城中村改造现状篇（1）

0　引言

“城中村”是在城市总体规划中已经划定为城市建设区域的范围内，仍然保留农村体制，使用集中土地，以村民委员会为组织形式的农民聚居村落，是中国快速城市化进程中的特有现象。20世纪90年代中后期，城市蔓延和郊区化进程加速，边远地区大量土地被征用，城市政府或开发主体为了规避极高的经济成本和社会成本，导致被绕开的村落成为“城中村”，在土地利用、建设、景观、规划管理、行政体制方面表现出强烈的城乡差异和矛盾。

目前，我国正在“科学发展观”的指导下，构建和谐社会，走可持续发展道路，社区作为居民居住的主要场所，是社会的重要组成部分，且和谐社会的构建离不开和谐社区的构建，如果没有和谐社区，和谐社会就无从谈起。就西安市现状而言，“城中村”问题是构建和谐社会的一个关键问题，也是一个难题。国外研究主要关心其所承载的社会经济现象，通过社会学研究方法评价“城中村”在城市发展中的利弊，并通过制度因素寻找现状形成的路径和发展趋势。国内学者在“城中村”概念界定、特点归纳、类型划分以及对“城中村”的评价等方面取得了丰富的研究成果。虽然国内外对“城中村”现象有所研究，但是在“城中村”改造过程中并未提出一个明确的目标，且基本上都是定性分析。本文以西安市“城中村”为研究对象，在定性分析的基础上，还给出了定量分析，定性与定量相结合。

1　西安市“城中村”现状及原因分析

1.1现状分析

西安市城中村数量和规模在全国大中型城市中是位居其前列，城中村问题日益突出。目前西安市共有城中村417个，城市农村人口多达47.3万，其中200平方公里的城区城中村共有187个，农村人口共计19.58万人，总用地130708.44亩，其中村庄占地36889.65亩、企业用地15423.26亩、耕地64214.1亩、其他用地14181.56亩。

1.2“城中村”所带来的社会问题

(1)城市规划滞后，土地利用粗放，用地管理混乱，土地资产流失严重。村里没有统一的建设规划，因而导致村民在自己的宅基地建设的各种建筑物高低不一，杂乱无章，违法用地和违法建设屡禁不止，随意搭建成风，造成街不成街、巷不成巷，有的“城中村”建筑密度达到70％以上，最高甚至达到90％。房屋建筑相对于城市来说占地面积大，建筑密度高，而建筑容积率则非常低，造成土地利用率和产出率低下。

(2)环境卫生差，人员居住杂乱，社会治安复杂，公共设施缺乏。大部分“城中村”电力、电信线路杂乱，管道煤气不通，给排水量容量不足，市政公共配套设施一般难以与之配套，从而导致排水排污不畅、内涝时有发生、垃圾成灾、卫生死角多。由于缺乏公共设施，致使存在多种事故隐患，对居民生命财产构成严重威胁。社区基础设施条件也很差，幼儿园、中小学、邮电局、公厕、垃圾站、社区活动服务中心等严重不足。村民住房一般都比较宽裕，受利益的驱使给外来求租房屋者大开方便之门。而这些外来人的成分五花八门、参差不齐，必然给“城中村”带来大量的社会、经济、治安等问题。

(3)村民文化素质低，就业问题严峻。西安市城市经济的发展，吸引了大量的外来人口，由于城市住房租金较高并且管理规范，大部分外来人口对价格低廉的出租屋需求旺盛，所以，城中村成了出租屋的主要供应者，从而形成了独特的“出租经济”。在一定程度上鼓励村民不劳而获，抑制了村民参与市场经济的积极性，导致城中村经济畸形发展。

1.3“城中村”形成的主要原因

(1)城中村现象的核心是农民的实际利益问题。城中村这种特殊的建筑群体和村落体制的形成，是农民在土地和房屋租金快速增值的情况下，追求土地和房屋租金收益最大化的结果。城市化对农民土地的征用就是对农民最大利益的剥夺，城中村现象的本质是农民在试图维护他们的土地。

(2)快速城市化进程是城中村形成的主要动力。城市的快速发展与扩张是城中村形成的主要推力。

(3)城乡二元管理制度是城中村形成的制度根源。城中村的形成有深刻的体制根源，20世纪50年代开始实行的城乡二元管理体制，人为地从政治、经济、文化等方面把城市与农村截然分开，形成“城乡二元结构”。在此结构下，城乡之间明显的“剪刀差”，使农村经济发展严重受阻，也为农村与城市的协调发展设置了障碍。

(4)外来人口的大量涌入促进了城中村这种特殊的建筑群体和村落体制的形成。外来人口的大量涌入，在城市无法为他们提供廉价住房的情况下，城中村低廉、管理松散的出租屋就成为他们的首选。

2　案例解析一付村花园

付村花园位于西安市高新区锦业二路与丈八五路交汇处以西。2006年，西安市委、市政府开始了对付村的改造工作，以普遍高于《西安市城市拆迁实施细则》规定的最低标准，制定了切合实际的拆迁安置补偿标准和实施方案。

2.1近郊农村变身“花园小区”

现在的西付村已经完全融入了城市。房屋出租和各种商店生意红火，村里也正在考虑实施多元化经营战略，同时加强劳动技能培训，拓宽就业渠道，以期解决村民长远的生计问题。

2.2问卷调查简述

为了了解“城中村”改造前后的差异以及居民对改造后社区的满意度，我们对付村花园进行了一次问卷调查，走访了整个付村花园社区中的不同年龄段和不同身份职业的常住与暂住人口，村民对此非常配合。

对于整个数据，我们把对社区的满意度作为因变量，把居住的房屋类型、居住面积、家庭月均收入、日常消费、出行方式、医疗便捷性、治安情况、与邻居沟通、社区服务通这九个因素作为自变量，我们希望可以得到一个因变量和自变量的映射关系，使得我们可以通过确定自变量的值得出对应因的变量的值。但是由于自变量的个数过多，映射会变得非常复杂，而且有很多的重复信息，我们希望可以通过某种方法找出最具代表性的少数自变量，可以通过较少的自变量就能确定因变量的值。采用主成分分析法可以帮助我们解决这一问题。

2.3主成分分析

(1)主成分分析方法的原理：主成分分析法是一种数学变换的方法，它对把给定的一组相关变量通过线性变换转成另一组不相关的变量，这些新的变量按照方差依次递减的顺序排列。在数学变换中保持变量的总方差不变，使第一变量具有最大的方差，称为第一主成分，第二变量的方差次大，并且和第一变量不相关，称为第二主成分。依次类推，n个变量就有n个主成分。主成分分析把原来多个变量化为少数几个综合指标的一种统计分析方法，从数学角度来看，这是一种降维处理技术。

(2)主成分分析方法的计算步骤：通过上述对主成分分析方法的基本原理的介绍，可以把主成分分析的计算步骤归纳如下：①数据标准化②计算相关系数矩阵③计算特征值与特征向量④计算主成分贡献率及累计贡献率⑤计算主成分载荷⑥计算因子得分矩阵。

2.4结果分析

根据上述提到的步骤，利用spss统计分析软件对调查数据进行分析，得到以下结果：

从图1可以看出，居住面积与日常消费、治安情况，月收入与出行方式，日常消费与治安情况，医疗服务与社区沟通情况之间有显著的相关关系。可见许多变量之间直接的相关性比较强，说明它们存在信息上的重叠，有必要进行主成分分析。

主成分个数的提取原则为主成分对应的特征值大于1的前m个主成分。从图2可以看出，第一、第二、第三主成分所对应的特征值大于1，且它们的累计贡献率达到76.2％。因此提取这3个主成分即可，即m=3。

从图3可以看出，治安情况、居住面积、日常消费在第一主成分上有较高载荷，说明第一主成分基本上反映了这些指标的信息；月收入、出行方式在第二主成分上有较高载荷，说明第二主成分基本上放映了月收入、出行方式这两个指标的信息；医疗服务、与社区沟通情况在第三主成分上有较高载荷，说明第三主成分基本上放映了医疗服务、与社区沟通这两个指标的信息。因此，提取这三个主成分是可以基本上反应全部指标的信息，说明以上所提取的三个主成分是合理的。

由图4可知，治安情况、居住面积、日常消费之间具有很高的相关性，月收入、出行方式之间存在很高的相关性，医疗服务、与社区沟通之间有着很高的相关性。因此，可以选取这些相关指标之一作为其代表，在此选取其中相关系数绝对值最大者作为代表，则居住面积、月收入和医疗服务这三个指标作为代表。

由因子得分系数矩阵可以得到，居住面积、月收入、医疗服务的得分系数分别为0.454、0.551、0.191，因此，对社区满意度的影响程度而言，月收入>居住面积>医疗服务。

以上分析结果表明，根据主成分载荷，该社区满意度的九项指标可以被归为三个，即居住面积、出行方式、医疗服务。针对这些主要问题，我们给出“城中村”的改造对策，使其更科学、合理、全面地指导“城中村”改造过程中的实践操作。

3加快“城中村”改造工作的对策

(1)用平衡发展的规划思想，实现各利益的平衡。从社会学的角度来看，“城中村”的形成存在是城市化过程中城乡利益格局变革，城乡不同社会阶层利益博弈和妥协的结果。农民问题说到底是利益问题，因为政府没有足够的财力，将失土农民都买上社保。台州民谚“一问店面房，一生人都牢靠”。店面房是好文章，能做到每户都有一问店面房，农民心里就踏实，关键在规划的统一建设、统一设计、统一管理。

城中村改造现状篇（2）

中图分类号：TU984 文献标识码：A

“城中村”，指在经济快速发展、城市化不断推进的过程中，位于城区边缘农村被划入城区，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落，亦称为“都市里的村庄”。萧山区城中村主要散落于主城区四街道的建成区范围内。

一、萧山区城中村现状

萧山区从2003年开始在全区实施城乡一体化建设，主城区四街道建成区范围内着力实施城中村整体改造，居住农户全部实施多高层公寓安置。其实质性城中村整体改造起始于2006年的城厢街道梅花楼社区试点，2008年1月正式启动。随后提出了两轮城中村改造三年行动计划，2009-2011年和2012-2014年城中村改造三年行动计划，并相继出台了一系列配套政策。到目前为止，城区四街道已有19个村（社区）实施城中村整体改造，涉及农户10582户，人口3.8万人，已有3个村（社区）2900户农户完成安置并入住。

（一）城中村改造情况

萧山区主城区主要涉及四街道，其内共有行政村31个，转制社区52个，其中城市连片建成区（面积约为53平方千米，西至风情大道，南至晨晖路，东至新城路，北至建设四路），共有39个转制社区和8个行政村，共有人口近3万人，土地1.2万亩，人均占地0.4亩，其中90%的村（社区）人均耕地在0.1亩以下，甚至已无耕地，且多为转制社区，村规模偏小，散落于城市建成区内。已完成城中村整体改造有19个村（社区），基本情况如下表：

萧山区已实施城中村整体改造村基本情况

这些城中村都占据着城市中重要的地理位置，有的占据城市老城区核心区，如城厢街道的大多数村（社区）；有的占据城市新区扩展区，如北干街道的大部分村（社区）；有的占据新城开发建设区，如湘湖保护与开发涉及的村（社区）。这些村已严重影响城市的发展扩张和有机更新，严重阻碍城市的面貌改善和品质提升。为此，萧山区委、区政府高度重视城中村改造，积极有序推进改造工作，从2008年到现在已重点实施了19个城中村整体改造，未来五到十年将基本完成主城区连片建成区内剩余城中村整体改造

剩余需改造村：城厢街道7个，杜湖、仙家里、高桥、新桥头、徐家河、车家埭、南门；北干街道7个，永久、塘湾村、墩里吴、施家桥社区、畈里张社区、荣联社区、高田社区；蜀山街道7个，金家埭、沈家里、严家埭、安桥、联丰、戚家池、联华；新塘街道9个，行头村、下潦、董家埭、井头王、金家浜、文源、油树下、畈里童、一都孙。村借助项目带动实施整体改造。

（二）城中村发展状况

城中村的管理体制基本上是一种以村党组织为核心，以村委会为主体，以村集体经济组织为实体，各种群众组织并存的混合型管理体制。萧山区城中村在2005年全区村规模调整中，基本未进行行政村撤并而是转为转制社区，村规模都偏小，村均户数300户，人口1100左右，并且有大量村在城市发展建设中已或多或少的被征用过土地。村民的收入情况因各村的整体状况不同而有所差别，但是大多数的村民人均年收入二万元以上。村民收入的来源有村集体分红、出租屋房收入、个体经营、外出务工等几个方面，其中出租房屋是城中村村民收入来源的主要途径。城中村也成了出租屋的主要供应者，从而形成了独特的“出租屋经济”。这些城中村的村民失去了生产土地后，房租成为其主要经济来源。为了获取更加丰厚的房租，再加上二元体制的存在，相关部门难于监督和管理，于是村民们随意搭建附房，大量的外来人口群租，大量的小摊商铺，使城中村难以承受社会发展。导致着城中村内部设施配套不健全，房屋质量不安全，周边环境脏乱差，治安环境令人忧。城中村的现状已严重影响着萧山区城市化的进程，城中村已成为现代化城市的“疮疤”，也影响了创建文明幸福城区。同时也带来了很多问题。另外，在利益的驱使下，产生了大量的违章建筑，在一定程度上鼓励村民不劳而获，抑制村民参与市场经济的积极性，导致城中村经济结构畸形发展，不利于村民素质的提高。村民的平均房屋面积其主房和附房总面积在六百平方米以上，外来人口与本村人口比达到5-10倍，甚至更大。特殊的人口构成也引发了城中村严重的社会治安问题。

（三）城中村改造模式

城中村改造是极其复杂的系统工程，涉及经济、社会、文化、政治等多方面因素，事关村集体、村民、政府、开发商等多方面利益，改造的工作需要做翔实的调查、制定详细的计划和相关的政策保证。我国各大城市城中村的现实状况与存在问题不尽相同，改造中采取的政策措施及方式也不一样，以下对珠海、广州、深圳、杭州等地城中村改造经验进行总结比较，为萧山区城中村改造工作的开展提供参考。

珠海模式：珠海的城中村改造模式是由政府引导房地产商改造开发城中村的模式。政府在改造中起着决策引导，制定改造规划，出台改造优惠政策的作用。改造的主体为房地产商，政府通过公开招标引入有实力的开发商，由开发商筹集资金完成改造工作。改造方式为拆掉旧村彻底重建，建设商品房和商品房化的安置房。拆迁补偿方式为实物补偿为主、货币补偿为辅，补偿比例为1∶1（补偿标准以内）和1∶1.2（未达规定面积）。土地权属由集体土地转为国有土地，转让期限为70年。体制变更方面有撤村（委会）建居（委会），村民变市民，村办企业改股份公司，村民变股东等。

城中村改造现状篇（3）

为充分发挥南京市人大代表作用，增强代表闭会期间的履职实效，根据南京市人大常委会《关于增强市人大代表闭会期间履职实效的若干意见》的有关要求，结合履职工作实际，市人大代表秦淮区二组对南京市主城区[1]危旧房[2]城中村[3]改造工作情况进行了专题调研。

一、南京市主城区危旧房城中村改造工作的基本情况

主城区危旧房城中村改造是改善居民生活质量、增强城市功能、提升城市形象的一项重要民心工程。南京市从2007年开始大规模开展危旧房城中村改造工作。2012年8月，市、区“动迁拆违、治乱整破”专项行动全面启动。我市主城区的危旧房和城中村改造任务是：青奥会前，将重点完成中心区主干道、重点风景区周边和涉及青奥场馆周边的危旧房城中村改造任务；2015年，基本完成主城区危旧房城中村改造，实现危旧房片区和城中村居住条件彻底改善。

为实现上述目标和任务，市政府制定了相应的工作步骤、优惠政策和具体措施。根据《南京市主城区危旧房城中村改造工作实施意见》，对符合城市规划并具备开发条件的危旧房城中村，通过土地储备和综合开发来实施改造；对南部新城、燕子矶新城、下关滨江商务区、软件谷、科技创业特别社区等城市功能板块范围内的危旧房城中村，通过功能板块建设来实施改造；对轨道交通、人居森林、城市干道等重点项目涉及的危旧房城中村，通过建设项目来实施改造；对历史风貌区中的危旧房城中村，通过历史文化街区保护性整治，进行有机更新、完善配套、优化环境、消除隐患来实施改造。此外，政府集中建设的保障性住房将优先安置被改造片区内居(村)民。被改造片区内居民购买经济适用房和安置房的，可以提取本人或直系亲属的住房公积金，优先办理公积金贷款；选择异地安置房源的，异地安置的面积根据各类地段，按补偿面积增加5%~10%的奖励。

危旧房城中村改造工作计划中涉及的江南六区共计178个危旧房城中村改造项目，占地436万平方米，房屋385万平方米。2013年的改造任务是完成250万平方米，上半年已完成了189万平方米，其中建邺区河北村53.3万平方米地、清江村13.3万平方米地大部分已经完成征收，我市危旧房城中村改造工作取得了一定的成绩。

二、南京市主城区危旧房城中村改造工作中面临的主要问题和困难

1.项目资金难以平衡

（1）改造项目自身难度较大。经过多轮城市建设和更新，南京市容易改造的片区、地段都已经改造完成，剩下的危旧房城中村片区，都是些面积狭促、用途受限、征收量巨大的“硬骨头”，资金总体缺口大。经过初步测算，新一轮改造江南六区征收拆迁成本近400亿元，资金总体缺口超50亿元。

（2）地块招商困难。剩下的危旧房城中村片区存在部分地块面积小，住房密集，保障用地紧，老城保护限制多，地块用地性质等规划指标相对较严的问题，这对该地区引入项目、吸引资金等招商工作带来了很大的难度。

（3）运作平台再融资能力下降。据了解，现在主城区的一些危旧房城中村改造项目整体负债率较高，为后续需要改造的项目再融资带来很大的困难，造成融资能力下降。

（4）区域范围内资金总体平衡困难。某些中心区集中了一些亏损非盈利的危旧房城中村改造项目，希冀通过盈余项目进行平衡、带动，但在小地块集中的主城区，即便是在返还17%的市级刚性计提后，国家、省、市的刚性计提合计仍有28%左右，还是难以实现区内总体建设的资金平衡，有些区的推进改造项目的启动资金达50亿元以上，已大大超出区级财政负担能力。

2.危旧房难以征收

（1）房屋产权复杂。危旧房城中村改造片区居民自建房屋较多，情况复杂，不少被征收户实际居住在自建房中，没有办理证照，这些人群提出“按照有证房屋评估价补偿无证房”的不合理诉求，给危旧房城中村改造征收工作带来了很大难度。

（2）居住人群多样。危旧房城中村改造普遍存在建筑密度高、户均面积小、户籍人口多、房屋产权复杂等问题；不少地块内下放回宁、两劳释放、吸毒、离异、低保户、重大疾病等困难群体较多，生活的困难使相当数量的居民对动迁工作不配合、拒绝商谈。重大项目危旧房城中村改造征收中，如涉及范围广，被征收安置的居民容易形成利益共同体，征收难度极大。

（3）宣传发动尚不深入。危旧房城中村改造中缺乏有效的改造信息机制，导致征收难度加大。有关部门对城市改造的民意调查不足，不能有效保障被征收人参与听证的权利。危旧房城中村改造计划、征收安置信息等未能及时准确，安置标准随个案不同而存在巨大差距，居民对房屋安置补偿缺少固定的衡量标准，回迁居民和危旧房城中村改造政策初衷相距甚大，对危旧房城中村改造工程产生抵触心理，并有部分居民希望借助拖延方式来争取更大的利益，也给法院进行危旧房城中村改造动迁个案的处理带来了久调难决、判决即上访的压力。

（4）安置房配套保障不够。新建安置居住区还没有形成良好的居住环境，有些征收安置房质量不高，缺乏就业环境和生活配套，与房产开发高额回报形成强烈反差，同时居民对危旧房城中村改造的期望值随社会经济的发展而逐步提高，造成危旧房城中村改造征收阻力大。

（5）群众诉求与能解决程度反差较大。由于老百姓诉求程度的不断提高和各方面工作规范后可调控余地有限，危旧房城中村改造的难度在明显加大。一是剩下的房屋大多是“难啃的骨头”，二是居住者以弱势群体为主。特别是涉及动迁要居民承担资金的时候困难不少。据了解，现在还居住在危旧房城中村中等待改善的居民，他们看到、听到周边住房改善的情况后，普遍希望一次性地通过动迁或改造来改善居住条件、提高生活质量。但是，现实和愿望往往有差距，而他们的住房又在产权等方面存在这样或那样的问题，更增加了动迁工作的难度。此外，危旧房城中村改造动迁过程中的一些简单、粗暴及反复无常的做法，也给居民带来了不信任感，影响了危旧房城中村改造工作的顺利开展。

3.相关政策难以统一

（1）虽然我市出台了有关政策，但还不能完全适应实际工作需要，至今还没有一部关于危旧房城中村改造的地方性法规，包括与现在经济发展相配套的地方性法规，也没有一套较为完善的危旧房城中村改造政策体系，而一些与危旧房城中村改造工作密切相关的现行规章、政策，散见于部分政策、文件中，加之有些规定操作性不强，对遏制因工作程序不规范、政策落实不彻底等产生的矛盾纠纷不利，也无益于危旧房城中村改造工作的推进。

（2）城市中心区规划控制矛盾突出。一方面项目实施单位要求突破原控规，调整规划方案，提高容积率，以利于平衡资金。另一方面，规划部门严格按照论证调整程序审定方案，一些危旧房城中村改造项目论证时间过长，影响启动时间。

（3）开发公司在项目开发过程中，由于土地成本所占比重较大，只能通过增加建设规模、减少单位建筑面积来分摊土地成本，因此在危旧房城中村改造区内新建筑密度加大，造成主城区人口密度增大，加重了城区交通、环境等的承载压力。

三、对南京市主城区危旧房城中村改造工作的几点建议

1.在搞好总体规划的基础上，加强配套设施建设

（1）强化顶层协调，推进改造工作的规范化运作。危旧房城中村改造工作是一项情况复杂、涉及面广、政策性强的社会系统工程，需要规划、住建、财政、园林、城管、环卫、人防、公安、工商、供水、供电、供气、电信、邮政等部门的密切配合、共同努力，才能顺利推进。因此要完善、强化老城改造工作联席会议制度或领导小组的功能，拓展其研究、协调解决老城改造、改建工作有关重大问题的能力。对不同地块用地功能、建筑布局、限高、建筑容积率、重点街景配套、文物保护、交通组织、生活配套设施、绿化建设等要依据城市发展规律，进行科学论证，从实际出发，解放思想，详细做好全市该项工作总体规划及年度实施计划，并对项目进行全过程的管理、监督。

（2）借鉴先进经验，妥善处理好建设与保护的关系。危旧房城中村改造地块要根据规划条件的不同，区别对待、分步实施，特别要处理好现代化城市建设和老城历史人文保护之间的关系，树立建设与自然、人文、历史协调的理念，杜绝超强度使用土地的做法。要有长远眼光，保护好城市的房屋遗产、文化脉络。对一些可拆可不拆的，尽量不拆。要充分认识“开发建设是发展，保护改造也是发展”的意义，在具体实施改建的过程中，既要为老百姓解决生活中的不便，也要考虑到风貌保护建筑的内部结构不因此受到大的损害。要借鉴国内外类似改造的成功经验，多创造一些建筑风貌和文化元素成功融合的实例，做到内部“做新”，外表“复旧”。

（3）充分尊重民意，变要我动迁为我要动迁。要探索居民自主决策，政府组织扶持，变被动等待征收为主动参与征收的新思路，在改造区域内广泛听取产权人的意见，根据他们的征收愿望和要求，明确统一的安置政策，坚持以房屋安置为主、货币安置为辅，按产权人的意见对区域进行划块。如果该块内有90%的居民有征收的要求，由90%的居民对10%的居民做工作，当100%的居民要求征收后，才实施动迁。在实施动迁前，先由产权人提出动迁申请，内容包括同意按安置方案搬迁，并附该户的安置方案。

（4）加大保障力度，维护困难群众的根本利益。要加大保障房建设力度，变“人等房”为“房等人”。要加强保障房片区的基础设施建设，使教育、卫生、医疗、交通等公共优质资源向保障房片区倾斜。要多渠道解决好被征收困难群众的就业问题，为他们提供免费的技能培训、就业指导、就业介绍等服务，鼓励其自谋职业、自主创业。

2.在创新工作理念的基础上，加大政府支持力度

（1）强化政府对危旧房城中村改造工作投资的调控和指导。突出城市建设的基础设施项目，以此带动危旧房城中村改造，为项目的开发启动服务。

（2）政府制定积极政策，在危旧房城中村改造与新城镇开发建设之间搞好综合平衡，鼓励引导危旧房城中村改造地区的土地置换。

（3）加强对危旧房城中村改造任务较重的主城区的政策倾斜。一些改造片区深处主城区“腹地”，如城市中心新街口附近的朝天宫地区，危旧房城中村破旧程度大、人口密度高，旧房数量多、居民住房条件差，居民生活水平偏低、物质文化生活质量差，商品房开发价值小、城市基础设施落后。近几年，虽然周边经济商贸区环境在不断提升，但由于历史原因，使该地区存在着许多自身无法解决的深层次问题，至今尚不能得到有效解决，如不采取特殊政策措施加以推进，将会影响我市危旧房城中村改造整体进程，影响市中心商贸地段提档升级。

对老城改造任务较重的秦淮（改造项目数占江南六区总数的41%）等主城区，要明确事权、财权，打破区域限制、就衡的做法。要增加较高额度的返还优惠，作为政府支持该地段危旧房城中村改造的专项资金。如除已明确返还的17%城建专项外，再将5%民生专项一并返还。对于5000平方米以下，只拆不建作为环境整治的危旧房城中村改造地块，应给予当地政府适当补偿。

市规划局可放宽对部分规划要点暂未明确地块的规划条件，对部分大体量项目给予特殊政策。市财政局等相关部门可加大对老城改造任务较重的主城区危旧房城中村改造工作的扶持力度，为项目提供更多专项资金补助，帮助联系低息贷款。

加大市政建设投资力度，在道路建设、市政基础设施改造、重点建设工程项目的安排上给予支持，带动这些区域内的危旧房城中村改造，推动该地区的经济发展。

对企业参与政府统一组织的危旧房城中村改造支出，可进入长期待摊费用，在10年内摊销完毕。加大对危旧房城中村改造安置房的税收优惠力度。

3.在完善政策法律的基础上，严格依法征收

（1）目前，南京市还没有一部征收管理的地方性法规出台，市人大常委会要把南京市城市房屋征收管理条例列入调研规划，开展立法前期调研，尽快出台针对性、操作性强的城市房屋征收管理条例，以增强法律的约束力，更好地加强对房屋征收的管理，规范房屋征收行为，维护征收当事人的合法权益，保障建设项目的顺利进行。

（2）要适当放宽危旧房城中村改造政策，鼓励开发商配建一定比例的保障房，尽可能多考虑回迁安排，保留原住民群体文化。要结合新区开发、新城镇建设，研究与危旧房城中村改造相结合的政策，保护好低保、低保边缘户的利益。要围绕危旧房城中村改造中的人做文章，鼓励危旧房城中村改造被征收群众享受政府提供的相应保障房，推进危旧房改造工作。

（3）在征收安置决策前要进行听证，充分利用新闻媒体、网络等载体宣传好征收政策，提高群众对危旧房城中村改造的共识度。要坚持一把尺子量到底，保持征收政策的一致性、严肃性，彻底打消延迟搬迁居民的高期望值。

（4）要加强对违法建筑的打击力度，切实做到违法建筑零容忍零补偿，同时相关行政处罚应做到法律手续完备、法律程序到位，从源头上保证行政拆违合法合规。有关部门要注重对征收安置协议的甄别工作，确保协议合法有效。

4.在探索有效融资模式的基础上，多渠道筹措改造资金

（1）要改善投资环境，加强重点项目宣传，适当放宽危旧房城中村改造片区开发项目的控制，规划开发一批有市场、高回报的项目。

（2）要引导金融机构加大对危旧房城中村改造项目的信贷支持，鼓励金融机构与开发公司合作，开展各种灵活的房地产金融业务。

（3）要从区域商业导向来融合民间资本，以政府主导、商业运作介入的方式扩大城市改造的融资规模，鼓励民间资本通过投资参股、委托代建等形式参与危旧房城中村改造。

（4）要制定更为合理的安置补偿方案，保障监督危旧房城中村改造资金的管理，充分听取群众意见，妥善处理好征收居民及企业的情绪、生活、经营等问题，避免被征收人、承租人等主体之间矛盾的激化。

注释

城中村改造现状篇（4）

Abstract: the transformation of the old city in so many ways, irrespective of the manner in which to take, in the transformation of the old city are to emphasize the comprehensive planning, comprehensive reform and comprehensive benefits. The transformation of the old city planning should follow the principle from set out actually, suit one's measures to local conditions, do, do everything in one's power principle. This article through real case study.

Key words: urban renewal; urban village planning;

中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：

近些年来, 旧城更新的速度、规范、力度和范围都是前所未有的。当然,这适应了居民改善生活质量的强烈要求; 适应了政府美化城市形象的决心; 适应了经济结构调整和产业结构调整的需求; 适应了城市自身现代化发展的内在趋势; 适应了资金的流向需求; 适应了土地的有偿使用和房地产业的发展。

一、旧城改造的必要性

城中村改造绝不是仅仅简单地拆几栋旧房子, 拓宽几条旧马路, 增加几根煤气管, 铺设几片绿地, 点缀几个小品。从横向看, 城中村更新是对城市功能、布局、产业、结构、特色进行调整和改造; 从纵向看, 城中村更新是一个长期、持久、永不间断的新陈代谢演化过程; 从范围看, 城中村更新包括对旧城的保护、 修复、 改建、 更新等多层次的内容; 从社会角度看, 城中村更新是城市建设中最错综复杂, 涉及面最广, 也是群众最为关心, 最为敏感的热门问题。

二、案例分析

广州是我国最早全面启动城中村改造的城市之一。广州某城中村位于荔湾区，由于适宜的区位、可承受的环境和相对合理的租赁价格，该城中村村自然地充当了为产业配套中低档居住区的角色。其常住户籍人口约2000人，暂住人口达2万多人，主要是周边工贸区、物流园区和商业区的从业人员和部分年轻白领。该村总用地面积约20 hm2，总建筑面积约50万 m2，平均毛容积率2.5，局部私房区容积率高达4.0，平均建筑密度约37％，其中私房区平均建筑密度超过60％。除了一般城中村普遍存在的社会、经济、文化和环境问题外，该村存在高压走廊安全隐患、市政基础设施不完善、道路交通拥挤、环境问题恶劣和教育配套不足等问题，村集体股份合作公司多次要求进行改造(图1)。

图1城中村现状分析图图2 城中村改造策略分析图

三、旧城改造难点

城中村村改造的难点主要体现在以下几个方面：一是该城中村现状开发强度很高，改造难度很大；二是现状建筑规模大，拆迁资金要求高，安置难度大；三是区位和周边功能环境相对较差，限制了改造后的功能也将以中低档产业配套功能为主，开发商业、办公等高附加值功能的潜力较小；四是交通条件较差，难以支撑大规模开发；五是高压线路迁移带来的改造成本增加，以及需要与供电等部门和国土部门进行协调等特殊情况。

四、旧城改造模式

该村在2001年就提出整体拆除重建的方案，但是由于改造规模和强度过大、改造带来的各项设施压力无法解决、改造存在较大的风险，该改造方案搁浅。为了探讨适合广州该城中村的改造模式，规划从功能定位、设施承载力、社会影响以及操作实施等各个方面，对整体拆建、局部拆建和综合整治三种改造模式的优缺点进行对比分析。（表1）

表1、城中村改造模式综合分析

综合以上分析，该村整体拆建虽然对环境的改善作用较大，但社会影响大、实施风险高、配套压力大，政府、开发商、原村民和集体股份公司都会有较大顾虑而难于操作；综合整治可有效缓解现状城中村问题，且基本不会对周边环境产生负面影响，惟一缺点在于资金筹措有较大难度；局部拆建符合本片区作为周边产业功能的配套居住功能和房地产市场的发展需求，同时改造对城市承载力、环境承载力的压力较小，实施风险较小。

因此，城中村改造适宜采取“局部拆建+综合整治”的模式，即对于城中村现状功能不合理、建筑质量和环境较差的片区进行拆除，按照城市居住区的标准建设成为以小户型公寓为主的中档产业配套居住区，其他片区全面进行综合整治，通过道路交通、市政基础设施、公共服务设施、公共空间和建设景观的改善，适当提高居住条件和生活环境，满足低档次产业居住配套需求(图2)。

五、经济可行性分析

改造经济可行性分析是城中村改造市场化运作的基本保障。依据成本估价法原理，利润率＝改造总收益/改造总成本×100％，控制利润10％～15％左右是具备市场开发动力的基本要求。以不同的改造方案对利润率进行分析测算，当容积率为4.0时，改造的率润率大致为6.38％，容积率4.8时为9.56％，而容积率5.5时由于地价优惠政策的限制，改造利润率反而降为8.26％。因此，从经济可行性上来说，容积率取4.8时可以初步满足经济可行性的要求。同时参考周边片区居住区及其他城中村改造的开发强度，初步确定该村的改造开发强度为4.8。

六、改造影响分析

以往城中村改造的经验和教训表明，在消除城中村内部问题的同时，必须有效避免对周边社区产生负面影响。改造影响评估是大规模、程序化推进城中村改造的重要环节，可以确保改造行为不仅有利于城中村本身，同时必须有利于改善周边片区和整个城市的建设环境。一般的改造影响评估主要包括道路交通、公共配套设施、市政基础设施和景观环境等四个方面，该村改造影响评估重点在于公共配套设施和道路交通。

6.1公共配套设施影响

公共配套影响分析的重点是需要独立占地的幼儿园、中小学等教育设施，从整个城中村片区的角度考虑，现状约有1所36班小学的学位缺口，完全解决配套需要用地2 万以上，局部拆建的总用地面积仅5万。在完全市场化改造的条件下，城中村村局部拆建既要解决配套问题，又要控制开发强度，两者之间存在较大的矛盾，需要对其进行适当平衡。

从其该村的角度考虑，改造以后拆建范围内居住人口约9000人，通过增加或扩建小学、幼儿园等公共配套设施，可以解决改造新增的配套需求。现状凤光小学由1.33万、18班用地增加到2.07万、30班用地，增加的12班用地可服务约1万人，满足改造增量人口的小学学位需求。现状该村幼儿园由0.26万、9班用地增加为0.56万、18班用地，增加的9班用地可服务0.7～1万人，也基本满足改造增量居住人口的需求。考虑到拆建范围内现状居住人口的需求减少量未被计算，改造后学位的需求增加量实际上应小于扩建小学、幼儿园的供给增加量，因此改造后现状学位较紧张的局面基本得到缓解。

6.2道路交通设施影响

城中村存在的交通问题主要出现在辅道上，其早、晚高峰小时的饱和度(V/C)分别为0.82、0.84，该村改造后增交通量将进一步加剧现状区域交通拥挤。对不同容积率条件下的交通量和道路饱和度进行测算，在容积率为4.8时，城中村西路辅道的饱和度将增加到1.01，表明必须对区域道路条件交通进行改善。

根据上层次规划和法定图则的要求，打通城中村西侧的金碧支路，可以缓解区域交通状况。金碧支路打通后为双向2条车道、设计车速为30 km/h，则其设计通行能力单向1395 pcu/h。考虑其分流作用后对交通量重新分析测算表明，在开发强度控制为4.8的情况下，西路辅道的饱和基本可以承受改造带来的新增交通量。

七、对改造专项规划的思考与建议

改造专项规划是城中村改造地区的一种公共政策，除了增进空间资源利用的整体效率外，还应关注空间资源分配的社会公平，实现土地利用效益在政府、业主和改造主体之间合理分配。因此，除了加强规划技术方面的研究外，还应建立一套公正合理的操作程序和工作方法。

7.1政府组织规划编制

为了避免开发单位为追求利润最大化对专项规划制定进行不适当的干预，影响改造方案的公平性和合理性，专项规划应主要由政府组织编制。为保障改造项目的市场动力和可操作性，应委托多家房地产咨询机构对改造项目的经济可行性进行测算和咨询。专项规划编制和经济分析评估应同步开展，并保持与原村民、集体股份公司以及其他相关主体的及时沟通，以形成各方协调一致的改造方案。

7.2市场确定开发主体

政府组织完成改造专项规划的编制和审批后，建议参考香港市区重建局的操作办法，由政府进行公告，通过市场竞争，从提出改造申请的改造单位中根据各项因素打分评估后选择改造主体，并通过保证金、人员参与、进度监管等手段加强对于改造项目后期实施的监督和管理，确保拆迁、补偿和安置的社会和谐以及社会影响。

7.3增强公共参与力度

改造专项规划应鼓励公众包括原村民、现状居住人口和周边片区市民在内的所有利益相关方的积极参与，在制定方案的初期就开始广泛地听取和征询各方改造意愿包括是否需要改造、改造的方向、改造的模式、组织方式、拆迁安置方式等，保证城中村改造具有和谐社会基础，并取得较好的社会效应。

八、结束语

透过城中村改造我们发现，在旧城更新过程中,要权衡利弊、 高瞻远瞩, 要使经济效益、 社会效益、环境效益三者协调发展、高度统一，只有这样才能更好的实现农村城市化、更快的推进城市现代化发展,这是社会发展的必然,势在必行。

城中村改造现状篇（5）

“城中村”是在我国“城乡二元结构”的特殊国情下，由于城市发展引发的一种特殊现象，主要体现为由城建用地所包围或者纳入城建用地的原有农村聚落。从“城中村”的建筑形象、环境质量等方面来说，存在着形象差、环境脏、管理乱等一系列的问题，虽然地处城市却很难融入城市。而从城市流动人口角度来看，“城中村” 演变为以外来进城务工人员为主体的低收入社区或流动人口聚居区。可以说，在城市建设与管理上，“城市村”被现代城市所“抛弃”，但“城中村”本身却为城市的发展发挥着重要的作用。因而，有必要对“城中村”居住形态现状及问题进行深入研究，才能把握好城中村改造问题的重点。

1 常州市“城中村”改造概况

同国内其他城市“城中村”一样，常州市“城中村”存在着诸多问题：1）数量多，分布散；2）布局混乱，用地浪费；3）建筑质量参差不齐，违章建筑现象普遍；4）配套设施缺乏，居住环境较差；5）人员复杂且流动性大；6）出租经济是村民的主要收入来源。

为整合城市空间资源，改善城市面貌，提高居民居住质量，推进和谐社会建设，常州市规划局组织编制了《常州市“城中村”改造规划》（2006-2020），根据常州市中心区“城中村”的现状特点和常州城市总体规划的要求，规划对“城中村”按三种类型进行改造，如：a)全面改造类，共311个，占总量的72%；b)整合改造类，共93个，占总量的22%；c)保留治理类：共25个，占总量的6%（顾春平等，2006）。并且针对这三个类型，《常州市城中村改造规划》（2006-2020）提出相应的改造策略。

然而，《常州市“城中村”改造规划》（2006-2020）更多的是从城市整体风貌、土地资源利用、公共设施配套以及村民、政府与开发商三者关系等方面，来研究城中村的改造问题，而对“城中村”中居住形态现状缺乏深入的研究，对流动人口以及低收入者的利益较少考虑。

2 常州市“城中村”居住形态现状及问题分析

笔者选择了《常州市城中村改造规划》（2006-2020）中所提到的整合改造类和保留治理类的朱家村、红塔村、蒋家村、马公桥村、陈家村等12个“城中村”居住形态现状进行了深入的调研分析研究。“城中村”中的居住形态问题主要包含两大方面的内容：1）居住形态的社会层面——人的行为活动、社会交往、生产方式等。2）居住形态的物质层面——建筑、空间及其环境现状。

2.1 居住形态的社会层面

1）居住人员构成

“城中村”的居住人员构成上有原住民、新市民、外来流动人口构成，人员构成相对比较复杂。根据笔者对常州市十多个“城中村”的调查发现，原住民民众中老年的比例较高，并且50%左右的人没有工作，以获取出租房屋租金为生；新市民，多为刚毕业的大学生为主，事业刚刚起步，经济基础相对较弱；而外来流动人口中，包括打工的单身青年、进城需求工作的农民工夫妇、也有部分在校学生，如朱家村中就有一部分为常州工学院的在校学生。而“城中村”的所处的区域位置的差异，将影响到这三者的构成差异。

2）“租——住”现象

“城中村”之所以能够成为城市低收入群体的聚居区，在于较为优越的城市区域位置，能够有着低于市场价格的房屋出租，并且能够提供一定的就业岗位；而租金收入，则成为原住民维持生计的必须。在所调研的“城中村”中发现，区位地段好的“城中村”近70%左右住房存在着不同程度出租现象，区位不太好的“城中村”这一比例也达到20%（表1）。甚至有的家庭将“城中村”住房专门用作对外房屋出租，并且由专人负责出租房屋的日常管理，家庭其他成员在城市居住小区居住。

3）居住人员的社会生活及交往

城中村中的人员构成上主要有原住民、新市民、外来流动人口构成。原住民因地缘、亲缘等关系，彼此熟悉，因此在日常的生活中维持着彼此间的交往关系，在婚丧嫁娶、节庆生日等方面交往密切，保持浓厚的乡村色彩；新市民多为刚毕业的年轻人，虚拟的网络交往逐渐替代了部分的现实交往，并且因年龄文化差异等也使得他们不愿意与原住民或者外来流动人口进行交往；而对于外来务工人员来说，他们远离家乡，渴望与人的相互交往，但在实际调研中发现，这些交往的需求往往受到限制，如50%的人表示工作太忙、没有时间去与人交往，40%的人表示缺乏交往的场所与空间。

另外，“城中村”中外来居住人口的不稳定性决定了他们仅仅把“城中村“的居住场所当作一个临时的过渡，没有“家”的概念，造成了人与人之间交往上的被动和低频率。他们与虽然与原住民以及其他陌生的租住者混住在一起，但都有各自的工作，各自的交往圈，缺乏思想上、行动上乃至语言上的沟通。

2.2 居住形态的物质层面

城中村改造现状篇（6）

近年来，随着城镇化的快速推进，在城市建成区形成的一些已经被城市建设用地包围，但在土地权属、户籍等管理体制上仍然保留着农村模式的“城中村”地区在人居环境、公共安全、社会治安等方面存在许多隐患，这些问题越来越受到国家的关注。

一、临汾市“城中村”现状

临汾市中心城区规划范围内155平方公里内共有城中村90个。“城中村”空间分布上呈相对集中又相对分散无序状态，其中北城镇及向阳路以北片区，5个村庄；向阳路、五一路、滨河路、迎春街片区，3个村庄；现状北环、同蒲线、东108国道片区，5个村庄；五一路、高速引线、同蒲铁路片区，2个村庄，共计15个村庄位于开发区、建成区及东城区，空间分布上呈相对集中分布。这里村民基本依靠第二、第三产业生活， 不再耕地， 这些村庄已经完全被城市所包围， 然而这里仍然是一派鸡鸣犬吠相闻的农村景象， 村里房屋建筑杂乱， 违法违章用地十分普遍，住宅用地严重超标。道路狭窄，交通不畅，空中则布满了密密麻麻的电线。留下了许多消防安全隐患。已成为制约临汾实现跨越式发展、全面建设小康社会的瓶颈因素。

二、临汾市城中村改造存在的主要问题

1.缺乏国家宏观政策的支持

“城中村”改造是我国城市化进程中一个独具中国特色的新问题、新的挑战，具体实施操作因没有参照和经验，所以各地各行其是，尚无统一、规范的制度要求。到目前为止，住建部已组织五次高级研讨会，召集相关部门专家学者对城中村改造实施模式、土地开发与投融资实务等问题进行探讨与研究，国家没有一部关于指导城中村改造的法规文件，除直辖市外也没有省级政府出台的法规。在国家出台的现有法规文件里也很难找出指导城中村改造的条目。

2.缺乏具体的修建性详细规划与实施方案做指导

城中村规划编制没有真正纳入城乡一体化建设的工作之中，与城市其他地区没有统筹规划，不能协调发展，缺少《城中村修建性详细规划》与《城中村改造实施方案》做指导。大都是项目建成之后才有规划，因而城中村村落建设比较凌乱。村民房屋横难成线、横竖成行，朝东朝西、座南座北的都有，有的房屋间距过小，通风采光差。村内道路弯曲狭窄小，给村民生产生活带来诸多不便。

3.缺少土地产权转变模式的具体办法

按照临汾市政府《关于推进城乡一体化发展加快城中村城郊村改造的实施意见》确定的“统一规划、合理布局、集约用地、综合开发、配套建设”的原则，意见中将临汾市“列入改造的城中村、城郊村，村民建设用地标准最高不能超过人均133平方米”并规定“城中（郊）村改造土地利用方案核定的土地利用指标，属于集体土地的，依照法定程序转为国有土地；属于国有土地的，依法收回国有土地使用权”。但意见中没有提出具体办法与细则；“改造用地指村民宅基地、道路等公用设施用地和村集体经济组织的商业及办公用地，不包括耕地等农业用地”。其中集体土地转变为国有土地的操作难度较大，在政策上尚未得到很好地解决，并且按照人均133平方米计算，改造用地很有可能要占用耕地。“城中村”改造既没有改造进度、开发模式、安置地块的规划，也没有将城中村改造纳入区域性开发规划，因而改造缺少计划性和前瞻性。

三、城中村改造的对策及建议

1.加强组织领导，明确职责

建议尧都区政府、临汾经济技术开发区管理委员会作为辖区城中村、城郊村改造的第一责任人，要统一组织辖区的城中村、城郊村改造工作，结合本辖区实际情况制定城中村、城郊村改造实施细则，并依据《临汾市城市总体规划》编制科学合理、操作性强的修建性详细规划。对列入改造计划的城中村、城郊村，加大督导协调力度，确保城中村、城郊村改造工作和谐、有序、快速推进。

2.严格依据规划，相关部门密切配合

城中村、城郊村改造不仅是拆旧建新的过程，更是实现城乡一体化的过程。对列入改造计划、尚未完成村民转市民、一产转三产、平房转楼房、村委会转居委会、集体土地转国有土地、村集体企业转股份制企业等“六个转变”的城中村、城郊村，建议市直各部门要按照部门职责，密切配合，积极做好相关工作。公安部门要做好村民转市民工作；民政部门要做好村委会转居委会工作；国土部门要做好集体土地转国有土地工作；经信委要做好集体企业转股份制企业工作；人社、农业等相关部门要根据职责分工，扎实做好配合工作。

3.强化指导

市城改办要加强组织、协调和督导，抽调有关单位人员一条龙办公，简化审批程序，优化审批流程，提高办事效率，为城中村、城郊村改造项目快速推进提供便利，及时解决在规划、土地、拆迁安置过程中遇到各种问题。同时，国土、规划、住建等部门要加大城中村、城郊村改造范围内违法建设的查处力度，坚决遏制各类违法建设行为，确保城中村、城郊村改造工作规范、有序、和谐推进。

4.加强管理

凡列入城中村、城郊村名录的城中村、城郊村，村集体建设项目未经批准不得擅自建设，严格控制城中村、城郊村宅基地建房。纳入近期改造的，村民原则上不得在宅基地上新建、改建、扩建房屋；纳入中期改造的，进行控制管理，村民住宅经房屋质量安全鉴定部门鉴定确系危房的，经市规划局批准后可在原址上翻建；纳入远期改造的，按照有关法律、法规、政策规定程序，村民可申请新建、改建、扩建宅基地上的房屋，但层数不得超过2层，每户建筑总面积不得超过200平方米。

城中村改造现状篇（7）

Abstract：This article through studies the economic value of the existence of village inside city， think that the existence of the village inside city has its certain rationality， as a case study of xi "an eight village several problems existing in the urban village reconstruction are analyzed and puts forward some reform Suggestions.

Keywords： urbanlized village；economic value；low-rent housing

1、城中村的定义及研究状况

“城中村”是在城市快速的发展进程中，滞后于时代的发展步伐，游离于现代城市管理之外且生活水平低下的居民区[1]。伴随着城市化进程的加快，城中村的问题已成为国内许多大中城市发展中普遍遇到的问题。对于现存的城中村的改造势在必行，当前我国绝大多数学者比较集中研究城中村定义、形成机制、分类、存在的问题和改造的方法、模式等。其中在对城中村对周边的经济、社会、文化影响的研究，人们长期以来把热点主要放在了其存在问题上，对城中村的评价多为负面，主要有：土地资源浪费严重，土地收益大量流失[2，3]；社会治安环境较差，犯罪率高[4]，安全隐患多；文化观念及素质问题[6]，等。

2、城中村改造存在的问题

2.1西安市城中村现状

目前西安市共有城中村437个，城市农村人口47.3万：其中200平方公里的建成区内的城中村共有有187个，农村人口共计19.58万人，总用地130708.44亩。在对西安市城中村进行调查的基础上，根据城中村的地理位置将城中村以成熟性城中村研究为主，成熟性城中村：分布于市中心城区建成区内，经济、地理区位优越，村民人均耕地面积很小，甚至没有，普遍偏重第三产业发展，村民收入相对较高的城中村，如：旅馆村、祭台村、沙坡村、方新村等，位于二环以内，约有57个。

2.2城中村改造存在的几点问题――以八里村为例

八里村位于西安市南郊，地处长安南路西侧，村子占地面积大约有1000多亩，村子大约有400-500户人。由于八里村位于小寨商业圈内，周围高校林立，交通便利，地理位置十分优越。

1、八里村的现状：（1）八里村村民现状。在八里村，71%的村民都处于失业状态，他们认为最大的就业困难是技能和文化水平比较低。83%的村民收入都是靠出租房屋，只有10%的村民的收入来源是依靠工资收入。87%的村民没有任何社会保障[7]。（2）八里村整体环境。八里村整体建筑非常混乱，村内建筑密度高，建筑距离小；廉租屋居住面积小、居住条件很差，甚至基本的采光通风条件都不能满足；消防和救护通道堵塞；生活和基础设施配套严重不足；绿化率低下、环境卫生较差，急需进行改造。

2、八里村改造存在的问题：（1）资金问题。城中村改造中的最大的问题之一就是资金的筹集，八里村也不例外，需要大量的资金支撑，政府的财力明显不足。（2）村民的工作保障、社会保障问题。村民长期以来主要生活来源是依靠房屋出租形成的“租金经济”，由于村民的素质比较低，缺乏技术和专长，因此他们找新工作的能力也相对比较弱，他们希望在城中村进行改造之后能获得一份较为稳定的工作保障。由于村民绝大部分是农村户口，所以他们目前还无法享受与城市居民相同的社会保障。

3、创新改造模式――保障房与城中村改造的结合

3.1改造以农村集体经济组织为主体

在以提升低端租赁住房供给功能为核心的城中村改造过程中，应将发挥农民积极性和尊重农民利益结合起来，由农民继续持有和经营租赁住房，取得租金收入，但应从以前租房的小农经济转向租房的现代化经营，即租赁住房不再是以农户为单位的经营，而是以公司持有和现代化经营的管理方式。撤销原城中村村委会，将原集体经济组织转制为由集体法人股东和个人股东持股的股份制公司，主要经营住房租赁。原村民是持股的个人股东，获取相应的收益，间时，可自愿到新组建的公司从事租赁事务管理工作和物业服务工作，实现就业。

3.2改造后的城中村租赁住房应纳入保障房体系管理

改造后的城中村租赁住房由村集体成立的、原村民持股的股份公司持有；由租赁住房资产持有公司或由原城中村村民组成的管理公司或委托其他机构进行日常的运营管理。但通过城中村改造建设的面向低收入群体的租赁住房，由于享受了政府的优惠政策，因而不同于一般的商业性的租赁住房，应纳入政府的公共租赁住房体系，丰富政府公共租赁住房的房源供给。纳入政府公共租赁住房体系管理具体体现为以下两点：一是住房租金应根据政府公共住房租金指导价而定，不能采取自行定价；二是承租人应符合政府对公共租赁住房承租对象的要求。

3.3将廉租房建设与城中村改造相结合

廉租房建设存在的问题主要包括资金的筹集、用地的选取、收益人群的覆盖范围等问题；城中村改造也面临着资金来源、村民及外来人口住房安置等的问题，因此将二者相结合具有一定的可行性。将廉租房建设引入城中村改造，不仅可以高效率地进行资源配置，节省政府资金，节约土地资源，充分保障廉租房的建设，又可以促进城中村的改造，兼顾村民的长久利益和外来人口等低收入人群的住房保障。

4、小结

随着城市经济的发展，城市用地的紧张，城中村越来越受到人们的关注。我们在剖析城中村问题的同时，也应该认识到城中村的经济价值，注意到城中村的存在有其一定的合理性，最终将城中村改造成为与周边协调发展、内部功能布局合理、经济健康发展、居住人群和谐相除的城市社区。

参考文献：

[1]张欣.城中村社区的存在价值及改造对策[D].天津理工大学，2012.

[2]敬东.“城市里的乡村”研究报告―经济发达地区城市中心区农村城市化进程的对策[J].城市规划，1999，23（9）： 8-14.

[3]田莉.“都市里的村庄”现象评析[J].城市规划汇刊，1998， 22（5）：54-56.

城中村改造现状篇（8）

×××城关镇辖区内共有18个“城中村”，这些“城中村”违章建筑普遍存在，土地资产流失严重，居住环境极差、公用基础设施薄弱、人口构成多元化、治安状况堪忧、计划生育难、火灾隐患大、村民综合素质、转变生活习惯跟不上等等。以上这些都是城市管理和新×××建设必须根治的问题，加快“城中村”改造步伐，从源头上治理脏、乱、差，是×××建设和长远发展的一个根本性措施。

二、“城中村”改造面临的问题

（一）拆迁补偿问题

1、违章建筑的认定问题。“城中村”违章建筑具有普遍性，若承认其合法，给予相应补偿，必然引发新的违章建筑浪潮，加大城市管理难度和增加拆迁成本；若认定其违法，则强制拆迁难度大，必然引发社会不稳定因素。

2、拆迁补偿模式问题。根据调查，大部分村民乐意接受异地安置或回迁安置，不愿接受货币补偿，这给开发“城中村”带来巨大的改造成本和风险，令开发商望而却步，对参与“城中村”改造失去积极性。

（二）村民社会保障体系问题。失地农民的养老问题是广大农民最大的后顾之忧，如何建立健全社会保障体系，给失地农民一颗“定心丸”，是能否完成好“城中村”改造的关键。

（三）“城中村”改造操作模式需进一步探讨。“城中村”改造需要社会各界的积极参与，这是一个不争的事实，但谁主导改造，如何操作还需进一步探讨。

（四）相关政策措施不完善。“城中村”改造后的供地模式、规划设计要求等相关政策不完善，使得“城中村”改造没有明确的目标，不能很好地调动社会各界的积极参与。

三、“城中村”改造的几点建议

（一）政府主导，做好拆迁补偿 。

1、对违章建筑只给予补助，体现违章无利可图。由于“城中村”违章建筑具有普遍性，可兼顾拆迁成本和维护社会稳定，体现有法必依的原则，对违章建筑只给予补助，补助额不大于建筑物成本。

2、加强异地安置与货币补偿相结合的拆迁补偿模式的研究。把外地“城中村”改造的先进经验和实际做法揉和到具体操作过程当中去，积极加强对各种补偿模式的研究，对“城中村”的改造将起到巨大的推动作用。

（二）建立健全针对失地农民的社会保障体系。

针对失地农民的社会保障体系，可以从以下几个方面建立健全：

1、建立合理的征地补偿费用支配机制。征地补偿费应作为农民养老的主要保障，可将此部分资金实行多元化投资，用于养老保险、医疗保险和其他合理的投资，确保资产增值。

2、建立医疗、养老社会保障机制。目前农村社会保障尚未立法，各项制度建设尚处于起步阶段。建立失地农民养老和医疗保险制度，其资金筹措可以按国家、集体、个人都出一点的思路进行解决，初步建立起失地农民的社会保障体系。

3、就业是失地农民最好的保障。联合有关部门，有针对性的建立教育培训保障机制，重视失地农民的教育培训，加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，提高失地青壮年农民转岗就业能力，建立多层面的县、乡（镇）、村三级农民职业技能培训网络体系，使失地农民充分就业。这既提高了村民综合素质，又保证了农民生活水平不降低。

（三）积极探索“城中村”改造操作的新模式。

城中村改造现状篇（9）

Abstract：Analysis of the city in August 2003, the "city" Comprehensive reform of the planning ideas, methods, summary of "Villages" planning in the planning system, the status, role, and how to develop ideas in the planning, integration of land resources, the region and improve the comprehensive utilization rate of land, the rational allocation of public resources, and properly handle the various urban and rural development interests, and guide the coordinated development of urban and rural areas.

Key words：Villages inside Cities；planning；planning of urban and rural；the scientific concept of development

中图分类号：TU082文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2011）-07-68（5）

1武汉市城中村情况综述

1.1概述

城中村作为在我国城市二元土地管理制度下，城镇化高度发展的产物，往往被人们称之为城市中的“毒瘤”、“夹缝地”、“都市里的村庄”。其主要特征为：①缺乏整体规划，违法用地和违法建设现象严重，村民采用“自给自足”的建设方式自建住房，用地布局混乱，环境卫生条件差，严重影响城市景观。②市政配套设施建设匮乏，公共服务设施建设薄弱，过量的居住人口导致基础配套设施不足，居住环境质量差，存在消防等各种安全隐患。③由于外来人口数量增多且文化素质不高，管理缺位等因素的影响，成为众多社会问题并发症的高危地区。总之，城中村的存在对所在城市的社会经济发展产生了很大的负面影响，制约了城市可持续发展，影响了城市功能的发挥，损害了城市综合发展实力。

在我国当前“严格保护耕地”的政策背景下，城市土地供应已由“增量调节为主”向“存量调节为主”转变，城市发展模式由城市外延扩张的方式转变为内涵集约挖潜的方式，城中村综合改造已成为城市发展的必然趋势，为进一步拓展城市发展空间、改善城市面貌、集约化利用土地，自2000年以来，全国各地城市相继开展了城中村综合改造工作。

1.2武汉市城中村的基本情况

武汉市作为华中地区中心城市，是国家实施中部崛起的重要战略支点，随着人口、经济、城市规模等持续快速增长和产业结构的调整，城市化水平已由2001年的59.2％，提升至2008年的63.8％，城中村综合改造显得尤为紧迫。武汉市政府早在2003年8月开始进行全市城中村调查摸底工作，2004年9月正式启动城中村综合改造，成立了市、区两级城中村综合改造专项小组，全面组织协调综合改造工作。武汉市城中村总体范围包括江岸、江汉、口、汉阳、武昌、洪山、青山等主城区内的147个行政村和15个农林单位，土地总面积为21382公顷，总人口为35.66万人，其中农业人口17.10万人。按照市政府统一部署，2004年初步确定了16个试点村率先进行城中村综合改造，随后，综合改造工作在全市范围全面启动。2009年2月市政府加大城中村改造力度，明确提出“在2011年底基本完成二环线内56个城中村综合改造任务”的总体目标要求（见图1）。

1.3城中村综合改造规划编制内容及实施效果

武汉市城中村综合改造是一个系统工程，其政策框架确定为“六改一建”综合配套改革，即是：①经济组织改制：促进城中村集体经济的管理模式转变，使其成为符合市场经济体制和现代企业制度要求的企业。②户籍改登：将城中村村民农民户口改登为城市居民户口。③村改居：依法撤销村民委员会，组建社区居民委员会。④福利改保障：村改居人员按月发放福利改为一次性纳入城市社会保障体系。⑤土地改性：依法将城中村的集体土地转变为国有土地。⑥村湾改造：按城市规划和建设的标准及要求，改善公共设施。⑦建设文明社区：按照城市管理规范要求，建设文明社区。城中村综合改造规划是以上系统工程中的一个基础组成部分，通过对村集体土地资源进行合理的空间布局，从而为改造实施提供指导依据。

1.3.1综合改造规划编制内容

深入调查村人口、土地资源、现有集体产业等现状情况，按政策测算改造村湾需还建补偿、补足的建筑面积，并针对土地存量情况制定不同的改造方式。按照村湾农业人口人均农用地拥有量分为3个类别，其中A类村为人均农用地小于0.1亩的村；B类村为人均农用地大于0.1亩、小于0.5亩的村；C类村为人均农用地大于0.5亩的村。A、B类村以开发项目和还建项目捆绑开发建设的方式进行改造，C类村通过土地统征储备达到B类村标准后，再进行改造。

通过对村湾用地规划选址研究，并与城市法定规划对接，进行各类用地的空间布局规划，用地主要分为五类：①保留和还建用地：包括经过改造整治后保留的居住用地和拆除后重新进行建设、用于村民拆迁安置的居住用地。②开发用地：按照还建用地的1∶1-1∶1.5的比例确定，主要用于房地产开发和改造建设资金平衡。③产业用地：主要用于改制后村经济实体的发展和安排村湾劳动力就业，按照人均劳动力80m2标准配置。④规划控制用地：主要指按照城市规划要求，确定为城市道路、绿化、市政基础设施和公共服务设施建设的规划控制用地。⑤储备用地：即是还建、开发、产业用地按规定满足配置要求后，纳入市土地整理储备中心统征储备的剩余土地。

对村民还建用地、开发用地等建设用地编制意向性详细规划设计方案，明确还建、开发等用地建设强度及相关规划控制要求，并制定土地开发的规划设计条件。依据设计条件，开发用地与还建用地通过市土地交易中心公开挂牌交易，进入规划实施阶段。

1.3.2改造实施效果

截止到2009年4月，武汉市二环线以内56个城中村中有2个村以土地统征方式纳入市土地整理储备中心储备计划；41个城中村已完成城中村综合改造规划的编制工作，其中11个村已进入土地开发实施阶段；其余13个村正在进行综合改造规划的编制（见图2）。

通过城中村综合改造的实施，城市面貌及村湾环境质量得到极大改善，综合改造在城市建设中的作用和效果已初步显现，主要表现为：

①提升了城市形象，重新塑造了区域城市景观，随着城中村的拆迁，村民新的居住小区规整划一，按规划形成城市道路、绿地，市政和居住生活配套设施日趋完善。

②盘活了城市存量土地资产，特别是为中心城区提供了大量土地资源，进一步发挥出城市的集聚效益。二环线内41个已完成改造规划编制的城中村，土地面积总计约为2547ha，其中开发用地约为702ha，储备用地约为71ha。开发、储备用地属于新增的城市发展用地，即为中心城区提供了约773ha的可开发建设用地，约占改造土地总规模的30％。

③通过城中村改造项目的推进和“村改居”的方式，不仅实现了村民身份转变，更重要的是实现了村民生活方式和社会价值观的转变，通过相关职业技能培训，拓宽了村民的就业渠道，村民从根本上转变为城市居民。

武昌区沙湖村是武汉市第一个进入城中村综合改造试点和完成土地挂牌交易、进行改造的村湾，全村总用地面积为24.18ha，总人口为718人（215户），现状住宅总建筑面积为43220m2。改造前该村道路狭窄、环境卫生状况差、建筑外貌陈旧，市政、生活配套设施严重不足，日照、消防、卫生间距均不符合规范要求。2005年10月该村改造土地在市土地交易中心以1.5亿元的价格顺利成交，2007年该村已完成还建用房约48700m2，开发商品住房约127000m2，并开始向社会售房，改造后的沙湖村环境面貌已焕然一新，成为武汉历史上第一个城中村改造工程的开端，促进了“城乡一体化”构想的实现，起到了很强的示范作用（见图3）。

2规划编制思路与方法

党的十六大提出统筹城乡经济社会发展要求，并进一步强调：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”因此，用城乡统筹的理念和方法指导城中村改造规划编制有其现时性和紧迫性，按照科学发展观的要求，合理配置公共资源，妥善处理城乡发展中的各种利益关系。以“依法行政，有情操作，改制先行，改建跟进，统筹兼顾，属地管理”为原则，积极推进全市城中村综合改造工作。

2.1纳入规划体系，统筹管理，协调城乡发展

城中村改造规划属于城市规划体系中的专项规划，它有其特殊性，是一个调整城市产业结构、理顺村内土地产权、重组城中村社会组织关系的过程，同时在改造过程中会涉及改造模式、拆迁安置补偿方案的选择，但所有这些改造意向最终会转化为物质空间的落实，落实到对村属土地功能的重新布局。因此，城中村改造规划与城市分区规划、控制性详细规划（以下简称控规）有着密切的联系，应纳入城市规划体系。

城中村改造规划编制也是落实和深化上位规划的过程。城中村改造规划以分区规划和控规为指导依据，确定城中村土地利用功能要求以及建设强度。改造规划编制中既要综合考虑村集体经济发展、村民安居就业等相关方面，同时还要保障城市公共利益，为公共设施留下建设空间，特别是落实控规中确定的公共服务设施、市政公用设施等“五线”控制要求，完善城市功能。二环线内41个已完成改造规划编制的城中村中，规划控制用地比例高达44％（见图4），其中包括城市道路、公共绿地、市政设施、中小学、轨道交通控制用地等。

作为规划体系的中一个重要组成部分，城中村改造规划编制成果被纳入到城市规划设计研究信息系统（简称“一张图”）①，与控规、城市设计、历史街区及风貌区规划、旧城改造、现状信息等各层次、各类型的规划信息一并作为规划信息的支撑，以“一张图”为统筹平台，实现规划对接及规划管理双重要求，以利于各规划编制单位、审批管理部门、社会公众的实时查询，确保各类规划信息的衔接，更好地服务于规划管理工作。

2.2挖掘土地潜力，加强土地整合，增强板块效益

土地资源是城中村改造的载体，土地存量大的城中村易于改造，存量小的村举步维艰，挖掘现有土地潜力是城中村改造的重点。主要方法有两方面：

其一，采取灵活多样的拆迁安置方式。规划编制中积极解放思想，采取实物还建、货币安置、实物货币相结合等多种安置方式，尽量减少还建村湾的用地规模，以保障开发量与还建量在经济上平衡。位于城市中心区、存量土地缺口较大的城中村，一般采取用货币补偿方式，鼓励村民在市场自行购房，其腾退村湾用地纳入统一开发建设中。

其二，各城中村现状土地分布凌散、村界形状不规整，独立建设往往出现土地利用率低等问题。从城市规划全局性角度出发，规划编制中采取打破村属地域界限，整合周边国有土地、共同开发建设的模式，以增强土地板块效益。为保障有效的落实规划意图，以区政府为责任主体，在行政区范围内实行土地资源的调剂，跨村域范围集中安置村民还建用地，并进一步整体进行土地开发及市政基础设施配建，提升了土地利用价值。同时，结合人防、抗震等防灾规划要求鼓励开发利用地下空间，有效复合利用土地资源。

2.3合理配置产业用地，拓宽村民就业渠道，构建和谐社会

城中村综合改造是一项复杂的社会系统工程，它不仅是对旧村湾及其基础配套设施等物质层面的改造更新，同时也是村民的生活、生存方式以及社会价值观等精神层面的改造。在当前构建和谐社会的大环境下，村民的就业安置、社会保障等同样成为改造工作的重要内容。随着城镇化的推进，村民的谋生手段逐步从传统的农耕方式转变为依托村集体经济组织的方式，目前村集体经济存在的主要形式体现为：村办企业（包括商业、仓储、工业）、物业出租（包括私房出租）、参股商业合作经营的方式等。城中村综合改造规划中从预留产业用地、经济转型等方面引导集体经济的持续性发展。

其一，城中村改造规划按照村劳动力人均80m2标准预留产业用地，用于改制后村集体经济的发展和安排村民的就业。因村湾土地不足，产业用地配置无法达到标准的，按不足用地面积的2倍核准商业用房的建设指标，由改制后的经济实体建设，用于发展经济、安置就业。

其二，对原村集体产业用房避免采用全部拆除重建的“一刀切”方式，在符合上位法定规划和产业政策的前提下，保留村集体现有的产业用地。同时充分结合区域产业结构，依据区域功能定位，积极引导村集体经济转型，中心城区以商业服务业为主，或以土地资源入股大型商业设施的开发，谋求长远经济发展；城郊结合部以无污染工业、仓储、物流等产业为主，诸如钢材市场、物流中心等多种形式，并与周边都市工业园区相结合，共同发展。

2.4引入经济评估测算，保证市场可操作性

城中村改造工作由政府主导组织推进，实施土地开发的主体为改制后的村集体经济实体或房地产开发企业，土地开发方式均采用开发用地与还建用地捆绑挂牌出让，即土地开发单位需同步完成村民还建住宅工程，土地成本能否与开发收益相平衡是推进实施的关键因素。由于各村情况错综复杂，为公平、透明，统一城中村改造挂牌出让土地成本测算标准，以挂牌土地成本为基础，对照项目区域现时楼面地价，估算相应的开发建设量，以此作为开发用地建设强度咨询论证的参考依据。在成本过大、强度要求过高的情况下，仍应在交通、日照、消防等规划要求基础上，制定适宜地块强度指标，但可在区政府统筹考虑下转移部分容积率，以增强改造实施的可操作性。

2.5各级政府联审，增强公众参与

村民是城中村综合改造中重要的利益攸关方，改造能否顺利实施取决于村民的支持力度。城中村综合改造规划由始至终贯穿透明、公开、公正的原则，通过规划建议书、现场调研会等方式，征求村集体经济组织及村民意见。针对城中村改造问题的复杂性和动态性，为避免过去规划自上而下地“指挥”基层，基层又缺乏对宏观目标呼应，规划与实际脱节的问题，城中村规划编制中倡导“过程式规划”，采取市、区、村联合审查模式，宏观指导与实际需求直接交流，协调解决问题。

3结语

城中村改造涉及到政策、规划、市场等多个方面，是一个复杂的系统工程。“两型”社会建设目标为城中村改造创造了历史机遇，在改造过程中，各种特殊情况不断出现，困难也是巨大的，但只要抓住发展契机，坚持以科学发展观统筹城乡协调发展，编制操作性强、有针对性的改造规划，将为城中村改造提供科学指导依据，有效推进改造工作。

注释：

①“一张图”由“一图三库”构成,“三库”分别为法定规划库、专项规划库与现状信息库三个数据库,“一图”是“三库”中经审定的法定规划信息的集成,是“一张图”辅助规划编制、审批、管理、执行以及对外的核心内容。

参考文献：

[1]王福定．城中村改造对策探讨[J]．城市管理，2004．4.

[2]韩荡．“城中村”改造的理论框架及案例研究[J]．规划师，2004.

[3] 许莉俊，黄鼎曦．“城中村”改制的规划标准衔接探讨――以广州为例[J]．规划师，2007（6）.

[4]李洁，赵文武．“城中村”改造与城市集约利用研究――以济南市为例[J]．资源开发与市场，2007（12）.

城中村改造现状篇（10）

中图分类号：F293.2　文献标识码：A　文章编号：1672-3198(2009)12-0256-02

1　城市化“城中村”现状及形成原因

所谓“城中村”，是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，或是指在农村村落城市化进程中，由于农村土地大部分被征用，失地农民保障措施滞后于时展步伐、游离于现代城市管理之外的失地农民仍在原村居住而形成的村落，亦称为“都市里的村庄”。通常所说的“城中村”，仅指在经济快速发展、城市化不断推进的过程中，位于城区边缘农村被划入城市规划区内，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。莆田市80年代城市面积为10平方公里。到了90年代中期为20平方公里。随着莆田市行政区域调整，将原先莆田县和两个区重新调整为四个行政区。这一来城市面积扩大到90平方公里。(1)秀屿区：将原先的秀屿镇三分之二的面积规划为城市，约15平方公里；(2)涵江区：将原先的江口镇、三江口镇、梧塘镶、涵东办事处、涵西办事处、白塘镇、国欢镇等部分或全部乡镇规划为城市，将城区面积扩大到25平方公里；(3)城厢区：龙桥办事处、凤凰山办事处、霞林办事处、华亭镇等部分或全部乡镇规划为城市，将城区面积扩大到25平方公里；(4)荔城区：镇海办事处、拱辰办事处、西天尾镇、新度镇，黄石镇等部分或全部乡镇规划为城市，将城区面积扩大到25平方公里。为了弘扬妈祖文化，2007年，莆田市召开“两会”期间，以地方性法规形式确定建设妈祖城。妈祖城开发建设按近期、中期、远期三个阶段推进，近期(核心区)5.68平方公里(三年内基础设施建成并初具规模，五年基本建成)，中期16平方公里，远期与湄港新城融为一体用地面积达到60平方公里。那么莆田市将越来越多农村没有改造直接成为“城中村”。

究其原因，从客观上来说，是我国城市化进程的快速发展的结果，如莆田市行政区划经国务院批准重新划分，撤消莆田县成立荔城区、城厢区、涵江区和秀屿区。城市建成区面积不断扩大，需要通过征收周边农村的耕地获得扩展的空间。土地被征用了，当地的农民，却仍然留在原居住地，并且保有一部分供他们建房居住的宅基地。一场“城市包围农村”的运动随即发生了。村庄进入城市，形成了“城中村”。从主观上来说，是我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构所造成的，这也是深层次的制度原因。所谓城乡二元管理体制，是指“城市”和“农村”分属不同的管理模式，二元所有制结构是指城市的土地属于国家所有，而农村的土地属于农村集体所有的。土地的二元所有制结构是造成“城中村”形成的根本原因。二元所有制结构使得农村村民可以低价甚至无偿地取得土地的使用权，集体将宅基地按户划拨，由各户村民自行建设后租出获得尽可能的租金，土地和房屋租金收益最大化的结果致使“城中村”形成的进一步加剧。故而我国“城中村”的改造也应从根本的土地制度及权利开始。

2　“城中村”土地权利现状

“城中村”现状的土地权利包括土地所有权状态和土地使用权状态两者情形。

2.1　“城中村”土地所有权状态失地农民

根据《中华人民共和国土地管理法》第2条规定；“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”即所谓的“土地的二元所有耐结构”。土地所有权状态依据《中华人民共和国宪法》第10条、《中华人民共和国土地管理法》第8条规定，具体划分为“城市市区的土地属于国家所有”，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外。属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。由于“城中村”在城市化不断推进的过程中，位于城区边缘而被划人城区，成为城市的一部分，既有城市的一些习性，又摆脱不了农村固有的特质，是二者的混合体。“城中村”土地的所有权状态大体可分为三类：(1)已“撤村建居”，土地被国家全部征用，农民不再享有集体土地所有权，村已经被城市完全包围，原农民已全部转为居民，只是保留着农村传统的生活习惯。这是通常所说的广义上的“城中村”，它经过改造已融人城市之中，不再是“城中村”改造的对象。(2)正在“撤村建居”。土地大部分被征用，土地所有权部分属于国家所有，部分属于集体所有，但原农民未转为居民。(3)尚未“撤村建居”，但已列入城市框架范围，土地全部仍属于集体所有。后两种村的情形是狭义上的“城中村”，是通常所说的要改造的“城中村”。“城中村”中存在的土地所有权状态即有国有土地所有权与集体土地所有权两类，两种土地所有权从表象看，仅是所有权主体不同而已，但其实质是不平等的，“城中村”土地所有权往往表现国家所有权借助“公共利益的需要”而不断地扩大，“城中村”集体土地所有权逐渐缩小的趋势；同时也表现集体土地所有者已经看清国家征用土地不完全是出于“公共利益的需要”，为征用后转让土地使用权获得商业上的利益，因此，农村集体在土地所有权交易中开始尝试用市场价格讨价还价，甚至漫天要价，凭此来保留其土地所有权，村落在城市中得以延续。

2.2　“城中村”土地使用权状态

土地使用权是指土地使用者在法律允许范围内对土地享有占有、使用、收益与处分的权利，即依法取得利用土地的权限。由于两种土地所有权存在本质的差异，相应其土地使用权也不完全一样，国有土地使用权仅有一种形式，而集体土地使用权又可分为宅基地使用权、农用地使用权与非农用地使用权。集体土地使用权与国有土地使用权虽在性质上都有物权性质，属于他物权的范畴，但集体土地使用权比国有土地使用权具有更多的限制：(1)宅基地使用权依法不能转让、抵押；(2)只有依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村集体荒地的土地使用权和抵押乡(镇)村企业厂房等建筑物涉及所使用范围内的集体土地使用权可以抵押；(3)集体土地使用权不能用于租赁；(4)集体土地使用权不能作价出资或入股。这些限制使得集体土地使用权在实质上与国有土地使用权不平等，使集体土地使用权的功能上仅限于住宅、农业用地。而在“城中村”区域里，这两种土地使用权并存但在效能上差距很大，突出表现为土地使用权所产生的收益上，国有土地使用权人所获得的利益远大于集体土地使用权所获得的利益。利益上的刺激与诱惑，使得集体土地使用权人不再安分于土地使用的各种规范之中，突破了原规则，寻找与国有土地使

用权对等的利益。这就必然出现了“城中村”现实存在的情形：(1)大量的违章违规建筑存在，而没有任何规划与建设部门的批准；(2)存在大量乱占、乱圈地现象；(3)非法租赁土地；(4)以土地入股开办各种实业；(5)用集体土地抵押贷款；(6)用集体土地进行非法的房地产开发、经营等。由于“城中村”集体土地的边缘性、稀缺性、区位性、固定性，多样性，复杂性以及相比较于国有土地使用权的低廉性，是它拥有旺盛的需求市场，土地使用权的差别使“城中村”得以客观存在。

3　现阶段“城中村”改造实践中土地权利的处理

通过上述的分析可知，“城中村”是我国城市化进程中的必然产物，而它在现实中已发展成为我国城市发展的障碍。目前各地城市都在对其进行着相应的改造，在改造的过程中，必须要面对形成“城中村”的根本原因，解决土地二元所有制问题，根除二者之间的差距，才能从根本上完成“城中村”的改造。在实践中，针对土地权利这一根本问题，通过“土地集体所有转为国家所有”的做法。“土地集体所有转为国家所有”这一行为具有以下特点：(1)土地所有者的主体发生了根本的变化。土地所有权主体由原来的农村集体，包括乡集体、村集体、村民小组，全部变为国家；(2)土地的性质也发生了根本的变化。由原来的集体所有变为国家所有；(3)土地的权能也发生了根本的变化，原来集体土地使用权不能进行的抵押、租赁问题在土地的所有权转变后得以解决。伴随这一根本转变的同时是农民身份的改变，全部脱农民户籍而成为城市居民，一切纳入城市化的管理，建筑要进行规划，医疗、保险均按城市居民对待。

“土地集体所有转为国家所有”的做法似乎从根本上已改造了“城中村”，解决了土地二元所有制的问题，成为一种可行的方案。透过实践的背后，我们隐隐感到一种疑虑，这一合法行为的公平性明显存在着质疑：集体土地所有权变为国有土地所有权后，所有权人以其永久所有权换取了有期限的使用权，对于原集体土地所有人权而言，在与国家就土地所有权的交易中，付出的代价太大，交易成本过高，存在明显的不公平，具有不可交易性。