银行保险监督管理篇（1）

4月8日，中国银行保险监督管理委员会（下称“银保监会”）正式挂牌，银监会、保监会随之成为历史据记者从在现场见证揭牌的保险行业人士处获悉，国务院副总理刘鹤出席揭牌仪式，“一行两会”相关负责人到场。

中国银保监会网站显示，郭树清为中国银行保险监督管理委员会主席，王兆星、陈文辉、黄洪、曹宇、周亮、梁涛、祝树民为中国银行保险监督管理委员会副主席。

银行保险监督管理篇（2）

另外,相关的银行审计监督法律法规的出台也为我国银行审计监督提供了法律法规依据,对监管者和被监管者形成了明确的约束,为确保我国银行审计监督的公开性、公正性和有效性提供了执法基础。但在我国银行审计监督实践中,我国银行审计监督体系仍存在以下问题:

1.我国银行审计监督的“重复审计”导致审计效率低下。

(1)银行政府审计“监管误区”和“监管盲区”同时并存。在现有的银行监管部门中,财政部负责中央国有金融资产的保值增值,金融监督三驾马车(银监会、保监会和证监会)负责金融风险的监督,央行负责金融货币政策的有效性。而按照审计法的规定,政府审计可以全面检查金融机构的资产负债和损益情况,既查财务,也查风险,这就有“越俎代庖”之嫌。另外,金融监管又存在“盲区”,银行政府审计和其他监管机构都很少检查中小银行等“非重要”金融机构,更不用说国家审计部门对金融监管机构监管情况进行再监管了。

(2)“群龙治水、重复监管”。银行政府审计与其他金融监督部门由于缺乏相互间权责的明确界定和职能的严格定位,使得这些部门常常利用其各自享有的行政监督权各行其是,进行无休止、短期应景运动式的检查,施以炫耀式的监管措施,这必然造成“群龙治水、重复监督”的局面。

而就银行政府审计与社会审计而言,也存在着“重复审计”问题,由于在审计取证的基本方法、具体方法和审计程序上,政府审计与社会审计存在着某种程度上的相似之处,因此难免存在着“重复审计”。

2.我国银行审计监督的“审计不足”导致审计监督作用弱化。

目前,我国政府审计面临着审计任务繁重和审计力量不足的矛盾,政府审计力量满足不了社会要求,审计监督缺乏连续性和系统性,防范金融风险的能力有限。国家审计署的审计对防范金融风险起到了一定作用,但相对我国地域广阔、经济规模巨大和金融机构众多的情况而言,明显显得寡不敌众。按照《审计法》规定的管辖范围,国有及国有控股商业银行都是审计署及其派出机构的审计范围,我国国有上市银行在全国3 000多个县、市、区均设有分支机构,而审计署及其特派办从事金融审计的人员仅几百人。相对我国地域广阔、经济规模和众多的银行机构而言,审计力量薄弱。虽然近20年来加大了对4大国有商业银行进行了审计,但有许多银行的分支机构从未接受过检查,而且审计监督不连续,间隔一般在8年左右,由于审计面窄和间隔时间长,不能及时发现和揭露商业银行经营中的问题和风险隐患,弱化了审计监督的作用。

另外,商业银行社会审计是金融市场成熟到一定阶段的产物。国际金融监管机构以及商业银行业发达的国家和地区的监管当局都非常重视利用注册会计师进行银行的社会审计工作,但在我国银行社会审计在商业银行监管体系中的作用还十分有限。从法律层面来看,目前我国并没有正式确立社会审计在银行审计监督中的法律地位,有一些相关的规定只是一笔带过,同时,我国目前对银行社会审计工作尚未制订统一的管理办法和操作指南。因此,尽管我国社会审计市场具有巨大资源优势,但我国银行社会审计还存在严重不足。

最后,我国银行内部审计也存在着审计不足的问题,主要体现在目前银行往往从人均利润考虑,压缩专职内审人员数量。据了解,国外商业银行内部审计人员占银行员工总数的5%,而我国国有商业银行内部审计人员仅占银行员工总数的1%,离中国人民银行总行出台规定的2%还有一段差距。这势必加重了银行内部审计人员的任务,提高了审计风险。

二、我国银行审计监督体系存在问题的原因

1.银行审计监督功能重叠,缺乏协调性。

(1)银行监管与审计监督的功能重叠。

银行审计监督的主要内容是对银行的资产、负债和损益状况进行监督;而以银监会为主体的银行监管机构的主要内容是对金融机构的日常业务和金融风险进行管理和监督。二者存在密切的联系,因而往往形成监管上的功能重叠:二者监督的对象和目标基本一致;二者工作内容有交叉;二者工作的执行依据和手段相似;二者工作的结果基本一致。尽管银行审计与银行监管存在许多功能上的重叠,但是,银行审计主要通过对银行内部控制系统的考察和审核,偏重于对银行内部控制方面的检查和监督,正好作为对银监会职能的重要补充,在完善我国银行风险管理体系中起着不可替代的作用。在这个意义上说,不能因为银行审计与银行监管存在重复监管问题而忽视或取消银行审计,相反,应该在更加清晰的划分各自职责目标的基础上,加强银行审计监督的作用。

(2)银行审计监督体系内的功能重叠。

在银行审计监督体系中之所以出现“审计重复”问题,其主要原因在于政府审计、社会审计和内部审计的作用与分工界定不明确,从而导致功能的重叠。特别是就外部审计的政府审计与社会审计而言,虽然两者存在很大的区别,但是由于两者的作用与分工不明确,使得其功能存在重叠的地方。银行政府审计是审计署或其他审计机构对国有资产使用情况进行的一项独立审计,主要是对经济资源使用的合理、合法、有效性进行评价。而社会审计是注册会计师对财务报表所有重大方面是否公允表达进行的一项独立审计,其审计的对象也是经济资源的效率问题。两者存在一定程度的重复,这会使得审计资源的浪费,也会降低审计的效率。因此,为避免审计资源的浪费,必须将两者的职能分工更加的明确,使审计工作更加具有效率,也可以减轻被审计单位的负担。

2.银行政府审计定位不能适应银行监管发展需要。

从公共受托责任理论的角度来看,银行政府审计既可以对金融机构进行监督检查,又可以对监管者进行监督,在金融监管体制中具有双重的功效。但就目前的审计现状来看,随着我国金融业的不断创新,多层次、多元化的金融体系形成,金融工具和金融业务多样而复杂化,经济金融化、金融混合化、自由化、电子化和国际化已成发展趋势。银行审计环境发生了深刻的变化,由于政府审计资源的有限,需要在公共受托责任理论基础上,重新界定银行政府审计的功能:银行政府审计应该集中力量确保银行业公共受托责任的实现,应该立足于防范金融市场风险,促进政府金融管理机构充分有效地行使权力,确保我国宏观经济政策的有效实施,保障国家金融安全和金融市场的健康稳定发展。

3.银行社会审计参与力度不够。

社会审计是基于委托理论基础上形成的审计模式,但对于商业银行来讲,委托关系要复杂的多。商业银行就是一个由多重委托―关系组成的网络。简单而言,商业银行的委托关系主要体现在以下四个方面:存款人与银行之间、股东与银行之间、银行与借款人之间、监管者与银行之间。这样在商业银行经营管理者和各类投资人之间,商业银行经营管理者和各类债权人之间就形成了一种多方位,多元化的受托责任关系,这种新的受托责任关系,需要与之相适应的社会审计来调节。但就目前审计现状而言,银行政府审计和监管部门的现场检查仍然暂居主要地位,社会审计的应用还不是十分广泛,与发达的市场经济国家相比,在地位、素质、管理以及运作机制等方面都存在着较大差距。从长远来看,要发挥金融监管的有效性,势必要更大程度地发挥社会审计的作用,从而促进审计效率的提高,更好的解决我国银行审计监督体系中存在的问题。除此之外,银行社会审计还具有其特殊目标:配合银行监管机构,对商业银行执行和实施审慎监管法规的情况进行审计检查,以促进和改善商业银行的审慎经营的水平,从而有助于实现和保护投资人权益,维护银行体制安全运行的目标。

4.银行内部审计忽视风险管理。

内部审计是风险管理的倡导者和推动者,也是风险管理的最后一道防线。内部审计人员要正确的认识组织所处的环境,加强与风险管理部门合作与交流,站在企业全局、整体的角度充分认识企业的风险,并引导组织的其他成员树立风险意识,自觉参与风险管理。然而,由于我国国有上市银行的管理层没有认识到风险管理的重要性,导致银行对风险管理的忽视,从而使得内部审计人员普遍缺乏风险管理理念,风险管理意识差。目前我国银行业在风险管理体系的构建方面,还没有足够的重视,仅仅处于起步阶段。这直接导致了在我国国有上市银行中风险管理机制十分不健全,内部审计参与风险管理的程度很低。

三、“后金融危机时代”完善我国银行审计监督的建议

1.明确分工,加强协调,共筑协调一致的银行审计监督体系。

构建协调一致的银行审计监督体系是提高我国银行审计监督效率的前提。构建一个以政府审计为主导、内部审计为基础、社会审计为主力的银行立体审计监督体系,通过协调分工,充分发挥不同审计方式的优势与作用,能够有效地避免内、外审计之间的重复审计。同时,也能够使“三者”的力量凝聚到一起,发挥1+1+1>3的作用,节约审计资源,提高审计效率,形成一个全方位的金融风险审计防御体系,实现防范金融风险,维护国家经济安全,促进我国银行业更快更好的发展。

(1)明确分工,加强银行审计监督与银行监管的协作。

为避免审计与监管工作的重复,同时,也为了防止审计与监管工作中的盲点,有必要对审计与监管的职责作明确的划分,明晰两者各自的职能:①在性质上,银行审计监督突出监督职能而银行监管突出管理职能;②在职责上,银行审计监督突出检查功能而监管机构突出处罚功能;③在作用上,银行审计监督突出宏观性而银行监管突出微观性;④在目标上,银行审计监督突出系统性风险而银行监管突出业务性风险;⑤在对象上,银行审计监督突出再监督而监管机构突出直接监管。

(2)准确定位与有效制度设计,形成监管合力。

通过对三类审计进行准确定位,建立充分发挥审计作用的大监管网络机制。建立以监管当局为轴心,专业监管人员监管和金融机构内部审计为基础,国家及社会审计部门为补充的大监管网络体系。就是建立以政府审计为主导、内部审计为基础、社会审计为主体力量的银行监督体系,让政府审计、内部审计和社会审计在对银行的审计中发挥不同的作用,开展侧重点不同的审计工作。通过内部审计和外部审计的协调分工,能够有效地避免内外审计之间的重复审计,也可以在一定程度上解决审计不足的问题。同时,也能够节约审计资源,提高审计效率,形成一个全方位的金融风险审计防御体系。

2.银行政府审计合理定位,完善银行政府审计“免疫系统”。

2008年3月,国家审计署审计长刘家义提出了“国家审计免疫系统论”的重要观点。认为国家审计(政府审计)是国家经济社会的免疫系统。因此,银行政府审计监督要充分发挥“免疫系统”功能,应当突出银行审计的宏观性,使银行审计工作与整个国家经济社会发展的大局相适应。我国银行政府审计的定位应当是对政府金融管理机构进行再监督,重点是开展对其金融管理的绩效审计,具体来说就是监督央行货币政策的合理性和三会的监督效率效果,监督国有独资或控股金融企业政策的合理性以及对金融资产保值增值的监管质量。银行政府审计要逐渐淡出对金融机构的现场检查,加强对银行内部审计部门的指导,充分发挥社会审计的优势,起到金融监管的核心作用。

总体而言,银行政府审计“免疫系统”功能的充分发挥与完善,对处于国家经济中枢地位的金融体系安全的保障作用越来越大,通过严格有效的银行政府审计监督,及时发现、防范、化解和控制金融风险,乃至金融危机,可我国金融与经济的和谐与稳定发展发挥更大的功能。

3.发挥社会审计在银行审计监督体系中的作用。

银行社会审计的总目标是对商业银行财务报表的合法性、公允性发表审计意见,以提高财务信息的真实性和可信性。为充分发挥银行社会审计在银行监管体系中的作用,引入银行社会审计要注意两个原则:一是充分利用,要将金融监管与银行社会审计有机结合起来,在监管工作中最大程度的利用已有的银行社会审计的成果;二是合理利用,在审计人员专业领域之外的监管内容仍然要进行常规监管。通过引入银行社会审计,发挥其在银行监管体系中的作用,维护银行体系的稳健运行,保护广大投资者的利益。

银行保险监督管理篇（3）

20世纪90年代以来，商业银行公司治理问题逐渐受到理论界和实务界的广泛关注，完善治理机制、提高治理效率，成为商业银行提高自身行业竞争力和增强风险抵御能力的重要选择。2013年6月份以来，我国商业银行间同业拆借利率大幅上升，很多商业银行流动性不足、不良资产率较高、资本充足率过低等问题再次凸显，同时也反映出了我国商业银行公司治理效率低下的问题。本文将基于公司治理的利益相关者理论，深入分析意大利联合圣保罗银行先进的公司治理模式，并进一步总结其对我国商业银行公司治理的启示。

一、商业银行公司治理文献回顾

公司治理目标是“股东至上”还是“利益相关者至上”，一直存在很大分歧。对商业银行来说，其治理目标不仅在于对投资者利益的保护，而且应着力降低系统性风险以及保持整个金融体系的稳定，在商业银行公司治理的问题上，应该以利益相关者理论为基础（李维安等，2003）。Paul（2004）在分析来自商业银行利益相关者的市场约束时，考虑了存款人、股东、债权人、评级机构和次级债券的持有人。王洪运等（2005）认为银行利益相关者可以分为包括债权人、客户、公众和国家等在内的外部利益相关者和以股东、管理者、普通职员等为主的内部利益相关者。王竹泉等（2009）提出商业银行应探索以利益相关者导向的治理结构和机制为主要内容的公司治理体系。何德旭等（2009）认为摒弃“股东至上主义”、强调利益相关者参与和完善商业银行公司治理已成为当务之急。

二、意大利联合圣保罗银行公司治理机制分析

意大利联合圣保罗银行是意大利最大的银行集团，2012年的市场资本总值位列欧元区第六位，目前共有约5 200个分支机构和1 110万客户；客户贷款业务、存款业务、租赁业务、养老基金业务、资产管理业务和保理业务在意大利的市场占有率均位列首位。此外，圣保罗银行将流动性、盈利性和风险进行很好的平衡，资本充足率高于欧洲银行协会（EBA）规定的临界值，在资产质量方面也已是行业翘楚（Intesa Sanpaolo S.p.A，2013）。圣保罗银行强大的行业竞争力和显著的经营业绩在很大程度上得益于其以股东、顾客、管理层、员工、社会等利益相关者为导向的公司治理机制。

（一）双层治理结构体系（见下页图1）。圣保罗银行采用双层公司治理结构，旨在确保利益相关者的利益得到更好的保证以及银行治理和控制的有效性。在这一结构下，股东大会任命监督董事会成员，监督董事会任命管理董事会成员，管理董事会在监督董事会的批准下任命CEO，负责银行日常业务和行政工作。

圣保罗银行监督董事会成员的选举程序采用严格的股东大会投票机制，特别保证至少有一名少数股东代表，以及保证女性代表的席位；还对监督董事会成员的独立性、专业性和经验性做出了特别要求。监督董事会主要负责任命和罢免管理董事会成员以及进行战略性监管和控制等。

管理董事会成员在任命时也充分考虑到了小股东、女性代表的利益以及成员的独立性和专业性。其主要权力和责任包括：任命和罢免CEO和主管经理人；在监督董事会的战略指导下，负责银行的整体管理等。

CEO作为首要管理人员，其权力和职责主要包括决定和执行经营性指令；在职权范围内监督银行的运营管理；确保组织、行政管理和会计结构的适用性；定期向管理董事会报告经营发展状况、预算执行情况和集团及子公司的重大业务。

（二）内部控制与风险管理体系。圣保罗银行的内部控制和风险管理系统涉及了一系列相对完善的规则、程序和组织结构，旨在持续地对其所面临的风险进行识别、计量、监督和控制，以提高自身风险抵御能力和确保银行战略、经营目标的实现。监督董事会、管理董事会从整体上对风险进行把握和控制；具体执行方面主要分为业务经营风险控制、首席风险官（CRO）的专门风险控制以及内部审计的监控三个层面。此外，外部独立审计也对其内控系统起到重要作用。

1.监督董事会与管理董事会的控制。监督董事会作为内控的主体，是整个内部控制和风险管理体系的核心，其主要任务是站在全局视角监督法律法规和公司章程是否得到遵守，以及银行的组织结构和会计架构是否得到充分和有效的治理。管理董事会确定银行的风险承受能力以及将相关的风险管理政策提交给监督董事会批准，并负责建立和维护有效的风险管理和控制系统，并对其运行的有效性进行评估，以确保风险管理和控制系统与银行发展战略目标一致。

2.业务执行部门的控制。圣保罗银行风险控制的“第一道防线”是基本业务执行部门的分级、分层控制。银行相关业务人员在开展相关活动时不仅要注重业务本身的收益，还应关注其所蕴含的风险；后台办公活动也应将风险控制纳入其中。

3.首席风险官（CRO）的控制。首席风险官是圣保罗银行风险管理的“第二道防线”。主要负责：风险管控，即探索更有效的风险测量方法、核查经营结构和各业务运作、保证业务运行与风险―收益目标一致；对合规性的监控，旨在防止由于违反法律法规而承担法律和行政处罚、重大财务损失或声誉损害；遵守关于反洗钱、打击恐怖主义融资和禁运管理控制；授信额度控制，包括保证贷款等业务的正确流程、及时更新贷款客户的信用评级、加强对不良及可疑贷款的管理和监测等。

4.内部审计的控制。内部审计部门直接向管理董事会主席和监事会主席报告，而对业务经营单位没有直接的责任，负责对银行经营业务和流程进行持续和独立的监控，保证银行业务经营的效率和效果、维护资产价值和损失保护，财务会计和管理报告的可靠性和完整性，以及银行管治政策及交易的合规性、合法性。

5.外部独立审计的控制。在独立审计机构的选择方面，根据监督董事会的提议，由股东大会审议通过其外部审计机构。此外，其公司章程中还制定了相关条款以确保外部审计师的独立性。

（三）高管与员工激励体系。

1.对高管的激励。圣保罗银行对总经理和关键管理人员设计了激励性的薪酬体系，其薪酬由固定工资（由岗位、工作年限等决定）、变动工资（与绩效考核结果挂钩）和其他福利性分配（如养老基金、相关保险、管理人员配车等）构成。此外，银行还对高管实行股权激励和货币激励政策。

2.对员工的激励。圣保罗银行也为员工设计了激励性的薪酬体系，包括固定工资、基于绩效的变动工资和相关福利；为员工提供了完善的晋升机制、科学的培训体系、适宜的工作环境，搭建了员工内部交流平台，并为永久合同制员工提供一定额度的信用贷款等，从而极大地提高了员工的工作积极性和参与公司治理的主动性。

三、结论与启示

意大利联合圣保罗银行利益相关者导向的双层公司治理机制，为我国商业银行完善公司治理机制提供了很好的参考。基于以上分析，笔者认为我国商业银行可以从以下几个方面进行改善：

（一）强化利益相关者导向的公司治理理念。商业银行具有债权人缺少监督股东和管理层的激励、巨大的外部性、公司治理的外部治理机制作用有限、公司治理面临的利益冲突更复杂等特殊性，而利益相关者参与有助于弥补“股东至上”治理模式的缺陷，降低成本，帮助提高商业银行行业竞争力和增强风险抵御能力。我国商业银行也应强化利益相关者导向的公司治理理念，协调与股东、债权人、经营管理者、员工、客户以及政府、社会等利益相关者的关系，引导和激励利益相关者积极参与银行治理；认真履行相关社会责任，提升社会影响力和赢得更好的社会声誉；进一步明确对公司治理起重要作用的利益相关者，建立适合自身发展的利益相关者导向的个性化公司治理机制。需要说明的是，我国商业银行在构建公司治理机制时，应充分考虑我国的宏观政策、法律环境和银行业发展情况，以及所面临的现实情况，吸收国外商业银行治理的合理因素和先进经验，不能照搬他人的治理模式。

（二）完善利益相关者监督体系。将监督主体分离于决策主体，从而使其保持实质上的独立性，是保证利益相关者会计监督机制有效性的重要原则（任凯等，2003）。一方面，意大利联合圣保罗银行的股东大会在任命监督董事会成员时，充分考虑董事的独立性、专业性和经验性，从而使得相关成员不会因为缺乏独立性、专业素养不足、缺乏权威性等原因而无法承担管理重任。另一方面，通过建立包含监督董事会、管理董事会、内部审计部门、外部独立审计等利益相关者在内的全方位会计监督体系，使得监督效果更显著，从而更好地促进银行治理效率的提升。需要注意的是，银行在设计监督机制时，应对各监督主体的职责做出更加明确和清晰的界定，保证整个监督体系协调有序；外部独立审计并不能取代监督董事会的监督，只能作为一种加强监督董事会监督和内部审计会计监督的补充手段。

（三）建立多层次的风险管理体系。银行业是一个风险大量聚集的行业，而且具有巨大的负外部性，所以建立一套致力于防范或化解银行业风险的风险管理体系，对银行治理的意义更加重要。意大利联合圣保罗银行的风险管理不是仅仅由某个或某些特定部门开展，而是在监督董事会和管理董事会的整体控制和引导下，通过业务部门、行政部门和独立风险管控部门共同参与、通力协作，形成多层次、多防线的风险管理体系，而最终达到更好的风险控制效果，这一点值得我国商业银行借鉴。此外，在商业银行风险控制体系中，独立的风险控制部门或首席风险师首先应探索更为先进和有效的风险评估模型，及时对银行风险状况进行预警性评估；同时，引导建立客户风险评级系统，发挥银行对贷款风险控制的能动性，保证贷款质量，以此提高风险抵御能力。

（四）强化对管理层和员工的激励机制。管理层的努力和尽职程度对商业银行治理效率的高低有重要影响。为了达到更好的激励效果，商业银行应该更多的考虑对管理层情感、归属以及尊重的需要。在报酬补偿方面，可以采用虚拟股票、股票期权等股权激励措施；在福利配给方面，可以采取“自助”福利计划，对于管理层而言，可以包括高端培训机会、额外带薪假期、境外旅游机会等福利。银行员工掌握着比股东、存款人更强的信息优势，完善对员工的激励机制，可以提高员工参与银行治理的积极性。对此，可以将绩效考核体系与薪酬、福利激励措施结合起来，提高员工满意度；也可以通过员工持股计划，将劳动和资本有机结合起来，使员工拥有对银行的剩余索取权，为其积极参与银行治理提供制度保障。X

参考文献：

1.李维安，曹廷求.商业银行公司治理：理论模式与我国选择[J].南开大学学报，2003，（1）：42-50.

银行保险监督管理篇（4）

中图分类号:F832.39 文献标识码:A 文章编号:1003-9031(2010)02-0075-04

在当前的经济金融形势和融资渠道格局下,通过规范发展担保公司破解中小企业融资难题至关重要。而相关法律政策和监管体系的不完善使国内担保公司长期深陷发展困境,存在担保公司违规担保、涉足高利贷等违规经营问题。这些问题的出现不仅仅是信用环境不健全、监督缺失等外部环境引起的,更大程度上是整个担保行业尚未形成明确的营运模式,担保公司自身定位和发展方向不清晰等内部因素所致。日前国务院下发的《国务院办公厅关于进一步明确融资担保业务监督职责的通知》(以下简称“《通知》”)虽在一定程度上有助于解决当前担保公司面临的监管缺失问题,却不能从根本上解决上述问题。[1]从长远角度来看,担保公司能否健康持续发展取决于自身的“内功”和“内因”,内外并举才是解决当前担保公司发展困境的治本之策。本文在这一背景下从五个方面分析了影响担保公司发展的因素并提出了相应的对策建议。

一、建立全方位监督体系,强化内外部监督

有力的准入监督和持续的业务监督是确保担保行业规范、有序运作的前提和基础。目前担保公司面临的发展困境很大程度上缘自监管缺失情况下担保公司的违规违法经营,出现挪用保证金、违规担保、涉足高利贷等情况。监管缺失是指监督职能分散于多个机构,缺乏一个主要的对口监管机构,从而形成“多头监管”导致的监管缺失格局。目前,对担保公司的监管涉及工商、经贸、商务、公安、财政、人民银行、银监会以及各地的金融服务办公室等多个部门,每个部门都承担了一定的监管职能,但缺乏系统性、针对性和有效性。规范和完善对担保公司的内外部监督是促进担保行业规范健康发展的当务之急,而《通知》的出台有利于解决这一问题。需注意的一点是,《通知》明确由地方政府确定相应的部门负责担保公司的设立审批、关闭和日常监督,但由于地方政府承担着促进和扶持担保公司发展,解决中小企业融资难题的职责,不可避免与其将要承担的审批和监督职能产生利益冲突。为了解决中小企业贷款难,地方政府很可能会放松对担保公司的准入审批,且目前地方政府缺乏一个较为独立和专业的部门承担这一职能。因此,《通知》的下发及担保业务监管部际联席会议制度的建立难以从根本上解决目前担保公司的监管混乱、缺乏系统性和有效性等问题。

鉴于担保公司从事的业务与商业银行的信贷业务具有高度的关联性和一致性,将担保公司纳入银监会监管范畴应是解决担保公司监管问题的根本之策。但由于目前仍不能将担保公司纳入银监会监督体系,政府转而采取监管部际联席会议制度以及将审批监督权下放给地方政府。解决担保公司监管的系统性、针对性、有效性问题关键在于明确现有各相关部门的职能,建立多层次、组合式监督。具体而言,针对担保公司容易出现问题的主业变更、违规开展业务、与银行合作问题、关联交易以及公司治理等领域,充分发挥各相关机构如地方金融服务(或工作)办公室、工商局、银监会、股东等的相应监督管理职能,建立起“准入监督+工商监督+业务合作监督+股东监督+自律监督”的系统性、全方位监督体系。

一是准入监督。根据《通知》的要求,监管部际联席会议(银监会牵头)负责研究制定促进担保公司发展的政策措施及监督管理制度,地方政府需要指定相应的部门负责审批和日常监督。针对目前的现状,联系会议应尽快制定出台《担保管理办法》、《担保公司监督管理办法》等制度,明确并规范担保公司的准入条件、业务范围以及审批流程等事项。地方政府应选择对金融行业较为熟悉的部门负责担保公司的设立审批,把好准入关,重点审查主要股东的资质,使担保公司有个较高的起点;并在日常监督方面加强与当地银监局合作,切实承担担保业务的监管职责。

二是工商监督。充分发挥工商局登记及年检管理对担保公司的监督约束作用。对于担保公司主业蜕变,转而从事中介业务、高利贷、非法广告等违规行为,通过工商局营业执照年检进行规范,对于超范围经营者,吊销担保业营业执照。

三是业务合作监督。针对担保公司主要通过与银行合作开展业务的特点,延伸银监会对商业银行的业务监督,明确银监会可以对与商业银行开展合作的担保公司的相关业务进行监督检查,重点检查经常出现“通过关联交易骗取贷款”、“非法吸收存款”、“发放‘过桥’贷款”、“抽离资本金”等行为的担保公司。对于违反《中国银行业监督管理法》规定,变相吸收存款、发放贷款等行为,依法取消其与商业银行开展合作的资格并追究法律责任。与此同时,督促商业银行加强对担保公司的合作监督,通过对担保公司实施评级,从准入点控制担保公司与银行合作中可能出现的风险。

四是股东监督。充分发挥担保公司股东的内部监督,对于担保公司违反公司章程,将资金违规投向金融高风险领域、主业蜕变、抽离资本金、关联交易、责任准备金提取不足等问题,通过完善公司治理,加强股东通过董事会向经营管理层的监督约束,并建立完善的制度体系,督促经营管理层依法、合规经营。

五是自律监督。建立地方性担保行业自律组织,加强担保公司在业务经营方面的行业自律,通过建立行业黑名单、实施经济处罚以及将违规经营情况通报工商局、主要负责监督机构等措施规范担保公司的业务活动。

二、明确所有权与经营权,完善公司治理

公司治理的完善是确保企业稳健经营、实现可持续发展的基础。公司治理是股东大会、董事会、监事会及高级管理层之间相互制衡的一套组织架构及运行机制,公司治理的核心和本质是实现所有权、经营权和监督权的相互分离,相互制约,从而确保企业在风险可控下有效运转。无论是政府财政出资的担保公司,还是民营资本出资的担保公司都存在所有权与经营权混淆,监督权缺位,公司治理缺失或形同虚设等问题。尤其是财政出资的担保公司,该类公司总经理通常由政府任命或政府官员兼任,对其的考核仍采取对行政官员考核的做法,至于担保公经营效率则与个人绩效无关,从而造成担保公司的高管层缺乏动力和积极性。此外,财政出资人对担保公司还存在“行政干预”与“监督缺失”并存的现象。出于地方利益考虑,在某些情况下干预担保公司正常的业务开展,使担保公司承担大量风险。由于国有企业普遍存在“所有者缺位”问题,财政出资人对担保公司带来经济利益的约束与激励不敏感,因而对担保公司的合规性、资本增值等缺乏应有的监督,从而造成担保公司内部必要的权力制衡和监督职能的丧失。

相对于财政担保公司,民营担保公司所有权清晰,激励机制不存在太大问题。但由于所有权、经营权合二为一,缺乏必要的制约和监督,民营担保公司在利益的驱动下更容易出现违规违法行为。即使是已成功引入外资的担保公司,由于公司治理架构的不完善使外资股东缺乏行使监督职能的平台,而现有董事会、监事会人员安排不合理也使外资股东代表的意见对决策没有太大影响力。鉴于此,担保企业必须将公司治理建设摆在首要位置,监管机构也应把公司治理监督纳入监管范畴,指导和督促担保公司加强公司治理建设。

三、坚持风险为本理念,提高风险管理能力

专业担保机构经营存在着风险,且承担风险连带责任,风险为本的经营理念应是担保公司经营管理中的首要理念。鉴于此,相关主管部门高度重视担保公司的风险管理问题。2001年财政部出台了《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》,[2]初步明确了担保公司的业务范围和风险拨备提取标准。2006年国务院办公厅转发发改委等部门出台的《关于加强中小企业信用担保体系建设意见的通知》,[3]要求担保机构建立风险补偿机制,抵御担保业经营风险。但由于经济上行周期的担保公司普遍缺乏风险意识,并没建立起完善的风险管理体系和内部控制体系,在经营过程中容易忽略风险管理,挪用客户保证金、套取银行贷款、直接发放贷款、为高利贷提供担保、长期不计提拨备等高风险行为时有发生,这正是目前担保公司陷入发展困境的直接原因。

因此,担保公司必须坚持风险为本的理念,在风险管理上做到风险管理理念普及、风险控制流程清晰、风险管理体系健全、风险管理人才专业;做到风险识别、风险控制、风险拨备到位,并建立一系列规范的内控制度;建立健全风险识别、风险计量、风险监测以及风险控制等风险管理流程,实现全程、全覆盖的全面风险管理;建立与银行贷款流程相匹配的贷款“三查”、客户信用等级评定等制度,以规范的制度、精细的管理防控风险,提高风险管控能力。与此同时,担保机构还须做实拨备,按规定提取各项风险准备,夯实风险抵抗能力。

四、规范公司业务范围,依法合规经营

担保公司面临的风险与金融机构开展贷款业务的风险相似,其应与正规金融机构一样纳入统一监管。目前我国担保公司在监督管理上与正规金融机构不同,其相应的监管职能分散于多个部门,缺乏系统的外部监督,即使是日前下发的《通知》也未能从根本上解决这一问题。《通知》规定建立的担保业务监管部际联席会议由银监会牵头,但联席会议只负责相关政策制度的制定,并不负责监管。银监会是最专业、最有能力承担担保公司监管职能的部门,而《通知》却将担保公司的设立审批和日常监管职能交由各地政府确定部门负责。由于缺乏明确规定,必然造成不同地方选择不同部门行使对担保公司监督职能的混乱割据,为担保公司的违规经营留下埋单。部分担保公司在“宽松”的经营和监管环境下,出现了片面追求利润最大化、违规经营等问题。

担保公司要坚持以合规经营为前提,首先要注重业务范围的合规。目前,部分担保公司因担保主业利润率低,转而介入高风险的高利贷和民间担保行业。据新华社每日电讯记者披露:南通市有78家担保公司,其中有70%不做信用担保业务,而是靠变相吸收存款、发放贷款搞“钱庄”生意,为民间融资担保牟利。[4]其为担保公司带来高额回报的同时也造成了风险的大量累积。因此,担保公司需严格按照《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》第九条规定的业务范围开展业务,有关主管机关应尽快出台更规范的“担保公司管理办法”,以法规的形式进一步明确担保公司的业务范围。其次,注重资金管理的合规。在资金管理方面,加强保证金的管理和监管,避免保证金流向房市、股市等高风险领域。再次,加强与合作金融机构之间的行为合规管理。一方面,严格按照合作协议办事,关注银行客户经理潜在的道德风险,避免商业银行客户经理的个人违规违法行为出现;另一方面,严格按照风险控制流程办事,不一味追求业务量,为了拓展业务而放松风险审核标准。有关监管机构和行业自律组织应促使担保公司树立合规理念,加强对担保公司的高管层的培训和合规监督,并探索在担保公司设立独立的合规部门,从组织架构和管理流程上确保担保公司合规经营。

五、警惕不当关联交易,有效预防潜在风险

关联交易是指具有关联关系主体(关联方)之间的交易,是公司运作中经常出现的,易于发生不公平结果的交易。目前担保公司发生关联交易的对象主要是股东单位和同属相同控制人控制的企业,如同一企业向多家担保公司入股或关联企业凑足注册资金成立担保公司为自己向银行贷款提供担保。个别担保公司利用复杂的关联关系,用银行贷款转为客户保证金,利用杠杆原理,放大担保公司担保贷款额度,使银行和担保公司都面临了较大风险。由于关联关系的复杂性,银行在识别担保公司的关联交易时面临很大困难,主要是对潜在风险认识不清,导致有时银行对担保公司的不当关联交易的审查也会流于形式。

新《公司法》第21条第1款明确规定,“公司的控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员不得利用其关联关系损害公司利益”。这一强制性规定,对不当关联交易给予了禁止,其充分衡量了关联交易可能存在的合理性与危害性,特别是在我国当前不当关联交易日渐增多的情况下做出的一种切合实际的制度选择。因此,从控制风险、健康发展的角度考虑,担保公司应在内部建立关联交易管理制度,从金额、比例、担保手续、风险控制上规范关联交易行为,避免为关联公司套用银行信用等不当交易行为的发生。从外部来说,监管机构应将关联交易作为重点监督检查领域,对检查出存在不当关联交易的担保公司给予相应处罚,并可建立黑名单制度向商业银行,限制其与银行开展业务合作,从而促使担保公司进行自我约束。对于屡查屡犯、情节严重的可停止其担保业务资格。因此,相应的主管机关应从制度上明确担保公司关联交易的界定、内部管理要求、外部监督检查以及对不当关联交易行为的处罚措施等内容,为监管机构形式监督管理职能提供制度依据。

综上所述,目前担保公司发展陷入困境的原因,既有外部经营环境、信用环境以及监督环境不健全等因素,又有担保行业和担保公司自身营运模式缺乏、管理机制不完善、发展方向不清等内部因素。《通知》的出台并没有解决当前担保公司面临的一系列问题,特别是担保公司监管问题。担保公司应内外并举才可规范健康地发展。■

参考文献:

[1]国务院办公厅.国务院办公厅关于进一步明确融资性担保业务监管职责的通知([2009]7号)[Z].2009-02-03.

银行保险监督管理篇（5）

关键词：银行监管；中国机制设计；金融运行

引言

银行监管是指银行业监督管理部门依法利用行政权力对银行实施规划和约束，促使其依法稳健运行的一系列行为的总称。银行监管是金融监督管理的重要组成部分，在金融监督管理中占据着重要的地位。实施银行监管的机关是一国的金融主管机关，其监督管理权力的取得须经过国家依法授权。2003年4月29日成立的中国银行业监督管理委员会担负着中国银行监管的重任。当前，在全球肆虐的次贷危机的产生与蔓延就与美国当局银行监管不力有很大的关系。因此，进一步健全完善银行监管体制是捍卫中国金融主权安全的当务之急。

一、金融运行中的银行监管

（一）银行监管的内容及原则

银行监管的内容主要包括：对银行准入退出的监管、对银行各类经营活动的监管、对银行资产运营状况的监管、对银行风险控制情况的监管等。银行监管的原则可以归结为以下几点：第一，公正监管原则。相关法律的规定不能够歧视各银行的主体地位，各银行应当平等，交易机会均等，监管者对监管对象要一视同仁，不能区别待遇。第二，审慎监管原则。银行业的监管要促进各银行经营活动的稳健性和经营行为的合法性，保证银行系统的运行安全，防范市场风险。在督促各银行加强内控、谨慎经营的同时，审慎监管，使整个金融体系形成稳健安全运行的机制。全球化时代的到来，在经济领域中国必将深入履行加入wto承诺，继续深化经济体制改革，提高国内市场的开放程度，包括银行业市场的开放。所以，经济全球化时代的银行监管工作一定要注意国际协调，国内监管要与国际监管相协调，以符合市场日益国际化的需要。

（二）银行监管与巴塞尔协议

巴塞尔协议是当前全球银行监管的共识，它由巴塞尔银行监理委员会制定并颁布。巴塞尔银行监理委员会不具有法定银行监管的权力，所作的监管标准与指导原则在法律上也没有强制效力，仅具有参考价值。但该委员会成员是全球主要发达国家，影响大，一般仍预期各国将会采取立法规定或其他措施，并结合各国实际情况，逐步实施其所订监管标准与指导原则。巴塞尔委员会制定了一些协议、监理标准与指导原则，如《关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议》、《有效银行监管核心原则》等。这些协议、监理标准与指导原则统称为巴塞尔协议。这些协议的实质是为了完善与补充单个国家对银行监管体制的不足，减轻银行倒闭的风险与代价，是对国际银行联合监管的最主要形式。巴塞尔协议的推广和应用对维护国际金融市场的安全和稳定起到了重要作用。

2004年，巴塞尔银行监管委员会的新资本协议建立了银行有效资本监管的三大支柱，即最低资本要求、监管当局的监督检查、信息披露。新资本协议代表了风险管理的发展方向，提高了资本监管的风险敏感度和灵活性，有助于银行改进风险管理和推动业务创新。新资本协议的实施将推动银行监管技术进步，强化市场约束的有效性，增强国际银行体系的安全性。

1.最低资本要求。新框架仍将其视为保证银行稳健经营的核心因素。在《新资本协议》中将银行承受的风险系统地分为信用风险、市场风险和其他风险三类。其中，其他风险包括操作风险、流动性风险、法律风险和名誉风险。新协议修改了1988年协议中对信用风险的处理方法，同时明确将操作风险纳入资本监管的范畴，提出了计算信用风险和操作风险的三种方法供银行和监管当局选择适合其银行业务发展水平及金融市场状况的一种或者几种。

2.监管当局的监督检查。在新协议中，为了促使银行的资本状况与总体风险相匹配，监管当局可以采用现场和非现场的稽核等方法审核银行的资本充足状况。新协议充分强调了监管当局监督检查的重要性，要求银行和监管当局都要提高风险评估的能力。监管当局应该考虑银行的风险化解情况、风险管理状况、所在市场性质以及收益的可靠性和有效性等因素，全面判断银行的资本充足率是否达到要求。在资本水平较低时，监管当局要及时对银行实施必要的干预。

3.信息披露。新协议充分肯定了市场能够具有迫使银行有效而合理地分配资金和控制风险的作用。为了使市场能够充分发挥这种作用，新协议要求建立银行信息披露制度。新协议规定，银行在一年内至少披露一次财务状况、重大业务活动及风险度以及风险管理状况。这些指标主要包括资本结构、风险敞口、资本充足率、对资本的内部评价机制以及风险管理战略等。同时，新协议还强调，信息披露制度的实施取决于监管当局的法律授权，其标准应该与各国会计标准衔接起来。《新资本协议》采用的方法具有一定的灵活性，以适应银行和监管实践的不断发展;同时新协议也充分意识到了确保金融体系在面对冲击时仍能保持活力，更广范围的监管团体、银行和标准制定机构在此过程中所能够和必须做出的努力。

银行监督管理的目标是防范和化解银行业风险，维护公众对银行业的信心，保护银行业公平竞争，提高银行业竞争能力，保护存款人、投资者和社会公众的利益，维护银行业的合法稳健高效运行，促进国民经济健康、持续发展。

二、中国银行业监管体制的演进与现状分析

（一）中国银行业监管体制的演进

20世纪50年代末，中国建立高度集中的计划经济体制，与此相适应，将信用集中于国家银行，取消多种信用工具。中国人民银行合并接纳了国家金融机构，从而形成高度集权、严格管制的经营与管理混为一体的金融体制。1978年中国进入改革开放的新时期，从1979年开始，金融体制进行了全面改革。1984年1月1日起，中国人民银行专门执行中央银行的职能，并赋予运用货币政策、金融调控和金融监管的职能。在监管方面，中国人民银行负责监管新设或恢复重组国家银行及非银行金融机构，监管相继形成的各类金融市场。1995年5月10日全国人大通过《中华人民共和国银行法》，对一些主要的监管制度作出规定，这标志着中国银行监督管理法制体系已初步形成。亚洲金融危机发生后，加强金融监管、防范和化解金融危机成为人们普遍关心的问题。2003年，国务院设立中国银行业监督管理委员会统一监管银行、金融资产管理公司、信托投资公司等银行业金融机构，并履行原由中国人民银行的部分监管职责。现在，中国的“一行三会”分业监管、分工合作的金融监管体制正式成立并稳定运行。

（二）中国银行监管现状及存在的主要问题

1.银行监管法律层次低，前瞻性不强。银行监督管理的行政规章法律效力和权威性不高。监管人员的从业素质发达国家存在较大差距，银监从业人员专业知识结构不够合理，具有金融监管所要求的复合型人才十分缺乏，影响了我们的监管质量。

2.监管内容过于狭隘。中国目前的监管内容主要是机构的审批和经营的合规性，对银行日常经营的风险性监管极不规范和完善，对市场退出前的监管则属空白。国有银行往往会以政策性业务为借口掩饰内部经营问题，不注意内部机制的建设。银行的资金业务对象和产品的统一授信也有待加强。另外，网络银行中的电子货币和网络金融业务的监管问题有待完善和解决。

三、银行监管的国际经验借鉴

（一）美国的银行监管

美国的银行监管机构包括：美国财政部货币监管总署、联邦储备委员会、联邦存款保险公司。其中，美国财政部货币监管总署的主要职责是审查国民银行的注册及其分支行的设置、银行之间的合并，制定银行监管相应的管理条例和法规，并贯彻执行。联邦储备委员会的主要职能是制定金融政策和金融规章制度，监督管理联邦储备银行和会员银行的业务，监督货币的投放与回笼，并充当联邦政府的人，定期公布有关联邦储备系统的情况和统计数字。联邦储备体系拥有的监管手段包括：停止银行的部分业务，撤销银行的高级管理人员，对违法违规经营的银行及其有关管理人员实施处罚，甚至取消会员银行资格等。联邦存款保险公司主要负责对加入保险的非联邦储备会员银行实施监管。同时，在必要的情况下，也积极介入对其他参加保险的银行的监管过程。其宗旨是为了保障存款，防止个别银行的信用危机扩散到其他银行。除了上述主要监管机构之外，美国银行的活动还受其他一些机构的监督。如司法部联邦证券交易委员会、全国信用社管理总局等。美国的银行监管体制较为复杂，实行的是国民银行和州立银行双重监管体制，法律不仅赋予联邦政府有监管银行的职能，也授权各州政府有监管银行的职责。

美国的银行监管体系要求各监管主体之间，定期进行信息交流加强了监管者之间信息交流，避免监管漏洞的发生。金融控股公司要定期向监管者递交自身内部风险评估报告，借此，监管者可以了解公司面临的风险以及公司的风险管理程序是否有效，进而可以对整个金融行业的风险状况作出评价。美国监管当局除了按照巴塞尔协议对银行业资本充足率的要求监管银行以外，正在试验一种新的资本充足率的监管方式:预先承诺制。即监管当局设定一个测试期间，银行在测试期初向联储承诺其资本量水平，在整个承诺期间内，只要累计损失超过其承诺水平，美国监管当局将对其给予提高资本充足率的惩罚。这一方案主要适用于内部风险管理和控制较好的银行。这样就减少了监管成本，激励了银行强化对风险的自我控制。这一点对于中国政策选择和设计具有很好的借鉴意义。

（二）英国的银行监管

英国的银行监管是以英格兰银行为中心的单一集中式的监管体制。其有权对接受存款的机构进行认可，授予或拒绝授予从业执照，要求银行提供财务报表、信息资料等。此外，基于对存款人利益的考虑，英格兰银行还实施了存款保护计划。英格兰银行对银行的监管由该行的银行业监督委员会和银行业监督局负责。

英格兰银行对银行授权后会不断地对被授权机构进行评估和考查，若银行未能持续满足银行法规定的授权标准，英格兰银行随时可限制或取消银行的授权，吊销其许可证。英格兰银行委派检查支队对银行的总体状况、信贷评估与控制、业务管理以及会计等进行现场检查。另外，还通过对银行报表的分析和监测来进行非现场监管。监管的内容涵盖资本充足性、资产流动性、大额资金风险和外汇风险等数个方面。当银行不能持续满足授权标准或不能履行银行法所赋予的义务，威胁到存款人利益时，英格兰银行有权寻求法院对该银行实施清盘或接管。

（三）日本的银行监管

日本实行的是一元多头监管体制，即全国的银行监管权集中于中央一级，地方没有独立的权力，但在中央一级由两家或两家以上机构共同实施对银行的监管。日本采用这种监管体制是出于国家权力集中和各机构权力制衡的需要，与其社会经济的发展特点相适应。除政策性金融机构由财务省负责监管以外，银行、保险公司、证券公司等商业性金融机构均由金融厅独立监管或与相关专业部门共管，金融厅成为日本行政监管的最高权力机构。为确保金融厅在金融检查和监督方面的独立性，日本规定金融厅长官由首相直接任命。日本银行和存款保险机构只负责对与其有交易行为的金融机构进行财务检查。

四、中国银行监管的机制设计

（一）加强法制建设，完善信息披露制度

建立有效的法律框架是加强有效银行监管的前提。中国虽已出台了《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》等多部相关的法律法规，与发达国家相比，仍存在不少差距。在立法工作中，我们应该遵照《巴塞尔协议》和《有效银行监管的核心原则》，既要注意原则性，又要注意具体性和可操作性。除此之外，还应关注巴塞尔委员会等国际监管机构的最新研究成果，按照wto规则要求和国际金融市场的惯例，参考、借鉴金融监管制度比较完善的国家的立法，修改或清理现有的有关外资银行监管的法律法规，制定出具有权威性、连续性和有效性的法律，以期在尽短时间内提高中国银行监管法律法规的层次。

进一步建立健全市场信息披露制度。监管必须以保证信息的可得性、透明度和可靠性为中心，银行应定期向社会公布其经营状况的信息，以此强化了社会公众对银行的监督。公布的信息应该包括：银行经营的安全性、流动性和盈利性。此时，理性的存款人出于自己款项安全性考虑，会根据各家银行的信誉度来选择存款银行，从而强化了银行管理、提高了银行的经营质量。

（二）建立银行监管的国际合作机制

要在国际范围内有效地防范和控制金融风险，国家之间必须开展有效的双边和多边合作，进行广泛的监管信息交流。中国金融业正在逐渐融入世界市场，加强国际交流与合作是防范金融风险的必然要求。目前，中国银监会已与美国、加拿大、英国、德国、法国、波兰、韩国等多个国家和地区金融监管当局签订了监管合作谅解备忘录，涵盖信息交换、市场准入和现场检查中的合作、人员交流和培训、监管信息保密、监管工作会谈等多项内容。建立并不断完善双边监管合作机制，有利于银监会与有关国家、地区监管当局进行信息沟通和交叉核实，有利于及时了解双边互设机构的经营情况，及时发现不良发展趋势或问题，做到及时预警、及时惩戒，从而督促双边互设机构合法、稳健、审慎经营，促进银行信息的共享，提高了银行监管效率。

（三）健全银行业同业自律机制

一般来说，行业自律是市场经济条件下经济监管的重要组成部分之一。我们虽然已经组建了中国银行业协会，但是该组织的地位和作用并没有在法律层面上得到足够的重视和充分的关注。同业组织的自律可以充分发挥其专业性优势，弥补中国法定监管主体中工作人员专业素质方面的不足。同业组织还可审时度势、富有弹性的修正同业自律规则来补救中国银行监管制度供给的缺乏，这对正处于市场经济确立和完善阶段的中国来说，尤为重要。除此之外，同业组织在一定程度上起到监督约束法定监管主体的作用，防止权力滥用。

参考文献：

[1]williamson.corporate control and business behavior[m].new york:prentice hall，1970.

[2]曾筱清.金融全球化与金融监管立法研究[m].北京:北京大学出版社，2005:83-86.

银行保险监督管理篇（6）

中图分类号：F830 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2009）07-0053-03

引言

银行监管是指银行业监督管理部门依法利用行政权力对银行实施规划和约束，促使其依法稳健运行的一系列行为的总称。银行监管是金融监督管理的重要组成部分，在金融监督管理中占据着重要的地位。实施银行监管的机关是一国的金融主管机关，其监督管理权力的取得须经过国家依法授权。2003年4月29日成立的中国银行业监督管理委员会担负着中国银行监管的重任。当前，在全球肆虐的次贷危机的产生与蔓延就与美国当局银行监管不力有很大的关系。因此，进一步健全完善银行监管体制是捍卫中国金融安全的当务之急。

一、金融运行中的银行监管

（一）银行监管的内容及原则

银行监管的内容主要包括：对银行准入退出的监管、对银行各类经营活动的监管、对银行资产运营状况的监管、对银行风险控制情况的监管等。银行监管的原则可以归结为以下几点：第一，公正监管原则。相关法律的规定不能够歧视各银行的主体地位，各银行应当平等，交易机会均等，监管者对监管对象要一视同仁，不能区别待遇。第二，审慎监管原则。银行业的监管要促进各银行经营活动的稳健性和经营行为的合法性，保证银行系统的运行安全，防范市场风险。在督促各银行加强内控、谨慎经营的同时，审慎监管，使整个金融体系形成稳健安全运行的机制。全球化时代的到来，在经济领域中国必将深入履行加入WTO承诺，继续深化经济体制改革，提高国内市场的开放程度，包括银行业市场的开放。所以，经济全球化时代的银行监管工作一定要注意国际协调，国内监管要与国际监管相协调，以符合市场日益国际化的需要。

（二）银行监管与巴塞尔协议

巴塞尔协议是当前全球银行监管的共识，它由巴塞尔银行监理委员会制定并颁布。巴塞尔银行监理委员会不具有法定银行监管的权力，所作的监管标准与指导原则在法律上也没有强制效力，仅具有参考价值。但该委员会成员是全球主要发达国家，影响大，一般仍预期各国将会采取立法规定或其他措施，并结合各国实际情况，逐步实施其所订监管标准与指导原则。巴塞尔委员会制定了一些协议、监理标准与指导原则，如《关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议》、《有效银行监管核心原则》等。这些协议、监理标准与指导原则统称为巴塞尔协议。这些协议的实质是为了完善与补充单个国家对银行监管体制的不足，减轻银行倒闭的风险与代价，是对国际银行联合监管的最主要形式。巴塞尔协议的推广和应用对维护国际金融市场的安全和稳定起到了重要作用。

2004年，巴塞尔银行监管委员会的新资本协议建立了银行有效资本监管的三大支柱，即最低资本要求、监管当局的监督检查、信息披露。新资本协议代表了风险管理的发展方向，提高了资本监管的风险敏感度和灵活性，有助于银行改进风险管理和推动业务创新。新资本协议的实施将推动银行监管技术进步，强化市场约束的有效性，增强国际银行体系的安全性。

1.最低资本要求。新框架仍将其视为保证银行稳健经营的核心因素。在《新资本协议》中将银行承受的风险系统地分为信用风险、市场风险和其他风险三类。其中，其他风险包括操作风险、流动性风险、法律风险和名誉风险。新协议修改了1988年协议中对信用风险的处理方法，同时明确将操作风险纳入资本监管的范畴，提出了计算信用风险和操作风险的三种方法供银行和监管当局选择适合其银行业务发展水平及金融市场状况的一种或者几种。

2.监管当局的监督检查。在新协议中，为了促使银行的资本状况与总体风险相匹配，监管当局可以采用现场和非现场的稽核等方法审核银行的资本充足状况。新协议充分强调了监管当局监督检查的重要性，要求银行和监管当局都要提高风险评估的能力。监管当局应该考虑银行的风险化解情况、风险管理状况、所在市场性质以及收益的可靠性和有效性等因素，全面判断银行的资本充足率是否达到要求。在资本水平较低时，监管当局要及时对银行实施必要的干预。

3.信息披露。新协议充分肯定了市场能够具有迫使银行有效而合理地分配资金和控制风险的作用。为了使市场能够充分发挥这种作用，新协议要求建立银行信息披露制度。新协议规定，银行在一年内至少披露一次财务状况、重大业务活动及风险度以及风险管理状况。这些指标主要包括资本结构、风险敞口、资本充足率、对资本的内部评价机制以及风险管理战略等。同时，新协议还强调，信息披露制度的实施取决于监管当局的法律授权，其标准应该与各国会计标准衔接起来。《新资本协议》采用的方法具有一定的灵活性，以适应银行和监管实践的不断发展;同时新协议也充分意识到了确保金融体系在面对冲击时仍能保持活力，更广范围的监管团体、银行和标准制定机构在此过程中所能够和必须做出的努力。

银行监督管理的目标是防范和化解银行业风险，维护公众对银行业的信心，保护银行业公平竞争，提高银行业竞争能力，保护存款人、投资者和社会公众的利益，维护银行业的合法稳健高效运行，促进国民经济健康、持续发展。

二、中国银行业监管体制的演进与现状分析

（一）中国银行业监管体制的演进

20世纪50年代末，中国建立高度集中的计划经济体制，与此相适应，将信用集中于国家银行，取消多种信用工具。中国人民银行合并接纳了国家金融机构，从而形成高度集权、严格管制的经营与管理混为一体的金融体制。1978年中国进入改革开放的新时期，从1979年开始，金融体制进行了全面改革。1984年1月1日起，中国人民银行专门执行中央银行的职能，并赋予运用货币政策、金融调控和金融监管的职能。在监管方面，中国人民银行负责监管新设或恢复重组国家银行及非银行金融机构，监管相继形成的各类金融市场。1995年5月10日全国人大通过《中华人民共和国银行法》，对一些主要的监管制度作出规定，这标志着中国银行监督管理法制体系已初步形成。亚洲金融危机发生后，加强金融监管、防范和化解金融危机成为人们普遍关心的问题。2003年，国务院设立中国银行业监督管理委员会统一监管银行、金融资产管理公司、信托投资公司等银行业金融机构，并履行原由中国人民银行的部分监管职责。现在，中国的“一行三会”分业监管、分工合作的金融监管体制正式成立并稳定运行。

（二）中国银行监管现状及存在的主要问题

1.银行监管法律层次低，前瞻性不强。银行监督管理的行政规章法律效力和权威性不高。监管人员的从业素质发达国家存在较大差距，银监从业人员专业知识结构不够合理，具有金融监管所要求的复合型人才十分缺乏，影响了我们的监管质量。

2.监管内容过于狭隘。中国目前的监管内容主要是机构的审批和经营的合规性，对银行日常经营的风险性监管极不规范和完善，对市场退出前的监管则属空白。国有银行往往会以政策性业务为借口掩饰内部经营问题，不注意内部机制的建设。银行的资金业务对象和产品的统一授信也有待加强。另外，网络银行中的电子货币和网络金融业务的监管问题有待完善和解决。

三、银行监管的国际经验借鉴

（一）美国的银行监管

美国的银行监管机构包括：美国财政部货币监管总署、联邦储备委员会、联邦存款保险公司。其中，美国财政部货币监管总署的主要职责是审查国民银行的注册及其分支行的设置、银行之间的合并，制定银行监管相应的管理条例和法规，并贯彻执行。联邦储备委员会的主要职能是制定金融政策和金融规章制度，监督管理联邦储备银行和会员银行的业务，监督货币的投放与回笼，并充当联邦政府的人，定期公布有关联邦储备系统的情况和统计数字。联邦储备体系拥有的监管手段包括：停止银行的部分业务，撤销银行的高级管理人员，对违法违规经营的银行及其有关管理人员实施处罚，甚至取消会员银行资格等。联邦存款保险公司主要负责对加入保险的非联邦储备会员银行实施监管。同时，在必要的情况下，也积极介入对其他参加保险的银行的监管过程。其宗旨是为了保障存款，防止个别银行的信用危机扩散到其他银行。除了上述主要监管机构之外，美国银行的活动还受其他一些机构的监督。如司法部联邦证券交易委员会、全国信用社管理总局等。美国的银行监管体制较为复杂，实行的是国民银行和州立银行双重监管体制，法律不仅赋予联邦政府有监管银行的职能，也授权各州政府有监管银行的职责。

美国的银行监管体系要求各监管主体之间，定期进行信息交流加强了监管者之间信息交流，避免监管漏洞的发生。金融控股公司要定期向监管者递交自身内部风险评估报告，借此，监管者可以了解公司面临的风险以及公司的风险管理程序是否有效，进而可以对整个金融行业的风险状况作出评价。美国监管当局除了按照巴塞尔协议对银行业资本充足率的要求监管银行以外，正在试验一种新的资本充足率的监管方式:预先承诺制。即监管当局设定一个测试期间，银行在测试期初向联储承诺其资本量水平，在整个承诺期间内，只要累计损失超过其承诺水平，美国监管当局将对其给予提高资本充足率的惩罚。这一方案主要适用于内部风险管理和控制较好的银行。这样就减少了监管成本，激励了银行强化对风险的自我控制。这一点对于中国政策选择和设计具有很好的借鉴意义。

（二）英国的银行监管

英国的银行监管是以英格兰银行为中心的单一集中式的监管体制。其有权对接受存款的机构进行认可，授予或拒绝授予从业执照，要求银行提供财务报表、信息资料等。此外，基于对存款人利益的考虑，英格兰银行还实施了存款保护计划。英格兰银行对银行的监管由该行的银行业监督委员会和银行业监督局负责。

英格兰银行对银行授权后会不断地对被授权机构进行评估和考查，若银行未能持续满足银行法规定的授权标准，英格兰银行随时可限制或取消银行的授权，吊销其许可证。英格兰银行委派检查支队对银行的总体状况、信贷评估与控制、业务管理以及会计等进行现场检查。另外，还通过对银行报表的分析和监测来进行非现场监管。监管的内容涵盖资本充足性、资产流动性、大额资金风险和外汇风险等数个方面。当银行不能持续满足授权标准或不能履行银行法所赋予的义务，威胁到存款人利益时，英格兰银行有权寻求法院对该银行实施清盘或接管。

（三）日本的银行监管

日本实行的是一元多头监管体制，即全国的银行监管权集中于中央一级，地方没有独立的权力，但在中央一级由两家或两家以上机构共同实施对银行的监管。日本采用这种监管体制是出于国家权力集中和各机构权力制衡的需要，与其社会经济的发展特点相适应。除政策性金融机构由财务省负责监管以外，银行、保险公司、证券公司等商业性金融机构均由金融厅独立监管或与相关专业部门共管，金融厅成为日本行政监管的最高权力机构。为确保金融厅在金融检查和监督方面的独立性，日本规定金融厅长官由首相直接任命。日本银行和存款保险机构只负责对与其有交易行为的金融机构进行财务检查。

四、中国银行监管的机制设计

（一）加强法制建设，完善信息披露制度

建立有效的法律框架是加强有效银行监管的前提。中国虽已出台了《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》等多部相关的法律法规，与发达国家相比，仍存在不少差距。在立法工作中，我们应该遵照《巴塞尔协议》和《有效银行监管的核心原则》，既要注意原则性，又要注意具体性和可操作性。除此之外，还应关注巴塞尔委员会等国际监管机构的最新研究成果，按照WTO规则要求和国际金融市场的惯例，参考、借鉴金融监管制度比较完善的国家的立法，修改或清理现有的有关外资银行监管的法律法规，制定出具有权威性、连续性和有效性的法律，以期在尽短时间内提高中国银行监管法律法规的层次。

进一步建立健全市场信息披露制度。监管必须以保证信息的可得性、透明度和可靠性为中心，银行应定期向社会公布其经营状况的信息，以此强化了社会公众对银行的监督。公布的信息应该包括：银行经营的安全性、流动性和盈利性。此时，理性的存款人出于自己款项安全性考虑，会根据各家银行的信誉度来选择存款银行，从而强化了银行管理、提高了银行的经营质量。

（二）建立银行监管的国际合作机制

要在国际范围内有效地防范和控制金融风险，国家之间必须开展有效的双边和多边合作，进行广泛的监管信息交流。中国金融业正在逐渐融入世界市场，加强国际交流与合作是防范金融风险的必然要求。目前，中国银监会已与美国、加拿大、英国、德国、法国、波兰、韩国等多个国家和地区金融监管当局签订了监管合作谅解备忘录，涵盖信息交换、市场准入和现场检查中的合作、人员交流和培训、监管信息保密、监管工作会谈等多项内容。建立并不断完善双边监管合作机制，有利于银监会与有关国家、地区监管当局进行信息沟通和交叉核实，有利于及时了解双边互设机构的经营情况，及时发现不良发展趋势或问题，做到及时预警、及时惩戒，从而督促双边互设机构合法、稳健、审慎经营，促进银行信息的共享，提高了银行监管效率。

（三）健全银行业同业自律机制

一般来说，行业自律是市场经济条件下经济监管的重要组成部分之一。我们虽然已经组建了中国银行业协会，但是该组织的地位和作用并没有在法律层面上得到足够的重视和充分的关注。同业组织的自律可以充分发挥其专业性优势，弥补中国法定监管主体中工作人员专业素质方面的不足。同业组织还可审时度势、富有弹性的修正同业自律规则来补救中国银行监管制度供给的缺乏，这对正处于市场经济确立和完善阶段的中国来说，尤为重要。除此之外，同业组织在一定程度上起到监督约束法定监管主体的作用，防止权力滥用。

参考文献：

[1]Williamson.Corporate Control and Business Behavior[M].New York:Prentice Hall，1970.

[2]曾筱清.金融全球化与金融监管立法研究[M].北京:北京大学出版社，2005:83-86.

银行保险监督管理篇（7）

随着金融监管体制改革的不断深入，我国银行业监管法律体系的弊端也日益显现，银行业监管缺乏统一完善的法律制度，无法保证银行业监管合理、有效、规范地实施。首先，银行业监管法律制度对监管机关的监管职权过于原则，缺乏定量，实际执行中尺度不易把握，操作性不强，对监管机关工作人员的业务素质及违反法定程序或滥用权力的监督未能明确地要求，既不能保证银行业监管的公正、合理，又无法衡量其工作的绩效，使监管部门在具体的监管实践中容易产生随意监管现象。其次，银行业监管法律制度过于侧重对商业银行具体业务操作的监管。《商业银行法》对商业银行开展业务及银行与其客户之间的关系作出原则性要求，没有真正从有助于提高监管效率、质量的角度出发。我国监管主体正处于不断阶段，监管的力量极为有限，过分强调对银行业务的监管，难以使监管得到有效落实；另一方面，为监管主体滥用监管权力大开方便之门，滋生监管机关及其工作人员腐败，被监管的银行也有可能规避法律、逃避监管，监管目标的实现。另外，银行监管的配套法规不完善，随意性大，主观性强，实施细则和其他规章制度不配套；对存款保险制度等监管手段，尚未予以足够重视，存款保险制度在我国法律尚为空白状态；法律对监管机构行使监管职权的保障机制不健全，不利于保证监管机构监督履行职权的有效性。

金融法律制度是实施银行业监管的基础，鉴于我国银行业监管法律制度存在的，建立健全银行业监管法律制度对实施合法有效的监管至关重要。首先，要建立健全以《中国人民银行法》为核心，《商业银行法》、《担保法》等基本法律为框架，《贷款通则》、《储蓄管理条例》、《支付结算办法》、《外汇管理条例》、《外资金融机构管理条例》等业务和机构管理法规为主体的、全面系统的法规体系；其次，要修改我国金融法律法规中与世界贸易组织和国际惯例不适应的，通过废除、修改、补充和制定等手段，及时地对现有的金融监管法律、法规和规章等进行清理和重建，完善我国的银行业监管法律体系。银监会成立，应加紧进行对《中国人民银行法》等法律法规修订工作，以强化中央银行货币政策的性质和职能，体现中央银行的权威性，体现货币政策决策科学化、专业化要求，确立银监会对银行业监管的合法地位，赋予银监会监管的职权。另外，由于银行业务具有很强的专业性，为加强银行监管的有效性，法律应对政府监管机构工作人员，尤其是主要的负责人的业务素质作出严格要求。《中国人民银行法》对监管机关及其工作人员履职的监督过于简单，也有待立法进一步完善。在同业自律方面，全国性的银行业协会的法律地位和作用应提高到法律的高度，给予足够重视。

依法构建银行业监督管理体系，形成监管合力

全国银行、证券、保险工作会议明确了改进和加强金融监管的工作任务，要把加强金融监管作为重中之重，全面提高金融监管水平。我国银行业由于体制的原因，缺乏竞争和自我约束机制，银行业风险的自我约束和承受机制很弱，从而加大了银行业监管的难度。随着金融体制改革不断深入，强化银行业依法监管，应当建立适应市场化、国际化、化的银行业监管体系，要逐步建立起包括政府监管机构的法定监管、行业组织自律、金融机构内控、监督配合的大系统监管体系，拓宽监管渠道，形成监管合力。

政府监管机构的法定监管，其作用在于健全监管法律体系，促使银行业审慎经营，杜绝过度冒险行为，将风险控制在合理的可承受的范围内，并防范系统性风险和危机的发生。中国银行业监督管理委员会宣布成立，专司对银行业监督管理，真正有效地依法行使监管职责，对银行及其业务实施监督管理，维护银行业的合法、稳健运行。今后应把监管重点放在对商业银行内控制度建设和落实方面，尽快制定和建立商业银行资产负债损益等经营管理业绩的综合考核和评价体系，督促国有商业银行按照降低不良贷款比例和增盈减亏目标制定经营计划，建立经营管理目标责任制；严格考核国有商业银行资产质量，对不良资产剥离后的贷款质量变化情况要加强检查，制定新增不良资产的考核办法；严格审查国有银行处理的合规性。

银行的自我约束机制和内部控制制度建设，是依法加强银行业监管，强化商业银行内部管理，防范银行业风险的重点。风险防范的主体首先应是银行本身，良好的公司治理结构是防范风险的第一道防线。商业银行要通过建立一整套内部控制制度，借以控制经营风险，提高经营效益，其着眼点在于保证银行资产的安全性和流动性，防范经营风险。今后应着力于打破现有的银行业垄断，引进市场竞争机制，实现银行运作机制的转换，推进产权改革，建立有效的公司治理结构，完善内控制度。银行业协会的自律性组织约束，可以制止、避免银行业的不正当竞争，是抗御风险的基础和关键防线。当前金融工具不断创新，金融业务趋于国际化的情况下，来自银行业外部的监管有时显得滞后，全面强化并落实银行业自律监管就显得尤为重要。在同业自律方面，银行同业组织及其自律机制在诸多国家和地区颇受关注，香港的银行业公会便是成功的例子。我国已于2000年5月建立了银行业的自律组织银行业协会，但银行业协会会员自愿入会，缺乏保障机制，其作用没有得到充分发挥。今后应对银行业协会的职权加以界定，以利于其发挥自律监管的作用。

公众的监督，是发挥、审计、律师事务所等社会中介机构的社会监督作用。由会计师事务所、审计事务所依法对金融机构报告的真实性、公正性进行审计，以便有关方面对其财务状况、经营业绩和风险程度等做出正确判断，增强商业银行在资金、管理、业务和信用方面的透明度，并对其存在的进行审计监督。在当前，尤其要重视国家审计机构对金融机构的审计监督，并协调审计监督与政府监管的关系，分工协作并相互配合，提高监管效率。

转变监管理念，努力由合规性、机构性监管向风险性、功能性监管转变

银行业监管目标是维护银行业的安全稳定、竞争高效，建立及时、准确、真实、有用的信息披露系统，向公众提供明了、全面、实用的信息，保护客户的合法权益。我国银行业监管实践中，建立了银行业监管责任制，增强了依法履行监管职责的独立性和有效性；通过对一些违法违规行为进行了查处和纠正，实施以成立金融资产管理公司收购国家银行不良贷款、整顿地方中小金融机构为主要的金融稳定工作计划，有效防范了金融风险，维护了稳定。

银行保险监督管理篇（8）

金融危机对于我国银行业造成的影响来说也是利弊皆有，从积极影响方面来说，它加快了我国银行业金融体制的改革步伐；完善了我国银行业的监管制度；促进了我国银行业金融立法，并卓有成效；实现了我国商业银行股份制改革和国有商业银行公司治理；加强了对商业银行的业务监督管理，采用了以防范金融风险为核心的审慎监管方式，从而避免了因风险管理技术原因导致的损失，使得商业银行监管走向了国家化、规范化和系统化的轨道；进行了农村信用社的金融改革，为建设社会主义新农村发挥金融的促进作用；完善了金融市场体系，优化了金融结构等。对我国金融业带来的消极方面的影响，表现在不良贷款大大反弹，资产质量大受影响；国内中小企业纷纷破产倒闭，工商企业经营困难；股市与房地产市场走向低迷；商业银行海外投资风险危机严重；宏观经济环境和货币变化带来了新增贷款潜在风险加大等。国际金融危机对我国银行业产生的影响，如美国的次贷危机对全球经济系统的巨大影响，导致了我国银行业直接受到了一定影响，但是直接影响不大，间接影响方面有商业银行贷款质量面临较大的不确定性；政策调整使银行利差收入越来越少；银行中间业务收入受到了影响等。此次国际金融危机对我国银行业监管提供了很多启示，为我国银行业监管敲响了警钟，我们应该居安思危，汲取金融危机教训，避免金融衍生品发展和监管不当再次导致危机发生；应当对发达国家银行监管制度进行透彻分析，取其精华，去除糟粕，借鉴一些有效先进的经验为我所用。同时，还要积极关注银行业潜在风险，充分认识到金融衍生品潜在的风险，监管部门加强对衍生品风险评估和控制，避免风险跨市场转移；还要谨慎对待混业经营这把双刃剑，在激烈的金融市场竞争中，混业经营给银行业带来了机遇和挑战，它增强了金融机构之间风险的传染性，谨慎对待混业经营是监管当局的有效监管措施，对保障银行业和金融业的稳定和安全具有重要意义。

二、我国银行业监管存在的问题

我国银行业监管体制建立时间不过短短几十年，改革开放以来从无到有逐步实现现代化、市场化和国际化，取得了显著成就。但是问题依然很多，金融监管体制不完善和不健全，监管当局不能有效地掌控银行经营创新和风险监管，不能有效构筑银行安全屏障，所以加强我国银行业监管改进办法和措施是必要的。具体说我国银行监管存在以下几个方面的问题。一是金融监管法规不健全，如《人民银行法》、《商业银行法》等操作性不强，比较概括笼统，不适应未来金融业的发展和监管，需要修订，一些法律法规在实施过程中不规范、不灵活，金融法司法性和透明度不高。二是金融风险性监管不规范，目前的银行审批和经营合规范性是银行监管主体内容，银行监管部门对银行风险管理办法和能力监管力度不够，银行风险监管内容不全面，从而忽视了金融风险性监管。三是监管方式单一，效率低下。重视非现场监管，而轻视现场监管；重视重点监管，而轻视日常监管，使得金融监管综合效力不足，监管力度弱化，从而造成金融重复监管和监管真空。四是对金融创新风险监管协调配套不够，监管机构信息传递的滞后或失真，导致审计、法律和舆论等机构力量薄弱，难以形成有效监管网络。五是银行监管不透明，银行监管机构执法透明度有待增强，金融透明度是银行业监管基础，是金融运行规范化主要内容和重要标志。六是银行业内部监管效率较低，在信贷风险管理、信贷资产质量审核、完善内控制度等方面问题较多。国内信息评级机构技术不标准，业务范围不完善，商业银行信息披露意识淡薄等问题，阻碍了银行业监管工作的开展。除此之外，还有我国银行外部监管环境不完善；分业监管的模式不符合我国银行业发展要求；内外银行业监管工具存在不足，缺乏健全的内部控制机制；法律法规缺乏可操作性；信息披露的立法方面还有待于完善；监管内容深度和监管范围广度不够；监管手段缺乏有效性；监管模式不符合新时期银行业发展要求；监管机构之间缺乏有效的协调机制等诸多问题。

三、金融危机背景下我国银行业监管的应对策略

第一、建立健全我国银行业监管工具。首先要加强我国商业银行内控制度监督与建设。不断完善银行内控机制和风险管理机制，健全银行风险管理制度，银行监管部门积极借鉴外国信用风险监督模式，尽快推行新巴塞尔协议，结合我国国情，构建内部信用风险模型，及时发现监管制度缺陷加以弥补，以防止风险扩散。加强监督和约束重要岗位人员行为，积极防范操作风险，从源头控制与防范操作风险发生，提高制度的执行力度和监管力度。其次，充分发挥外部控制制度对银行业的监督作用。逐步完善银行业法律法规是银行监管外部控制的有效手段，加强银行业各法律法规之间的协调性，明确监管细则，确保各项操作有法可依。建立一系列有效应对金融危机的法律法规，加强银行业信息披露，提高信息透明度，有效的信息披露制度，可以促进商业银行、投行、信用评级机构对于资产证券化产品信息披露到位，提高信息透明度，使得公众和金融机构及时有效地获得信息，降低危机爆发。所以尽快建立银行业透明化信息网络平台，确保银行信息公开化与透明化。加强监管部门主导作用，可以采取强制性措施披露信息，及时跟踪和监督商业银行信息披露情况。最后还要加强社会监督力量。比如提升会计师事务所、审计局、资产评估机构等社会中介机构的监督权威性，保持他们的公正性，形成监管合力；还可以加强新闻媒体的监督力度和市场参与者的监督，通过新闻媒体可以曝光违法违规行为，从而形成有效的监督力量。

第二、完善银行业监管的内容与范围。首先要规范银行市场准入规则，这是保障银行业稳健运行和市场竞争环境的良好保障。虽然我国商业银行准入规则已经形成一套系列规定限制，但是缺乏连续性，存在抽离资金的隐患，把好入关口至关重要，防止不合格银行从业人员和银行进入银行系统。随着我国金融业快速发展，监管机构对银行业经营领域逐渐放宽，导致一些不良银行机构轻易进入银行市场和银行业务领域。还要运用市场手段规范我国银行业退出机制，遵循市场化原则，避免政府一包到底的现象，运用市场和行政手段相结合的方式，根据形势变化合理运用这两种手段，来调节金融业带来的不稳定因素和对公众信心的打击。经济运行良好时，可以采取破产、关闭等市场化方式，以防止对公众信心的打击；而在经济形势衰退时不采取破产和关闭的手段，以保持金融的稳定性。完善银行业市场退出的法律机制，健全市场退出法律机制，应当对退出方式、退出程序、退出规则等方面提供依据，建立一部专门针对银行业市场退出机制的法律，提高市场退出机制的可操作性。

第三、改良我国银行业的监管手段，保证监管协调机制的良好运作。对于非现场检查取得的数据要确保其真实性，完善其数据统计口径，非现场检查数据要能够充分反应以后各种风险状况。对于银行数据真实性与否要给以有效监督和惩罚处理。不断完善现场检查和非现场检查的协调性，两者互相配合形成监管合力，现场检查应具有连续性，对于出现问题的银行进行持续性检查，使用有效的监管手段对其进行整改和后续监督。在银行监管机构、商业银行、内外监管组织之间建立良好的协调机制，以确保信息共享制度实施。建立信息分享平台可以有效沟通银行业监管中介机构和银行监管机构之间的关系，形成监管合力。完善现有各金融监管机构的协调机制，建立健全资源共享机制，建立信息中心，互通有无，完善信息披露制度。第四、进一步加强我国金融监管措施。不断完善关于金融监管法律体系，可以有效防止金融危机的爆发。健全的金融监管法律体系是保障金融体系稳定运行的必要保障，可以有效减少金融危机发生之后再治理造成的高成本浪费。在制定金融结构法律时要考虑到可操作性和相配套的实施细则。鼓励金融创新和金融衍生产品的创新，可以有效提高银行机构分散风险的能力，当银行监管措施跟不上金融衍生品创新时，金融市场就难以稳定，分散风险链条就很可能转变成传递风险的渠道。所以在鼓励金融创新的同时必须加强银行监管力度，以确保金融创新风险置于可控范围内。在分业经营的前提下逐步构建监管机构之间的合作体制，加强国际金融合作增强抵抗全球金融风险的能力。

银行保险监督管理篇（9）

引言

西方发达国家普遍拥有比较健全发达的银行业,由于政治、经济、文化等历史渊源各不相同,各国纷纷建立了各具特色的银行监管体制。通过以美国、英国、日本这几个主要的西方发达国家为研究对象,对其银行业监管的法律基础、框架模式、制度内容进行比较分析,对我国建立一种符合当今复杂情况的现代化银行监管制度是不无裨益的。

一、银行监管法律基础比较

(一)美国的“规范管理”。美国是一个以法制化著称的国家,尊重法律、处处依靠法律是美国民族的特点之一,因而其管理制度常被学者标上“规范管理”的典范,也成为其区别于英国注重银行的自律监管、以“习惯法”为主的监管特色。自建国以来的短短两百多年里,美国颁布了众多的金融法规和条例,不仅有银行大法①,还有各种各样的专项法律②,并且不断出台或修订银行条例及规章制度,由此建立了一套完整的、以法律框架为基础的、手段先进、机构复杂严密、理性量化管理的银行监管体制。从其银行监管条例的重心看,30年代立法主要从防止银行大量破产影响经济稳定出发,以保证银行安全,维护稳定的金融秩序为主,1933出台的《格拉斯-斯蒂格尔法》确立了美国银行分业管理的格局;70年代立法倾向于保护消费者利益;80年代立法转向放松管制,提倡效率和竞争;90年代在西方国家纷纷改革金融体制、由分业经营向混业经营转变的浪潮的推动下,1999年美国颁布了《金融服务现代化法》(financialservicesmodernizationact,又称为gramm-leach-blileyactof1999,glb法),允许金融控股公司通过设立子公司的形式经营多种金融业务,由此打破了美国半个多世纪以来银行、证券、保险严格分业经营、分业监管的格局。

(二)英国的“非正式管理”。英国是老牌君主立宪制国家,由于历史、地理及其政治环境的影响,加上英国人冷静理智、善于自我克制、尊重社会权威和秩序、保全声誉、遵纪守法的传统,使英国社会采取了以“习惯③法”为主,并与“成文法”相结合的独特的银行监管法律体制。英国并非是一个不重视法律的国家,事实上英国是一个严格执行法律的国家,只是在法律方面采取因袭主义,具有较长的稳固性,而不像美国那样频繁地颁布法律,由此英国银行监管风格被贴上“非正式管理④”的标签,并与美国“规范管理”的银行监管法律体制相区别。英国的银行法很少,主要有《1979年银行法》和《1987年银行法》,《1979年银行法》赋予英格兰银行监督的责任,《1987年银行法》加强了这一监督职能。1997年英国“金融服务监管局(fsa)”成立,成为对商业银行、投资银行、证券、期货、保险等九个金融行业的统一的服务监管机构。2000年,英国通过了《金融市场与服务法案》,从法律上确认了上述金融监管体制改革。

(三)日本的“金融行政管理”。日本相对于美、英等国,对银行业的监管具有强烈的政府干预色彩,通常也被称为“日本的金融行政”管理。日本金融监管当局根据自身的特点,在吸收英美行之有效的银行监管措施的基础上,形成了自己的银行监管法律体制。日本主要的银行监管法规是1981年《日本普通银行法》、《日本银行法》,该法对银行业务范围、财务监督、经营管理、法律责任进行了具体的规定。1998年日本政府顺应金融改革的大趋势,全面修改《日本银行法》,通过了《新日本银行法》,加强了中央银行——日本银行的独立性。此外,一些银行部门法规也起着重要的作用。

二、银行监管框架模式比较

由于各国地理和自然条件的不同,民族和社会历史的特殊性,经济结构和发展水平不同,政策法律制度的显著差异,形成了各国监管框架模式的多样性。

(一)美国的“双线多头”监管模式。“双线”即联邦政府和州政府两条线对银行都有监督权,“多头”是指在每一级又有若干个机构共同行使监管职能。在联邦这一级上,有8个监管机构,有联邦储备体系、货币监理署、联邦存款保险公司、证券交易委员会、联邦住宅贷款管理总局、国民信贷公会管理局、联邦储备贷款保险公司、国民信贷公会保险基金,其中最主要的三个监管机构是:联邦储备体系(federalreserveboard,简称frd,负责管理在州注册的、属于会员银行的商业银行);货币监管署(theofficeofthecontrollerofthecurrency,简称occ,负责管理在联邦注册的国民银行);联邦存款保险公司(federaldepositinsurancecorporation,简称fdic,负责管理在州注册的、属于非会员银行的商业银行)。美国银行业主要管理机构及其责任见表一。在州这一级上,50个州各有各的金融法规,各有各的银行监督管理官员和管理机构。

实行“双线多头”监管模式的国家都是实行联邦制的发达资本主义国家。美国地域辽阔,经济金融状况、生产力分布和经济部门结构等情况差别很大,此外美国民族崇尚公平竞争和自由选择的特点、联邦和各州权益严格的分权制,使银行业的集中监管难以实行。建立在分业经营基础上的美国“双线多元”监管体制正适合了美国的国情,其优点在于:它能适应地域辽阔、金融机构繁多的国家的实际情况;可以防止一国金融监管权利的过分集中;可以使金融监管机构的监管专业化,提高金融监管的效果。但“双线多元”监管体制也存在明显的不足,如金融监管机构交叉;金融法规不统一;监管分散,出现监管空白或重复监管;银行容易钻不同监管部门的空子,逃避监管,加剧金融领域的矛盾和混乱。

(二)英国的高度集中的“单一制”监管模式。高度集中的“单一制”监管模式,指单一型的监督管理设置模式,由单一的中央级机构如中央银行或专门的监管机构对银行业进行监管。长期以来,英国对商业银行的监管权高度集中在隶属于财政部的英国中央银行——英格兰银行。英格兰银行对银行的监管是由隶属英格兰银行的银行业监督委员会(boardofbankingsupervision)和银行业监督局(bankingsupervisondivision)负责的。银行业监督委员会为银行业监督的最高机构,每年发表执行银行法情况的年度报告,汇报根据银行法对银行监督的执行情况。银行业监督局具体负责管理商业银行,并由英格兰银行的一名执行董事或常务副行长负责。为了适应金融全球化和欧元诞生的挑战,1997年,英国政府提出改革金融监管体制的方案,将包括英格兰银行、证券和期货监管局、投资管理监督组织、私人投资监管局等九家机构的金融监管职责移交给新成立的“金融服务监管局(financialserviceauthority,简称fsa)”,统一负责对商业银行、投资银行、证券、期货、保险等九个金融行业的监管。

世界上绝大多数国家都实行这种高度集中的“单一制”监管模式。英国的社会经济金融发展是一种较少人为干预的、自然的历史发展模式,直到《1979年银行法》颁布后,才以法律的形式授权英格兰银行具体实施对银行业的监管。这种监管模式的优点在于可使金融监管集中,金融法规统一,银行不易钻空子;能较好地适应高度集中国家政治机构;运行得当有助于提高货币政策和银行监管的效率;也有助于克服其他模式下不同监管机构之间相互扯皮、推诿责任的现象。缺点是这种模式会使监管部门作风官僚化,监管任务过重,不利于提高监管人员的素质。

(三)日本的“单线多头”监管模式。“单线”是指对金融业的监管权力集中在中央政府这一级,“多头”是指在中央这一级政府有多个机构负责对金融业的监管。长期以来,大藏省一直是日本金融事务的主管机关,对银行业的监管也主要由大藏省负责。日本银行作为中央银行在行政上接受大藏省的领导、管理和监督,也承担一定的监管职责,形成了由大藏省和日本银行共同负责对银行业实施监督管理的模式。大藏省监督的重点是从行政管理的角度,依据银行法以及相关法规、制度对银行的业务经营的合规性进行监督检查,保证银行体系的健康有序运行。日本银行只对在日本银行开设往来帐户或需在日本银行取得贷款的银行进行监督和管理,其监督的重点是从经营风险和资产状况角度,通过对其资产质量和风险状况的监督检查,保证银行业经营的安全性、相互竞争的平等性,使银行的经营活动与中央银行的政策意向保持一致。1998年,金融监管机构和金融体系计划厅从大藏省分离出来,成立了综合性的单一的金融监管机构——日本金融监督厅,到2001年,日本初步形成了一个以金融监督厅为核心,独立的中央银行和存款保险机构共同参与,地方财务局等受托监管的监管框架。

实行“单线多头”监管模式的国家大多是经济比较发达的资本主义国家。日本的不同发展层次的市场经济和议会政治结构,导致了比较分散的经济政治管理体制。这种体制反映在日本的银行监管体制中,就形成了“单线多头”的监管模式。这种监管模式的优点在于集中统一的监管可以提高监管效率,形成各权力机构之间的制约与平衡。同时也应该看到这种模式有效运行的关键在于各管理机构之间的协调与合作,在一个不善合作与立法不健全的国家中,这种体制的优势难以得到发挥。同时这种模式也同样面临“双线多头”监管模式类似的问题,如监管职责划分不清,重复监管等。

三、银行监管制度内容比较

银行业监管的制度内容主要包括市场准入监管,日常审慎监管,问题银行监管和市场退出监管。

(一)市场准入监管。三国都实行核准主义⑤,普遍重视最低准入资本金是否充足。市场准入监管是指制定对银行业开业条件的具体要求,以防止不合格的金融机构进入金融市场,保持合理的机构数量,避免恶性竞争,包括机构准入、业务准入和高级管理人员准入三个方面。

在市场准入监管方面:1.美国相对于英日管理较松。不同性质的银行由不同的监管机构审批⑥,其中美国的国民银行的最低注册资本为100万美元;2.英国最为重视。英格兰银行监管的主要目标就是使银行持续满足银行法规定的授权标准⑦,不断地评估和考察这个标准是否被遵循,按照谨慎原则决定是否取消或限制授权。英国的银行准入的最低注册资本为500万欧元;3.日本最为严格。以维持金融体系的稳定为首要目标,实行严格的开业管制,从1960年后几乎没有新的普通银行建立,限制了金融机构的数量,100%属于世界性的大银行,垄断性非常严重。日本的银行准入的最低注册资本为20亿日元。

银行保险监督管理篇（10）

一、银监会的简介

银监会，中国银行业监督管理委员会（China　Banking　Regulatory　Commission　，CBRC）的简称。经第十届全国人民代表大会第二次会议批准，由国务院决定，成立银监会，并授权其履行原由中国人民银行履行的银行监督管理职责。银监会是国务院直属事业单位，负责对银行业及银行机构的监督和管理，享有独立的监管权力。

1、银监会的法律地位

银监会的法律地位是经法律明确规定的。《银监法》第二条规定，国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。该法明确了银监会作为“国务院银行业监督管理机构”的法律地位。首先，银监会受国务院的直接领导，向国务院负责并报告工作。其次，银监会在国务院的领导下独立履行监督管理职责，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。再次，银监会统一监管全国银行业金融机构及其业务活动，既包括境内的中资、外资银行业金融机构及其业务活动，也包括境外的中资银行业金融机构和境内中资银行业金融机构的境外业务活动。

2、银监会的职权

为保证银监会履行监管职责，《银监法》赋予银监会以下五项权力：

第一，规章规则制定权。银监会有权依照法律、行政法规制定并对银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章和规则，包括审慎经营规则。

第二，审批权。银监会拥有对银行业金融机构及其业务市场准入的审批权，对银行业金融机构变更和市场退出的审批权，对规定比例以上股东投资入股的审批权，对董事和高级管理人员任职资格的审查权。

第三，非现场监管和现场检查权。银监会有权要求银行业金融机构按照规定报送经营管理信息，依靠监管信息系统，通过监管评级体系和风险预警机制，对银行业金融机构及其风险状况进行非现场分析评价；有权进入银行业金融机构进行现场检查并采取一定措施，包括可以与银行业金融机构董事、高级管理人员进行监督管理谈话，要求其就银行业金融机构的业务活动和风险管理重大事项作出说明。

第四，强制纠正权。银监会有采取监管强制措施要求违反审慎经营规则的银行业金融机构进行整改的权力，如责令暂停部分业务、限制分配红利和其他收入、限制资产转让、责令控股股东转让股权或者限制有关股东的权利、责令调整董事和高级管理人员或限制其权利等；银监会有采取接管、强制重组和撤销等措施强制银行业金融机构退出市场的权力；有对非法金融机构和非法金融业务活动予以取缔的权力等。

第五，处罚权。银监会拥有对违法所得的没收权，对银行业金融机构及其工作人员的罚款权，以及责令停业整顿和吊销经营许可证等处罚权。

3、银监会的监管内容

为降低风险，银行监管主体主要对银行机构的市场准入、经营管理以及合并、破产等进行监管。

（1）市场准入管理。所谓市场准入，是指批准银行机构开业的具体条件要求。银行机构必须拥有法定最低资本金、必要的经营能力和专门的人才，达到法律规定的要求，并经银行监管机构的许可后方可开业。对市场准入的控制是对银行监管的第一步，是保证银行安全稳定发展的有效的预防性措施，以此防止不合格的银行进入市场，保持合理的银行数量，避免恶性竞争，以形成公平竞争的环境。同时，国家也可通过市场准入制度掌握和控制银行的规模。

（2）业务准入管理。业务准入是保证银行稳健经营的重要手段。各类银行只能在其资金、业务能力范围内进行经营。业务准入可以防止不恰当的业务创新，减少银行风险。对业务的限制性措施，在客观上也是限制外国银行进入国内市场的极为重要的手段。

（3）市场运营监管。市场运营监管是指对银行机构日常经营进行监督管理的活动。虽然市场准入监管在准入控制环节进行了严格的审核，但并不能保证银行机构在日常经营中稳健运行，银行机构的风险是在日常经营中逐步形成的，因此，市场运营监管任务更重，责任更大。对银行的市场营监管主要包括，风险管理、资产安全性监管、资产流动性监管等。

（4）对有问题银行机构的处置。即使是在最有效的监管体制下，也无法完全消除银行陷入困境的可能性。当银行机构因经营管理状况的恶化或突发事件的影响，发生倒闭或破产危险的时候，常常被称作为有问题银行机构。有问题的银行机构经过救助、重组等措施仍无力偿还所欠债务的，即面临倒闭，退出金融市场。银行一旦出现较为严重的问题，不借助于紧急救助，是很难渡过难关的，因此，有必要建立一套有效的危机处理制度，以便将银行破产倒闭的发生率降到最低限度。

二、我国银行业面临的风险及防范对策

随着国内外形势的变化，一些中长期的风险有所积累，一些新的风险正在形成，　对此银监局和商业银行也给予了密切关注并寻求有效的防范对策。

1、资产负债期限错配风险和流动性风险进一步加大。　当前，我国商业银行的资产负债期限错配风险和流动性风险已经较为显著。商业银行资金来源的稳定性下降，　资产负债期限错配的风险显著上升。同时，还有些商业银行出现了资金头寸偏紧的状况，其中13家股份制商业银行的流动性比例较以往下降了近10个百分点，国有（控股）商业银行的超额存款准备金率也降至2％以下，流动性管理压力明显加大。针对这一形势，首要的任务是合理把握信贷投放进度，严格控制中长期贷款的比例，有效抑制投融资资产的过快膨胀；同时还要加快票据周转，加强同业存款营销，积极拓展负债业务，实现“搬家”资金的回流，以增加可用资金。

2、“两高一资”（高污染、高能耗和资源性）行业的信贷风险开始向中小银行转移。目前来看，　我国银行业在　“两高一资”　行业贷款质量总体尚好，这主要是因为当前这些行业资源价格的扭曲及强劲的市场需求。但随着后期资源价格改革的推进及出口退税政策继续调整，“两高”产品的国内外价差和利润空间都将压缩；尤其值得注意的是，　这类信贷风险开始由大银行向中小银行转移。　迫于信贷调控压力，大银行将首先选择收缩“两高一资”企业的贷款，　这些目前表征尚可的企业对信贷资金的需求仍然很大，　很容易被中小银行承接过去，由此造成“两高一资”行业中“大银行退、小银行进”　的现象，中小银行的行业信贷风险开始上升。针对此类风险，一方面要严格授信审查条件，提高“两高一资”行业贷款的准入标准，风险资产计量中适度提高该行业风险调节系数，从严控制贷款利率下浮比例；另一方面要积极研究相关行业政策动向及行业风险变化情况，　利用信贷总量调控的时机，从一些不确定性较大的项目中坚决退出，进一步优化贷款结构。

3、美元等外币资产（负债）面临的汇率风险持续加大。从当前及今后一个时期的综合情况来看，人民币长期升值的趋势没有改变，且后期可能出现阶段性的加速升值，汇率波动范围也将随着汇率制度改革的推进有所放大，这将持续加大我国商业银行的汇率风险。一是在各银行的资本构成中，美元等外币资本占有一定比例，而近年实施的境IPO、引进境外战略投资者、外汇储备注资等更是扩大了外币资本的缩水风险，增加了资本充足率管理和经营绩效提升的难度。二是随着汇率变动，交易账户的外汇敞口风险很容易转化为直接汇兑损失。现阶段外汇贷款需求旺盛和外汇存款资源匮乏之间的矛盾，将导致表内外业务货币错配问题更趋严重。同时，为了满足客户避险需求，商业银行获得了销售外汇理财产品、开展外汇掉期业务的更多机会，但商业银行自身的风险经营和管理能力面临更大考验。三是部分出口型企业已经出现利润下滑迹象，偿债能力已经受到不同程度的影响。针对这一情况，一是要加强对汇率风险管理重要性和紧迫性的认识，细化汇率风险内控制度及操作规则，强化外汇业务内审管理；二是要推进汇率风险管理电子化建设，增强对外汇交易风险点的实时监控；三是要促进汇率衍生产品创新，　在产品的定价机制、平盘方法、操作流程、风险管理、IT系统及市场营销等方面加强能力建设；四是要加速推进国际化进程，积极与国外金融机构开展合作，引进国外成熟的报价模型和风险管理技术。

三、银监会在防范银行业风险方面的角色

鉴于我国银监会成立近9年来在银行业防范风险方面做出的有效举措，我认为银监会在风险防范中扮演的角色有以下几点：

1、预知风险。银监会全面了解世界范围内的经济走势，金融走势，产业结构变化情况，以为银行业的发展制定正确的政策性的引导方案。同时，银监会也对银行的中小客户群体提供风险提示，例如，银监会《中国银监会关于防范以贷款名义骗取银行账户信息的风险提示》，《关于保障金融消费者银行卡资金安全的风险提示》，《关于电话银行的风险提示》等等，这些都加强了中小客户的安全意识和风险防范意识。

2、全面监控。银监会运用自己的监管职权，对各大银行，金融机构进行资产负债调查，编制《银行业金融机构资产负债情况表》　。对主要监管指标如信息风险指标，流动性指标，效益性指标，资本充足指标，市场风险指标，不良贷款分机构指标编写《商业银行主要监管指标情况表》并把这些信息公示公开，此类信息的公开有助于对各银行风险的评价。此外，银监会还下设国际监管合作部门，使得监管更加全面。

3、政策规章规则的制定。银监会根据国务院的宏观调控的政策导向，经济发展目标制定为经济建设服务的具体意见和措施，最近银监会就了《绿色信贷指引》。

4、纠正处罚不合规的银行行为。银监会下设案件稽查局，负责拟定银行业金融机构违法违规案件调查的规则；组织、协调、指导银行业金融机构违法违规案件的调查；指导、督促银监会系统稽查工作和银行业金融机构案件查防工作；指导、检查银行业金融机构的安全保卫工作。

综上，虽然银监会在银行风险防范方面发挥了不可估量的作用，但是，我们也应该看到游离于监管之外的一些民间金融对银行业系统安全的冲击，这就得靠完善的金融体系和法律环境的规制。因此，我们仍需不断加强国际监管合作和交流，汲取一些成功经验，大力改革，创建适于此种金融环境下的监管体系。

（作者单位：上海大学法学院）

参考文献：

[1]贾壮.银监会出台措施加强银行案件风险防范[J].证券时报，2006　（A01）.

[2]石继.我国银行监管主体若干问题研究[D].中国政法大学硕士学位论文，2004.（5）

[3]中国银行业监督管理委员会令，2011（5）.

[4]中国银行业运行报告.中国银行业监督管理委员会.

[5]龚志强.开放条件下我国银行业经营机制转型与风险防范[D].西南财经大学硕士学位论文，2007（4）.

[6]何德旭、葛兆强.我国银行业的发展趋势与风险防范[J].中国金融，2008（8）：38