有时仅凭正式的组织原则是执行不下去的，而非正式的小团体连接针和传统的社会关系反而能对开展工作有着更大的帮助。然而，在现代化水平较高的城市社区中，组织要达到自己的目标，主要都依赖正式组织，依赖非人格化的规章制度。

从社会发展来看，中国社会组织的二元性有着它的必然性。转型社会的特点决定了各种社会组织只能是一个充满着矛盾的社会机体，这些矛盾从一开始就或多或少地隐含在组织的运行过程中。改革开放以后，它们逐渐明显地显露出来，成为组织改革亟需解决的问题。具体地说，这些矛盾主要表现在以下几个方面：

1．人际关系的重要性与组织绩效的矛盾

人际关系的重要性是被人们普遍接受的经验事实，也是中国社会组织的一个突出的特点。对组织成员而言，人际关系不仅是其立足于组织和开展工作的基础，而且也是影响其在组织中的地位和被评价的重要因素。因此，搞好人际关系与搞好事业成为个人选择的双重目标。但是由于个人的价值观不同，对人际关系的处理态度也各不相同。（1）有的人凭自己实干能干，赢得群体的支持，这种人际关系自然很融洽。多几个这样的人，组织绩效当然增益。（2）有的人确有才干，但与别人不合群，到头来使自己处于孤家寡人的境地，失去了别人的支持，使事业受损，而这也是组织的损失。（3）还有一类人，为图谋私利，打着组织名义结交私人关系，背地里不择手段地攻关，拉拢糊涂者合作或支持他（她）形成实力，或腐蚀意志薄弱的当权者，为他们合理合法地牟取私利提供方便，甚至为他们用权开路，打通各方环节，解决在别人看来无能为力的问题。这种人际关系对组织绩效可能也有所帮助，实质上却是用人际关系在玩权钱交易、权权交易，破坏组织文化，败坏社会风气，践踏法规法纪，从而有损于组织的长远利益。

以上所述表明，人际关系不仅在组织中存在，而且对组织活动和组织绩效发挥着重要的作用。对于人际关系，如果处理得好，对组织的良性运行，对提高组织绩效具有有利的一面。但是，庸俗的人际关系通常会影响组织士气，引起不必要的纠纷和冲突，容易导致组织利益和权威的流失，最终对组织绩效有害无益。

2.组织结构与领导继任的矛盾

为了提高组织绩效等种种原因，组织机构中的领导或管理者的继任问题也会经常发生。因为继任前后的情况不同，所以结果也会有明显的不同。比如某皮鞋厂，原管理者推行一种宽松的管理模式，几乎不顾现行的所有规章制度。在那里，没有明确的提高效率、降低成本的方向。奖励，无论是物质的还是精神的，都与效率、生产没有必然的联系。总公司考虑到该厂的生产情况，换了一个管理者，并要求新经理务必提高生产率。新经理意识到他的前途将决定于产量情况，发现只有两种选择方案：

（1）继承已有的模式：这使他可能在任何场合下都无法开展工作，因为他没有任何条件与员工个人联系。

（2）推行已存在的但未被实施的规章制度。他选择了后者。结果是，整个系统变成一个惩罚中心，公司内部关系变得非常的紧张。这位新经理的继任带来组织内部的高度紧张，并使生产业绩相应下降。

又比如某彩电集团，原来的情况是各方面都很差：直接费用、间接费用、产品的质量、旷工率、营业额、灵活性，以及员工的积极性等。不同阶层及同一阶层内部，人与人之间的矛盾相当尖锐。新经理上任3年后，原来的组织结构没改变，但在产品、人际关系、基础技术等方面都有了很大的变化，尤其人际冲突减少了，而且，该集团成为同领域内的佼佼者。

上述两个单位的新领导的继任所带来的不同结果很可能被解释为"伟人的作用"。显然皮鞋厂的继任者不是个伟人，而彩电集团的那位新领导是个天才。其实这样解释未免太武断了。将两个管理者的不同行为在面对同一类社会结构时而产生的不同结果，只能用来说明，社会结构的一个重要方面是有关组织的更高层领导会给组织带来期望。

在上述两个组织中，有一个重要区别，即皮鞋厂的传统是管理者从内部提升；同时，老经理在工厂环境的社团中比较活跃，继任的新经理是一个外来人不是大家所欢迎的，因为老经理有着一种原有编织的个人关系的网络根基，以及有一批对他很忠诚的部下。新经理在这种情况下没有其他的选择，只有推行比较官僚的正规规章，开除敢于冒犯的人，而在这以前是被忽略不计的。他感觉到，在短期内将组织的情况扭转是不可能的。事实上，他是迫不得己这样做的。

而某彩电集团，则完全是另一种情况。该集团位于大都市，老经理尚未融入其中。该集团的管理者更换是正常的，经常3到5年就从外部调来一个新经理。如此，与皮鞋厂的人员不同，这里的人们习惯经理的更换。彩电集团的前任经理也试图使用他的正规权力去提高生产率。与他的继任者一样，他为促进生产率的提高也有很大的思想压力，但他选择了封闭式、处罚式的管理方式，而继任者却采用了一条不同的途径，和下级进行更多的非正式的交流，让他们参与决策过程宣传"规章制度是非常重要的"，同时，该经理乐意参与不同层次的活动。然而，皮鞋厂的新经理在几次试图与下级交流失败后，只找少数人讨论问题，最后，形成了支持他的班子只是一个凌架于组织结构之上的阶层的被动局面。

通过上述比较分析我们发现，彩电集团的新经理的成功归于一种温和的、民主的领导风格。而皮鞋厂的情况是劳动力丰富、经济效益差，改善处境的压力相对更重。这意味着，在适应大环境的问题上，没有任何一种领导风格是一直正确的，而领导的风格也表现出与组织结构之间存在着矛盾性。

3.组织的潜层结构因素与人力资源管理的矛盾

当今世界的竞争本质上是人才的竞争，在各种资源中，人力资源已成为一种最重要的资源。但是组织的潜层结构因素常常会干扰人才的发掘使用和开发，使组织内部无法形成一种公平竞争的局面，从而造成士气低落，组织绩效难以提高。曾经拥有帝国般辉煌的王安电脑公司，便是这方面的一个典型案例。

王安出于浓厚的父爱，对其长子王菲德寄予厚望，认为"虎父无犬子"，自己的子女是世界上最出色的子女，非常希望王菲德能继承父业，将王氏家族发扬光大。为了达到这一目的，王安曾安排其在公司各个部门熟悉情况，但王菲德经营素质欠缺而且刚愎自用，表现令人失望，王安却不顾他人劝告，仍令其接任父职，出任公司总裁。公司决策层一时矛盾四起，曾跟随王安20年的销售能手愤然离去。与此同时，一系列附属性的家庭企业急剧膨胀，引起公司进一步动荡。一些董事规劝无效后，亦挂职而去，致使人才流失严重。1989年8月，公司竟出现了令人震惊的奇事：股东联名控告王安父子营私舞弊。无奈之下，王安撤掉了王菲德，但此时公司已元气大伤。1990年2月，GEC以最低价格收购了王安公司的海外租赁融资作业机构。3月，法国的一家公司吞并了王安公司的分公司IntecomInc.。同年8月，王安公司被迫向法院提出破产保护申请，向社会公开承认了公司的破产现状。

从王安公司的衰败可以得出的一个教训是：任何组织在使用人力资源方面，绝不能凭任人唯亲的家族观点用人，唯有以任人唯贤的标准选人用人，并不断培训员工，使员工能在劳动过程中既与单位保持热情的合作，又能为组织产生社会化的影响，只有这样，才能避免潜层结构因素与科学管理的矛盾。

三、建立适合中国国情的现代科层制

社会组织结构体制是社会环境总系统即社会环境与组织系统相互作用的结果，同时又是组织系统内部各个分系统相互作用的产物。换句话说，组织管理模式一方面受环境的影响而变革，另一方面它又必须适应环境、协调内部，实现自我创新。中国属于世界现代化进程中的后发国家，既要能在知识经济时代背景下回应世界发达国家的经济与科技的挑战，又需抓紧发展落后的生产力，改变人民生活的贫困局面，无疑，只有发展才是硬道理。因此，组织管理模式的改革与组织管理模式的创新的目标取向必须是社会经济的迅速发展。为了发展首先必须实行组织体制的变革，因为不改掉束缚与阻碍生产力发展的旧体制，生产力就无法获得解放，也就谈不上发展。而改革、发展的前提是稳定，离开国家的稳定，就谈不上改革和发展。因此，我们只有在吸收、借鉴官僚制的合理性合法性的基础上，发育、创建符合中国国情的现代科层制，才能保证稳定和发展。经研究，我认为，现代科层制应具备如下几条规定：

1．现代科层制必须健全法规，实现由"人治"到法治。由于种种原因，中国社会发展状况一直呈现高度不平衡，与此相应的组织管理方式是家长制与官僚制奇特混合，甚至由于传统势力，家长制仍然在统辖着官僚制，比如，一些现代化的大型企业，本该有着官僚制的运作基础，却仍是家长的天下。其实，家长制和官僚制只是人们从人类群体生活的组织管理方式中抽象出来的理论形式，在现实的社会组织中，纯粹意义上的家长制和官僚制是不存在的。有的可能只是诸种形式的不同混合。当人类处于前工业社会，人类还无法选择组织管理方式，而只能任由家长制来主宰他们的时候，家长制的存在还有其合理性。但当人类从农业社会迈进工业社会，并且人类有了选择余地，家长制的泛滥就是一种社会的倒退。家长制实质是一种正如马克思所说的"使人不成其为人的制度"。这与现代化转型时期的要求名实背道而驰。如果说工业经济尚能给家长制留下些余地的话，那么在知识经济时代，家长制就失去了任何存在的理由。总的来看，中国目前正处于社会主义初级阶段，官僚制的存在还是有相当合理性的，官僚制在中国不是太多，而是太少。若能实现官僚制的法治，即可加速现代化进程。

2.现代科层制必须实施科学管理，实现民主集中制和领导例外原理，形成一个既能克服，又能提高管理效率的完整的闭环控制系统。目前，在我国的政治经济等领域内普遍还存在着严重的"初级群体化"现象和，最根本的原因在于没有一套严格的科学管理制度。所以，克服，提高管理效率便成为体制改革的目标之一。要克服，提高管理效率，当然要从思想作风上解决问题，但更重要的是建立完善的管理制度，实行民主而科学的现代科层制度。比如，将民主参与与激励措施有机地结合，通过定期召开班组讨论交流会，或与部分成员个别谈心，让组织成员对集体的目标计划谈建议提看法，出主意献计策，使得人人参与决策，个个当家作主，彼此互相协作，共享组织荣誉利益，共担组织困难风险，共同制约行为，形成上下一体化。在民主集中的基础上，实施领导例外原理。所谓例外原理，其实质是：高级管理者不要将所有的权限都抓在一个人手中，而是尽可能的分散给下级管理者，作为高级管理人员，只需对例外事项具有决定权和控制权。这种例外原理的实施可确保领导避免大权独揽的同时，集中精力抓宏观决策、集成管理、目标检查、内外协调，并提高自已的选择决策时机的能力；从而充分发挥各级组织领导的潜力和创新作用，形成优化的团体。

3.现代科层制通过运用技术知识的优势，形成尊重知识、尊重人才的科技社会化的新时尚。比如，对人员的录用和培养，就必须保证素质、技术、知识和能力较为精良的人能被优先考虑。同样，招聘的各级领导，也必须具备优良的道德品质、丰富的实践经验、过人的决策胆略、超群的才能权威。有了好的领导和员工，组织就拥有了最宝贵的人力资源。另外，现代科层制组织还可以采用内部晋升、公开招聘竞争上岗和交互式轮换使用的方式，既促进员工忠于职守，勇于承担风险；又预防权力垄断的寻租行为滋长。

4.现代科层制要按等级职责规章和办事程序运作，公事与私事要分明界限，行政官员不得滥用其职权，不得。确保权力约束和纪律监督，使腐败和违纪现象能防患于未然；一旦发生问题，必须严格执法。通过法令法规，促使组织成员从思想上提高警觉性，行为上消除模糊性，从而使得组织上下自然形成遵纪守法的良好风尚。

5.现代科层制要倡导学习。第一类，倡导个人学习，学习组织文化，学习职业道德、科学技术和知识经济，正确理解和认真执行规章法纪，改善人际关系，从而将执行带有强制意义的制度的非人格化变为成员实现自我价值观的自觉行动。第二类，倡导组织学习，即：一是单环学习-指组织成员在适应组织规范的情况下，对生产过程中出现的问题，能从行为上与组织保持一致的姿态，予以设法解决，以保证组织提高效率；二是双环学习-指组织成员发觉原有的"在用理论"已经不适合组织运转而需重新建立新的规范时，一方面要理解接受新的规范，另一方面还要以新规范的战略尽快为组织发展新成果。通过学习，使组织成员减少对管理阶层的依赖、附和、从属和被驱策的心理，增强对组织的凝聚力。

根据上述五条规定，我们可以将现代科层制组织定义为：现代科层制组织，是人们为了达到组织的共同目标，将成员的职位按等级制原则依次排列，并明文规定每个人的岗位权限与职责；将权力依职能和职位进行分工和分等；运用技术知识，以法令、条例、民主参与等规则为管理主体的组织体系。这样的现代科层制组织就像地球绕着太阳运转那样，既要围绕外部环境运转（外适应），又要自身不停地自转（内适应，或内协调）。宇宙，社会，同样都是一个系统科学。现代科层制组织就是这个社会系统中的一个小动态单位。

参考文献：

①孙远东：《组织管理方式的历史生成与现代重构》，《管理现代化》，98.4。②朱国云：《组织理论:历史与流派》，南京大学出版社，第52-59页。

③杨国枢："家庭化历程泛家族主义及组织管理"，《海峡两岸组织文化暨人

力资源管理研讨会宣读论文》，1995。

④许烺光：《美国人与中国人》，华夏出版社1989年版，第343页。

戴维·比瑟姆：《马克斯韦伯与现代政治理论》，浙江人民出版

社，1989年中文版，第65页。

⑤JayM.Shafritz,J.Stevenott:ClassicsofOrganization

社会公共管理论文篇（2）

内容提要：该文提出了公共管理的简明概念；并把公共管理划分为国家公共管理。 政府公共管理和社会公共管理；在此基础上，阐释了社会性是三大公共管理学科共 同内涵。另外，简要阐述了社会性与政治性的相互关系，提出了有关公共管理学科 建设的建议。 关键词:共管理；管理学；社会管理论 内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。 然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究， 已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。 一、公共管理的概念与类型辨析 （－）关于公共管理概念 公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。 但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也 有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟 作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活 动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事 务施加管理的社会活动。 作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多 共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公 共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其 管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管 理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是 管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传 统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之 以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对 公共管理有全面的认识。 （二）关于公共管理类型 为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该 概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概 括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可 分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。 1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管 辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管 理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国 家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家主权统一和领 土完整，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把 握的宏观控制和影响类型的公共事务。

社会公共管理论文篇（3）

内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。

一、公共管理的概念与类型辨析

（－）关于公共管理概念

公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。

作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。

（二）关于公共管理类型

为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。

1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和领土完整，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。

2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。

3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。

如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。

二、社会性是公共管理的共同内涵

如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：

（一）公共管理主体的社会性内涵

公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。

1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。

西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。

2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。

3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去承担。我们应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。

（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。

“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。

1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。

2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。

正如马克思主义所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，马克思主义理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。

马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。

此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。

应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活动和过程的社会性

1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求为行为导向，纳税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。

2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。

总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。

三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。

（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的

1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。

2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。

（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进

公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！

四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系

学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。

社会公共管理论文篇（4）

社会主义和谐社会的构建，是在社会主义市场经济体制的大背景下开展的，因而，构建和谐社会，必须首先深入研究市场经济条件下政府社会管理的基本理论与国际经验。

（一）市场经济条件下政府社会建设与社会管理的基本理论

市场经济条件下，西方社会建设与社会管理的理论大体经过了产生、发展与反思三个大的发展阶段。第一个阶段是，19世纪中叶，在西方社会矛盾加剧、社会冲突频繁发生的大背景下，以追求社会和谐、社会均衡为目标的社会秩序理论的产生，是西方社会建设理论产生的标志。第二个阶段是，20世纪30年代后，随着对世界经济大危机的反思，以追求社会福利最大化为目标的社会福利理论与福利国家理论获得了重大发展，使西方社会建设的理论逐渐走向成熟，西方国家采用了成功应对社会危机的社会政策手段，为西方经济持续增长与社会相对稳定做出了重大贡献。第三个阶段是，20世纪80年代以来，为应对新兴工业国家发展的国际竞争压力，西方国家开始反思福利国家建设的理论，出现了重视教育、就业培训、科技与知识投入的“第三条道路理论”与“社会投资型国家”理论，这标志着西方社会建设和社会管理理论进入了反思阶段。市场经济条件下，具有重大实际影响的社会建设与社会管理理论主要是社会秩序理论、福利国家理论、第三条道路理论等。

——社会秩序理论。社会秩序理论是一些著名社会学者提出的整体性社会学理论，其基本观点是将社会看做一个有机整体，认为社会整体的和谐表现为社会秩序，维持社会秩序就需要促进社会整合、实现社会团结。奥古斯特·孔德（1798—1857）奠定了社会秩序理论的基础，他提出了整体性的社会研究视角。他认为，社会是一种有规律的结构；社会是人类生活的有机整体，即社会有机体；这种整体结构同它的部分与要素之间具有一种“普遍的和谐”，这种普遍的和谐的根基在于人性；社会整体的和谐性表现为社会秩序，不和谐则表现为社会冲突，因此，社会秩序是社会最基本的整体性特征。孔德提出了“重建秩序”的构想，即社会秩序的原则：崇尚科学与自然法则，扩大人类自然拥有的博爱的倾向；协调家庭、等级、行会、地方团体、教会、国家等组织和群体的关系，社会分工应该考虑到每个人的本性、教育、地位与专长，各得其所；要增强政府权威与调节，建立“开明政府”；要建立复合性的政治权威，所有的政治权力都必须要有物质基础、思想指导、道德制裁和社会控制。此外，涂尔干还提出了社会团结理论。埃米尔·涂尔干（1858—1917）社会学的中心概念是社会团结，他认为社会团结是指人与人、群体与群体之间的协调、一致、结合的关系，其基本观点是：发达的社会团结是一种有机团结；社会团结的物质基础是分工，精神基础是集体意识；法律是保障社会团结的力量；要消除社会团结所受到的威胁，实现社会层次上的整合；要防范社会失范或社会解组等现代社会的特殊危机。

——福利国家理论。“福利国家”一词最早是由英国大主教威廉·坦普尔（W.Temple）提出来的。1942年的《贝弗里奇报告》正式采用“福利国家”的口号；英国工党政府上任后，开始积极实施“贝弗里奇计划”，并于1948年宣布在英国已经建成了“福利国家”。20世纪50年代后期到70年代初期，是西方社会福利制度的鼎盛时期。从50年代起，社会保障进入新的发展阶段，其主要标志是普遍福利政策的广泛实施、“福利国家”的纷纷出现。“普遍福利型”的社会保障政策，使社会保障的覆盖面向全体社会成员扩展，逐步实现了社会保障全民化。福利国家理论的基本观点是：第一，市场经济存在许多缺陷，如经济危机、失业、贫困等现象，但只要政府实行充分就业、公平分配、社会福利等政策，通过对遗产和收入实行累进所得税、举办各种社会福利事业等措施，就可以解决社会失业、贫困和不平等问题。第二，一个国家只要致力于经济增长，使人均国民收入达到一定水平，并使国民有社会保障和失业救济等福利待遇，就算得上是一个福利国家。第三，福利国家的主要任务就是通过加强国家对社会经济活动的管理和监督，扩大社会福利，实现国民收入的公平分配。

——“第三条道路”理论。20世纪90年代以来，西方发达国家普遍采取了第三条道路理论，社会政策的重点发生了转移，社会政策的主题是围绕着国家、社会、社区、家庭、个人在福利中的地位和作用展开。第三条道路理论寻求的是超越于传统的左派（社会）与新（新自由主义）之上的中间道路。“第三条道路”的福利思想包括的内容主要是：第一，在主张维护经济自由的同时，把平等和社会正义当做与自由同样重要的原则。要实行一系列福利国家的社会经济政策，扩大社会福利，以克服市场自发运行所带来的各种弊病。第二，以争取社会民主、经济民主作为策略，把建立和发展社会保障制度作为实现社会正义的手段。通过建立社会保障制度，国家不再是维护资产阶级利益的统治工具，而成为代表全体人民利益的“权力共同体”。第三，“第三条道路”倡导积极的福利，主张用“社会投资型国家”来取代“福利国家”。要彻底改革福利国家制度，变消极的福利制度为积极的福利制度，是要把更多的资源用于人力资本的投资方面；要重视公民社会的地位，同时依靠政府和公民社会双方面的力量推动社会发展。

（二）市场经济条件下政府社会管理的国际经验

在市场经济发展的过程中，市场经济的发育程度与经济发展的阶段不同，政府社会管理的方式方法也不同。

自由竞争的市场经济时期，政府的社会管理职能十分有限，主要是维护社会秩序的职能。这一阶段政府社会管理的基本特点与主要经验是：第一，社会管理以社会自我管理与社会自治为主，政府对社会基本上采取放任自由的态度，政府对社会自我管理采取自由放任的不干预政策。地方自治特别是市镇自治是政府社会管理的基础，是公民社会不断发展的前提条件。第二，政府的社会管理职能主要是进行社会秩序管理。维护社会秩序的主要目标是保护财产权，维持一种建立在财产权基础上的社会秩序，其主要手段是运用财产权利保护的法律维护社会根本秩序的基础。第三，政府承担起了济贫的职能，但济贫职能的履行尽量利用非政府组织进行。

20世纪初至1978年左右的混合市场经济时期是福利国家建立与完善时期，政府社会管理的基本特点和主要经验是：第一，建立完善的社会保障制度，建设福利国家或福利社会。福利国家是指承担维护和增进全体公民基本福利或社会福利的职责的国家；其主要目标是维持全体公民的最低生活水平与教育水平，实现充分就业，建立完善的社会保障制度。第二，建立和完善基本社会关系管理制度。建立资本与劳动合作的社会制度；完善社会主要利益集团围绕国家政府与公共支出的多数表决制度；同时，发展社会自治和社会自我管理。第三，始终注重提高消费需求，以促进充分就业、维护宏观经济稳定作为政府施政的重要目标。混合经济时期的经济发展模式是福利经济发展模式，它是一种追求资源配置的全社会效益最大化的经济制度和模式。

1978年以来，是全球化的市场经济时期，这一阶段政府社会管理的基本特点与主要经验是：第一，以教育、培训、基础科技领域为主要投资方向，以人力资本投资为核心，将“消极的福利国家”转变为“积极的福利国家”、“工作福利国家”或“社会投资型国家”。第二，以充分就业政策为核心，将“福利”转变为“工作”，并适度限制福利支出的增长，达到平衡经济发展与社会保障发展、需求管理与供给管理相中和的社会管理与经济增长目标。第三，主动利用基本社会组织、社会利益群体、非政府组织进行社会协作治理。福利国家改革时期也是非政府组织大发展的阶段，如法国1990年就有60000多个私人社团成立，而60年代每年只有11000个组织成立；在德国，每十万人口的社团数量从1960年的160个增加到1990年的475个，增长了近3倍。瑞典公民社会的参与率世界最高，创建了一个每十万人口就有2300个社团的稠密的社会网络。第四，重视社会资本、重视社区建设与社区发展。20世纪80年代以来，出现了向社区回归的发展趋势，即社会社区化或社会人文化的趋势。

二、我国政府社会管理的现状及面临的主要问题

改革开放以来，我国政府高度重视强化政府社会管理职能，在推进行政管理体制改革中不断改革和完善社会管理体制，取得了显著成效。但是，目前我国政府社会管理职能还不适应市场经济发展和社会全面进步的要求，当代中国的社会变迁对政府社会管理职能提出了严峻挑战。我国政府社会管理面临的突出问题主要是：

第一，我国社会建设与社会发展滞后于经济增长，社会发展与政府社会服务滞后于经济市场化和国际化的进程。突出体现在我国社会安全网的建设缓慢，社会保障覆盖面和公共卫生覆盖面较低。2004年底，全国参加基本养老保险、失业保险和医疗保险的人数，仅约占全国就业人员总数74432万人（2003年统计数）的21.96%、14.22%和16.64%。我国公共卫生服务的覆盖面还很低，目前，我国44.8%的城镇人口和79.1%的农村人口缺乏必要的医疗保障，绝大多数居民靠自费看病。

第二，在我国经济与社会发展的过程中，出现了某些“拉美化”的现象。如贫富差距加大、社会保障覆盖面过低、就业形势严峻、社会事业发展缓慢、政府债务风险与财政风险加大等。这些问题如不及时妥善解决，一旦债务危机、社会危机、财政危机爆发，其后果不堪设想。目前，人民内部矛盾呈现出新的特点和复杂的情况，社会不稳定、不和谐的因素增加了社会风险，标志着我国进入了社会风险加剧的时期。

第三，我国社会组织形态和社会阶层结构发生了重大变化，但政府社会管理方式尚不能适应这种变化的要求。改革开放以来，我国的社会组织形态发生了全面转型，农村体制在改革后迅速解体，国有企业承担的大量社会管理职能被剥离，非公有制部门为代表的新生社会组织迅速成长；我国社会组织形态的变化要求改革社会管理体制，加强社会建设和管理。同时，我国的社会结构已经发生了重大的变迁，国有单位就业人员数大幅下降，私营企业和个体户数与就业人数大幅度上升，中国传统的社会阶层结构发生了重大分化，形成了现代化的社会阶层结构的基本形态；我国社会结构的这种变化，迫切要求政府加大对社会利益结构的协调力度，建立有利于社会持续稳定发展的利益结构和利益关系。

第四，我国城乡、地区差距和收入分配差距的扩大，导致不同社会阶层之间的利益摩擦和冲突增多。改革开放以来，我国经济蓬勃发展，城乡居民收入大幅度提高，同时也出现了城乡及地区差距扩大、部分社会成员收入差距过大、收入分配结构不合理等问题。只有妥善处理和逐步解决这些问题，逐步理顺分配关系，才能够有效化解社会矛盾。

第五，我国社会管理体制改革滞后，政府构建和谐社会的能力还不强。主要表现在：社会中介组织或第三部门还未真正成为政府职能转移的载体，社会团体等民间组织的作用尚未得到充分发挥，公民社会的发育仍显迟缓，社会资本的开发利用不足，社会的自主性及自我组织能力不够强，各级官员的新的治理观念还未树立、建设和谐社会的领导能力与行政能力不强等等。

上述情况表明，进入新世纪，特别是在实现全面建设小康社会目标的重要战略期，转变政府职能，强化社会管理，是摆在各级政府面前的重要而紧迫的任务。这个问题解决不好，构建和谐社会的任务就难以实现。因此，我们必须从全局和战略的高度提高认识，采取正确的思路和对策。

三、强化政府社会管理职能的思路与对策

只有建立起与社会主义经济、政治、文化体制相适应的社会体制，才能形成与社会主义经济、政治、文化秩序相协调的社会秩序。因此，完善政府社会管理职能，要与推进政治体制和经济体制改革配套进行，作为深化行政管理体制改革的重要内容，总体考虑，统筹安排。要善于把加强社会建设和管理同推进经济社会协调发展紧密结合起来，同满足群众多样化的生活需要紧密结合起来，同推进基层民主建设紧密结合起来，同加强党的执政能力建设紧密结合起来，把社会建设和管理提高到一个新的水平。

（一）坚持以人为本的科学发展观，正确处理改革发展稳定的关系，统筹协调各社会利益群体的利益。

(二）整合社会关系，构造和谐的收入分配格局，推进社会公平。

社会公共管理论文篇（5）

“新公共行政”出现在一个标志着社会骚动、对政府持不信任且持敌视态度的时期，即20世纪60年代末。新公共行政记录了历史的呼声：要求进行行政改革以使公共行政更为“合法化”。它在学者与行政官员如何看待管理及评估公共政策的征途上投射了新的理念。它的思维方式从本质上讲不强调技术，而偏重于人本主义。

新公共行政重视社会公平、代表性、响应、参与及社会责任感。它支持公民更多地参与公共政策（及公共服务）的发展、管理与评估以确保更高程度的社会公平。社会公平被定义为“包括这样一些活动，这些活动旨在提高（处于不利条件的）少数民族政治权力和经济状况”(Frederickson,1974)。新公共行政的焦点是以改革为契机，重新分配政治权力。

新公共行政识别并澄清了公共行政学所要研究的方向，带来了包括公共行政的目的、领导艺术、经济有效性、管理和评估系统、人事管理、教育和培训、以及公共领域中的相互影响与关系等方面的变化。新公共行政的价值观及思维方式逐渐渗透到二战后的政府机构中并影响了政府职能履行的方式。

本文试图阐释新公共行政诞生的历史背景，它的理论框架以及受其影响公共行政在两次密鲁布诺克(Minnowbrook)会议(1968,1988)之间所产生的变化。

第一次密鲁布诺克会议：新公共行政的诞生

20世纪40年代伊始，公共行政的理论与实践强调决策制定、理性系统分析、管理科学和运筹学。公共管理者的职能是经济效率——即以最少的费用完成最多的工作。60年代前，不平等与不公正的问题在公共行政学理论中没有起到作用，或作用微乎其微。60年代民权运动的直接卷入导致了这一“管理主义”时期公共行政观点的演变。作为这一时期公共行化的结果，新公共行政出现于60年代末与70年代初。

1967年，锡拉丘兹大学麦克思韦尔公民与公共事务学院(MaxwellSchoolofCitizenshipandPublicAffairsatSyracuseUniversity)的瓦尔多教授认识到：由于这些骚动的年代，公共行政已经发生变化。他希望更好地理解这些变化对公共行政造成的影响，以及这些变化与二战后60年代前的变化有何不同。瓦尔多感兴趣于比较两类人在价值观和看问题的角度方面的趋势和差异：一是60年代进入公共行政领域的人，二是那些经历了30年代大萧条、二战、朝鲜战争和实用政府的人。瓦尔多得到他的年青同事夫里德利克圣、马诺力(Marini)和莱牧布莱特(Lambright)的支持。为了更好地了解青年学者看问题的角度，他们所组织的密鲁布诺克会议只邀请60年代进入公共行政领域的学者和官员(Frederickson,1989,p.94)。

瓦尔多让12位参会代表提交论文，以便讨论和分析当代公共行政面临的问题。会议在锡拉丘兹大学的密鲁布诺克会议中心召开，时间是1968年9月3日至7日。参会代表辩论、批判和分析源于这些论文、会议和讨论所产生的不同主题。会议结束后的几年时间里这方面的著述增多，讨论持续不断地进行，开辟了公共行政新的角度和眼界。这些论文和书籍现在被统称为新公共行政。会议的成果后来被称为密鲁布诺克视野。会议抓住了青年学者理论探讨和研究角度的实质，这些学者察觉到美国民主的失败。

马诺力(Marini,1971)在《迈向新公共行政：密鲁布诺克视野》一书中编选了会议的论文总结、评论和注释，强调了会议出现的主题和观点。瓦尔多著述了《骚乱年代的公共行政》。夫里德利克圣写了许多文章论述密鲁布诺克会议的结果，最有影响的是《新公共行政与新公共行政连接》。

新公共行政的观点源于60年代末与70年代初公众关于社会公平与人权的价值观。它认识到20世纪后半叶社会价值观念的转变以及政府积极地响应这些新的价值观的重要性。密鲁布诺克会议与新公共行政所认识到最为显著的价值观有社会公平、代表性、响应、参与和社会责任感(Frederickson,1974)。

社会公平

社会公平有多重定义。然而，它重点强调所有公民平等的政治和社会机会。它同样代表着对所有公民而不是对公共机构负责，以及对公共部门经理决策和实施项目负责。按照夫里德利克圣的观点，社会公平意味着一系列组织机构设计和管理风格的优先权取向。社会公平赋予公共行政这样一门既有理论特色又是实践性很强（重视解决现实问题）的交叉学科以新的研究和教育方法(Frederickson,1980,6)。

新公共行政提出公共行政是实现社会公平的阵地。然而，公共行政的等级制权威结构需要作出调整以鼓励这种新的思维方式。通过采纳一种组织的“联合”模式，公务员能够在更大程度上控制他们自己的行为，并且提供公平的公共服务。

代表性

代表性是讨论的一个重要话题，密鲁布诺克参会者对此分歧较大，柯克哈特(Kirkhart)提出了一个组织重建的模型提倡“社会多元化”。柯克哈特关于组织的联合模式基于暂时的等级制、情景领导和项目小组的灵活权威。

密鲁布诺克参与者讨论了这样的代表性是否真正代表了公众，考虑到公众并没有影响代表决策的直接权力。然而，欧轮·怀特（OrionWhite，一个密鲁布诺克的参会者）指出代表性官僚机构本身并不能确保公务员会自动受其代表的公民所约束，或者公众的需要会通过这种关系而绝对地被代表。怀特认识到代表性肯定是新公共行政的重要组成部分，但不是唯一的激励因素，需要考虑其它价值观以增加积极参与。

响应性

作为新公共行政新出现的价值观念的结果，一种新的理念即“变化而不是成长”变得更为重要。政府需要更多地响应公众的需求。伴随着变化的发生，一些机构将会成长，而另一些机构将不再必要。变化被看做是有效性的重要方面并成为评估政府业绩的一项标准。为了使政府响应公众，就必须理解公众需求什么。这被密鲁布诺克会议的追随者看作是需要实现的一个目标，通过公民直接参与公众评论委员会、临时项目以及从顾客群体中广泛招募人员来实现这个目的。

参与

新公共行政提供在公共事务中广泛程度的公民与公务员参与。它寻求增加在组织机构事务和公共政策形成过程中所有公共部门员工的参与，这种参与通过新公共行政的联合模型和冲突模型来实现。它鼓励公民以个体或集体的形式广泛地参与公共行政，从而使公共行政更响应公众呼声和以顾客为中心。密鲁布诺克作者采用和强调“顾客”的术语以表示公民和行政官员在新公共行政中的重要性。瓦尔多注意到“顾客导向”是密鲁布诺克会议六个主题之一(Marini,1971,p.8,15&169)。通过能动的冲突关系，公务员与公民合作并发展为积极的联合体。

社会责任感

美国人生活的质量和稳定性取决于公务员的辛勤工作。因此，公务员不应当对公众的需求漠不关心或一无所知。对政府官员的道德水准和社会责任感的要求比60年代以前要高。根据密鲁布诺克的观点，公共管理者应当有道德意识。公务员应当以公众利益为准绳，履行他们的誓言和民事责任。通过公共服务的道德和民事责任，应当体现出社会责任感。

密鲁布诺克作者亦讨论了行政自和法律责任的问题。公务员应当享有不服从不合宪法命令的权力，这极为重要。公务员应当成为公众的服务员，理解公众的需求并为实现这些需求而有道德地工作。

公共管理者被视作以公众的利益而不是他们的自我利益去创造高效率同时又是平等的服务。公务员不再被看作如50年代那样仅仅是固定政策和决策的实施者。恰恰相反，他们应当是因为代表公众利益才有权力而又为公众提供有效率和公平的服务。道德与其它价值观如社会公平、代表性和响应性等成为新公共行政观念的基础。

1968年第一次密鲁布诺克会议之后至1988年之间公共行政的变化

新公共行政所提出的价值观念不仅给公共行政打上了深深的烙印，而且也改变了公共行政。几乎所有的主要大学都开设公共行政教育项目，硕士点相继设立，并且成为那些欲在政府中谋职者的敲门砖。新的杂志创办了，分支领域的研究也变得繁荣。公共行政领域的重心也从机构的管理转移到政策科学。政策问题与政府机构的效率同等重要（甚至更为重要）。公共政策的研究繁荣起来并在政府内获得了动力。

1974年，《公共行政评论》组织了“社会公平与公共行政专题论文集”，以期增加人们对社会公平的理解。这里，社会公平作为民主社会的基础、人类行为的基础以及作为分配的公共服务的法律和现实基础。撰稿者认为对这个主题的研究和分析是一项挑战。然而，社会公平的定义仍然不明确。社会公平(socialequity)与社会平等(socialequality)操作上无法区别开来。

新公共行政的倡导者所强调的“顾客”这个术语同样在公民与公共行政管理者中带来了混乱(Radin&Cooper,1989,p.167)。“顾客”的使用是用来指出迈向民主行政的步骤并降低封闭型官僚机构的控制作用。它指出公民是公共行政官员技术专长的直接消费者，而不是有权力和义务去构造公共行政职能的群体。“公民”这个概念更贴切地阐明了公众在民主政体中的关系。

公共行政显然在促进消极的代表性方面做了认真的努力。这是由功绩制的内涵和公共服务对象的变化所引起的。在整个70年代，公务人员的变化趋势是代表性政府机构。1978年，公务员改革法案制定了联邦从业人员必须反映国家多元化的就业政策。

为了执行新公共行政关于响应性的观点，公共服务专业人士将需要与非职业人员分担责任以确保顾客得到最负责任的服务。这就导致了从顾客群体中聘用新人员进入组织的需求，并改变了聘用的方式。英格拉姆与罗森布卢牧(Ingraham&Rosenbloom,1989)建议当政府机构雇用全日制公民参与专家组织和促使公民参与行政决策制定时，应该有内部和外部的参与联合发生。纽约州环境保护局(TheNewYorkStateDepartmentofEnvironmentalConstruction)在80年代在全州范围内聘用了17位这样的专家以协助其项目能够得到直接的公民参与并决定公众利益。

分权被看作是加强公共服务与公民之间连接的手段。分权寻求公民参与行政事务、咨询团体、董事局，并鼓励公民更多地控制服务提供的过程。那时，郝伯特·考夫曼(HerbertKaufman)主张分权不仅是对更大程度代表性行政的响应，而且亦是对更大程度上责任感和控制的响应(Ingraham&Rosenbloom,1989,p.121)。按照密鲁布诺克及后来支持者的观点，分权免除了选举官员决策制定与资源分配的行政权力，而将这些权力交给公共行政官员(publicadministrator)以及公众。当然，选举官员反对分权，他们不愿意行政权力被分散出去。

对政府采取玩世不恭和不信任的态度在尼克松执政时期，尤其是水门丑闻(WatergateScandal)后达到了高潮。在这一“大兄弟”政府时期，增加公民参与的努力受到限制。尼克松总统认为，政府的秘密动作对于保护公民和他们的社会经济状况是必需的。这与约翰·肯尼迪(JohnF.Kennedy)总统在几年前所示范的公共服务的观点大相径庭，与新公共行政的价值观念也相去甚远。尼克松的总统竞选反对新公共行政的许多价值观念和目标。对公共服务消极的看法持续到卡特(Carter)和里根(Reagan)总统时期。公共服务被看作是一个问题，而不是解决办法。

政府没有成为新公共行政所寻求的响应性机构。在70年代末期，公众对限制和改革政府的观点失去兴趣。如此，人们除了想到精简政府机构以外，别无良策。

新公共行政的观念并没有如密鲁布诺克参会者所期冀的那样捕获住了公众或学术界的注意力。新公共行政并没有成为管理或新政府的具体的组织形式。然而，社会公平与响应性仍然是这一时期的重要价值观。

第二次密鲁布诺克会议：1988年的新公共行政

第一次密鲁布诺克会议20年之后，另一群学者与研究人员聚集在密鲁布诺克会议中心重新审视60年代的观点。评论这20年的变化以及对公共行政当前和未来的影响。1987年春，在波斯顿(Boston)召开的美国行政学年会上，第一次密鲁布诺克会议的参加者讨论了组织第二次密鲁布诺克会议的设想。所有第一次密鲁布诺克会议的参会者都受到了邀请，并邀请了这20年间对公共行政学领域作出杰出贡献的人士。1988年密鲁布诺克会议有66人参加，其中30人在60年代（即公众利益时期）进入公共行政领域（本文作者霍哲教授受邀参加了会议），其余的参加者在80年代（即私人利益时期）进入公共行政领域。

1988年9月举行的第二次密鲁布诺克会议提供了比较60年代与80年论与研究视角异同的良好机会，并且讨论和决定了这些对比的观点是如何影响这一时期的公共行政行为的。60年代与80年代群体的主要差异被认识到。80年代的女性人数明显增加。1968年只有1名女性参会，而1988年有14名女性参会。这一变化被认为是肯定行动的结果。不过，少数民族的代表人数在1988年下降了。参会者的年龄也有较大的差异。68年参会者的年龄在35岁左右，88年参会者的年龄大都在40多岁至50多岁。这表明不少人是在别的领域工作一段时间后再进入公共行政领域。他们受教育的背景也不尽相同。60年代群体主要是学政治学出身，而80年代群体的学业背景差异较大，包括政策科学、经济学、城市研究和法律。

1988年没有大的社会变化和争论，不象1968年那样。但1988年的确标志着里根行政以及长期的鞭挞官僚机构(BureaucraticBashing)的结束。自1968年之后，新公共行政产生的公共行政的乐观想法和见解逐渐消失。公众对公共行政的信心在下降、对私有化的兴趣在上升、税收下降、公共行政的通才没有具体化、公共行政的学员人数有所下降。

“就研究范围来说，80年代和90年代的问题或许没有60年代那样严重。但过去的乐观主义——即公共机构能够解决重要社会问题的信心——却很匮乏”(Holzer,1989,p221)。改革的动力“已经失去，有时归咎于理论与学术的模糊”(Holzer,1989,p221)。同一时期，过去十年的资本主义和私人利益的价值观受到质疑。对政府的讥讽与不信任、缺乏社会目的和方向感、公民与政府官员缺乏社会责任感等问题均暴露出来。

这次密鲁布诺克会议与1968年的会议是不一样的。它没有1968年那种炽烈的革命性和冲突性，没有那么强烈的火药味。这也是源于会议的安排。1988年，24篇文章及对应的评论提交给会议，没有正式的论文宣读，会前论文就已经分发给参会者以便进行会期4天半的讨论和辩论(Mayer,1989,p.218)。第一天分小组讨论，对论文进行评论。第二天致力于集体讨论一些专题，如政府机构、民主、领导、道德和组织理论。第三天会议分成两组，一组代表60年代群体，另一组代表80年代群体。第四天选代表讨论他们的结论和观察。

1988年会议包括了许多同样的主题，主要有道德、社会公平、人际关系与民主的协调以及对整个领域的关心。其它题目不象1968年那样鲜明，如领导艺术、宪法性、合法性、技术、政策与经济观点。与1968年会议不同，第二次密鲁布诺克会议有意总结、比较并得出结论(Frederickson,1989,p.100)。

第二次密鲁布诺克会议所考虑的十一个主题代表了公共行政历史的一个片段。根据1988年《公共行政评论》(PublicAdministrationReview)作者的意见，与1968年第一次密鲁布诺克会议相比，公共行政似乎在平和地加固自己的核心价值观、相关性以及目的。对民主价值观和社会公平的接受变得明朗。所提交的论文渗透了这些观点，即通过公务员有意识的努力和公共服务的良好形象改善公共服务。然而，在如何执行及公共服务在市场份额下降和全球化经济时代如何管理方面却没有什么努力。

密鲁布诺克会议的主题可分为两部分。前五个主题提供了历史地与密鲁布诺克会议对照的观点。后六个主题集中于当时(1988)和未来公共行政的见解(Guy,1989,p.219)

1.1968年所出现的不满足于现状的见解不再是临时性的。对社会公平的见解相似，并且接受这样的看法，即社会公平与现实接近。

2.强烈关注民主价值及其在公共行政的核心地位。

3.持续进行价值观与行为观的争论。

4.社会多元化并体现于就业构成的观点成为本次会议的基本价值取向。性别多元化清晰地成为1988年的主题。

5.本次密鲁布诺克会议的声音是乐观的，对比于60年代感觉无希望的处境，参会者感觉到了在90年代“有限的希望”(Holzer,1989,p221)。

6.对近期的看法和革新的预期更符合现实。

7.公共行政在处理其多学科根基的问题上遇到了障碍，并辨论了公共行政职业中民族中立的问题。

8.尽管接受了私有化的观点，资本主义（商业和企业）却受到藐视。

9.对公共人事系统限制的不耐烦情绪比较明显。

10.不愿意涉及技术及进步，认为技术进步是一种错误而不是改善公共服务的一种工具。

11.尽管是公共行政在政策制定中的作用，参会者不愿意进一步探讨政府该做什么。政治与行政的二分法仍然有其市场(Guy,1989,p.219-220)。

依据霍哲(1989)的观点，密鲁布诺克会议追求了两个主要观点：第一，公民呼吁参与社区，强调个人价值而不是个人所得。第二，公务员被看作是解决社会问题的重要纽带。在会议的众多主题中讨论了社会的日趋复杂性。80年代的社会问题与60年代的社会问题不同。无家可归、贫困、爱滋病、酸雨、核废物、预算赤字和贸易赤字无疑是一个健康社会的障碍(Cleary,1989,p.227&Holzer1989,p.223)。60年代之后的技术迅猛发展产生了新的问题。会议认为技术不是解决公共问题的重要手段。

霍哲(1989)认为，如果政府要成为加强社会的工具，那么公共行政就将需要重塑自身的能力以适应未来，并连接理论与实践。坡特(Porter,1989)指出，1988年的参会者对于考虑需要多少工作去获取资源、并实施创新和新项目方面显得更为成熟(p.233)。

与第一次密鲁布诺克会议积极地向社会问题挑战的态度相对照，本次会议采取的方式有所不同。他们在认识上重新审视民主、道德、责任感、哲学和经济。参会者更为冷静(Bailey,1989,p224)。参会者一致认为70年代和80年代的事件增加了社会的复杂性。因而，政府面临更加复杂的社会问题。依据贝利(Bailey,1989p.224)的观点，如果密鲁布诺克会议抓住了一个主要问题，“那就可能是每一种解决办法都创造了新的问题”

会议参与者不再认为所有的社会问题都可以得到解决。然而，如1968年那样，他们认为公共行政提供了解决这些问题的重大可能性。参会者支持这种观点，但整个会议的感觉是不完整(Bailey,1989,p224)。他们感到公共行政的“谜”仍然没有得到解决。

本次会议关注的一个重要问题是公众需要与可用资源的不平衡以及资源如何被用来解决社会问题。一些参与者呼吁公共行政官员尽最大努力去重视对话并取得一致意见(Cleary,1989,p.226)。第二个重点是行政官员通过在他们的工作中采用民主的过程去保护民主和推动民主的作用。

结束语

新公共行政对社会公平的寻求不仅在于确保社会项目被平等地分配给那些需要者，同样在于改革公共政策制定的方式。社会公平是制定公共政策、发展项目、执行和评估这些项目的优先权。新公共行政为政府探寻新的目的。尽管寻找独立于其它代表性民主机构的社会公平的基本原则在过去30年中未能被实施，公共服务所发生的大多数变化构筑在新公共行政的准则之上。

因为几项主要的障碍，社会公平未能达到新公共行政拥护者所期冀的顶巅。首先，民主和人道主义与资本主义相联系的价值观有冲突。一项由麦克柯录斯基(McClosky)和左勒(Zoller)于1984年所主持的研究发现资本主义价值（利益的最大化、私有财产神圣不可侵犯和自由市场）与民主价值（自由、平等、社会责任感和普遍的福利）的矛盾继续存在。这些相反的价值取向互相限制。美国人渴望资本主义，但同样主张自由、平等和人权。民主价值的极端形式并不支持资本主义，反之亦然。这种两难的处境提出了许多问题如美国政府如何在同一政府框架里同时管理或保留资本主义与民主的权利。

亚瑟·施勒新基(ArthurSchlesinger,1986)辨护了这样的假说，即在公共目的与私有利益之间国家参与有一个持续的转移。施勒新基所描述的美国在一个时期受资本主义价值观的影响，而另一个时期受民主价值观的影响。正是这种公众利益与私人利益持续不断的紧张关系向美国的民主提出了挑战。除非这些民主价值观变得根深蒂固并且比资本主义价值观更有市场，美国的行政机构将会继续奋斗以树立这些价值观念。

第二，“社会公平”从来没有十分明确的定义。这也对它的成就构成了威胁。社会公平是指无论需要、种族、收入、政治倾向而给所有人分配同样的权力和服务吗？或是给每人提供同样的机会(Okun,1975,p.3)？在社会公平成为所有公共行政与民主行动的基础和度量标准前，社会公平必须被定义、理解、接受和重视以使社会公平的价值超越资本主义的经济效率。

第三，新公共行政模型的执行需要更广泛的制度变化。首先，结构变化要求决策分权和提供服务的分权以及将权力和权威从选举官员那里转移给行政管理者和公民。组织的联合模型允许更为灵活和自主的决策权以便帮助新公共行政达到社会平等的目的。然而，联合模型从来没有被广泛地接受成为公共行政的模式。这也可能是因为公共管理者不认为联合模型能成为他们获取私利的方式，无论是利用机构的缺陷和漏洞去谋取经济利益或是政治权力。即使是那些将公众利益放在心上的行政管理者也可能会无意地破坏对社会公平的追求——通过允许等级制结构以限制他们的决策。

与第二次密鲁布诺克会议的参与者意见合拍，公共管理者必须把眼光投向其它学科以发现与自身相关的主题。要构筑一门新的学科，它自身的定义和理论必须转化成实践者的实际应用。如果缺乏对该领域持续不断的兴趣和研究，新公共行政的观念将永远不会有机会物化为实践的方法论。多数社会公平的理论工作都是破坏性的，未能重新建筑为公共行政理论(Hart,1974,p.351)。社会公平的理论框架需要重建以使其成为公共行政工作和文化的核心框架。理论与政策分析方法论工具的有机耦合将有助于检阅利益的分配以促进公平和信息全面的决策。直到公共管理者像重视效率和经济那样来理解和重视社会公平，这将是一项十分艰巨的任务。新理论必须定义和预测政策备选方案的功效，新的组织结构以及那些在公共服务中培育公平的管理风格。

如果民主价值要被吸纳入公共行政的所有准则中，就要求对公共行政的宪法性和合法性有更深刻的理解，以及民主价值如何能有说服力地进入政治文化(IngrahamandRosenbloom,1989,p.123)。出于这个原因，公共行政必须回到奠基的价值观念。

“如果行政的确是当代政府的核心，那么21世纪的民主理论必须拥抱行政”(Waldo,1952,p81)。“信念的失败将使得任何民主都在权力的腐败面前显得脆弱”(Hart,1989,p101)。由于一些原因，公共行政是取得这个结果的最佳手段。首先，那些选择在公共服务部门工作作为职业的男女愿意为公共利益效劳，同时他们也有权力和自主决策权这样做。第二，行政在变化的党派政治中是一个常数，为公务员所提供的环境可能会孕育支持民主价值。

21世纪的到来可能会是公共角色和公共服务重新成为公众注意中心的良机。这是公共行政领域告知公众其行动价值的时机。如果不能真正理解民主价值和美国人的价值观，不能将这些价值观很好地融入政府的工作，公共服务的复杂性和重要性就不会有代表性、响应性或平等。公共管理者需要重新敞开他们研究的大门以寻求能推动管理向前迈进的目的并激发他们的员工。公共行政的活动应该主要针对满足广大公众的利益。

美国人生活的可行性和稳定性依赖于公共服务的质量。因此，公务员必须重温公共服务的誓言（公开或不公开均可）以及他们的民事义务。通常的情况是这些承诺被忽略、公共责任被等同于私有企业雇佣，唯有效率受到重视。公众舆论可能不呼吁效率，而是民主价值。按照公民人道主义的传统，政府在本质上是“公民的伙伴”(Pocock,1985,p.37)。政府也必将具备新公共行政的精神。

【参考文献】

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社会公共管理论文篇（6）

1.管理模式与公共服务取向模式

既然我们要谈公共管理模式的变革，那么首先应该明白什么是管理模式。所谓的管理模式，主要是从企业管理这个角度界定的，通俗地说也就是一个企业在管理制度上和其他的企业所不同的地方。从制度经济学的角度来说，它包括了正式制度和非正式制度两个方面，也就是企业在管理规章制度和企业文化上最基本的不同特征。而作为管理模式之一的公共管理模式，也应该包括这两个方面的特征，即公共管理规章制度和公共管理文化。公共管理规章制度作为规范管理者行为的一种手段是外在性的，是要求硬性执行的具有被动性，而公共管理文化则是内在性的，是公共管理者在组织中接受熏陶，自身从内心接受整个组织文化影响的结果，具有主动性，这两个方面相辅相成，缺一不可。因此，我们在提倡建立公共服务取向模式时，不仅要从制度上建立，更应该从组织文化上建立，这样才能将组织的规章制度内化成管理者的思想，真正被其接受且更好地加以实践。它代表了一种将私人部门管理观念和公共部门管理观念的新融合，强调公共部门的公共服务使命，但又采用私人部门的“良好的实践”中的质量管理思想。它赋予新型的公共部门——它们既与以往旧的公共组织决裂，又保留了明确的认同感和目标使命——以合法性。这种模式的基本内容及特征是:主要关心提高服务质量，强调产出价值，但必须以实现公共服务使命为基础;在管理过程中反映使用者(而不是一般的顾客)的愿望、要求和利益，以使用者的声音而非顾客的退出作为反馈回路，强调公民权理念;要求一系列连续不断的公共服务的使命与价值，强调公民参和公共责任制等。

2.和谐社会的构建:向公共服务取向模式转变的动力

近些年，我国经济持续发展，取得了令世人瞩目的成就。但另一方面，经济发展带来了一些新的社会失衡和社会矛盾，人民日益增长的物质文化需要不能得到很好的满足，政府公共产品和公共服务严重不足和失衡。这些不和谐现象都使得我国构建和谐社会成为一项紧迫的任务。而经济社会发展中出现的这些不和谐因素主要是由政府公共服务不到位、越位或缺位引起的。因此，在和谐社会构建中进行转变公共管理模式，建立公共服务取向模式也就成为必然要求。

2.1政府职能定位与市场经济发展不和谐。市场经济是以企业和社会为竞争主体的法制化经济组织形式，政府的职能在于制定法律法规来规范市场的运作、搞好服务、维护良好的市场运作环境。目前，我国的市场经济体系已经基本建立，但政府仍对市场经济的实际运作直接干预太多，而对于一些本应由政府提供的市场经济发展所必需的基础设施和法律法规等公共产品和公共服务还严重不足，造成政府不该做的反而做了，但也没做好;该做的却没做或者没做到位。政府职能的越位、缺位、错位使得市场经济不能健康有序运作，二者严重不和谐。

2.2国家公共支出政策结构不和谐。在计划经济时代以及市场经济建设过程中，我国政府一直处于经济建设的角色，承担着重要的经济建设职能，甚至在很长一段时间里成了市场竞争的主体。因此，一直以来我国政府将大量的资金用于直接投资、改善投资环境和行政支出上，而用于社会福利和社会保障的资金比重很小。如1990-2001年间，我国的行政管理费用平均增长速度为29.2%,12年间增长了7.3倍。用于经济建设的费用为6472.56亿元，占当年GDP的6.7%，占政府财政支出总额的34.24%;而社会文教费用为5213.23亿元，占当年GDP的5.4%，占政府财政支出综额的27.58%。同时城乡二元教育制度、二元就业制度、二元公共服务制度和二元公共财政制度，使得公共支出政策结构不仅在投资建设和社会服务上存在着失衡，而且在社会服务本身结构上也存在着严重失衡。

3.公共服务取向模式的构建

一种管理模式的建立不应该是对原有模式的简单的修修补补，而是进行一次彻底的改造，不仅是外在制度改造，更应该是内在思想文化的改造。世界著名管理大师杜拉克提出:“当前社会不是一场技术，也不是软件、速度的革命，而是一场观念上的革命”。因此我国在建立公共服务取向模式时更应树立公共服务思想，建设应该坚持的理念取向，营造公共服务文化氛围。

3.1强调绩效管理评估、全面政府责任机制。绩效评估指由其他主体用可衡量的绩效指标对政府行为结果是否与其目标任务相配套进行评估。实践证明，绩效评估能促进政府服务能力的提高。全面政府责任机制是指政府的责任并不是单一的。政府不能只关注市场，而忽略法律、社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益等，应当建立一套各因素相互关联的政府行为问责机制。

社会公共管理论文篇（7）

二十世纪八十年代，美国诞生了新公共管理理论，其代表人物是David•Osborne和Ted•Gaebler，宗旨是为针对传统公共行政难以解决政府实力的问题而提出的新的公共行政理论及管理的模式，其概念非常的松散，涵盖着对传统管理的取代行为，又是当前西方公共行政领域改革的延续。在各个国家对其定名也不尽相同。但在各国的实践中总结出的该理论的主要观点是较为集中的，阐述如下：

1.1重新定位政府和社会间的关系。政府转为“企业”，纳税人转为“顾客”，二者的服务是相互的。政府要将公众的所需和利益纳入措施的制定中。

1.2政府在履行管理职能上，要做引领者，而不是执行者。政府要以政策方针对管理的行为进行治理，而不是去直接管理。

1.3政府要将不同的服务内容和性质采用不同的管理方式，广泛学习各领域的管理手段。

1.4将竞争机制纳入制度层面上。用多元化的方式对政府的服务质量及效率进行提升。

1.5在组织方面政府要以效绩的明确代替严格的规制。

2.将新公共管理理论融入公安社会管理是可行的。

新公共管理理论一经问世便引起广泛的关注，多年实践证明其时效性和指导性极强。与我国公安社会管理创新相结合是可行的。可行性概括为：

2.1科学理论指引的必要性。

2.2公安的社会管理具有与公共管理相同的属性。

2.3西方国家的改革中，新公共管理理论的成功实践是将其引入我国的实践基础。

二、新公共管理为公安社会管理创新指引新方向

1.管理的理念，摒弃控制，实行服务。

理念创新是任何创新的最初环节。理念带动实践是公安社会管理创新取得实际进展的关键。传统中公安在社会管理上主要是控制性的，非常僵化。新理念下，管理要回归到公众的利益和需求之上。形成治理与服务的良性循环。

2.管理的主体，摒弃单一，实现多元化合作。

公安社会管理主体的创新，需要多元化的发展。传统上公安独揽社会管理的工作，手段法律性高、强制性大，以强力的手段维护稳定，使自身陷入与社会对立的境遇。对自身形象和警民关系都有害无益。新公共管理强调的是公安机关与企业、社会组织等共同协作对社会进行多元化的管理，实现多方参与社会管理，引入竞争机制，提升管理效绩。

3.管理的模式，宏观与微观相统一进行管理。

传统上公安的社会管理模式过于直接、微观细化细节繁杂，管理困难非常大，范围广。而事实上过于细致的管理使得大众的自由空间极大的减少，阻碍着我国构建和谐社会、提升民众素质。对公安机关而言，重压在身，劳苦却力不从心。新公共管理所提倡的是政府应该指引，而不是执行。公安的社会治安管理应该在自身领域的管理上直接管理、微观细化，其它领域可以由适当的社会组织进行管理承担，公安机构只在宏观上对其管理方式进行策划和调整。

4.控制的机制，弱化执行，重视过程和结果。

传统公安机关的社会管理只注重执行政策，却忽略了反馈机制的建立，无法监督和评价自身的工作成绩、发现不足，难以创新。新公共管理对目标的实效性非常重视，将目标的责任确定下来并监督其完成的状况。公安机关对此应该加以借鉴，注重管理过程中出现的问题，完善科学的反馈机制，获得有效的评估。

三、以新公共管理为指导，公安社会管理创新的措施

公安的谁会管理创新工作是一个长期的、持续性的、不断改进的过程，需要党和政府的协同合作以及相关社会组织的大力推动，同时与时俱进，适时调整以更好的适应社会和经济的发展。

1.对公安民警服务的理念教育和执法活动的监督有待加强。

教育立国是一个国家强盛的保障。在转变公安民警的管理理念的过程中，对其进行服务理念的教育也是非常必要的。民警的教育不实行变更，公安社会管理就没有真正意义上的创新。对民进服务和法制理念的树立势在必行。首先，对民警的服务理念教育进行强化。以各种激励的方式对民警进行引导，从培训、晋升再到讲座，无一例外进行教育。其次，强化监督公安社会管理工作的力度，完善监督和制衡机制。对警务的公开化进行推进，在阳光下运行管理活动，自觉接受各方监督。规范警务，以规章制度辅助公安社会管理的活动不走偏路。强化监督公安社会管理的力度，建立专门化的部门和机构以及机制，严格惩处违规民警和行为。

2.不断推动公安社会管理社会化的改革。

社会化改革，即使更多方群体参与到其中，使得更层面参与到公安的社会管理工作中，实现警务的多元化合作。结合我国实际国情以及各地警务的情况，不断探索，积极创新，探索出中国特色社会主义的公安社会管理工作的社会化路程。其方式如下：

2.1转移相关业务。在安保方面，诸多大型的活动耗费极大的警力进行安保活动，这样的状况需要改进。公安机关可以在政府的协助下对安保相关的单位进行法规的规范，以竞争的方式进行承包，公安机关本身则进行监督指导。

2.2权力下放基层。在基层的治安委员会方面，公安机关可以通过法律法规进行授权，扩大基层的权利和职能，减轻公安机关负担，增加基层的参与度。公安机关仍对其进行监督和指引。

社会公共管理论文篇（8）

公共财政是在市场经济条件下,政府为满足社会公共需要而进行的政府收支活动。在财政运行机制作用下,公共财政可以有效地弥补市场失灵,为社会全体成员提供公共产品和服务,促进社会全面协调发展。社会主义和谐社会是以科学发展观为指导实现社会整体的。全面的和谐,不是某些局部领域和环节上实现和谐。具体说来,是追求和不断实现人与人之间的和谐。人与社会的和谐。人与自然的和谐。经济,宏观,政策-[飞诺网]

一、公共财政与社会主义和谐社会的内在联系

第一,公共财政以实现社会主义和谐社会为目标。公共财政是与市场经济体制相联系的财政管理体制,是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动,其主要特点是公共性。市场经济无法解决或解决不好的,属于社会公共领域的事项,公共财政原则上必须介入。因此,公共财政应力求有效解决市场经济外部性和资本的逐利性导致的资源过度开发。自然环境不断恶化。贫富两极分化等问题。公共财政的这些特征决定了公共财政所追求实现的是社会整体。全面的发展,是以满足社会公共需要和追求社会公共利益为宗旨,以促进经济发展。社会发展和人的全面发展的统一,实现社会主义和谐社会为目标。

第二,公共财政是构建社会主义和谐社会的重要保障。物质文明是构建社会主义和谐社会的基础,这就需要公共财政随着我国社会主义市场经济体制的不断完善而不断调整财政支出结构,加强宏观调控,实现经济快速发展。社会全面进步。人民安居乐业,总体上一片和谐气象。但在经济持续快速增长。经济总量不断增加的同时,也出现了一些影响和谐的因素,区域经济及城乡经济发展不平衡。下岗失业大量增加。贫富两极分化。环境污染严重等矛盾日益突出。这些问题的产生,是市场经济自由竞争的必然结果。要解决这些矛盾和问题,必须依靠政府通过大幅度增加社会保障。教育。基础设施。生态环境建设和环境保护等重点公共需要支出,促进经济社会全面协调稳定发展,使全体社会成员共享改革发展的成果。因此,构建社会主义和谐社会,需要强大的财力作保障。

第三,公共财政体制必须与构建社会主义和谐社会的要求相适应。当前公共财政职能“越位”和“缺位”并存,致使经济运行。社会发展等方面存在诸多不和谐的问题,如果不加快公共财政改革,建立完善的公共财政体制,将严重影响到社会主义和谐社会的构建。因此,按照构建社会主义和谐社会的要求,就必须加快公共财政体制改革的步伐。

二、分配中的不和谐问题

改革开放以来,我国进入了高速发展的时期,经济总量年年攀升,人民生活水平大幅度提高,形成了政治稳定。社会安定。发展良好。富裕安康的大好局面。在发展的过程中,计划经济时代低水平但相对均衡的分配格局被改变,分配不均造成利益冲突,使各方面矛盾突显,影响社会和谐。分配不和谐主要体现在以下四个方面:

一是各阶层收入差距拉大,贫富不均。我国改革开放以来,特别是自20世纪90年代以来,地区间。城乡间的居民收入差距迅速扩大。专家计算,全国基尼系数从1981年的0.31提高到2001年的0.45。2002年的0.46。这种收入分配的不平等程度在世界范围的比较中也处于很高水平。在世界银行2005年发展报告中列出数据的120个国家和地区中,按由低到高的顺序排列,中国的基尼系数排到了第85位,已经接近某些社会分化严重。经济增长停滞的拉美和非洲国家的水平。我国城镇人均可支配收入与农村人均纯收入之比,近三年一直保持在3.2倍左右。

二是区域发展不平衡,财力分布不均。2005年,东部。中部。西部和东北四大区域的GDP占全国GDP的份额分别为55%。19%。17%。9%。经济不发达直接造成中部地区财力远不如东部地区。2003年,中部六省地方财政收入为1441亿元,占全国地方财政收入的14.6%,人均地方财政收入398.2元,不仅大大低于东部的1336.3元和东北三省的792.7元,而且低于西部的448.1元。2004年,中部六省地方财政收入为1783.55亿元,占全国地方财政收入的15.3%。三是县域经济仍然薄弱,城乡差距明显。随着改革的逐步推进和社会经济形势的发展变化,特别是深化农村税费改革,取消农业特产税和农业税等工作的推进,部分地区县乡财政困难比较突出,债务负担沉重。特别是乡镇一级财力更差,财政收入渠道单一,城乡差距明显。

四是公共服务不均,均等化服务未能实现。表现在:(1)公共卫生服务的覆盖率很低。一方面,医疗资源分配不均衡。西部地区的医疗卫生在软硬件设施上与东部地区相差很多,农村地区的医疗配备也远逊于城市地区。另一方面,很多老百姓看不起病。(2)在教育领域,教育理念还未完全落到实处,资源投入不足的现象比较普遍,而且教育腐败现象还在蔓延。(3)社会保障覆盖率较低。截至2004年底,全国参加基本养老保险的人数仅16342万人,参加失业保险的人数为10584万人,参加医疗保险的人数为12386万人,分别占全国就业人员总数74432万人的21.96%。14.22%和16.64%。

三、运用公共财政手段推进和谐社会建设

1.着力推进收入分配的和谐

公共财政要在分配中维持公平,一是要控制和缩小城乡差别。在取消专门针对农民的各种税费之后,逐步实行城乡统一的税收制度;同时,对种粮农民给予直接补贴,稳定并提高农民收入。逐步将农民纳入统一的养老。医疗。失业。工伤。最低生活保障等社会保障体系,尽可能增加财政对农村社会保障事业的资助比例。二是要控制和缩小不同社会群体之间收入差别。要以超额累进的个人所得税。财产税。遗产和赠予税调节高端阶层收入,同时,对弱势群体开办小生意在一定时期内给予税费减免优惠。要确保国有企业下岗职工基本生活费。企业离退休人员养老金。城市居民最低生活保障金按时足额发放。要尽快将社会保障基金转换为社会保障税,以增强社会保障基金征收的强制性。三是要控制和缩小不同部门之间收入差别。进一步规范收入分配秩序,逐步推行不同部门人员之间工资收入。津贴透明公开的“阳光”收入改革。

2.着力推进人与自然的和谐

通过财政资金和政策手段积极主动地引导市场经济主体走低消耗。高效益。重环境集约型经济发展路子。一是要构建有效的资源和环境补偿机制提供财力保障;二是落实好建设新型能源和工业基地。推进行业结构调整的财政促进政策;三是建立财政扶持资金投入。退出机制,以经济的方式,努力推动优势产业的发展壮大;四是通过财力转移和政策倾斜大力支持清洁生产,发展循环经济,促进传统产业新型化和新型产业规模化;五是要继续推进天然林保护。退耕还林。风沙源治理等重点工程建设。

3.着力推进社会事业的和谐发展

一是要大力支持农村社会公益事业发展,进一步落实新增教育。文化。卫生等财政支出主要用于农村的政策,继续改善农村中小学办学条件,推进新型农村合作医疗试点,完善农村医疗救助制度,加强农村医疗卫生基础设施体系建设等途径,切实促进城乡的协调发展;二是要加大财政对科学。教育事业的投入,切实保证科学事业费和教育事业费的增长比例高于经常性财政收入的增长比例,大力支持推进科教兴国战略;三是要研究制定相关财税政策,促进文化事业和文化产业的协调发展,为人民提供更多的精神文化产品;四是要规范突发公共卫生事件救治机构和疾病预防控制机构的财政补助政策。

社会公共管理论文篇（9）

【论文摘要】近年来随着高校后勤社会化改革的不断深化，各高等学校食堂采用了新的管理，经营机制，但是在推进学校食堂社会化的改革过程中存在思想认识与投入监督管理不到位等问题。文章从四个方面进行了探讨，以期对学校后勤社会化改革工作起到稳定和促进作用。 【论文关键词】高职院校；后勤社会化；改革 近年来随着高校后勤社会化改革的不断深化，各高等学校食堂采用了新的管理，经营机制。总的来看，就餐价格还算基本稳定，饭菜质量与食品安全已产生差异，花色品种有所变化，服务态度发生了较大的变化。但是在推进学校食堂社会化的改革过程中思想认识与投入监督管理不到位。一些经营食堂的单位或个人的经营思想有着偏差。致使诱发事端，影响了学校的正常秩序，为保证食堂社会化改革工作的正常进行确保，广大师生的健康和学校的稳定，现就加强学校食堂管理工作，推进社会化改革的思路浅谈几点见解。 一、必须高度重视并加强对食堂的管理工作 改进学校食堂管理和运营机制是学校后勤社会化改革的一项重要内容。直接关系到学生的身体健康，安全和正常的学习，关系到学校的稳定。学校的后勤部门应加强对食堂的管理，要从维护广大师生根本利益出发，充分认识食堂管理这项工作的重要性，加强学校食堂的管理与监督始终是学校与后勤管理部门的责任。虽然改革了学校食堂的运营机制，但学校作为甲方，既承担管理与监督工作的权利和义务并没有改变，因此，常抓不懈，要建立健全必要的规章制度，加强对食堂菜品质量安全卫生和餐厅环境卫生工作的管理监督。发现问题及时纠正和处理，认真把好经营单位和人员的资质关以及各方面的素质相关合同关，严禁腐败行为，对违约违法经营、诱发事端的食堂经营单位和个人，学校及时与后勤管理部门进行处理。转变相关人的工作作风，认真做好日常监督工作，坚决防止与杜绝诱发事故的苗头和隐患。加强内部管理，端正服务态度，不断提高服务质量。 二、统一思想，提高认识推进学校食堂工作 学校食堂改革始终要坚持为教育，为师生服务的方向为原则，应注意结合具体情况。因此，因地制宜、积极稳定推进学校食堂改革方案，要特别注意纠正各种错误倾向。不能随意改进企业和个体经营人员承包食堂，以包代管，一包了之。注意纠正“随意涨价”的错误认识。经营既要遵循市场规律，学生食堂的主要功能是为师生，更主要的是为师生服务，既要考虑经营者利益，又要讲究职业道德。学生食堂的主要功能是为师生，提供餐饮服务，是有明显的公益性。更要兼顾广大师生利益，决不允许不顾学生兼受能力，以涨价、质量差，在采购原材料时发生差别。来推动经营，来衡量食堂工作的标志，保质保量，价格适当，是搞好食堂改革的关键。学校食堂改革推进过程中要根据学校实际情况出发，充分考虑大多数学生的经济承受能力，对食堂的就餐价格实行最高限制。统一思想，加强领导管理。切实采取有效措施，把对学生的健康安全关心落到实处。 三、加强宣传教育、贯彻有关法律法规，建立学校食堂管理制度 学校及后勤部门要积极宣传《食品卫生法》、《餐饮业食品卫生管理办法》和《学校食堂与学生集体用餐卫生管理规定》、《产质量法》等法律法规，加强食堂从业人员的宣传、教育和培训，不断提高他们的实际工作中规范管理，合法经营。按卫生程序操作，守法经营的自觉性，在安全卫生管理和食品质量管理方面存在的漏洞，要制定完善的规章制度。食堂经营各个环节都必须建立健全岗位责任制和责任追究制，做到层层把关，责任到人。保证各项规章制度落实到实处，加强各食堂检查、评估。对食堂发生责任事故的要严肃追究当事人和承包单位或个人的责任。确保食堂的食品安全、卫生质量。同时为防止发生意外，建立健全学生食堂食物中毒和疫、病情况等突发事件的应急处理制度。 四、严格学校饮食经营准入制度，实行食物招标和集中定点采购制度 对学校食堂经营者加强管理，严格要求是提高学校食堂经营管理水平的关键，学校食堂经营部门要建立餐饮经营准入制度。全面审核投资方面的经营管理水平、技

社会公共管理论文篇（10）

近年来，公共管理理论创新备受国内外行政学者的关注。但就如何推展的问题，仍然是见仁见智的。笔者认为从传统的行政理论到新公共管理理论的发展，均不同程度地呈现出人文主义与技术主义相分离的研究方法失偏、效率与公平相分离的治理理念失偏和政府与社会相分离的治理结构失偏。公共管理理论创新需要从这些失偏中走出来，开辟新路径。

一、方法路径:将人文主义与技术主义融合起来

社会 科学 研究中存在偏重价值理念分析和偏重事实实证分析的摆动由来已久，大体都经历过重价值理念分析的传统制度主义方法时期、重实证计量分析的行为主义方法时期和以动态制度分析为主导的新制度主义方法时期。这种摆动往往成为人们质疑社会科学的科学性的把柄，同时也大大降低了社会科学指导人类社会实践的可信度和有效性。而且，这种摆动的趋势仍未有多少收窄的迹象。正如英国科学家兼人文作家c.p斯诺在其著名的《两种文化》一文中所诉，人类将日益面临人文文化和技术文化割裂的威胁。川回顾公共管理的理论与实践发展、从19世纪末的传统行政理论发展到现在的新公共管理理论，经历了三大阶段，虽然不能简单地把它们纳人传统主义一行为主义一后行为主义的发展轨道，但行政理论发展中将人文主义与技术主义割裂开来的特征是十分明显的。

1.传统行政理论阶段(1900-1960年)。在这一阶段，政府机制与 企业 机制在管理效能上的反差直接推动了传统行政理论的研究路径是吸收企业管理的成功经验，以制度研究为重点，推动“行政制度化”，突出预算、人事、管理和组织等内容，虽然其中也有行为主义的兴起，但“见物不见人”是其主流的研究风格。在研究的价值取向上，“最初的价值观是效率”，“效率至上的价值观在公共管 理学 领域内直到1960年代都占据上风。”传统行政理论笼罩在技术主义的偏好之中。

2.公共行政理论阶段(1960-1970年代末)。在传统行政理念和方法主导下，政府管理忽视了民权、公平、参与等权益问题的解决，迷失了公共行政的服务方向，引发了社会对政府的信任危机和民权运动的兴起，也促使了“传统行政”向“公共行政”的转变。公共行政理论的研究路径是社会运动的直接介人，各种社会运动不断为公共行政的理论发展提出新问题、新方法，尤其是新的价值观。公共行政研究的重心正是传统行政所忽视的权益问题，“它的思维方式从本质上讲不强调技术，而偏重于人本主义。

3.新公共管理理论阶段(1970年代末一)。为民权运动所推动的公共行政，虽然鼓励政府更多地关注社会公平间题，但随之而来的公共财政膨胀和过度的行政分权，极大地制约了政府的行政能力，也将行政效率吞噬无几，公众对公共行政的乐观想法再度消失。这一时期，西方 经济 学出现了以布坎南等人为代表的公共选择理论和以科斯等人为代表的新制度经济学的革新，其中的许多新概念、新思维和新模型被广泛地运用到公共行政分析中，产生了新公共管理理论。其价值取向是公共部门“减员增效”，“粉碎福利国家”。因此，“新公共管理表现了向市场和私营部门管理方式的回归，这反映了传统的主义和管理主义之间的摇摆再一次摆向管理主义”。

在传统行政理论时期，各国政府在众多的社会间题面前束手无策，引发了大规模的经济危机和两次世界大战，给人文精神以致命的找害。在公共行政理论的主导下，不少国家选择了福利国家政策，结果引致了政府膨胀、财政危机和社会惰性，将行政效率吞噬殆尽。刚刚兴起的新公共管理运动将公共管理活动视作经济活动来运转，有人批评它会导致忽视公共责任，不强调道德水准。因此，公共管理学要想独立于学科之林，要想在实践中成功地引导政府避免管理失败，就必须从行政理念和行政方法上跳出其在人文主义和技术主义中摇摆的周期性，有机地将公共管理的人文方面和技术方面融合起来进行创新。

二、理念路径:从效率与公平之争走向以责任理念为中枢

公共管理具有对象的普遍性、内容的庞杂性和资源的公共性等特殊性。公平、民主、效率和效益都是公共管理追求的共同价值理念，但在公共管理的理论和实践中却时常难以完整把握。因为公平、民主、效益、效率根本就不是公共管理的最高理念。那么，什么是公共管理的最高理念呢?经典的《 政治 学》告诉我们“城邦的原则是正义”，“它所求的是最高最广的善业”，公共管理的最高理念应该是公共责任。公共责任相对于公平和效率而言更具有前提性和基础性，不讲求公共责任的公共管理既不可能是公平的，也不可能是有效的。只有公共责任才能将公平、民主、效益、效率有机地融合起来。以公共责任为前提的公平和民主就是不损伤效率和发展的公平和民主。换言之，以公共责任为前提的效率和发展也是不损伤公平和民主的效率和发展。在全球化趋势下，公共责任表现为全球责任。

以公共责任为行政之最高理念的追求被封建国家 政治 精神的堕落，特别是近代市民社会兴起以来的利己主义(也包括狭隘民族主义、集团及政党利己主义)所吞噬。但在全球化时代，市民社会的利己主义理念要么自由泛滥而致各利益主体同归于尽，要么归附于公共责任的旗帜下寻求更安全的保护。因为，各利益主体越来越被一种人们所熟知的“拴在一根线上的蚂炸”的现象胶着在一起。在全球化的背景中，公共管理所追求的“公平”、“效率”等价值观已不是民族国家内意义上的，任何国家实现“公平”、“效率”的进程都是与它国的相同进程捆绑着的，不能以损害它国的“公平”、“效率，，来实现本国的“公平”、“效率;公共管理所面对的问题具有更多的相似性、关联性和国际性，诸如环保、维和、禁毒、打击恐怖主义、化解 金融 危机等，每一项职能的履行都更加依赖于各国政府的合作。如果不树立全球责任意识，不履行国际义务，而追求狭隘的“公平”或“效率”，公共管理就不可能实现其职能。全球责任意识是一个可以兼容“公平”和“效率”价值取向的理念，它既强调了人类平等和共同 发展 的目标，更强调了为此而尽可能地承担义务和付出智慧。它体现了人文精神和技术精神融合的最高境界。

客观地说，传统行政理论一公共行政一新公共管理的发展只是被动地映应社会矛盾而作出的头痛医头脚痛医脚式的创新。当社会运转效率低下时，效率就成为公共管理理论主导的价值取向，并依此改变公共管理的理论构架;当社会不公的矛盾激化时，公平便成为公共管理理论主导的价值取向，并依此重构公共管理的理论框架。倘若照此发展，公共管理理论就没有基本的价值理念和稳定的理论框架。这种创新模式不能保证公共管理理论超前于公共管理实践，并为之提供替示和指导。和平与发展、公平与效率、稳定与革新是公共管理面对的永恒主题，这些主题的解决无不要求有人本的责任理念和 科学 的机制保障相结合。西方 经济 学也有过类似的割裂式发展的经历，从古典政治经济学到工具的经济学，都曾在世界性经济危机面前束手无策过。对经济学以这种模式发展的批评不绝于耳。经济学家彼得·德鲁克呼吁下一种经济学应试图兼有“人性”和“科学”两方面，经济学既是一种“人性”，一种“道德 哲学 ”，又是一种严谨的“科学”，是以人性和责任为基础的经济学。目前，以“人性”分析为中心结合制度分析、数学模型分析的“新政治经济学”已经兴起。这一趋势值得公共管 理学 借鉴。