城乡经济发展篇（1）

城乡经济互动是指在我国经济和社会发展的过程中，通过积极促进城乡人力、市场、信息、产业和文化等各种要素的流通，形成城乡之间全方位的沟通、联系、交流与互促机制，在城乡购买力全面提高的基础上逐步实现二者发展的动态平衡过程。

城市和农村作为不同类型的经济主体，存在着千丝万缕的联系。城市和乡村为了寻求自身的发展，必然会形成对资源、资金和人才的争夺，从而表现出城乡之间的一种对立和对抗。但是，随着社会经济的进一步发展，人们越来越发现不论是偏重城市还是农村的发展战略，都遇到了很多实际问题。农村地区的问题表现为诸如小生产与大市场，小规模经营与农业现代化，农业社会效益高与经济效益低等一系列矛盾。城市地区的问题则表现为市场容量有限，资源匮乏，土地稀缺与可持续发展的矛盾。必须认识到，这些问题的解决，绝不仅仅是城市或农村某个区域的发展所能完成的。诸如城市土地问题，农村劳动力转移问题，城乡市场问题，都必须通过城乡之间的相互作用才能得到切实的解决。城乡经济互动不是人的主观意识的产物，它是随着社会经济不断向前发展的必然结果，是社会经济发展到一定阶段的必然要求。

二、城乡经济互动的理论基础

建立社会主义市场经济体制是我国经济体制改革的目标，也是整个经济生活得以顺利进行的制度保障。对于城乡经济互动来说，市场作为整个经济生活的主体和核心是无处不在的，它同样会对城乡经济互动起决定性的影响作用。当前，城市和农村仍然是两个相对独立的主体，它们之间有联系的通道，却无法形成有机统一的整体。关键就在于，城市和农村之间缺乏统一的大市场来维系城乡作为一个整体的运行。这个问题在工业化初期可能并不突出，但是随着社会经济地不断发展，市场问题就显得越来越突出了。内需不足是我国现阶段经济所面临的问题，如果能顺利实现城乡经济互动发展，真正地形成城乡统一大市场，将会大大促进国内市场的发育，从而使一系列经济问题得到解决。明确了市场在城乡经济互动中的核心地位，还应该看到城乡经济互动的“发动机”――工业化和农村现代化。

农业是人类赖以生存的产业，没有农业提供人类生活的必需品，那么一切工业化的成果都只能是海市蜃楼。农村和农业的现代化，必然地会改变农村地区的现状，大大提高农村居民的生活水平，并且将有利于农村剩余劳动力的分离，为劳动力的转移提供可能。同时，随着农村和农业的现代化，市场经济的日益发达，农业产业化、商品化的趋势也必将为工业化的发展提供更有保障的原材料来源。农村市场也必将随着社会经济的发展而进一步得到开发，从而有利于城乡市场的融合，最终形成有机的统一大市场。

工业化是城市化的基础，也是城镇体系形成的动力源泉。随着工业化进程的推进，城市化率也将不断地提高，城镇体系也将在这一过程中不断地完善和发展。与此同时，工业化的进一步发展也会改善所在区域居民的生活水平，并最终实现城市经济从微观和宏观两个层次上的发展和完善。工业化对农村领域的影响同样是巨大的，工业化的发展会对农村、农业提出新的要求，集中地表现在对廉价的工业原料和廉价劳动力的需求上。因此，农村和农业的现代化与工业化之间是紧密联系的，谁都不能孤立地求生存、求发展。两者必须协调一致，形成一种有序的发展态势。

综上所述，无论是工业化，还是农业现代化，都需要解决一个市场问题。没有相应的市场消化工业化和农业现代化的成果，那么发展的努力可能会变成没有回报的付出。但是，市场并不是一个静态的等待发现的概念，而是一个动态的、发展的概念，它是需要培育和维护的。市场的基础是总人口和人均购买力（市场容量=总人口×人均购买力）。当前所说的市场，通常是指城市市场，而往往忽略了广大农村地区的市场。这种现象主要是因为农村在现阶段的人均购买力远远落后于城市，所以虽然有庞大的人口基数，但是在市场容量方面却往往处于不受重视的处境。这也使得城乡经济互动成为一种必要，尤其是我国正处于内需不足的时期，如果能通过城乡经济互动的方式带动农村经济的整体发展，提高农村的市场容量，有效地把城市市场和农村市场结合起来，真正形成城市和农村的统一大市场，将会大大加快我国现代化进程的发展。

三、城乡经济互动的均衡模型分析

下面从市场这个核心入手来进行分析：

市场容量=总人口×人均购买力

由于现实的市场容量更多的体现为人均收入水平与总人口的乘积，所以对于目前我国城乡差别现状，如果把市场容量分成城市和农村进行考察，则：

市场容量=城市居民人均收入水平×城市人口＋农村居民人均收入水平×农村人口

从1952～1998年的全国数据来看，城市和农村居民的人均收入水平不是在缩小，相反地呈现出一种不断扩大的趋势。当前，农村居民的人均收入水平仅占城市居民人均收入水平的40％左右。这从一个侧面反应了，虽然当前整体经济运行的态势不错，但是城乡差别扩大的问题却越来越突出。而就全国的人均收入水平来看：

人均收入水平=城市居民人均收入水平×城市化率＋农村居民人均收入水平×（1－城市化率）

根据对多年数据的分析，近年来，农村居民人均收入基本上处于占城市居民人均收入40％的水平，经过换算后：

全国人均收入水平=城市居民人均收入水平×（2/5＋城市化率×3/5）

假设城市化率达到40％，那么人均收入水平仅相当于城市居民人均收入水平的64％，而当城市化率达到70％时，则人均收入水平相当于城市居民的82％。因此，围绕市场这个核心，可以看到，城市化是实现社会经济整体进步的一个有效途径。

事实上，以市场为核心，工业化和农村现代化为动力的城乡经济互动发展模式，在现实社会经济中所表现的主要是城乡之间的人流、物流、资金流的变化，而其中又以人流问题最重要，是一系列问题的关键所在。造成人员流动的根本原因是巨大的城乡差别，最能反应这一差别的就是城乡居民的人均收入差别。随着社会经济的不断进步，市场经济的不断完善，经济要素的流动也将更加频繁和自由，人口在城乡间的迁移所付出的成本也会越来越少，因此以下的分析试图把在城乡之间进行迁移活动的成本假设为零，以方便整个动态化的讨论。

首先，假设在城乡经济总量和结构不发生变化的情况下，随着城市化进程的加快，农村地区参与分配经济收入的人口基数也随之减少。假设城市化率在五十年内从40％提高到70％，那么这对农村地区和城市地区的人均收入水平的总体影响就会发生重大的变化。城市化率从40％到70％就意味着在城乡人口分布格局的巨变，农村地区的人口总量减少了50％，从理论意义上讲，也就意味着农村地区人均收入水平将会提高一倍，达到原城市居民人均收入的4/5。而城市则增加了75％的人口，同样地也就意味着人均收入水平将下降到原来的4/7（

再假设在上述五十年内，城市的年均经济增长速度为a，农村的年均经济增长速度为b，那么，城乡之间在五十年间经济力量对比也将会发生相应的变化，如果原来的城市与农村经济在总量上是3：1，那么五十年后，就应该是3×(1＋a)50/(1＋b)50。在此基础上，我们再假设当前城市化率为c，均衡城市化率为c，当前城乡之间收入差异系数为λ（城市居民人均收入/农村居民人均收入），n为实现均衡的预期年限，以城乡均衡人均收入为原则，则可以得到以下模型：

（1）

城乡经济发展篇（2）

人均收入指标是衡量城乡发展协调程度的最重要指标之一。从表1.1.1可以看到，海南的城乡收入差距是比较严重的。参照国际劳工组织发表的1995年36个国家的相关资料，绝大多数国家城乡人均收入之比为1.5左右，超过2的国家只有3个。海南从1987年以来基本上都超过了1.5。而且收入差距明显呈现扩大趋势。

资料来源：2003年海南统计年鉴，2003年中国统计年鉴

但是从全国来看，海南的城乡收入差距小于我国的平均水平。主要原因是海南的工业和服务业发展落后，与此同时，海南却拥有独特的热带农业资源。也就是说，海南城镇居民的收入没有超过全国平均水平，但是农村居民家庭经营收入超过了全国平均水平。考虑到海南农民外出打工收入低于全国平均水平，总的来说海南农民收入基本上相当于全国平均水平。1需要进一步说明的是，表1.1.1中是用城镇人均可支配收入与农村人均纯收入相比。虽然二者都是居民税后的净收入，但是城镇居民的收入可以完全由自己支配进行消费，而农民却还要用一部分来购买化肥、种子、农药等生产资料。由于中国许多农村还是自给自足的经济形式，在统计中将许多实物都换算成货币统计在农民的纯收入中，所以农民真正的可支配收入要更低。国家统计局曾做了一项评估，2001年中国城市居民收入为6860元，农民收入为2366元，表面差距是2.90:1。但实际上，农民收入中实物性收入占了40％，扣除这部分收入，用于购买商品、服务的货币只有1800多元，平均每月150元左右。这150元中，还有20％用于第二年扩大再生产的开支，如买种子、农药、化肥、柴油等。2001年，中国一个农民每月真正能用作商品性消费的货币收入只有120元，而城市居民的货币收入平均每月接近600元，城乡人均收入之比为5：1左右；而城市居民收入中还有一部分并没有纳入统计范围，如各种各样的隐利、住房、教育、卫生，甚至用电都比农民有更多的优惠。若将城市居民的一些隐利、优惠折算成收入，中国城乡居民收入之比达到6：1。

这种情况在海南也是一样的，目前城乡实际差距远不止是2.80:1。城乡居民人均储蓄存款余额这个指标可以反映出城乡居民财产变动的差距，从而更加全面地分析海南城乡收入差距的现状。如表1.1.2，最近几年海南城乡人均储蓄存款余额之比已经超过20：1。从这个指标来看，农民原始财富的拥有量本来就远远低于城市，再加上积累财富的能力低下，可以预见今后相当一段时期城乡差距仍然会继续扩大。

1.2城乡社会发展失衡的基本状况

仅仅从收入差距还不能完全反映城乡居民生活的实际差距。和全国其它地方一样，海南的农村还没有建立社会保障体系，不能和城镇居民一样享受教育、医疗、社会救济等方面的福利待遇。在教育方面，海南学龄儿童入学率2000年达到99.71%，2001年达到99.66%，2002年达到99.44%，1根据2003年中国（海南）改革发展研究院对儋州市四个乡镇的调查中发现，农村儿童的入学率只有96%。这意味着海南未入学的儿童主要分布在农村。在调查中，93.3%的农户表示从未享受过政府提供的任何社会保障，只有4.7%的农民表示曾获得政府救济，1.5%的农户获得自然灾害救济。而且款项特别少，少则3-5元，多则几十元。在20世纪60年代，中国农村曾经广泛地实行合作医疗制度，85%的农民参加了合作医疗。中国（海南）改革发展研究院对儋州64户居民的调查2中发现，没有一户农民参加任何形式的合作医疗。农民因病致贫，因病返贫的现象比较严重。在基础设施方面，饮水难，行路难等问题在部分地区仍很突出。儋州市未通道路的有160个自然村，涉及10万人口，饮水未解决的有50个自然村。城乡社会保障上的差距在实际上放大了城乡居民的生活差距，造成农村人力资本投资低下。从长期看，必将削弱农村未来发展的潜力，使城乡发展差距扩大的趋势无法得到有效地控制。

以上分析表明，海南城乡发展的失衡，不仅表现在经济发展的失衡，也体现在社会发展的失衡，这种失衡是全面的失衡。

1.3海南城乡发展失衡的制度根源

一个地区长期的发展状况一般取决于制度安排。从自然条件上看，海南拥有中国最独特的热带农业资源，而且人均耕地面积大于大陆。从行业优势来看，与全国相比，海南的工业优势比不上农业的优势。因为农业的资源是最独特的，而工业除了油气资源之外很难说哪一种是独特的。因此，就自然禀赋的初始条件来，海南是最有理由实现城乡协调发展的。但是事实并非如此，可见人为的条件最重要，也就是制度最重要。自然条件差不多的台湾，农民已经成为社会上最富裕的阶层之一。因此，就海南城乡发展失衡来说，制度安排是起决定性的因素。

从历史情况看，虽然海南是经济特区，但是在城乡问题上基本上一直是随着中央政策走，最近的农业税制减免等也是如此。与大陆相比，海南在城乡发展方面并无特殊的制度安排。可以说，海南的城乡发展失衡和大陆基本相同，都根源于计划经济的工业化和城市化战略，以及与此相适应并固化下来的城乡二元制度安排。这种安排使整个社会的资源向城市倾斜的大格局一直延续至今。

（1）城乡二元经济制度。第一是城乡二元的产权制度。计划经济时代，城市工业是国家所有制，农村是集体所有制。按照个人服从集体，集体服从国家的原则，国家所有制高于集体所有制，这样的产权制度安排使资源可以顺理成章地从农村流向城市。第二是城乡二元的税收制度。农业税收不按照起征点，百岁老人都要交税，而且税率远高于城市。第三是城乡二元的金融制度，银行主要为城市发展服务，农业银行和农村信用社的力量最薄弱。二元的金融制度主要将农村储蓄转化为城市投资，从而难以实现产业化。第四是二元的财政制度。财政主要为城市和工业服务。为农民服务的基层财政困难，农村的基础设施得不到财政资金支持。城市的基础设施由国家财政负担，而农村的基础设施往往由农民自己负担。在二元经济制度中，产权制度是核心的制度安排，限制了农民的经济行为，其余三项是从属性的安排，强化了城市的发展。

（2）城乡二元的社会制度。核心的社会制度安排是二元的户籍制度，把户口人为地划分为城市和农村两种标准不同的性质。从社会学意义上来说，使农村和农民成了一种工具，为了城市和工业才有存在的价值。城乡二元户籍制度在计划经济时代的本意是为了防止农民大量进入城市，造成城市生活资料紧张。但是长期执行下来，户籍制度已经成为农民各种歧视性待遇的主要依据。由此衍生出来社会地位的差异，主要反映在城乡二元的教育制度、城乡二元的医疗制度、城乡二元的社会保障制度等方面。一般来说，社会政策之所以存在，就是因为社会有弱势群体。但是我国的社会保障政策却先给了更有地位的城市居民。

（3）二元政治制度。这是城市和农村经济和社会制度不平等的一个重要支撑点。主要表现在根据现行的选举法，城市居民的选举权相当于农民的四倍，人大代表中极少是农民身份的，乡镇以上的公务员和官员基本上不从农民里面产生。而且管理农村的乡镇政府财权少、事权多。另外，城市居民可以组成工会等组织维护自己的合法权益，农村却不能拥有这样的政治组织来维护自己的合法权益。

正是借助这种对资源高度集中垄断的二元制度结构安排，中央政府才能够在不到30年的工业化进程中，以平均每年高达30%的积累率，在我国这个人口膨胀、资源短缺的小农经济国家通过技术模仿完成国家工业化的特殊历史进程。在城市形成产业门类齐全、专业分工精细的社会化大生产。这种正面效应不能忽视。但是从当前看，这种二元制度结构已经成为限制我国城乡持续发展的最大障碍了。

改革开放以后，与大陆各个省份一样，海南也很重视“三农”问题的解决。采取了相当多的政策措施来促使农业发展和农民增收，但是并无很大的成效。关键的原因就是政策执行的效果取决于基本的制度安排，在城乡二元制度结构的框架内很难从根本上解决问题。2.以制度创新推动海南城乡协调发展

有效地克服城乡发展差距过大的情况，关系到海南未来发展的全局。而要实现城乡协调发展，不仅仅是进行某些政策性的调整，必须从制度层面进行坚持不懈地创新。因此，下一步海南应当以改革为主线，彻底改变城乡分治的二元制度结构。

2.1实现城乡协调发展对海南未来发展的意义

城乡协调发展体现了科学发展观的要求，符合以人为本的精神，就是海南的发展不仅仅是城市居民的发展，也是农村居民的发展。而且也体现了可持续发展的规律，农村的发展可以为海南经济持续发展创造十分有利的条件。

（1）城乡协调发展能够扩大海南发展的产业空间。任何一个地区的持续发展都要受到人口和空间的限制。海南的发展如果只是三亚和海口、洋浦，那么产业拓展的空间就会十分狭小，经济很难形成规模。拿上海的发展来说，产业升级和产业梯度转移要靠长江三角洲的广大腹地为支撑。但是如果这些腹地与中心城市之间的发展差距过大，产业链条的拓展就要受到很大的障碍。海南要发展成为在国际上有影响的地区，无论从土地资源和人力资源的开发上，都依赖于农村的长足发展。

（2）城乡协调发展才能充分利用海南的比较优势。海南热带农业有着大陆不可替代的优势，因此热带农业在海南的发展规划中占据十分重要的位置。而且农业本身对于生态环境保护有着相当重要的意义。这些都是决定海南未来前途的战略定位。在目前的情况下，如果继续忽视农村发展。在中国加入东盟自由贸易区之后，海南农村很可能在竞争中逐渐被淘汰，会丧失发展的机遇。如果海南仅仅有几个发达的城市，而农村处于社会文明之外，海南对外地游客的吸引力也会大打折扣。而且，在农村落后的情况下，海南最好的情况也只能是发展两头在外的产业，也就是主要用外地的人才和资源为外地人制造产品。这一点对于交通不发达的海南来说，优势比不上大陆的多数地区。相反，海南的城乡发展关系理顺之后，海南就能够创造多方面的优势来参与国内和国际分工。

（3）城乡协调发展是保持农村社会稳定的一个前提条件。尤其是当前，三农问题十分突出，从中央到地方都十分关注。也推行了农业税减免、粮食直接补贴、最严厉的耕地保护制度等一系列的措施。都是从稳定农村大局出发，为建立和谐社会创造条件。从海南来看，市场化过程中的农业风险问题、城市化过程中农民土地征用问题，都存在着比较多的矛盾。在这种情况下，农民有多方面的诉求需要得到满足，有多方面的矛盾需要化解。因此，推行城乡协调发展的战略，既有迫切性，又有现实性。

2.2海南城乡协调发展的出路在于制度创新

城乡失衡问题在本质上是一个资源分配的问题。在城乡居民之间分配资源一般有两种形式，一种通过一定的制度安排实现，一种是通过一定的政策来实现。总的来说，制度安排是比政策调整是更为重要的因素。

一个社会的制度是指法律、法规等正式规范和习俗、惯例等非正式规范的总和。制度限定了人的行为规范，决定了社会组织结构和资源流动的方向。制度对经济社会发展的影响具有稳定性和持久性，为政府、组织和个人提供了一个基本的活动空间。而政策则是政府为了平衡经济社会发展，相机抉择地解决一时一地突出的矛盾。政策具有易变性和暂时性。一个社会各个阶层之间的关系的基本态势是由制度决定，而不是由政策决定。当然，适当的政策调整能够暂时缓和一些矛盾，但是不能真正改变不同阶层的相对地位。

“上有政策，下有对策”就是解决“三农”问题中政策效果不好的典型表现。政策的实施要靠人，人的行为随时都要受到制度框架的约束，在现行制度框架下实现自身利益最大化。因此政策执行的效果最终还是受制度约束。中央政府总是希望农民负担能够减轻，但是事实上基层很难做到。即便是中央财政支持农业，但是资金在到达农民手中之前的各个环节都很容易被截流。2004年开始采用对农民直接补贴，在很大程度上是考虑到中间环节的行政制度失效的问题。从总理帮助农民工讨回工资的现象也可以反映出这个现状，就是制度体系的失灵。从这个意义上来说，解决海南城乡协调发展的问题，不能仅仅靠几个领导人一时地对农村加大投入，而是要把政策调整和制度创新结合起来。政策调整是治标，制度创新是治本。目前看来，治标的事情已经做过了许多，最重要的是治本。

多年来，我国城乡分治的二元制度结构使农民客观上成为最大的弱势群体，使农业成为最大的弱势产业，使农村成为发展最薄弱、问题最严重的地区。以制度创新来改变这种现状，就是要从经济、社会、政治各个领域赋予农业、农村和农民以应有的地位，使新的措施逐步正规化、法制化。

2.3以改革为主线统领城乡发展

在海南要率先解决“三农”问题，实现城乡协调发展，当务之急是要以改革为主线，实现制度创新。

（1）当前，城乡协调发展制度创新处于历史上最好的时期。从广大农民来说，要求比以往更为迫切。在经济增长速度和城市化步伐加快的过程中，农民作为利益主体，越来越要求能够有一个正规的渠道来保护他们的合法权益。全国各地不断涌现的各类农民组织就很能说明问题。从中央的层面来看，目前对解决“三农”问题的改革力度比以往任何时期都大。果断地采取了减免农业税的措施，分五年取消。一些省市已经开始宣布只用2-3年提前完成任务。采取将农业补贴直接发放到农民手中等措施，加大了财政对农业的支持力度。这些制度创新使农民初步得到了实惠。因此，目前加快推出城乡协调发展的制度创新措施，不仅能够得到农民的支持，也能够得到中央的支持。海南作为经济特区，应当说有更大的制度选择空间，能够在更大的范围内进行创新的尝试。

（2）必须重振改革精神，以改革为主线统领城乡发展。从大背景看，2004年中央1号文的推出，解决了不少农民的难题。许多地方农民的收入增长超过了8%。但是从2005年看，这种收入增长速度是很难持续的。因为今年的农民收入增长在很大程度上是因为粮食价格的增长。随着农民对种田预期的好转，种田的农民会增加，粮食供应会进一步增加，而且加入WTO之后，在粮食进口方面也有很大的压力。在这种情况下粮食价格进一步提升很难，而且还有可能会下降。因此，在这种情况下，如果改革一旦停止，解决“三农”问题的各种措施可能会前功尽弃。尤其是相当多的前期改革措施，比如农业税费的减免，乡镇等基层政府面临很大压力。从历史上看，我国历代王朝都有过农业休生养息的阶段，一般都是税负的减免。但是在“官本位”没有实质性改观的情况下，最终还会走向税负加重的回潮现象。海南要走出这个怪圈，必须把改革和制度创新作为发展的第一要务。

（3）通过改革逐步扩大制度创新的空间。在我国的现行政治体制框架内，实现城乡协调发展的动力来自中央和省级政府的动力，以及农民自身改善生活的动力。在这种情况下，制度创新一般有两种途径：第一种是中央和省级政府对制度的重新设计，自上而下推出；第二种是农民自身在实践中创造出更为合理和更高效率的制度形式，最后得到上级政府的认可，被纳入正式制度安排中去。中央推出农业税全部免除的制度安排属于第一种，我国联产承包责任制的推行是第二种。值得反思的是，在联产承包责任制实行之后，在县乡两级政府的改革却没有及时跟上，造成乡镇政府后来的膨胀，一直到问题严重到相当的程度。此后由于乡镇基层政府对农村的控制加强，农民自身的制度创新受到很大的抑制。而乡镇政府自身又很难站在农民的立场上考虑问题，因此其进行制度创新的积极性很小。这在客观上压缩了制度创新的空间。在这个大背景下，中央政府才出台了农业税减免的举措，并将补贴直接发放到农民手中，在很大程度上是不相信基层政府能够将补贴送到农民手中。与此同时，农民的越级上访不断增多，也印证了这个观点。事实上改革成了中央、省级以及农民两头挤压的合力，着力点是中间环节的政府机构。这是我国“三农”问题制度创新的基本格局和基本趋势。要扩大制度创新的空间，就必须改革中间环节，使这些政府机构也能够成为改革的动力来源。3.海南城乡协调发展制度创新的基本原则

解决城乡发展失衡的问题实质上是一个利益调整的过程，就是要通过改革和制度创新使农村居民和城市居民一样能够分享到经济发展的成果。应当看到，造成海南城乡发展失衡的制度体系是长期形成的，也很难在一朝一夕中加以改变。另外，制度创新也是有成本的，关键问题是要找到一个改革成本最小、收益最大的路径。

3.1制度创新要有利于海南整体经济的发展

海南城乡协调发展问题的解决，在很大程度上取决于本省经济总量的增长。如果海南整体经济增长上去之后，解决城乡失衡的矛盾就会有很大的回旋余地。

（1）经济总量增长是解决城乡失衡问题的重要支撑。一些专家从各自的角度认为，政府要为农民解决教育、公共医疗卫生、基础设施等问题。但是在海南往往是呼声大，但是落实难。在很大程度上是“巧妇难为无米之炊”。2003年全省16个县（县级市，不含海口、三亚、洋浦和农垦）仅仅有一个儋州GDP超过50亿元，平均财政收入只有0.99亿元。而全国百强县的平均财政收入是5.6亿元。1海南欠发达的县域财政收支的缺口逐年还在扩大，相当多地靠省级财政转移支付解决财政资金的周转问题，包括发放工资等。目前大多数专家学者达成了一种共识：就是解决“三农”问题，要跳出“三农”看“三农”。事实上，就是从城市化中寻找“三农”问题解决的出路。也就是说，还不能片面地脱离城市化这个大趋势，不能完全脱离城市需要来安排农业发展。而是要从城乡统一的大市场这个联系中寻求制度创新的出路。必须摆脱过去的老思路，不能以城市发展的停滞来换取农村的发展。

（2）海南解决城乡失衡问题必须统筹规划。海南在地理位置上，基本上可以说是一个孤岛，内部的经济联系十分重要，统筹安排非常重要。比如，如果三亚和海口这两个“窗口”城市没有搞好，其它各个县市都要受到很大的影响。必须把城乡对外开放和发展看成是一个相互联系的整体。如果城市发展很快，就会带动整个农村腹地的发展。必须进行市联县、成片开发。海南在发展过程中有一点与大陆不同，就是没有采取“市管县”的体制，这在客观上避免了市级政府从县域经济中抽取资金发展城市，应当继续坚持。但是随着中心城市向四周拓展，同周边县级行政区的协调也是客观需要，可以借鉴内地经济区的做法，在资源分配上采取自由协商的机制，不一定必须把这些县纳入到中心城市的行政管辖中去。

（3）城乡协调发展的制度创新要抓住关键环节。当前要抓住既不利农村发展，又不利于城市发展的环节进行改革。应当看到，城乡二元制度结构的形成已经有40多年的历史，打破这种制度安排不可能一步到位。从现实出发，必须采取渐进式的改革方式。比如户籍制度，郑州等一些地方在条件尚不成熟的情况下采取了比较激进的改革措施，造成城市人口大幅度增加，但是城市财政却很难保证基本设施的供应，从而在原有问题没有解决的情况下形成了新的难以克服的矛盾。一个制度体系的安排千头万绪，创新的路径很重要，但是不能脱离实际。改革的重点在那里？就在于一些既不能反映城市发展需要，又不能反映农村发展需要的制度上。对这些制度进行变革，反映了多数人的要求，能够得到多数人的支持，制度变迁的成本比较低。另外，改革也容易走上良性的轨道。

3.2制度创新要着眼于城乡资源的公平配置

从海南改革和发展的大趋势看，市场化和城市化是两个主题。市场化涉及资源配置方式的转变，就是发挥市场在资源配置的基础性作用。第二个主题是城市化，在城市化过程中城乡资源分配影响城乡关系的基本走势。海南城乡协调发展这个大课题要放在城市化和市场化的大背景下考虑，必须渐进地建立有利于资源在城乡公平配置的机制。

（1）调节公共资源在城乡的配置。公共资源的配置基本上是通过政府实现的。在城市化和市场化过程中，公共资源的配置必须改变过去那种重城市、轻农村的现状。要逐年调整省级财政支持县域经济和农村发展的力度。海口市和三亚市的开发和建设要向周边扩展，基础设施的投资要向周边倾斜。这既有利于中心城市环境保护，又有利于周边地区的发展。事实上，海南作为一个旅游岛是一个整体的品牌，要把农业和旅游业结合起来规划，向农村腹地开发是很有必要的。公共资源的配置要满足农民基本而有保障的公共产品和公共服务需求。

（2）在城市化和市场化过程中保障农民个人权益。过去二元制度结构条件下农民对城市做出的贡献，在新的历史条件下很难得到补偿。因为在城市，多元化的利益主体已经形成，宪法已经明确保护私有产权。政府已经不可能再用行政手段将城市财产无偿划拨给农民。所以，目前最现实的问题是保护农民的资源不因市场化和城市化被进一步掠夺。第一、农民个人货币收入和货币财产不多，文化素质也不高，最可能改变他们命运的资源是土地。必须确保农民的土地权益不受侵犯。第二、由于农民的分散化经营，海南农业在市场化过程中成为弱势产业。一家一户的农民很难成为有效的市场主体，无论是从信息的获得、风险的规避等各个方面都处于劣势。无论是与其上游产业如农业生产资料企业的交易中，还是与其下游产业如农产品加工企业的交易中，农民都是分散的，没有谈判地位。因此在整个产业链条的利润分配中，农业利润很容易被两端的企业剥夺。一般来说，发达国家都建立有农业支持保护体系。海南必须认真考虑借鉴发达国家的经验。第三、与市场化改革相适应，农业要成为真正的利益主体，有效地保护自己的合法权益，需要提高组织化程度，通过组织来代表他们的利益和诉求。

（3）从公平和效率并重的原则出发，辨证地看待公共资源和私人资源的合理配置。

首先，公共资源是全民的资源，公共资源的分配不能把任何一个人群排除在外。比如国家财政，应当遵循大多数人的意愿，以公平为最高目标。

其次，在市场经济条件下，私人资源的分配应当是以效率为最高原则，纯粹是企业化的行为，政府不应当直接干预。比如，人们说农村不发展是企业不向农村投资，银行向城市收缩。这种看法反映了客观实际，但是不能强迫商业银行和企业向农村投资和贷款。如果政府从公平的角度考虑，市场化的手段应当是政府为投资农村的企业进行优惠，对贷款给农村的商业银行贴息，或者建立政策性银行扶持农村发展。

再次，还应当看到，公共资源和私人资源的配置同时影响农村状况。私人不愿意在农村投资和贷款，追根溯源，在很大程度上也是由于国家公共资源用于农村长期不足，造成农村基础设施薄弱，农村投资环境不好。而私人资源愈不愿意投入农村，又越发显现出农村投资效率不高。在目前我国GDP政绩观的引导下，各级官员很容易发现，如果把大量的资金引入农村，在短期内，尤其是在他们的任期内，很难使当地GDP在大幅度增长。因此这种导向使整个社会资源都向城市流动，不仅包括资金、还包括技术、人才、管理等要素。

最后，资源配置的合理性不仅体现在短期内，还体现在长期内。虽然社会资源投资到城市暂时能够获得高效率，但是从长期看，农村经济不发展，农村市场狭小，最终会影响城市发展。城乡是一个整体，在市场经济条件下，城市下岗职工增多，在很大程度上是因为农民买不起那么多的工业产品。从一个海南的长远发展看，公共资源应当逐步实现向农村倾斜。

3.3制度创新要充分发挥特区优势和政府作用

海南作为经济特区，又是一个岛屿经济，城乡协调发展的要求比大陆更为迫切。海南在城乡协调发展方面未必要采取和大陆省份同步的政策和体制。从国际经验看，一个国家和地区能否实现城乡协调发展，政府的作用十分关键。根据中国（海南）改革发展研究院2003年对挪威的考察，挪威北部农村在第二次世界大战后和城市的差距有大幅度扩大的趋势。随即挪威政府每十年左右就制订一个扶持农村发展的计划。从1973年开始，挪威政府向不同产业部门的投资倾斜政策开始付诸实施，该年度向农业部门的投资达到29亿克朗，而向其它产业的投资总和则只有19亿克朗。这种投资倾斜的趋势后来得到了进一步的发展。在1977-1985年的7年内，每年向农业的投资额均保持在79-93亿克朗之间，而向其它所有产业的投资总和只维持在22-40亿克朗的幅度内。1但是这并不意味着挪威其它产业发展就放慢了，挪威多年来都被评为世界上最有竞争力的经济体之一。这对海南经济特区有十分重要的借鉴意义。就是在城乡协调发展过程中，政府要扮演积极的角色。

（1）政府树立科学的发展观。发展不仅仅是城市的发展，以人为本，就要关注所有人的发展，尤其不能忽视多数人的发展。多数人的生活水平不高，一个国家或地区很难获得经济增长的内生动力。海南城乡协调发展中相当多的问题都与政府有关。比如农业税的每年征收的总额是5000万元，但是还要养活1200人的税收人员。在城市化过程中，过分偏重城市投资，忽视农村公共产品和公共服务的投入。政府在土地征用过程中也出现了相当多的矛盾和纠纷，损害了政府公信力。这些都需要通过政府自身的改革来矫正。

（2）城乡协调发展需要进行系统的配套改革来实现。比如进行土地产权改革、税费改革、财政改革、金融改革、教育改革等。实现城乡二元制度结构向一元制度结构的转变，每一项问题都和政府改革密切相连。因此，可以说，解决城乡协调发展的问题，需要启动以政府改革为重点的结构性改革。城乡协调发展以及相关的配套改革措施要有五年、十年甚至更为长期的规划，而且还涉及不同部门的利益协调，这都需要政府站在全局的高度进行谋划和领导。

（3）海南作为经济特区，在不违背宪法的前提下，可以考虑特殊的制度安排。虽然海南在城乡失衡的制度原因上和大陆大同小异，但是在解决这个问题上，不一定采取和大陆一样的办法。海南作为特区与内地大部分地区相比有很大的优势，在城乡协调发展方面进行制度创新的空间要大一些。许多改革措施，海南可以向中央政府申请先行一步。海南目前比较关键的问题是，要对自身发展有一个明晰的思路，才能够把特区的地位用足，用好。4.海南城乡协调发展制度创新的主要内容

4.1海南城乡协调发展制度创新的总体思路

从海南发展的现实出发，城乡协调发展制度创新必须解决三个主要问题。第一个是海南整体经济实力壮大的问题；第二个是要解决农村投入的历史欠帐问题；第三个是解决农业、农村、农民的地位问题。

三个问题密切关联，但第一个问题是大局，是核心。一方面，海南整体实力的壮大有利于解决后两个问题；另一方面，海南农业人口占73.3%，海南总体实力壮大本身必须依托广大的农村，因此解决后两个问题也是解决第一个问题。第二个问题是解决农村的目前出现的最突出的矛盾，防止这些问题恶化，从而为改革和发展保持一个稳定的社会环境。第三个问题是从“治本”的角度，着眼中长期，渐次地改变城乡二元制度结构。

针对上述创新原则的分析，海南城乡协调制度创新包括四个方面：第一、建设公共服务型政府，切实改善海南投资环境，使海南城乡经济的总量提高上去；第二、改革土地产权制度，确保城市化加速过程中将政府能够将征用土地增值的收益用在农民身上，为农民提供基本而有保障的公共服务，逐步为农民建立社会保障体系；第三、建立农民规范的农民组织制度，使农民的利益和诉求能够有一个顺畅的表达机制。第四、逐步推进城乡关系的结构性改革，包括推进农业税制改革，建立公共财政制度、教育制度、医疗卫生制度、金融制度改革，全面地改革二元制度结构，切实赋予农民国民待遇。

4.2建设公共服务型政府

海南是中国的一块宝地。如果经济社会环境有一个大的改善，整个土地就会大幅度升值，不但600万农民的贫困问题非常容易解决，而且各个产业发展起来，一个城市就可以解决所有人农民的就业。拿广东的东莞来说，原来的一个小镇，目前人口就达到了600多万，500多万外地民工在那里打工。事实上，海口或三亚如果达到这个水平，海南城乡协调发展的问题很容易走到全国的前列。

但是由于政府转型滞后，海南的投资环境很难改善。自1995年后，海南引进外资从1995年的14．55亿美元逐步降到2001年的5．72亿美元，6年间降幅超过200％；外贸进出口总额自1996年后也是一路下滑，最大降幅近30％，直到2001年才开始止跌回升。1

世界银行的《2005年世界发展报告》2提出，政策性风险是发展中国家企业最关心的主要问题，政府仅仅提高政策的可预见性，就能使社会新增投资的几率提高30％以上。海南投资环境的问题，就是一个投资风险的政策问题。政府过多地干预微观经济，企业家难以有一个好的预期。海南本地人投资非常有限，但外地人在海南投资之后不断遇到挫折，许多人血本无归。目前政府还继续加大招商引资的力度，想法是积极的。但是从根本上来说，最重要的是要改变政府现行体制，提高经济发展的软环境。海南以往发展的教训已经表明：靠一时的热情，无论吸引来多少投资，软环境不好，这些投资最终还会转移到别的地方去。

去年以来，中国（海南）改革发展研究院提出“建设公共服务型政府”，目前在学术界和许多高层官员中已经形成了共识。海南经济特区可以在这个方面先行一步。

（1）改变“官本位”为“企业本位”和“公民本位”，建立以公共服务为导向的政绩观。海南财政主要是“吃饭财政”，政府能够自己进行投资的余地不大，可以说海南经济发展在很大程度上要靠民间投资和民营企业发展。政府也只有通过有效的公共服务才能够保持快速发展。在我国新一轮经济增长周期中，海南要抓住机遇，实现跨越式的发展，关键在于建设一个公共服务型的政府。必须明确，政府职能的本质是服务，政府管理也是服务。政府不应当直接干预微观经济，而是要为微观经济主体创造一个良好的市场环境。海南要根据政府应当履行的公共服务职能建立新的考核机制。

（2）实现公共服务制度创新。以目前我国推出的投资体制改革为契机深入转换政府职能。新的投资体制对民间资本投资放宽了门槛，变审批制为核准制和备案制。但是并未明确规定核准制和备案制的细节，在执行中很可能以名义上的核准制和备案制变相审批。海南可以在这个方面彻底进行改革。比如和美国一样，企业申请备案如果超过一个星期政府还没有答复，企业可以视同政府已经同意。总的来说，海南要制订更严格的制度，将政府约束在为企业和居民提供公共服务的轨道上来。

（3）继续完善统一、开放、竞争、有序市场体系。今年海南物价全国涨幅全国第二，就具体的日常开支来比较，北京的物价也远远低于海口。根据海南新闻系统的调查1，在海口的农贸市场，瘦肉卖到了每斤9元，排骨每斤13元，而北京的卖价则分别为每斤5元和7元。居民用电海口每度0.8至1元，如果小区物业代收，每度电甚至超过1元；北京居民用电每度0.4元，还不允许小区物业代收加价。2003年，北京市民人均可支配收入分别是1.3至1.5万元人民币，海南人均GDP还不到1万元人民币，人均可支配收入更少。这种情况将使海南的生活环境和投资环境持续恶化。许多人认为，海口的房地产升值有限，如此高的生活成本怎么能够吸引外地人购房呢？更令人担忧的是，居高不下的物价使劳动力成本难以降低，打工者也很难会选择到海南发展。许多专家指出，海南还要成为全国的菜篮子，本地人吃菜价格就这么贵，怎么可能呢？

事实上，海南的物价问题与有关政府部门过多地干预流通领域有关。政府部门助长了流通环节少数企业垄断经营，使其它经营者很难进入。这些企业一方面压低农产品价格，另一方面抬高批发价格。农民和消费者都受到盘剥。如果外地商品能够顺畅地进入海南市场，物价也不会如此高。即使在外地商品输入的过程中，有关部门也存在着助长垄断经营的倾向。

人们普遍认为，海南缺乏“人气”，这是海南经济发展的致命缺陷。工作机会不多，收入不高，还要支付如此高的生活成本，哪里会有什么人气呢？纵有一些旅游者，也只是匆匆过客。知道海南许多商家“宰客”，也很难在本地购买多少物品。

反过来看，如果海南能够建设一个公共服务型的政府，使政府职能切实转变，放开市场、严厉打击垄断行为。和内地一样为消费者提供物美价廉的产品和服务，加上海南优美的自然环境，移居海南的人就会大幅度攀升。在这种情况下，海南的产业才能产生规模经济，才能够有长足的发展。

从这种意义上来说，海南目前要从以下几个方面入手来完善市场体系：

第一、建立严格的制度，约束政府部门直接干预市场的行为，取消过多的审批权限，为各种所有制企业进入流通领域积极创造条件。

第二、采取严格的反垄断措施，给不同所有制的企业创造一个公平的竞争环境，切实维护消费者利益。

第三、要打破地方保护主义的倾向，从海南长远发展的大局出发，实现海南市场与全国市场的对接。

第四、加快市场基础设施的建设，建设从初级农贸市场、批发市场到期货市场，以及包括市场信息体系在内的市场网络体系，为广大农户和农业企业及时地提供全面、准确的供求信息。

第五、加强市场监管，防止坑害消费者的假冒伪劣产品进入市场。

第六、大力发展农产品市场中介组织，实现农产品供求的有效对接。

（4）建设公共服务型政府是一项系统工程，从省级到乡镇，都要逐步推进。这涉及部门协调和利益调整，目前依靠海南省发展改革厅很难推行下去。可以通过设立由省委书记或者省长牵头的改革领导小组来谋划和推动。

4.3建立有利于保护农民权益的土地产权制度

实质性地推动土地产权制度改革，是解决“三农”问题的根本出路。在“以工补农”的时代，农民为国家建设做出了巨大的贡献。但现在国有企业产权改革，国有资产没有农民的份。现在要解决“三农”问题，首先要问的是，农民有什么，国家能够给农民什么？农民是赤手空拳、一没有文化、二没有地位、三没有资金创业。而现行的土地产权制度使征地的收益流向了各级政府和开发商的腰包。海南土地纠纷已经恶化了农民和地方政府之间的关系。尤其是要防止农民既失去土地也得不到社会保障的情况发生。因此，海南必须对土地产权做出新的安排，确保农民的土地权益。

（1）完善征地制度。我国农用地转化为城市用地的程序是先将集体土地变为国有土地，国家统一征用，然后再给开发商或厂商使用。在征地环节可以建立规范的制度，一要给农民合理的补偿；二是土地经营过程中的增值部分应当为设置专项基金管理，主要用在为农民建立社会保障体系等事项的支出上。城市国有企业变卖资产可以用来为城市居民提供社会保障，农村集体所有的土地增值用在为农民建立社会保障是合情合理的。根据中国（海南）改革发展研究院对现行土地产权制度的调查，极少的专家认为目前的土地产权制度是合理的。但是许多专家指出土地私有化方案更不可行，因为没有考虑到在我国土地是农民的一种保障，而且宪法也规定了土地的集体所有性质，修改宪法的成本很高。综合考虑，最好是国家统筹安排以征地收益安排农民社会保障。

（2）赋予农民土地使用权的物权性质。主要是让农民可以用土地使用权做抵押取得贷款融资，解决农民创业资金困难的问题。发展民营企业，尤其是乡镇企业，是农业产业化的重要支撑。当地农民占据天时、地利优势，但是海南农民多数无法获得创业资金，许多农民有很好的创业方案都无法实现。而且，如果按照法理上说，如果土地仍然是债权性质的话，单个的农民也无法用土地来入股，因为不是自己的资产。这在很大程度上束缚了农民的手脚，也与中央提出的“放开、搞活”方针相背离。

4.4建立规范的农民组织制度

要在乡村治理结构中根据农民的诉求支持多种形式的农民组织发展。农民组织，尤其是农民自愿组织起来的经济合作组织，对保护农民权益，对海南农业发展有不可替代的作用。这也是当前必须认真对待，并且迅速拿出对策的关键问题。

海南热带农产品要面临与东盟国家的竞争，从国际惯例看，通过农民组织参与谈判与合作是保护本地区农民利益的有效途径。海南热带农业的出路在于继续加大开放、引进和开发力度，充分利用好现有的先进品种、技术和品牌的优势，不断引进台湾、东南亚以及国内外的资金和高新技术，积极推动琼台农业合作和交流，借鉴国内外的成功运作经验。同时也要加大发展所需要的各项实用高新技术的研究开发力度和人才的培训力度，确保高效优质农业发展的领先性和连续性。而海南目前的农产品质量安全体系尚未健全，大多数农产品质量达不到出口标准，面临着国内外提高市场准入“门槛”的巨大压力。国际经验表明，其中许多事情让农民组织做比政府出面实施更有效率。

但是海南目前农民组织发育还比较滞后，从农产品行业协会来看，不仅数量少，仅有15个，而且绝大多数都由较高层次的政府部门主管，很难发挥其主动性和灵活性。

表4.4.1：2003年海南省农产品行业协会情况统计表

分类标准分类型数量（个）比例（%）

按主管单位分省农业厅主管1173.33

省林业局主管213.33

省海洋与渔业厅主管16.67

东方市农业局主管16.67

数据来源：根据海南省农业厅农村经济管理处2004年提供的数据整理而成

因此，对经济性和社会公益性的农民组织，海南要根据“放开、搞活”的方针，制订特殊的地方法规，放宽准入门槛，采取税收优惠政策，使其蓬勃发展。要避免将农民组织办成官本位和行政化的组织。

同时，还要完善村民自治组织，改善农村治理结构。使村委会成为能够真正代表农民意志的机构。可以考虑村支书和村委会主任都由农民选举产生。或者先选举出村委会主任，如果是党员，可以直接确认为村党支部书记。如果不是党员，可以考虑培养其入党，然后做党支部书记。根据形势发展的需要，可以考虑逐步实现在乡镇基层政府采取直接选举。

另外，对待已经出现的农民维权组织，要谨慎对待，妥善化解矛盾，逐步纳入到法制化的轨道。

4.5推进打破二元制度的结构性改革

解决城乡协调发展问题，要在政府改革和土地产权制度改革的基础上，系统地推进各项配套改革。

4.5.1加快农业税制改革

按照中央的部署，完成在五年内全面取消农业税和农业特产税。防止基层政府用变相的手段加重农民负担，政府要明确改革日程，给农民一个稳定而良好的预期。当前海南农业税制改革应当考虑配套改革，必须解决农业税和农业特产税减免之后基层政权的运转问题。一方面要通过省级财政给县（市）、乡镇政府以一定的财政转移支付补贴，确保其能够维持正常而必要的支出，另一方面要切实精简机构和人员，尤其是精简乡镇政府。把农业税制改革与建设基层公共服务型政府结合起来，切实转变政府职能。

4.5.2建设公共财政制度

财政是公共财政，不仅仅是城市居民的财政，现阶段财政应当逐步向“三农”倾斜。城乡发展失衡的问题，在很大程度上是因为财政资源基本上用于了城市。这造成了海南农业基础设施薄弱，抵御自然灾害能力不强。全省1/3的水利设施属小型水利，分布不均，老化损坏严重，灌区工程配套不完善，主要河流缺乏控制性防洪枢纽工程。全省有效灌溉面积仅占耕地总面积的46.7%。这些问题的解决最终要靠建立一个公共财政制度来解决。一、要改变基层政权事权多、财权小的状况。要逐步将财权下移，使基层政权的财权和事权相配。二、要在财政支出过程中强化人大的权力，使各项支出通过人大的审议、批准和监督。三、要逐年调整财政支出结构，向农村倾斜。财政支出要考虑效率和公平并重。四、要使财政决策、执行和监督三个环节分开，增强财政资金运用的透明度。五、在乡镇政府改革的基础上，逐步将乡镇政府变成县级政府的派出机构，由县级财政维持起财政支出。六、税费改革之后，村委会可以支配的资金要大量减少，在减轻农民负担的同时，容易使农村公益事业荒废。因此，可以采取一事一议、由村民大会决定向村民征收必要费用，以维持农村基本的公益事业。

4.5.3建立农村开发的金融支持系统

2003年6月23日，我国与泰国政府签订协议，决定自本年10月1日起，对188种蔬菜和水果产品实行零关税，这标志着中国－东盟自由贸易区的组建工作向前迈出了实质性的一大步。在农业方面，中国与东盟建立自由贸易区有利于内地农产品的大量输出，但对海南来说，将面临实实在在的挑战。东南亚国家光热条件很优越，劳动力价格更低，一年365天皆可进行农业生产，无论是在产量上，还是价格上都极具竞争力。尤其是那里的热带水果产业，品种丰富、物美价廉，很多品种能够全年供货。海南与东盟各国农业上的“同质化”倾向最为明显，今后受到的冲击无疑也将最为直接和激烈。

海南要应对这个挑战，必须发展精品果业。而这又需要大量的资本投入，需要更为先进的高科技，需要更为先进的农业基础设施。这与目前海南农户分散经营、实力单薄有很大的矛盾。但与东南亚国家相比，海南并没有一个热带精品农业发展相适应的金融支持系统。因此，海南必须打破金融重城市而轻农村的倾向。可以因地制宜，针对热带农业和旅游业开发，建立政策性银行。或者以更加优惠的政策发展民营银行，比全国其它地方先走一步。可以吸引外部金融资本的进入，为未来海南农业参与国际竞争提供良好的金融服务。与此同时，要根据实际情况，建立农民贷款担保机制，打通小农经济的融资通道。

4.5.4改革农村教育制度

与全国相比，海南的教育水平处于非常落后的地位。尤其是农村教育，师资力量薄弱，许多地方基本的校舍建设都难以保障，中小学的辍学率还比较高。海南农村人口占总人口的三分之二，农村人口教育决定着海南未来的人口素质，决定着城乡协调发展未来的大格局。

第一，必须逐年加大对教育的财政投入。海南目前已经宣布从2005-2007年省级财政每年至少增加1个亿的财政资金用于农村中小学危房改造和教育发展。但还要进一步确保使中小学教育、尤其是九年制义务教育财政资金的支出稳定化、制度化。

第二，要避免农村教师的流失，吸引人才，必须逐步在全省范围内统一城乡教师工资和福利待遇。这项制度要加快落实，以稳定农村教育队伍。由于农村教师的工资、待遇比城市教师低，工作条件也比城市差，有文凭、素质高的教师都奔向海口等较大城市，致使农村中青年优秀教师流失严重。中青年优秀教师的外流直接导致农村教师队伍结构失调，民办教师、代课教师比重较大，正规师范类院校毕业生不多。这种情况如不加快改变，城乡教育差距仍将继续扩大。

第三，必须实行严格的教育收费管理制度。要严格制订教育收费标准，实行教育收费价格听证制度，让广大学生家长参与到教育收费协商对话中来。做到收费公平、合理、透明，政府监管严格、群众监督有效的教育收费制度。要实现全省农村义务教育阶段家庭经济困难学生享受免杂费、书本费和补助寄宿生生活费待遇等。

第四，借鉴发达国家经验，改革政府垄断的教育体制。允许民间社会资本进入教育领域，逐步实现教育资金筹集多元化。除了鼓励企业、岛内个人办基础教育外，还应特别重视利用在东南亚一带的海南籍侨民的力量办学。在引入社会资本的同时，要注重教育布局调整，合理优化教育资源的配置。

4.5.5推进农村新型合作医疗制度建设

去年的SARS危机表明，以人为本、投资健康比什么都重要。海南的整体环境要改善，必须建成一个“健康岛”。但是在医疗卫生方面，价格在全国是偏高的，城市居民看病难，农村居民看病更难。当前我国推进的新型合作医疗有一个很大的弊端就是没有很好地考虑到农民的意愿，完全是通过专家设计并自上而下推行，因此出现了许多难以克服的矛盾。海南要更多地从本地农民的实际情况出发，走出一条新路。

一是要抓住农村医疗卫生体制反映出的突出矛盾，建立农村特困人群医疗救助制度，使公共医疗卫生体现对最弱势群体的关怀。

二是针对农民看不起大病，因大病返贫的状况，重点建立农村大病医疗统筹模式、农村合作医疗保险制度。

三是农村医疗卫生体系不能仅仅从治疗的角度考虑问题，疾病的预防更为重要。各级政府和医疗部门要加大投入力度，更新各级卫生机构的医疗设备。并初步建立以县级为中心、乡镇为纽带、村级为网底的三级预防保健网，明显提高农村公共卫生综合服务能力，把传染病发病率控制在较低的水平。

四是采取有效措施鼓励医务人员下乡，鼓励“赤脚医生”为农民提供廉价有效的医疗卫生服务。

4.5.6逐步推行城乡统一的户籍制度

从目前海南农民收入结构来看，外出务工的收入很低。从下表可以计算出，海南农民人均工资及劳务收入是全国平均水平的21.8%,是浙江的14.8%，是经济不发达的广西的26.7%。其中的主要原因是海南剩余劳动力在本地打工的空间不大，如果到外省打工要越过琼州海峡，远离家乡，而且成本很高。

资料来源：2001年中国农业年鉴

从长远看，海南的农民从绝对数量上来说并不多，而且当地农民在文化传统上不习惯到外地打工，海南的农村剩余劳动力应当随着经济的发展，在海南本省消化和解决。要有效地解决城市化过程中的劳动力转移，一个相当重要的方面就是打破户籍制度的限制。随着海南城市经济实力的增长，为城乡居民建立统一的户籍制度，不仅能够大幅度提高农民收入，有效缩小城乡差距，也为系统地打破城乡二元制度结构奠定坚实的基础。

参考文献：

1、韩长斌：《关于土地承包经营权流转的几点认识》，《求是》2003年第7期

2、沈方：《农村承包合同公证的调查与思考》，《安徽公证》2002年第3期

3、周其仁，1994：《中国农村改革：国家和所有权关系的变化》，社会科学季刊（香港），夏季卷，总第8期

4、许合进，1999：《对土地承包经营权的再思考》，《中国农村经济》第7期

5、韩俊，1998：《农村市场经济体制建设》，江苏人民出版社

6、党国英，1997：《中国农村社会权威结构变化与农村稳定》，《中国农村观察》第5期

7、刘凤芹，2003：《不完全合约与履约障碍：订单农业分析》，《经济研究》，第4期

8、李茂岚，1996：《中国农民负担问题研究》，山西经济出版社

城乡经济发展篇（3）

1城乡发展不协调的主要表现

1.1城乡居民经济收入不协调

2004年，中国城镇居民人均可支配收入为9422元，农民人均纯收入仅为2936元，城乡收入差距为3.23。城市居民的人均可支配收入与农村居民的人均纯收入的比率，还不能真实地反映城乡之间的实际收入上的差别。首先，城镇居民人均可支配收入指标和农村居民人均纯收入指标的统计口径存在较大差距。农民人均纯收入不仅包括实物性收入，而且还包括用作生产资料的投入，如果仅考虑货币收入，剔除农民纯收入中的实物部分，按现金收入计算，目前的城乡收入差距将扩大为4倍多。其次，城镇居民人均可支配收入指标和农村居民人均纯收入指标没有反映城乡居民在福利方面的差别，城市居民在住房、社会保障、公共卫生、教育等方面享有国家的补贴。如果考虑到城乡在这些方面的差异，城乡居民真实的收入差距将进一步扩大。第三，从现行的统计调查制度的实际情况来看，由于存在样本偏误，高收入户难以涵盖，城镇居民人均可支配收入水平存在一定的低估。若考虑城市居民的各种福利性补贴，城乡居民实际收入差距将进一步拉大到5~6∶1。

1.2城乡居民社会保障不协调

我国宪法规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。在我国，已初步对立起覆盖城市人口的社会保障体系，但农民由于“身份”的制约，没有真正享受到国家应当为他们提供的基本公共产品。经济社会发展归根结底是为了人的发展，要给人们以更多、更切实的“人文关怀”。由于改革发展实践中的某些偏差，农村的社会发展出现某些十分突出的问题，主要是养老、医疗和贫困问题。一是养老问题，我国已进入人口老龄化国家的行列，约有1亿老年人生活在农村，缺乏生活来源，养老问题十分突出。二是医疗问题，农村医疗条件差，农民看病难。1998年全国卫生总费用为3776亿元，其中政府投入为587.2亿元，用于农村的卫生费用为92.5亿元，仅占政府在城市投入的15.9%。三是农村贫困问题。我国还有3000多万贫困人口，其中80%生活在农村。因此，必须建立农村社会高度，为农民的的生存提供最基本保障。

1.3城乡居民享受教育不协调

长期以来，我国在文化教育领域采取城乡分割的教育投资模式和不公正的高校招生政策，在教育资源的分配上大大向城市倾斜。据统计资料显示，1997年，农村和城市学生平均受教育年限比是1∶1.39；1998年，每百万人口中的在学校学生数比是1∶2.21。另据一些学者的抽样调查，1995年城镇职工的平均受教育年限为10.58年，而农村从业人员平均受教育的年限仅为6.66年。同样数量的初中毕业生，在城市能够升入高中的比例大概是60%左右，而在农村却只有30%左右。据第五次全国人口普查统计，农村人口中初中及以上文化程度的占39.1%，远低于城市人口占65.4%的水平。农村人口主要由受过初中和小学教育的群体构成，城市人口主要由接受了高中及其以上教育的群体构成，这足以说明中国城乡之间居民享受教育不不协调。

2城乡

发展不协调的主要原因

2.1国家对农业的投入偏低

首先，建国50多年来，我国财政对农业投入的总量约5000亿元，仅占财政总支出的6.5%左右。其中，解放初期占财政支出的5%左右；其次，在“二五”时期和国民经济调整时期，财政对农业的支持有所增加，达到10%左右；再次，在“”时期又有所下降，比重大约在8%左右，十一届三中全会以后的10余年间，财政支农的力度又有所加强，提高到了10%；但20世纪90年代以后财政支农的力度逐步减弱，特别是最近几年相对数降到了历史最低点，仅为财政总支出的3%～4%，无法保障我国农业健康快速发展和农民持续增收。据统计，发展中国家财政对农业的投入一般保持在10%左右，像印度、泰国、巴基斯坦等发展中国家，财政对农业的投入要占到财政总支出15%以上，大大高于我国的水平。2.2农村居民缺少社会保障

目前，我国的社会保障制度主要在经济发达的城市进行，农民的保障方式主要是家庭保障、土地保障和集体保障，但这三种保障方式都存在问题。一是家庭小型化使得家庭保障能力下降，由于我国实行计划生育国策，家庭人口规模小型化，保障功能下降，特别是养老负担过重；由于工业化和城镇化的发展，大量的农村劳动力涌向城市，家庭保障功能更加弱化。二是土地保障，由于我国人均耕地少，再加上农产品价格低廉，靠种地收入不可能解决养老、医疗等社会问题。三是集体保障，少数经济发达的农村，已经建立起和城市相似的社会保障制度，但由于我国90%以上的村集体负债经营，成为名符其实的“空壳村”，村集体已丧失了过去的养老、医疗等功能。

2.3农村教育经费紧缺

中国农民在中国工业化进程中已经做出了很大的牺牲，在城乡分割教育投资体制的作用下，各种教育资源越来越集中到城市学校，农村学校却窘困到发不出教师工资、缺乏正常办公费用的尴尬和寒酸的地步。尽管社会各界不断呼吁，中央政府也多次采取措施，企图解决长期拖欠教师工资、挪用教师经费这一顽症，但往往事倍功半。几百万农村教师难住了国家财政，教师的工资无着落，农村骨干教师大量流失。据统计，1992年全国大约流失45万名中小学教师，且大多数是青年骨干，流失的教师又大多集中在农村。据统计，2002年，全国共计新欠中小学教职工国标工资22亿元，中西部25个省份尚有中小学危房4000万m2。一些农村中小学公用经费紧张。目前，中西部农村地区有贫困学生2400多万名，受到各种资助的人数有限。

3促进城乡协调发展的经济政策

3.1加大财政支农的力度

各级财政部门都要按照《中华人民共和国农业法》的要求增加农业投入。中央和地方各级财政预算内每年用于农业支出增长幅度要高于财政经常性收入的增长幅度，每年财政支农支出的增长水平要高于上年财政支农支出的增长水平。中央和地方各级财政支援农业生产支出、农林水利气象部门事业费、农业综合开发资金支出占财政总支出的比重要逐年提高。另一方面要提高农业自我积累和发展能力并积极利用外资。积极引导农村集体和农民增加对农业的资金投入，国家财政对农业的投入，在一定意义上说，是为集体和农民增加对农业的投入创造良好的外部条件。国家财政资金可以引导农民和集体明确农业投入方向，而贴息或补贴性投入又对农民、集体投入给予一定的经济刺激。农村集体和农民投入是农业投入的大头。通过国家财政引导，使农民对农业的投入有一个合理的回报，以增加投入的积极性。

3.2建立农村社会保障制度

在向市场经济转轨的过程中应尽快建立农村社会保障体系，使之与城市社会经济发展相适应。在农村社会保障制度中，需要建设的具体制度很多，就目前而言，广大农民群众的基本要求和愿望是实现“老有所养，病有所医，生有所靠，因而农村养老保险、农村医疗保险和农村最低生活保障三项制度的建设是其重点：一是建立农村养老保险制度。主要包括社会保险的实施范围、筹资模式、保险形式和管理体制等。二是建立农村合作医疗制度。农村合作医疗制度是指在政府的指导下和集体经济的扶持下，以农民为保障对象，按照自愿、适度与受益的原则，通过多种合作形式建立的满足基本医疗需求的医疗保险制度。在目前情况下，政府的财政

城乡经济发展篇（4）

一、小城镇建设对城乡经济发展的必要性

（一）小城镇建设有利于农业产业化的推进农业产业化是指以农业增收、农业增效为目标，以市场为导向，以合理的利益分配机制为纽带，打造一体化组织，对具有比较优势的农产品实施区域化布局、规模化和专业化生产、社会化服务，形成供、产、销一条龙，农、工、贸、科一体化经营小城镇建设对农业产业化的推进作用体现在：吸收农村剩余劳动力，缓解人地矛盾。

（二）小城镇建设可以促进农村工业化的发展乡镇工业是我国农村工业化的主体。农村改革的推行使农民释放了长久受压抑的生产积极性，农产品产量迅速上升。由于户籍管理制度的存在以及农民传统的求安求稳保守思想的存在，“离土不离乡，进厂不进城，就地发展非农产业”。

（三）小城镇是深入农村腹地，传播城市文明和辐射农村经济的桥头堡小城镇向处于广阔农村腹地的农民传播了城市的思想观念、技术信息、管理经验、生活方式等，成为广大农民接触现代城市文明的媒介。

（四）小城镇的发展加强了城乡之间的联系，开启了城乡交融的大门

二、国外小城镇建设经验借鉴

（一）美国的小城镇建设的经验第一，重视规划的作用。第二，重视基础设施建设，美国小城镇建设资金由联邦政府、地方政府和开发商共同承担，联邦政府负责投资建设连接城镇间地高速公路，小城镇的供水厂、污水处理厂、垃圾处理厂等是由州和小城镇政府负责筹资建设，开发商负责小城镇内社区内的交通、水电、通讯等生活配套设施的建设资金。第三，重视环境建设。第四，重视城镇特色，追求个性，重视城镇特色是美国城镇建设的特点之一，无论走到哪里，都能看到不同面貌和特色的小城镇，那种千城一面、万镇雷同的现象是见不到的。第五，重视建设管理，所谓“三分建设，七分管理“，一个好的城镇更需要好的管理。美国的城市建设管理经验主要有两点：一是拥有健全完善的规章制度；二是依法办事，违法必究的管理作风。

（二）德国的小城镇建设经验德国的村镇建设经验主要体现在四个方面：一是政府高度重视村镇改造和建设；二是优先考虑基础设施和社会服务设施的建设，为改造村镇的居住环境，提高村镇居民生活的舒适度，政府十分注重基础设施、社会服务社会设施的建设和各种公益事业的健全完善，且这些建设资金大部分来源于国家补贴和乡镇的税收；三是注重单体设计与整体景观协调；四是重视环境建设和保护古建筑。

（三）英国的小城镇建设的经验英国小城镇建设经验集中体现在几次规划运动中，包括霍华德的田园城市运动，新城建设运动，米尔顿・凯恩斯城建设、农村中心村的建设等，集中体现了规划在小城镇建设发展中的作用。

纵观各国小城镇建设发展的历程，虽然理论和做法各具特色，但都具有以下几点共同之处：各级政府的大力支持；重视规划的权威性和按规划实施建设；重视基础设施建设和社会服务设施建设；重视人文环境的继承和生态环境的保护。

三、我国小城镇建设中存在的问题

（一）户籍制度方面的问题长期以来，我国以户籍区分城镇和农村人口，实行两种不同的制度，人为造成城乡分割，限制了农村人口向城镇转移。由于户籍制度的限制，我国目前有近亿农村流动劳务人口成为亦工亦农又非工非农的两栖人口，他们虽然在职业上发生了变化，但并未完全实现空间上的转移，阻碍了小城镇的发展。

（二）土地方面的问题在我国目前的土地征用和管理制度下，国家（中央和地方政府）是集体农地的唯一购买者和土地使用权初级市场的唯一供给者，农民和集体无权进入土地市场。有关资料显示，目前在城市建设征用农用地的过程中，多数地方征地收入分配的大致比例是：农民得5%10%，集体得25%30%，政府及其机构得60%70%。政府在自身利益驱使下，人为抬高土地的利用成本，增加了乡镇企业和农村人口向小城镇集聚的成本。

（三）社会保障制度方面的问题目前，小城镇的就业、养老，医疗等社会保障制度建设明显滞后，并且国家机关、事业单位以及不同类型的企业职工都分别享受国家和企业承担的保障待遇，而城镇的其他劳动者包括已进入城镇并且有稳定的住所和职业的农民都与社会保障无缘，这不利于劳动力市场的形成和劳动力的合理流动，直接影响了城镇化进程。

（四）投融资制度方面的问题小城镇建设需要大量资金投入，然而在现行财政体制下。镇政府并不是一级完整的预决算财政，各种费用由县级政府各部门直接收取，一般不返还给镇财政。在部分地方，道路建设被转嫁给了村委会，教育、水、电都依靠群体集资，一定程度上加重了企业和农民得进镇成本。

（五）政府管理体制方面的问题实施城镇管理职能的相应权限大部分集中于县级管理部门，造成镇政府难以有效组织实施适合各自城镇特点的城镇社会经济发展规划。并且镇政府还没有形成独立的一级财政预算，它只是作为县级财政的一个支出单位。县直各部门伸向乡镇的站、所派出机构基本没有决策权，乡镇完成一个项目需要经过很多关卡审批，短则需要半月，长则半年一年。

四、解决中国城乡经济发展的对策

（一）科学规划，合理布局是前提

（二）增强小城镇可持续发展能力是最终目的

（三）深化小城镇综合配套改革是重要内容

（四）努力提高小城镇管理水平是根本保障国外小城镇的发展经验告诉我们，城镇“三分在建，七分在管”。而我国小城镇发展的现状却是很多城镇“重建轻管”，“有硬件，无软件”。因此，抓好小城镇建设的同时，必须提高小城镇的管理水平。

城乡经济发展篇（5）

1.吉林省加快城乡一体化的进程和问题分析

目前,吉林省统筹城乡发展的合力已经形成,统筹城乡发展的速率不断提高,统筹城乡发展的成效初步显现。但由于历史基础、体制等诸多方面的原因,改革开放30年来,农村虽然发生了翻天覆地的变化,农业与农村还处于相对薄弱环节,制约农村发展的二元结构依然存在,主要表现在:城乡居民收入差距较大。从城乡居民平均收入增长情况看,城镇居民可支配收入的增长速度明显快于农民纯收入;城乡基础设施与城镇化水平差距较大。小城镇与农村基础设施不够完善,制约工业化和第三产业的发展,影响了农村劳动力转移和农民增收;社会事业发展差距较大。尽管这些年在改善民生和加快农村社会事业发展方面投入的资金、所办的实事前所未有,但与城市相比,农村教育、文化、卫生等社会事业发展仍然显得滞后;公民综合素质差距较大。目前农村剩余劳动力中高中以上文化水平的比重还比较低,在知识水平、基本技能和文化素质等方面,还不能适应新形势下非农产业的岗位要求。

2.吉林省加快城乡一体化进程应加强的重点领域

当前,吉林省经济形势是历史上最好时期,也是统筹城乡发展,加快城乡一体化进程的重要机遇期,今后一个时期的重点任务是逐步消除城乡之间的壁垒,在政策与体制、产业发展、生产力布局、市场体系和文化建设四个方面实现城乡一体化。

2.1深化改革,促进城乡政策和体制的一体化 调整国民收入分配结构,提高国家财政支出、预算内固定资产投资和信贷投入用于农村的比重,加快推进城乡公共财政和金融体系建设的一体化;完善户籍管理制度,为农民进城落户创造条件,统一义务教育制度和社会福利保障制度,逐步建立城乡劳动就业制度和发展条件的一体化;统一规划,着力改变农村基础设施薄弱的状况,加快推进城乡基础设施建设一体化;统筹城乡教育、医疗、卫生、社会保障体系建设,实现城乡社会保障体系与服务制度建设的一体化。

2.2以发展为动力,推进城乡产业发展的一体化 城乡一体化建设关键在发展,根本在产业,要把加快城乡产业聚集作为工作重点,促进城乡产业合理分工、优势互补,为推进城乡一体化提供重要物质支撑。一方面要突出大城市的带动作用。根据实际,抓住国家宏观政策调整的有利时机,把投资拉动作为城市化的一个至关重要的措施,加强项目谋划工作,加大项目推进力度,加快重大基础设施、重点产业项目、重要民生工程建设,充分发挥投资对经济增长的拉动作用,力求大城镇在产业集聚、人口集中、要素集约利用上有新突破;另一方面要加快推进农业产业化、信息化、标准化、设施化、集约化和市场化进程,努力打造由现代种养业、现代加工业和现代物流业构成的现代农业产业体系,实现城市与农村之间的双向联动发展。通过推进农村新型工业来增加农民就业,促进农民增收,缩小城乡收入差别,实现城乡产业的互补、资源共享,以城带乡、以乡促城。

2.3完善农村市场体系,加快推进城乡市场建设一体化 目前农村商业流通设施缺乏;农村资本市场建设严重滞后,金融服务严重缺失;土地流转市场不健全,流转不规范、服务不到位;服务市场无序,服务质量比较低;农村要素市场和商品市场都存在交易成本高、效益低。要建立全国统一开放的市场体系,实现城乡市场紧密结合,促进资源的优化配置,加快构筑城乡一体化现代流通网络。在此基础上,应着力培育城乡统一要素市场。根据城乡居民具有平等的社会权利,在城乡之间采取统一的经济社会政策,包括劳动力在内的各种生产要素可以在城乡之间自由流动,引导城市要素资源“下乡”,促进农村富余劳动力“进城”,带动农村产业结构调整和农民增收。

2.4统筹城乡资源,实现城乡生产力布局一体化 按照有利于城乡一体化发展的理念,突出空间资源一体化配置,加强行政区和经济区之间的衔接协调,形成城乡联动发展的生产力布局。依据经济和环境特征,应适度适时调整行政区划,整合密度过大、规模过小的小城镇空间,建立具有规模效应的小城镇群组空间结构,完善城镇体系结构。当前,尤其要抓好以中心镇、中心村为重点的区域城镇、集镇体系规划与建设。在农业产业布局上,全省各地应充分依据资源优势与经济优势确定主攻方向组织生产与加工,使优势资源不断向优势产业集中,优势产业不断向优势区域集聚,形成区域化与专业化的产业系列,从根本上转变散而杂、产业趋同造成的资源浪费局面。在工业产业布局上,应以工业园区建设为先导,依据都市圈和区域经济发展规划,结合老工业基地振兴改造,统筹考虑城乡工业园区的产业布局,打破行政区划壁垒,引导适宜的工业企业向县域经济开发区转移,实现各园区的错位发展,使区域性优势产业和资源向优势地区集聚;同时,有效引导乡镇企业集群发展,拉动农村的小城镇建设,由此带动农村二、三产业的发展,创造更多的非农就业机会。

2.5坚持创新,推进城乡文化建设的一体化 加大对村镇一级教育投入,促进城乡教育均衡化发展,在此基础上全面提高教育质量,基本普及高中阶段教育,积极发展学前教育,积极实施“阳光工程”, 大力发展以“绿色证书”和“蓝色证书”为载体的职业教育和成人教育,开展职业技能培训,有计划、有目的、有组织地转移农村劳动力,促进城乡教育一体化;加强社会主义道德观建设。坚持社会主义核心价值体系,用中国特色社会主义理论武装农村党员、教育和引导农民群众,满足广大农民的精神文化需求,加快农村文化事业发展,用先进的精神文化产品来丰富和提升农民的文化生活,提高农民的思想道德素质;促进城乡文化娱乐一体化。探索城区文化设施与农村连锁运行、管理、使用的新路子,把社区文化延伸至农村,多渠道、多形式拓展文化的广度、深度。文化宣传部门应当组织城市文化组织、政府有关部门、社会团体与村镇结对子,开展农村文化建设,丰富农村文化生活,实现城乡文化联动;推进城乡信息共享进程。目前,城乡信息共享程度低,城乡信息资源分配失衡,信息资源的不对称加大了城乡间的差距和对立。因此,必须把信息共享作为一项长远的战略事业,应得到制度保障。信息共享应首先保证渠道畅通,全时空多渠道传递信息。

3.加快吉林省城乡一体化进程的保障措施

搞好城乡一体化建设的关键就是认真贯彻落实好国家有关政策,加快实施城乡良性互动的政策措施,在财政政策上、产业政策上和在体制改革上实现城乡统筹。根据吉林省实际情况,应强化和落实以下具体措施:

3.1全力推进体制创新 按照着眼长远、逐步完善、健全机制的原则,以强化农业基础,促进城乡一体化发展为目标,进一步深化改革,为农业农村发展和农民生活水平提高,提供体制与机制的保障、财政支持和发展动力。

3.2加强农业基础设施建设 应紧紧抓住中央大幅增加投入的有利时机,以水利建设、农业机械化、耕地保护、农业技术推广和农业生态为重点,大力推进农业基础设施建设,全面提高农业综合生产能力。

3.3大力发展农业产业化经营 紧紧依托龙头企业建设专业化、标准化、规模化生产基地,完善与农民的利益联结机制,尽快形成龙头企业集群、生产基地配套、利益连接紧密、带动能力较强的农业产业化体系。

3.4保护农民工合法权益 努力打破城乡壁垒,加快形成城乡统一的劳动力市场,拓展农民进城务工的渠道,建立健全城乡就业服务体系,加强就业培训,保护进城务工经商农民的合法权益,逐步解决农民工进城居住、社会保障、子女上学等问题。

3.5加强农村公共服务 应突出重点,切实改善农村公共服务。加强农村文化基础建设,不断丰富农村文化生活,优化配置教育资源,促进城乡义务教育均衡发展;全面推进新型农村合作医疗,提高农民健康保障水平;加大公共财政投入,切实抓好农民最急需的道路交通、安全饮水、电力供应、清洁能源和环境卫生等公共基础设施建设,改善农村人居环境,提高农民生活质量。

城乡经济发展篇（6）

0 引言

近年来，随着我国社会经济的蓬勃发展，我国越来越重视城乡经济发展的统筹兼顾，并积极推出了一系列优惠政策，以缩小城乡差距，实现经济发展目标。城市与乡村是经济社会系统的两个有机统一的子系统，城乡发展是一个有机统一体。因此，正确处理城乡经济发展关系，统筹区域发展是推动地区经济高效发展重要举措和必然要求。城乡经济发展差距过大不仅不利于我国国民经济的发展，而且还会影响社会的稳定性。

从国际经验来看，经济增长和社会发展不平衡会导致经济动荡、社会不稳定等，导致社会“有增长无发展”；而从国内现实来看，这些关键社会结构的转型迟滞，则构成社会发展的结构性矛盾，而且还衍生了许多社会发展的瘤疾。例如不断拉大的城乡差距问题、社会持续发展乏力问题、社会稳定问题等。这些结构性矛盾以及社会发展瘤疾的存在，导致了社会发展总体中的困境，迫切需要加以解决。因此，打破城乡二元结构，统筹城乡发展，形成新的城乡经济发展战略思路和格局，势在必然。

1 统筹城乡是推进现代化农村事业的重要目标和根本途径

进入新时期之后，农村地区经济发展呈现良好态势，农民发展积极性高涨，要求加快农业技术改革，提升农村生产水平。在此背景下，政府部门必须积极引导和扶持农村经济发展，加快政策扶持力度，以明确农村经济的发展方向。近年来，全国统筹城乡发展步伐不断加快，陕西省统筹城乡发展也已步入新的历史阶段，明确了以延安率先实现城乡统筹发展带动全省城乡统筹发展的总体目标，出台了推进有条件农村居民进城落户的实施意见，相关部门也出台了配套办法，对于统筹城乡发展进行了全面部署。统筹城乡经济发展是推进现代化农村事业的重要目标和根本途径。

2 统筹城乡发展的重要意义分析

2.1 统筹城乡发展是稳定社会秩序，推进小康社会发展进程的需要

随着我国改革开放的进一步深化发展，我国农村经济发生了广泛而深刻的变化，一方面农村经济发展规模和结构都出现了相应的变化，面临新的发展机遇；另一方面农村经济发展进程缓慢，农民增收渠道单一，地区经济发展差距持续拉大。在此背景下，要想进一步协调地区经济发展，防止发展差距的逐步增大，就必须积极推行一系列有效措施以推动农村经济发展，增强农业经济发展的稳定性和持续性，保障农民生活。随着可持续发展理念的提出，各地区越来越重视挖掘与开发其经济发展的深层潜力，推动其经济又好又快发展。受传统城乡二元制体制的限制，农村经济在发展环境与发展条件上难以享受到与城市同等的待遇，各方面限制因素较多，不利于其生产力水平的提升。同时，在城乡一体化发展进程中，由于缺少系统完善的协同联动机制，农村与城市发展缺乏有效的沟通与交流，影响了其发展效率。加快统筹城乡发展一方面可以有效地激发农民的发展热情，调动其发展积极性和主动性，使其更好地利用手头现有资源发展特色经济产业，增加就业机会；另一方面还可以有效搞活农村经济市场，稳定社会秩序，推进小康社会的发展进程，使人民更好地享受到社会经济的发展成果。

2.2 统筹城乡是发展农村经济，实施内需带动战略的重要途径

消费需求、固定资产投资、出口贸易是拉动国民经济发展的三大内驱力，直接影响着经济发展的速度和质量。因此，扩大内需是刺激经济发展的重要措施，能够在一定程度上推动社会经济的发展进程。据有关统计数据显示，2009年，我国投资、消费和出口分别拉动了GDP增长8%、4.6%和-3.9%，投资拉动占GDP的比重达到67%，在支撑陕西经济增长的拉动中，投资拉动占比重达到70%以上。2009年，陕西农村居民消费支出3349元，是城镇居民消费支出的三分之一，我国消费需求特别是农村消费需求严重不足。而造成农村消费能力不足的一个重要原因就是经济发展水平过低，农民购买力不足，消费水平低。因此，加快城乡一体化体制建设，统筹城乡经济发展可以为农村经济发展营造良好的发展环境，有利于其更好的发挥其发展优势，从而扬长避短实现经济的稳定增长。农民作为占我国人口比重最高的群体，其在收入水平和消费水平上远远低于城镇居民。同时，随着我国产业化升级与转型步伐的进一步加快，农村的供需日益尖锐，生产出来的产品无人消费，造成了资源的极大浪费，不利于农村经济的健康稳定发展。因此，针对这一情况，我国政府部门制定农村经济发展政策时，可以适当向农村倾斜，加大资金和技术扶持，有效地推动其经济增长。此外，造成农民消费能力不足的另一重要原因为农民增收渠道单一，特色化产业经济不发达，这就使得农民致富无门。因此，统筹城乡发展可以极大地丰富农民增收渠道，大力开拓农村市场，积极发挥农村的资源和人口优势，扩大内需，实现资源的优化配置。

2.3 统筹城乡是城市本身发展和提高国民经济运行质量和水平的需要

此外，统筹城乡发展还是构建和谐社会、缩小城乡发展差距的客观需求，必须予以高对重视。统筹城乡经济发展一直是我国政府部门关注的焦点问题，处于经济发展事业的重要地位。统筹城乡经济发展是一个长期而漫长的过程，不会一蹴而就。要想解决这一历史性课题，紧紧依靠政府的力量是不够的，还需要社会各级的广泛支持。2009年，陕西农村居民人均纯收入2428元，仅为城镇居民的三分之一，比全国平均水平低1715元。要提高农民收入接近和达到城镇居民水平，必须加快统筹城乡经济社会发展，加快发展现代农业，拓宽农民增收渠道，完善农村发展体制机制，加强农村基础设施建设和公共服务，实现以城带乡、以工促农、城乡共同发展的目标。城镇化是区域一体化发展的必然趋势，是城市与农村协同发展的必然结果。城市的发展离不开农村的支持与配合，而农村经济的发展同样离不开城市的扶持与引导。因此，在城市发展过程中，地方政府必须立足地区经济发展实际，扩大对外交流，逐步优化产业发展结构，转变经济增长方式，以早日实现其发展目标。

3 小结

随着我国市场经济的逐步发展成熟，地区经济的交流与互动随之增强。在此背景下，如何充分利用自身发展优势，统筹城乡经济发展成为各地区应该认真思考的问题。统筹城乡经济发展不仅是激发农村经济发展潜力，推动新农村建设的重要举措，更是经济结构调整的重要组成内容。

本文从统筹城乡经济发展这一问题入手，就统筹城乡发展的意义进行系统地分析和阐述，并提出了自己的看法。

参考文献：

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[2]谢金峰.重庆市统筹城乡发展的做法与启示[J].经济研究参考，2008（32）.

[3]吴敬秋.统筹城乡发展是构建和谐社会的关键环节[J].新疆社科论坛，2005（03）.

城乡经济发展篇（7）

加强城乡经济一体化建设是我国社会主义经济建设的需要。在社会主义经济建设的初级阶段，我国经济发展具有典型的区域性特征，主要体现在以东南部沿海城市为主，以乡镇依附城市发展的特点。我国是典型的城乡二元经济结构国家，城乡经济一体化发展较为缓慢，并且一直存在着诸多问题，但随着改革开放的不断深入和人与社会和谐发展概念的提出与实施，同时伴随着中国经济的全球化发展，我国城乡间发生了翻天覆地的变化，这为城乡经济的一体化发展提供了新的发展方向和更多的发展机遇。

城乡经济一体化可调整和优化产业结构，进一步将农业生产产业化，加强乡镇的信息化建设，以改善农民的生活水平。缩短城市和乡镇之间的经济发展水平，真正实现城乡的和谐和统一发展。城乡经济一体化可改善我国城市环境。目前，我国城市人口集中，现代化的建设和发展致使交通条件和污染问题难以得到改善。通过城乡的统筹规划，不但可以减缓城市的生活压力还可以在一定程度上加强乡镇现代化建设进程。

二、我国城乡经济一体化进程中存在的问题

（一）乡镇经济建设发展的相对滞后

我国乡镇经济的支柱产业以农业为主。现阶段乡镇农业的发展存在着现代化程度较低的缺陷。并在政策制度保护方面较为薄弱，一些相关政策制度，例如农村产权制度、农业经营体制、土地征用制度、农村金融体制难以得到完善和充分利用。现代化农业建设亟须政府的大力改革来促进社会主义新农村建设。必须从实际出发，紧紧抓住一体化深化的滞涨环节，突破发展。

（二）县域经济发展机制难以得到突破

县域经济发展是城乡经济发展的中间环节，也是二者联系的重要纽带，对城乡一体化建设起到至关重要的作用。县域发展是工业化和农业化建设的载体，一方面可以减缓工业化生产给城市带来的污染及危害，另一方面可以对乡镇的发展起到带动作用。目前，我国的县域能源和空间资源不能得到充分的利用，其发展机制难以得到突破，很难起到承接作用。所以建立完善有效的县域发展机制迫在眉睫，应该稳步有效的进行规划，从而可以建立和促进城乡经济一体化制度。

（三）我国城乡建设环境差异显著

目前，我国城市的占地面积较小，其大中型生产企业分布较为分散。城市中一些污染较为严重的企业难以得到统一的管理和治理，生态环境存在着严重的破坏情况。部分生产企业与居民生活区紧密相邻。城市的现代化建设使得大气污染、水体污染和噪声污染对城市居民健康造成严重的损害。而我国的乡镇建设相对较为滞后，地广人稀，现代化发展较为缓慢。乡镇地区的自然环境优越，但经济的滞后发展使得其自然资源并没有得到充分的开发利用。城乡经济建设情况呈现明显的两极分化状态。城乡经济一体化建设是平衡城乡的经济和环境平衡发展的关键所在。

三、关于我国城乡经济一体化建设的建议

（一）加强农业市场的竞争力

农业是带动中国经济发展的重要支柱。自2000年中国加入世贸组织以来，其农产品的出口量居世界各国之首。可见，发展农业不但是缩短我国城乡发展的主要途径，还是国民经济发展的重中之重。此时，我国更应变挑战为机遇，使城乡商品不断扩大国内外市场份额。加强农业市场的竞争力应从根本着手，改变现阶段单个农户的经营规模，大力推动区域规模经营，促进农业生产的集约化。另外，摒弃传统农业生产方式，推行先进的现代化器械及种植方法。提高农民的文化素养，要培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，适应现代农业发展要求。同时，要实行农田保护政策，以有效节约集约利用土地资源，进一步促进城乡协调发展。

（二）加强县域经济建设

加强县域经济建设是缩短城乡建设的重要环节，应从重视县域产业发展、加强管理制度的实施、加大基础设施建设和推进公共服务建设。应重点规划并广泛建立县域中心，并保证规划及建设水平。政府应根据当地经济文化情况，推行相应政策制度，以促进县域经济的发展，逐步消除城乡二元差别。除了县域中心建设规划外，要重视城乡一体化的产业体系建设规划，使产业结构得到合理的优化。加强县域、城乡的基础设施建设，包括农业、手工生产业、交通业以及电力、水利、能源、信息和垃圾污水处理设施等方面的建设。同时，城乡公共服务水平在教育、文化、医疗、养老等方面差距较大，应推进城乡基本公共服务均等化。

城乡经济发展篇（8）

中图分类号：F127 文献标识码：B 文章编号：1008-4428（2012）02-44 -03

一、城乡经济一体化理论

城乡经济一体化是针对城乡经济发展过程中存在的二元经济结构而提出的，是指城乡经济遵循客观规律的要求，进行统筹规划，合理布局，更好地促进城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合，互为资源，互为市场，互相服务，逐步达到城乡之间在经济上协调发展的过程。

（一）城乡经济一体化的特点

一是长期性。城乡经济一体化是一个长期发展战略。二是整体性。城乡经济一体化是一个整体发展战略。三是互动性。城乡经济一体化强调的是城市与乡村的统一、协调与均衡，这既要以城带乡，也要以乡补城，最后达到共同繁荣。四是基础性。城乡经济一体化是城乡一体化的重要内容，在城乡一体化的过程中起着基础性的作用，它决定着城乡一体化的发展进程和实现程度。

（二）城乡经济一体化的内容

一是城乡产业一体化。城乡产业一体化即是强调城乡产业的内在联系，改变城乡产业经济传统格局，打破城乡产业分割，加快城乡产业融合，对城乡产业结构进行战略性调整，合理分工布局，变城乡单一结构为复合结构。二是城乡资源一体化。城乡资源一体化即是在城乡资源配置上，资本要素要积极从城市流入乡村，进行农村大开发；科技资源要发挥城市的优势，为农村的经济发展提供强大而有力的保证；要用城市较为发达的信息，推进农村信息化。三是城乡经济调控一体化。城乡经济调控一体化即是要政府在制定城乡经济政策时要统一考虑，必须统一制定城乡发展战略，统一城乡发展的方向和目标，统一城乡调控的政策措施，从而促进城乡经济有序发展。

二、安徽城乡经济一体化发展现状及因素分析

（一）安徽城乡经济发展差距

1、城乡居民人均收入差距

居民的收入水平直接地反映了当地经济水平。我们列出2001年到2008年9年间的安徽省城镇居民人均可支配收入和农村家庭人均纯收入的基本情况表。

通过对上表分析，可以得出以下结论：

第一，安徽农村居民的纯收入总额低于城镇居民人均可支配收入。从2001年到2008年期间，安徽城镇居民人均可支配收入都高于农村居民纯收入。第二，从城乡收入比可以看出，安徽省城乡人均收入差距总体上呈扩大趋势。如果考虑城镇居民的隐形收入，城乡居民的人均收入差距将会更大。第三，安徽农村居民人均纯收入增长幅度总体上小于城镇居民可支配收入的增长幅度，变动态势不稳定，不利于缩小城乡差距。比如，2005年，农村人均纯收入增长5.67%，比上年减少了近12%，2006年又增长12.42%。

2、城乡居民财产差距

城乡经济的差距不仅反映在城乡人均收入上，同时也反映在城乡居民家庭拥有财产上。目前对城乡财产的确定还没有一个统一的标准，我们从城乡家庭的储蓄存款余额来反应这个问题。下表是安徽省近年来的城乡储蓄余额。

从表2-2可以得出下面两点结论：

第一，城镇居民的储蓄增长速度快于农村居民的。安徽省城乡储蓄余额都呈上升趋势，分别从2001年的13220052万元、3784609万元，增加到2006年的32301332万元、8476709万元。在增长过程中，城镇居民的增长速度快于农村居民的增长速度，导致城乡居民储蓄存款差距呈现小幅扩大趋势。第二，城镇居民占总储蓄的比重呈上涨趋势。2001年，城镇居民占总储蓄的比例只有77.7%，而到了2006年，这一比例便达到了79.2%。

3、城乡居民生活水平差距

（1）近十年来安徽省城乡人均消费水平汇总如下表2―3 。

从表2-3可看出：

第一，城乡居民消费水平的绝对数差在不断扩大。由2001年相差的3821元增加到2008年的7381元。第二，从城乡人均消费水平的比值来看，城乡消费水平的支出比从2001年的2.92倍扩大到2008年的3.14倍，说明改革开放以来，安徽省的城乡人均消费水平并没有缩小趋势，而是进一步的扩大，尤其是在近几年，城乡消费差距都在3倍以上，致使农村居民的消费水平严重低于了全省的平均水平。

（2）城乡家庭支出的恩格尔系数比较

从近年安徽省城乡居民的恩格尔系数表2-4可以得出如下两点：

第一，安徽省城乡生活水平差距经历了扩大―缩小―再扩大―再缩小的趋势。第二，安徽省城乡居民的恩格尔系数中的趋势是在缩小，但其城乡差距也较为明显。尽管安徽省城乡居民的生活质量都在提高，但是安徽省城乡居民的恩格尔系数却一直处在全国平均水平之下，说明安徽省城乡居民的生活质量都不如全国的平均水平。

（二）安徽城乡经济一体发展因素分析

1、安徽城乡经济一体化发展的有利因素

第一，落实科学发展观。科学发展观的终极目标之一是城乡一体化发展，而城乡一体化是落实科学发展观的前提条件，二者相辅相成。第二，“中部崛起”战略的提出。去年，安徽省首个部级区域规划《皖江城市带承接产业转移示范区规划》获得国务院批复，标志着皖江城市带正式成为首个国字号“产业转移特区”，这会带动安徽的产业升级，给安徽带来另一个发展契机。第三，安徽省总体经济实力提升。改革开放以来，安徽省总体经济实力有了明显的提升，这为安徽城乡经济一体化发展提供了物质基础。第四，国家对农村的经济政策。一直以来，我国党中央和政府都比较关注“三农”问题，对农村经济的发展给予高度关注，相继出台了一系列有利于缩小城乡差距，促进城乡经济一体化的政策。

2、安徽城乡经济一体化发展的制约因素

第一，仍然存在“重城轻农”的观念。近年来，虽然“重城轻农”的观念有所转变，对农村经济加大关注，但是并没有从根本上转变“重城轻农”的观念，“重城轻农”的观念依然存在。第二，投资体制不完善。农村、农业的发展需要资金的支持，而当前安徽省农村投资体制不完善，农村经济的发展得不到资金的有力支持。第三，制度供给失衡。如城乡二元结构的户籍制度等，城乡制度的供给失衡很大程度上制约着城乡一体化的发展。第四，农村劳动力素质低。目前，安徽省农村劳动力相对过剩，但是他们的素质是偏低的。第五，管理体制不健全。包括安徽省在内的许多中西部省份在管理体制方面都存在一定的问题，如行政管理体系层级较多，职能不够明晰，管理界限模糊；行政管理体制管理效率低下，管理成本较高等。

三、安徽城乡经济一体化发展的建议

（一）促进城乡市场一体化

1、加快发展农村要素市场，促进城乡要素市场一体化

第一，要大力发展农村资本市场，拓宽农村投资渠道。第二，促进农村劳动力的自由流动。第三，加快农村土地市场改革。第四，加强农村信息体系建设。农村信息不畅是影响经济发展又一重要因素。

2、培育农村市场主体，确保农户的利益实现

市场主体在市场化过程中处于核心地位，当前安徽省农村市场主体在市场竞争中出于劣势地位，因此，要积极培育农村市场主体，使之发展壮大，不再是以家庭为单位。

3、加强市场中介组织建设，增强其服务功能

市场中介组织是市场能够顺畅、健康运作的必要基础，其发育水平，也是衡量市场化水平高低的重要指标。要大力发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构，如会计师事务所、仲裁机构、律师事务所、资产评估中心、商务信息咨询机构、消费者协会等，充分发挥其规范市场运作、协调市场冲突、促进公平价格形成、减少流通环节等方面的作用，最终达到顺通市场交易、提高市场运作效率的目的。

4、加强市场管理，构建城乡统一的市场管理体制

第一，要消除城乡各种制度障碍，如妨碍城乡市场一体化的教育、社会保障等方面的制度，以提高要素市场在城乡之间流动的效率。第二，建立公平、健全的经济法规和市场规则。废除阻碍市场公平竞争的法律法规，制定公平竞争的市场交易规则，形成城乡市场公平、合法竞争的市场环境。

（二） 促进城乡产业一体化

1、统筹城乡产业布局，促进产业布局合理化

第一，根据各地区的特色，发挥产业优势。第二，加强各地区间的合作。第三，适时的进行产业转移，提高整个省内的产业水平。第四，发挥政府在农村工业发展过程中的引导作用。

2、加大农业投入，发展优势农业

安徽省一直就是一个农业大省，按照比较优势的原则，安徽省应该是继续发展农业，不放弃、不抛弃农业，提高农民收入。第一，保证农田的耕地面积基本稳定。第二，加大对农业的资金投入。调整农业产业结构，突出优势农产品。

（三） 加快实现安徽城乡公共产品供给一体化

1、建立城乡统筹的公共产品供给制度

要扭转“重城轻乡”的公共产品供给观念，实行城乡统筹的公共供给制度，把农村公共产品供给真正有效地纳入到国家公共产品的制度安排中来，从根本上破除城乡“二元”的公共产品供给制度,逐步建立起适应社会主义市场经济要求,城乡统一政策、统一标准、统一待遇的新型现代城乡公共产品供给制度。

2、形成可持续的农村公共产品财政支持机制

首先，适应我国进入工业反哺农业、城市支持农村新阶段的要求，调整国民收入分配格局和财政支出结构，使其更多地向农村倾斜，扩大公共财政覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金稳定增长机制。其次，合理调整和改善财政支农资金的支出结构，加大对农村公共产品的投入力度，建立对农村公共产品的单项财政保障制度，使政府对农村基本公共产品的供给逐步纳入公共财政的保障范围并保持经常性和制度化，逐步缩小城乡间基本公共产品的差距。三是以法律形式保证对农村公共产品的财政支持机制。

3、完善城乡公共产品的决策机制

首先，推进基础民主制度建设，实行村民自治，通过村民大会等形式，鼓励农民参与本地区公共产品项目的选择，使村民的意愿得以体现。其次，提供政府公共服务的水平。政府在深入了解农民对公共产品实际需要的基础上,要对公共产品需求进行科学分析，包括可行性分析、供给数量的确定以及供给方式的确定，从而保证公共产品的高效供给。第三，建立公共产品供给的监督机制。充分发挥群众和媒体的监督，防止农村供给的被挪用或浪费。

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城乡经济发展篇（9）

中图分类号：F291，3文献标识码：A文章编号：1004―1605(2009)08／09―0170―04

党的十七届三中全会指出，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，是破解“三农”工作的根本出路，是推动城乡生产要素优化组合、促进城乡协调发展的根本举措，是缩小城乡差别、实现城乡共同繁荣的根本途径。要在实践中科学准确地推进城乡经济社会发展一体化建设，必须对城乡经济社会发展一体化有一个全面深刻的认识。

城乡经济社会发展一体化的基本认识

1，城乡经济社会发展一体化的现实背景

建国以来，我国在推进现代化建设的过程中，选择和推行的是重工业及城市优先发展战略，由此形成的“二元”经济结构是当前推进城乡经济社会发展一体化需要面对的现实背景。造成我国城乡“二元”结构的根源是我国在较长时期内推行了一系列城乡分割的制度，主要表现为：

城乡分割的社会管理制度。我国在计划经济时期实施的城乡分割的社会管理制度，主要限制农村人口向城市迁移，以维持资本密集型城市大工业的发展。在这一初衷下，逐步形成了城乡分割的户籍管理制度、劳动用工制度和社会福利制度。上述三项制度分别从户籍、口粮、就业三个层面保障城市居民的生产、生活，限制了农村居民的自由迁徙以及在城市中获得口粮和工作的可能，人为切断了城乡之间的流通。这些制度在相当程度上一直沿袭至今，从而使城乡居民在就业、社会福利等各个方面的不平等未有根本改变。

城乡分割的发展战略。建国之后，我国实施了以实现国家工业化为目标、优先发展重工业的经济发展战略，在工业化起步阶段，工业的建设资金主要源于内部积累和农业积累。与此同时，国家对农村的投入严重滞后。计划经济时期，为了维持资本密集型城市大工业的发展，资金、技术、人才等生产要素集中投向城市，农村的基础设施建设、医疗等社会保障，主要依靠集体经济组织十分有限的财力。改革开放之后，国家在基础设施和科教文卫等公共服务设施投入上，继续向城市倾斜，但对农村而言，在收走了大量的农业税的同时，对农村基础设施和公共服务方面的投入非常有限，由此造成城乡之间经济发展、基础设施和公共服务等方面的巨大差距。

这种工业化模式虽然保障了工业资金的积累和工业体系的建立，但造成的结果也是显而易见的，即资本过度集中于城市产业，城乡居民收入及消费差距扩大，“三农”问题客观上趋于严重。由此，这种城乡“二元”结构，成为影响城市与农村发展不均衡的根本原因，这也是当前我国统筹城乡经济社会发展一体化过程中需要着力破解的关键问题。

2，城乡经济社会发展一体化的内涵

城乡经济社会发展一体化最基本的内涵是指：把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、生态环境保护、社会事业发展等方面的一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。其别要注意城乡一体化与农村城市化、城乡一体化与城乡一样化的区别。

城乡一体化的本质是城乡之间的互促互动，协调发展，和谐共生。农村城市化则是主要表现为农村人口向大、中城市转移积聚从而使现有城市不断扩大的过程。从马克思主义经典作家提出的“消灭城乡对立”、“城乡融合”、“城市和乡村有同等的生活条件”，到现代城市学家的“城乡有机结合”、“使居民在任何地方都能享受城市益处”、建立“区域城市”等理论观点看，世界城市发展的最高境界是城乡一体化，它的发展进程是由乡村人口向城市集聚到大城市的郊区化或逆城市化，最后迈向城乡一体化。城乡一体化与农村城市化两者既有联系又有区别。两者的区别主要表现为：一是目的不同，城市化是为了创造极化效应，城乡一体化是为了创造协调效应，即建立城乡协调发展机制。二是落脚点不同，城市化的落脚点在城市，城乡一体化的落脚点在城市和农村，其中由于协调发展的关键在农村，城乡一体化的重点在农村。两者的联系表现为：一是城市化是推进城乡一体化的前提条件。城市化之所以被认为是解决“三农”问题的重要手段，其原因就在于城市化的推进将使大量农村人口逐步从农村转移到城镇，为农村的发展创造了客观条件。二是城乡一体化是城市化发展到高级阶段的必然产物。城乡一体化过程就是城市文明逐渐向农村扩散的过程，城乡一体化的实现关键在于城市文明能够向农村辐射，只有城市化达到较高水平，城市对农村的辐射才能覆盖整个农村，城乡一体化才会实现。

平等原则是实现城乡一体化的战略要点之一，平等主要是指地位与机会平等，但平等不等于平均，推进城乡一体化不等于城乡一样化。在发展上，城乡一体化不能理解为城市和乡村整齐划一，齐头并进，要根据城市和乡村发展不平衡的实际合理分配资源，更不是要让城市发展停下来，而是要继续繁荣城市，让城市具有更大的辐射功能，以带动农村加快发展。在收入分配上，城乡一体化也不意味着不分贡献大小一味将农民收入与城市居民收入拉平，而是要在城乡实现同样贡献获得同样收入。在实践中，城乡一体化是不断缩小城乡发展差距的过程，但城乡差别将在一定时期内长期存在，只是不同历史时期其表现程度和形式不同。

从我国改革开放以来城乡一体化的历程看，曾经出现了农村发展克隆城市的现象，如上世纪九十年代末以来上海实施的郊区发展战略，主要表现为城市扩展以及产业扩散等，这在形式上类似城乡一体化，但在实质上，并没有真正实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠。因此，当前正在推进的城乡一体化既需要防止传统的城乡二元化，也要防止实践中出现的形式上的城乡一体化。

3，城乡经济社会发展一体化的重点

城乡经济社会发展一体化是城乡经济社会制度的一体化。从我国城乡发展的历程看，城乡二元制度结构是造成城乡二元经济、二元社会结构的根本原因。当前，推进城乡经济社会发展一体化的核心是建立城乡统一的经济社会制度，即十七届三中全会提出的“建立城乡经济社会发展一体化体制机制”。只有从体制改革、制度建设上着手，建立起统筹城乡发展、支持农业农村发

展的保障体系，才能从全局上、根本上突破城乡分割的体制和结构，才能给农村发展注入新的动力和活力。在当前的实践中，如果仅仅停留在具体操作层面而不触及经济社会制度本身，可能会使“城乡一体化”成为一种形式性的运动。

城乡经济社会发展一体化是城乡政治发展的一体化。平等是城乡一体化的战略要点之一，要真正实现城乡在经济社会发展过程中的平等，必须改变长期以来由城市单方面制定有利于自身利益的发展规划和政策制度的格局。城市偏向决策机制形成的背后是我国农民权利的弱化，是农民利益的缺失。因此，实现城乡一体化，必须要实现农民与城市居民在政治参与上的平等，使农民在国家规划、政策和制度制定的过程中拥有知情权、话语权、参与权和决策权，创立农民参与的统筹兼顾城乡利益的均衡决策机制。如此，才能制定出真正有利于形成城乡经济社会发展的一体化新格局的规划、政策和制度。这是形成城乡经济社会发展一体化新格局的政治基础。

城乡经济社会发展一体化的实现途径

1，城乡经济社会发展一体化的基本内容

我国目前正处在城乡关系由隔离走向融合的调整时期，城乡二元特征仍然十分突出，针对经济发展现状，城乡一体化的战略要点应当是：平等、协调、融合、发展。

“平等”主要是指地位平等和机会平等。获得平等的发展机会是城乡一体化的基本内容，要将城市和乡村放到同等重要的地位，充分发挥城乡各自的优势，实现资源在城乡之间的自由、快捷流动，进而提高资源配置效率。“协调”是指在平等的前提下，城乡在经济、社会、生态等各方面分工协作，整合发展，并在空间上有序分布，城市和乡村走向互动发展。“融合”既是一种过程，又是一种状态，是城乡关系发展的高级阶段。融合并不是消除城乡差别，而是城市与乡村相互渗透，相互依赖，组成关系密切、结构合理、功能互补、利益共享的城市一乡村复合系统。“发展”是城乡一体化的核心和最终目标。城乡一体化的发展最终就是要实现各类要素在城乡范围内的合理流动，并以平等、高效的方式推动城乡经济的共同发展。

城乡一体化的基本目标是缩小城乡差别，实现城乡经济社会的和谐发展，使城乡共享现代文明。具体来说，包括三个层面的目标：第一，在政治上，要使农村的农民和城市市民有平等的社会地位，享有共同的政治权利；第二，在经济上，通过城乡一体化的推进，特别是农村生产力大力发展，使城市和农村基本处于同一个生产力发展水平；第三，在公共服务的享受上，主要指在生活水平、生活质量上，农民和城市居民能够基本趋同。

促进城乡一体化就是要统一城乡的规划、建设和管理，按照十七届三中全会的要求，城乡一体化的基本内容是“五大统筹”，即统筹土地利用和城乡规划、统筹城乡产业发展、统筹城乡基础设施建设和公共服务、统筹城乡劳动就业、统筹城乡社会管理。

2，城乡经济社会发展一体化的原则

实现城乡一体化发展，构筑新型的城乡关系，应贯彻以下几项原则：

互动发展原则。城乡一体化是一种城市与乡村双向互动的发展过程。城乡一体化决不单单是解决乡村的问题，也不单单是城市推动乡村发展的问题，而是两者互动的发展过程。无论是空间形态上还是经济社会发展，都是强调对城乡之间存在的二元结构的现代化改造。既要强化中心城市对整个郊区的辐射功能，带动郊区的工业化与城市化；也要强化郊区对中心城市、农村对城市的反哺作用。只有注重双向演进、城乡互动、以城带乡、以乡促城、城乡结合、优势互补，才能真正实现一体化发展。

市场取向与政府有效干预相结合原则。推进城乡一体化要有强大的动力机制。在市场经济条件下，市场将在城乡一体化进程中，扮演着不可替代的重要角色。既要发挥市场增强城乡联系的组织功能，还要强化政府的宏观规划与组织协调功能，实现政府的有效干预，通过各种发展政策手段加快一体化进程。

制度创新原则。二元制度结构是造成我国当前城乡二元经济、社会结构的根本原因。因此，打破现存的二元制度结构，加快城乡一体化进程，必须立足制度创新，尽快建立起一整套有利于促进城乡一体化发展的制度支持系统。

统筹协调原则。城乡一体化是特定地域范围的一种动态发展过程，其实质是城乡两个系统在经济、社会、人口、空间、生态等基本要素上的交融与协调发展，也是城乡各要素协同和融合度不断提高的过程。由此，必须要统筹考虑系统内部诸要素之间的整体优化和协调发展，真正建立起有利于实现一体化发展的新型城乡关系。

3，城乡经济社会发展一体化的推进措施

十七届三中全会对形成城乡经济社会发展一体化新格局做出了总体部署，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，到2020年城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立，城乡基本公共服务均等化明显推进。同时，《决定》部署了“五大统筹”的具体任务，强调了县域经济的作用，强调了坚持走中国特色城镇化道路。

根据《决定》精神，基于我国城乡发展的历史和现实，要形成城乡经济社会发展一体化新格局，重点是要加快农业和农村发展，关键是进一步消除城乡二元结构体制障碍。由此，在推进城乡经济社会发展一体化过程中，首先要立足于体制机制的创新，以体制机制的创新为基础，实现“五大统筹”的重要任务。这里重点围绕体制机制创新，对推进城乡经济社会发展一体化提出四点思考：

改革户籍制度和就业制度，使城乡居民享受平等发展权利。当前，要进一步深化户籍制度和就业制度改革，打破城乡户籍界限，消除农村劳动力转移就业的制度障碍。以合法固定住所或稳定职业为依据，使农民和城市居民享受同等权利，形成对农民的就业能力培训机制和就业保障体系，实现城乡之间劳动力的自由流动，建立一体化的劳动力市场。同时，在现有制度的基础上，进一步加大农村的教育、卫生以及社会保障制度等改革，使农村与城市基本趋同。

城乡经济发展篇（10）

城乡结合部是指位于城市周边，兼具城市和乡村的土地利用性质的城市与乡村地区的过渡地带，与城市有着十分紧密的联系，这种联系包括文化、技术、经济。是城市到乡村的过渡性区域，也是一个相对动态的区域。城乡结合部会因为城市的扩展而拓展，城市的延伸和乡村的拓展是一个独特的区域，有着独特的经济模式，而且其模式组成结构相对比较复杂，人员从事行业也相对复杂，其中既包含了传统的小农经济和私营经济，相对收入水平较偏远地区来说比较高。城乡结合部农民思想相对于偏远地区农民比较容易接受新事物和新的理念，这样也就具备了农业现代化改革的主观因素。

1.2农业现代化的概念特征

农业现代化是指传统农业向现代农业转化的过程和手段。这个过程中，农业用现代工业、现代科学技术和现代经济管理方法武装起来，使农业生产力的由落后的传统农业转化为世界先进水平的农业。实现了这个转化过程的农业就叫做现代化农业。农业现代化是一种过程，同时，农业现代化又是一种手段。结合我国农业发展的实际情况，农业现代化的特点主要包括：1.2.1动态性。农业现代化是一个相对性比较强的概念，其内涵随着技术、经济和社会的进步而变化，不同时期有着不同内涵。1.2.2区域性。农业生产具有很强的区域性特征，不同国家的区域性特点不同，同一个国家的不同区域，农业生产的条件都存在很大的差异。1.2.3世界性和时代性。随着全球化的逐步推进，各国农业都面临着来自本国和其他国家的挑战。1.2.4整体性。农业现代化必须与农业产业化、农业工业化相协调，与农村制度改革、农业社会化服务体系建设以及市场经济体制建设相配套。

2传统农业背景下城乡结合部的经济模式

建国以来，我国进行了大规模的农业合作化运动和社会主义工商业的改造，将小集体转化为大集体，劳动力被限制在每一个独立封闭的小团体中，大锅饭、铁饭碗使得农民丧失了积极性、进取性和创造性，严重的阻碍了生产力的发展。随着改革开放的全面推进确立了以集体所有制为主其他多种经济形势和经营模式并存的格局。城市与乡村出现了明显的差异，城乡结合经济依据城市经济从农村经济中演变出来。我国改革开放以后城乡结合部经济发展大致分为三个阶段。第一个阶段是以农业建工业，第二个阶段是以城市化促进工业化，第三个阶段是城乡一体化。在城乡结合部经济发展过程中和工业化过程中是以农业创造出来的社会价值来建设和发展工业，这样就使得我国传统农业没有充足的精力和能力来进行自我改革和结构优化，导致了我国农业生产模式落后、生产效率低、生产品质不稳定等问题。由于城乡结合部特殊的区位原因，导致城乡结合部农民收入来源多样化，经济结构多元化。既包括自给自足的传统小农经济，又包括个体经营者和打工者。这种特殊的经济模式导致城乡结合部缺乏属于自己的核心竞争力，资源利用率低、农产品商品化程度低，导致城乡结合部难以满足城市对于城乡结合部供给的需求，不利于全面推进农业现代化的进程和农业现代化的发展，从而制约城乡结合部的区域经济的发展。

3农业现代化进程中城乡结合部经济发展优劣势分析

3.1城乡结合部经济的发展优势

3.1.1资源优势。城乡结合部对城市和乡村的影响都非常大，对于城市来说城乡结合部需要为之提供生产的配套协作，需要提供所拥有的原材料和生活必要用品，需要提供城市的拓展空间。而城乡结合部要满足城市的需求单靠个体经济和小农经济是做不到的。在快速城市化的背景下，农业现代化、集约化已经成为了城市化的客观要求，由于城乡结合部人员收入相对较高，思想相对开放，对新事物接受能力较强，另外农业机械化程度相对较高。这样以来城乡结合部就成为农村经济转型的先导，也是农业供给侧改革的先导，可以快速的进行农业资源和农业结构的优化和整合，同时城乡结合部又是城市经济扩展的基础，稳固的发展城乡结合部的区域经济，同时也是一个地区在农业供给侧改革过程中的重要基础。在我国统筹发展，推进工业化、农业现代化进程中有着十分重要的地位和作用。3.1.2区位优势。城乡结合部作为城市与乡村的结合点，是城市的延伸和乡村的扩展，有着独特的经济模式和区位优势。一般情况下居住在这里的居民年收入大于相对偏远村庄的人均收入，由于独特的区位优势组成，城乡结合部居民收入的来源相对较比复杂，同时也因为特殊的地理位置城乡结合部可以相对容易的享受城市的资源，同时也可以像城市输出自己的资源。由于处于城市的边缘大多年轻人会进入城市打工，年长人口则会在家耕种务农。这就造成了城乡结合部人口思维的多元化，使得更多的城市因素进入乡村，也就是说相对于偏远的乡村来说，城乡结合部是城市思想与农村思想碰撞交汇区域，这种情况下就容易创新思维。居民思想上更容易接受新事物，更容易进行创新、改革、发展和推广。所以在现代化农业建设的进程中，城乡结合部如何利用自身的区位优势和思想优势来发展自身的区域经济，如何迎合国家现代化农业建设，成为城乡结合部区域经济发展的客观问题。城乡结合部位于城市和乡村之间，拥有特殊的区位条件，一方面靠近中心城市，受到现代城市文明和现代化产业的影响，另一方面又与乡村密切的结合，与乡村经济发展密切相关。因此城乡结合部既有靠拢城市向城镇化快速转变的有利条件，又具有城市与乡村经济转移的导向作用，和乡村经济发展趋势的示范作用。同时城乡结合部是农村经济、农业现代化与农业产业化的先导和核心地区，是中心城市向外拓展的基础和基地。随着区域经济的发展，以城市为中心的区域经济不断向外扩散，城乡结合部作为被城市辐射的的重点区域是最先感受到现代化、城市化的区域。3.1.3人员优势。人员是社会生产的主体，所有的社会生产都是围绕着人来进行的，所以说要加强城乡结合部农民的现代化农业建设的教育，普及现代化农业的思想和出发点。从根源上让农民理解我国进行现代化农业建设的初衷。并且从实际的角度让农民增产增收，让农民切身的体会到干活少了、收入高了、生活好了，现代化农业建设不单单体现在物质方面，我国农民人口占全国总人口的大部分，但我国农民大多数文化水平低且思想保守，在快速城镇化背景下农民想要融入城市中就必须要对农民进行精神文化方面的教育。现代化农业建设不光要解决三农问题，更重要的是要改变我国农民的精神面貌。在发展农业建设的同时进行农村精神文明建设。但是首要的任务是要解决农民的收入问题，只有收入高了，农民才能产生对精神文化方面的需求。这样一推一拉可以更快的推进农业现代化建设。

3.2城乡结合部经济发展劣势

3.2.1小农经济阻碍现代化发展。在生产模式方面，受到传统农业的影响，现在的农民一直是小农经济，虽然城乡结合部有多种经济结构，但是务农人员依旧是自给自足的小农经济，小农经济严重阻碍了现代化的发展。要想进行现代化的农业建设就必须进行土地的整合，可以通过土地流转的方式把土地盘活，这也是根据城乡结合部的现实情况来讲。3.2.2土地资源浪费严重。城乡结合部由于特殊的区位原因青壮劳动力更容易流入城市中，在城市中落稳脚跟后一部分会选择举家迁往城市生活，家中的土地无人耕种，这就造成了土地资源的严重浪费。想要提高农产品生产效率就必须要盘活这些土地，进行土地流转，引入社会资源让社会资源进入农村进行现代化农业建设，这样一来不仅使得土地得到了充分的利用也让在外地务农的农民得到了切身的收益3.2.3经济发展缺乏特色。城乡结合部的许多农民都是从事农产品开发，大部分都是跟随季节变化而选择种植何种农产品，缺乏市场导向，因而会造成产品的单一性，瓜果蔬菜花卉经常会出现同类同质，缺乏特色，并且由于这些农民不能及时了解外地的情况和信息，而把销售目标都定为当地城市和农村的消费者，严重影响了农民的经济效益。

4农业现代化进程中城乡结合部经济发展对策

在现代化农业的进程中，城乡结合部如何利用自身的各种优势来发展自己是现代化农业发展进程中最需要解决的问题。城乡结合部的农业现代化水平相对偏远地区要高一些，但是远远达不到现代化农业的标准，也无法满足城市日益增长的需求。在这个方面要进一步的从技术、人员、生产模式等方面进行现代化建设。技术方面要积极的探索先进的生产技术，包括农业机械和涉农企业。对于创新型的农业推广要敢于尝试，敢于创新。通过村集体筹资等方式来全面普及机械化，农业生产中机械化程度高，相对的生产效率就高，很大程度的解放了劳动力，提高了农民的幸福感，也可以为城市生活必须品的需求提高农产品的生产质量。

4.1城乡结合部经济发展原则

鉴于对城乡结合部上述区位特征以及经济发展模式的认识，我们认为制定城乡结合部的经济发展战略应该坚持以下基本原则：一是可持续发展原则，即要充分体现可持续发展的思想，把眼前的发展和未来的发展结合起来；二是区域协调性原则，即把城乡结合部作为所在区域的一个重要组成部分，注重保持与该区域内其他部分的协调发展，要在谋求自己发展的同时，支持和促进其他部分区域的共同发展；三是互补性与特殊性原则，制定经济发展战略，要充分发挥城乡结合部的优势，注重与其他区域在经济功能和生态功能方面的互补性和差异性，突出其在经济发展中的特殊作用。

4.2城乡结合部积极发展对策

在现代化农业建设进程中，城乡结合部可以积极的配合农业现代化建设来建设自己的产业链，从而发展自身的区域经济。农业现代机械化是不可或缺的，由于区域优势覆盖城市和乡村，可以建设农业机械从销售、保养、维修等一系列的配套产业模式。既解决了劳动力问题又使得农民获得了收益。纵观现在大多数城乡结合部的发展，笔者对城乡结合部的发展提出一些对策：4.2.1正确分析城乡结合部的现状。城乡结合部经济发展战略的选择应该以该地区城乡结合部的现状分析为基础，正确把握经济发展的一般趋势以及所在区域经济发展的大致走向，正确处理整体发展与局部发展的关系。4.2.2以可持续发展指导。城乡结合部经济发展总体战略要以可持续发展观为指导，不仅要注重经济效益，还要兼顾生态效益。不能以牺牲生态效益为代价来发展经济效益，最好可以在不破坏生态效益的基础上发展经济，让城乡结合部的经济发展可以有一个持续发展前景。4.2.3调整产业布局。城乡结合部经济发展要以资源潜力为依托，区位功能特征为基础，利用城市拓展和城乡结合部自然生态空间较大这一优越条件，对产业布局进行调整，使城乡结合部的产业布局和所在区域的产业布局既具有协调性又具有互补性。4.2.4大力发展第三产业。在产业结构调整中，要利用城市居民住房逐渐向城乡结合部扩散，农民也纷纷涌入城乡结合部的这一契机，大力发展第三产业。特别要善于利用城市的科技和教育优势，发展高新技术产业和知识产业，第一产业应从原来的一味为城市居民生活服务的传统农业转向发展以一代生物技术为基础，具有生产、示范、观光、旅游等多功能特征的都市农业。4.2.5构筑新型卫星城镇。只有通过城乡结合部产业布局和产业结构的调整，在城市和乡村建立起有效的通道和桥梁，构筑新型的卫星城镇，才能真正从意义上实现城乡一体化，让城乡结合部成为城市和农村之间的沟通桥梁。4.2.6实现农民土地流转。对于在家务农的农民来讲，可以通过入股的方式来流转他们的土地，农民可以不务农就能得到生产收益，也可以选择参与到生产中来获得额外的劳动报酬。这样既减轻了农民的负担同时又使得农民有事可做，可以为下一步的农民精神面貌改善打下坚定的基础。

5结束语

城乡结合部要充分的利用自身的各种优势来积极的迎合现代化农业建设，同时在增加农民受益的同时要进行精神面貌的改善，农民的精神面貌改善了才能从根本上实现农业的现代化、乡村的城市化，为进一步解决三农问题提供更坚实的基础。

作者:汪娟 胡卫伟 单位:浙江海洋大学

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