城市基层治理篇（1）

“社会资本”是指个体或团体之间的关联――社会网络、互惠性规范和由此产生的信任，是人们在社会结构中所处的位置给他们带来的资源。现在已经成为学术界内各个学科用来解释社会的重要理论工具，关于社会资本的定义，既有文献已经取得一个共识，那就是社会资本是一个多维度的概念。有文献指出，社会资本主要由两部分组成：一是社会资本的结构性（structural）要素，即客观生成的社会网络，与其相关的角色和组织以及维持社会资本运作的规范、制度、章程，二是社会资本的认知性（cognitive）要素，即一系列主观上共享的价值观念与情感，如信任与认同。

传统的中国社会文化既不同于西方基督教文化中强调的人人互为兄弟姐妹，也不同于人与人完全不相信任的“原子文化”。儒家传统文化认为信任是有差别，是一个自内部向外部推广的过程，体现在社会文化中就是人与人之间的信任是基于血缘亲疏、地域近远而逐步递减，是有等级差别的。中国的政治文化同样受到儒家文化的影响，因此，在探讨中国基层治理的过程中，有必要对社会资本做出另一个层面的分类，即共有性社会资本和排他性社会资本。在这里，共有性社会资本指的是基于社会成员身份而无差别享有的，而排他性社会资本则是以“熟人社会”文化为基础的、仅仅面向特定人群的社会资本。尽管有些学者提出在排他性的社会网络与基层政府的管理范围相吻合时，会对那一特定地区的基层政权的治理产生积极的影响，比如有效地提供公共产品。但基层治理不能寄希望于排他性社会网络与基层政府管辖范围总是重合，因而共有性社会资本更可能提高政府治理的效率、促进经济发展；而排他性社会资本对提高政府治理效率无效，有时甚至有负面影响。

（二）城市基层治理

在经历过“市场失灵”和“政府失灵”的双重考验后，理论界意识到单纯的政府和市场调节都无法达到资源配置的最优化，治理理论应运而生。本文所意指的“城市基层治理”是以城市的邻里社区为基本范围，直接面对社会和居民，依靠治理机制，发挥各种社会力量，共同解决社会公共问题的活动。城市基层治理的目的在于实现基层社会的高效有序管理，维护基层社会稳定，提供社会公共服务和社会保障。

二、城市基层治理问题

新中国成立六十多以来，在经历过废除保甲制、成立城市人民公社、政治街道，再到当前的基层群众自治组织――居民委员会，我国的基层治理不断发展变化。然而，改革开放对中国城市带来了冲击，城市居民的人口构成、思想观念和生活方式都发生了巨大的变化，各种基层治理问题出现。

随着人口流动的增大，城市人口的构成越发复杂，各方利益难以调和，矛盾凸显。城市基层的多样性带来了社会稳定的问题，而协调多样性的最佳途径是倡导包容精神。在这种情况下，如何将包容性发展理念注入基层治理成为了解决社会稳定问题的关键。

在某种程度上，我国城市已经呈现出高度市场化的特点。然而，在市场机制建立的同时，市场经济所必须的内在精神，如诚实信用原则却随着物质利益的，城市基层社会呈现出“原子化行动”的发展态势。如何协调原子化与社会整体利益成为城市基层治理需要考虑的问题。

中国社会向来重视社会资本的运用，但传统的社会资本往往并非本文所指的完全意义上的社会资本。它只是社会资本分类中排他一类的社会资本。这种排他的社会资本在主观上表现为只信任某一特定群体，如认为私人关系重于合同关系；在客观上则表现为社会网络不是面向所有人，社会资本只对特定的成员开放，如老乡会、同学会。排他性社会资本的根基深，很难建立起覆盖整个社区管辖范围的共有性社会资本。城市基层“抱团发展”现象普遍，难以突破现有的发展模式。

改革开放以来，我国城市发生了翻天覆地的变化。旧有的基层社会结构被打破，而现有的基层治理制度难以满足发展过程中出现的新情况、新问题，城市基层治理改革的要求日益迫切。

三、社会资本对城市基层治理的影响力分析

如表1所示，共有性社会资本在主观上表现为社会成员的互惠互信，在客观上表现为形成正式的或非正式的社会网络，这些网络是在成员“同意”的基础上形成的，可以自由参与或退出，尊重成员的利益。排他性社会资本在主观上表现为仅仅信任圈子内部的人，对圈子之外的人则更多是不信任的状态；在客观上，往往有基于某种特定关联而形成小组织，这种组织内部互相提供资源。社会资本的客观和主观部分在分散的个人之间起到了“调节性的作用”，在自愿的基础上把社会个体凝聚起来，同时增强社会成员的“集体行动”意识，从而有利于解决社会整体所面临的各式各样社会、经济、政治问题。因而，共有性社会资本相较于排他性社会资本，往往能够形成更大的社会网络，将互惠互信的范围扩大。

对于城市社会多样化，共有性社会资本因为在统筹考虑问题时加入了社会网络中不同群体的利益，呈现出的结果包含着更多协商妥协的精神，有利于生成包容精神，促进社会和谐。而排他性社会资本则相反滋生狭隘的保护主义，导致对其他地域、不同阶层的排斥，导致社会矛盾的产生、升级，影响社会稳定。

人们过于强调当下的物质利益而不顾诚信原则，“原子化行动”成为市场经济初期的衍生品，而市场经济继续发展所需要的诚信精神尚未建立。在这种情形下，排他性社会资本的存在表面上是通过“抱团发展”而改善了个体“原子化行动”的趋势，但实质上只是扩大了原子的半径，加深了原子化的程度。而共有性社会资本在客观上能够通过提供公共服务的社会网络，将人们的共同利益联结起来，主观上能够在较大的社会范围内形成共同的道德规范，促成互相信任。

在本文中，公众参与度特别指的是公众参与公共事务的程度。当前，居民委员会扮演的更多是国家政治权力延伸机构的角色，而不是成为民主自治的基层群众自治组织，这一方面与带有“邀请式公民参与”意味的不健全制度有关，另一方面也与社会成员更多依赖排他性社会资本、对参与建立共有性社会网络的积极性不高有关。然而，排他性社会资本依靠的是内部关系的信任，尽管它的存在为社会群体、个人提供了一定程度的发展平台，但它游离于制度之外，缺少正式平台和现代社会契约、法治、民主等理念保驾护航，具有不稳定性、脆弱性的特点，当权益受到侵害时很难寻求保护或得到补偿，并且与圈子之外群体的利益冲突难以协调。共有性社会资本将社会存在的不同利益诉求汇聚到一个平台上商讨，在协商中确认制度、规范，因而得以调动公众参与基层自治的积极性，达到在制度内解决问题的效果，具有较高的稳定性和可预期性。

四、培育共有性社会资本，改革城市基层治理

共有性社会资本所带来的包容精神的建立、社会信任的增进和公众参与积极性的提高能够改善城市基层社会治理，在社会范围内形成共有性社会资本是城市基层治理改革的一项重要课题。

（一）建立共有性社会资本平台

首先，政府要创新基层治理方式，激励群众参与到共有性社会资本平台的建设中来。部分县乡在公众参与实验中已经取得了成效，如重庆市开县麻柳乡“八步工作法制度”、浙江省温岭市新河镇“参与式预算改革”，以及湖南省长沙县“开放型政府试点”，这些地区改革基层治理的经验可以总结为三个方面，即参与程序的完善、监督式参与的加强以及信息公开度的提升。这些举措在城市基层治理过程中是可以加以吸收利用的。

其次，要鼓励民间社会团体的发展，如社区兴趣团体、慈善组织等，团体成员不是基于血缘、地缘或是身份，团体向社会大众开放，进入和退出这些民间社会团体都是自愿的，内部不存在威权或领导与被领导关系。这些组织的发展为打破原有的排他性社会资本分布提供平台，形成覆盖面大的社会资源网络，进而建立共有性社会资本平台。

（二）健全共有性社会资本运转机制

城市基层治理篇（2）

一、形式多样的主题活动，激发城市基层党建新活力。

街道结合当前社会发展实际，坚持以新思路、新机制、新手段谋划和推进基层党建工作，用丰富的活动带动城市基层党建全面进步。

注重发挥正反面典型的双向带动作用，通过组织党员干部观看先进人物事迹展和警示教育记录片等，以最直观的感受、最鲜活的素材为镜，追赶先进，反省己身。

今年3月，按照区委安排，各支部召开了“批评与自我批评”专题组织生活会，达到了红脸出汗、扯袖咬耳的目的，加强了班子的团结，促进了支部各项工作。真正把批评与自我批评的武器用了起来，开出了民主团结，为全体党员进一步深化思想认识，找准问题画好“像”，深刻剖析把好“脉”，对症下药治好病，打下坚实基础。

在“七一”前夕，***街组织机关、社区党员开展“砥砺奋进新时代 党旗引领新征程”学习《习近平谈治国理政》主题党日学习竞赛活动。 活动中，街领导率先垂范、带头参与，大家热情高涨，仔细阅读试题认真思考，通过活动，营造了学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想的浓厚氛围，更加坚定了广大干部群众永远跟党走，同心永向党的信念，同时还将《习近平新时代中国特色社会主义思想三十讲》和《党员学习读本》发放到机关、社区党员、入党积极分子，使广大干部群众更加全面深刻掌握习近平新时代中国特色社会主义思想精神实质和丰富内涵。

二、以划分网格、发挥作用

（一）网格化管理，组团式服务

结合网格化管理服务，将全街九个社区科学划分成不同的网格，每一个网格就是服务网、信息网、责任网，三网合一，层层落实责任，建立“网格推进”的党建工作新模式

（二）发挥作用，为民便民

党组织战斗堡垒作用。突出党建引领，深化“一居一品”社区服务品牌建设，推进阶层党建特色创新。设立党员示范岗，构建以党组织为核心、网格化信息互通、区域单位联建的街区党组织体系。

城市基层治理篇（3）

〔中图分类号〕D267.7 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2015）06-0052-07

“社会资本”概念自提出以来，引起学术界广泛关注，并被广泛应用于理论问题和现实问题的研究中。社会动员是中国共产党的政治优势，利用社会资本进行社会治理对于执政党而言意义重大。作为社会治理的主体和领导者，基层党组织如何利用社会资本进行社区治理、引导社区自治良性发展问题，却鲜有学者关注。基于社会资本视角，探索基层党组织与城市社区治理新思路新途径，对当前社区发展具有重要意义。

一、社会资本是社区基层党组织的重要资源

政党是社会整合的重要力量。在中国共产党基层组织对于社会的治理中，社会资本是非常值得运用的资源。中国的社会资本受特定国情、历史传统的影响具有两重性，即传统性社会资本和现代性社会资本同在、共同发挥作用。因而，在我国的社区治理中，社会资本既能起到增强社会信任、协调社会关系、解决公共问题的积极意义，同时受传统性因素的影响社会资本又会干扰现代制度的运行，对社会造成消极影响。

（一）社会资本的概念

学术界对于“社会资本”概念的界定纷繁复杂，一些较有代表性学者的观点也不尽相同。最早提出“社会资本”概念的学者是布尔迪厄，他认为“社会资本”是由体制化的行为来形成和维持的关系网络，不是通过血缘等先天性原因自然产生的，而是通过某种投资使得原有的、偶然的社会关系成为一种资本，进而形成持久的关系网络〔1〕。林南认为社会资本是“期望在市场中得到回报的社会关系投资”，“是通过社会关系获得的资本”，“借助于行动者所在网络或所在群体中的联系和资源而起作用”。 〔2〕普特南认为：“与物质资本和人力资本（分别指的是提高个人生产率的工具和培训）相比，‘社会资本’指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调和行动来提高社会效率。社会资本提高了投资于物质资本和人力资本的收益。”〔3〕

本文主要采用普特南对于社会资本的界定，即社会资本是人际关系网络中倾向于通过合作与互惠来达到某一目的的态度，关注点在于组织化了的社会资本如何促进社会的自我管理与外部协作。首先，社会资本是一种“公共产品”，不具有排他性，即社会资本不能排斥其他组织成员的使用，即使这些成员没有为社会资本的积累作出贡献；其次，社会资本的积累是公民间互动与交往增多的结果，“社会资本不能由私人部门提供，这意味着社会资本一定常常是其他社会活动的副产品”〔4〕；再次，社会资本具有自我强化和积累的倾向，“一次成功的合作就会建立起联系和信任，这些社会资本有利于未来在完成其他不相干的任务时的合作”〔5〕。但社会资本非但不会随着使用而减少，反而会不断增加存量。这使得拥有社会资本的人能够通过尽量使用来积累更多的社会资本。

（二）中国社会资本的两重性

社会资本作为公共产品，对于当前中国公民的政治参与、多元社会主体的协调具有积极意义。两千多年的封建专制制度对于中国人的影响是深刻的，传统性社会资本对于中国现代化的影响又是不容忽视的。将重点放在如何促进以合作与信任为特征的现代性社会资本的积累，促使其在社会参与方面发挥积极作用，是亟需解决的理论问题与现实问题。

1.传统性社会资本的大量存在。中国的社会资本存量很大，但是历史遗留的传统性社会资本所占比重较大，社会关系网络并不发达。传统性社会资本不同于现代性社会资本，主要是以个人为节点展开的关系网络，纽带是血缘、地缘，因此整个关系网络辐射范围小、不完整，对于现代制度有腐蚀作用。一方面，血缘、地缘作为纽带使得社会资本的范围小、排斥性高。传统社会的关系网络辐射范围小，同时个人、群体的信任范围重合。这导致群体内成员无法与群体外成员充分沟通，各个同质群体独立存在，群体间很难进行信息交换。基于血缘关系形成的宗族内部有着特定的规范，按照自身的逻辑运行。福山认为，这种社会资本的消极效果是对非血亲和非组织成员的排斥性。〔6〕另一方面，传统性社会资本不够完整，关系网络的脱节情况并不少见。相比于现代社会，传统社会的个人身份更加单一，边缘性、单一性、狭窄性的关系网络广泛存在。以个人为节点的关系网络，致使“人的因素”干扰了社会资本系统的运行。“对人际关系的过度强调的传统和个人在建构自己的社会资本时权力的广泛介入，使中国社会政治生活中缺乏法治精神，……权力和人际关系俨然成了资源配置的主要力量。”〔7〕

2.现代性社会资本的产生与发展。中国现代性社会资本的诞生几乎与中国的现代化同步，但是它的高速积累则开始于改革开放。在旧关系网络恢复的同时，新型社会关系网络也随着社会主义市场经济的发展、社会管理的现代化、文化的繁荣以及网络的兴起而高速累积。个人参与公共事务的同时，社会生活也极大丰富，以普遍信任为基础的公共性社会资本增加，个人与社会的关系网络也大范围扩张。通过经验积累和训练养成的社会运行规则，是在与他人进行联系的日常交往活动中逐渐形成的默认的规则，也是固定的思维、态度和行为方式。这些行为实践包括参与社区公共事务的讨论、决策，社会团体活动的参与实践，与他人的协商合作等等。

（三）社会资本对于社区治理的效用

社会资本是重要的社会治理资源，它在社会生活中的重要性源于其特殊效用：能够增强社会信任，能够协调社会关系，能够解决公共问题。这三点效用说明社会资本的良好运行不论对社会治理主体、社会组织，还是社会成员，均受益。

1.增强社会信任。社会资本是建立在信任基础上的一种稳定的关系网络资源，这种信任建立在合作与制约上。普特南认为，因为密集的交往行为以及随之产生的公共舆论又限制着关系网络中的主体，所以普遍信任作为社会资本的一个指标，决定着一个社区甚至社会的社会资本的存量，影响着人们从事互惠互利集体行为的能力。社会资本增强社会信任是建立在合作与制约基础上。一方面社会资本为公民、群体间的沟通与协商提供便利，推进合作；另一方面它是一种道德评价或者惩戒，对于在行动中有悖原则的成员进行警示、威慑，甚至剥夺其社会资本。因而，基于合作、制约的社会资本迫使社会成员必须遵循集体的逻辑，符合集体的道德取向，从而使得行动的不确定性大大降低。

2.协调社会关系。社会资本的增加能够协调社会关系，增进社会和谐。社会资本的积累过程是居民对社区认同感和归属感增加的过程。社区居民互动越多，共享感情的可能性越大，越有可能参加集体活动，因而又进一步增进了居民之间的情感。而信任、规范便在社区网络中形成并扩散。社会资本所带来的信赖感可以增强公民参与社会活动的意愿，普遍互惠的信任关系增进了居民交往，使之结成不尽相同的关系网络，决定了不同社会组织的格局以及社会的总体结构。社区成员之间发生交互行为，从而形成关系网络。社区组织网络是多元利益主体在合作关系基础上建立起来的，它通过社区利益主体之间的协商、谈判、合作，实现公共事务的有效管理与公共产品的创造。

3.解决集体行动的困境。社会资本的积累对于社区集体行动的达成也具有重要的意义：信任互惠程度高、邻里关系密切的社区，其民主的实践往往更加成功。足量的社会资本是社区有效自治的基础。社会资本一般通过参与社会、市场的活动来发挥功效，各个活动主体因此形成互动关系。社区建设是一项多元主体参与的集体行动，面临着个人“搭便车”、承诺难兑现、规则失效等集体行动的困境。从居民角度来看，“公民参与社群生活的原因不是庇护，而是因为公共问题的存在”〔8〕。有效的社区治理是公民持续参与的动力。若社区内能够创造丰富的社会资本，促进治理目标的达成，那么个人利益与社区整体利益的矛盾、社区治理的集体行动困境便迎刃而解。

二、社会资本在社区治理中发挥效能的制约因素

根据亨廷顿的观点，传统社会、已现代化的社会是稳定的，现代化过程中的社会则是不稳定的。后者不稳定的主要原因在于传统因素与现代因素的冲突。中国社会正处在由传统向现代的转型期，现代化过程中难免受到传统社会资本负面因素的阻碍，如何处理传统性因素与现代性因素的关系是亟需解决的难题。受经济、政治、社会发展水平的限制，社会参与不足、多元治理主体地位与职能的界定等问题，也影响着现代社会资本的积累。

（一）如何处理传统性社会资本与现代性社会资本的关系

传统性社会资本具有腐蚀现代制度、干扰社会法治的消极作用，这是传统性社会资本主要的负面影响。从这个角度来看，应当控制传统性社会资本，避免其成为社会资本的主体。传统性社会资本对制度的腐蚀并不是特例，而是普遍性现象，这是传统性社会资本内部力量的合力。有一点值得注意，即传统性社会资本对政治、经济等理性的现代因素的干扰。在经济领域内，公平公正的原则会被传统性社会资本的排斥性与封闭性妨碍，造成经济收入分配的不公。这种干预在政治领域中更为常见。如基层农村中大的家族以人数优势对村委会施加影响，干扰村委事务；更有家族在村委会选举中依靠亲缘、血缘等传统性社会资本，对基层民主选举进行干扰。这些情况的发生，不利于人们遵守规则，挑战了法律的权威性，影响了国家与地方经济、政治活动的正常运转。因此，遏制传统性社会资本的消极影响极为必要。

但是，传统性社会资本与现代社会又不能完全割裂开来。完全排斥传统性社会资本，用现代性社会资本全面替代它也会影响个人与社会的良性发展，造成情感联系的缺失等负面影响。正确的处理方式是重新挖掘传统性社会资本中有价值的内容，实现传统社会资本的现代化。完全消除社会资本中的传统性因素是不必要的，因为它具有无法代替的功能。科尔曼认为传统性社会资本具有两种功能：一是社会保障和社会支持的功能，主要是在精神和情感方面；二是规范与赏罚功能。第一点功能是不能替代的，因为在家庭、宗族中人们之间的关系更加亲密、稳定，互相提供爱、关注、安全等情感因素。现代社会组织虽然能够替代传统社会关系网络的某些行为，但是没有弥补情感等方面的有效手段。以社区老年人的养老为例，保姆、居委会和社工能够为老年人提供生活帮助，组织文体活动，替代传统性社会资本的某些功能，但是很难满足老年人对于亲情的渴望。类似的情况也发生在幼儿抚养机构，他们可以保证儿童的安全和健康，但是无法替代儿童与父母的亲密联系，以及父母在儿童智力、情感、身体发育等方面的作用。

（二）怎样提高居民在社区治理中的参与度

近年来，各地对于社区公共服务工作的重视程度在增加，社区服务水平有所提高，但是居民的社区治理水平并没有得到相应的提高。在广东、上海、浙江等省份的社区试点中，积累了较为成功的经验。这些试点社区探索出了“网格化”管理模式、电子化信息传递、多主体协商促办等新模式新方法。为鼓励居民参与社区事务管理，他们设计的一系列制度渠道，在提高居民社区治理参与度方面的实践较为成功。但是必须看到，社区居民对于社区事务的参与主要是被动的，在经济、政治、文化方面的参与率、参与层次均未到自治水平。居民参与的社区治理层面较低，特别是直接的、面对面的政治参与程度很低，提高居民社区治理参与度在质、量两个方面均遇到困难，这个情况是社区社会资本不足和质量不高所造成的。社会资本不足致使社区居民对社区的依赖性低，居民人际关系淡漠，邻舍关系消亡，居民选择避免接触。社会资本质量不高，导致居民的主体意识、民主意识欠缺，小团体、小圈子广泛存在，排外、封闭意识浓厚，甚至拒绝外来成员参与社区活动。

中国正在经历由传统的熟人社会向现代陌生人社会转变的过程，法治意识、契约精神都在发育中，居民之间的信任度偏低。这种情况在混合式小区表现较为明显，这类小区内部人员构成复杂，居民流动性较高，居民拥有的社会资本具有多源性：与工作、志趣相关的社会资本丰富，这些社会资本不依赖于社区维系。他们对社区的认同感和归属感较低，对居委会、物业管理公司缺乏信任感，对社区事务漠不关心。居委会作为社区自治组织，本应实现居民自我管理、自我教育、自我服务、自我约束的功能，但实际上大多数城市社区居民与居委会之间的信任和联系十分缺乏。如何改变社区居民政治参与率低、参与意识不强的问题，是改善社区社会资本不足、质量不高的难题，也是社区自治的焦点问题。

（三）如何界定多元社会治理主体的地位与职能

积极有效的社会动员是中国共产党的政治优势。新中国成立以后，中国共产党实现了对社会各个领域的领导，即政党以资源分配、政策制定与执行等方面的绝对优势，通过单位制度实现了党和国家对社会的自上而下的全面控制。整个社会是呈现“国家――单位――个人”的直线结构。个人在单位中的“小社会”，并没有与其他单位产生联系的必要性。村集体、工厂等单位从生产、生活两个方面全面覆盖个人生活，为“单位人”提供各种社会资源，满足个人对组织和社会的依赖与需求。街居作为单位的补充，管理没有纳入单位管理范畴的居民，这些人主要是社会弱势群体。这使得大部分人能够通过体制内渠道表达意愿，深入社会的各级党组织理论上能够管理、教育、约束每一个人。可见，这一时期党和政府是社会资本的主导力量。

改革开放以后，特别是街居制度改革后，单位全面撤出社会管理，居委会在管理居民方面的权限大大扩大。然而，居委会作为自治组织，面临社会管理任务过多、行政化色彩较浓、定位不清、权责不匹配等问题。与此同时，多种社会组织、多元社会主体参与社区治理是客观趋势，他们对于社区治理的关注与参与，使得社区治理成为多元治理主体的利益分配的博弈，这与传统的一元管理体制具有极大的不同。如何界定社会治理主体的地位与职能、处理多元治理主体的关系，成为社区治理的难题。在社区治理系统中，党组织、居委会的行动在整合能力、组织规模、组织吸引力等方面存在短板。政府掌握大量的权力和资源，如果权力深入到社会各个角落或权力越位，势必挤压社会资本的成长空间，影响社会资本的积累。如果长期保持这种趋势，社会活力将会不断丧失，社会阶层固化，导致权力滥用、腐败丛生、公民权受损等情况的发生，严重影响社会稳定。因此，如何处理好政府与社会之间的关系，是影响社会资本积累的关键。

三、基层党组织利用社会资本的可能性与必要性

改革开放新时期，基层党组织能否在新型社会资本积累、引导传统社会资本发挥积极性方面发挥正面效果，是一个重要的现实问题。综合党员构成、组织结构的发展趋势以及党的历史来看，基层党组织利用社会资本具有可行性。具体操作中，基层党组织应在生产与积累、投资、使用等环节发挥作用，利用社会资本巩固党的执政基础。

（一）基层党组织利用社会资本的可能性

中国的现代性社会资本呈现出勃勃生机，但其存量远不如传统性社会资本。为了实现社会的转型，我们不仅需要进一步增加现代性社会资本的规模，还应积极挖掘传统性社会资本的积极效用。构建新的社会资本需要多元治理主体的积极、有效、有序的参与，中国共产党的基层组织――这一内生于社会的主体――是构建新的社会资本的主力。

基层党组织的这一角色是多种因素作用的结果。第一，从基层党组织的党员构成来看，党员既是中国共产党的一员，又是社区的居民。基层党组织以嵌入的方式存在于国家与社会之间，它既是党和国家政策精神的传达者，又是扎根于社会的居民代表，身份的重叠使其能够更灵活地使用个人、党组织的社会资本。第二，从基层党组织的组织结构来看，基层党支部的设置使得每个党员都在党支部委员会领导之下，党员广泛分布于社会各个领域。因此，基层党组织遍及社会各个角落，其辐射范围之广是其他社会组织所无法比拟的。第三，从党的历史来看，从建党之后的革命斗争，到新中国成立之后的各项建设，中国共产党始终扎根人民群众，践行群众路线，积累了丰富的历史资源。同时，执政党这一角色意味着中国共产党拥有丰富的执政资源。总之，中国共产党的基层组织是构建新的社会主体的重要主体。

（二）基层党组织利用社会资本的必要性

“政党领导并不一定依赖国家权力，却经常性地依赖社会力量对他们施展影响。”〔9〕中国共产党利用社会资本，能够实现社会发展、社区自治，具体环节有三个：在生产与积累环节，增强社会成员对执政党的认同；在投资环节，领导各社会主体解决社会问题；在使用环节，培育社区关系网络，提高社区自治能力。三个环节的实现都依赖于足够存量的社会资本。

1.生产与积累环节：增强对执政党的认同。中国共产党重视各类社区、社会组织的作用，并在各种社会关系网络中发展党的组织，使其成为关系网络中的一个节点，争取社会各界对执政党的认同。基层党组织担负着传播党和国家意识形态的作用，以大量政治性和非政治性的手段培养民众对党的情感、认同，提高党的影响力；基层党员主动参与各项社会活动，积极服务社会，履行党员义务，融入社会关系网络中，增加人民群众对党的认可度。

基层党组织是利用社会资本的重要主体。第一，社区的基层党组织把党的政策与社区工作紧密结合起来，深化社区居民对党的认识，把党的意志内化为社会成员的自觉行动。第二，基层党组织承担着组织、配合和鼓励社区居民、团体的文化活动、志愿服务活动，丰富社区业余生活，指导居民的社会交往、政治参与等职能。如定期组织各类社会组织到社区进行文化科普活动，配合社区居委会、业主委员会的日常工作，联系其他基层党组织为本社区活动提供资源和便利。第三，基层党组织能够了解社情民意，运用党的执政资源，切实为社区发展提供帮助，收集居民的意见建议，并将其尽可能地贯彻到社区活动中。

社会资本是由诸多关系网络构成的，党员是基层党组织利用社会资本的主要联结点。“党员的‘联结点’作用，可以使群众之间形成普遍的合作和团队，一定程度上引导公民自我组织起来，形成社会‘黏合剂’。”〔10〕中国共产党的先进性，决定了党员往往是社区活动中最易发动的积极分子，他们能够主动配合党组织的工作。党员乐于与社区居民进行交往，作为纽带将居民与党组织联系起来。由于党内组织生活的政治经验，党员能够在政治生活中起到“范例”作用，以党内民主带动社会民主，向普通居民普及政治参与的基本常识。

2.投资：领导多元主体解决社会问题。执政党对于社会资本的“投资”指的是为了实现预期收益，执政党在某段时间内投入一定的人力、物力、财力的行为。在革命、建设的不同时期，投资社会资本都是中国共产党领导人民群众的重要手段。

新民主主义革命时期，投资社会资本是中国共产党卓有成效的政策手段。通过深入社会各领域的基层组织，中国共产党建立并发起各种形式的社会运动。建党初期，中国共产党积极争取与社会各阶层的联合，克服了传统性社会资本的排他性。如为发动上海工人参加罢工、发展工人党员，党的工运领导人李立三通过联合青洪帮的中下层分子，在工人中建立党组织，使党的组织力量得到极大发展。1927年3月5日，发表的《湖南农民运动考察报告》可以算作中国共产党深入分析当时中国社会资本的典范。对社会不同阶级、不同阶层的划分，实际是对社会关系网络的宏观梳理。这也是中国共产党放手发动群众，组织群众，依靠群众的理论基础之一。

新中国成立以后，中国共产党成为执政党。从革命党向执政党的转变，需要党改变领导人民群众的方式策略，但是投资社会资本仍然是党的工作重点。可以看到，改革开放以来特别是随着社会主义市场经济的建立，党对于社会的控制有所放松，中国社会也在经历以集体、单位为主体到以家庭、社会组织为主体的转变。当前，党和社会各界正在积极培育和践行社会主义核心价值观，但是社会阶层的丰富与分化，社会关系的复杂化，都使得社会资本投资具有风险性。基层党组织对于社会资本的投资应当立足扩大党组织在社会的影响力，提高社会各界对于党的认同。

3.使用环节：提高社区自治能力。基层党组织利用社会资本的目的是提高社区自治能力，让社区与居民实现自治。一些治理较好的社区的案例表明，很多社区问题仅依靠个人、市场或者政府等单个主体是无法解决的，需要多元主体的协同治理。稳定的邻里关系支持着社区成员相互之间的关心、信任，甚至能够形成非强制性的社区规范。社区关系网络中分散的私人信息对国家、市场来说并没有直接价值，但这种社会资本对社区生活具有重要意义。“社区能够解决国家和市场所无法应付的问题，在社会相互影响，以及通过契约提供公共物品与服务的机制不完善，生活成本较高的地方，尤其如此。”〔11〕

社区自治是治理意愿和治理能力的统一。政党对社会资本的利用包括两个方面：一方面是要处理党与社会组织、个人的关系，另一方面则要花大力气鼓励社会内部成员建立各种联系。广泛的联系能够增进社会成员的信任与合作，使社会拥有自治的意愿与能力。以天津市某社区为例，为解决社区内的住房改造问题，社区党组织、居委会采用“议事协商促办会”的形式，组织社区人大代表、政协委员联合开展议事协商促办活动；市、区两级人大代表多次召开现场座谈促办会，利用他们的社会资源实行“两级”代表上下联动，采取区人大代表提出建议、市人大代表转交的形式，最终使该小区纳入旧楼改造的范围。一些“老大难”问题的解决大大激发了小区群众的社区自治热情。该社区还举办了政策学习、意见反馈、爱心活动等活动，以此培养了居民参与社区活动的规范和意识。事实说明：基层党组织利用社会资本能够显著提高居民的社区自治能力。

四、制度与信任：实现基层党组织、社会资本共赢互动的基本维度

制度与信任是实现基层党组织、社会资本共赢互动的两种手段。其中制度是刚性因素，体现着强制力对公共生活的确定；信任是柔性因素，体现着社会多元主体对某种自主个体的承认。从结果来看，制度和信任又会对主体形成两种约束――法律约束和社会约束。将制度看作解决一切问题的“万灵丹”的想法是不切实际的。偏颇于某一方面而有损另一方的零和博弈思维不适用于现代社会治理，应当用良性互动的共赢思维予以代替。基层党组织的社区治理，同样是一个“刚柔并济”的过程：“刚”是指要把党的领导融入社会资本的各个方面，用制度为社会资本的积累搭建支架，以政策指引社区的发展方向；“柔”是指从社区到基层党组织，增加基层党组织的社会资本，用信任夯实治理基础，服务于社区自治的实现。

（一）制度：以党的领导融入社会资本，引导社区治理朝着制度化方向发展

基层党组织积累社会资本需要足够的制度支撑和制度空间。首先，社区关系网络无法代替有效的国家治理，法律制度与政策环境是社区良性运转的必要条件。其次，“设计良好的制度可以使社区、国家、市场相互补充而不是互相取代。缺乏制度设计，社区治理会被国家和市场所侵犯。”〔12〕再次，完善制度建设、推进法制化进程，是传统性社会资本向现代性社会资本转化的手段。基层党组织等治理主体无法在基本规范缺乏、行动难以预期的情况下开展工作，应通过法治等基本方式为现代法理型社会资本提供制度化保障。〔13〕最后，改善社会资本的性质、增加现代性社会资本容量，应借助外部制度环境从外向内施加影响。“改变外部环境可能提供一种导致社会资本变化的情境……外部环境的巨大变化能够导致社会的巨大变化。”〔14〕从制度角度来看，将党的领导融入社区的社会资本，还应当处理好两个问题。

1.通过制度厘清权限范围。我国的城市社区治理结构呈现出政府行政组织、社会自治组织和社区党组织三者共存与互动的基本格局。〔15〕多元主体参与治理的情况，使得厘清各个主体的定位和权限责任非常必要。如果权限不清，常会出现责任推诿、机构重复、管理“真空”等情况。关于基层党组织的地位和权限，2000年中共中央办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设》规定：“社区党组织是社区组织的领导核心，在街道党组织的领导下开展工作”，但是并没有规定居委会等主体具体的职能、权限等问题。由于社区之间的差异太大，其他主体的权限需要视各方协商情况、角力情况而定，基层党组织要承担起组织协商、监督落实的责任。

2.社区党组织领导制定切实有效的自治规章。目前我国针对社区的法规是《居委会组织法》和《街道办事处组织条例》，二者由于颁布时间过长已经不符合实际工作需要，这使得出台新的针对社区治理的规章十分必要。基层党组织应当在权限范围内，督促社区管理部门领导多元治理主体探索制定社区自治章程，以及日常工作流程细则，并通过法律工作站等形式宣传、普及社区规章。社区规范的内容必须简单明了、具体易行，不仅要规定基层党组织的相关权责，还要规定公民的权利和义务。比如在定期举行的联席会等民意表达活动中，要规范意见表达机制：意见表达要在会前用表格登记，领取表格的流程，表格的填写示例、字数限制等。制度化要求活动内容规范、流程简化明晰，避免因规定模糊产生的不必要的误解和摩擦。

（二）信任：增加基层党组织在社区的社会资本，实现多元主体参与的社区自治

信任依赖于人们之间互助共济、相互守望意识与规范的形成。要想与社区居民建立真正的信任关系，进而积累社会资本，基层党组织和党员需要积极、善于与居民、社会团体广泛接触。以多重途径来增加基层党组织在社区社会资本的目的在于，引导社区居民参与社区活动，实现社区多元主体的自治。加强基层党组织与社区主体间的信任，可以从两个方面着手。

1.进一步开放党组织的日常活动，增强群众对党组织的了解与认同，拉近双方距离。认同源于了解，以及由此产生的理解。开放党组织的日常活动，增加居民了解党组织的机会，让群众了解党员干部认真、积极为民服务的过程，这是胜过无数溢美之词的有效的宣传方式。与传统的社会调研、召开座谈会不同，开放党组织的日常活动是一项长期的活动。居民参观、体验党员干部的工作实况，同时可以进行询问和监督，这也能激发基层党员的工作热情。居民的不定期到访可能会对党组织的日常工作造成一定的影响，打断工作人员的日常安排，等等。但是，开放党组织的日常活动所增加的相互信任，为基层党组织积累的社会资本要远大于消极影响增加的工作成本。

2.密切党群关系，注意利用非正式的互动方式，以及挖掘党员个人社会资本为基层党组织服务。构建以党员为节点的人际网络，是实现党组织社会资本增殖的重要路径。“人与组织的沟通往往是缺乏温度和热情的，人与人的沟通才会凝结为深厚的友谊和同志般的信任，所以党员干部要用个人的精神气质和诚恳态度去打动群众。”〔16〕特别是在经济较为发达的城市，人们更加倾向于非正式的、个体性的、自发的参与途径，党员要善于利用这些非正式的互动方式增加社会资本。信息网络平台在城市社区已经广泛存在，大量具有共同爱好、共同理念或共同目标的社会成员，以网络为媒介聚集，规划、开展集体活动。党员可以在平台上发起以兴趣为主题的活动，组织休闲娱乐活动，如垂钓、烹饪、骑行等，在活动中拉近党员与居民的距离，增进彼此的信任。这些活动可以依据年龄而分门别类，由不同年龄段党员分别负责实施，覆盖社区的所有居民。如果社区老年人所占比重较高，应当更多地采用电话、当面询问的方式；以青年为对象的活动，尽量安排在周末，并且考虑幼儿能否同行等各种因素。

〔参考文献〕

〔1〕 布尔迪・厄皮埃尔. 文化资本与社会炼金术――布尔迪厄访谈录〔M〕. 上海： 上海人民出版社，1997.202.

〔2〕 林南. 社会资本――关于社会结构与行动的理论〔M〕. 上海：上海人民出版社，2005.18.

〔3〕〔4〕〔5〕〔7〕〔8〕李惠斌，杨雪冬. 社会资本与社会发展〔M〕. 北京： 社会科学文献出版社， 2000.155-156，40，159，159，157.

〔6〕〔11〕〔12〕〔14〕曹荣湘. 走出囚徒困境：社会资本与制度分析〔M〕. 上海：上海三联书店， 2003.75，135，132，124.

〔9〕 〔10〕祝灵君. 社会资本与政党领导〔M〕. 北京： 中央编译出版社， 2010.12，31.

城市基层治理篇（4）

一、存在问题

（一）机制不够健全，部门间缺少协同。一是智慧城市建设模式单一，对经济成本和后期商业模式思考探索不足，社会资本参与建设和运营的渠道、机制和水平有待提高；二是对智慧城市建设触及的思想转变、体制变革等深层次问题还缺少系统探索和实践，政府各部门间存在职能碎片化、信息孤岛化问题，在城市治理实践层面尚未形成合力；三是尚未建成具有引领性的智库体系。

（二）规划不够系统，城市信息基础设施尚不完善。一是在制度建设、标准体系层面尚不完善；二是城市数据交换共享平台缺失，政府部门、企事业单位间需要共享和交换的信息缺乏长效稳定数据通道，各自信息系统相对割裂，没有很好融合；三是城市网络规划、建设、运维缺乏统筹和共享。

（三）城市治理质量不高，社会力量参与度低。一是缺少智慧城市的社会治理，质量低成本高；二是原有的数字城管无法实现互联互通，基层单位和社会力量不同程度地出现了前路迷茫、后劲不足的困境；三是培育智慧产业的顶层设计和实施部署力度不够，城市各类信息化、智慧化应用难以满足市民、企业和政府相关的活动和需求，未形成社会力量多方参与的局面。

二、对策建议

城市基层治理篇（5）

一、当前现状

XX街道辖区面积3.24平方公里，占整个XX区所辖陆地面积的六分之一，是XX区地域最大、人口较多、社会资源较丰富的街道。街道常住人口71080人、户籍人口67670万人，下辖8个社区居委会，88个居民小组，建有街道、社区、居民楼栋三级96个网格，拥有社区群防队员83人、红袖标治安积极分子400人，各类网格员700余人，社会组织99家。近年来，在区委、区政府的坚强领导下，街道立足于“品质品位之街、和谐活力之街、共建共享之街、宜居宜业之街”总体定位，坚持源头治理，以网格化管理、社会化服务为方向，以保障和改善民生为宗旨，以提升社会管理效能和公共服务水平为核心，充分运用信息化手段，有效整合资源、创新载体、健全平台、完善机制、社会治理基层基础进一步夯实，科学化、法治化水平不断提升。

二、存在问题

（一）社会治理机制不够健全，群众参与积极性不高。受长期单向管理模式影响，街道对强化社会治理和提升公共服务效能缺乏足够的认识，对自身的公共管理职能定位不清，缺乏多元化工作协调机制。同时，群众参与辖区社会治理的过程尚缺乏制度规范，许多群众对社会治理的权利和义务了解不多，参与社会治理的程度十分有限，其意见对决策的影响还比较小，这些都导致群众参与社区事务的积极性不高。在七牌坊、大正街等人员流动比较频繁的社区，由于流动人口和城市暂住人口的意愿比较复杂，利益诉求多样且很难达成共识，所以他们对所在社区公共空间的参与意识更加淡薄。

（二）社会资源整合不够，党建引领作用发挥不明显。街道和部门，以及街道和辖区职能站所之间存在条块分割现象，在资源共享、信息互通、执法联动上面还存在各自为政的问题。辖区医院、学校、设计院、研究所等企事业单位优质资源未被激活，在转化为公共服务上面还缺乏有效衔接。城市基层党建引领社会治理创新还处于探索阶段，只是初步建立了基层党组织和人员架构，尚未实现常态化的运行。社区党组织活动对青年党员缺乏吸引力，活动参与者多以老年党员为主；非公企业党员积极性不高，甚至存在少数非公企业党员不愿亮明身份的现象。

（三）社区机关化倾向严重，常态工作经费保障不足。“上面千条线，下面一根针”，街道各项工作最终得靠社区干部执行，社区工作的“行政化”倾向日趋严重，自治功能难以发挥，加之社区工作者工作责任大、压力大、待遇低，导致队伍不够稳定，人才流失严重。同时，社区干部承担着网格化服务管理，特殊人群服务管理、社会治安防控、矛盾纠纷排查化解等大量社会管理类工作事务，财政安排的经费只能满足基本办公需要，大量的基础性社情民意走访排查工作缺少专门经费保障，在很大程度上制约着社区工作的开展。

三、对策建议

（一）拓宽社会治理工作思路，突出以人为本工作理念。社会管理向社会治理转型不仅仅是社会建设领域的理念创新，更是国家治理模式从“人治”到“法治”的划时代变革。一是坚持社会治理为了人民、社会治理依靠人民的正确导向，在社会治理方式、手段、效果上充分体现“以人为本”的思想。二是深入推进系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，突破过去的街道单向管理模式，形成街道主导、社会组织和居民群众多方参与的发展格局。三是突出社会治理能力和治理水平的现代化、科学化、法治化，实现“人治”向“法治”的转化，发挥群众在社会治理中的自我管理、自我服务和自我监督能力。

城市基层治理篇（6）

在五天的学习过程中，我严格遵守了培训要求和纪律，细致听讲，认真学习并做好笔记，老师们精彩讲述，通俗易懂，丰富的学习内容，紧凑的课程节奏，让我的思想得到了提升。特别是经过专题讲座、现场教学、交流讨论，让我从先进典型身上看到了差距，找到了不足，指明今后工作努力的方向。

城市基层治理篇（7）

根据教育部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、全国普法办、共青团中央七部门《关于加强青少年法治教育实践基地建设的意见》、最高人民检察院《关于加强新时代未成年人检察工作的意见》以及四川省检察机关青少年法治教育实践基地工作现场推进会要求，我院拟牵头联合江安县人民法院、江安县关心下一代工作委员会、共青团江安县委员会、江安县妇女联合会、江安县公安局、江安县司法局、江安县教体局共8家单位共同打造江安县“七彩之光”青少年法治教育基地（以下简称“青少年法治教育基地”），目标是有效预防青少年违法犯罪和保护未成年人的合法权益。运用现代科技手段，立足“共治共建共享”理念，以“科技+互动”的形式拓宽法制教育渠道，扩大法治宣传效果，使未成年人检察工作和青少年法治教育有机衔接，依托“全面依法治国”的大背景，培养未成年人的法治意识、法治思维和法治素养，助力推动未成年人司法保护综合体系建设。现基地建设正在按程序稳步推进中。

二、牵头成立江安县法学会预防未成年人犯罪法学研究会

城市基层治理篇（8）

针对城市基层党建面对的新情况新矛盾新挑战，太原市迎泽区坚持“四个导向”，统筹“服务资源、力量、机制、重心、信息”五个要素，打出下沉一线“组合拳”，推动构建多元共治的城市基层治理体系，夯实党的执政基础，全力提升人民群众的满意度、幸福感。

坚持问题导向

新时代城市基层治理面临诸多新问题。加强和改进城市基层治理，必须切实加强党的领导，始终牵住党建引领这个“牛鼻子”。

党建引领是汇聚各方力量的现实需要。新形势下，新阶层、新群体不断涌现，传统领域与新兴业态相互交织，社区居民群众由“单位人”变为“社会人”，治理的重心向基层社会转移，汇聚和整合各方力量，促进齐抓共治，必须进一步发挥党建“龙头”作用。

党建引领是化解风险矛盾的现实需要。当前，经济社会处于深刻转型与变革期，城市化进程加快推进，利益格局、矛盾纠纷更加多维化，不稳定因素日渐增多。化解风险隐患和促进各方利益协调，必须进一步发挥党建统筹作用。

党建引领是满足群众期盼的现实需要。随着经济社会的发展，社区居民群众对住房、教育、医疗、就业、养老等美好生活的需求不断提高，品质化、精细化、个性化服务需要不断增强。群众反映问题渠道更加多元，舆情发酵扩散更快。满足多元价值需求，促进社会文明法治，必须进一步发挥党建主导作用。

党建引领是创新突发事件解决方式的现实需要。面对疫情防控工作常态化的趋势，深化创新“互联网+党建”模式，不断巩固基层党建工作的“网上阵地”，彰显“网上党支部”功能，始终发挥好党组织的政治优势、组织优势，为疫情防控提供坚强的组织保障，必须进一步发挥党建创新作用。

坚持目标导向

新时代对城市基层治理提出更多新要求。实践证明，把基层党建与基层治理有机结合，让基层党组织“说得上话、插得上手、使得上劲”，才能更好推动城市基层治理取得实效。

有利于服务资源有机整合。迎泽区在街道社区大力推行“五约”(商约、签约、亮约、履约、评约)工作法，组织社区党组织与513家驻地单位、企业签订共建协议，确定900多个共享项目，涵盖场所开放、抢险救灾、志愿服务、文明创建等各个方面。

有利于服务力量深入一线。结合疫情防控常态化形势，迎泽区的763名网格长、86名第一书记和街巷长、6218名在职党员、360名党代表、258名“小巷管家”深入社区一线，上门服务居民17600余次，排查安全隐患23400余次，化解矛盾纠纷2200余次，实现了“进万家门、知万家情、解万家忧、办万家事”。

有利于服务机制关口前移。迎泽区建立区直机关受理街道社区事务联系人制度，将56个区直机关承担办理街道社区事务联系人的姓名、职务、电话、邮箱、微信号和本单位受理事项等内容编印成册，下发至街道社区。街道社区遇到问题有专人咨询，遇到困难有专人帮办，全力推动机关服务关口前移。

有利于服务重心稳步下移。我们认真探索基层治理新方式，在街镇成立“五办两中心一站”，将长期在基层工作、经验丰富、年富力强的干部选派到党群服务中心、便民服务中心及退役军人服务保障工作站具体负责，把更多资源下沉到基层，全面加强基层工作力量。

有利于服务信息公开透明。我们主动适应形势变化，拓展党建服务阵地，开发“迎泽群工”APP，设立基层党建、事项反映、民事代办等12个板块，实现了“一端受理、一网联通、四级联动、限时办结、跟踪反馈”多种功能。自上线以来，累计受理居民群众反映事项255.5万余件，群众满意度高达99.81%。

坚持创新导向

近年来，我们积极探索实践党建引领城市基层治理的新路子，基本形成了多元共治的城市基层治理新格局。

积极探索“小网格”“大党建”，逐步实现街镇吹哨、部门报到。健全完善“区委—街道党工委—社区党总支—网格党支部—楼栋党小组—党员中心户”六级组织体系，统筹网格内党的建设、社会保障、综合治理、社会救助等工作，实现“多网合一”，真正推动党建向楼栋延伸、向末梢扩展，把党的工作触角延伸到每家每户，为街道社区赋能减负。

积极探索“业委会”“大党委”，逐步实现社区吹哨、党员报到。我们建立区、街道、社区三级党建协调委员会，吸纳254名驻地单位和新兴领域党组织负责人兼任街道党工委或社区党组织委员。探索建立以社区党组织为核心，以居委会、业委会、物业、社会组织、驻地单位等多元主体共同参与的“一核多元”基层治理体系。

积极探索“红色物业”治理新模式，逐步实现居民吹哨、物业报到。我们通过“党建+物业”模式，打造独具特色的业委会党支部，建立“红色物业”城市治理新模式。目前已在无物业小区成立53个业委会、15个业委会党支部，形成党建引领作用明显、行业监管更加完善、运行机制科学高效、人居环境舒适和谐的治理新局面。

积极探索“互联网+党建”新模式，逐步实现服务吹哨、云端报到。我们通过“迎泽群工”“智慧迎泽”等平台，健全完善社区党组织信息公开、议事协商和投票表决等运转机制，让工作透明可查。疫情防控期间，依托“智慧迎泽”平台，“面对面、键对键”地让社区居民群众第一时间了解疫情防控动态，实现疫情防控“线上线下”全覆盖，凝聚起群防群控战“疫”强大合力。

坚持过程导向

新时代城市基层治理需要更多新路径。要把握好党的领导这个根本，坚持不懈抓基层打基础，正确处理“三个关系”，推动互促互进、共同发展，全面提升城市基层治理效能。

城市基层治理篇（9）

一是加强组织领导，延伸服务“触角”。按照“网联万家、格中办事”的思路，以社区党总支为网格管理中心，注重社区在册党员、单位在职党员、“两新”组织党员、流动党员、共建单位党员五类党员作用发挥，构建“社区党组织—网格党支部—楼栋小组长”三级网格体系，将社区划分为12个网格单元，通过网格化管理，让党员找到发挥作用的舞台，找准服务群众的平台，实现了社区基层组织设置纵向延伸、横向拓展。二是建立健全区域化党组织体系的连接。党总支结合社区作为商业网点集中的特点，以发挥党组织领导核心作用为重点，优化组织设置，扩大党的工作覆盖面，适应新形势下的城市基层党建工作要求，成立了区域型商圈党组织——诚信商圈党支部孕育而生。并为13家个体经营户授予了“党员示范岗”的标牌，旨在亮明党员身份，促进诚信经营。

二、加强共建联动，统筹促进区域党建大融合。

12-2社区属于商业型社区，辖区个体工商户多，社区党总支坚持从服务群众、服务辖区单位、破解社区热点、难点问题入手，不断丰富“共驻共建”内容。为全面落实师市基层党建“12345”工作思路，以区域化大党委理念，按照“资源共享、优势互补、互动互联、共同发展”的原则，社区根据街道“3410”工作机制，推行社区“大党委”工作模式。把3家驻区单位和2家共驻共建单位统一纳入联建共建机制，依托社区“大党委”共驻共建活动，以“维稳工作连抓、民族团结联谊、宗教工作联管、阵地建设联建、宣传教育联做、区域环境联创、文化活动联兴、公益事业联办、困难群众联帮、党建工作‘两个全覆盖’联推”为抓手，深入推进“大党委”的各项工作落实。通过“大党委”工作模式，共建单位从原来的单一物质资助，发展到环境共治、稳定共保、服务共兴、文明共建，达到了信息共通、资源共享、实事共做、社区共管。形成了社区党组织与共建单位“你中有我、我中有你、资源共享、共驻共建、协调发展”的社区党建新格局。共建单位的党员干部们走街串巷进行文明劝导，进门入户宣讲政策，妥善协调解决居民诉求16条，赢得了社会各界的普遍赞誉，实现了城市党建与基层治理的有效互补，相互促进。

三、坚持党建引领，提升组织为民服务的活力。

12-2社区坚持以党建工作为核心，强化社区功能的整体提升，不断推进社区服务型党组织建设。社区以“党建+”为抓手，创立了3个党建品牌，成为社区推进城市基层党建的亮点。

一是激发党员干部的参与热情。社区创建“党员志愿者积分银行”品牌，通过积分兑换实物，实现对志愿者的回馈嘉许，带动更多人参与社区创建优良环境、维护社区和谐稳定、活跃社区文化生活等活动，提高党员干部参与的积极性。

城市基层治理篇（10）

随着我国改革开放的不断深入，我国城乡间人口流动的限制被打破，农村劳动力开始向城市转移，同时随着我国农村土地承包责任制的不断深入，农村生产率得到很大提高，出现农村生产劳动力的剩余，还有城市经济的增长又不断吸引更多的农民工，这致使城市外来人口越来越多。但是由于受到一些因素的影响，外来人员管理仍然是城市管理中的难题，在很大程度上影响了城市的和谐发展。因此在城市外来人员与日俱增的背景下，各大城市必须要重点加强外来人员参与基层社会治理的路径研究，积极创新外来人员参与基层社会治理的方法，这样才能有效提高城市外来人员管理水平，进而促进城市社会的和谐进步与经济的可持续发展。

一、外来人口带来的问题

随着城市外来人口的不断增多，外来人口带来的问题也越来越多，在一定程度上影响了城市的和谐发展。首先，违反工商、市容、卫生、税务、计生等政策法规现象突出，那些从事个体饮食经营、贩运蔬菜水果等活动的外来人员没有固定的经营场所，随意挤占公共场所，摆摊设点，沿街吆喝叫卖，严重影响环境卫生、市容市貌和交通秩序。其次，许多外来流动人口无任何劳动技能，找不到任何正当职业，走上了歪门斜道，盗窃、诈骗、抢劫等侵犯财产型犯罪较为突出，作完案就离开，严重影响了城市治安。

二、外来人员参与基层社会治理的重要性

城市经济的不断发展吸引了大量的外来人员，但是由于受到一些因素的影响，外来人员的基本权益没有得到应有的保障，在一定程度上影响了城市经济的发展，因此外来人员参与基层社会治理的重要性也越来越强。

（一）能够有效保障外来人员的基本权益

城市外来人员是城市人口中不容忽视的重要组成部分，相对城市人口，他们处于一定的弱势地位，很多人都觉得外来人口来自农村，没有多少见识，到了城市里面敢的又是重、脏，累、苦的活，因此便把外来人视为低本地人一等，城市外来人员的工作权、受教育权等常常受到侵害。而外来人员通过参与基层社会管理，能够在一定程度上提升外来人员的地位，使其更好的与城市居民和谐相处，同时还能够真实了解政府各项政策的落实情况，这样能够更好的保障自身权益。

（二）有助于城市社会和谐发展

外来人员与城市居民之间的矛盾是城市管理中的一大问题，再加上外来人员的弱势地位，外来人员与城市居民的冲突越来越多，在很大程度上影响了城市社会的和谐发展。外来人员参与基层社会管理能够有助于外来人员与城市居民的和谐相处，例如城市外来人员通过参与社区居委建设，一方面能够使社区居委了解外来人员的真实状态，并且根据外来人员的实际情况制定科学合理的管理措施，这样能够有效提高外来人员的管理水平。另一方面，外来人员通过参与社区居委管理能够积极参与居委会举办的各类活动，这样有助于外来人员与城市居民之间的沟通，化解他们之间的矛盾，从而有助于城市和谐社会的构建。

（三）有助于城市经济的发展

外来人员对城市经济的发展有着非常重要的作用，但是由于城市外来人员管理的不完善，外来人员在城市经济发展中的作用没有充分发挥出来。而外来人员通过参与基层社会管理能够有效提高外来人员的主人翁意识，同时还能够有效解决外来人员在城市生活中的难题，使其能够全身心的投入到工作中，这样能够为城市创造更多的利益，有效推动城市经济的可持续发展。

三、外来人员参与社会基层管理存在的问题

由于受到一些因素的影响，城市外来人员参与社会基层管理存在较多的问题，这些问题在很大程度上影响了外来人员管理效果，不利于城市经济的发展与社会的进步。

（一）外来人员参与社会基层管理的积极性不高

外来人员参与社会基层管理的积极性不高是城市外来人员管理中的主要问题之一，同时也是影响外来人员管理效果的重要问题。在实际调查中发现，一些城市外来人员认为城市社会基层管理与自身关系不大，那是城市居民的事情，进而参与城市社会基层管理的积极性不高，在很大程度上影响了城市基层管理的效果。还有一些城市外来人员对社会基层管理认识不足，没有充分认识到社会基层管理对保障自身合法权益的重要性，同时也没有认识到参与社会基层管理是外来人员的责任，认为城市社会基层管理的对象是城市居民，对于他们这种外地人没有多少作用，从而不会主动参与到社会基层管理。

（二）外来人员参与社会基层管理的制度不完善

完善的制度是一切工作顺利开展的基础，但是在实际调查中发现，外来人员参与社会基层管理的制度还不是很完善，在很大程度上影响了外来人员参与社会基层管理。例如到目前为止，很多城市并没有建立外来人员参与社会基层管理的约束机制，从而无法充分约束外来人员主动参与到社会基层管理工作中，在很大程度上影响了社会基层管理的效果。还有很多城市的社会基层管理权力机制不完善，社会基层管理的权力大部分集中在城市居民手里，并没有放权给城市外来人员，这样就影响了外来人员参与社会基层管理的积极性。

（三）沟通机制不完善

完善的沟通渠道是提高外来人员参与社会基层管理的重要途径，但是实际调查中发现，外来人员参与社会基层管理的沟通机制还不是很完善，在很大程度上影响了外来人员与社会基层管理部门的沟通。例如社会基层管理中的沟通反馈机制比较单一，外来人员只能通过一种沟通渠道来反映自己的真实想法，这就在很大程度上影响了沟通效果，不利于社会基层管理水平的提升。还有很多城市的沟通反馈机制不是完善，很多外来人员在参与社会基层管理过程中通过沟通渠道反馈自己的意见时，但是经常得不到应有的反馈，这样就直接影响了外来人员向社会基层管理管理部门反馈想法的意愿，不利于社会基层管理水平的提升。

四、外来人员参与基层社会治理的路径

随着城市外来人员的不断增多，外来人员在城市经济发展与社会进步中的作用也越来越大，因此有关城市部门应该要进一步加强外来人员参与基层社会治理路径的研究，积极完善外来人员参与基层社会治理的途径，这样能够有效促进外来人员与城市的和谐共处，进而推进城市的可持续发展。

（一）完善相关法律法规，保障外来人员的合法权益

作为保障我国所有劳动者劳动权益的法律的《劳动法》存在着可操作性不强、对劳动者保护力度不够等缺点，因此我国政府部门应该要单独出台《农民工权益保护条例》，重点明确外来务工人员劳动法律关系主体的地位，严禁就业差别待遇，保证平等就业权、同工同酬和休息休假等福利待遇。国家和地方各级政府要根据经济社会发展状况，逐步将外来务工人员依法纳入城镇的养老、失业、医疗、工伤等方面的社会保障范畴之中，使外来务工人员享有社会保障权益。比如，制定统一的《外来务工人员社会保障条例》《企业职工养老保险条例》等法律法规，将外来务工人员纳入城镇职工养老保险的范围;完善《城市居民最低生活保障条例》和《失业保险条例》，将外来务工人员纳入城镇的医疗、失业保险和最低生活保障范围，依法享有医疗、失业和最低生活保障等方面的社会保障权利。除此之外，我国政府还应该加强修订《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，进一步明确规定外来务工人员在城镇工作地、居住地享有与城镇居民同等的选举权和被选举权，政府应为外来务工人员行使选举权和被选举权提供相应的物质保障，以确保其真正享有当家作主的政治权利。

（二）加强宣传，提高外来人员参与社会基层管理的积极性

外来人员参与基层社会治理是提高基层社会治理水平的基础，因此基层社会治理部门应该要加强宣传，提高外来人员参与社会基层管理的积极性。首先，社会基层管理部门应该要组织专门的人员深入到各个社区基层宣传外来人员参与社会基层管理的重要性，使其认识到参与社会基层治理对保障自身权益的重要性，这样才能充分调动外来人员参与基层社会治理的积极性。其次，社会基层治理部门还应该加强与宣传部门的合作，印刷一些包含社会基层管理知识、外来人员参与社会基层治理重要性等知识的海报以及宣传册，并且组织人员去各大外来人员集中社区发放给城市外来人员，这样能够有效增强外来人员参与基层社会治理的意识。

（三）建立与健全外来人员参与社会基层治理制度

完善的制度是外来人员参与社会基层治理的重要保证，因此城市有关部门要根据城市外来人员的实际情况建立与健全外来人员参与社会基层治理制度体系。首先，城市有关部门要建立外来人员参与社会基层治理责任制度，严格明确外来人员参与基层社会治理是外来人员的责任，这样才能提高其认识，主动参与到社会基层治理工作中，为城市经济的发展奠定坚实的基础。其次，城市有关部门还应该要建立严格的监督制度，严格监督社会基层治理工作，严防城市居民排外现象的出现，这样才能充分调动城市外来人员参与社会基层治理工作的主动性以及积极性，提高基层社会治理水平。

（四）积极完善沟通反馈机制

完善的沟通反馈机制是充分调动外来人员参与社会基层治理工作积极性的基础，以此城市部门应该要在现有的沟通反馈机制的基础之上完善沟通反馈机制。首先，城市有关部门要进一步拓展沟通反馈方式，例如机制、电话沟通、网上沟通等多种形式的沟通反馈机制，这样能够给外来人员提供一个科学合理的沟通平台，外来人员可以根据自己的情况选择适合自己的沟通方式来表达自己的真实想法，这样才能充分调动外来人员参与基层社会治理的积极性与主动性。其次，城市政府部门还应该要进一步加强反馈响应机制的完善，有关部门在接到外来人员反映以后必须要第一时间就要给予响应，必须要根据反映的问题及时制定处理措施，这样才能及时有效的解决外来人员的难题，从而促使其更加主动的参与到基层社会治理中，促进城市的发展。

（五）创新体制机制，为外来人员参与基层社会治理奠定基础

传统的城市基层治理机制在很大程度上影响了外来人员参与基层社会治理工作，因此在新时期背景下，城市政府部门应该要进一步创新社区管理体制，这样才能为外来人员提供更多参与基层社区治理的机会。首先，城市政府部门应该鼓励各大社区应该要成立专门的外来人员管理部门，并且要严格明确外来人员管理部门的职责，聘请有代表性的外来人员担任外来人员工作部门工作，这样能够有效调动广大外来人员主动参与到基层社会治理，从而能够有效提高城市社区管理水平，为城市的发展奠定坚实的基础。其次，政府还应该要积极转变社区居委会职责，一方面要继续做好城市居民的服务工作，另一方面，各大社区居委会还要进一步做好外来人员的服务工作，这样能够让外来人员感受到来自于城市的关怀，使其主动参与到基层社会治理工作中去，从而能够有效提高基层社会治理水平，促进城市经济的可持续发展。

（六）加强社区管理与企业单位的协调发展

在人口流动和社会流动不断加大的今天，社会小区居民来自四面八方，互不认识、互不往来，他们彼此隔离，并没有强烈的归属感和认同感，社区的社会联系淡漠，社会资源难以转化为社会资本，不利于个人生活服务和精神家园的建设，也不利于和谐社区的建设。因此各大社区居委会要注重单位的社会管理，强化单位的社会管理责任，一方面要促使单位很好地维护外来职工的合法权益，构建和谐劳动关系，另一方面，各大社区居委会还要进一步加强与企事业单位的沟通，鼓励和支持单位参与社区建设，为社区服务管理贡献力量。

五、结语

随着城市经济的不断发展，城市外来人员的数量也越来越多，在城市经济发展中的作用也越来越大，同时由外来人员带来的问题也越来越多。因此在新时期背景下，基层社会治理部门应该要积极转变传统的思想，积极引导外来人员参与基层社会治理，制定科学合理的外来人员参与基层社会治理制度，完善沟通反馈机制，这样才能有效解决外来人员带来的一系列问题，促进城市的和谐健康发展。

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