社区发展与治理篇（1）

党的十八届三中全会明确提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化。在这样的大背景下，如何完善基层社区治理已经成为学术界讨论的热点话题。而居民参与作为社区治理的本质要求，理应得到学术界的重视。社区社会组织是当前居民参与社区治理的重要载体，健全社区社会组织发展机制，增进社区居民参与社区治理，具有重要的现实意义。

一、社区治理离不开居民参与

社区治理就是社区中的政府单位、社区社会组织、居民、赢利组织等主体，协同参与管理社区事务、满足社区需求、优化社区秩序、不断增进社区成员福利和推进社区发展进步的过程。社区治理的要义就是社区居民和社区社会组织的积极参与。只有提高了居民参与，才能真正实现社区治理。

1.西方社会中的居民参与社区治理理论

在西方新制度主义学派的视野中，居民参与是实现政府善治与社会和谐的制度前提，换句话说，政府善治有赖于居民自愿的互惠合作和对权威的自觉认同，没有居民的积极参与和自愿合作，至多只有善政，而不会有善治。居民参与作为社区治理的本质要求，既是治理理论和新公共服务理论在当前社区建设中的实际应用，同时也是基层社区实现民主化建设的重要保障，更有利于增强居民对社区的认同感和归属感。“我们必须通过社区治理来引导公民树立一个这样的信念，那就是在政府面前我们是公民”。也就是说，生活在社区中的每一位居民都应当主动去关心社区的事务，承担起自己作为社区一分子应尽的义务，即参与社区的治理。

2.我国的居民参与社区治理理论

社区治理中的居民参与是指作为行为主体的居民在社区中由共同的目标支持而自觉自愿地参与社区公共事务和公益事业的行为和过程，其目的在于影响社区决策、推动社区发展，最终实现社区的全面发展。俞可平认为，居民参与能够促进社会生活的和谐与安定。居民参与社区治理有利于增进政府与居民之间的互动，有利于推进国家逐步走向治理和善治之路。侯秀芳等人从公共管理的角度提出，居民参与有利于公共管理主体的多元化，从而促使社会走向治理之路。居民参与城市社区治理的实践，在实现自身利益的前提下也体现着社会主义民主的基本价值。另外，随着文化水平的提高和维权意识的增强，社区居民自下而上参与社区事务的意识显著增强。社区治理的主体是生活在社区中的每一位居民，社区治理的基础是社区居民的积极广泛参与。居民参与作为城市基层民主的重要形式，其理论和现实意义都非常大，离开居民的参与，就不可能实现真正意义上的社区治理。

二、社区社会组织是提高居民参与社区治理的重要载体

社区社会组织作为社区治理的重要主体，在基层社区治理中起着十分重要的作用。社区社会组织不仅是社区居民生活的共同体，而且具有很强的民众组织动员能力，还能够培养居民民主意识，提高居民参与水平。

1.社区社会组织是社区居民生活的共同体

社区社会组织一般是指由个人或社区组织在社区范围内开办、在社区范围内开展活动，并以自我教育、自我管理、自我服务为主要活动目的的满足社区居民不同需求的社区自发组织。这样来说，社区社会组织的本质就是社区居民的共同体，其成立、运转、壮大并发挥服务社区的功能等都离不开社区居民的参与。因此，社区社会组织同样也是提高居民参与社区治理的重要载体。

2.社区社会组织具有很强的民众组织动员能力

胡国民认为，社区自治组织是居民参与的组织者。社区社会组织的成立是源于社区居民实实在在的生活需要，基于此而成立的各类社区社会组织，能够使社区居民通过这一重要载体来满足自己日常生活各方面的需要。这也表明，社区社会组织在当前的社区建设中有非常好的群众基础，具有相当强大的社区动员能力，这在一定程度上也可以增强社区的民主化建设，有利于实现社区居民的自治，也有助于促进居民参与社区治理。

3.社区社会组织能够培养居民民主意识，提高居民参与水平

社区居民参加社区社会组织一般情况下多是出于自愿，为共同的目标组织在一起，有着相当高的主动性和积极性。在组织的活动中，社区民众可以学习到相互信任、相互支持、平等相处，并用民主的方式处理产生的分歧，这样就有能够逐步培养社区居民的民主意识和价值观念，提高社区居民的参与水平。

三、健全社区社会组织发展机制，增进社区治理中的居民参与

要实现真正的社区治理就需要一个居民社会，离开了居民社会和居民组织，参与式治理就是一句空话。培育发展社区社会组织，是社区建设的有效载体，也是创新基层社区治理模式和构建基层社会管理体系的基本途径。因此，应当不断健全社区社会组织发展机制，促进社区社会组织队伍的发展壮大，为居民参与社区治理提供更多的平台。

1.建立并完善社区社会组织的登记注册制度

当前我国大部分地区的社会组织登记注册制度的门槛相对较高，许多基层民间社会组织很难通过政府部门的审核。在得不到注册登记的情况下，就一直徘徊在制度之外，处于非合法的境地，自生自灭。这样一来，不但其发展很难得到政府的支持和辅助，同时也造成了当前我国部分地区社会组织发展速度相对滞后和发展秩序比较混乱的状况。社会组织，尤其是社区社会组织在参与当前的社区治理中能够发挥非常显著的作用，理应得到政府部门的重视。在登记注册方面，各地应当根据实际情况建立相应的社会组织登记注册制度，为符合社区发展要求的社会组织登记造册，使其尽快进入制度内，通过制度的保障获得更好更快的发展，在协同社区治理中发挥作用。另外，我国当前社会组织无论在数量上还是种类上都有很大的缺口，在帮助现存社会组织得到登记注册的现状下，还应积极培育新的社会组织，通过建立社会组织孵化器来推动社会组织的快速发展。

2.加大政府购买服务力度，完善社区社会组织发展扶持机制

对于社区社会组织培育而言， 项目是社区社会组织生长的最好着力点。除了极少数大型的社会组织有能力通过募集资金获得生存发展外，目前大部分社区社会组织都是靠获得政府资助的项目赖以生存的，离开了政府购买服务的项目，很多社区社会组织就很难维持运转，更别说提供社区服务了。因此，为了促进社区社会组织的发展，在国家层面上，首先要有相应的法律保障;其次，还应当逐步加大政府购买服务的力度，尽快推出政府购买基本服务清单，把更多的社区服务项目交给有资质的、有一定专业水平的社区社会组织。同时，在社区层面，还要通过建设社会组织服务与发展机构，帮助新成立的社会组织尽快成长、成熟。并通过有效的运作机制，把社区内部的各类社会组织联结起来，形成互相促进、共同发展的协作机制，这样就能够提高社区社会组织的服务效果，推动当前社区治理的不断发展进步。

3.规范社区社会组织评估和监管机制

在发展社区社会组织中，不但要保证数量，还要抓好质量。在完善了社区社会组织的登记注册和服务发展机制后，还要做好社区社会组织评估机制的建设。建立一套科学的、高效的社会组织评估系统和比较公平、公开、公正的评估制度，能够充分发挥评估的引导、约束和激励作用，完善社会组织的评估机制，最大程度上确保社会组织的质量，为社区治理把好质量关。社区社会组织评估作为一项专业性很强、内容相对复杂、范围较广的工作，应当制定出一套科学有效的、可操作性的评估指标体系，还要挑选一只具有一定专业水平和实践经验的评估队伍，尽量确保社会组织的评估工作能够发挥应有的评估、筛选作用。另外，为促进社区社会组织的规范有序发展，除了要有一套评估体系，还应构建出行之有效的监督管理机制。一是建立社区社会组织内部的监督自律制度，通过完善社会组织的内部治理机制，充分发挥内部的民主监督和监事会的日常监督作用;二是构建科学有效的行政监督体系，社区社会组织的上级监管部门应当做好常规的监督检查工作，确保社会组织的奖罚制度、公示制度及等级评估制度等的合理、有效执行;三是建立社会层面的监督机制，通过完善社会组织的信息公开制度、设立有奖举报电话、重大事项活动信息的网上公开等来确保社会层面的监督能够发挥作用。

4.倡导居民加入社区社会组织，积极参与社区治理

社区居委会作为重要的基层群众自治组织，本身就是社区群众参与社区治理的重要途径，同时也应该在社区中动员、组织社区居民积极参与社会组织，使社区居民积极投身到社区治理中来。相信通过一系列的措施和相关制度保障，未来社区社会组织不论在数量上还是质量上，都会有较大的提升。这样一来，就为社区居民参与社区治理提供了更广阔的平台，不但可以促进居民积极参与社区治理，实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，还能充分发挥社区社会组织协同社区治理的作用，推动国家治理体系的发展，推进社会走向善治之路。

（王鹏杰，1989―，男，河南许昌人，南京师范大学社会发展学院硕士研究生，研究方向：社区建设、残疾人福利。）

参考文献

[1]蔡生菊.论社区治理中居民参与的缺失[J].发展，2010（2）：94-95

[2]Robert B.Denhardt & Joseph E.Gray.Targeting Community Development in Orange Country[J].National Civic Review，Fall 2000，Vol.87，issue 3：229

[3]吴佳顺.城市社区治理中居民参与方式研究[J].辽宁行政学院学报，2011（6）：39-41

[4]俞可平.居民参与的几个理论问题[N].学习时报，2006-12-19

[5]侯秀芳，王栋，戚曼曼.论居民参与的兴起与公共管理的实现[J].廊坊师范学院学报，2007（5）

[6]夏晓丽.居民参与、城市社区治理与民主价值[J].重庆社会科学，2014（2）：38-45

社区发展与治理篇（2）

前言：区域公民社会组织主要是指在某个区域为主要活动范围、以公民群众为基本群体、以维护公共利益为主要目的，自发组建形成的群众组织或团体，具有鲜明的非政府性、社会性、自主性等特征，主要功能是“凭借专业的理论和科学的方法技术，旨在为相关人群尤其是弱势人群提供一般或者特殊的关怀、保护、物质和支持服务，以提高或者维持他们的社会功能[1]。”各类非营利组织、非政府组织、志愿组织、社会组织、第三部门等社会组织和团体均属于公民社会组织。公民社会组织因其特殊身份、独特视角在社会发展治理中发挥着至关重要的作用。

1.区域公民社会组织发展的缘起及意义

二十世纪九十年代以来，随着政府引导社会、服务社会、管理社会的任务越加繁重，政府单方治理社会越来越力不从心，需要公众协同政府共同管理社会问题。在此背景下，大力发展公民社会组织，能起到调解社会矛盾和服务社会公众的作用，保证一个自主性的市民社会是自由、民主、法治的。公民社会组织发展的重要意义具体如下：

1.1区域公民社会组织发展是社会合理治理的必要前提

政府、市场、公民社会三者的关系影响着我国治理方式的调整变化。随着我国社会主义市场经济发展不断深入，区域内的公共事务不断增加且日益多样化，其复杂化加剧让政府意识到社会的治理仅仅单靠政府行为已经无法达到社会要求，需要介于政府和群众中的公民社会组织参与社会治理活动。公民社会组织以其服务的专业性、针对性，对于社会治理问题能提出更精准的解决方案，帮助政府消除制度和政策失灵。

1.2区域公民社会组织发展利于推动区域公共治理资源整合

公民社会治理是一种从主观意识到吸引利益关系的治理方式，在这种治理方式中，需要吸引各种分散的力量，将零星的个体整合起来，形成一个目标明确、规模较大的服务治理主体。公民社会组织在社会公共资源的治理中具有较强的组织能力和动员能力。作为专业性公民社会组织，往往有特定的服务对象和范围，需要有专业工作人员为其提供服务。政府机构通常无法做到小而精，特别是在某些特别领域资源整合的专业性方面不及公民社会组织，往往需要发挥公民社会组织的作用，给社会治理提供高效的治理方案。

1.3区域公民社会组织发展有利于加快公共治理方式改革

首先，政府在可允许的范围内，将一部分的管理任务移交给区域公民社会组织，组织通过对于这部分职能的承担、处理，会有利于公共治理方式向多样性发展。一方面，政府仍可以利用常规、传统的治理方式；另一方面，公民社会组织可以利用自己处于政府和群众之间的特殊角色以及其特殊的视角，提供专业化的咨询和服务，这两者结合就会给治理来带更多的选择方式，更为多元化。其次，像科研推广机构、中介组织等类似的信息服务主体式的公民社会组织，可以直接面向政府和群众，目的在于增加治理信息的沟通渠道，减少治理过程中由于信息不对称所导致的偏差。最后，通过区域公民社会组织的灵活协调作用，以及兄弟公民社会组织的交流、合作，能够使某些跨区域问题的解决更加高效。

2.我国公民社会组织发展的基本现状及存在问题

现阶段，我国公民社会组织发展正呈现良好态势，公民社会组织得到快速发展。据不完全统计，公民社会组织每年的增速维持在10%到15%，已经初步形成了分布广、种类多的基础组织体系。与此同时，资金、场地的缺乏、社会组织定位不清、法律地位不明确等现象成为公民社会组织共同面临的困扰。

2.1公民社会组织发展不平衡

我国目前公民社会组织发展规模和结构与迅猛发展的市场经济尚有较大差距。主要表现在政府机关对公民社会组织发展缺乏明确的总体规划，尚未设立权威的社会组织主管或协调部门，对公民社会组织的管理和宏观调控比较薄弱，致使其发展往往处于混乱无序的状态。从发展进程看，同一地区的不同组织发展不平衡，不同地区的起步发育程度也有很大不同。沿海发达地区的一些大中城市往往是公民社会组织的主要分布点，经济发展相对落后的广大内地和乡镇公民社会组织数量少。各地对公民社会组织的发展需求也各有不同。

2.2公民社会组织的内部治理不完善

组织内部治理具体包括了章程、会员制度、决策流程、决策方式等。我国公民社会组织本身的自治就不够，具体表现在很多组织虽有名字上的治理结构，但相当一部分形同虚设，理事会和监事会的作用没有得到充分的发挥，重大事务也基本上只由少数领导人决定。同时，现有很多公民社会组织在成立之初就缺乏规范的流程，不少领导对组织的服务性质认识模糊，造成内部治理的不科学、不完善。

2.3公民社会组织的专业化服务能力不足

公民社会组织最主要的功能是提供服务，从事咨询建议、社会服务都需要专业化知识结构和服务。由于我国目前对于公民社会组织发展还缺乏正确认识，相关的理论研究还很薄弱，缺乏国外成熟相关知识结构的引进，对公民社会组织的发展性质、目标定位、标准规范、资格条件、权责界定等不够明确，公民社会组织发展的专业化水平不高，专业人员不足，专业化服务能力明显不足。

2.4公民社会组织人才队伍建设薄弱

由于公民社会组织在我国社会生活中地位不高、收入偏低、政府扶持力度不大，很多人到社会组织服务的意愿不高，优秀人才难以引进，导致从业人员整体素质较低，缺乏公民社会组织的管理技能，影响公民社会组织的正常发展。同时，目前我国公民社会组织发展所需的人才培养工作尚未引起足够重视，很多高校和培训机构尚未设立相关课程，对相关专业性人才的培养教育力度不够，难以适应时代要求及时输出高素质人才。

3.我国公民社会组织发展存在问题的原因分析

3.1公民社会组织发展存在制度缺失

我国正处于经济体制转轨和社会转型的关键时期，相对于社会经济的迅速发展，在制度和文化建设方面却出现了一定程度的滞后。当前我国关于公民社会组织虽出台有《社会团体管理条例》等相关制度规范，但法规比较零散，缺乏一部权威性的“母法”来认可、管理、规范和引导发展中的公民社会组织。公民社会组织的内部管理和审批成立缺乏明确具体的制度规范，造成民间组织审批有一定的限制和随意性；由于缺乏正确引导，公民社会组织获得社会支持力度有限，在性质定位、资金链、服务活动场所等存在诸多困难。

3.2公民社会组织发展存在认识误区

由于公民社会组织概念是通过国外NGO、NPO等概念引入英译的，在中国还是一个新名词，我国各级领导干部和部分群众对公民社会组织发展存在着不同程度的认识误区，对此接受和理解程度不高。部分人把现代公民社会组织的发展理解为政府组织的异己力量，部分人把公民社会组织当成政府部门的附属单位，部分人夸大公民社会组织的消极作用。这些认识误区很大程度上制约着我国公民社会组织的正常发展。

3.3公民社会组织发展缺乏有效监督

首先，是作为政府方缺乏对公民社会组织的合理监督。虽然有统一的“年检”，但缺乏日常的监督，同时也还没有形成相对成熟、配套的监督机制。民政、财政等监督主体的职责分工不明确，导致政府对公民社会组织的监督相对混乱。其次，社会对公民社会组织的监督不到位。我国目前缺少独立的第三方机构，专门对公民社会组织的进行监督，新闻媒体对公民社会组织的监督也没有真正发挥出来。广大群众对社会组织的情况了解不多，缺乏监督反馈渠道，导致公众对社会组织发展关注不够、热情不高。

4.中国区域公民社会组织发展的对策建议

4.1构建区域公民社会组织自治发展体系

区域公民社会组织只有增强自治性和独立性才能成为公共治理中的新生力量。首先，增强区域公民社会组织中管理层的独立性。公民社会组织是区别于政府的一个服务机构，它的特殊性之一就来源于不同于政府的视角和处理社会事务的手段。为保持这一特性，就要求组织成员成分的单一，主要要求吸收自主、自愿加入的社会人员，而非具有政府身份的人员，防止公民社会组织的行事作风跟政府行事雷同类似，服务宗旨改变。由此可见，保持公民社会组织中管理层独立性是非常重要的。其次，区域公民社会组织作为服务性机构，需要增强自治能力，争取更多支持。公民社会组织的建构要突破地域和意识界限，实现跨区域发展。最后，加强区域公民社会与国际公民社会组织的合作。公民社会组织要顺应全球化对中国的整体新要求，积极加强自身建设，参与适宜自身角色的国际公共事务合作治理，并在全球合作治理中寻找自身定位，促进长远发展。

4.2构建区域公民社会组织的功能拓展体系

首先，充分重视区域内行业协会的市场推动作用。跨区域行业协会的合作方式，能够进一步协调竞争机制，倡导良性竞争，达到行业资源优化。区域性行业性公民社会组织，实际上是政府在主导以外区域的“第二合作平台”。其次，充分发挥公民社会在区域立法协调中的咨询和评估作用。“一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到正常形成的过程中去，另一方面，从这种制度化参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源（合法性）和控制权[2]”。最后，充分发挥区域公民社会组织在区域公共治理创新中的智囊作用。一个健康的公民社会组织当中，应该具备一批专业性人才，在应对某些问题时能给出专业性的建议和方案。特别是近几年区域间联合的发展问题和公共问题的不断增多，需要针对区域公共治理过程中的行政机制、法律制度、市场合作等方面出谋划策。

4.3构建区域公民社会组织的权责规范体系

“国家和市民社会的分离必须成为充分民主的社会和政治秩序的一个永久的特征[3]”。国家和市民社会分离的实质其实就是在能力和权力之间的清晰界限的划定。合理界定政府和公民社会组织之间的关系对于规范社会组织发展具有重要意义。当前公民社会组织发展的重点是加快完善区域公民社会组织权责规范的相关法律规范，重点是“组织的设立、组织和活动、资产与财务管理、管理与监督、扶持与奖励、变更与终止，以及违法行为人的法律责任等，做出明确的规定[4]”；在此基础上，根据当下公民社会组织的发展需要，加强在合作规则、资金等方面上的规制完善。

结束语：公民社会组织将随着社会经济发展日益凸显其功效，我们应该正确看待公民社会组织发展。有关政府部门应在充分了解公民社会组织性质基础上给予正确引导和必要支持，公民社会组织应该提高自身组织化程度和专业化水平，各级政府与社会组织的良性互动必将更好地促进我国经济社会的持久发展。

参考文献：

[1]闻英.官办社会工作机构的状况及发展策略[J].郑州轻工业学院学报（社会科学版），2009（5）：59-62

[2]张静.法团主义[M].北京： 中国社会科学出版社，1998

社区发展与治理篇（3）

长江是横贯中国东中西部三大区域的重要纽带

长江作为世界第三、中国第一大江河，横跨我国华东、华中和西南三大经济区，涉及19个省(自治区、直辖市)，其中干流流经11个省(自治区、直辖市)，3600多条支流延展至全国742个县市。她不仅孕育了五千年华夏文明，哺育了亿万炎黄子孙，而且在当代中国经济社会发展中具有重要战略地位，特别在中国西部大开发、中部崛起和东部地区率先发展三大战略的实施中发挥了巨大作用，是统筹区域经济协调发展的重要纽带。

长江流域是中国区域发展优势资源的高密集区

长江流域总面积达180万平方公里，约占中国国土面积的1／5，拥有中国最广阔的内陆腹地和发展空间。流域内丰富的水土、能源、航运、岸线、矿产、森林、物种等资源及其较好的组合配置，为区域乃至全国经济跨越式发展和开放开发提供了得天独厚的有利条件。作为长江流域的精华区域，沿干流两岸的长江经济带承东启西、接南济北、通江达海，已成为中国最具经济增长潜力的黄金地带和实践区域协调发展战略的“驱动轴”。

长江治理开发与保护为区域发展提供了重要支撑

新中国成立以来，长江治理开发与保护取得了辉煌成就，有力支撑了区域乃至全流域、全国经济社会的快速发展。长江流域防洪抗旱减灾体系日益完善，成功抵御了多次洪旱灾害'为保障流域区域经济社会发展和人民安居乐业作出了重要贡献。流域水资源综合利用成效显著，三峡等一大批综合利用水利枢纽陆续建成，我国最大的水电基地金沙江干流梯级水电开发稳步推进，南水北调中、东线工程按计划开工建设，我国“四横三纵”的水资源配置战略格局正在形成。长江干支流通航能力不断增强，黄金水道的功能得到进一步发挥。长江水资源与水生态环境保护不断加强，流域水质总体良好，优良生态得到有效维护，保障了区域经济社会发展水平的不断提升。

区域经济快速发展有力推动了长江治理开发与保护

在国家区域发展战略和各项优惠政策的支持下，长江流域进入了经济社会发展的快车道。区域经济的高速发展大大增强了流域水利事业发展后劲，反哺和推动了长江治理开发与保护。如长三角地区实现了经济社会发展的历史性跨越，已经成为提升中国国家综合实力和国际竞争力的重要引擎。在雄厚的经济基础和完善的体制环境支撑下，长三角地区把水利作为基础设施建设的优先领域，切实加大水利投入力度，积极落实最严格的水资源管理制度，大力优化区域水资源配置，有望率先实现由传统水利向现代水利的重大跨越。江苏省已经明确，到2015年初步建成现代化水利综合保障体系，到2020年全省基本实现水利现代化，在全国率先走出一条具有江苏特色的水利现代化道路。

二、长江与区域发展面临新的形势

自然灾害和国际经济环境带来新挑战

受全球气候变化等因素影响，近年来长江流域气候异常，极端天气频繁，部分区域自然灾害频发。南方雨雪冰冻灾害、西南五省大旱、汶川及玉树特大地震、舟曲特大山洪泥石流、沿海超强台风影响等均发生在长江流域，人类战胜自然灾害的能力受到严峻挑战。与此同时能源安全和粮食安全受到严重威胁。首先，随着全球范围石油、煤炭、天然气等化石资源储量的日益锐减，以及日本地震、海啸引起人们对核电开发安全性的质疑，能源危机、能源安全再次引起全世界关注。水电作为可再生能源中的廉价、容易形成供给规模、能够改善电网结构并保障安全、有利于保护大气及生态环境的优质能源，再次受到青睐。开发长江上游地区丰富的水能资源，加快水电建设是缓解国家能源危机的战略性选择。其次就是粮食安全问题。尽管我国粮食生产实现了“七连增”，但全球粮食市场动荡不定。为应对高粮价时代的到来，我国提出新增千亿斤粮食产能规划，要求立足国内，保障粮食的基本供给。长江流域上游的四川盆地被称为“天府之国”，中游两岸被誉为“两湖熟，天下足”的富饶之地，河口三角洲有“鱼米之乡”的美称，作为全国现代农业和粮食主要生产基地，长江流域粮食维持高产稳产，对于保障我国粮食安全具有重要意义。

国家区域经济社会发展战略布局提出新要求

近年来，国家在实施西部大开发、推动东部率先发展、促进中部崛起等区域发展战略的基础上，先后出台了虹苏沿海地区发展规划*、《促进中部地区崛起规划》、《鄱阳湖生态经济区规划》、《皖江城市带承接产业转移示范区规划》、《长江三角洲地区区域规划》等区域规划，《成渝经济区区域规划》也已获国务院原则通过。国务院还先后批准了上海浦东新区、重庆市、成都市、武汉城市圈、长株潭城市群等综合配套改革试验区，并加大了对青海、等少数民族聚居地经济社会发展支持力度。可以说，我国区域协调发展战略基本形成。这些重大战略布局主要聚集在长江流域，都对流域水利整体保障水平和重点支撑能力提出了新的更高要求。

流域水利现状和治江工作内在矛盾昭示新考验

目前长江流域水能资源开发利用率仅为21％(以理论蕴藏量电量为基数)，水资源开发利用率只有18％，无论与国内其他流域还是与发达国家相比，都存在较大差距。流域内东中西部之间、整体与局部之间。城乡之间的水利发展程度存在明显差异，发展不够、发展不平衡、发展不协调的问题十分突出。长江总体防洪能力显著提高、综合防洪体系不断完善与中下游河道泄洪能力不足、局部地区和部分支流防洪标准偏低交织并存；长江水资源总体开发利用率不高与部分地区无序开发、过度开发、低水平开发导致一系列生态环境问题交织并存；长江水量总体充沛、产水与补水能力强与流域局部地区资源性缺水、水质性缺水、工程性缺水交织并存；长江水质状况、水生态环境总体良好与流域部分湖泊、干流沿岸城市水域以及部分支流水质污染、上中游地区水土流失、珍稀水生生物濒危交织并存。这都要求我们必须进一步加强长江综合治理，推进治江事业科学发展。

区域社会管理和流域社会公众寄予新期待

长江流域水资源管理总体上步入了法制化轨道，依法治江不断加强，流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制基本形成。但高效的跨区域、

跨行业协调机制尚待建立，流域水行政管理中责权不清、手段缺失的现状还没有根本改变，执法监督能力需进一步加强。与此同时，流域管理不仅是国家公权的管理，还应当是具有公众广泛参与的社会性管理。社会公众对长江治理开发与保护的关注、对以改善民生为重点的和谐社会建设的热切期盼，都要求我们进一步完善流域综合管理的公众参与机制和监督机制，切实维护社会公众的知情权、话语权、参与权和监督权，积极向社会公众传递科学治江理念，实现流域社会经济的可持续发展。

三、正确处理长江与区域发展的几个关系

正确处理流域综合规划与区域规划、产业振兴规划的关系

流域综合规划、跨省(自治区、直辖市)的区域规划、国家产业振兴规划都是由国务院批准实施的国家重大战略规划。近年来，国家先后出台了汽车、钢铁等产业振兴规划，在长江流域实施了长三角地区等多个区域经济发展规划，《长江流域综合规划》也即将报国务院待批。虽然这些规划分别围绕产业、区域、流域进行布局和定位，但其实现国家富强、人民幸福、社会和谐、环境优美的目标是一致的。因此，在国家区域发展总体战略和主体功能区规划原则指导下，做好流域综合规划与区域规划、产业振兴规划之间的统一与衔接，就显得至关重要。我们提出流域综合规划、跨省(自治区、直辖市)的区域规划、国家产业振兴规划以及各地区各行业的发展规划、专业规划，都必须从思路对接、政策协调、法律法规保障和监督执行上进行协调统一，必须充分考虑长江的水资源和水环境承载能力，优化产业布局，做到以规划统筹开发与保护，以规划协调生态与发展。

正确处理流域综合管理与行政区域管理的关系

流域水资源的不可分割性、经济社会文化的相互依存性，决定了必须以流域为单元，逐步实现流域管理和行政区域管理相结合的流域综合管理。“协作性公共管理”是实现流域综合管理与行政区域管理相结合的有效途径。我们倡议借鉴国外大江大河流域可持续发展和资源环境保护的成功经验，逐步建立民主、协调、高效、权威的流域综合管理机构，强化对流域水资源的宏观调控和一体化管理。通过流域综合管理机构协调下的“协作性公共管理”，协调处理好不同区域、不同行业、不同群体之间的利益关系，明确利益相关方的各自责权，做到科学分工。互相支持，进一步完善区域合作机制、互助机制、扶持机制和市场机制，最终实现公共管理协作化、公共服务均等化、区域经济一体化，水利保障持续化。

正确处理流域经济和省域经济、沿江沿海经济的关系

对国家而言，流域经济、省域经济和沿江沿海经济都属于区域经济范畴。流域经济是一个国家国土经济的主干。纵观世界经济发展，发达的经济走廊和经济重心地区几乎都分布在主要江河流域，如莱茵河、密西西比河、伏尔加河。省域经济是构成流域经济的主导力量，也是区域经济发展格局的基础。沿海，沿江经济则是发挥“黄金海岸”与“黄金水道”区位优势形成的引导区域经济健康发展、促进全国经济合理布局的不同经济形态。长江经济带包含了流域经济、省域经济、沿江沿海经济的所有要素，形成了产业聚集、资源富集、城市密集、辐射力强、关联度高的巨型经济走廊，在长江流域经济发展中，一定要站在区域经济一体化的战略高度，科学处理一体与多元、内生与开放、稳定与发展、互补与排他、依存与制约、合作与竞争的关系，既发挥省域经济、地方经济的独立性和能动性，又要弱化行政区划的刚性约束，加强流域经济、沿江沿海经济的协作性、互补性，形成流域经济和省域经济、沿江沿海经济协调发展的区域经济格局。

正确处理流域水利“短板”和区域比较优势的关系

与全国水利形势类似，长江流域同样存在水资源时空分布不均、水利保障能力不强等突出问题，部分区域水资源供需矛盾已成为制约可持续发展的主要瓶颈，流域水利“短板效应”日益明显。要把补齐流域水利“短板”同发挥区域比较优势结合起来，因地制宜，突出重点，推动区域水利与经济社会科学协调发展。下游地区要协调好水资源供用耗排的关系，优化利用岸线，合理控制与利用洲滩，加快现代水利建管体系建设；中游地区要围绕粮食主产区和加工制造业基地建设，着力改善水利基础条件，继续加强防洪减灾综合体系建设，为中部崛起提供有力支撑；上游地区要加强水利基础设施建设和生态环境保护，有序开发水能资源，提高西部大开发的水利保障能力。要发挥区域比较优势，培育特色支柱产业。下游地区应积极调整产业结构，加快经济发展方式转变，大力发展高附加值的高新技术产业和现代服务业；中上游地区应该发挥资源优势，加快改善投资环境和生活环境，降低生产要素流动的交易成本，有序承接下游地区的产业转移；源头地区应以生态环境保护为主，维系好优良的生态环境，在此基础上合理、渐进地开发自然资源。

四、统筹协调长江与区域发展的重点工作

打造安澜长江，增强区域防洪减灾能力

长江流域防洪保护区是流域乃至全国精华地区，防洪保护区面积占全流域的8.54％，但是其人口、生产总值、财政收入分别约占全流域的27％、40％和57％，上海、南京、武汉等大型城市均在其中。三峡工程建成后，长江中下游防洪形势已有较大改善，但综合防洪减灾体系仍不完善，上游和支流防洪及山洪灾害防治任务仍十分艰巨。我们必须抓住当前有利时机，根据不同区域防洪形势、工程现状，完善长江流域防洪体系，增强区域防洪减灾能力，从根本上解除流域人民的心腹之患。上游地区应加大山洪灾害防治和中小河流治理力度；中下游地区应重点完成连江支堤、“两湖”重点圩垸堤防、支流重要堤防等达标建设，完成病险水库(闸)除险加固、全国重点防洪城市及省会和地级城市防洪工程建设，加强蓄滞洪区建设、河道整治、涝区治理及防洪非工程措施建设，确保长江岁岁安澜。

维护健康长江，确保区域经济永续发展

维护健康长江是我们始终不渝的基本理念。健康的长江一方面应该具有足够的、优质的水量，供给和维持其自身的动力，保持河道和河势的基本稳定，河流生态系统能够承受外界干扰并自行恢复，另一方面，还应该在不同区域、不同时期的经济社会发展条件下发挥其不同的服务功能，满足人类合理需求。我们提出把维护健康长江的重心放在生态脆弱的源头区、水电开发主战场的上游地区、与饮水安全息息相关的重要水源区、洪水威胁严重的中下游平原区、作为重要湿地的“两湖”以及河口地区等关键区域，根本目的就是确保重点区域经济社会环境的协调发展、可持续发展，既要让长江永葆健康，又要让健康长江为东中西优势互补、良性互动、合作共赢提供基础性、永续性支撑。

构建和谐长江，推动区域社会管理创新

构建和谐长江的本质就是促进人水和谐，以人水和谐促进社会和谐，以社会和谐推动流域经济社会可持续发展。水既有自然属性，又有社会属性，人水和谐也是区域社会管理的基本目标。构建和谐长江，促进人水和谐，就是要按照不同区域、不同河段的功能定位，合理有序地规范经济社会行为。在水资源紧缺地区，产业结构和生产力布局要与水资源和水环境承载能力相适应，严格限制高耗水、高污染项目；在洪水威胁严重地区，城镇发展和产业布局必须符合防洪规划的要求，严禁盲目围垦、设障、侵占河滩及行洪通道，科学建设、合理运用分蓄洪区，规避洪水风险。在生态环境脆弱地区，实行保护优先、适度开发的方针，因地制宜发展特色产业，严禁不符合功能定位的开发活动。我们要把构建和谐长江同流域内各区域、各行业、各阶层的社会管理工作结合起来，特别是在长三角地区转型升级和创新型区域建设，以及“武汉城市圈”和“长株潭城市群”两型社会建设中要做足做好“人水和谐”这篇大文章，发挥好示范和带头作用，促进经济社会发展与人口、资源、环境相协调，实现长江流域人与自然、经济与社会、城市与乡村和谐发展。

共谋福祉长江，提升区域人民幸福指数

长江是母亲河，既是生命之源，也是福祉之源。在新时期治水思路和长江水利发展战略引导下，长江以其丰沛的径流和良好的河流完整性。稳定性维持着流域生态平衡，保持着无穷的活力和生物多样性，充足的蓄泄能力和供水、灌溉、发电、航运、水产养殖、旅游等服务功能的有效发挥，使流域上下、大江南北更加美丽富饶。我们要共谋福祉长江，使长江真正成为流域乃至全国防洪安全、供水安全、粮食安全、生态安全。经济安全的可靠保障，成为民生水利的最大贡献者、优势产业群落的最佳聚集地，成为名副其实的幸福之源，不仅为流域4亿人民带来永续的福祉，而且为全国经济发展方式加快转变、世界经济复苏发挥不可替代的作用。

加快长江治理开发与保护，促进区域经济社会协调发展，是我们共同的责任与心愿，需要我们不懈地努力，更需要区域间、国际间的广泛交流与合作。长江委愿与各区域、各行业、各阶层一道，同心同德、群策群九确保长江水资源永续利用，为推动区域健康协调可持续发展作出新的贡献!

长江与区域发展――第四届长江论坛南京宣言

我们认识到――

长江作为世界第三、中国第一大河，其干流流经中国11个省(自治区、直辖市)，横跨中国华东、华中和西南三大经济区。长江不仅孕育了五千年华夏文明、哺育了亿万炎黄子孙，而且成为当代中国水资源配置的主要基地、实施能源战略的重要支撑和中国综合运输体系的关键组成，是中国经济社会发展的重要命脉。长江流域幅员辽阔，资源丰富，人口众多，区位优越，交通发达，在中国经济社会发展中占有极其重要的战略地位。

新中国成立以来，中国政府及沿江各地高度重视长江治理开发与保护，治江事业取得辉煌成就。依托长江丰富的资源优势和便捷的交通优势，沿江两岸经济社会快速发展，上海浦东新区、皖江城市带、鄱阳湖生态经济区、长株潭城市群、武汉城市圈和成渝经济区等国家综合配套改革试验区创新发展日新月异。以上海为龙头，以南京、武汉、重庆等中心城市为依托的长江经济带，横贯东西，纵连南北，通江达海，已成为中国最具经济增长潜力的黄金地带和实践区域协调发展战略的中心地带。

长江三角洲地区(以下简称“长三角地区”)自然禀赋优良，水利条件优越，交通运输发达，经济基础雄厚，体制机制健全，城镇体系完备，科教文化先进，是中国发展基础最好、体制环境最优、整体竞争力最强的地区之一。改革开放以来，长三角地区实现了经济社会发展的历史性跨越，战略地位日益凸显，已经成为提升中国国家综合实力和国际竞争力的重要引擎。

我们关注到――

由于发展基础差异和客观历史原因，长江流域东中西部经济发展不平衡问题依然突出，城乡发展不协调现象依旧明显，沿江地区经济联动发展尚未实现，流域统筹发展和区域协调发展仍面临诸多困难。

长江流域虽然水资源较为丰沛，但是人均水资源拥有量仅略高于中国平均水平，人均水资源占有量不多和水资源时空分布不均是长江流域的基本水情，部分地区水资源供需矛盾突出已经成为制约经济社会可持续发展的主要瓶颈。受全球气候变化等自然因素影响，长江流域极端天气频发，区域性大洪水和特大干旱时有发生，防洪保安与水资源配置工程体系薄弱日渐暴露。随着工业化、城镇化进程加快，流域用水总量不断攀升，污染物排放总量仍处于较高水平，部分城市江段水质较差，局部求生生物生境恶化、渔业资源衰退，加之长江上中游水资源综合开发利用强度逐步加大，全流域特别是中下游地区生态环境的叠加累进影响不断凸现。水资源管理、节约与保护任务十分繁重。

在长三角地区，长江河势尚不稳定，防洪压力仍然很大，防洪安全保障能力亟待提高。长江河口水、沙、盐情况复杂，咸潮上溯问题不断加剧，入河污染物排放总量依然较大，部分水功能区水质尚不迭标，供水安全与生态安全亟需保障。长江岸线和滩涂资源稀缺且利用不尽合理，湿地面积日趋减少，岸线和滩涂开发治理管理亟待强化。长江下游航道标准与经济社会发展要求不相适应，干线航道系统治理和主要支流高等级航道建设亟需加快。

我们倡议――

中国政府部门、社会各界和有关国际组织积极行动起来，流域内各地区团结起来，切实强化区域协作与国际合作，积极践行以“维护健康长江、促进人水和谐”为基本宗旨的治江思路，科学处理长江水资源承载能力、水环境承载能力、水生态承受能力与区域经济社会发展的关系，充分发挥流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制优势，进一步完善流域协调机制和区域联动机制，以加快转变经济发展方式和优化调整产业结构为契机，加大区域合作联动力度，强化区域发展功能区划，顺应自然规律和社会发展规律，优化配置、全面节约、有效保护和合理开发长江水土、水能、水运、渔业、岸线和滩涂争资源，努力实现长江流域各地区经济社会协调发展。

社区发展与治理篇（4）

一、城市社区治理模式创新内涵

1.社区治理的内涵

社区治理是指以社区地域为基础,政府与社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动,它体现为社区范围内的不同主体依托各自资源而进行的相互作用模式。正如美国政治学学者埃莉诺・奥斯特罗姆所说“社区治理通过借助既不同于国家也不同于市场的制度安排,可以对某些公共资源系统成功地实现适度的开发与调适。它可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足,成为国家和市场手段的补充”。

2.社区治理模式创新的内涵

所谓社区治理模式创新,就是一个改革过程,就是对社区管理公共事务的理念、方式、体制、制度等等进行重新设计和运行的过程。在社区的治理模式框架中,所有的内容发生了变更,都可以称之为治理模式创新。如果我们结合熊彼特的“创新理论”,来考察社区治理模式创新,则社区治理模式创新可被定义为:引入新的治理因素或对原治理模式进行重构。

二、城市社区治理模式创新框架

城市社区治理是一个系统工程,涉及我国城市管理体制、民主政治建设、公共服务的供给与运行及社会稳定与发展,更涉及政府、市场和社会三元结构的关系调整。正如上文所说,社区治理中的任何要素发生了变动,都可以称之为革新。因此,社区治理模式创新就是一个系统,是多维度的集合,其涵括的内容非常广泛。根据治理要素的内容,笔者构建了城市社区治理模式创新的框架,认为社区治理模式创新,应该涵括治理目标的创新、治理理念的创新、治理主体的创新、治理结构的创新、治理方式的创新和治理过程的创新等若干层面的创新。

三、城市社区治理模式创新路径

正如上文所说,城市社区治理模式创新是一个多维的架构,这个多维的架构,为社区治理模式创新提供了选择路径。

1.城市社区治理目标创新:构建社区善治的导航目标

社区治理模式创新,需要正确的目标引导。正确的目标,使社区治理模式创新有了方向,有了航标。笔者认为,我国社区治理模式创新的走向,应该是通过创新,实现良好的治理。因此,善治是社区治理模式创新的目标。那么何谓社区善治?所谓社区善治,就是长效的、良好的社区治理的治理。它是使社区公共利益最大化的社区管理过程,其本质特征就在于它是社区居委会与社区居民对社区公共生活的合作管理。

城市社区善治的目标和测量指标至少应该包括以下基本要素:第一,合法性,即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。第二,透明性,即社区信息的公开性。第三,责任性,即与某一特定职位和机构相连的职责及相应的义务。第四,法治,即所有人都依法行事,在法律面前人人平等。第五,回应,即公共机构和管理人员要对社区居民的要求做出反应。第六,有效,即管理的效率。善治实际上是政府权力向社会的回归,善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示政府与社区或者说政府与社区居民之间的合作。善治有赖于社区居民自愿的合作和对权威的自觉认同,没有社区居民的积极参与和合作,至多只是善政,而不会有善治。城市社区的良好治理涉及社区经济、环境、资源利用、居民意识、民主管理、生活质量等的综合平衡发展。

2.城市社区治理理念创新:树立参与、和谐、服务的治理理念

社区治理模式创新首先要从理念或价值层面上入手,社区治理的核心理念是参与、和谐、服务。也就是说,通过社区成员的积极参与,努力实现共同的发展目标,共同享受创造的成果。社区治理理念是对社区治理活动合规律性和合价值性的认知定势和认知运行模式的总和,从本质上讲是一种思维模式,这就决定了它具有与时俱进的理论品质,其创新是社区治理模式创新的先声和基点。城市社区应以新的治理理念为指导,进行传统的社区治理模式创新。

(1)社区治理的参与理念

社区治理模式创新的理念之一,是变革传统的基层管理理念,强调社区成员的治理参与性。所谓社区成员的治理参与性,是指社区各类成员要参与到社区公共事务制定决策中去,以不同身份参与到社区治理活动中,并分别担任不同的角色,承担了安排者、生产者、监督者等不同的职能。社区发展的各项规划、社区建设的实施,以及社区事务的处理等都必须体现社区居民的广泛参与,与居民的要求相适应。

社区治理参与理念的树立,需要社区居民公民意识的建立,需要不断地加强公民意识教育,逐步培育“参与共享、互助共进”的理念,提升参与意识,提高参与行为。因为能否有效地参与社区的公共事务,在很大程度上取决于居民是否具有强烈的参与意识和成熟的社区理念。社区公民参与意识和公民精神的培育需要适宜的生长空间和土壤,因而,政府一方面要抛弃管制和包办的做法;另一方面,要提供更多政府与公民合作、沟通的平台。

(2)社区治理的和谐理念

正如我们在前文所说,社区治理模式创新的目标是实现社区善治,通过社区善治,使得社区和社区内成员都得到壮大和发展。为此,建设和谐社区是善治目标下的应有之义。所谓和谐社区是指基于法律框架和道德约束,以人为中心的人、自然与社区的协调统一。互相帮助、互相照顾、奉献爱心是和谐社区的精神理念。也就是说,创新型的社区治理模式下,社区将建设政通人和、经济繁荣、居民生活幸福、社区功能不断完善的社区,一个以人为本、注重全面发展、充分实现社会正义的社区,一个人与自然平等发展、和谐统一的社区。

(3)社区治理的服务理念

社区服务是社区建设的永恒主题和生命力所在。社区治理模式无论如何变革,强化社区服务都是核心的理念。社区发展的终极目标是使社区内的所有成员都能得到全面发展,而这种全面发展的实现,则有赖于完善的、良好的社区服务。社区的所有工作都应当围绕社区居民的需求来开展。因此,我们应当变革原有的“小社区服务”理念,树立“大社区服务”的理念,看到社区服务已经不仅仅是福利性质的扶贫帮困和志愿服务,它还涉及到社会保障、基层政务、公共服务、社会工作、第三产业、互惠交换等领域,形成多层次、多样化的综合服务体系。

3.城市社区治理主体创新:构建多元参与的治理主体

传统社区治理模式下,社区治理主体单一,这会造成权威统治。而治理主体的多元化,则使治理过程民主化,使治理决策科学化,治理结果合理化。Hayek说:“我们每个人在做自己要做的事的时候,彼此产生了协调,这种自发式的协调所产生的秩序,足以证明自由有利于这种个人行为,可称之为自由的行为,因为它不是上司或公共权威所决定的。个人所需服从的,是法治之下的法律,这种法律应是无私的普遍的有效的。” 所以培育社区非营利组织,提高居民的组织化、社区化程度,构建多中心秩序,无疑将是社区治理模式的理想选择。社区本是多元主体的聚合体,因此社区主体多元化是社区治理发展的必然趋势,在这个趋势下,除政府以外的非政府组织、企业、社区部门和社区居民都可以成为社区治理的主体。不同主体在对社区事务的管理中发挥各自的特点和优势,相互合作,共同为社区建设出力。

多元主体治理模式下,所有社区利益相关者都是社区治理的主体,即与社区需求和满足存在直接或间接利益关联的个人和组织的总称,包括政府组织、社区组织、社会中介组织、驻社区单位、居民等。他们通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对社区公共事务的共同管理。社区参与者之间进行适度分权,不通的社区参与者被授权拥有与其角色相对应的社区决策权、管理权、执行权和监督权。社区多元治理主体之间的自愿平等合作关系被强化,凭借合作网络实现各个主体间的协调和沟通,实现治理机制与治理理念的转变。

4.城市社区治理结构创新:构建合作共治的治理结构

所谓社区合作共治,是指社区治理多元主体间以伙伴关系为基础,在治理中相互关怀、相互协调、相互交换资源并通过合作而达到社区治理目标的治理架构。

在合作共治的治理架构中,各治理主体的“平等性”被强调,治理主体因面对需要解决的社区发展共同问题、社区公共事务这―共同客体而相互需要,由若干个“我”构成为“大我”、“我们”,构成为共同体、共同主体的内容。合作共治其基本的价值取向在于正确处理好互为治理主体的主体间的关系,其核心内容是治理主体间如何相互协调并达成目标的一致性,寻找达成目标一致性的路径。治理主体间的平等、建立在相互信任基础上的网络化联系、价值认同、对资源的相互依赖性、对治理规则的认定是维系多中心治理的基础。

其次,社区共治是互惠基础上的合作。社区共治是借助科层制、市场机制、合作机制、组织间网络、自组织制等混合机制,对社区公共事务的共同管理。这种共同治理的实质在于互惠基础上合作关系的建立。互惠规范的确立,有利于建立多元主体之间的伙伴关系,才能使合作得以持续发展。

再次,社区共治是权力与权利的结合。社区共治是公共权力的分散化与公民权利的民主化为基础,实现了权力与权利的结合。社区居民有权参与社区事务的治理,特别是随着社区居民民利意识的增长,权利的诉求逐渐转变为一种对社区发展治理权力的追求,要求参与到公共权力体系中,实现对社区事务的治理。

5.城市社区治理方式创新:向自治化、制度化、综合化治理演进

(1)社区自治是社区治理方式转变的必然选择

创新的社区治理模式下,必然要求采取“自治”的治理方式。自治型社区治理方式,需要服务型政府的出现。政府管理理论认为,社区的治理结构取决于政府的主导:一个管理型的政府,其基层管理也必然是管理型的;而一个服务型的政府,其基层管理也将是自治型的。所以在当前社会转型、经济转轨时期,我们要不失时机地推动政治体制改革,发展公共服务型政府,收缩政府管理战线,避免把社会事务管得过严,理得过宽,统得过死,通过各种方法和途径,积极促进社会力量的壮大,促进公民社会的实现。

(2)制度化的专业治理是社区治理方式转变的必然要求

传统的社区治理方式,由于一些制度性的缺陷,使社区日常事务管理,很多主要是依靠经验进行。这种依靠经验的非制度化管理,使社区活力受到抑制,难以有更大的发展。随着新的治理模式的创新出现,必然要求经验式治理方式向制度化治理方式演进,新型的专业化治理要求应运而生。专业化的发展要求社区治理的技术化、制度化和专门化,特别是在社区服务的提供上,需要专门的技术型、知识型人才,单单依靠社区自身可能满足不了对这些人才的需求,外聘职业经理人实现对城市社区的专业化治理正逐步成为一些发达地区社区的选择。

(3)多层次的综合治理是社区治理方式转变的必然方向

传统的社区治理模式下,社区的治理是执政党一元化的单向治理,社区居民与其管理者之间是服从与被服从的关系,在文化上表现为大众行为的趋同性和意识形态教条化。随着社会经济体制的改革,社区各类问题(流动人口问题、老龄化问题、就业问题、环境问题、康乐问题等等)的产生,催生着城市社区治理向多层次、综合化的方向发展。在居民自治的基层民主治理试验之外,社区多种多样的中介组织、自治组织、营利组织和非营利组织等等都在城市社区治理中发挥着不可替代的作用。他们关心公共事务、参加公益活动、参与决策、对社区建设进行监督评估等,使社区治理向多层次的综合治理演变。

6.城市社区治理过程创新:由行政控制向民主协商演变

在我国城市社区治理中,政府担任着重要的角色。在传统的“两级政府,三级控制”的治理模式下,社区治理过程通常表现为行政控制,公安、民政、疾病预防、消防、交通、计划生育等政府部门对社区治理进行渗透,它们根据自己的权力、职责在社区建设中找到参与的切入点和落脚点。而创新的社区治理方式,要求治理过程向民主协商演变。这是同治理主体的多元化和治理架构的共治性向吻合的。社区共治架构下,多元的治理主体间既不可能是行政命令机制,也不可能是市场交换机制,而应该是多方协商机制,并通过制度使协商机制规范化、定期化和有效化。治理的一个重要基础是有关各方达成共识,而达成共识,必须依赖于良好的沟通与协调。一方面,参与治理的各个主体之间需要进行沟通协调;另一面,在治理主体与各利益相关者之间也要进行有效分的沟通协商。社区事务的多方协商,可以通过多种形式来实现,比如通过定期召开听证会、协调会、评议会、咨询会和议事会等形式,对涉及具有社会性、公益性、群众性的社区事务进行议事协商、协调联络、监督评议,充分了解民情、反映民意、集中民智,汇聚民力,规范社区成员参与共同治理的议事规则、工作制度,逐步形成合法、合适的社区民主组织形式。

参考文献:

[1]王青山 刘继同:中国社区建设模式研究[M].北京:中国社会科学出版社,2004

[2]埃莉诺・奥斯特罗姆:公共事务的治理之道[M].上海:上海三联出版社,2000

[3]斯蒂格利茨:政府在市场经济中的角色[M].北京:中国物质出版社,1998

[4](美)理查德・博克斯.公民治理[M].孙柏瑛译.北京:中国人民大学出版社,2005

[5]俞可平:治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000(6)

[6]郭 强 陈井安 李 良:我国城市社区可持续发展机制分析[J].社会科学研究,2005(6)

[7]F・A・Hayek. The Constitution of Liberty[M].Chicago:University of Chicago Press,1960

社区发展与治理篇（5）

社区是城市社会体系的重要组成部分，是政府服务，经济组织运行、不同阶层居民生活等多方面交织的区域性共同体。社区是社会结构最基础层面上的社会单元社区，而社区治理是现代城市治理的基础性工程。加强社区治理，是提高居民文化素质、生活素质，维护城市社会稳定、和谐与发展的重要环节。然而，在全球化的过程中，我们的社会日益表露出复杂性和不确定性因素的迅速增长，社会的高风险度增加。因此，和谐社会的构建需要以社会治理结构的变革为前提，只有采取社区治理的多样化才能实现社会治理的和谐目标。

一、社区治理多样化问题的界定

就社区自身方面来说，社区在意义上是多样化的。这是由于居民的流动性，经济结构的调整，郊区的兴起，一个全新的多元文化社会已经摒弃了集体密度的社区。因此，社区已经成社区在意义上是多样化和多方面的。社区已经成为支离破碎的地方，也就是说人们共享相同的领土几乎消失了。如果人们的社交网络还存在的话，那它们可能成为一种结合的类型：其延伸出的领域未必涉及邻里之间了。其他的人则更为分散，则社区成为一个独立的地区。公共治理理论家博克斯的核心观点是：“无论是个体还是集体，我们都有自由选择的权利。在一个地方，我们期望发现自己成为能够连续、自主决定和控制我们自己地方公共生活的主体。” 这一观点强调了社区治理中的公民自治的权利。

此外，与西方国家相比，我国的地方政府模式具有多样性的特征。我国就是采用这种多样性的地方政府模式使单一制完成了西方的联邦制的使命，同时，也维护了一个大国的统一和稳定。我国地方政府的多样性的具体表现为三种模式：普通集权模式、民族自治模式及特区复合模式，这三种模式构成了中国地方政府模式的特色。社区在地方政府的作用越来越重要。就能力和传统而言，每个地方的社区在解决问题和组织以及实施措施的方式都是截然不同的。因此，地方政府模式的多样性使社区治理的重要因素。不同模式下的地方政府存在着不同形式的社区治理，所以，我们有必要对社区治理的多样化进行前瞻性的探讨。

二、社区治理多样化的表现形式

地方政府的不同模式要求社区治理向多样化方向发展。其原因为：

一是期望通过社区治理来抑制某些能够用于政策的制定和执行的资源。

另一个是希望通过社区治理来提高民主发展中的民主参与能力。社区在这两个方面可能扮演一个更为中心的角色：

第一，社区在公共服务提供方面可以填补，尤其是在公共预算缩水的情况下；

第二，社区不仅仅是简单的提供服务而且也能够提供更好的政策。我国社区治理的最大特点就是行政化倾向严重。“社区行政化”是“城市政府力寻求经济增长与社会稳定的平衡，依靠行政权力，自上而下地实现社会再组织的过程。政府制定统一规划，依靠行政力量，由外向内，由上而下，重构”纵向到底、横向到变的城市社会管理体制。 社区的各项活动不能在孤独和封闭的状态下进行，它们必须联接成为有机的整体，并有足够的时间和空间使之得以在公众展现。

因此，基于这些原因，社区治理多样化的表现形式可分为：公民参与式的社区治理、网络式的社区治理以及开放式的社区治理。

1.公民参与式的社区治理

社区治理模式实际上是政府与社区两个治理主体之间的不同选择。我国的社区虽然是法定的群众基层自治组织，却带有浓厚的行政化色彩，居民在治理中相对弱势。美国社区内的具体事务完全实行自主自治，与政府部门并没有直接的联系。政府通过提供资金援助和制度权利来提高美国公民参与的制度化程度。 与西方国家相比，我国缺乏社区自治的“根基”：成熟的市场经济，长期酝酿的公民社会，以及由此衍生的民主法治精神。而国外居民参与社区治理的成功经验表明提高社区自治水平、实现社区自治才是完善社区治理的必经之路。

目前，国外发达国家的社区治理主要可总结为三种模式，即美国的社区自治模式、新加波的政府主导模式以及日本的混合管理模式。这三种不同的模式都是根据本国的实际情况制定的。随着政治与行政的分离，公民参与公共行政成为公共行政的重要内容。因此，公民参与主要是指“公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动。” 我们倡导采取公民参与式的社区治理。加强公民参与社区治理需增强公民意识。公民意识增强主要表现在对自身道德素养的培养、社会责任感的增强、自身权利的维护、对社会公共事务的参与等方面。现代社会城市化进程不断加快，社区事务也相对复杂起来，居民与社区生活关系最为密切，对社区的各项需要也最为了解，而且只有公民最清楚自己想要什么，有了公民的参与，邻里之间，公民与政府之间的各种利益冲突就更易于调节，需进一步转变政府职能。此外，提高公民参与社区治理的能力还需加强公民与政府和非政府组织之间的互助。

为了保证公民在参与社区治理的过程中，我们需要遵循一些有效性的原则：首先，公民必须了解其所在社区的治理原则。就如公共治理论论家博格斯指出的观点：无论是个体还是集体，我们都有选择的权利，在一个地方，我们期望发现自己成为能够连续、自主决定和控制我们自己的公共生活的共同体。在公民参与社区治理过程中，我们应遵循的规模是自下而上的选择过程；其次，公民参与社区治理的民主原则。这意味着公民拥有更多选择和决定社区未来的机会；再次，公民参与社区治理的责任原则。由于公民是社区的所有者，所以社区代议机构只能是公民的服务者而不是上级；最后，公民参与社区治理的意愿表达清晰性。这个原则直接影响着社区决策。

总之，我国的社区治理不仅是基于公民的政府功能的提高，而且是公民社会质量的改善。现阶段我国的城市社区建设几乎全部是政府启动，政府主导的，至今还没有出现过完全由社区主体组织或其他非政府组织主导的社区建设个案。 因此，通过社区公民参与社区治理的方式，在一定程度上对我国社区治理的改善具有十分重要的意义。

2.网络式的社区治理

目前，我国社区的软件建设发展滞后，突出表现为社区自治能力弱，社区非政府组织发育不全，社区公共设施居民使用率不高、居民生活满意度上升缓慢等。问题的根源在于现行社区建设模式产生的垂直结构制约了社区居民的广泛参与，严重影响了城市社区的可持续发展。然而，随着全球网络化的发展，人们之间面对面的沟通减少了，而社区网络化发展逐渐成为当代社区治理的手段之一。采用网络式的社区治理有利于缩小社区空间的距离，在某种程度上可以更好更快地解决社区存在的问题。网络式的社区治理具有灵活性。因为其是通过网络和市场原则来自建的由网络来治理。此外，在提供公共服务方面，网络通常能灵活的与公共组织，私人组以及非政府组织的合作安排。

网络式的社区治理对地方政府深化行政体制改革具有一定的推动作用。我们要摒弃政府垄断公共服务的观念，逐步放权，引入多方主体参与到提供公共服务中。同时，还要尽可能地利用市场的力量和企业家精神改善公共服务，提高资源利用效率和公共服务效能。网络式的社区治理可以增加政府工作的协同性、整体性，优化政府结构，实施组织整合，纵向减少层级，横向加强协同。此外，网络式的社区治理可以增强政府工作的灵活性和迅捷性，并建立在数字化网络技术支持下的地方或社区的工作协同机制。

总之，网络式的社区治理虽然在降低政府工作成本获得了理想成效，但是其只能反映社区的一个较小问题，具有一定的局限性。因为，网络是虚拟的，其中可能存在不稳定或者不肯定的影响社区治理的因素。因而，在这种情况下，社区治理难以避免走向其反面而达不到治理的理想目标。网络式的社区治理是一把双刃剑，我们不仅要看到它的优点，其缺点我们也不可忽视。我们相信，网络式的社区治理模式的探索能为今后进一步完善社区治理提供有益的参考。

3.开放式的社区治理

社区治理是基于社区自治来吸纳社区各类组织的参与过程。这种社区内的各类组织实施的治理是一种“封闭式治理”。大多数的治理，不论是国家治理、城市治理、乡镇治理，基本上都是“封闭式治理”的模式。但是，在社区实施封闭式的治理是不妥的。我国城市的封闭小区可能在围墙内创造出世界一流的“公民治理”形态。但是小区的“经济准入制”，围墙和保安就如同公民身价的间隔一般，这将是影响我国城市发展、社区发展的重大障碍。

社区作为一种特定的组织形式，其和所有的组织一样，都不可能是与环境绝对割裂的封闭系统，而是一个开放系统。社区治理必须依赖于外部资源的输入，而外部资源的输入过程则是外部主体参与社区治理的过程。开放式的社区治理是社区治理制度的演化，在开放式社区治理模式下，外部主体的参与不是为了控制社区，而是致力于社区发展和提供社区治理水平。因此，外部治理主体对社区实施的是一种新的复合治理机制，也就是谋求各个治理主体之间的合作互补关系，更加强调了治理主体的参与性。开放式的社区治理所要强调的是社区治理主体并没有一个特定的范围，这也就意味着社区外的组织可以通过各种机制创新来参与社区治理。开放式的社区治理具有重要的制度意义：首先，明确社区、社会与政府的关系，从“二元对立”演化为“伙伴关系”，解决了社区治理的主体问题；其次，通过实施复合治理，解决了社区治理创新机制问题；最后，通过帮助社区获得资源信息和合法性，解决了社区发展的动力问题。

总之，在开放式的社区治理模式下，社区成为一个开放系统，这既为社区发展开拓了前所未有的空间，也为社区发展带来了系统性和制度性的风险。开放式的社区治理始终需要关注的是防止内部主体过度依赖和外部主体过度控制的两个问题。伴随着社区治理的发展，开放式的社区治理在一定程度上为未来的社区治理提供了有效的治理方式。

三、社区治理多样化问题的研究意义

社会发展应该从社区治理开始，社区是社会的基层组织，是社会的细胞。社区的发展是社会发展的微观基础，没有基层社会的发展，整个社会的发展就无从谈起。一个健康、成熟的社区，应该是社区与政府，社区与企业、社区与社会、社区与居民的互相合作的社区。社区居民之间普遍的信任、互惠的规范和通过自主组织所建立起来的社会参与网络构成了社区民合作所依赖的社会资本。

社区治理的方式需要采取相应地多样化来对应地方政府的模式的多样性，因此，社区治理的公民参与式、社区治理的网络式以及社区治理的开放式对目前或者未来的社区治理的研究具有十分重要的意义：

第一，公民参与式的社区治理有助于社区治理的民主性。社区治理的主体有政府主导变为公民主导，这样有助于社区治理的“本土化”发展，同时，也相应地加强了社会民主的进一步发展；

第二，网路式的社区治理有利于社区治理的局限性。网络现在已成为大多数人的交流方式，网络是虚拟和多功能的，它可以解决社区治理中的难题，同时也打破了社区因地理局限使治理难以达到有效的目标的局限；

第三，开放式的社区治理有助于社区治理的优化性。社区治理需要外部主体的参与，只用通过外部主体的参与，社区治理则可以依赖外部资源来优化治理的条件。

总而言之，社区治理多样化的问题研究对社区治理的发展具有可靠的参考依据和为未来社区治理的提供了一定的发展空间。

参考文献：

[1]（美）理查德·C·博克斯. 公民治理：引领21世纪的美国社区[M].孙柏瑛等译，中国人民大学出版社，2005.

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[5]陈兆旺. 亚里士多德公民自治思想要论[J].理论月刊，2012，（08）.

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[11]Amstein， Sherry Aladder of citizen participation[J].Journal of American Institute of Planners， Vol，35，1969.

作者简介：杜锦（1988.11-），女，湖南泸溪人，苗族，湖南师范大学公共管理学院硕士生，行政管理专业。

社区发展与治理篇（6）

中图分类号：G720 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2016）27-0047-05

十八届三中全会确立把创新社会治理体制作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，提出了“加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”的目标要求。从加强社会管理到提高社会治理水平，从创新社会管理体制到创新社会治理体制，昭示了我国社会治理模式的重大变革。

社会学研究认为，政府、市场与社会三者之间的协调与平衡是社会和谐的必要条件，而在这三大系统中，目前的突出问题是社会发展严重滞后。因此，对社会治理创新来说，最值得挖掘的资源就是激发社会活力，关键是治理重心下移。社区是基本社会单位，如果每一个社区都治理好了，社会治理自然也就好了。目前，我国社区发展呈现多样化趋势，类型丰富、结构复杂，既有传统的单位大院，也有新建的住宅小区，还有开发区、科技园区、城中村、城乡结合部等。区域成人高校作为城市中心城区政府举办的独立设置成人高校，长期深耕于社区之中，其特殊的地位决定了它在社会治理创新中具有重要的作用。

一、区域成人高校与社会治理创新的相关性分析

（一）社会治理创新的内涵揭示区域成人高校参与的必要性

社会治理作为一种新的公共管理模式，是西方国家在现有政治制度的基本框架内，在政府部分职能和公共服务输出市场化以后所采取的一种社会管理范式。在我国，党的十八届三中全会明确了创新社会治理机制的指导战略，并指出社会治理体制创新的具体任务为改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系四个方面[2]。毫无疑问，社会治理创新的主体仍然是政府，但是与之前社会管理不同的是，社会治理在强调政府主体的前提下，更加注重上下互动、政府主导与社会自治相结合，更加重视激发社会组织活力，发挥人民团体、社会组织在社会建设中的首创精神。

区域成人高校作为区域内重要的终身教育机构，具有很强的区域性特点。很多地区将区域成人高校作为组建社区学院的重要基础，比如，上海市教委、上海市精神文明办《关于推进本市社区学院建设的指导意见》（沪教委终〔2007〕18号）提出，社区学院原则上应在整合本地区业余大学、电视大学分校、成人教育中心、成人中等教育机构以及职业教育培训机构等基础上组建。近年来，区域成人高校作为社区教育三级网络的龙头，在推进学习型城区建设中发挥了重要作用，有力地提升了城区的人文素养和社会和谐程度，成为区域发展不可或缺的重要力量。毫无疑问，社会治理创新需要区域成人高校发挥自身的优势，融入社会治理创新，形成在政府的主导下，与区域内政企单位和相关组织进行协同合作，探索区域社会治理创新的路径。同时，其作为一所高校，具有人才培养、科学研究、社会服务、文化传承的职能，它的协同与参与必将在社会治理创新领域做出比其他社会组织更大的贡献。

（二）社会治理创新的要求与区域成人高校属性具有一致性

社会治理是以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程。也就是说，社会治理的基本职能是协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、改善民生、促进社会公正、应对社会风险、维持社会稳定。实现这些职能的过程必须要有人文环境、信息环境、法律环境和知识环境。而这些环境是由社会事物与活动的参与者、治理者，在一致的制度与规则社会认知下构成的。

区域成人高校作为我国高等教育的一种办学机构形式，具有公共性、服务性、开放性、社会性等公共属性，而每一种公共属性则赋予区域成人高校的内涵又是不一样的，其中，公共性说明其设立的目的是为了实现社会的公共利益，为社会提供公共产品、公共服务；服务性要求其必须树立以人为本、服务社会的理念；社会性体现了其要顺应社会发展与变化的要求；开放性则要求其主动融入到社会中去。区域成人高校作为终身教育的平台，可以为广大市民提供各类学历教育、非学历教育、闲暇教育等多种教育服务，可以成为各类人群参与各种学习的立交桥和枢纽。随着学校改革的不断深入，其工作的触角不断向社区延伸，学校紧紧依托社区、服务社区，通过各类教育培训服务市民、改善民生，回应广大群众关切，成为区域社会中的一个重要成员，在区域经济和社会发展事业中发挥着越来越重要的作用。

（三）参与社会治理创新是区域成人高校社会服务职能的重要体现

高等学校的职能反映着学校与社会之间的作用关系。区域成人高校作为我国高等教育的重要组成部分，在不同的历史时期承担了不同的历史使命。从社会发展的实际意义来看，区域成人高校不仅承担着培养人才、创新知识和传承文明的任务，而且还肩负着促进现代化建设和加强精神文明建设的重大责任。从社会功能角度，在不同的历史时期和社会环境下，区域成人高校被赋予了不同的社会责任，其性质与作用定位又都可以归属于它的社会功能。如今，区域成人高校社会功能的实现程度，也体现为其在社会治理方面所发挥的作用，这也是新时期对区域成成人高校提出的社会责任新要求。

与普通高校相比，区域成人高校在教学、科研、社会服务三大职能的中更加突出的是社会服务职能，关键在于其通过什么途径、采用什么方式来体现这一服务职能。区域成人高校参与和服务社会发展，绝不是为参与而参与、为服务而服务，而是要紧密联系区域社会经济发展的实际，密切关注区域社会发展中的问题，积极协助政府和各种社会组织解决突出的社会问题，化解突出的社会矛盾，以自身特有的方式促进社会公正。正如《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》第21条明确指出，高校要牢固树立主动为社会服务的意识，全方位开展服务，只有全方位参与社会服务，才能赢得社会的支持。目前，推进学习型城区建设是区域成人高校重要的社会服务工作，我国社区教育从实验到示范，区域成人高校发挥了重要作用，成为社区教育三级网络的龙头，这为区域成人高校参与社区治理创新指出了明确的方向，区域成人高校只有通过主动性的、有针对性的社会服务工作，才能在社会治理创新中体现突出作用。

二、参与的主要优势

（一）区域成人高校参与社会治理具有良好的基础

区域成人高校通过长期发展，尤其是近年来的改革创新，已经具备参与社区治理创新的良好基础。有学者研究认为，高校服务社会管理创新，首先是创新自身内部的管理，保持和促进自身的稳定，防止或缓解由于自身的不稳定给社会发展带来的风险[3]。纵观区域成人高校50多年的发展历程我们发现，从建立初期的补偿教育办学机构，到稳定发展时期的高等教育大众化的载体，再到终身教育理念下的区域市民终身学习平台，区域成人高校经过这么多年的发展，目前基本形成了“一套班子，多块牌子”的运作机制，明确了成人高等学历教育、非学历教育培训和区域市民终身教育的功能定位。同时，通过创新自身内部的管理，形成了有效的运行机制，为其自身稳定的发展提供了有效的保证，防止和缓解了由于自身的不稳定给社会发展带来的不确定性。因此，区域成人高校以创新的方式加强自身的稳定，实际上也就是在直接参与社会治理创新，这无疑是区域成人高校参与社会治理创新的重要内在基础。

同时，区域成人高校作为成人高等教育机构，在开展好高等学历教育、各类职业培训的基础上，广泛开展以社区教育为主的全民学习、终身学习的各项工作，逐步确立了自身在区域的重要地位。我国自2000年开展社区教育实验以来，以区域成人高校为龙头的三级网络逐步健全，形成了比较稳固的社区教育办学实体，成为一支不可替代的社区教育办学力量。区域成人高校面向各类人群开放办学，提升区域各类人员的文化素养和技术水平，尤其是面向进城务工人员、弱势群体、老年人等开展各类教育，较好地满足了大家的需求。目前，我国城乡已形成全国社区教育示范区122个，实验区241个，社区教育的社会氛围基本形成。由此可见，区域成人高校已经具备参与社治理创新的扎实基础。

（二）区域成人高校参与社会治理具有清晰的定位

区域成人高校作为区域内为数不多由地方政府举办的高等院校，具有很强的区域性特点，与区域的经济社会发展息息相关，立足并服务于所在区域是其重要的社会责任和价值取向。为此，区域成人高校要融入社会治理创新，必须充分考虑区域发展的要求，进一步强化“立足区域、融入区域、服务区域、回报区域”的办学方针，在政府的主导下，探索参与区域社会治理创新的途径，主要是教育的途径。首先，根据学校的区位优势及政府的相关要求，着力开展学习型城区建设的指导工作，深入社区第一线开展各类教育活动，成为服务学习型城区建设的指导中心；其次，依托其地域文化特色，将学习与文化紧密结合，通过学习型城区建设的组织网络以及各类机构、载体、活动等，提升并发扬优秀的区域文化；第三，依托学校的教学优势，与相关政府部门、行业联合，开发区域急需要的职业技能、社会服务项目，为经济社会发展提供优质的教育培训服务[4]。

指出，社会治理的核心是人，重心在城乡社区，这说明区域成人高校在社会治理创新中的地位是极其重要的，提高人的素养是区域成人高校追求的主要目标和基本定位。据此，区域成人高校通过开展社区教育，强化立德树人，提高人的基本素养和文明程度；通过社区教育架设起政府与市民广泛联系的桥梁，促进市民更加了解政府工作，政府工作也更加贴近基层和市民，从而有利于政府凝心聚力，形成区域发展的合力；社区教育的开展还有助于促进社区的文化建设、环境治理、养老、就业与创业等民生事业，这也是社会创新关注的重点工作。从上海“一号课题”对街镇机构设置来看，社区教育职能被整合到民生、社会发展等职能部门中，进一步强化了社区教育与社区发展的融合。因此，要不断强化区域成人高校在全民终身学习中的地位的作用，寓教于社会治理创新中。

（三）与社区的天然联系成为区域成人高校参与社会治理的便捷途径

区域成人高校是由地区政府主办、教育部备案、具有独立法人地位，从事成人高等学历教育、非学历教育和市民终身学习指导工作的教育机构。近年来，随着学校社会服务工作的不断深化，与社区形成了紧密的合作关系。同时，随着学校社会工作的不断加强，与社区各项工作也形成了广泛的互动关系。在社会治理体系中，基层社区是社会的单元细胞，是感知社会需求最敏感的神经末梢，也是许多社会矛盾的源头。基层社区又是我们党的执政之基、力量之源。与基层的天然联系使区域成人高校参与社会治理创新具备了独特的优势，也是推进社会治理创新工作的突破口。

近年来，随着终身教育工作的不断推进，区域成人高校与区域内各级政府部门、群众组织等均形成了密切的联系，这种联系具有自然性和必然性。比如，学校与人社部门合作开展了政府支持的各类岗位培训，与民政部门合作开展了弱势群体再就业培训，与文明建设部门合作开展了文明社区建设工作等等，而且，这些合作还在不断向文化、环保、科委等部门拓展与渗透。随着社区教育的不断深入，社区教育已成为区域成人高校与社区联系的重要渠道，在社区教育中，通过倡导社会主义核心价值观，积极拓展社区教育的辐射面，促进社区成员思想素质、心理素质、身体素质、人文素质、劳动素质及价值观念、劳动态度、合作精神、创业意识等都获得全面和谐发展，从而提升城区的和谐发展。这些，都为区域成人高校参与社会治理创新提供了通道。

三、参与的基本策略

（一）立足点在于服务区域民生

十八届三中全会决定指出，创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益。区域成人高校作为区域内的成人高等教育机构，其参与社会治理创新的最终目的在于服务区域民生。因此，区域成人高校通过本职业务开展，满足区域内市民的各种学习需求。其中，学历教育仍然是其主要职能和生存基础，需要在成人高等教育领域有所作为、发挥重要作用并承担应有责任，学校的办学规模和教学管理需要保持一定的水平；同时，为适应人才培训和区域教育服务业的发展，学校应该成为人才培训的实体、继续教育的场所和教育服务的枢纽，培训项目需要进一步拓展，教育服务范围需要不断延伸、服务水平需要不断提高，教育培训和教育服务应该成为学校发展的重要支撑；在推进全民学习、终身学习的学习型社会建设中，区域成人高校要成为区域终身教育的重要载体，为市民终身学习搭建“学有所教”的公共服务平台。

（二）突破点在于创新服务方式

区域成人高校推进社会治理创的过程，是一个服务社区的过程，其服务方式直接影响到服务效果。鉴于社会治理创新并不是一项孤立的工作，因此，服务方式也需要全面思考。有一种方法叫项目推动法，就是通过一定的教育服务项目，推进社会治理创新，如在开展白领培训进楼宇项目、企业员工网上阅读活动项目、社区居民读书会支持项目过程中，可以引导社会各方参与，从而有效凝聚各方力量，形成有效机制，促进项目的可持续性发展。还可以运用事件驱动法，就是运用重大事件驱动的方法实现社会治理创新的推进，关键是促进人的思想转变，比如区域生态环境建设、智慧城区建设等，可以通过创新培训课程、建立培训基地等，深入社区开展相关培训，转变思维方法和认知水平。此外，还有典型案例法，就是通过好的案例分析研究，获得更多的推广经验，促进社会治理不断向纵深推进。因此，社会治理不仅是对社会管理的观念创新，也是对社会管理的手段创新，创新才是社区治理创新的不竭动力。

（三）关键点在于推进社区治理

基层社区是社会的基本构成单元，是社会具体而微的缩影，社区治理是国家治理的基础和前沿，甚至被喻为“国家治理的基础性工程”[5]。上海市委一号课题也提出，创新社会治理，加强以街道、乡镇和居村为重点的基层建设，进一步完善基层社会治理体系、进一步提高基层社会治理能力，探索特大型城市社会基层治理的新路，目的是把社会治理的重心落到城乡社区，尽可能将资源、服务和管理放到基层。区域成人高校的基层单位属性，以及与社区天然联系的优势使其在参与社会治理创新时的重点在于推进基层社区治理。而当前我国社区治理仍面临角色错位、资源匮乏、参与不足等难题。因此，区域成人高校首先要以社区公共需求为基本导向，创新社区公共服务，基本形成群众诉求表达――群众利益保障――群众权利实现――群众需要满足的良性循环[6]。其次通过多元主体的参与协同，共同缔造，开发社会潜力，激发居民动力、活力，形成社区居民通过民主协商等方式合作处理社区事务，使社区进入自我教育、自我管理、自我服务和自我约束秩序的过程。再次以社区学校为沟通桥梁，打造政府和百姓对话交流、化解矛盾的平台。

（四）基本点在于把握角色定位

随着党和国家“创新社会治理体制”战略部署的提出，以及上海市市委“一号课题”精神的落实，区域成人高校的角色定位将进一步发生变化，把握好角色定位是区域成人高校参与社会治理的基本要点。

首先，由被动接受到主动参与的角色转换。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出要“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。在治理主体多元化的背景下，社会组织将扮演重要的角色。正如《决定》中所提到一样，要激发社会组织的活力，发挥人民团体、社会组织在社会建设中的首创精神。区域成人高校作为区域终身教育机构，过去在区域的社会经济发展中发挥了重要作用，成为政府在社会建设中的重要辅助者。与此同时，辅助者的角色往往也包含了被动者的成份，往往是政府出台相关政策，作为区域成人高校更多的是领会、落实、执行，这样就会容易造成缺乏活力的局面。而“活力”一词在《决定》中出现十次之多，“活力”的背后更多的是积极主动的体现。因此，在新的形势下，区域成人高校应积极主动的参与到社会治理创新中来，从被动接受政府委托承担管理任务的人，转变成具备治理主体地位的枢纽型社会组织。对接社会治理创新的要求，将其融入到学校工作的各个块面，实现从被动辅助者到主动参与者的转型升级，充分体现社会组织在社会治理创新中的主体者角色。

其次，由单方投入到合作共治的角色转换。创新社会治理要求多元主体广泛参与，更加强调为实现公共利益而相互合作，共担治理职责，资源共享，相互信任和平等协商。区域成人高校参与社会治理创新，需要从单方行政到合作共治的转型升级。在用好政府资源的同时，积极开发市场资源和社会资源，形成资源整合优势。尤其是随着区域成人高校转型，学校被置身于“大教育”环境中，学校工作范畴已不同于一般的学校或教育机构，需要在更大的范围、更多层面开展工作，需要政府、社会各方面的支持和帮助。而且，由于各种因素的制约，区域成人高校在管理水平、教师资源、办学条件等方面存在一定局限和不足，仅靠自身力量来实现工作目标仍有较大困难。因此，学校必须依靠各方力量、整合各种资源，形成全面联动的局面。

参考文献：

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社区发展与治理篇（7）

“世界城市”是一个复杂的动态概念,是指在政治、经济、文化和社会方面具有世界影响力,聚集世界资金、技术、人才等资源的最高端发展的国际化城市。建设“世界城市”目标的提出,对于北京城市的现代化和国际化发展具有重大意义。

“世界城市”中居民参与社区治理的特点

目前,国际公认的“世界城市”主要是美国纽约、英国伦敦和日本东京。“世界城市”不同于一般城市,其社区治理具有自己的特点。美国纽约和英国伦敦主要采取社区自治模式,日本东京主要采取混合治理模式。认真分析“世界城市”居民参与社区治理的特点,能为北京建设“世界城市”提供经验借鉴。通过梳理发现,“世界城市”居民参与社区治理主要有以下特点:

参与方式组织化。在“世界城市”的社区中,参与社区治理的组织性质多样、体系完备、关系协调,从而使居民能够通过这些组织来高效、有序地参与社区治理。在伦敦,非营利组织已经成为居民参与社区治理的主要力量,发达的志愿者组织和丰富的志愿活动,为居民经常性参与社区事务提供了良好的平台。

治理手段法治化。完善、细致、统一的法律法规是“世界城市”中居民参与治理的依据。在纽约,《城市》规定了各治理主体在社区治理中的职责、地位和作用,为整合社区居民的意见,动员和组织居民参与社区管理提供了保障。同时,以法律为基础,利益协调、社会保障、社区舆论等多种手段在治理过程中的综合运用,也是协调社区矛盾和纠纷的重要方法。

社区管理自治化。“世界城市”中,政府对社区管理越来越趋向于间接化。政府的主要职能是为社区治理提供资金、协调和监督,为居民参与提供良好的制度和经济保障。在东京,虽然采用混合型的社区治理模式,但住区协议会和町内会作为居民直接参与的自治组织,与行政组织――地域中心相互配合,齐驱并进,在共同为民服务和保障社区稳定发展中发挥了越来越大的作用。

居民参与常态化。在“世界城市”异质化程度高、生活需求多元化的社区中,居民越来越倾向于表达自己的利益诉求,参与社区事务,以维护和增进个体的利益。在纽约,非营利组织的董事会经常性地组织社区听证会,为居民商议社区具体事务提供讨论、管理、自治的服务和交流平台。

治理关系网络化。“世界城市”的社区内,各种组织资源互补、信息互通,形成了具有一定灵活性的网络。而伴随着居民之间互信和互利人际关系的建立,现代化通信设施和技术的完备,社区治理趋向于形成扁平化的网络结构。

北京居民参与社区治理的有利条件

北京的社区发展具有较好的基础,治理水平处于全国的前列。目前,致力于建设“世界城市”,在居民参与社区治理方面,北京已经具备了一些有利条件。

党委政府高度重视。北京市各级政府高度重视社区治理,在财政预算和城市规划中都将社区建设作为重要内容。至今,北京市政府已经出台了《关于建设和谐社区和和谐村镇的若干意见》、《北京市和谐社区建设示范单位指导标准》、《北京市社区管理办法(试行)》、《北京市社区工作者管理办法(试行)》、《北京市加强社会建设实施纲要》等一系列政策法规,加强社区建设和治理。

基础设施比较完善。截至2006年,北京全市18个区(县)全部建成3000平方米以上的区级社区服务中心,162个街道建成1000平方米以上的街道社区服务中心,2300个社区建成100平方米的社区服务站。北京还开发了社区管理信息系统和社区服务信息系统,创建了96156个社区服务信息平台,形成了市、区、街、居四级社区网络系统,社区信息化建设基本完成。

市民社会初步发育。北京2008年人均GDP突破9000美元,市民逐渐形成独立的经济和政治人格。同时,新生的社会组织不断出现,到2007年底,全市共登记社会组织6176个,社区民间组织9337个,社会力量逐渐壮大。近些年,随着公共治理理念的普及和发展,居民在参与社区治理方面的热情不断高涨,共建共享的市民精神不断培育,参与治理的能力日益提高。

参与渠道比较多样。具体包括:通过选举自治组织参与社区治理,这是北京居民参与的主要渠道;通过党组织介入社区治理,居民中的党员借助党组织资源,促进社区内党员参与治理,进而带动群众的广泛参与;个人参与社区治理,在通信和网络发达的社区中,居民个人以书信、电话、网络的方式了解社区政务信息,实现了个体独立参与治理;通过社区中介组织参与社区管理,主要包括志愿者组织、业主委员会和其它社会团体等。

北京居民参与社区治理存在的问题

虽然,北京居民参与社区治理具有一些优势条件,但针对建设“世界城市”的需要,完善公共管理的要求,北京居民在参与社区治理中仍然存有不足,主要包括如下几个方面:

参与主体结构失衡。北京居民参与社区治理中,男性群体参与比例偏低,外来流动人口参与比例偏低,外籍居民的参与比例偏低,高素质人才参与比例偏低。男性群体的低参与将使社区工作受限于“妇女事业”的尴尬局面;外来流动人口的低参与将降低城市的融合度;外籍居民的低参与将不利于城市的国际交流;高素质人才低参与将使社区治理缺乏创造力。

政治参与水平不高。政治参与是社区治理中最核心的内容。虽然居民参与治理内容多样,但在实践中,绝大多数居民真正参与社区事务的治理还十分有限。目前,社区居民一般还是通过居民委员会来参与社区治理。但在这种组织形式中,普通居民很少有机会真正参与涉及居民利益的决策过程。

行政干预色彩依然存在。目前,北京社区治理基本遵循着“两级政府、三级管理”的格局,属于政府导向型的模式。导致了居民自治组织权威虚化,资源整合能力不足,居民参与效能感不够的局面。政府过多地干预社区治理,不利于社区自治组织的独立性发挥,不利于社区中介组织的成长,不利于居民智慧和创造力的展现,不利于居民自治能力和民主理念的培养。

参与制度化水平较低。居民参与治理的制度化水平较低主要表现在两个方面:一是居民参与社区治理的相关制度不够完善,更多依靠行政性的政策,而现有的法律法规尚未系统化、细致化、操作化。二是居民在参与过程中遵循制度行动的程度较低,通过制度外的方式、非理性的举动,以实现自己诉求的现象时常出现。社区治理的低制度化,不利于居民合法有效地参与治理事务,不符合依法治国的理念,不利于我国与国际化、法制化的“世界城市”接轨。

完善北京居民参与社区治理的对策思考

提高居民参与社区治理水平已经成为北京建设“世界城市”,完善社区治理的当务之急。笔者认为北京应借鉴国际“世界城市”治理的先进经验,结合自身条件和实际情况,采取以下对策:

增强居民社区意识。社区意识是居民参与社区治理的心理基础和精神动力。社区要拓展新思路、新办法,广泛筹集社区建设资金,开发丰富的公共资源,推动公共利益的进一步形成,以增强居民对社区治理的兴趣。要加大学习型社区建设力度,打造既有北京特色、又能融合中西和地域差异的社区文化,提高社区的亲和力、凝聚力和向心力,促使居民对社区形成认同感和归属感,实现从生存型向发展型转变。

优化治理内容结构。优化结构就是要丰富居民参与治理的内容,形成以政治参与为核心,多种参与全方位发展的结构。要提高社区居民政治参与的意识,保障居民政治参与的真实性和有效性。要扩展经济参与的内容,高度重视文化参与的方式,努力推动社会参与。

社区发展与治理篇（8）

进入21世纪，中国的城市社会结构发生了重大变化，城市居民的民主意识增强，表达呼声需求的意愿越来越强烈，同时社区也出现了复杂多样的政治、经济、文化、社会问题，要求创新城市基层社会治理体制，扩大基层群众自治，完善民主管理制度；因此必须在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。

一、社区自治的概念及法律依据

社区自治是指社区居民有自我决定社区公共事务的权利以及权利行使的方式，同时社区自治是建立在具有共同意志能力的居民对共同利益的追求上，并且社区自治是依靠社区内的自治性组织来实现的，除了能够代表社区居民整体利益的居民委员会以外，还代表一部分利益，满足一部分社区居民需要的社会组织，例如代表社区一定群体利益的社区维权组织――业主委员会，社区群众组织――老年人协会。我国的《宪法》和《居委会组织法》对社区自治作出了相关规定，《宪法》规定，城市居民委员会和农村村民委员会是基层群众性自治组织，《居委会组织法》规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众组织，这些为社区自治提供了法律依据与前提。虽然推动城市社区自治存在很多问题，还有很漫长的路要走，但城市社区自治是中国城市社区发展的正确走向和最终归宿，对于城市基层社区管理发展具有重要的意义。

二、城市社区自治的意义

虽然中国的政治体制和社会历史环境与西方国家有所不同，但随着我国社会转型速度的加快，中国的社会发展面临着新的挑战，与西方国家发展过程中遇到的难题一样，在城市社区推行社区自治成为了一个绕不开的问题，那么认识社区自治的意义，推行城市社区自治的实行是社区管理工作中社区发展的重点。城市社区自治有利于城市基础民主建设，为城市基层民主建设创造必要的社会条件，发挥社区的潜在力量和调动社区居民的积极性；城市社区自治为居民参与城市管理提供了一个重要平台，有利于改善居民与政府的关系；城市社区自治有利于化解城市基层的利益冲突，促进和谐社会的构建；城市社会自治有利于维护我国居民的民利，促进我国民主发展。

三、城市社区自治存在的问题及原因分析

（一）高度行政化，社区居委会自治空间狭窄。当前，城市政府改革的重点之一是职能下移，而下级政府组织又无力承担这些任务，便只好把有些任务再下移给自治组织，并制定具体的指标来监督实施，社区居委会承担了过多的行政工作，成为了变相的政府机构。社区居委会的高度行政化严重削弱了社区自治组织的独立性，挤占了社区居委会的自治空间，致使社区自治发展缓慢。

（二）居民参与意识淡薄，缺乏参与公共事务的动力。长久以来的社区行政化管理使得居民对行政化产生了依赖感，使得居民参与社区公共事务管理的意识淡薄，此外居民缺乏参与社区公共事务管理的经验导致居民参与能力不强，进一步打击了居民参与的积极性。社区自治是建立在具有共同意志能力的居民对公共利益的追求上的，然而现今的社区与传统的单位社区相比居民共同利益较少，导致城市居民对社区缺乏认同感和归属感，并且绝大多数居民认为参与社区自治是件吃力不讨好的事，因此社区居民自治参与率不高，缺乏参与社区自治的动力。

（三）社区资金缺乏，阻碍社区自制的发展。社区的经费主要来源于政府的拨给，来源过于单一，因此社区对基层政府的依赖性较强。这种状况直接影响到社区行使自治权，制约了社区服务功能的发挥。社区不仅面临着财力投入不足的困境而且社区委员会没有任何财务管理权和支配权，使得社区自治组织的正常工作受到较大影响，日常工作得不到开展又谈何促进社区自治的发展。经费问题成为了制约社区自治的最大因素。

（四）社区自治组织缺乏，生存环境艰难。由于诸多社会因素，政府对城市社区自治组织的支持度不高，这就造成了社区自治组织的发展空间狭小，数量上没有优势。社区自治组织是连结政府和社区居民的纽带，是联系广大的社区居民参与社区自治的团体，然而有相当一部分社区自治组织得不到法律的认可；很多社区自治组织的申请注册也是困难重重，不得不挂靠在某些政府职能部门之下受其管辖，限制了社区自治组织的独立性。

四、完善城市社区自治的建议

（一）减少对社区的干预。1.政府应当逐步减少对社区的行政干预，给予社区更大的自主空间。基层政府力量介入社区公共事务不仅会消耗巨大的人力、物力和财力对社区自治进行干预和指导，而且有时会起到相反作用阻碍社区自治的发展，因此政府要减少干预，给社区更大的自治权。2.界定政府与社区的边界关系。政府与社区存在着一定的边界，明确了政府行政管理和社区居民自治的关系，就可以清晰界定政府与社区的边界。政府的行政管理在于对社区进行宏观指导，为社区居民自治提供政策上的支持，制定合理的政策；社区的居民自治在于满足居民的需求，为社区居民提供服务，以便利、高效为目标导向。

（二）培育居民的社区认同感和归属感。社区公共事务管理与居民的生活质量息息相关，激发社区居民参与社区自治活动，有助于居民生活质量的提高，激发居民参与社区公共事务就要培育居民的社区认同感和归属感。首先，应当完善社区服务、社区卫生、社区文化、社区环境、社区治安、社区教育的管理，提升居民对社区的认同感，培养居民主人翁精神，促进居民参与社区自治意识的觉醒。其次，在群众性自治组织选举中，要坚持公平、公开、公正的原则，鼓励居民全程参与和监督，增加社区居民的共同利益，培养居民对社区的归属感，大力宣传居民参与社区自治是在行使自己的权利。最后，要给予自觉、积极参与社区自治的居民相应的物质保障，增强居民参与社区管理的动力。

（三）加大资金投入，保证社区财务独立。政府应加大对社区的资金投入，给予社区财务管理权和支配权，要实现社区自治，社区必须具有独立的财务管理自。政府职能部门为社区管理投入一定的财力，是政府不可推卸的责任，因此政府应将社区建设相关经费纳入财政预算，并由社区有针对性地支配资金，开展社区服务，有利于提高居民的满意度。同时，政府应通过制定政策，扩展社区资金来源渠道，减少社区对基层政府的过度依赖，让社区可以吸引社会组织和个人为社区建设提供资金支持。

（四）培育社区自治组织参与社区管理。社区自治组织是社区自治管理的中坚力量。现今，我国城市社区自治组织数量少，并且没有发挥社区自治组织在社区自治中的功能，工作成效不大。因此在增加社区自治组织数量的同时，也要提升社区自治组织的主体能力。增加社区自治组织的数量需要政府为社区组织的发展提供良好的制度环境，维护社区自治组织的法律地位。提升社区自治组织的主体能力就要鼓励居民去成立社区自治组织进行表达需求、发表建议，并吸引社区居民参与到社区组织中去。

总之，城市社区居民自治是社区管理和社区发展的基本走向，推动城市基层群众性自治、扩大基层民主、维护社会的和谐稳定，就要不断提高城市居民的自治程度，逐步推进基层群众自治。

【参考文献】

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[3]张仲全.徐刚.论城市社区自治的实现路径[J].法制与社会，2010（02）.

社区发展与治理篇（9）

“城市社区”这个概念是改革开放以后所形成的产物，实际上就是以前的城市居民委员会。目前，马鞍山市共有111个城市社区，其中花山区40个、雨山区37个、金家庄区24个、当涂县10个。自2000年组建城市社区以来，我市城市社区组织建设和管理工作，得到了规范发展和不断完善，基本完成了城市社区居民委员会有人办事、有钱办事、有地方办事、有章理事的“四有”建设。对巩固党的执政基础、服务城市社区居民、促进社会发展等方面发挥了重要作用。但是，在城市社区组织建设的视察过程中，我们发现，我市城市社区组织建设和全国其他城市的城市社区组织建设一样存在许多共性的问题，具体表现为：

1、城市社区居民委员会行政化色彩浓。与全国其他城市社区建设一样，这是当前社区建设中一个最突出的问题。具体表现为：一是人事不独立。社区工作者的候选人基本上由街道来考察和选定，然后提交社区选举，而且多采取间接选举和等额选举方式。二是职责行政化。在一切工作都进社区的思想指导下，政府派出机构及其相关的职能部门，都有意无意地把社区作为自身的一个工作机构，并将自身的一些工作委派给社区承担。三是考核对上化。城市社区工作的好与坏应由居民或居民代表来考核、评价，但实际的情况并非如此。政府为了促进社区更好地承担政府的工作，实现政府的工作目标，往往以各种考核、评比代替工作上的指导，以考核、评先进为指挥棒左右城市社区工作精力的投向。

2、城市社区居民委员会工作负担过重。这是由城市社区居民委员会行政化色彩浓所带来的另一个最突出的问题。据不完全统计，目前，我市各有关方面给城市社区居民委员会下达工作任务的部门就有40余家，涉及的工作内容达100多项。有些部门还在城市社区居民委员会设立机构，将党委、政府要求的工作进城市社区理片面地解为工作进城市社区居民委员会。这一点上，我市与全国其他城市一样。政府部门工作任务下放了，但是，人员没有下放。尤其是遇到城市创建、拆违等重大行政工作任务时，城市社区居民委员会几名工作人员白天黑夜加班加点，忙于应付，难以招架。

3、城市社区居民委员会工作者待遇过低。这是由于政府部门工作任务下放，人员不下放，经费不下放所带来的一个最为突出的问题。目前，我市城市社区居民委员会主任、副主任、专职委员每人每月生活待遇、补贴标准分别是700元、600元、550元，另外给在职城市社区居民委员会工作者办理了社会养老、医疗、失业保险。这样的标准与全省各市城市社区居委会干部相比是高的，但与我市平均工资标准相比，尤其是与城市社区居民委员会工作者承担的工作量相比显然是比较低的，并且我市各区之间、各个城市社区之间待遇不一，导致部分城市社区居民委员会工作者不能安心工作。

4、城市社区居民主动参与社区建设积极性不高。由于城市社区居民委员会行政化色彩浓，由于城市社区居民民主意识不高，许多城市社区居民并没有把参与城市社区建设看作是实现自身权利的一种方式，而仅仅是从义务的角度来认识这种参与，对城市社区组织建设并没有赋予很高的价值期望。这一点，可以从城市社区居民对城市社区居民委员会选举的积极性不高的事实中得以一定的说明。据不完全统计，在两次城市社区居民委员会选举过程中，我市城市社区居民直接参与选举的不多，绝大多数城市社区居民委员会选举是通过间接选举的方式进行的，这与全国其他城市社区居民委员会选举的方式一样。

以上四个方面的问题，是城市社区组织建设过程中最为突出的问题，如果处理不好，那么就会直接影响到城市社区的自治发展，进而会影响到我国的民主政治建设进程。党的十七大报告指出：发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民利。人民依法直接行使民利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。因此，推进城市社区自治发展是各级党委和政府应尽的义务。

二、推进城市社区自治发展的基本原则

由小见大，马鞍山市城市社区组织建设的现状，实际上也是我国其他城市社区组织建设的现状。在中国，城市社区自治发展是不以人的意志为转移的，是中国民主政治发展过程中不可逆转的潮流。为此，根据党的十七大报告所提出的要求，推进城市社区自治发展是推进民主政治的重要途径。我们认为，在目前情况下，推进城市社区自治发展必须遵循以下基本原则：

1、自治主题原则。这是十分关键的一条原则，其直接关系到城市社区自治发展的价值取向和最终定位的问题。在市场经济条件下，从根本意义上讲，城市社区自治的发展不是政治选择的结果，而是经济、文化和社会发展对政治要求的结果，因而，其发展的出发点和目的与其在五十年代的发展有着本质的不同。如果说五十年代确立和发展的城市社区自治，更多的是一种巩固国家政权的发展人民民主的要求的话，那么今天完善和发展的城市社区自治，则更多的是一种实现社会自主发展和发展人民民主的要求。显然，前者的出发点是国家政权的巩固;而后者的出发点是社会的发展。因此，在新的历史条件下，城市社区自治发展中的自治，应是发展的主题，即一切的发展应该围绕着“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民利。”这个基本主题展开。

2、政党主导原则。理论和现实表明，城市社区自治的发展，需要有效的政党主导，在中国，这个主导力量就是中国共产党。不论在价值取向上还是在行为方式上，政党主导与政党控制都有着本质的不同。政党主导，政党是作为社会利益的代表者、维护者，通过法定的政治程序积极参与群众性的自治活动，以维护和实现社会的利益，保障群众自治的实现。有了有效的政党主导，城市社区自治也就有了自己的政治基础。因此，城市社区自治的发展，必须与城市社区党建紧密地结合起来，城市社区党建是城市社区自治发展的基础，而城市社区自治是社区党建发展的重要途径和舞台。中国共产党要通过城市社区党的建设来推进城市社区自治的发展。

3、依法发展原则。城市社区自治发展，必须充分利用现有的法律所提供的合法性资源。这即要符合依法治国的要求，也要符合城市社区自治发展走出传统模式发展的内在要求。只有这样，城市社区自治发展的每一项成果才能得到最有效地维护和保障。另一方面，也应该看到，尽管关于城市社区自治有了专门的法律，但是，作为一种有中国特色的政治生活，城市社区自治的实际运作涉及制度内外的方方面面，从这种政治生活的有效展开角度来讲，城市社区自治现有的法律基础还是不够的，许多问题还没有系统的法律加以说明和规定，最典型的就是选举问题。所以，从推进城市社区自治发展的要求来看，我们还应该制定更为具体和详细的法律与法规，有些法律与法规，也必须依据形势的变化和需要进行修订，例如，《宪法》、《组织法》和《城市居民委员会组织法》中与现实不一致的要进行修订，重新界定城市社区自治组织的任务和职责。

4、政权支持原则。中国的政治与社会特点，以及城市社区自治的历史与传统，都决定了中国的城市社区自治虽根基于社会，而且其最终发展也必须依赖于社会的发展与成熟，但是，由于它毕竟不是社会自发成长起来的，是政权体系培育的成果，所以，在其发展的过程中，需要政权体系的有力支持，这其中包括权力结构的重新调整、政治体制的变革、行政体制和行政过程的改善、社会管理模式的变化以及有效的财政支持等。政权支持不是政府包揽，而是在城市社区自治的条件下的支持。有了政权的支持，城市社区自治发展就有了有效的体制基础和财政基础。

5、渐进发展原则。中国毕竟是一个超大规模的社会，民主的制度基础和社会基础都还不雄厚。虽然城市社区自治是新时期推进中国民主政治建设一个有效途径，但是它的发展也不是一蹴而就的，也需要有一个过程。因此，不论从城市社区自治发展所面临的基础和条件来讲，还是从城市社区自治自身发展的现实逻辑来讲，中国的城市社区自治发展需要积极推进，但是不能冒进，必须走稳妥渐进的发展道路。这种发展模式虽然会使进程减缓，但是它将会使整个过程走得扎扎实实。历史事实证明：没有扎实基础和没有经历扎实发展过程的民主，民主的发展必将走入歧途，甚至毁灭自身。

三、推进城市社区自治发展应处理的关系

当前，城市社区自治发展的关键，就是如何在这些原则指导下，使宪法和法律所规定的城市社区自治制度在现实的政治生活中全面确立，并得到有效的运作。为此，在推进城市社区自治发展的过程中，策略上必须处理好以下五大关系：

1、处理好城市社区自治中的政府、政党与自治组织的关系。城市社区自治要发展，就必然要涉及到政府与城市社区自治组织的关系、涉及到党在城市社区自治中的地位与作用的问题。从大局上讲，城市社区自治发展对政府和政党所形成的内在要求，是处理好政府、政党和自治组织三者关系的基本出发点。城市社区自治发展对政府和政党的内在要求有两点：一是城市社区自治发展要求政府要改变管理方式与职能实现方式;二是城市社区自治发展要求强化社区基层党组织的建设和发展。现代化的政府管理是城市社区自治发展的体制基础;党的基层组织建设和发展是城市社区自治发展的政治保障。在新的历史条件下，党的基层组织建设不仅仅体现为加强自身组织建设，强化党对基层社会的领导;更重要的是体现为党如何成为城市社区自治的主导力量，从而使党在推进城市社区自治的同时，在基层社会确立起自己牢固而广泛的社会基础。

2、处理城市社区自治中的自治组织与群众组织、利益组织的关系。改革开放以来，随着社会结构和社会管理体制的变化，社会自主性力量的增强，社会出现了各种各样的组织，如，随着经济体制和社会结构变化，社会出现了各种新经济组织、新社会组织，新的群众自发组织等，其中有的组织就是一种利益性组织，如城市社区中的业主委员会。这些组织的出现是社会发展的必然。这些组织的出现和发育，对于城市社区自治发展，既提供了积极的条件，也提出了尖锐的挑战。前者体现为，这些组织丰富了城市社区自治的主体力量;后者体现为，这些组织的发育可能会对城市社区自治的功能和地位形成一定的冲击，城市社区中业主委员会对居民委员会已形成的冲击，完全说明了这个问题。因此，城市社区自治组织如何协调好与群众组织、利益组织的关系，保证自治组织在城市社区中的主导地位，直接关系到城市社区自治的生存与发展。

3、处理好城市社区自治中的体制创新和依法办事的关系。关于城市社区自治，目前，除了宪法有关规定外，还有一部法律：即《居民委员会组织法》。与目前的实践相比较，这部法律虽然具有一定的超前性，其规定的精神要比目前的实践更高一个层次，尤其是关于城市社区居民委员会的有关规定。但是，已有的法律规定都还比较原则，尚未具体化。所以，在城市社区自治的建设中，具体的组织建设和工作任务，还需要依据实际情况进行必要的体制创新，如，城市社区居民委员会与业主委员会之间的体制性关系，有关选举工作的一些细则等等。但是，这些体制创新必须以现有的法律为基础、为准绳，在法律所规定的原则和所提供的空间下进行，只有这样城市社区自治的发展才能时刻保持在正确的发展轨道上。

4、处理好城市社区自治中的国际经验和中国国情的关系。城市社区自治是民主的一种基本形式。作为一种民主形式，在具体的体制、规则和程序上，确实可以参考一些国际性的经验，如选举的操作程序、自治中的民主监督、自治中的法律关系等。但是，城市社区自治毕竟是在中国社会、历史和文化所决定的综合环境下存在与发展，所以，在借鉴、参考国际经验的同时，还必须充分考虑到中国的国情，这其中包括中国的民主基础、国家性质、政权结构、法律规定、文化传统以及生活方式等。中国城市社区自治的发展必须在国际经验与中国国情相结合的基础上走出一条自己的发展道路。只有这样，中国的城市社区自治才有自己的生命力。

5、处理好城市社区自治中的改革、发展与稳定的关系。现实的发展形势充分表明，城市社区自治发展是中国社会发展的要求，同时也是中国社会发展的结果。也就是说城市社区自治发展是以社会发展为基础的，是适应社会发展的要求而发展的，不是为了发展自治而发展城市社区自治。因此，城市社区自治发展，时刻都必须围绕着社会进步和发展这个核心，只有社会实现了进步和发展，城市社区自治发展才有不竭的发展动力。这就要求城市社区自治的发展不但不能影响改革、发展和稳定的三者协调关系，而且还要保障这三者协调关系的维持和发展。为此，城市社区自治的发展必须以加强党的建设为基础，以法律为保障，以实事求是为原则，以发展和稳定为目标。

四、推进城市社区自治发展的几点设想

解放思想最终的体现就是，大胆的实践。如果没有安徽省小冈村农民分田到户的大胆的实践，那么到现在人们可能还停留在“实践是检验真理的唯一标准”的解放思想大讨论中，或者说，我国的改革开放可能还来的晚些。现在，我市和全国一样，正在开展第三次大的解放思想大讨论活动。不管承认与否，市民社会在我国已经形成，新型的国家与社会之间的关系必将跃出“强国家、弱社会”与“弱国家、强社会”的两极选择，而形成“强国家、强社会”的新局面。因此，在推进城市社区自治领域的解放思想大讨论中，我们必须在上述五大基本原则的基础上进行大胆的实践。

1、逐步恢复城市社区自治的自治性。宪法规定，城市居民居住地区设立的居民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。城市居民委员会组织法也规定：居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。居民委员会由居民直接选举产生，选举方式可以是全体有选举权的居民选举产生，也可以组代表或者户代表选举产生。我市可以根据城市社区居民对基层民主积极的现状和城市社区自治组织发展的现状，选择一到二个城市社区进行试点，完全放手让城市居民选举自己的主任、副主任和委员，完全放手让城市社区居民委员会自我管理、自我教育、自我服务的开展工作。在试点的基础逐步向全市推广，以达到逐步恢复城市社区自治的自治性。

社区发展与治理篇（10）

一、引言

作为民主政治的一种具体的表现形式，社区居民参与社区自治管理越来越受到政府和人们的广泛关注。社区居民参与度的高低，直接影响着社区组织自治管理水平的有效提升。社区居民是社区组织的主要构成要素，研究如何有效的提高社区组织管理中居民的参与度，具有非常重要的实践意义。当社区居民广泛积极地参与到社区自治管理当中，社区的建设和社区的发展才能得到有效的保障，让社区的居民具备较强的归属感、幸福感和安全感，让社区相关的资源能够得到有效地分配和利用，从而促进社区乃至整个社会的和谐发展。

二、社区居民参与度欠缺的原因分析

从现阶段的实践来看，这些年来，社区居民参与社区自治管理的参c度也有所提高，社区自治管理在一些社区有了较好的发展，成为了我国在社区民主选举、民主监督等方面探索的标杆。但社区居民对社区自治管理的参与度较低、自主性较差，对社区资源的开发和利用仍处于一个较低的水平。究其原因，主要可以分为下面四个方面：

第一，社区居民参与社区自治管理的参与意识和动力不足。在我国城市里面生活的居民，与其经济利益密切相关的是工作单位，居民与社区之间的关联还并不是非常紧密，居民对社区的归属感还不强，对社区活动的参与意识非常的薄弱，除开一些老年人或者下岗失业的闲散人员，年轻人一般都缺乏参与社区自治的积极性和动力，进而导致社区居民参与社区自治管理的参与度较低。

第二，社区居民参与社区自治管理的主动性非常差。我国的社区管理的行政化特点比较明显，社区的居民对社区管理的工作方式都不是很了解，社区居民参与社区自治管理大多数是以被动为主，例如最常见的就是在社区选举的时候，在街道和居委会的劝导下被动地参与相关的活动，社区居民的主动性非常差，并且参与的社区居民的相关活动也主要以事务型的活动为主，长期下来会导致社区居民对社区自治管理产生一定的错误认识。

第三，社区居民参与社区自治管理的相关制度和途径并不完善。在社区自治管理的工作实践当中，对社区居民参与社区自治管理的相关制度层面还存在着一些局限，现行的一些政策相关的实践工作当中缺乏政策支持，工作的随意性加大。同时社区居民参与社区自治管理的通道也并不完善，一些社区居民想参与社区自治管理都不知道如何入手，极大地影响了社区居民参与的积极性。

第四，社区相关的社会组织尚处于一个低速发展的阶段。除了社区居民直接参与社区自治管理之外，社区相关的社会组织参与社区自治管理也是衡量一个社区自治建设和水平高低的重要标志。但是从我国各地的情况来看，社区相关的社会组织仍处于一个低速发展，其在发展的过程中常常会遇到资源能力和管理等方面的各种问题，在这个社区的居民进行多元化和专业化的公共管理服务时，常常会出现心有余而力不足的状况，因此极大的影响了社区相关的社会组织在社区自治管理当中积极作用的发挥。

三、社区组织推进社区居民参与度的主要措施

首先，要有效地提高社区居民参与社区自治管理的意识和水平。要想有效地促进社区自治管理的水平，就必须采取有效的措施让社区的居民直接参与到社区的治理当中来，通过对社区居民不断地灌输现代社区的意识，并且对社区居民参与的鼓励和组织，让每一个社区居民都认识到参与社区自治管理的积极作用，发挥每一个社区居民的光和热，为社区自治管理提供内在的发展动力。

其次，要构建并且不断完善社区居民参与社区自治管理的相关工作机制。要在工作的实践当中不断地完善居民参与的相关制度，让居民参与得到制度的保障和规范，减少在实际工作当中的随意性，提高社区居民参与社区自治管理相关工作的透明性，为社区自治管理工作的开展提供有效的制度保障。同时，还要不断地探索社区居民参与社区自治管理的创新途径和形式，利用互联网等先进的科学技术，提高社区居民参与的积极性和有效性。

最后，要促进社区相关社会组织的健康发展，进而培育社区居民参与社区自治管理。要在工作实践当中，认识到社区相关的社会组织在推动社区居民参与社区自治管理当中的积极作用，将社区相关的社会组织打造成为社区居民参与社区自治管理的一个综合性平台。鼓励社区居民自己，组织参与一些社会组织。要不断地建设和完善社区相关社会组织的相关法律法规，为社区相关社会组织的规范化发展提供有效的制度保障，增强社区相关社会组织的公益性和服务性职能，切实地解决社区居民的一些现实性需求，从而有效的提升社区相关社会组织的综合发展能力，从而为提升社区居民参与社区自治管理发挥重要的作用。

参考文献：