社会政策的意义篇（1）

关于列宁的新经济政策，邓小平曾指出:“社会主义究竟是个什么样子，苏联搞了许多年，也没有完全搞清楚。可能列宁的思路比较好，搞了个新经济政策。但是后来苏联的模式僵化了。在这里，邓小平认为列宁的新经济政策对于认识和建设社会主义是一个比较好的思路。之所以是一个比较好的思路，是因为新经济政策探索出一条像俄国这样经济文化比较落后的国家社会主义建设的道路.。因而，“研究和探讨‘新经济政策’，不仅是全面完整准确理解列宁社会主义建设思想，列宁主义的理论需要，而且是目前社会主义国家寻求发展路向和改革出路的时代需要，是指导中国进行社会主义现代化建设的现实需要。

一、新经济政策思想的提出

列宁新经济政策思想提出的直接原因是由于战争和实行战时共产主义政策所导致的国内出现的政治危机和经济危机。十月革命胜利后，列宁从巩固苏维埃政权的高度要求苏俄与德国谈判，缔结和约，退出战争。1918年3月俄共(布)第七次全国代表人会通过了与德国签订利约决议案.英德之间不列斯特和约的签订，使苏俄退出了战争。苏维埃政权得以巩固。“正是在这以后，苏维埃政权获得了一个和平喘息时机，党和国家政权适时地把工作重点转移到管理俄国和发展生产上，展开了探索建设社会主义途径的最初尝试’心但是，这种“尝试’，很快就被1918年夏季开始的十四个国家的武装干涉和国内战争所中断。在苏俄国内战争时期，党和苏维埃政权迫于战争形势，实行了“战时共产主义政策”，即实行余粮收集制实行国有化.消灭资本主义，实行计划调拨制和分配制，取消商品、货币和市场。实行这一政策，有力地支持革命战争，使苏俄粉碎了外国的武装千涉，战胜了国内的白匪叛乱。但是这一政策对社会生产力，尤其是农业生产力的恢复和发展，对社会主义政治、经济利文化建设则产生了不可低估的负面影响。最终导致1921年春出现严重的政治危机和经济危机。对于“新经济政策”，列宁曾作出这样的评价，他说:“我们当时不这样就不能在这经济破坏的小农国家内战胜地主和资本家。我们取得了胜利……应当说我们实行‘战时共产主义’是一种功劳。但同样必须知道这个功劳的真正限度。‘战时共产主义’是战争和经济破坏;迫使我们实行的.它不是而且也不可能是适应无产阶级经济任务的政策。它是一种临时的方法，这里，列宁指出实行“战时共产主义”的必要性以及不足，正是这种政策的不足造成了1921年春的严峻的局面。

“战时共产主义”所引起的政治危机表现为苏俄国内政局不稳定。这种不稳定表现为:一是农村的许多地方，如乌克兰、顿河流域、西伯利亚的农村，一部分农民进行骚动和暴动，杀害农村的苏维埃工作人员，毁坏农村生产机器和其他生产资料，烧毁国家的粮食仓库，二是在大中城市，工人阶级队伍不稳定，一部分工人离开城市和脱离工人阶级队伍，到农村去寻找生路，使城市工人的数量锐减，另一部分工人则在工厂里举行罢工和示威活动，以表达他们对国家政策的不满意和不理解，三是1921年3月初发生了喀琅施塔得叛乱，即苏维埃俄国的海军基地喀琅施塔得城，一部分水兵发起了反对苏维埃政权的叛乱，要求建立没有共产党人参加的苏维埃。上述情况说明，苏俄国内战争结束后出现了严重的政治危机，如果不采取措施加以解决，将对苏维埃政权构成直接威胁.国内战争结束后，苏俄不仅出现了严重的政治危机，而且还出现了严重的经济危机。由于战争及在这一背景下推行的“战时共产主义”影响，苏俄生产力水平倒退了几十年。有资料显示:1920年煤炭开采量为870万吨，只比1899年稍多一点，生铁冶炼量为11. 6万吨，比186。年减少1/2，棉织品产量只相当于1857年水平。1920年国内的工业生产比1913年减少6/7。许多铁路和桥梁被破坏，大部分机车和约占1/4的车厢不能使用，导致运输业陷于困境.1920年的农业总产量，只等于战前到2/3，仅如此，金属、布匹等生活必需品和面包、肉类、鞋类、衣服等日用品也极为曦乏。这种情况要求苏俄采取新的政策加以改变.

俄国的国情是苏俄实行新经济政策的一个重要原因。苏俄当时的国情是，农民占人口的绝大多数，生产力十分落后.俄国的文化程度低，资本主义尤其是国家资本主义发展不充分，这些均比西欧最落后的国家还要落后。正是基于上述认识，列宁指出，这种国情决定了“向纯社会主义形式和纯社会主义分配直接过渡，是我们力所不及的事情.他还说，“现实生活说明我们错了，”因为“我们计划用无产阶级直接下命令的方法在一个小农国家里按共产主义原则来调整国家的生产和分配。由此不难看出，正确认识国情对于社会主义建设有着十分重要的意义.

正是俄国特殊的国情，决定了俄国向社会主义过度必须采取迁回的方式。通过战时共产主义实践，列宁和俄共充分认识到这一点。正是基于对“战时共产主义”的深刻反思和对苏俄国情的正确把握，列宁和俄共提出有别于“战时共产主义政策”的“新经济政策。”即改变了国家的粮食政策，由余粮收集制改为粮食税制，改变了禁止买卖粮食和其他农副产品的政策，允许自由贸易，改变了所有制的政策，允许私人资本主义工商企业发展，并且实行租让制，即一部分国有企业租给外国资本家，让他们到俄国来经营等等。

二、新经济政策的主要内容

列宁在1922年俄共(布)第十一次代表大会所作的政治报告中明确提出:“采取新的途径来建设社会主义经济已经绝对必要了……我们现在还没有建设社会主义经济、建设社会主义经济基础的真正途径，而探寻这一途径的唯一方法，就是实行新经济政策”新经济政策是由当时苏俄所面临的政治危机和经济危机以及其国情所决定的唯一可以采用的正确可行的举措。其实质不仅仅在于允许资本主义的存在和在一定历史条件下的发展，更重要的是这一政策探寻了在落后的国家社会主义制度建立后如何利用市场、商品货币关系发展生产力，如何利用资本主义建设社会主义的新路子。正如列宁所说，实行新经济政策是建设社会主义经济的真正途径的唯一方法，从这个意义上说，列宁的新经济政策是科学社会主义史一次伟大的探索、实验和实践，是对马克思主义的重大发展，是社会主义国家进行改革的第一次伟大尝试。

(一)粮食税制取代战时共产主义时期的余粮收集制

苏俄由战时共产主义向新经济政策转变是以用实物税代替余粮收集制为标志的，这一政策的转变开始于俄共(布)第十次代表大会。在这次大会上，列宁作出了《关于以实物税代替余粮收集制的报告》。分析了以实物税代替余粮收集制的原因。

列宁认为这“首先而且主要是一个政治间题，因为这个问题的本质在于工人阶级对农民的态度。”大家知道，在苏俄国内战争时期，国家采取余粮收集制，本打算以工业品交换农民的余粮，但由于战争的需要，国家拿不出那么多工业品来交换农民的余粮，于是就无偿地从农民手中将其全部余粮拿了过来用于战争所需.不仅仅是余粮，有时甚至拿来了农民生活必需的一部分粮食，从而导致农民生活极端困苦，这样还破坏了个体农民经济赖以存在的条件—生产者占有自己的产品并且以商品交换的方式实现自己的劳动价值由此，苏维埃政权同农民的关系极为紧张，能否改善农民生活状况不仅是一个经济间题，而且是一个重大的政治间题.如同列宁所说，“好多事件，特别是战争、经济破坏、军队复员以及极端严重的歉收造成的极度贫困引起的事件，……使得农民处境特别困难、特别紧张，并且不可避免地加剧了农民的动摇，使他们从无产阶级方面倒向资产阶级方面。面对农民政治上的动摇，列宁认为必须增加粮食的生产和收成，增加燃料的收购和运输，改善农民生活。而解决这些间题关键在于“采取那种能够立刻提高农民经济生产力的方法.nClz〕针对俄国是个小农占人口绝大多数的国家，列宁指出，小农只要还是小农，他们就必须拥有同他们的经济基础即个体经济相适应的刺激、动力、动因.而粮食税可以起到这种作用。所以，俄共(布)决定改余粮收集制为粮食税制.1921年3月，俄共(布)第十次代表大会通过了《关于以实物税代替余粮收集制》的决议，标志着粮食税制开始取代余粮收集制.实行粮食税制，农民在耕种时就可以知道自己承担的纳税数额.农民在纳税后剩余的一切粮食、原料和饲料，可以自己全权处理，即可以用来改善和巩固自己的经济，用来提高个人的费，用来交换工业品、手工业品和农产品，还可以通过合作社或自由贸易的途径进行商品交换.粮食税的实行，国家所收取的粮食数额人人少于余粮收集制所收取的粮食数额。1921---1922年度，国家通过实物税收取的粮食数额为2. 4亿普特，比以往余粮收集制收取的粮食数额少2亿普特.这样，农民的负担大大减轻，他们的生活状况迅速得到了改善。同时，由于实行粮食税，农民的生产积极性空前高涨。到1925年，俄国农业的规模已接近第一次世界大战前的水平。因此，苏维埃政权同农民的紧张关系得以缓和改善.

(二)利用市场、商品货币关系发展商业和自由贸易

按照传统的社会主义观点，即马恩所设想的社会主义，在社会主义社会，商品、货币和市场都不复存在。战时共产主义就是对这一思想的实践，不允许商品交换，取消货币、商品和市场，禁止自由贸易，利用苏维埃政权通过行政命令实行计划经济，试图直接过渡到社会主义.战时共产主义的失败，使列宁认识到在一个小农占优势的国家里取消商品、市场和货币是不现实的。他认为这种政策在经济上行不通，而实行这类政策的政党，必然会遭到失败。正如列宁所说:“到1921年春天已经很清楚了:我们用‘冲击’的办法，即用简捷、迅速、直接的办法实行社会主义生产和分配的原则的尝试已经失败了。1921年春天的政治形势向我们表明，在许多经济问题上，必须退到国家资本主义阵地上去，从‘冲击’转到‘围攻’的方法上去”新经济政策的一个重要内容就是利用商品、货币和市场来发展商业和自由贸易.也就是从战时共产主义的计划经济“退却”到新经济政策中的商品交换，而不仅仅是“退却”到国家资本主义。列宁提出，“我们必须认识到，我们所作的退却是不够的，必须再退却，再向后退，从国家资本主义转到国家调节商业和货币流通.他还说，新经济政策的全部意义就在于“要找到我们用很大的力量才能建立起来的那种新经济同农民经济的结合点。这个“结合点”就是，在向社会主义过渡的历史时期，无产阶级国家必须通过商品经济、货币关系，利用市场，同农民经济建立联系。通过对战时共产主义的反思，列宁认识到了自由贸易对社会主义建设的重要性.自由贸易当时又叫流转自由。自由贸易对农民和国家来说都是必不可少的，是联系两者之间的桥梁和纽带。对小农来说，实行流转自由，可以改善小农生活条件和生产条件从而发展小农经济。小农作为小生产者，需要有自由贸易。只有通过自由贸易，他们才能用自己的劳动产品换回自己生活所需的其他生活资料和生产资料，即工业产品.可见，实行自由贸易，有利于提高小农的生活和生产水平。因此，列宁在谈到必须实行自由流转时说:“这种流转对于农民来说是一种刺激，动因和动力’}G57而国家则可以通过贸易，用工业品换取所稿的粮食和其他工业原料，从而加强了工农业之间的经济联系。新经济政策伊始，商品交换必须在地方范围内进行，主要是通过消费合作社来进行交换.这种交换还只是物物交换，货币不参与商品流通。但是，实践的发展使列宁认识到这种交换的不足与缺点。于是，就打破了商品交换受地方流转范围限制的作法，改用货币交换的形式，从国家资本主义转到由国家调节买卖和货币流通.列宁还主张发展商业，认为发展商业是党和国家面临的特殊任务。国内战争结束后，苏俄生产力水平低下，经济受到战争的严重破坏。在这种情况下，苏俄要真正有效地恢复和发展经济，进行社会主义建设，不能不发挥商业。他指出:“我们看到，调节商业和货币流通的问题己提上日程.不管我怎样觉得商业领域距离共产主义很遥远，但正是在这个领域我们面临着一项特殊任务。列宁之所以说发展商业是一项特殊任务，是因为在传统社会主义观点来看，社会主义社会是不存在商品和市场，不存在商业。但是，当时的苏俄必须解决发展商业这一任务。因为只有发展商业，才能满足工农业生产的需要和人民生活的需要.才能促进经济建设的发展和社会的进步。为此，他提出，国家政权机关的活动要紧紧围绕发展商业的任务进行，特别是那些领导经济工作的机关应该参与组织商业活动.他还提出苏维埃国家要善于同外国人做生意，并且要求共产党员和党的干部要认真地学习经商。

(三)利用资本主义尤其是国家资本主义作为小生产过渡到社会主义大生产的中间环节。

战时共产主义的失败，使列宁认识到在小生产在社会生产中占优势的俄国过渡到社会主义必须采取迁回措施。也就是把资本主义特别是国家资本主义作为过渡到社会主义的中间环节和桥梁。列宁在《论粮食税》这一著作中提出.“既然我们还不能实现从小生产到社会主义的直接过渡，所以作为小生产和交换的自发产物的资本主义，在一定范围内是不可避免的，所以我们应该利用资本主义(特别是要把它引导到国家资本主义的轨道上去)作为小生产和社会主义之间的中间环节，作为提高生产力的手段、途径、方法和方式。这里，列宁指出了利用资本主义必然性。因为当时的俄国存在大量的小生产、存在商品交换，在这种经济条件下，资本主义的产生是不可避免的。如果企图人为地完全禁止，堵塞一切私人资本主义的发展，列宁认为”那它就是愚蠢，就是自杀，因为这种政策在经济上是行不通的，是必然会遭到失败的”.同时，列宁还提出，资本主义是提高生产力的手段、途径、方法和方式.正如列宁说:“和社会主义比较，资本主义是祸害.但和中世纪制度、和小生产、和小生产者散漫性联系着的官僚主义比较，资本主义则是幸福。因此，列宁甚至认为私人资本主义是社会主义的帮手。 所以，新经济政策的一个重要方面就是“在经济上极力利用、加紧利用和迅速利用资本主义西方。”列宁认为，当时苏俄经济结构中存在自然经济、小商品经济、私人资本主义、国家资本主义和社会主义等5种经济成分。这5种经济成份可分为两种类型，既社会主义性质的经济和非社会主义性质的。在非社会主义化的经济中，列宁认为国家资本主义是一种历史的进步，是“我们的救星”。因为国家资本主义是集中的，有计划的和监督的，社会化的，而这些都是社会主义所播要的.列宁提出，“任何一个没有丧失理智、没有被书本上的只言片语塞满头脑的人一定会说，国家资本主义是我们的救星.就是说，作为人生产的国家资本主义，具有小生产不可比拟的优越性，只有它才能使俄国摆脱生产极为落后的面貌。列宁认为，无产阶级专政下的国家资本主义是俄国向社会主义过渡的一条正确途径。在他看来，如果俄国有了国家资本主义，那么过渡到完全的社会主义就会容易，就会有把握.正如他说:“只有发展国家资本主义，……我们才能达到社会主义。否则，就不会有社会主义。

所以，列宁认为，应当提倡国家资本主义，把私人资本主义和小生产资本主义改变为国家资本主义.他提出:“全部问题，无论是理论上还是实践上的问题，在于找出正确的方法，即应当这样把不可避免的(在一定程度上和在一定期限内不可避免的)资本主义的发展纳入国家资本主义的轨道.

就是说，国家资本主义是俄国由小生产向社会主义过渡的最重要最有效的中间环节。列宁还探索了在新经济政策条件下国家资本主义的具体形式问题.总的来说，有四种形式，即租让制、合作社、代销制和租赁制.列宁认为，租让制是重要的形式。所谓租让制，就是国家根据一定的条件，同外国资本家签定合同，将自己暂时无力经营的一些企业租让给外国资本家，让他们到俄国来经营。实行租让制会使苏俄付出一定的代价，即要把生产的一大批产品交给外国资本家.但对苏俄来说，不论是在经济上还是在政治上都是有意义的.经济上，苏俄既可以引进大量资金，最新的技术装备和先进的管理经验，使一部分企业迅速恢复生产，从而带动态个国民经济的恢复和发展，义可以在增加苏俄产品的数量，提高产品质量，这就有利于改善人民生活.政治上，由于实行租让制，可以制约国际资本主义对苏维埃政权进行封锁、侵略的阴谋。所以，列宁反复强调要大力培植与发展这种国家资本主义，认为它在苏维埃政权下已经是3/4的社会主义，因为这是“由一种大生产形式向另一种大生产形式的过渡.

国家资本主义的第二种形式是合作社.就是小生产者在自愿的基础上，以商品交换为目的而成立的社会组织.列宁认为，作为国家资本主义的合作社，从国家利益来看有许多好处。一是便于国家对商业进行统计、监督和管理，便子国家同商人订立合同。而是便于把千千万万的小生产者组织起来.国家资本主义的第三种形式是代销制。所谓代销制，就是指“国家把作为商人的资本家吸引过来，付给他们一定的佣金，由他们来销售国家的产品和收购小生产者的产品。这种国家资本主义，既有利于城乡商品流转，又有利于国家对商业的管理和监督。国家资本主义的第四种形式是租货制。即“国家把国有的企业或油田、林区、十地等租给企业资本家，而且租借合同和租让合同极为相似.”这种形式同租让制的区别仅在于合作对象不同.租货制的对象是国内资本家，而租让制的对象是外国资本家。

上述新经济政策的实施，改善了人民群众的生活，密切了苏维埃政权同人民的关系.有资料显示，1924年农民消费的粮食、肉类和油脂数最大大超过战前1913年的水平1926年第四季度，工人的实际工资比1922年第一季度增长了3倍，工人的物质生活也大大优于战前的水平。

三、新经济政策对中国特色社会主义的，大意义

新经济政策的成功实施，使列宁对社会主义的整个看法发生了根本改变，同时也根本改变了社会主义建设的方法和形式，之所以发生这种改变，是因为列宁和俄共能够弘扬马克思主义与时俱进的理论品格，运用马克思主义的立场、观点、方法去发现新间题、研究新情况、解决新间题。从而创造性地提出适合苏俄国情的新经济政策.这种政策突破了马恩对未来社会主义的设想，极大地丰富和发展了马克思主义，为经济文化落后的国家建设社会主义开创了一条崭新的道路，提供有益的启迪和借鉴意义是多方面的。

—社会主义建设的出发点和落脚点是实现人民的根本利益。战时共产主义之所以失败，就在于这一政策损害了人民群众的利益，尤其是农民的利益。余粮收集制要求将农民的全部余粮无偿地收归苏维埃政权，致使农民生活十分困苦，乃至出现农民骚乱和暴动。新经济政策改余粮收集制为粮食税制，农民交税后的余粮可以自由支配，既可以用于个人消费，与可以用于交换.这极大地满足了人民群众的利益要求。因而，新经济政策的实施使得苏维埃政权同人民群众的紧张关系得到了极大地完善，使得苏维埃政权更加巩固。正所谓“水能载舟，亦能覆舟.”人民群众是历史的创造者，其经济的、政治的和文化的利益能否实现及实现程度的大小直接关系到其参与社会建设的积极性的高低，影响到其创造性的发挥。正因为如此，邓小平强调，政策的制定应放在人民答应不答应、满意不满意、同意不同意的基点上。在新世纪，江泽民强调，中国共产党要始终代表中国最广大人民的根本利益，也就是要不断实现好、维护好和发展好最广大人民的利益。因为“最大多数人的利益是最紧要和最具有决定性的因素。这最大多数人的利益始终关系党的执政的全局，关系国家经济政治文化发展的全局，关系全国各族人民的团结和社会安定的全局。所以，江泽民在十六大报告中指出:“制定和贯彻党的方针政策，基本着眼点是要代表最广大人民的根本利益。"在全面建设小康社会的今天，我们社会的主要矛盾依然是人民群众日益增长的物质文化生活需要同落后的社会生产之间的矛盾。而我们国家的改革又进入了攻坚阶段，各种深层次的矛盾逐渐凸现出来，出现了新的社会阶层。同时，我们还肩负信息化和现代化的双重任务，面临西方发达国家经济、科技和文化上的竟争压力.在这种新的历史条件下，社会主义建设要不断满足人民群众的多方面需要，实现人民群众的根本利益就显得更好实现。

社会政策的意义篇（2）

“宽严相济”刑事司法政策的提出具有十分重要的时代意义。尽管原来的“惩办与宽大相结合”的刑事司法政策在表述中也有“宽严相济”的成分，但是由于当时历史大背景的影响，对于犯罪现象与国家和社会间关系的认识的偏差，导致了在实际操作中有所偏失。应当说“宽严相济”刑事司法政策的提出，是一种科学、理性的回归，是正视社会稳定与犯罪增长关系后的理性回应。

自上世纪80年代起，我国进入社会主义市场经济建设、社会转型时期，各方面利益冲突比较突出，与此同时犯罪数量也经历了激增的过程，面对刑事案件的急剧增加，社会对犯罪最初和本能的反应是惊恐，认为犯罪是社会的恶瘤，必须严厉地加以铲除。但是随着理论的成熟，以及刑法措施的收效渐微，逐渐认识到在现有社会经济历史条件下，犯罪态势是不可能通过单纯的刑法作用加以大幅度改变，犯罪本身也遵循着一定的规律，所以当前针对种种犯罪，正确的态度是不要对其加以苛求，只要能够将犯罪限制在不妨碍社会良性运行的程度之内就已经实现了刑法的价值，至于如何从根本上去改变犯罪现状，这并非单纯是刑法的任务，也不单纯是刑事司法政策的任务，这一点已经被许多国家打击犯罪的实践不断证明。在对我国犯罪态势进行科学判断的基础上，提出“宽严相济”的刑事司法政策，可以帮助我们对犯罪进行理性思考与沉着应对，而不是只追求刑法对犯罪抑制所能带来的短期效应。

此外，“宽严相济”的刑事司法政策在某种意义上对我国民族和中华文化的复兴，是一个重要的契机。我国民族和中华文化的复兴，既要对传统中优秀的部分加以发扬光大，也包括对世界上先进国家的合理部分适当本土化。在法律层面上表现为必须适当地发展现代法治理念。现代法治理念以人权保障为核心，和谐地调和人权保障与法律保护之间的关系。“宽严相济”刑事司法政策正是现代法治理念的一部分，其主张重点在宽，以适当有利于行为人为出发点，贯彻“宽严相济”的刑事司法政策，可以丰富发展民族精神、民族文化，为构建社会主义和谐社会提供法律理念与制度层面的条件。

二、“宽严相济”刑事司法政策与构建和谐社会的理性探讨

我国现阶段实行“宽严相济”的刑事司法政策。其主要内容是：“坚持区别对待，对严重刑事犯罪坚决严厉打击，依法快捕快诉，做到该严则严，对主观恶性较小、犯罪情节轻微的未成年人初犯、偶犯和过失犯，贯彻教育、感化、挽救方针，慎重逮捕和，可捕可不捕的不捕，可诉可不诉的不诉，做到当宽则宽。”，“宽不是要法外施恩，严也不是要无限加重，而是要严格依刑法、刑事诉讼法及相关刑事法律，根据具体的案件情况来惩罚犯罪，做到宽严相济、罚当其罪。”简而言之就是适度宽容轻处小恶以感化轻案犯、依法从严惩罚大恶以震慑重案犯。此政策在对重罪实行严打政策的基础上完善了对轻刑宽松的一面，渗透了罪刑相适应的原则、无罪推定原则、疑罪有利于被告人原则、从宽处理轻罪原则等内容。从刑事司法政策的结构体系分析，“宽严相济”的刑事司法政策具有一定的法理科学性。

第一，宽严相济的刑事司法政策是轻罪刑事司法政策与重罪刑事司法政策的统一。宽严相济的刑事司法政策包含宽与严两个方面。现在我们提倡宽严相济，当然更多的是强调刑法宽缓的一面，但不能由此认为宽严相济是轻罪刑事司法政策，只适用于较轻的犯罪以及青少年犯罪。这里涉及宽严相济刑事司法政策和“严打”的关系。笔者认为，宽严相济刑事司法政策不是对“严打”的取代，更不是对严打的否定，而应当将“严打”纳入到宽严相济刑事司法政策的框架中确立其地位。从这个意义上说，“严打”并不是与宽严相济刑事司法政策并列的另一个刑事司法政策，而是包含在宽严相济刑事司法政策之中的体现宽严相济的严厉性的内容。只有在这个意义上，坚持“严打”方针不动摇与宽严相济刑事司法政策并不矛盾。只有在宽严相济的框架中坚持“严打”方针，才能避免片面追求从严惩处，从而做到严中有宽，更好地在“严打”中体现宽严相济的刑事司法政策。总之，不仅对轻罪要贯彻宽严相济的刑事司法政策，而且对重罪也同样应当贯彻宽严相济的刑事司法政策。

第二，宽严相济的刑事司法政策是刑事立法政策与刑事司法政策的统一。宽严相济之所以是刑事立法政策，是因为法律是刑事司法政策的条文化与具体化，在刑事立法中应当体现宽严相济的刑事司法政策，从而为司法机关贯彻宽严相济的刑事司法政策提供法律根据。当然，宽严相济不仅是刑事立法政策，更应当是刑事司法政策，不能认为刑法已经体现了宽严相济的政策精神，因而司法机关只要依法办案，不需要另行受宽严相济刑事司法政策的指导。这里存在一个宽严相济刑事司法政策与罪刑法定原则的关系问题。笔者认为，我国实行的是相对的罪刑法定原则，刑法中存在自由裁量的广阔空间，因而在司法活动中贯彻宽严相济刑事司法政策并不必然与罪刑法定原则相违背。当然，宽严相济的严不能超越刑法的规定，绝不能对刑法没有规定为犯罪的行为以严为名作为犯罪处理，也不能对刑法规定处罚较轻的行为以严为名判处法律没有规定的较重之刑。简言之，不能法外施威。

第三，宽严相济的刑事司法政策是刑事策略思想与刑事科学思想的统一。刑事策略是作为与犯罪作斗争的手段而提出来的，更强调刑罚的有效性。宽严相济的刑事司法政策包含着宽和严的两种手段，正确运用就能够取得与犯罪作斗争的胜利。但笔者认为，仅从策略角度理解宽严相济刑事司法政策是不够的，我们更应当看到宽严相济刑事司法政策中包含的刑事科学思想，它是社会对犯罪的反应理性化的表现。宽严相济刑事司法政策的刑事科学思想，主要表现在刑罚的谦抑性与人道性。事实已经证明，刑罚不是越重越好，轻重适宜才是最重要的，才能有效地控制犯罪。并且，在如今法治社会，任何刑罚的适用都受到人道主义的限制，不得为追求惩治犯罪的效果而采用残酷的刑罚，这也已经成为国际刑事司法的基本准则。

三、“宽严相济”刑事司法政策与构建和谐社会的内在规律

落实宽严相济的刑事司法政策，是构建和谐社会对于刑事司法的必然要求，是发扬民主与法治、实现公平正义、提倡诚信友爱、增强全社会活力、维持安定有序、协调人与自然和谐相处之社会关系的必然要求，也是刑事司法活动自身内在规律的必然要求。

（一）贯彻“宽严相济”刑事司法政策，有利于和谐社会构建。实现社会和谐，建设美好社会，始终是人类孜孜以求的一个社会理想，也是党中央提出的治国理政目标。稳定是和谐的基础，和谐是稳定的最高境界。在强调坚持严打方针的同时，实施宽严相济的刑事司法政策，既有力地打击和震慑犯罪，维护法律的权威和尊严，又充分重视依法从宽的一面，最大限度地化消极因素为积极因素。比如，对未成年人犯罪、初犯、偶犯，主观恶性较小的，应区分不同情况，在法定处罚幅度内从轻、减轻处罚或判处缓刑；对于法律、政策不明确，可捕可不捕、可可不、可判可不判、可劳教可不劳教的，应根据具体情况，着眼于从宽处理。这一刑事司法政策，有利于集中力量打击严重犯罪；有利于挽救失足者；有利于从根本上缓解社会冲突，减少社会对抗；有利于缓解矛盾，促进公民之间的宽容、和解；有利于帮教和改造罪犯，减少危害社会的犯罪因素，实现法律效果和社会效果的有机统一。最终有利于社会主义和谐社会的构建。

（二）贯彻“宽严相济”刑事司法政策，有利于社会主义法治理念的执行。社会主义法治理念是刑事司法工作的指导思想，是以马列主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持科学发展观，在总结中国特色社会主义法治建设实践经验、合理借鉴中外法治文明发展的优秀成果基础上形成的，是科学的、先进的理念，其内容包括依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面。而“宽严相济”刑事司法政策要求宽严适度，宽严有据，依法办案，不能仅靠从重从快打击刑事犯罪来保障，在执法中必须转变执法理念，以人权保障为核心，和谐地调和人权保障与法律保护之间的关系，更加人性化，由此可见，“宽严相济”刑事司法政策正是社会主义法治理念的一部分，贯彻“宽严相济”刑事司法政策，有利于社会主义法治理念的执行。

（三）贯彻“宽严相济”刑事司法政策，有利于立法宗旨的实现。实施宽严相济的刑事司法政策，是最终体现立法宗旨、实现司法价值的客观要求。惩办与宽大相结合，是我们在刑事司法活动中必须长期坚持的基本刑事司法政策。对于严重刑事犯罪，该从重的要坚决从重，该判死刑的决不手软。但同时，对于具有法定或酌定从轻、减轻或者免除处罚情节的罪犯，无论其罪轻罪重，是否属于严打对象，都要一视同仁，该兑现政策的要依法予以从宽处理。如果因为严打而不兑现政策，就会导致犯罪分子丧失对国家法律的基本信任。只有审时度势，坚持宽严相济，才能产生积极的、正面的社会效果，也只有在严格、公正、文明执法的基础上，才能最终实现打击犯罪与保护人权、严格执法与热情服务、执法形式与执法目的、追求效率与实现公正的有机统一。

（四）贯彻“宽严相济”刑事司法政策，有利于获得刑罚效果的最大化。犯罪不仅是一种法律现象，而且是一种社会现象，任何社会都存在犯罪现象。刑罚，则是控制犯罪的一种方式，对犯罪分子适用刑罚，以获得刑罚威慑犯罪的效果，从而达到预防犯罪的目的，但是刑罚威慑力并不会随着刑罚的加重而无限地增加，在罪刑均衡的范围内，刑罚威慑力与刑罚轻重是成正比的，一旦刑罚超出公正的限度，使被告人难以接受，社会也难以认同，其威慑力就呈现出递减的趋势，就会产生刑罚效力的贬值问题。刑罚并非越重越好，而是贵在轻重有别，实行宽严相济的刑事司法政策，使轻罪与重罪分别得到妥当的处理，有利于获得刑罚效果的最大化。

四、“宽严相济”刑事司法政策与构建和谐社会，对公安机关的职能定位

公安机关贯彻宽严相济的刑事司法政策，必须坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，牢固树立社会主义法治理念和正确的稳定观，把促进社会和谐作为检验公安工作的重要标准，充分履行公安职能，有效地遏制、预防和减少犯罪，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，为构建社会主义和谐社会提供有力的保障。

一是要全面把握。宽严相济刑事司法政策中的宽与严是一个有机统一的整体，二者相辅相成，必须全面理解，全面把握，全面落实。既要防止只讲严而忽视宽，又要防止只讲宽而忽视严，防止一个倾向掩盖另一个倾向。

二是要区别对待。宽严相济刑事司法政策的核心是区别对待。应当综合考虑犯罪的社会危害性(包括犯罪侵害的客体、情节、手段、后果等)、犯罪人的主观恶性(包括犯罪时的主观方面、犯罪后的态度、平时表现等)以及案件的社会影响，根据不同时期、不同地区犯罪与社会治安的形势，具体情况具体分析，依法予以从宽或者从严处理。

社会政策的意义篇（3）

随着社会主义现代化的发展，思想政治教育在继承中创新、在实践中发展、在理论中拓展、在社会管理中强化，日益显现出思想政治教育顽强的生命力。为适应时代和社会发展，不断要求加强思想政治教育，深入推进社会管理创新，促进思想政治教育与社会管理创新的有机统一。

一、在社会管理创新中加强思想政治教育的意义

1.有利于社会稳定

社会稳定是一个复杂系统，是政治安定、经济稳定、社会进步、民生改善和民族团结的有机统一。不论哪个环节出现问题，都会影响社会稳定。在日益全球化和信息化的今天，影响社会稳定的因素也更复杂化和多元化。为了维持社会的稳定和发展，就必须进行社会管理创新。作为社会管理的重要手段，思想政治教育就必须发挥功能。思想政治教育的社会管理功能，最核心的一点就是调动人的内在因素，进行自我管理和控制，实现社会管理创新的总目标。

2.有利于构建和谐社会

社会管理创新与和谐社会之间有着紧密的联系，思想政治教育是和谐社会建设的精神支撑，和谐社会建设是思想政治教育工作的重要目标和实践动力。构建和谐社会给新时期思想政治教育提出了新要求、带来了新契机。思想政治教育工作应紧跟时代的步伐，充分发挥其在构建社会主义和谐社会中的优势，建设和谐文化，巩固社会和谐的思想道德基础，促进社会主义和谐社会建设。[1]

3.有利于建设中国特色社会主义社会管理体系

社会管理体系包括政治管理、经济管理、文化管理和社会管理等方面，要建设中国特色社会主义社会管理体系，就要最大限度激发社会活力、增加和谐因素、减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，加强社会管理法律、体制、能力建设，维护人民群众权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序，建设中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定。[2]

二、在社会管理创新中加强思想政治教育的对策

1.加强对思想政治教育重要性的认识

思想政治教育工作是一项系统工程，为了适应社会管理创新的新形势、新目标，我们必须从实际出发，加强对思想政治教育的认识，了解现阶段社会阶层的思想状况，研究人们的政治意识、道德观念、心理等各方面的发展变化，根据思想政治教育的一般原理，探求思想政治教育的应对措施，建立思想政治教育应急措施，发挥思想政治教育的素质培育、信息收集与反馈、社会动员、危机心理救治、关系协调等功能，动员社会力量，把社会各方面的资源整合起来，使其充分发挥作用、密切配合。

在加强思想政治教育宣传的同时，要把讲道理和办实事结合起来，把教育群众和服务群众结合起来，化解矛盾，理顺情绪，发挥现代媒介在社会上的导向作用，坚持团结、稳定、鼓劲和正面宣传的方针，认真研究受众心理，讲究方式方法，增强吸引力、感染力和说服力，使思想政治工作更有效地覆盖全社会。[3]

2.加强主流文化的主导作用

当代中国进入了全面建设小康社会的关键期和深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚期，文化越来越成为民族凝聚力和创造力的重要源泉，文化在社会管理创新中的作用更加突显，维护主流文化对社会管理创新的要求更加紧迫。

加强主流文化的作用，就要提高全民族思想道德和科学文化素质、促进人的全面发展和社会管理的创新。要认识祖国传统文化，取其精华，去其糟粕，使之与现代文明相协调，保持民族性、赋予现代性、达成共时性。中国共产党既是优秀传统文化的传承者和弘扬者，又是先进文化的倡导者和发展者。我们党不断运用文化引领前进方向、凝聚奋斗力量，带领全国各族人民以思想文化新觉醒、理论创造新成果、文化建设新成就推动党和人民事业向前发展，文化工作在革命、建设、改革各个历史时期都发挥了不可替代的重大作用。[4]

3.加强社会主义核心价值体系教育

社会主义核心价值体系是兴国之魂，是先进文化的精髓，是意识形态的本质体现，是党在经济全球化和意识形态领域日益多样化形势下带领人民开拓前进的精神旗帜。加强社会主义核心价值体系教育，要求思想政治教育“坚持马克思主义的指导地位，抓住社会主义核心价值体系的灵魂；树立共同理想，抓住社会主义核心价值体系的主题；培养和弘扬民族精神和时代精神，抓住社会主义核心价值体系的精髓；树立和践行社会主义荣辱观，抓住社会主义核心价值体系的基础。”[5] 把社会主义核心价值体系融入国民教育、精神文明建设和党的建设全过程，贯穿改革开放和社会主义现代化建设各领域，用社会主义核心价值体系引领社会思潮。

加强社会主义核心价值教育是一个长期的过程，这就要求我们要深入探讨社会主义核心价值体系对社会的正确引导，增强社会主义意识形态的吸引力和凝聚力，最大限度地形成社会共识，不断推进中国特色社会主义伟大事业的发展。

在新的历史条件下开展思想政治教育，既要坚持原则，又要具有灵活性；既要立足国内建设实际，又要着眼于世界各国的发展，使其具有时代性和创造性，真正为加强社会管理创新，构建和谐社会保驾护航。[6]在任何时候都要尊重人民群众的利益，实现好维护好发展好人民群众的根本利益，同时又要以情感人、以理服人，入情人理，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。

参考文献：

[1]常雪梅.社会主义和谐社会构建中的思想政治教育[J].思想教育研究2006(11)

[2].扎扎实实提高社会管理科学化水平建设中国特色社会主义社会管理体系[R].省部级主要领导干部社套管理度其创新专题研讨班开班式上的讲话,中央党校，2011-02-19

[3]徐强.新形势下思想政治工作新途径新方法的探索[J].工会论坛――山东省工会管理干部学院学报,2010,16(3)

社会政策的意义篇（4）

    在刑事政策范围上，中外学者的认识差异颇大，如李斯特认为，刑事政策可分为最广义说、广义说和狭义说。李斯特本人虽然主张在具体层面上将刑事政策与社会政策做适当的区分，认为"社会政策的使命是消除或限制产生犯罪的社会条件，而刑事政策首先是通过对犯罪人个体的影响来与犯罪作斗争。" 但从其名言"最好的社会政策是最好的刑事政策"来看，我们似不应把他归入狭义说，而应属广义说甚至是最广义说。 又如，大谷实认为，对刑事政策范围有三种观点，一是认为"刑事政策是指国家有关犯罪的所有的对策"，他称之为最广义说；一是认为"刑事政策是指对犯罪人及具有犯罪危险性的人所采取的强制措施"，他称之为最狭义说；而他本人则持中间观点，认为"所谓刑事政策，是国家机关（国家和地方公共团体）通过预防犯罪、缓和犯罪被害人及社会一般人对于犯罪的愤慨，从而实现维持社会秩序的目的的一切措施政策，包括立法、司法及行政方面的对策。" 而木村龟二则认为，刑事政策可以归纳为五种："第一，在最广义上说，刑事政策意味着有关预防和克服犯罪现象的一切方针策略；在这个意义上的小刑事政策，并不限于立法政策，而是包含其他一切犯罪对策特别是社会政策、教育政策等，不仅包含刑法的对策，而且包括刑法以外的方法的对策。第二，刑事政策意味着通过对犯罪人以及有犯罪危险的人实行个别化所采用的对策；这个意义上的刑事政策，虽然将最广义上的社会政策一概排斥在刑事政策之外，但它并不限于刑罚政策，而是包含了刑罚之外的方针策略，而且也不限于立法政策。第三，刑事政策意味着对犯罪的立法政策，虽然立法政策以外的政策被排斥在外，但作为立法内容的事项范围没有受限定。第四，刑事政策意味着直接作为犯罪对策的刑法以外的处分，这种刑事政策不一定限于立法政策，但将社会政策排斥在外，而且将刑法中的犯罪对策排斥在外。第五，将刑事政策理解为，基于合目的的犯罪对策的见地，对现存的犯罪对策进行批判、修正、补充；将刑法作为现存的犯罪对策的中心来理解。" 木村龟二本人，则将刑事政策理解为批判现行刑法的犯罪政策、对之应如何改正的立法政策。

    在我国台湾地区，林纪东、张甘妹等学者也分别将刑事政策分为广义说和狭义说。 林纪东认为，对照广义说和狭义说，两说的共同点在于"都以探求犯罪的原因为刑事政策的起点，以防止犯罪为刑事政策的目标"，两说的不同点在于"狭义说以改善或运用现行刑罚制度等为范围，广义说则不限于这个范围。" 张甘妹进一步指出："依广义说，刑事政策之防止犯罪目的不必是直接、积极的或主要的，而凡与犯罪之防止有间接或从属的目的之方法亦可属之。伸言之，广义的刑事政策并不限于直接地以防止犯罪为目的之刑罚诸制度，而间接的与防止犯罪有关的各种社会政策，例如居住政策、教育政策、劳动政策（失业政策）及其他公的保护政策等亦均包括在内。"

    在我国大陆，也有学者遵循广义与狭义之思路，对刑事政策的范围进行圈定。如王牧教授认为：狭义的刑事政策是指国家为打击和预防犯罪而运用刑事法律武器与犯罪作斗争的各种手段、方法和对策，它涉及的内容主要是刑事立法、司法和司法机关的刑事惩罚措施。广义的刑事政策是指国家为打击和预防犯罪而与犯罪作斗争的各种手段、方法和对策，它不仅包括以直接防止犯罪为目的的各种刑罚政策，还包括能够间接防止犯罪的有关的各种社会政策。 甘雨沛教授也将刑事政策区分为广义刑事政策与狭义刑事政策，认为广义刑事政策是指国家以一般预防犯罪为主要任务，对一般犯罪、犯罪者和显然有犯罪危险的诸多现象直接采取相应的镇压、抑制、预防的对策措施；狭义刑事政策是指国家以特殊预防犯罪为中心任务，以改造教育犯罪者为基准，对个别犯罪类型和犯罪者采取针对性的镇压、抑制、预防的对策措施。

    （二）作者之态度

    通过以上介绍，我们可以看出，如同刑事政策的概念一样，刑事政策的范围也是见仁见智。且不说"二分法"、"三分法"、"五分法"的显然不同，就是在使用相同的字眼如"广义"与"狭义"以及"最广义"与"最狭义"时，其具体含义也是有差别的。难怪有的学者在经过对刑事政策概念和范围的考察之后，得出如下的印象："如何在最广义刑事政策与最狭义刑事政策之间选择刑事政策的范围，有机协调地定义刑事政策概念，始终存在着很大的困难。"

    笔者对刑事政策范围持广义说，这是首先需要表白的。但由于"广义说"的含意是如此地不确定，因此有必要对这里使用的"广义说"加以澄清。大体说来，本人所谓的"广义说"包含了以下三方面的基本含义：

    首先，刑事政策不仅包括对犯罪的预防、控制和惩治，还包括对犯罪人、犯罪嫌疑人和犯罪被害人的态度。其理由除了前面在刑事政策定义之讨论中所陈述的外，还要特别补充一点，那就是将对犯罪人、犯罪嫌疑人和犯罪被害人的态度纳入刑事政策视野不仅是现代刑事政策区别于古代刑事政策的重要特征，还是刑事政策学作为一门独立学科得以成立的重要依据。何以这样说？因为如果刑事政策只是研究预防、控制和惩治犯罪的话，实际上就与犯罪学中的犯罪对策论无法真正区分开。 事实上也是如此，例如有的学者就干脆把"犯罪对策论"等同于"刑事政策"，这样刑事政策也就丧失了作为独立学科的地位，而被包含在犯罪学之中。 还有的学者为了把犯罪学和刑事政策学区别开来，只好采取缩小犯罪学内容的方法，将犯罪对策从犯罪学中拿出，认为"犯罪学是作为犯罪现象和犯罪原因的实证经验科学，是作为观察的科学，而刑事政策学则是以犯罪学为基础学科的犯罪对策学。" 然而，一个不可忽视的事实是，中外犯罪学著作大都将犯罪对策纳入其研究视野。 由此，如果只将刑事政策局限在犯罪对策，而将对犯罪嫌疑人、犯罪人和犯罪被害人的政策排除在外，则势必导致刑事政策学和犯罪学在学科归属和研究对象上无休止的争吵。实际上，如果按照本文这样的刑事政策思路，则我们可以比较明显地将犯罪学中的犯罪对策和刑事政策学中的刑事政策区分开来：单从犯罪学看，只要是有利于抑止犯罪的措施，不管它是否符合公平正义等原则，均具有意义；但从刑事政策衡量，由于刑事政策要在抑止犯罪的同时，兼顾对犯罪嫌疑人和犯罪人的权利保障，因此有的措施即使有利于抑止犯罪，也由于超出一定的正义底线而不能付诸实施。 另一方面，将抑止犯罪与对待犯罪嫌疑人、犯罪人和被害人的态度结合起来作为刑事政策学的研究对象，不仅可以拓宽刑事政策的视野，更有利于考察一项刑事政策是如何在三者之中经过综合与协调而产生的。

    其次，刑事政策不仅包括刑事立法政策，还包括刑事司法政策、刑事执行政策和刑事社会政策。关于这四者的具体含义和范围，下文将专门展开探讨。这里要解决的是将刑事社会政策等内容纳入刑事政策研究视野的必要性问题。因为对此问题有不少学者持担心和否定态度，归纳起来，他们的理由大致有四：1、刑事政策学的不当扩张甚至是无限扩张，将使刑事政策学的研究对象极度混乱，导致内涵和外延不清，边界和内容不明。 2、"如果按照广义说的见解，将刑事政策推向极端，在最广泛的意义上研究刑事政策，或者说将所有的对犯罪和刑罚有影响的因素均纳入刑事政策研究范围，存在着几乎无法克服的实际困难。……我们不能在一个近乎无限复杂的环境中研究一个复杂的多层面事件或者说系统的实际效果，如此研究刑事政策，将导致我们步入失败。因为，承认知识的有限性和分析方法的局限性，是现代哲学上的一个基本成果。" 3、社会政策毕竟不同于刑事政策，不能把社会政策混同于刑事政策。 4、广义说范围过于广泛，研究反难专精，从而失去了刑事政策学存在的意义。 对此，我的回答是：首先，研究刑事政策的目的是什么？正如我在前面所点明的，刑事政策的根本目的是通过预防、控制和惩治犯罪以维护社会稳定，通过保障犯罪嫌疑人和犯罪人以及被害人的权益以实现社会正义。而要使预防、控制和惩治犯罪取得理想的效果，就必须"对症下药"，针对犯罪的原因去采取相应的措施。正是从此意义上，我们说不同的犯罪原因论是不同的刑事政策的根源。虽然现代犯罪学对于犯罪原因的认识仍然没有完全统一，但如果将犯罪原因简单地划分为社会原因（外因）和个人原因（内因）两大类，应该没有异议。（当然，犯罪并不是某一个单独原因起作用的结果，而是多个原因互相起作用的结果，而且在不同的犯罪中各个原因所起作用大小也各不相同）为了实现刑事政策抑止犯罪、维护社会稳定的目的，就不能只采取针对犯罪人个体的对策，也不能只采取刑罚手段，即使采取刑罚和保安处分相结合的手段，也仍然是不够的，还必须包括社会政策视野中的社会对策。其次，"知识的有限性和分析方法的局限性"并不能成为否定刑事政策广义说的理由，只要广义说能真正有利于刑事政策目的的实现，就没有必要人为地设立"到此为止"的障碍，而且，正是在这种"刨根究底"的追问中，才能不断加深对犯罪根源和犯罪原因的准确认识，进而求得刑事政策的真谛，并推动知识的扩展和分析方法的改进。正如有的学者所考证指出："现代刑事政策学的发达是广义刑事政策概念推动的结果。广义刑事政策概念给我们的最大提示是，预防犯罪必须将传统的刑罚惩罚政策与现代社会政策结合起来，我们必须在关注刑罚问题的同时，关注社会问题和社会政策。" 当然，就象我们对犯罪原因的认识一样，原因还有原因的原因，但研究总得到某一程度打住，从这个意义上讲，广义的刑事政策也不是无止境的。第三，扩张的刑事政策概念并不会使刑事政策学的研究对象陷于混乱。毛泽东同志说过："科学研究的区分，就是根据科学对象所具有的特殊的矛盾性。因此，对于某一现象的领域所特有某一矛盾的研究，就构成某一门科学的对象。" 刑事政策学的研究对象就是以犯罪这一特殊现象为中心，研究国家为抑止这种现象而采取的所有有效措施，以及因犯罪现象而引发的犯罪嫌疑人和犯罪人之待遇，犯罪被害人之境遇。这一研究对象注定要用开放的、扩张的方法去研究。第四，至于说担心广义说范围过宽会影响研究的专精，实没有必要，这就如同法学概论研究、刑法学研究与刑法中的某一具体问题的研究一样，各有其价值，对法学整体上的把握是法学研究的领域，对刑法学的研究相比起法学研究来只是其中一部分，自然可以更加深入，而对刑法中某一具体问题的研究则可更加精深。刑事政策研究也是如此，我们可以有刑事政策概论研究，刑事政策分类研究，甚至刑事政策分类中的某个具体政策研究，如死刑政策研究，保安处分研究，等等。只有在对刑事政策整体把握的前提下，对某一方面或某一类的刑事政策作精深的专门研究才有意义。

    再次，刑事政策之"刑事"亦应作广义理解。首先，不仅对构成刑法意义上的犯罪所作出的国家反应属刑事政策范畴，而且对那些虽然不构成刑法意义上的犯罪、但属于犯罪学上的犯罪行为所作出的国家反应也属刑事政策范畴。 而且，象对危害社会的精神病人采取防护措施等也属于刑事政策的范畴。总之，在这里，我们要树立大刑事法的观点，不能用狭隘的刑法观来考察刑事政策，否则就达不到防卫社会的目的。其次，不仅对真正意义上的犯罪嫌疑人、犯罪人和被害人所采取的态度属于刑事政策的范畴，而且对那些虽然不属于刑法意义上的犯罪嫌疑人、犯罪人但受到国家某种限制或剥夺人身自由或财产处罚的人（如被劳动教养者、被收容审查者、被收容遣送者、被强制戒毒者和被强制收容教育者等等），以及对那些虽然不属于直接犯罪的被害人但由于某种原因陷入困难境地的人（如受灾受难者、失业下岗者）所采取的态度，也都属于刑事政策的范畴。

    下面，笔者将循着刑事立法政策、刑事司法政策、刑事执行政策和刑事社会政策的思路作进一步展开，以期对刑事政策范围及其内在结构有一个更清晰的印象。

    二、刑事立法政策

    （一）刑事立法政策的含义与意义

    刑事立法政策，是指在进行刑事立法时所奉行的政策。有的学者认为："刑事立法政策，指在刑法上如何规定犯罪、刑罚以及刑罚的适用起指导作用的政策。它是制定、修改、补充和完善我国刑法的重要依据。" 把刑事立法政策限定为刑法立法政策，这是不科学的，还应当至少包括刑事诉讼法立法政策，因为程序问题与实体问题不仅具有密不可分的联系，还具有独立的价值。至于刑事执行法立法政策以及相关的刑事社会立法政策，到底宜划入刑事立法政策的视野还是划入刑事执行政策和刑事社会政策的视野，倒是可以探讨，也许，两方面都可以从各自的角度去探讨。

    列宁曾经说过："法律是一种政治措施，是一种政策。" 确实，任何立法包括刑事立法无一不是在一定的政策思想指导下进行的。正是从这个意义上，有的学者正确地指出：那种以"政策上升为法律"为依据认为法律是高于政策的说法并不符合政策与法律的实质关系。 透过历史，我们可以看出，在人类刑事法制的演进中（无论是朝着好的方向演进还是朝着不好的方向演进），作为单纯的规范刑法学并没有起多大作用，而是刑事政策在其中发挥影响。本来，费尔巴哈最初使用"刑事政策"一词时，就是在刑事立法政策的意义上来使用的。其后的一个相当长时期里，刑事政策也常常被视为刑法理论与实践的同义词。 因此，近代西方刑事政策始终在刑事法律的范围内展开，侧重于立法策略，并由此表现出一定的批判性而不等同于规范刑法学，之所以如此，是因为当时的中心任务是为了将国王置于法律之下，将国家的惩治活动纳入法治轨道。 正如菲利所指出："从贝卡利亚时代起，刑法通过反对中世纪专断和残酷的刑罚得到了发展，刑罚逐渐减弱了。与此相似，从逐渐加强保证个人免受社会统治的制度的意义上讲，19世纪的法定刑事诉讼程序一直而且现在仍然是反对中世纪滥用审判制度的产物。" 可见，近代西方国家的刑事政策主要是作为刑法的指导观念和思想而存在并促使刑事法律和司法制度向人道主义变革的。虽然到19世纪的后1/4世纪，为了应对严重的犯罪问题特别是累犯、少年犯的激增，出现了"刑法之刑事政策化"， 刑事政策的领域大大拓宽，应对犯罪的策略、措施不再局限于刑法的范围，而是以刑法为中心扩展到整个社会政策领域，但刑事政策对刑事立法的指导作用依然发挥着重要的作用。例如，在科学主义刑事政策影响下，越轨行为、保安处分、社会医疗措施等新范畴逐渐被纳入传统的以"犯罪"、"刑罚"和"罪刑关系"为中心的刑法体系中，危险性概念、人格概念等被采纳，缓刑、假释被广泛适用，累犯、惯犯、青少年犯等罪犯的特殊处遇以及刑罚个别化原则得以确立，等等。

    有什么样的刑事（立法）政策，就会有什么样的刑事立法，好的刑事（立法）政策会导致好的刑事立法，相反，坏的刑事（立法）政策会导致坏的立法。孟德斯鸠曾经指出："有两种腐化，一种是由于人民不遵守法律，另一种是由于人民被法律腐化了。被法律腐化是一种无可救药的弊端，因为这个弊端就存在于矫正方法本身之中。" 如在希特勒时期，出于法西斯统治的需要，确立起血腥的刑事（立法）政策，结果随心所欲地抛制出《保卫人民与国家法令》、《反对背叛德国人民与一级颠覆活动法》，从此任何反对恐怖的抗议和抵抗都被统统地"合法"镇压了。 为了"保卫德国社会"和"保卫德意志民族的最高利益"，纳粹当局将"罪刑法定"等宪法原则公然抛之脑后，规定"类推的适用、将健康的人民意见作为法律渊源之一"，这样"即使在毫无法律根据的情况下也能将任何敢于对抗的对手送进监狱。"与此同时，通过颁布《判处和执行死刑法》以及修改、解释、制定其他法令，使警察有权自行决定采取"保护性拘留"，在刑法体系外建立起另一个惩罚体系。

    又如，前苏联30年代在斯大林的"肃反扩大化"刑事政策影响下，出现了反人民的、血腥的刑事立法，将法制原则、人道原则和公正原则扔到了中世纪的无底深渊。具体表现是：第一，违背民主和各加盟共和国的主权原则，各加盟共和国被剥夺了原有的颁布自己刑法典的权利。第二，刑事责任的根据只能是实施犯罪，而不是人民的敌人、"富裕的富农分子"等危险的个人身份。这一时期的刑事立法与这一法制原则相对立，特别强调的正是并没有实施具体犯罪的"危险个人".第三，粗暴地违犯了个人责任与罪过原则，对他人实施的犯罪没有罪过的人即所谓叛国分子的家属遭到刑事放逐，更不用说10年的行政放逐了！第四，违背人道原则，规定自12岁起开始承担刑事责任，剥夺自由提高到25年，实施监禁，撤销了假释。第五，背离犯罪分类与区分责任的原则，不考虑损失的大小，对侵害国家财产的一律予以追究。侵害国家财产、反对政权代表，罪罚不当，受到的惩处比侵害公民生命和健康的犯罪还要重。对侵犯社会主义财产，法院可以判处枪决，而对故意杀人的才判10年剥夺自由。

    再看看我国。建国后我们废除了国民党的《六法全书》，本来也准备创建人民的新法制，但由于其后人治思想逐渐抬头，因此在要不要立法这个问题上走入了误区，例如，毛泽东同志在1958年8月召开的一次协作区主任会议上曾说："不能靠法律治多数人。民法刑法那么多条谁记得了。宪法是我参加制定的，我也记不得……（我们）主要靠决议，开会，一年搞四次，不靠民法、刑法来维持秩序。" 在这种法律虚无主义思想的影响下，"不少同志认为，制定法律会束缚手脚，是一种麻烦，认为有了政策就行了，法律制定不制定关系不大。基于这种思想，公布刑法当然就不可能了。" 在经历了"文化大革命"的重大灾难之后，党和国家确立了"加强社会主义民主、健全社会主义法制"的政策，其后陆续颁布了刑法、刑事诉讼法等基本法律。而随着国家法制建设的发展和社会形势的变化，国家又分别在1996和1997年对刑事诉讼法和刑法进行了大规模的修改，在这次修改中，由于确立了比较科学的立法政策，因此果断地废除了收容审查、免予起诉、类推等不利于人权保障的制度，吸收了无罪推定、罪刑法定等原则的合理内核，并将"反革命罪"修改为"危害国家安全罪"，使我国刑事法制朝着现代化方向迈进了一大步。

    （二）刑事立法政策的基本方面

社会政策的意义篇（5）

马克思主义认为,经济基础决定上层建筑,上层建筑能动反作用经济基础。公共政策价值取向是对社会资源和利益进行调整或分配的思想倾向,属于上层建筑范畴。上层建筑能动作用主要表现为:通过变革上层建筑来改造经济基础并促使上层建筑适应经济基础变化。只要国家指导思想和国家发展目标不变,公共政策价值取向的变动出发点和归宿点就不会改变。“经济增长、服务于民”是新中国成立至今的社会发展目标,是中国化的马克思主义公共政策价值取向的历史演变出发点和归宿点。新中国成立之后,面临的主要问题是发展生产力问题。建国初期国情是“一穷二白”,不仅人民贫困而且国家也贫困,要想尽快发展生产力,促进经济增长,务必集中国家财力、人力和物力,才能解决这个问题。建国后短短的三十年时间内,不仅建成了独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系,而且在工业、农业、国防和科学技术等领域取得了举世瞩目的伟大成就。事物都有两面性,计划经济在实施初期显示出其旺盛生命力,随着内外环境变化,单一的公有制形式和计划经济缺陷充分暴露出来了,经济发展受到影响和制约。改革开放之后,用效率导向的公共政策逐步取代平等导向的公共政策,逐步解决计划经济所存在的缺陷,用市场经济来予以弥补。只有发展经济,经济增长,社会财富丰富,人们才可能分到更多利益,才能更好地满足人民日益增长的物质和文化生活的需要。服务于民,在这里特指经济发展的成果为全民共享。中国共产党从成立的那一天开始,全心全意为人民服务即作为党的宗旨。新中国在中国共产党领导下成立并进行了社会主义革命和建设,始终将为人民服务作为中国共产党制定公共政策的出发点和归宿点。在时代制定的平等导向的公共政策,不仅体现着人民在政治上享有的平等权利,更体现在经济上享有平等劳动权利和差别极少的利益分配权利,不仅保证了人民的政治权利,更保证了人民的经济利益的实现。即使平等导向的公共政策有缺陷,但在当时满足了人民的政治需求和经济利益需求。改革开放后,经历了效率导向、效率优先兼顾公平以及至今公平正义取向公共政策的历史阶段,但始终将为人民服务作为党和政府制定政策的出发点和归宿点。在公共政策价值取向发生变化过程中,公共政策在具体制度和实施过程或之后产生一些问题,比如贫富分化、城乡差别、地区间不平衡和资源分配不平衡等,这些问题的产生经过由不明显到明显、不严重到严重的变化过程,也是从解决这些问题的力度小到解决这些问题力度大的过程。虽然在解决这些问题的公共政策中存在诸多不完善、诸多不足,但其为人民服务的出发点和归宿点是不变的,这是由中国共产党和社会主义社会的性质所决定的。因此,不论在中国共产党领导下社会主义革命和建设中任何阶段,“经济增长、服务于民”都是中国公共政策价值取向的出发点和归宿点,是中国社会主义革命和建设事业的立足点和落脚点,更是中国共产党和政府制定公共政策的逻辑起始点和终点。

中国化的马克思主义公共政策价值取向的历史演变驱动力:社会需求

社会需求变化,主要是社会生产力和生产关系、经济基础与上层建筑的发展变化所引起。这两种社会基本矛盾变化表现为适应或不适应两种情况,当表现为适应时,社会需求表现在量增加上,当不适应时社会需求表现在质变化上。社会需求有多种多样,会随着社会环境变化而发生变化。不同历史时期社会环境不同,社会需求也呈现不同。马克思主义认为,社会存在决定着社会意识,社会意识能动的反映着社会存在。社会需求属于社会存在范畴,公共政策价值取向属于社会意识范畴,社会需求变化意味着公共政策价值取向也要变化,可以说,社会需求是公共政策价值取向变化的驱动力。因此,中国化的马克思主义公共政策价值取向的历史演变驱动力是社会需求。新中国成立后很长的一段历史时期,社会需求主要表现为:一是人民翻身做主人,要有当家做主的权利需求,这些权利需要具体表现为政治关系中平等的决策权、参与权和管理权等。二是经济关系中拥有的平等经济权利需求,如农村耕者有其田,在城里工人享有在企业平等的经济决策权、经济参与权和经济管理权等。三是国家贫困、资源有限,有集中力量办大事现实的需求,更多体现为国家作奉献价值需求上。这些需求决定了当时生产资料占有的方式即公有制,决定了生产关系中的平等关系和享有平等的权利,决定了当时中国公共政策价值取向是平等的。同时通过平等价值取向的公共政策制定和实施来更好保护和满足人民的需求,鼓励人民多为社会作贡献,发挥人民主人翁地位积极性和主动性,更多鼓励人民舍小义取大义,将国家利益和集体利益置于个人利益之上,为实现现代化服务。此外,通过积极宣传先进典型和发扬艰苦奋斗精神,发挥和调动人民主人翁的积极性、主动性和创造性,为社会主义服务。同志认为:“国家建设也好,革命也好,要有一部分先进分子、积极分子。”“要培养共产主义风格,不计报酬,为建设事业而奋斗。”[3]59“我们要提倡艰苦奋斗,艰苦奋斗是我们的政治本色。”[4]162一旦某种社会需求得到满足,新的社会需求就会产生。平等价值取向的公共政策有其缺陷,造成国家积累过多,人民生活水平低,物质生活贫困,急需要改变现状,以满足人们日益增长的物质生活需求。改革开放后,社会需求发生变化,主要表现为:一是有着强烈改变现实和现状的需求和愿望;二是有着日益增长的物质生活需求,有着摆脱贫困、强烈致富需求;三是有着依据能力大小或奉献大小进行分配的强烈愿望和需求。这种社会需求促使中国公共政策原价值取向转变为效率取向,在效率取向的公共政策制定和实施下逐步实现以公有制为主体的多种所有制形式并存,实现以按劳分配为主体的多种分配形式,允许和鼓励资本、技术等生产要素参与收益分配,把按劳分配和按生产要素分配结合起来,有利于优化资源配置,促进经济发展,提高人民生活水平,不断满足人民日常物质生活的需求。经过一段较长时间的实践,效率导向的公共政策也突显出缺陷:造成社会贫富分化、城乡差别、地区间不平衡等,影响到社会公平正义和社会稳定。经济发展不仅需要效率导向的公共政策,更需要公平正义取向的公共政策引导。公平正义取向的公共政策制定和实施过程中既要大力发展经济、推进生产力发展,更要协调区域发展不平衡,解决城乡差别、贫富分化问题,在初次分配中突出公平、协调好公平与效率的关系,在再次分配中更加重视公平,最终实现社会公平正义。

中国化的马克思主义公共政策价值取向的历史演变手段:改革创新

社会政策的意义篇（6）

〔中图分类号〕C9137；D901〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2016）04-0114-10

〔基金项目〕国家社会科学基金重点项目“中国特色现代社会福利体系建构研究”（15ASH008）

〔作者简介〕刘继同，北京大学卫生政策与管理系教授， 北京100191。

一、中国社会政策、社会福利时代与社会立法议题

2010年是中国社会政策、社会立法、社会福利与社会服务元年，标志中国社会政策、社会立法、社会福利与社会服务时代来临，说明中国福利国家与福利社会建设成时代主题。〔1〕在全面深化改革，全面推进依法治国，全面建成小康社会和建设社会主义法治国家的背景下，如何建构中国特色社会立法框架成为国家立法议程优先领域与立法重点，战略地位显著。〔2〕顾名思义，社会政策是现代国家与社会有关回应和解决社会问题的政策，是现代社会的产物，是英国、德国人民对现代文明与人类社会的历史贡献之一，成为世界各国社会制度建设的理论基础。〔3〕综观世界各国现代社会制度安排，现代社会政策框架的永恒主题是现代社会福利制度建设。这意味着社会福利价值观、理论、方针、原则、政策、服务项目和体系是社会政策的主体部分。换言之，社会政策实质就是国家有关社会福利制度政策，“社会政策”等同于“社会福利”。〔4〕

需要指出的是，社会福利是个内涵丰富、外延广泛的核心概念，在西方国家存在广泛共识。〔5〕由于独特历史背景和社会发展阶段，1949年尤其是1986年以来，中国社会逐渐形成“社会保障”是个大概念，“社会福利”是个小概念的理论、政策和制度模式，实际上反映中国社会福利制度发展水平和战略重点处于“以社会保障体系为主”的发展阶段，即以社会保险和社会救助体系为主的发展阶段。令人欣喜的是，改革开放三十多年来，社会福利制度由边缘议题转变为核心议题，社会福利制度战略重点随之由“以社会保障体系为主”，战略升级为“以社会服务体系为主”。中国特色现代社会福利制度框架建设成为国家社会发展战略。〔6〕这意味着小康社会就是中国特色福利社会，全面建成小康社会就是建立健全中国社会福利制度。不言而喻，在全面推进依法治国和建设社会主义法治国家制度背景下，如何由以社会政策和社会福利政策为主政策主导模式，战略升级为以社会立法和社会福利立法为主法律主导模式，具有十分重要的现实、理论、政策和法律意义，是观察、监测和评估法治国家建设的最佳视角。长期以来，中国政治生活盛行重政策、轻法律，重规划、轻实施，重决策、轻执行的习惯，如何科学立法和民主立法，妥善合理处理政策与法律关系，强化社会立法是时代赋予的使命。

二、现代社会立法的基本涵义、范围内容与功能作用

社会法是现代德国对人类政治文明和法律文化的独特贡献，是现代法律体系框架的重要组成部分，是德国特色社会政策与社会福利制度框架的重要组成部分，对世界各国均有借鉴意义。德国既是现代社会保险制度和社会政策、社会团结理论的发源地，又是社会法理论的发源地。按照德国社会法权威察赫的说法，社会法概念分为实用主义、社会政策、实证主义和深化的四个层次。实用主义社会法是指社会法典中所包括的法律，也就是说社会法典等于社会法。德国社会法典规定教育促进、劳动促进、社会保险、社会补偿、家庭津贴、住房津贴、青少年福利和社会救助都属于社会法范围内容。社会政策的社会法概念试图将实用主义社会法概念中的理性因素分离出来，因此社会政策意义的社会法主要是指受社会政策任务决定的法律。这里的“社会政策”概念可以理解为等同于一般意义上的“福利社会国家的政策。”实证主义社会法目的主要是展现法律发展的实际状况，因此德国实证主义社会法概念是一种假说：社会法是对社会中经济与服务的保障，是通过集体满足个人生理和经济生存的尽可能平等发展的期望，以及实现这些期望的整体性规定。深化的社会法概念是个论辩性概念，是对法律所遇到的新要求的假说性或切实性回应，并阐述了法律用以应对挑战的原则与实质领域。〔7〕德国社会法来源于社会政策与社会福利制度，社会法是社会政策与社会福利制度的法律规范。

综观世界各国，现代社会法的基本任务与目标多种多样，最核心目标是实现社会公平，提高人类幸福美好生活和健康福祉水平。从这种意义上说，社会立法是以社会公平与社会安全为目的的法律，其作用是通过社会给付体系建立与运行，以消除现代工业社会和市场经济社会所产生的各种不公平现象，保障合乎人性尊严的生存条件，创造实现个人自由发展的均等机会，保护和促进家庭，促进个人就业自由以实现生活保障，降低或均衡特别生活负担。〔8〕社会法目标和任务，尤其是社会立法基本原则，如实现宪法保障人民自由权利，落实社会国原则，注重社会平等原则，保障经济安全原则，注重社会足够性原则，均服务于社会立法目标。更为重要的是，社会立法活动和社会法体系目标决定社会立法、社会法范围内容与战略重点。社会政策实质是国家与社会解决社会问题的方针政策，关键是社会政策与现代福利制度建设。按照英国社会政策与社会服务体系框架范围内容，现代社会政策框架主要是由社会救助、社会保险、遗属津贴和家庭津贴组成的“社会保障”政策，以儿童、残疾人、老年人和弱势群体为主的福利服务政策，教育政策，住房政策，以及医疗卫生政策，共计五大范围领域组成。〔9〕与此相应，社会政策框架对应的是社会服务体系，社会政策框架与社会服务体系范围内容决定社会法范围内容。社会法范围内容既源于社会政策目标，又反映社会政策框架范围内容。

现代社会政策、社会福利制度与社会法的目标决定现代社会立法，主体是社会福利立法活动在现代社会生活中所处的战略地位、发挥作用与扮演角色，是现代社会与法治社会主题。世界社会政策与社会立法的历史经验证明：政治文明程度越高，社会政策与社会法地位越高。在社会福利制度日趋成熟稳定背景下，社会政策与社会立法扮演主导角色，发挥决定性作用。总体来说，社会政策与社会立法追求社会公正与社会公平，增进人类和国民健康福祉的目标，决定其在现代社会生活中发挥多种重要和积极性作用，反映现代国家结构职能角色地位变化。一是最低层次的贫困救助，旨在解决贫困人群和家庭的基本生存问题，是最早产生的福利政策。二是预防、防范、抵御和化解社会风险的社会保险功能，主要功能是经济保障性社会补偿。三是社会投资、社会发展与社会促进功能的社会服务，如教育服务、住房、医疗卫生服务等。四是社会收入再分配和社会公平功能的福利服务，例如儿童、残疾人和老年人福利服务等。五是促进经济发展与社会发展均衡协调一致功能的社会政策，如就业援助和教育服务等。〔10〕简言之，最好的社会政策与社会法是最好的经济政策与经济法，社会公平与经济效率一致化。

三、中国立法战略重点与社会立法战略性优先地位

2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，具有划时代和里程碑式国家战略意义，标志中国特色现代法律制度框架建设、法治国家建设和全面推进依法治国进入崭新历史时代，标志中国法治国家建设元年，拉开中国政治文明建设、法律体系和司法体制现代化的序幕。〔11〕《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，清晰描绘中国依法治国和法治国家建设的发展方向，明确表达中共坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系的政治决心与政治意愿。指明加强法律实施，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的发展方向，明确提出深入推进依法行政，加快建设法治政府，保障公正司法，提高司法公信力，增强全民法治观念，推进法治社会建设，加强法治工作队伍建设，加强和改进党对全面推进依法治国领导等五项战略举措。实质是开启中国政治文明建设，社会主义民主法制建设，尤其是全面推进司法体制改革、法律现代化和国家治理能力建设时代，标志落实“依法治国基本方略”，加快社会主义法治国家、法治政府与法治社会建设，全面推进科学立法、严格执法、公正司法和全民守法，实现中国国家治理体系和治理能力现代化，已成中国政治文明建设，尤其是依法治国、法治国家、法治社会建设与法律现代化发展方向。更为重要的是，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，健全宪法实施和监督制度，完善立法体制，深入推进科学立法、民主立法，加强重点领域立法，“不约而同”聚焦和迫切需要加强中国特色社会立法框架顶层设计，战略规划中国特色社会立法框架与优先次序，描绘中国特色社会立法框架建设“时间表”与“路线图”，指明中国法律制度框架建设方向。简言之，如何建构中国特色社会主义法律体系是中国政治文明建设与政治现代化核心议题。这意味依法治国、法治国家和法治社会建设方向清晰，目标明确，政治文明建设进入新时期。

2012年2月，第十一届全国人大常务委员会委员长吴邦国庄严宣布，中国特色社会主义法律框架基本形成，标志中国特色社会主义法律体系框架建设进入崭新的历史发展阶段。虽然中国特色社会主义法律体系框架基本形成，但是如何协调不同部门法间不均衡的关系，如何平衡公法、私法与社会法之间关系，如何优化立法议程，提高立法质量和塑造法律权威，如何在完善经济立法的同时，加快完善体现“权利公平、机会公平、规则公平”的法律制度，尤其是在完善经济立法的同时，加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设，换言之，如何在完善经济立法的同时加快推进中国特色社会立法框架建设是立法的重中之中。〔12〕因为社会立法都是与百姓身份权利、日常生活、切身利益和社会治理密切相关的社会议题，立法理念关键，基础理论要求高，立法难度大，情理法与伦理道德高度交织，社会争论多，公民参与度高。公共财政预算资金保障是基础与核心，不同公民群体权利与义务间难以平衡，以及传统文化和态度观念影响深远等社会立法独有特点，决定社会立法的重要性与复杂性。在某种意义上说，依法治国、法治国家与法治社会建设，尤其是提高立法质量，树立法律权威地位和最能体现国家治理能力的领域就是社会立法，因其主要解决国家与社会的关系问题。

社会法与社会立法是未来30-35年间全国人大立法和完善社会主义法律体系的重点和优先领域，战略地位重要。总体来说，与其他部门法相比，社会法与社会立法现状不容乐观，体系与结构问题格外突出，整体上呈现“十重十轻”现象，典型反映立法工作和法治国家建设面临诸多问题与严峻挑战。一是重个别、零碎和容易的立法，轻基本性、系统、规划、体系性和总体框架性的社会立法。例如目前已有《中华人民共和国残疾人权益保障法》《妇女权益保障法》和《老人权益保障法》，但是却无中华人民共和国社会福利法，匮乏上位法和基本法的现实状况影响社会立法质量。二是重部门、系统、行政主导、地方为主的社会立法，轻全国人大、地方人大主导的社会立法。长期以来，无论是中央政府还是地方政府，中国立法工作基本上均是采取“部门立法模式”，全国人大和地方人大主持的立法微乎其微，国家利益、部门利益与公众利益之间差距较大。三是立法理念上重传统和行政管理考虑、视角，轻现代、不同群体和百姓需要考虑、视角。如目前正在立法起草阶段的基本医疗卫生法，最基础和最关键的问题是如何理解卫生与健康。〔13〕四是重立法技术要求低和立法难度较小的立法，轻立法技术要求高和立法难度较大的立法。五是重描述性法律规定和权利义务关系说明的立法，轻需要深厚法理基础和理论阐述的立法。如公民权利与义务理论基础和法理基础是公民权利理论，是福利国家和人类需要理论等。〔14〕六是重宏观性、原则性、原理性和不易操作的立法，轻简单易行、可操作与可以实施的立法。长期以来，法律实施难、执行难和过分原则化，导致法律不易操作实施和难以发挥应有作用。七是重国家法、行政管理类、经济类和刑事立法，轻社会、公民权利和与百姓生活密切的立法。全国人大法律工作委员会社会法室是法工委中最后建立的室，反映社会法后来居上的状况。八是重西方文化和现念模仿、移植、嫁接立法，轻立足中国社会紧迫现实与需要立法。长期以来，如何将西方先进立法理念与中国社会现实状况有机结合起来，始终是个重大问题。九是重行政管理者、官员和决策者主导的立法，轻专家学者、公民参与和协调民主式立法。长期以来，由于部门立法和行政立法传统模式，科学立法、民主立法和开门立法亟待完善。十是重法律通过和颁布环节的立法工作，轻法律实施、解决问题和发挥法律的制度建设作用。这种状况导致法律形式化与条文化，难以发挥法律规范社会行为和改善公民生活质量的目的。简言之，目前中国的社会立法现状不容乐观，社会立法现存诸多结构性与体系性基础问题，尤其是社会政策与社会立法的边缘地位亟待改变，以适应四个全面战略、法治国家与法治社会建设、2020年全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴中国梦的战略部署，意义重大。

如何加强中国特色社会立法框架的顶层设计？如何确立国家十三五和未来立法议程的战略重点？如何尽快确立社会政策与社会立法在国家立法议程中的基础性与战略性优先地位？这是时代赋予政治家、立法者和社会政策专家学者的光荣使命，理论、政策和法律意义深远。中国正处于史无前例的社会结构转型过程之中，社会结构转型实质是社会现代化。社会现代化的实质是政治现代化、经济现代化、社会现代化、文化现代化和社会整体现代化。依法治国基本方略尤其是法治国家建设、法治社会建设是中国特色政治文明建设与政治现代化建设的主体部分。目前，中国社会面临的时代主题是：如何加强中国特色社会立法顶层设计？根据中国依法治国与法治国家建设现状，我们认为应通过如下途径加强中国社会立法研究：一是增加全国人大法工委的研究经费与人员编制，确保重大研究议题必要的物质基础和条件，通过委托研究、课题招标、专题研讨、国际交流、法律翻译等途径，加大社会立法研究力度。二是加强中国特色社会政策与社会立法的战略规划研究，尤其是2020-2051年的中长期研究。三是在全国著名综合性大学中开设社会政策、社会福利与社会法一类学科专业、课程和院系。四是利用、依托大学，加强有关社会福利、社会服务体系与社会工作者的相关基础理论研究。五是缩短现行法律的修改周期，加快已有法律结构调整，使其更好发挥应有的制度建设作用。六是在国家新立法任务繁重和数量压力的背景下，最佳办法和最低立法成本是充分利用现有法律的修改、合并、重组、调整和司法解释等机会，最大化实现法律的完善，提高法律质量。七是充分利用现有综合大学和专门性政法大学的专业学科优势，建立全国人大冠名、授权或资助、支持的专门性研究基地，构建全国性、部级、专业化和权威性研究网络与信息体系。八是优化全国人大和地方人大常委会人员构成状况，增加社会政策与社会福利方向专业人员。由于福利国家与福利社会的原因，社会政策与社会福利是西方国家中非常成熟的专业学科，但是中国接受社会政策与社会福利专业训练的人员屈指可数，而且通常位于立法与决策之外。九是在现有的立法执法检查、督导机制之外，增加法律实施效果的第三方和专业化评估研究，将立法者、决策者、行政管理者、专家学者、社会服务组织管理者和社会服务对象整合在一起，可以就医疗卫生、教育、住房、社会保险、社会救助、儿童、残疾人和老人福利服务等领域，开展专题性评估研究，及时发现现存问题，优化法律法规结构，最大化发挥法律应有的作用。十是充分借鉴、吸收人类政治文明尤其是社会政策、社会法体系建设优秀成果和历史经验，探寻社会政策与社会立法体系建设的普遍规律，发现福利国家与福利社会体系建设成功经验，通过国际交流合作、比较社会政策与社会法研究、德国和英美社会政策与社会法典翻译介绍，立足中国社会文化传统与现实的社会需要，以构建中国特色社会政策框架与社会法体系框架。简言之，中国特色社会政策框架与社会法体系框架建设的时机已成熟，主客观条件已具备。中国特色社会政策与社会法体系框架是中国人民对人类政治文明建设的理论贡献和中国智慧。构建中国特色社会政策框架与社会法体系框架不仅是时代赋予我们的历史使命和光荣职责，更是中国特色社会主义发展模式制度自信、道路自信、理论自信和文化自觉的最典型反映。

在宏观政策要稳，微观政策要活，社会政策要托底，改革政策要实的宏观制度背景下，为实施依法治国、法治国家与法治社会建设目标，中国特色社会立法框架及其优先领域有五。首先，加强加快中国特色社会政策与社会立法框架顶层设计研究，描绘社会政策与社会法框架范围内容、优先领域，规划社会政策与社会立法“时间表、路线图”，指明未来发展方向。其次，当务之急是明确界定与规划中国社会政策与社会立法的基础与主体部分，确定社会立法的优先领域。规划社会公共福利财政、医疗卫生、基础教育、住房保障、社会保险、社会救助、福利服务、公共文化服务、社会服务组织、社会工作者、慈善公益服务，共计11个领域，尤其是加强公共福利财政、医疗卫生、住房保障、社会福利、社会救助、社会服务组织、社会工作者立法规划，争取尽快出台这些领域“基本法”，填补社会立法空白点。第三，在社会政策与社会立法的优先领域之中，应以专业性较强的医疗卫生服务与社会福利服务为战略重点，以便为儿童、残疾人、老人福利服务，尤其是全民性基本医疗卫生服务，提供法律法治基础，以适应专业化服务的社会需要，实现社会治理法治化、专业化与服务化。换言之，以制定中华人民共和国基本医疗卫生法为介入点和基本途径，完善医疗卫生法体系。第四，针对目前中国社会发展现实状况，医疗卫生和民政部门主管的社会福利服务最优先。比较而言，在国务院部委和社会事业中，教育部门、劳动与社会保障部门的立法相对完善，目前最为缺乏、最为紧迫和最为需要的是医疗卫生领域和社会福利、社会服务领域的立法。按照国务院职能分工，健康与福利领域主要属于国家卫生计划生育委员会和民政部职能范围。令人欣慰的是，基本医疗卫生法已纳入全国人大立法规划，但是社会福利法、社会救助法、家庭福利法、儿童福利法、社会服务组织法、社会工作者法等社会亟需的法律尚未纳入规划。换言之，现代社会政策与社会立法“主题、主体”是运用现代社会福利制度解决社会问题。〔15〕这意味着中国特色社会政策与社会立法，尤其是社会立法优先领域是社会福利与社会服务体系。第五，按照全面依法治国的要求和建设法治国家的目标，尤其是科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进法治国家治理体系和治理能力现代化的总体部署，改变传统立法模式。从社会立法角度看，目前中国社会立法现状与存在的关键议题可以概括为两个相关联的问题：一是法律体系建设重个人、家庭的责任及义务，轻国家、政府的责任、义务，权利与义务失衡。二是重光荣使命、制度框架与服务体系建设，轻国家财政资金保障和相关的物质基础条件。长期以来，这种立法模式导致国民对个人应承担、履行责任与义务不足，法律权威性和依从性较低，因为现代法制建设经验证明，只有权利、权力与义务、责任均衡，法律才会有权威。简言之，无论是立法理念、立法规划、立法模式、立法角度、立法重点、立法的法理基础，还是立法领域、立法文化、立法形式、立法质量，社会立法均亟需转型升级，置于优先领域。这意味中国立法议程战略转型的方向明确，社会福利立法应成为国家立法议程的战略重点。

四、现代社会立法的系统性特征与结构性成因分析

中国特色社会政策框架、社会福利制度与社会立法体系形成与发展具有重要的现实意义，清晰反映中国社会发展、社会政策、社会福利制度和构建和谐社会“不约而同”聚焦社会法。1979年3月，全国人大常委会法制委员会成立，彭真同志担任法制委员会主任。1983年由“全国人大常委会法制委员会”名称改成“全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会”，简称“全国人大法工委”。法工委是全国人大常委会的法制工作机构。全国人民代表大会法律委员会没有单独设立办事机构，法工委的办事机构，同时也是法律委员会的办事机构。目前，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会内设机构有办公室、研究室、民法室、国家法室、刑法室、行政法室。2010年9月，为着力加强和推动我国社会领域的立法工作，作为国家最高立法机关的全国人大法工委成立“社会法室”，目的是加强社会领域的立法。〔16〕党和国家一直十分重视社会法立法工作。社会领域立法关系民生，涉及百姓切身利益和权利。社会法是我国社会主义法律体系中的一个法律部门，它包括劳动就业、收入分配、社会保障、困难群体权利保护等方面的法律。1990年代初，全国人大就相继制定了残疾人保障法、未成年人保护法、妇女权益保障法、红十字会法、劳动法等法律。随着法制建设的发展和构建社会主义和谐社会的需要，国家又相继制定了老年人权益保障法、劳动合同法、劳动争议调解仲裁法、公益事业捐赠法、就业促进法、安全生产法、矿山安全法等社会福利性质法律。中国特色现代社会主义法律体系框架基本形成，为法治国家与法治社会建设奠定法制基础。最为重要的是，多次强调指出，人民对幸福美好生活的期待就是我们的努力方向。全面建成小康社会，加快推进以改善民生为重点的社会建设，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，构建和谐社会，实现中华民族伟大复兴中国梦〔17〕，“不约而同”聚焦社会政策与社会立法，社会政策与社会法的主体和主题是社会福利立法。

现代社会立法活动具有若干明显不同于其他领域立法的系统性特征，典型反映社会政策、社会福利制度、社会服务体系和社会法的深层次社会结构、文化传统和历史发展阶段的处境。总体来说，现代社会立法和社会法的体系性特征有14个。需要强调的是，社会立法与社会法的这些特征都是相对而言的，并非是绝对性特征和标准，凸显现代社会政策与社会生活的复杂性，凸显社会立法与社会法体系的战略地位和核心角色。

首先，现代社会政策、社会立法与社会法的首要特征是价值理念化，价值观、价值目标和价值基础，尤其是立法理念和立法活动背后隐藏的政治哲学和福利哲学发挥决定性作用。现代价值观起源于法国大革命，自由、民主、平等、博爱是第一波现代性价值观，核心是人的价值和人的尊严，社会契约，在民，社会平等，利他博爱等为现代福利制度奠定基础。在现代社会政治生活中，社会公平与社会正义成为最重要、最核心和最具现代性的价值观。〔18〕综观中外社会政策与社会立法活动，社会政策的价值取向、社会立法的价值理念极为多样，不同国家、不同时期和不同立法者追求的价值理念、价值目标、价值基础和价值取向差距明显，凸显执政者和立法者的价值观念，反映社会经济发展的历史阶段和现代政治文明的发展程度。在现代社会政策框架与社会立法活动中，现代政治哲学和价值观集中体现为社会福利哲学。现代社会福利哲学代表人物是英国的蒂特马斯，他是社会政策与社会福利哲学的奠基人。〔19〕

其次，现代社会政策、社会福利制度建设与社会立法活动是广义、典型和基本的政治行为，社会政策、社会立法，尤其是社会福利制度建设与民主政治制度发展关系密切，相互影响。从政治学角度看，社会政策是公共政策的主体和主题，是国家意志和政治权力的社会表达。社会政策与社会立法的政治化体现在多个方面，一是社会政策议题和立法议题的政治决定性，将哪些议题纳入政策和立法议程，实际体现国家执政理念、政治意愿、政治承诺和政治智慧。二是社会政策与社会立法是国家政治意愿和权力结构的社会延伸和社会转换，实质是政治延续。三是表面上看，社会政策与社会立法活动最高目标是社会目的，实质上是服务国家政治目标。四是社会政策与社会立法活动与国家政治体制、政治承诺、权力结构、公民权利和政府职能、角色定位高度相互交织，福利政治学色彩浓厚，是现代国家和政治文明的最高层次。〔20〕

第三，社会政策与社会立法过程充满理论、政策争论议题，社会政策与社会立法议题本身容易引起社会争议和社会辩论，这是现代社会政策与社会立法活动最显著的体系特征之一。争论议题（issues）是现代社会的历史产物，是不同利益群体对某个现象或政策问题的不同看法。争论议题不同于社会问题，争论议题本身无对错或正确错误之分，关键是看你站在谁的立场，秉持什么样的价值观和价值目标，当时所处的社会身份与地位角色是什么，社会角度至关重要。在西方福利国家与福利社会建设过程中，形成若干著名的社会政策与社会立法的争论议题，如普惠性与选择性、剩余性与制度性、个人责任与国家责任、西方模式与东亚福利模式等。〔21〕需要强调的是，社会政策理论政策争论并非坏事，而是现代健康、成熟政治生活的典型体现。理论政策争论议题的最大积极性社会功能是有助于形成社会共识，为集体行动奠定社会基础。

第四，社会政策与社会立法活动以社会福利理论为基础和核心是社会立法的重要特征。社会政策基本涵义是指国家与社会旨在回应社会需要，解决社会问题和改善生活质量的方针，社会立法基本涵义是指国家与社会旨在回应社会需要，解决社会问题和改善生活质量的法律。在当代社会生活中，解决社会问题的最佳制度安排是社会福利制度，社会福利理论是基础。这意味着社会福利理论、价值观是福利制度安排的理论基础。福利基本涵义是幸福美好生活。〔22〕这意味社会政策与社会立法理论基础和理论核心是社会福利理论，社会福利理论是衡量标准。社会福利理论分为广义、中观和微观三类，广义社会福利理论泛指一切利他和帮助的理论，中观社会福利理论主要是指现代保守主义、自由主义、社会民主、中间道路、女性主义、绿色主义，共计六种社会福利理论，基本上是对福利国家与福利社会制度的福利理论解释。〔23〕狭义社会福利理论是指有关福利制度和问题的某个单独理论，如人类需要和社会问题理论。简言之，社会政策与社会立法活动是以现代社会福利价值观、社会福利理论体系为基础的。

第五，社会政策与社会立法的重要特征是福利财政化，是国家福利责任承担的典型表现，最能反映国家福利责任承担的意愿、能力和质量，最能反映福利政治学和政治文明程度。众所周知，现代财政是国家意志的体现，是国家政治意愿的表达，是国家责任承担的反映。社会政策与社会立法主要涉及国家与社会回应、解决社会问题的意愿，社会福利财政体制和财政预算资金是观察、衡量、评估国家责任承担状况的最主要表现形式，也是最佳指标体系。综观西方福利国家与福利社会发展历程，可以清晰看到现代公共财政支出重点和优先领域的变迁规律，首先是社会救助费用最多，其次是军事费用开支最大，第三是教育费用开支成支出重点，第四阶段是医疗卫生和福利服务成财政支出重点，反映人类需要结构变迁方向。〔24〕作为典型的发展中国家，中国公共财政支出重点的独特之处是多个财政支出重点同时并存，国防建设、经济发展、改善民生、行政管理、文化建设等多个任务并存，财政保障压力大。这实际上对社会再分配，尤其是财政治理和财政预算、财税体制改革提出更高要求和期待。

第六，社会政策与社会立法应对、解决社会问题的基本方式是妥善处理国家与个人的关系，平衡国家与社会的关系，厘定国家、市场与社会责任划分的边界，规范国家与公民的权利、义务，核心是经济利益调整，关键是统筹经济保障与服务保障的关系，实质是经济利益关系。综观福利国家与福利社会发展经验，社会福利制度通常由最低层次和维生的社会救助开始，通过中观层次和面向所有普通劳动者的社会保险与家庭津贴，最后进入最高层次的社会服务。与此同时，由经济保障与物质福利开始，通过专业化社会服务，最后实现精神和灵性关怀。换言之，社会政策与社会立法的主要功能将由物质福利与经济利益调整为主，战略升级为以全面性的社会再分配（既有物质福利，又有社会服务，还有环境、机会、信息和能力建设等）为主，社会结构与社会功能、社会身份与社会角色、社会需要与社会期盼等关系日趋重要。〔25〕需要指出的是，福利财政化与经济利益化是现代社会政策与社会立法活动特征的一体两面，福利财政化主要是对国家责任而言的，经济利益化主要是对普通公民而言的，两者角度不同。

第七，社会政策与社会立法的基本特征是社会性和世俗化，社会政策与社会立法的目标主体和客体均是普通公民，社会性实质是“去政治化”和“去司法化”社会政策与社会立法。社会性是现代社会的本质属性之一，是工业化、城市化、市场化和社会现代化的社会结果，因为在传统农业社会中并无现代社会可言，人与人之间的关系是机械团结，而非有机团结。综观西方国家发展历程，社会性经济基础是工业化大生产，社会基础是社会流动与社会分层，文化基础是现代、开放、民主、自由、平等价值观念，反映社会现代化程度和社会结构质量。一般来说，社会性的来源和基础是社会化，而非单位化、部门化、地区化和特定群体化等。换言之，社会性在中国具有十分重要和独特的意义，因为中国社会社会化程度亟待提高。〔26〕

第八，社会政策与社会立法的基本目标是及时回应社会问题，满足公民不断增长的需要，增进全民的健康福祉，改善全民的生活环境与生活质量，提高全社会总体福利水平和质量。西方福利国家与福利社会的社会政策与社会立法的目标始终聚焦于满足公民的“基本需要”。根据西方学者的理论研究和中国学者的实证研究发现，现代公民的基本需要主要有三大类，一是自主，二是健康，三是衣食住行用等基本生活需要，这是生活化福利理论的现实基础。〔27〕有鉴于此，社会政策与社会立法的目标都是社会目标，社会目标的实质就是谋求社会福利。世界各国历史经验证明：凡是走上工业化、城镇化和现代化道路的国家，一定会走向福利国家，福利国家与福利社会是社会现代化不可逾越的历史发展阶段，是现代社会最佳制度安排。〔28〕需要强调的是，目前中国社会盛行一种敌视、丑化、贬低、恐惧、排斥社会福利的思潮，导致民生福利和“去商品化”社会服务严重短缺，国民获得感较低，社会服务事业欠账较多。中国社会发展面临的真实性社会政策问题是，如何构建中国特色现代社会福利制度框架？实际上，全面建成小康社会就是中国特色福利社会，就是社会发展与经济发展均衡社会。〔29〕世界历史发展经验证明，现代社会福利制度就像市场经济机制一样，是种中性的制度化工具，社会福利制度本身并无优劣好坏之分，关键是如何科学设计、构建、使用和监管福利制度。

第九，社会政策与社会立法通常涉及特定社会文化、伦理道德议题，立法伦理道德目标、原则和范围内容，尤其是不同群体、不同价值观和不同阶级立场的差异，常使社会政策与社会立法充满伦理道德争论和两难选择的伦理道德困境，凸显社会政策与社会立法伦理道德性。综观当今世界各国社会政策议程，在社会政策制定过程之中，最具争议的莫过于国家和政府使用权力对具有伦理道德争议领域强制实施某些行为标准，政治、行政与伦理道德交织在一起。简言之，社会立法的伦理道德争论是理论、政策争论议题的重要组成部分，伦理道德色彩浓厚。

第十，社会政策与社会立法活动不是在社会真空中存在的，恰恰相反，通常是在特定社会文化环境、特定社会时空处境下产生的，具有明显的社会文化相对性，民族性文化色彩浓厚。综观世界各国社会政策与社会立法，无不具有鲜明的国家性、民族性和社会文化的相对性。这种文化相对性的通俗说法就是中国特色、美国特色、英国特色等，反映本国、本民族文化。在社会政策与社会立法领域，民族化与文化化通常是以特定国家的社会福利文化形态出现，目前，西方福利文化分为自由主义文化，主要是安格鲁-撒克逊模式；社会保险与社会共责福利文化，主要是欧洲大陆模式；社会民主福利文化，主要是北欧模式，福利文化多样。〔30〕简言之，全面建成小康社会的宏伟战略目标迫切呼唤中国特色现代社会福利文化模式建构。

第十一，一般来说，社会政策与社会立法过程相对时间较长，主因是社会政策议题和社会立法议题通常存在争议，涉及社会利益与权力结构调整，不易形成社会共识和集体行动。总体来说，影响社会政策与社会立法过程的因素多种多样，政治、意识形态、国家政治体制、权力结构、政府职能定位、法律传统、司法行政管理体制、理论视角、社会思潮、福利思想、经济利益、社会阶层与利益集团、社会政策模式、社会参与、文化传统和现代政治文化等。〔31〕中国社会政策与社会立法过程曲折漫长的特征在医疗卫生和民政福利领域立法中表现得最典型。例如中国学者和卫生部门1980年代就提出《中华人民共和国精神卫生法》草案，经过无数次研讨与争论，前后十易其稿，最后终于在2012年10月26日由十一届全国人大常委会第二十九次会议审议通过，凸显社会立法过程艰难困苦和形成社会共识的不易。〔32〕

第十二，社会政策与社会立法范围内容和主要领域是现代社会服务体系，现代社会政策框架范围内容决定社会服务体系范围内容。社会服务体系主要是由福利服务、社会保险与社会救助组成的社会保障服务，住房和家庭服务，基础教育服务及医疗卫生服务五部分组成。这意味着社会服务主体是社会工作者、教师、心理学家、律师和医护人员，他们是专业人员。〔33〕这些专业人员通常扮演专业人角色，为需要帮助的弱势群体、劣势群体和普通公民服务。由于社会服务对象都是活生生的人，因此社会服务需要专业化和个性化社会服务知识和方法，而且这些社会服务目标不是简单和低层次的物质给予，而是心理支持、社会支持，这需要从事社会服务的各类专业人员必须具有专业价值观、雄厚专业知识和高超助人技巧。

第十三，社会政策与社会立法处于不断发展变化的社会过程之中，长期性和稳定性水平相对较低，尤其是在发展中国家，法治国家程度较低、社会结构转型社会与社会现代化早期社会更是如此，动态性、发展性、变动性既反映社会发展状况，又反映法治化建设层次水平。一般来说，社会政策与社会立法的稳定性和高质量来源于决策者、立法者和社会精英群体对社会问题本质属性的认识，来源于科学严谨的基础理论研究、理性和求真的社会科学研究、应用对策性的社会政策研究与实践研究，更来源于决策者、立法者和政治家的哲学思考。〔34〕换言之，社会政策与社会立法的哲学思辨、基础理论、应用对策和实践研究越深，尤其是对社会发展客观规律认识、理解、把握越好，社会政策与社会立法的稳定性越高，质量越高。

第十四，社会政策与社会立法的社会影响广泛、多样、长期、深远，出现“意想不到”社会后果的可能性较大，尤其是在发展中国家，经济转型国家和法治化程度不高的国家、地区。综观现代国家社会政策与社会立法历史，经常可看到某些“意想不到的后果”和自我实现预言。自我实现预言和意想不到后果理论是美国著名社会学家、社会政策大师莫顿的伟大创造。〔35〕一般来说，自我实现预言和意想不到后果通常都是未曾预料到、负面的、消极和不好的后果。世界各国社会发展历史经验证明，社会现代化程度越高，社会政策与社会立法社会影响越大，因为社会问题越错综复杂，社会风险越高，公众对社会政策与社会立法质量的要求越高。与此同时，社会政策与社会立法活动带来的“自我实现预言和意想不到后果”的可能性越大。需要强调的是，社会政策与社会立法影响是长期、深远的，有些问题需要几十年后才能察觉，因此社会政策与社会立法质量，关键是如何科学立法和民主立法就显得尤为紧迫和格外重要。

五、简要讨论与基本结论

中国社会正处于一个伟大的历史时代，这个时代的历史主题是社会现代化，社会现代化的核心是建立中国特色现代社会福利制度，社会政策是社会福利政策框架的重要组成部分，社会立法是社会政策目标的法律体现。社会立法实质是社会福利立法，社会政策与社会立法成为现代社会福利制度的两个最重要的政策工具，而且现代社会福利制度与法治化程度越高，社会政策与社会立法作用越大，地位越高，社会影响越广，与公民日常生活关系愈加紧密。公民参与社会政策与社会立法愿望、动机越强，国家与社会、国家与公民的互动关系越强。这种适宜的宏观社会环境与紧迫的社会现实需要是社会政策、社会福利和社会立法的时代特征。社会政策是国家与社会有关回应和解决社会问题的政策，主体和主题是现代性社会福利制度，社会立法是国家与社会有关回应和解决社会问题的法律，主体和主题是现代性社会福利立法。社会立法是社会政策的最高法治化表现形式，实质是现代社会福利立法活动最高形态和层次，是现代政治文明和法治国家建设的最佳途径，是人类社会政治发展和现代法制建设的最高水平。社会政策框架的范围内容决定社会立法体系框架的范围内容，反映政府职能定位的结构分化。一般来说，社会政策框架与社会立法体系主要包括社会保障政策与服务（主体是社会救助服务与社会保险服务）、福利服务政策与服务、住房和家庭政策与服务、基础教育政策与服务、医疗卫生政策与服务，合计五大领域，基本覆盖现代公民基本生活领域和社会服务体系范围。西方发达国家“福利国家与福利社会”建设历史经验证明：现代政治文明、法治国家建设与社会治理的核心部分是社会政策、社会立法和现代社会服务体系建设，实质和关键是现代社会福利制度建设，社会政策、社会立法、社会服务体系和社会福利制度发挥社会基础性作用。社会福利概念的基本涵义就是幸福美好生活。人民对幸福美好生活的期盼就是国家发展方向。令人欣慰的是，改革开放三十多年，中国政治文明、法治国家建设与社会治理水平发生质的飞跃和战略转型，社会政策、社会服务、社会立法和社会福利制度建设成为国家社会政策议程战略重点与优先领域，社会立法成为国家立法的战略重点，社会立法战略性优先地位清晰。更为重要的是，社会政策与社会立法总体性基本特征是难度大、质量要求高和战略地位重要。难度大体现在社会政策与社会立法议题确立难、清晰难、界定难、立法难、执行难和评估难。质量要求高体现在社会政策与社会立法涉及社会利益关系和权力结构，社会影响深远广泛。社会政策与社会立法质量取决于政治哲学、福利哲学价值观质量，取决于法治国家建设质量。战略地位重要体现在社会政策与社会立法是一体两面，社会政策与社会立法是社会治理核心。最重要的是，本文首次总结概括现代社会政策，尤其是社会立法14个结构性与体系性特征：价值观化、政治化、理论政策争议性、社会福利理论为基础、福利财政化、经济利益化、社会性、福利性与生活福利化、伦理道德化、文化性、立法过程曲折漫长、专业性、发展变化性、立法社会影响广泛深远等，为中国特色社会政策、社会立法与社会福利制度建设奠定社会、文化与法律基础，实质上描绘中国社会立法框架设计的时间表与路线图，意义重大。

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社会政策的意义篇（7）

Abstract:

TorealizethegreatgoalofbuildingaharmonioussocialistsocietyproposedbytheChinesegovernmentatthenewage,itishighlyrecommendedtoreconsiderandreorganizetheideaofvalueinpublicpolicy,theimportantmeansfortheimplementationofthestrategicgoal.Specifically,publicpolicymustbehumanoriented,andmustembodytheessentialvalueofsocialjustice,highlightitsnatureofpublicity,andstrengthenitscareforthedisadvantagedgroups.

Keywords:aharmonioussociety;publicpolicy;publicservice;publicinterest

构建社会主义和谐社会是我国政府在新形势下提出的宏伟目标。要实现这一目标，我们就必须对落实其战略目标的重要工具和手段——公共政策的价值理念进行重新的梳理和整合。面对和谐社会这一目标，公共政策只有在理念上确立了以人为本的伦理精神，彰显了社会正义的基本价值，突出了其公共性的本质特征，强化了对弱势群体的人文关怀，才能正确地引领和有效地推动我国公共政策的不断创新，从而全面地推进和谐社会理念在各领域、各层面有效地实施和落实。

一、公共政策应确立以人为本的伦理精神

人是社会发展的动力。为了人，以最广大人民的福祉为依归是社会发展的目的和意义所在，在经济社会发展中，把满足、改善、提高广大人民物质文化需要放在首位，体现了社会建设发展的民本思想和对人的终极关怀。选择以人为中心的政治文化观和以人为本的伦理基础，是对社会建设发展本意和发展规律的遵从，也是社会主义社会发展本质的要求，更是中国共产党执政的最高原则、最高准绳和不懈奋斗的目标。

和谐社会是经济、政治、文化等社会中各子系统协调发展的社会。公共政策作为政府管理社会的主要方式、主要工具，引导、塑造、控制着经济、社会发展的方向、模式和速度，对和谐社会的建设影响巨大。在公共政策规划设计的理念上，需要突出经济社会发展的目的，摈弃落后于时展要求的发展理性，把以人为本作为公共政策的伦理基础。秉持以人为本精神，超越传统过时的发展模式，根据社会发展现阶段的特点和社会发展进程的规律，转变过去把人作为发展的手段，较少关注社会发展成果对人的意义，忽视人的生活质量和素质的提高，片面追求经济指标和经济发展速度，片面追求经济效益忽视社会综合效益，重经济发展项目轻人文社会发展项目等等做法，回归到经济社会发展为了人的初衷上来，把以人为本放在社会发展的核心位置上，把最广大人民群众的根本利益及其日益增长的物质文化需要放在第一位，为和谐社会建设奠定人本伦理的政策基石。在公共政策的制定创新上，从完善社会主义市场经济体制、消除社会发展体制要求出发，积极构建社会发展政策，通过设计出台、贯彻以人为本的经济、社会发展政策，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，提高人类应对社会发展的困境，有助于缓解发展过程中人类面对的巨大压力，使经济、社会处于积极合理协调发展的状态，创造人与自然、人与社会、人与人和谐发展的政策环境。具体来说，就是既注意经济目标的制定、执行和实现，更关注社会发展目标的制定、执行与实现，改变社会政策滞后的状况，为社会事业发展提供政策保障，普遍提高人民群众特别是低收入人群的社会保障水平。要转变过去偏向经济的发展思路和投资政策，改变政策制定、执行片面追求经济发展、经济效益和公共财政投资偏向经济建设，社会保障投资比重较小，忽视社会全面发展，忽视社会保障、救助、福利系统建设的做法，恰当处理投资与积累的关系，推行相对均衡的发展政策和投资政策，把生产性投资的财政政策转变为公共服务性财政政策，改变大量资金用在政府直接投资、改善投资环境和行政支出上的现状，通过政策调整公共支出的范围，不断扩大公共服务的范围，将财政支出的重点转向公共教育、社会保障、公共卫生、公共安全和公共基础设施方面,把满足最广大人民群众的基本公共服务需求，作为我国新时期公共政策的基本目标、基本内容和根本依据，为和谐社会建设营造良好的政策环境。在政绩评价指标上，要调整政绩评价的指标体系，走出政绩评价偏重经济指标的误区，把经济社会的和谐发展作为政绩考核的首要指标，引导地方政府转变以往把主要精力放在经济建设，热衷大搞政绩工程，重视经济建设，轻视公共服务的做法，为和谐社会的建设提供政策保证。

二、公共政策应彰显社会正义的基本价值

社会正义是当代民主政治建设的核心概念，体现在公共政策上，就是其公平、公正、民主、公开的精神内核，社会正义是公共政策的基本价值，公共政策是实现社会正义的媒介、手段。

公平、公正是每个社会成员拥有的基本权利，所有社会成员在人格、权利和机会等方面相互平等，在政治、经济、文化、教育各方面享有同样的权利和机会。这是社会存在的自然法则，也是现代社会行为的基本准则。公平、公正又是现代政府对社会公民的庄严承诺，现代政府的合法性基于其对民主、自由、平等、法治等的承诺。政府以建立公平、公正秩序这种特有的方式维护社会正义，是国家政治结构存在的理由，也是社会关系能够始终保持健康有序的前提条件。公平性、公正性理所当然应成为现代政府公共政策的价值选择，公民享有社会公平并被公正地对待，是和谐社会应具有的基本的社会面貌。社会公平状况不好，贫富两极分化，人们就会感到受到不公正对待，就会引起社会矛盾、社会冲突，社会就不可能和谐。因此说，公平、公正是社会和谐的基石，不解决社会公平、公正问题，就难以推进社会主义和谐社会的建设。

解决社会利益分配不公的矛盾，是和谐社会建设无法回避的现实。公共政策本身是对社会价值的分配，公共政策制定、执行、调整过程是协调社会利益关系、化解社会矛盾的过程，公共政策对各利益主体的引导、规范、调控、分配的功能，使得公共政策对社会利益分配格局的调整有效而权威，公共政策对社会价值的分配公平、公正，使其具有合理性。应充分运用政策手段为社会提供一种不断解决矛盾和化解冲突的机制。公平、公正是公共政策调节权利与义务、贡献与报酬的基本准则，公共政策过程必须始终贯彻公平、公正的理念与原则，在内容上做到实质公正，即内容科学、合理；在形式上做到程序公正，即公共政策的议程建构、规划设计、执行评估等环节按照科学客观的原则和法定的程序开展。解决社会公平、公正问题，要建立抑制独占利益的平衡机制和权利、机会、规则、分配公平的社会公平、公正保障政策体系，特别应注重从起点实现社会公平，使具有同样能力的人拥有同样的生活机遇，让社会成员公平、公正地分享经济社会发展的成果。建全化解社会矛盾的政策机制，营造公平、公正的和谐发展的政策环境，需要构筑社会公平的制度基础，从体制上使政策公平、公正原则制度化，用制度来维护社会公正、保持社会稳定、促进和谐社会的建设。公共政策本质上存在个人偏好与集体选择的制度安排和公共利益少数人决断的公共悖论，这在理论上对公共政策过程的民主公开提出了要求。一些政策的制定过多地掺杂了部门利益并存在强势集团左右政策的倾向，因此在实践上也使公共政策民主、公开就变得十分重要。公共政策过程的民主与公开，有助于提高政策的权威乃至政府的公信力，有助于协调社会利益、化解社会矛盾和公平、公正价值的实现。公共政策的制定、执行要广泛听取社会各阶层的意见，并建立一套完整的利益表达机制，使不同社会群体的利益得到合理、充分的表达。要特别重视弱势群体的话语权，注意采纳弱势群体的政策要求，仔细分辨强势群体的政策要求;要公开政策制定、执行、调整的有关信息，重大公共政策的决策必须保证利益相关者的知情权、参与权、监督权、评议权，使公共政策的制定、执行置于公众监督之下;要完善人民代表大会制度、重大决策听证制度等政策参与机制，开拓更多的社会公众参与公共政策的渠道，吸纳社会各个阶层人员有效地参与政策过程。一个政策过程民主公开、政府运作透明诚信的社会将趋于更加和谐、更有凝聚力。

公平不是平均主义，要辨证地认识把握社会正义。公平是在保证公民基本权利，承认差别条件下的公平，在地位平等、机会平等前提下恰如其分的差别。公平、公正有时必须以合理的差异形式来表现。因为，公平、公正是“相对的历史的空间的”概念，受到生产力发展水平和经济社会发展阶段条件的制约。罗尔斯在《正义论》中把平等原则和差别原则作为“公平正义”的两个原则，这在今天仍然有其现实意义。“绝对的公平、公正在任何社会形态下都不存在”，“绝对的平均是以形式的公正掩盖实质的不公正”，真正的公平公正既承认权利平等，又允许差异存在，公平、公正的社会是一个有差别的社会。收入差距过大，分配程序、规则不公固然会导致效率下降甚至影响社会稳定，但绝对公平会削弱人的积极性，会使社会缺乏活力，也影响和谐社会建设。公共政策的制定、执行、调整要综合考虑受益公平、支出公平和横向公平、纵向公平，既承认权利平等又允许差异存在，既保证社会公平又体现利益差别。因此，构建和谐社会不是消灭差别，而是在坚持社会主义本质的前提下辨证地处理好公平与差别的关系，统筹安排、协调全社会经济社会发展布局和资金投入，把差距控制在恰当的范围内，保证公民起点、机会的公平，而不是结果的均等，实现城乡、地域、不同阶层之间的和谐共生和谐发展。

三、公共政策应突出其公共性的本质特征

从契约论的逻辑看，政府的权利源于人民权利的让渡，政府的合法性基于为最广大人民群众谋取利益，为最广大人民群众谋取利益是现代政府公共管理的天然职能或公共性职能。现代政府的公共管理职能更多地体现在协调社会发展的公共服务上，体现在为社会协调发展创造良好的制度环境包括政策环境上，公共性是政府公共管理的本质特征和表现形式，政府要将为最广大人民服务的公共精神贯彻到整个行政活动中。

从公共政策的公共性本质特征看，“公共政策来源于解决政策问题，政策问题来源于社会问题，而社会问题是涉及到大多数人的利益、引起社会普遍关注的问题。公共政策要解决的是大多数人所面临的问题”，公共政策本质上是关涉大多数人的利益的公共性的问题。因此，大多数人的利益实现问题应成为公共政策的核心问题，公共政策过程必须始终把为最大多数人民谋利益放在首位，明确体现最大多数人民利益的原则。离开了公共性的公共政策，就可能演变成特殊阶层、利益集团或者个人谋取私利的工具，这于社会和谐建设目标是不相容的。

从公共政策作为政府公共服务和增进公共利益的手段看，公共政策是社会利益的集中反映，这也决定了公共政策必须代表最大多数人民的利益，“为最大多数人的最大幸福应该成为政府公共政策的基础”(杰里米•边沁)。在经济结构、社会阶层、利益集团多元化的社会转型时期建设和谐社会，公共政策要努力实现为最大多数人民谋利益的目标和宗旨，坚持公共政策的公共性，按照公共利益和公共服务的要求，保证最大多数人的意志和利益进入政策议程，以最大多数人的利益为政策设计、实施的出发点和终点，通过公共政策创设必要的制度和规则，协调整合多元复杂的利益冲突，为经济社会全面协调发展提供政策基础。

从政策制定和执行公共政策过程看，其过程实质上是融合社会各阶层关系、社会利益博弈均衡的过程。在制定公共政策过程中，始终以大多数人的利益需求为政策的着眼点和落脚点，时刻关注大多数人的利益需求的实现和维护，有利于社会大局的稳定与和谐。公共政策是公众的政策，应最大限度地满足多数人利益，兼顾保护少数人的利益，对利益集团、个人私利的索取要在政策上加以限定，不能让其逾越社会公正的边界，因为，不对个人利益做出约束是不正义的。在一个和谐的社会里，集团、个人利益的获取是有规则、有边界、有理性的，既在法律法规允许的范围内，也受公共政策的调控。公共政策应充分发挥利益协调的功能，促进社会的和谐发展，绝不能忽视大多数人的利益甚至牺牲大多数人利益而满足迎合少数私利集团和个人的利益。否则，公共政策将丧失公共性，社会也难以和谐。

四、公共政策应强化对弱势群体的人文关怀

在建设社会主义市场经济的社会转型期，我国的社会组织形态发生了重大变化，社会阶层结构也发生了重大分化。社会利益差距拉大，使不同社会阶层之间的利益摩擦、利益冲突增多；社会矛盾尖锐，使社会风险加大而直接影响着和谐社会的建设。公共政策的制定、执行，要更多地关注弱势群体的利益，体现社会关怀伦理，这是和谐社会建设的道德要求。一方面经济结构调整导致社会结构、社会利益分配发生重大变化，财富分配、接受教育、医疗保障、失业保障、退休保障不平等，使一部分人沦落为社会弱势群体，他们是改革政策的利益受损者，理应得到国家政策的补偿与关怀。另一方面弱势群体远离社会权力中心，较少有机会参与社会政治活动，很难在媒体上发出自己的声音，无法真正有效地影响公共政策过程，很难维护和争取自己的利益，其利益往往被忽视，而强势群体在公共政策过程中有很强的影响力，甚至操纵着政策过程。因此要特别重视弱势群体的话语权，注意采纳弱势群体的政策诉求，使弱势群体的利益要求有进入政策议程的途径并成为政策议程，要仔细分辨强势群体的政策要求，作出符合大局的恰如其分的考虑。弱势群体仅仅依靠自身的力量很难迅速摆脱困境，政府要从社会整体利益出发，对弱势群体的利益诉求予以关注和补偿，可通过运用税收和转移支付政策进行一次分配，可调节收入在不同地区、不同人群之间的分配关系来逐步解决地区之间和部分社会成员收入差距过大的问题。还可通过社会保险、社会救济政策和手段保护弱势群体，尽可能使受益面扩大，以逐步缩小利益差距、填平社会鸿沟，让社会发展的成果惠及全体人民。从而增强公共政策的合法性，维持社会稳定，促进和谐社会的建设。政府要通过公共政策加大对社会利益结构调整的力度，特别注意为弱者提供发展的机会与条件，让其通过努力改变生存状况，提高生活水平，建立有利于社会持续稳定发展的利益结构、利益关系。〔参考文献〕

〔1〕.在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话［N］.人民日报，2005-06-27.

〔2〕宁骚.公共政策［M］.北京：高等教育出版社，2000.

〔3〕谢明.公共政策导论［M］.北京：中国人民大学出版社，2004.

社会政策的意义篇（8）

90年代中国开始了经济体制的改革，在经济体制改革的潮流之下，在资本全球化的进程中，中央政府也同步着手社会政策输送方式的改革。Riding over socialism and global capitalism这篇文章讲的就是面对全球化的挑战，在后现代主义、经济理性，管理主义的思潮之下，中国政府对社会政策的再定义(Ka Ho Mok，2005)。文章主要以高等教育的提供为例子，阐述了在后毛时代社会政策的演化以及政策转向的影响和意义。

在笔者看来，这篇文章所阐述的观点及所举的例子，起到了一叶知秋的作用。事实上，无论是教育体制改革，医疗体制改革还是房地产改革，都共享着改革的背景，共享着指导改革背后的一系列意识形态，改革的路径也有相同的朝向，因此我们可以从高等教育政策的改革中窥见自90年代以来中国社会政策、社会福利的转向，洞察到这种转向背后的深层次原因，这种转向造成的影响及意义。

一、政策转向的背景

社会政策的转型一方面是由内生性压力（即经济体制改革之下所需配套的社会政策）所驱使，另一方面则是为了应对外部环境的压力和挑战（即资本全球化，新管理主义思潮）。内生性压力有其历史的渊源，即毛时代的政治经济到了一个崩溃的边缘，因此催生了政治经济体制改革的动力。但步入了90年代后，特别是后毛时代领导集团具备了政治合法性，站稳脚跟，把握中国前进方向时，内生性压力和外部环境压力逐渐凝合成一点。这点压力由世界范围内的全球化所驱动。

在全球化情境下，跨国资本流动带来了政策的复杂性，这是传统的以自己国家为中心的政策制定模式无法解决的。 因此就需要再定义国家，市场和其它参与政策部分间的关系。同时，面对资本的全球化流动，为了谋求本国的生存和在国际舞台上站有一席之地，国家须给资本让渡一定的空间，让资本参与进本国的经济发展。另一方面，在国家层面，中央集权的方式是无法节制世界范围内的资本。 在后现代主义思潮，经济理性、管理主义的意识形态之下，单个国家无法对抗全球市场力量。现代国家被市场的力量所限制和形塑。

应对市场化、全球化张力，国家要有新的管理哲学，要让自己的政策变得更加有效率，因此要转变全能政府的思路，接受并采用市场的逻辑和意识形态。这就要求国家政府减少规则和干预，增加市场自由度，开启私有化进程，把原本归国家所有的一些企业让市场接管。对外经济实行开放，对内卸下福利负担，通过消减社会福利开支，实行社会福利社会化，把原本由国家承担的社会福利责任逐渐外化，让个人，社会去承担。除此之外，采用一些衍生的政策工具比如贷款、保险等去实现对福利产品和服务的输送，用市场的逻辑和商业的形式去运作社会政策。

在全球化、市场力量的形塑之下，公民、社会组织在社会服务输送环节的类市场运作取代了以往国家输送社会福利的科层化模式，多元化的政策工具让集权式、全能型的政府形式不合时宜，因此社会政策的制定，社会福利的输送朝向社会化、市场化、商品化、公司化。

二、政策转向的过程

检视中国社会政策模式要把中国的社会结构，主导的意识形态，以及发展现状考虑进去。要把握社会政策的转向，则有必要追塑政策的源流。因此要理解90年代之后中国社会政策的转向，我们有必要回望毛时代社会政策的样貌。

毛时代的中共高层重视社会福利，致力于废除私有制和消除剥削与不平等。社会政策坚守社会平等的原则，以保障人民基本生活需求和保证社会稳定为目标。在这样一种意识的指导之下，政府通过提供社会福利的方式，消除生活水平和消费的差异。实现了社会的平等。同时保障就业，让就业的人群享受教育，医疗等福利。通过单位，国家为居民提供各种社会福利。形成了企业运转社会(enterprise running society)的模式。这样一种福利分配的方式背后依赖的是强有力的国家政权，用中央集权的方向自上而下主导社会财富的分配，因此毛时代的社会政策遵循集权模式，特别在管理结构和干预方式方面。具有两方面的特点:第一，权力的集中和社会资源的集中。第二，采用自上而下的科层体制，用官僚手段行政方式去推动社会政策，实现社会福利的输送。

改革开放使社会结构发生了转变，也使内嵌于社会结构的社会政策发生了转向。社会结构方面对内完成了从计划到市场的经济体制转变，从前的小农经济形式、封闭社会形态走向城市化、市场化，对外则实行开放。这种改变不仅带来了经济结构和社会结构的转变，也带来了国家-社会观念的转变。不同毛时期国家政府承担所有福利提供，财政支持，政策引导的责任，后毛时期的领导人试图重新定义国家和市场、社区、公民社会的关系，并且开始着手社会政策、社会福利管理方式的改革，改革的措施就是在私有化，市场化，社会化的理念下下进行的。以往国有企业肩负着员工福利的重担，创造的盈余大部分投入福工的福利，只有很少部分投入扩大在生产。在新自由主义社会政策的语境里以往对员工的福利现在是被视为负担。为了让国有企业更有效率，在全球化过程中更有竞争力，政府让社会政策和社会福利私有化和市场化。在资助，输送，提供福利方面更多地依靠市场和第三部门。政府主要提供底层弱势群体的“补缺型”服务。总的来说，这样一种社会政策的转向是以效率为导向的。 与社会政策配套的组织结构的再造是为了让政企分离，简化政府的组织职能，精兵简政，让政府承担的责任分散化。政府主要是作为政策的促进者和使能者，而不是实际的主要的承担者和行动者。

三、政策转型的教育政策向度

（一）高等教育政策转型的措施

Riding over socialism and global capitalism这篇文章就是在以上的政策背景脉络之下，以教育政策改革为向度，以高等教育为例子来阐述自90年代以来中国社会政策的转向的。在以上所述的政策背景之下，为了能更好的利用有限的公共开支，教育的改革是在效率的获得，资金的高效使用的指导思想下进行的，新管理主义的方法被采用来转变社会政策和改变福利输送方式。因此有不同的和市场相关的战略或策略。比如让教育资金来源更加多元化，教育资助方式多样化，教育提供者多元化，教育服务市场化，部分教育部门私有化。通过这些措施，政府实现了提供教育服务责任的分化:从国家到社会。把原本集中于一身的责任转移到其它非政府部门中去，让他们更多地参与发展教育。

1、提供主体的多元化

在毛时代，中央集权的治理形式在社会政策面向的结果就是中央政府牢牢掌控着教育的资金支持、教育的供给、教育的管理。那时废除了所有非国家办的学校，教育服务统一由国家来提供。后毛时代，中共开始了在教育领域实行去中央集权化改革，允许地方政府，地方社区，个人甚至是其它非政府组织去投资办学，创造更多的教育机会。 中国政府开始鼓励各民间团体，个人，社会组织，集体经济组织去响应党和政府的政策，志愿和主动地用各种形式为发展教育做贡献，开启教育服务的多元化。在国家政策层面提出了积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的十六字方针，积极地鼓励和支持社会组织和公民根据法律的指引去投资办校，政府则发挥引导者和管理者的角色。

因此在后毛时代，各种不同类型的民办学校开始出现并发展起来。民办教育的上升表明：市场、非政府组织、当地社区的力量已经被催生并调动起来去资助和支持发展更多的高等教育，从而为享受高等教育服务的人提供更多的机会。高等教育提供者的不断增殖表明，教育的提供已经不再单纯是政府的事业，也不是由政府所垄断，非政府部分在提供教育上的作用变得越来越重要。

2、资金来源的多样化

在教育提供者多元化的情况下，教育的资金支持渠道也实现了多元化。后毛时代领导人意识到单单依靠政府的力量是无法满足人民群众日益增长的对教育服务需求的，因此中国政府致力于实现资金支持来源的多元化，开始把地方政府、市场、企业、社会组织，家庭、个人囊括进来，为资助教育做贡献。并以 “付费购买服务”为原则。在1990年付费购买服务的学生只占到很小的部分，但在“使用者买单”的原则之下，付钱购买服务的数量在不断的攀升。现在，所有的大学生都需要为自己的教育服务支付学费，使用者付费的原则已经成为普遍，通过这种方式国家把承担福利的责任转移到了个人和家庭。

与此同时，政府放弃以往对大学的资助方式，鼓励大学自筹经费，自谋生计。政府鼓励高校参与进经济活动中去，在市场这个平台之上实现创收。到目前为止，大概有1000所左右的教育机构经营超过5000家大学办的企业。

（二）高等教育政策转型的特点

1、总的来说，高等教育市场化，私有化的倾向自1990年以来不断增强，多样化、委托经营、竞争、选择多样化、利润成为教育改革过程中的中心词汇。

2、社会政策的发展趋势，特别是在高等教育方面，已经表现出从普遍的国家的福利模式转变为有选择性的、社会的福利模式。

3、政府试图选择非政府部分作为新的社会政策工具和行动者去解决主要的财政困难，代替传统的国家干预主义的模式。 私人、非国家部分更多地参与进教育，给传统的规则框架带来了挑战，驱使国家从对教育规则的直接干预转向引导规则实现规则的自我约束，特别是在教育服务的输送领域有了国家，私人的互动和协调之后。

4、当教育的资助和提供不再是政府垄断，传统的干预主义范式即对教育输送环节的各个方面的微观控制就出现问题。国家慢慢的从国家干预模式转向国家作为促进者的模式。国家-社会的关系发生改变，管理的职能变成是协调者、掌舵者而不是毛时期的社会政策发展的支配者。为了努力去监督非国家部分提供的服务的质量，现代国家改变传统 强制控制的方式，改成对社会政策发展运作的总体的方向的把握，以宏观调控取代微观控制。

四、一叶知秋

从高等教育政策的改革中，我们从中可以窥见90年代以来中国社会政策的转变和发展方向，以及把握这种转变背后更深层次的原因。在笔者看来，后毛时代的统治当局，利用全球化的话语形态，利用市场，资本的力量，实现了自已一系列的目的。第一，从承担福利的社会契约中摆脱出来，却依然掌握着政治权力。第二，作为社会政策转向的意识形态变护。第三，塑造新的统治合法性。第四，形成与经济体制相配套的社会政策模式。

1、社会主义国家天然地具有承担全体社会公民福利的契约，具有通过输送社会福利保障社会公平的义务。事实上，在毛时期国家政府就是依照这种契约，承担这项义务的。因此对于后毛时代的执政当局来说，它们所制定的政策不仅要符合社会主义重视公平的意识形态，还会被毛时期所形成的社会政策传统的路径依赖所约束。如果后毛时代的执政者想要松动原本已经确立的福利政策，可谓是处处受到制肘。然而，后毛时代的执政当局策略性的利用全球化这种语境去合法化自己的政治议程和合理化自己在社会福利提供方面的不作为。让国家从承担福利的社会契约中解放出来，并避免社会动荡和政权倾覆的政治风险。国家利用强大的宣传机器，操纵全球化的语境，让效率优先、强调个人自主、福利服务付费购买、市场化等观念深入人心，为福利责任的承担从国家转移到社会、家庭及个人作舆论上的准备。自此，国家成功地从庞大的福利负担中脱身，并依然牢固地掌握着政权，把握政局发展的方向。

社会政策的意义篇（9）

申明:本网站内容仅用于学术交流，如有侵犯您的权益，请及时告知我们，本站将立即删除有关内容。 摘 要：福利共识是建立在英国两党共识政治基础之上，由共识政治决定的具有相同或相似的社会福利政策主张和取向。两次政治共识造就了社会福利政策领域的两次福利共识，即社会民主主义福利共识和新自由主义福利共识。英国福利国家的发展史其实就是一部政党政治的发展史，福利政策体系成为工党和保守党推广其价值观或意识形态的重要领域，福利制度架构的发展变化无不表现出政党政治的痕迹。总的来说，凯恩斯国家主义福利共识与贝弗里奇普享利模式相结合构成了战后初期两党所达成的以社会民主主义为基础的福利共识的主要内容。 关键词：政党政治;社会民主主义;福利共识;共识政治 中图分类号：K565.41 文献标识码：A

战后英国两个主要政党为了适应国家社会经济的发展形势，以及为了满足选民的意愿，在一些根本政策主张方面日益呈现了政治趋同的所谓共识政治现象。其主要表现为两次共识政治：社会民主主义共识政治与新自由主义共识政治。第一种共识政治以保守党对工党实施的社会民主主义政策主张的接受与认可为标志;第二种共识政治表现为工党政府提出的“第三条道路”政治主张中对保守党政府的新自由主义成分的社会政策的继承与完善。两次政治共识造就了社会福利政策领域的两次福利共识，即社会民主主义福利共识和新自由主义福利共识。本文主要探讨英国政党政治与社会民主主义福利共识的相关问题。

一、社会民主主义福利共识的形成与发展

（一）社会民主主义福利共识形成的背景与成因

20世纪二、三十年代，席卷整个资本主义世界的经济危机和凯恩斯国家干预主义的经济理论已为西方国家普遍接受，这些是社会民主主义福利共识产生的时代背景和思想理论来源。经济危机沉重打击了整个资本主义世界，传统的自由放任的经济政策正式宣告破产。当时凯恩斯主义极为盛行，凯恩斯的经济理论主张用国家的干预手段制约市场的力量，努力扩大就业和刺激需求，以振兴资本主义国家经济。资本主义经济形势的进一步恶化和凯恩斯主义获得的普遍认可为工党和保守党达成社会政策和福利政策共识创造了极佳的条件。其次，20世纪40年代所经历的战争与和平是英国保守党和工党之间取得社会福利共识的另一个关键的背景之一①。战后，两党间的达成的社会政策体系和福利政策体系基本上是对战时联合政府社会政策构想的延续和继承。其三，工党的政治纲领为工党的国有化和社会福利政策奠定了政治基础。工党的政治纲领主张以公有制为标志的社会主义是它的奋斗目标。工党的纲领成为此后30年工党社会政策和福利政策的基础。其四，《贝弗里奇报告》所提出的社会政策改革的观点已被社会各阶层广泛接受，为工党推行它的具有社会主义性质的改良政策及为社会民主主义福利共识的达成创造了有利条件，从而使工党的纲领也得到了广泛的社会认同。其五，战后20多年的经济快速发展为两党达成福利共识提供了物质基础。

战后三十多年的时期，工党和保守党的价值取向相当融合，采取的内外政策基本一致，分歧只涉及到方法和程度上的异议，原则上基本没有差别。工党以实现福利国家为满足，不再追求更长远的社会主义目标;保守党认可福利制度，接受有限的国有化方案。可以说，在某种程度上，工党创造了福利制度，保守党接受了并有所较大的发挥。

（二）工党的政策主张和保守党的反思与革新

1945年工党领袖艾德礼组阁执政，面对严重的经济困难和战争的创伤，工党政府实施紧缩的财政政策，并大力实施推进国有化和建立社会保障制度等政策措施。在社会保障制度方面，1946年，颁布了《国民保险法》和《国民保健法》，规定：国民必须参加国民保险;医院收归国有;享受免费医疗等。这一系列政策主张和措施使工党成为一个深受英国人民拥护的政党。

同时，1945年的大选失败促使保守党深刻反省。保守党在思想、组织及政策方面进行了革新，颁布了一些反应保守党基本政策的《工业》等文件。该文件提出：要保持充分就业;要改进社会福利事业;要推行国有化;要发挥政府的主导作用等等。在争取选民和重新上台执政准备方面，保守党接受了工党的福利制度理念并积极推进建立一个体现社会公平和维护国家安全的社会保障制度。这些都表明保守党已经偏离了传统的保守主义立场，在政策上积极向工党政策靠近，初步达成了以社会民主主义思想为主体的共识政治和共识福利。1951年保守党恢复执政后，也基本上认同了工党的国有化措施，全面接受了工党制定的社会立法。共识政治和福利共识已在客观上达成了。在随后的50、60年展过程中，两党除了在福利设施提供主体上有不同的意见外，在收入保险、健康、住房及教育等政策上基本是延续性的，都在凯恩斯的宏观经济政策范围之内。这些都表明两党在战后初期形成的共识政治和福利共识在50-70年代得到了进一步发展，并带来了福利国家发展的最好时期。

二、社会民主主义福利共识的主要内容

英国福利国家的发展史其实就是一部政党政治的发展史，福利政策体系成为工党和保守党推广其价值观或意识形态的重要领域，福利制度架构的发展变化无不表现出政党政治的痕迹。政党基于意识形态的趋同或中间化而采取相同或相近的福利政策主张，因而体现在福利模式和福利制度以及福利政策的制定与调整等方面存有共同一致的政治主张。社会民主主义福利共识就是英国两个主要政党在社会民主主义共识政治背景下达成的第一次福利共识主张。社会民主主义福利共识的形成过程主要分为三个重要阶段。其一，福利共识初步达成时期。1945-1951年工党颁布并实施了多个有关社会福利的法律，这些法律的通过和颁布突出反映了时代特征，反映了政治价值观的趋同，为两党在福利国家问题上所取得的福利共识奠定了基础。工党对社会政策的不断创新从而使英国初步构建了一个完整而全面的福利国家框架体系。其二，福利共识巩固和加强时期。1951-1964年保守党重新执政后，继续沿着工党的福利国家路线对福利政策进行巩固和强化，致使福利政策在总体上保持了延续性和一致性。其三，福利共识绩效评估与激烈改变时期。1964-1974年，面对贫困现象人们重新对福利政策进行绩效评估，工党和保守党对福利政策进行了激烈的改变。

总的来说，凯恩斯国家主义福利共识与贝弗里奇普享利模式相结合构成了战后初期两党所达成的以社会民主主义为基础的福利共识的主要内容。国家主义福利共识在三个政策方面强调：第一，政府有承担公民最低收入保障的国家责任;第二，政府有帮助公民抵御社会风险可能带来危机的责任;第三，政府有向所有的国民个人提供普惠式的无上限的社会服务的责任。而贝弗里奇普享式福利模式则在社会保障方面强调：第一，社会保障制度的覆盖面要面向全体国民;第二，社会保障制度的覆盖项目要齐全;第三，社会保障制度的缴费制体系有助于国家、个人和企业合理界定各自的社会保障职责。国家主义福利共识和贝费里奇普享利模式的结合具体表现在1945年至20世纪70年代中期保守党与工党在混合经济、充分就业、福利国家和公平分配方面的协商一致，它以社会民主主义为基础，以凯恩斯国家干预和需求管理为指导，以贝费里奇普享式福利思想为主要内容。

三、结语

首先，社会民主主义福利共识也简称为第一次福利共识，社会民主主义福利共识是建立在凯恩斯的国家干预主义理论基础之上的，提倡贝弗里奇的普遍型社会福利模式，以工党的社会民主主义思想为依托而建立起来的关于社会福利政策的共识①。社会民主主义福利共识最终导致了福利国家制度在英国得以全面建立。英国战后至70年代，在社会民主主义共识政治和福利共识的基础上，福利国家的发展步入“黄金时期”。

其次，福利共识是建立在两党共识政治基础之上的，并由共识政治决定的。主要政党间在公共政策和社会政策方面拥有接近的政治政策理念、价值取向和政治政策规范。福利共识的存在是英国两个主要政党对福利问题与福利政策的一致政治认识，更是政党尊重社会福利发展规律的体现①。政治共识和福利共识是在不断的摩擦、竞争的过程中形成的，是在不断的分歧和争论中各方逐步达成一致的结果。而且，福利共识的存在是以福利共识的可行性和合理性为前提的。社会民主主义福利共识是与战后英国的社会需求和政治经济环境相适应的。战后初期，从主观条件和客观条件来看，都存在着有利于社会民主主义福利共识达成的有利因素。第一，凯恩斯的国家干预主义理论及贝弗里奇社会保障思想是社会民主主义福利共识达成的思想根源;第二，英国各阶层对福利国家的热切期盼及民众对福利诉求的强烈愿望是福利国家最终形成的决定因素;第三，英国政党政治竞争机制是将主观思想根源与客观需求相结合并形成福利共识政治的重要政治机制之一。

社会政策的意义篇（10）

作者简介：赵志宇(1975-)，男(汉)，山西保德人，法学博士，华南农业大学思政部讲师，从事马克思主义中国化、当代中国政治制度研究。

中共十八大报告明确提出要健全社会主义协商民主制度，指出：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”[1]这是党在全国代表大会报告中第一次提出“社会主义协商民主制度”的概念，是中国共产党在社会主义民主问题上的理论创新。当代中国社会利益日益多元化，协商民主已经成为社会主义民主制度不可或缺的组成部分。在此背景下，深入探讨社会主义协商民主制度的理论内涵和当代价值，对于健全和完善社会主义协商民主制度具有重要的理论意义和现实意义。

一、社会主义协商民主制度提出的理论背景

民主是人类政治文明发展的重大成果，也是人类普遍追求的政治理想。中国共产党自成立起就以实现和发展人民民主为己任，在领导中国人民进行新民主主义革命斗争的实践中，自觉运用马克思主义民主理论，积极探索能够使广大人民群众广泛参与国家、社会事务的民主形式。新中国成立六十多年来，特别是改革开放三十年来，中国特色的社会主义民主制度在实践中得到不断完善和发展，逐步形成了人民代表大会制度、中共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等具体形式的民主制度。随着改革开放的进一步深入，社会主义民主制度得到了新的探索和发展。中共十七大报告提出“要坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度的自我完善和发展”。[2]

十七大以来，社会主义民主在实践上有了新的突破，从而有力地推动了理论的创新。十八大报告进一步提出要健全社会主义协商民主制度，并强调，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。社会主义协商民主制度理论的提出，是对马克思主义民主思想的丰富和发展，是中国共产党把马克思主义民主政治理论同中国具体实践相结合的理论创新，是中国特色社会主义理论与时俱进、不断开拓的理论成果。将协商民主制度化，“是改革开放以来我国政治体制改革的一大探索和突破，具有里程碑意义”。[3]

二、社会主义协商民主制度的理论内涵

社会主义协商民主制度是中国共产党和各民主党派、人民团体等在中国建设和改革的长期实践中，共同创造的一种新型民主制度。其基本要求是通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题进行广泛协商，以达成共识并实现科学决策。社会主义协商民主制度有着丰富的理论内涵：

1.坚持社会主义原则是社会主义协商民主制度的前提和基础。

早在改革开放初期，邓小平十分重视民主制度的建设，他指出：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化”，[4]168并强调社会主义民主坚持社会主义原则的重要性，中国人民今天所需要的民主，只能是社会主义民主或称人民民主，而不是资产阶级的个人主义民主”。[4]175

改革开放三十多年来，在中国特色社会主义的伟大实践中，社会主义民主制度得到不断的创新和发展。社会主义协商民主制度是中国特色社会主义政治制度的重要组成部分，它源于中国特色社会主义的伟大实践中，也必将融于中国特色社会主义的新的实践，因而坚持社会主义原则是社会主义协商民主制度的首要前提和重要基础，健全和完善社会主义协商民主制度，必须坚持而不能背离这个原则。

2.实现人民当家作主是社会主义协商民主制度的本质和核心。

新中国成立后，中国共产党领导全国各族人民立足国情、不断探索，逐步建立和完善了具有中国特色的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。人民政协在国家政治生活中发挥着不可替代的作用，为推动各项社会改革，促进社会主义革命和建设、促进改革开放和社会主义现代化建设作出了重要贡献。

实践的发展必然推动理论的创新。改革开放30多年来，以人民当家作主为核心的中国特色社会主义政治制度得到不断的创新和发展。胡锦涛在中共十八大报告中明确提出了健全社会主义协商民主制度，这一理论的提出，是在新形势、新背景下，党从国情出发、从改革开放的实践和加强和创新社会管理的需要出发，在政治制度上的创新，体现了鲜明的中国社会主义民主特色。

作为中国特色社会主义民主制度理论的重要组成部分，社会主义协商民主制度的本质和核心必然是人民当家作主。胡锦涛同志在十八大报告中指出：“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。”[1]即通过发展和践行社会主义协商民主，让广大人民群众通过各种形式，参与协商，遵循协商民主的共识原则，使人民群众中具有不同利益诉求的人通过平等对话、讨论、协商，形成共识，而后所有人按共识行事。社会主义协商民主无论是在内容还是在形式上，都是为了更好地实现人民当家做主。健全社会主义协商民主制度理论的提出，让人民当家作主有了更灵活的实现形式、更可靠的制度保障。

三、社会主义协商民主制度的载体

人民当家作主是社会主义协商民主制度的本质和核心。在社会主义条件下，怎样开展怎么使人民能当家作主，需要一定的具体形式来保障。目前我国社会主义协商民主制度主要有以下载体：

一是人民政协范围内的协商民主。人民政协是当前我国作为制度性安排的协商民主形式，是中国政治生活中发扬社会主义协商民主的一种主体形式。其主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。目前，人民政协范围内的协商民主主要有两种：一种是中国产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商，这种协商主要发生在国家政治生活层面，由中国共产党主导。改革开放以来，涉及党和国家的重大方针政策和群众生活的重要问题，由中国共产党与民主党派通过人民政协进行协商已成为国家政治生活中一种郑重的民主形式，是党和国家实行科学民主决策的重要环节。一种是界别协商。人民政协目前包括文化艺术界、科技界、社科界、经济界、农业界、教育界、体育界、新闻出版界、医药卫生界、社会福利和社会保障界等在内的34个界别。政协委员以界别代表的身份进入政协，并以界别代表的身份进行活动，并就事关本届别长远发展的根本性问题或本届别普遍性的利益诉求，进行协商议政，提出本届别意见建议。界别协商作为界别联系群众的重要机制，在人民政协中发挥的作用日益明显，特别是在行业性、领域性的决策方面发挥着非常重要的作用。

在当代中国政治生活中，人民政协是我国政治生活中发展协商民主政治的一个重要舞台。胡锦涛在十八大报告中再次强调了人民政协的重要地位，指出：“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。”[1]但是我们强调发挥人民政协主渠道作用的同时，必须清醒地认识到“协商民主不等于政协，政协也不等同于协商民主”，“把协商民主局限于政协的框架内的做法是扭曲、误用协商民主理论”，[5]因而应结合实际竭力探索和拓展践行社会主义协商民主的各种渠道。

二是人民政协以外的各种形式的协商民主。第一种是中国共产党同各民主党派的协商。主要采取民主协商会、小范围谈心会、座谈会等形式，体现的是政党之间的政治协商。据统计，十六大以来，仅中共中央、国务院及委托有关部门召开的民主协商会、座谈会和情况通报会达197次，就事关国计民生的重大问题充分征求各民主党派、无党派人士的意见建议。[6]第二种是社会协商。这种协商主要发生在政府治理范畴，就是围绕公众关心的重大问题，如城公共交通、房屋折迁、教育医疗改革、社会保障等，由政府有关机构的负责人，与有关的利益群体或团体进行平等的、直接的、公开的协商，进行利益表达、协调，以提高政府决策和管理水平等。主要有公开听证、协商对话、决策咨询、媒体讨论等形式。第三种是基层民主协商。这种协商主要发生在社会自治领域，如乡村基层民主和城市社区自治。主要包括恳谈会、听证会、咨询会等形式。实践证明，基层民主协商有效地保障了人民群众的民主权利。在利益多元化的时代，基层民主协商同时也是一种行之有效的利益调解机制。通过协商民主的方式调解利益关系，有利于维系社会稳定和加强社会管理。

四、社会主义协商民主制度理论的当代价值

社会主义协商民主制度理论的提出，扩大了协商民主的主体和范围。在当代中国，健全和完善协商民主制度有着重要的现实意义。

1.有利于实现公民广泛有序参与政治

随着改革开放的深入发展，人民政治参与的积极性日益提高。因此，更需要推动社会主义协商民主向着广泛、多层、制度化发展，以达到广纳群言、广集民意、增进共识、增强合力的目的。社会主义协商民主充分体现了社会主义民主的广泛性，其主体涵盖了各党派、各民族、各团体、各阶层等社会各界、各方面人士，能够广开言路、广求良策、广谋善举，使社会各群体中的个别分散的意见、愿望和要求，通过协商渠道得到系统综合地反映，确保最广大人民群众的民主权利得到最大限度地实现。[7]

目前，各种形式的社会主义协商民主，在实践中已经取得了显著成效。由中国共产党主导的，主要发生在国家政治生活层面的政治协商，使得党和国家决策更加科学化和民主化，产生了良好的政治、经济和社会效益。主要发生在政府治理范畴的社会协商和主要发生在社会自治领域的基层协商，可以培养良好的公民精神，理性的参与态度和公平公正公开的参与原则，有利于实现公民广泛而有序地参与政治，从而为构筑社会主义民主政治体系奠定了坚实的基础。

2.有助于促进党和国家决策的科学化民主化

从决策理论看，民主是一种公民有序参与决策的制度安排。协商民主有利于实现决策的科学化和民主化。党的十八大首次明确提出健全社会主义协商民主制度，指出“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商时效性”[1]。协商决策是中国决策体制变革的重要方向。在当今中国社会文化多元态势明显、社会矛盾层出不穷、事物变化迅速、群体性事件此起彼伏的背景下，协商决策日益凸显出巨大的实践价值。

我国实行的社会主义民主制度，建构了包括选举民主和协商民主在内的公民参与决策的制度架构。在社会主义初级阶段，决策者只能由选举产生的代表承担。选举民主侧重于民主决策的结果，而不太关注民主决策过程。尽管这种民主决策表达了意见或建议，却未必能实现在理性基础上达成共识和一致。因为各种决策更多地牵涉社会成员的利益，是大家的共同事务，需要公众的广泛参与和支持。而协商民主正好适应了这样的要求，广泛的协商主体和灵活多样的协商形式，为广大人民群众参与国家和社会事务重大决策提供了有力的渠道，及时了解和系统综合社会各界的利益诉求，确保广大人民群众的合法、合理的权益最大限度地实现。同时，在协商过程中，使各方面的意见和建议，特别是不同的意见和建议得到表达，既服从多数，又尊重少数，在理性讨论的基础上，通过协商达成广泛的共识，从而使决策过程更加民主化，决策结果更加科学化。

3.有利于促进社会和谐稳定