社会政策分析篇（1）

我国目前就业状况分析

（一）就业结构的变化

我国劳动力市场的发育和发展，劳动力要素的流动，我国就业结构包括就业的城乡结构、产业结构、所有制结构，都发生了重大的变化。劳动力由农村向城镇转移，由第一产业向第二、三产业转移，由国有企业向非国有企业转移。从就业的城乡结构看，2006年与1978年相比城镇就业比重由23.7%上升到37.1%，上升了13.4个百分点；与此同时，乡村就业比重由76.3%下降到62.9%，下降13.4个百分点。从就业的产业结构看，2006年与1978年相比第一产业就业比重由70.5%降到42.6%，下降了27.9个百分点；第二产业就业比重由17.3%上升到25.2%，上升了7.9个百分点；第三产业就业比重由12.2%上升到32.2%，上升了20个百分点。从1997年起，第二产业加第三产业的就业比重超过了第一产业。从就业的所有制结构看，2006年与1978年相比，国有单位就业比重由78.3%下降到22.7%，下降了55.6个百分点；城镇中各种非国有单位的就业比重由21.7%上升到77.3%，上升了55.6个百分点。从1998年起，城镇中各种非国有单位的就业比重超过了国有单位。

（二）就业形势的变化

从就业形势来看，我国面临着巨大的就业压力。据统计数据显示，我国每年城镇需要安排的就业人口大约是2400万人，可是市场上能够提供的就业岗位大约只有1100多万个，这两者之间的差距就达到了1300万；农村劳动力转移就业任务十分繁重，我国尚有1亿农村富余劳动力需要逐步向非农领域转移。按照“十一五”规划目标要求，“十一五”期间规划实现转移农村劳动力就业4500万人，每年需要转移就业900万人，就业再就业形势十分严峻。扩大就业是建设和谐社会的重要内容。财政作为国家重要的宏观调控手段，从公共财政角度出发，应以财税政策推进就业，实行有利于创业的财政支出政策、税收优惠政策以及综合配套政策。

当前我国财政政策在促进就业方面存在的问题

促进就业的财政支出占财政总支出的比重偏低，就业的财力保障不足。我国当前的财政政策对就业的支持力度过低，且法律制度约束力不强，并带有明显的随意性。我国历年促进就业的财政支出占财政总支出的比重不仅偏低，且呈现逐年下降的趋势。导致公共就业服务质量难以有效提高，从而使再就业行为短期化，社会保障没有足够资金作为保证，而且保障的规章制度还不完善，造成“三条保障线”与再就业政策衔接效果不佳，尚未形成良性互动机制。

以需求拉动型为主的财政政策，使得创造长期性就业岗位的能力下降。我国从1998年实施积极财政政策以来，扩大了社会投资，对经济增长起到推动作用，同时促进了就业，其中，1998-2004年，中央政府发行国债用于基础设施建设累计创造就业岗位750万个。但靠GDP拉动的就业弹性系数却在逐年降低。“九五”期间平均就业弹性系数为0.13，“十五”期间下降到0.11，经济对劳动的吸纳能力降低，主要原因之一是现阶段我国的产业结构正逐渐由劳动密集型进入资本密集型。但是财政政策没有对就业需求结构性变化进行及时有效的调整。

在具体实施过程中，财政政策的负效应可能被扩大。财政政策对就业的影响不仅是正效应的，而且也有负效应，如果实施不当，则会对就业政策产生较大的逆效应。例如，由于财政投资政策对私人投资有“挤出效应”，政府的投资在充分就业时鼓励生产能力过剩的国有企业投资，长期完全挤占私人投资，使整个社会投资水平下降，以致就业量下降。财政政策对就业的负效应又会因不合理的制度安排而过度放大，这样财政政策的功效大大降低。

转型时期的制度降低财政政策对就业的促进作用。要最大化发挥财政政策对就业的促进作用，就要有完善的制度环境、健全的资本市场、劳动力市场、信息市场、技术市场等。我国处于制度转型时期，劳动力市场的地区性分割，阻碍了劳动力的自由流动，高昂的转移成本剥夺了劳动力市场的弱势群体的就业机会；信息市场的不完善无法为求职者提供充分的求职信息。制度不规范导致隐性就业、非正规就业大量存在，工资价格无法真实反映劳动力市场的变化，降低财政政策对就业的正效应。

和谐社会背景下扩大就业的财政政策选择及实施

（一）实现扩大就业与经济发展的良性互动

扩大就业归根到底要靠经济的发展。但是，不同的经济的结构对就业的拉动能力是不同的。要制定并实施有利于扩大就业的经济结构和增长模式，落实就业工作目标责任制，充分发挥财政政策促进就业的效应，提高对就业的拉动能力。注重加大对有利于扩大就业的产业发展的财政投入，在新建项目立项的同时，充分考虑到创造就业岗位数量，以经济发展带动就业增长，实现就业增长和经济发展双赢。制定并实施大力发展第三产业尤其是传统服务业的财政税收政策措施，增加就业岗位。大力发展非公有制经济，发展劳动密集型企业和中小企业，进一步拓宽就业空间。鼓励劳动者自主就业和创业、鼓励灵活就业、鼓励企业吸纳就业。开发公益性就业岗位、改进就业服务和强化职业培训，努力拓宽就业空间。同时，增加并提前分配下拨中央财政就业补助资金，建立实施“以奖代补”的新机制，为各地落实政策、做好就业再就业工作提供政策保障。

（二）稳步推进城乡统筹就业

要树立起城乡经济社会协调发展的思想，统筹做好城乡劳动力就业工作。通过大力发展农村二、三产业和多种经营，拓展农村的就业领域，实现农村劳动力就地转移。进一步改善农民进城就业环境，实行政府搭台、市场推动、信息引导、规范服务，加强输入地与输出地、用人单位和培训机构的协调配合，大力发展有组织的劳务输出，开展农村劳动力技能培训，促进农村劳动力跨地区就业，促进农村劳动力有效配置。组织开展部分城市春运期间企业用工信息调查并及时，引导进城求职农民按需有序流动就业。切实加强农民工权益保护，着重解决好拖欠克扣工资、劳动环境差、职业病和工伤事故频发等突出问题。鼓励和支持有条件的地区积极探索城乡就业一体化管理的政策制度和工作机制，逐步统一城乡劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业制度。

（三）实施有利于创业型就业的财政支出政策

我国从根本上解决就业的关键还是要鼓励投资，鼓励创业，促进就业。我国是一个人口大国，政府不可能大包大揽，但是政府要鼓励投资、鼓励创业、鼓励自我就业，及时给予相关政策。政府应通过制定宽松的政策、降低税负率，减少行政管理环节来促进就业，而且要转变就业观念，要树立通过创业来解决就业的观念。

要推动就业工作，实现以创业带动就业，就要实行有利于创业的财政支出政策，设立专项资金，对创业活动财政资金支持。中小企业是创新创业的主体，也是吸纳城乡就业的主体。但在成长初期，由于缺少资金支持，很多中小企业都在建立的前几年因资金链断裂，严重“失血”而倒闭。这一问题不解决，创业就得不到根本保障，以创业带动就业也就无从谈起。为了帮助中小企业创新和创业，国家应进一步完善《科技型中小企业创业投资引导资金管理暂行办法》，设立专项基金，尤其是推动地方政府创业基金的设立、完善和发展。就世界发达国家情况看，各国财政促进就业支出占GDP的比重一般在1%左右。我国虽然是发展中国家，但在目前面临较大就业压力的情况之下，也应努力增加财政对职业介绍、职业培训等再就业的支出，提高财政对再就业支出占GDP的比重。因此，各级财政部门要加大调整财政支出结构，加大再就业资金的投入。另外，国家应大力发展高新技术，通过技术创新提高企业的竞争力，从而提高商品的销售量，增加就业。

（四）加大对劳动密集型产业及行业的税收扶持

1.运用财政税收政策促进第三产业发展以增加就业。我国的第三产业发展相对滞后，吸纳劳动能力较弱。据统计，2006年，我国产业结构第一、二、三产业比例为11.8：48.7：39.5，而美国等发达国家的第三产业占GDP的比重为70%左右，如美国75.3%、日本68.1%、韩国55.1%、法国72.4%。可见，在发展第三产业问题上，我国仍然大有潜力可挖，同时第三产业从业人员较少，难以满足现实需求。

从世界各国的情况来看，第三产业是最能吸引劳动就业的产业。就等量的资本投入来看，每投资100万元，轻工业创造700个就业岗位，重工业能创造400个就业岗位，而第三产业能创造1000个就业岗位。所以政府通过制度建设和财政政策，促进第三产业的发展，提高第三产业占国内生产的比重与占总就业人数的比重。通过财政政策支持第三产业的发展，尤其加快零售业、餐饮业、生活服务业等的劳动密集型产业，同时也要加快发展信息产业、咨询业、文化服务业，非正规教育服务业、体育服务业等劳动密集型和知识密集型的产业。在保证质量和竞争力提高的前提下，促使第三产业对就业的吸纳能力不断地增强。

要加大对国家鼓励的生产业、农村服务业等薄弱环节以及与自主创新、节能减排有关的服务业的税收支持力度。要研究制定有关促进服务业发展的企业所得税优惠政策；要进一步扩大扶持现代物流业发展的营业税政策和鼓励技术先进企业发展有关税收政策的试点范围；对生产企业自营出口产品按现行政策实行出口退税；对服务业企业购置符合国家鼓励项目规定的高技术设备，按现行进口税收政策执行。为落实新税法中规定的高新技术产业企业的认定范围，一些重点鼓励的“高新技术领域服务业企业”，可享受有关税收优惠政策。

2.进一步深化税制改革，促进中小企业、个体经济的发展，扩大就业。改革开放以来，我国中小企业获得了迅猛发展。据有关统计，到2006年底，在全国各级工商部门注册的中小企业创造全国GDP的60%，吸收75%以上的城镇就业人口。中小企业已成为国民经济发展的重要力量，特别是对增加就业发挥了重要作用。由于现行税制和税收政策存在一些不利于中小企业发展的因素，中小企业特别是小企业在市场竞争中处于相对弱势的地位。因此，要积极稳妥地推进税制改革。除企业所得税外，加快统一其他内外资企业的税收政策，积极推进增值税转型的改革，为中小企业发展创造公平竞争的税收环境。要针对中小企业的特点，改进税收征管制度，完善征管措施，着力提高税务人员的纳税服务意识，为中小企业的发展提供良好的纳税服务环境。

（五）财政应加大社会保障支出力度

我国社会保障的财政转移支付占GDP的比重相对国外较低，有时财政资金不能及时到位，甚至被人挪用，所以政府应加大社会保障支出的力度，加强社会保障资金的使用和监管，促进社会保障物质基础的质和量的提高。通过进一步完善我国现行再就业和社会保障制度，合理确定保障标准、保障制度。财政支持也应由单纯保障基本生活向促进再就业转变。

社会政策分析篇（2）

长期以来,我国社会工作的职能主要由民政部门和工青妇等群众团体来承担,由于这些部门承担的只是社会工作的管理职能,大量社会工作中的服务职能长期处于缺位状态。同时,对社会工作的长期忽视,使得人们对社会工作的认知度普遍不高,社会工作的运行机制也没有建立起来;社会工作人员待遇较低;职业社会工作者尚未完全纳入社会管理体制,社会工作的社会化程度也不高,社会工作岗位及职业资格尚未明确设置,如此等等。而推进社会工作,需要在公共政策层面对社会工作进行学理分析,来为社会工作提供公共政策依据。

一、公共政策视野中的社会工作

“社会工作是以利他主义为指导,以科学的知识为基础,运用科学的方法进行的助人服务活动。社会工作的本质是一种助人活动,其特征是提供服务。更确切一点说,社会工作是一种科学的助人服务活动,它不同于一般的行善活动”[1]。社会工作可以通过整合社会资源、挖掘潜能,为那些有需要的贫困者、老弱者、身心残障者等解决生活困难,帮助解决政府无力解决的社会问题。显然,社会工作是针对社会问题提出的,其主要手段是通过“扶弱济贫”以实现“助人自助”。

通过公共政策解决某一社会问题,首先要对这一社会问题进行公共政策分析,而公共政策分析的一个重要环节是公共政策问题分析。公共政策问题是政策制定主体通过观察和发现而形成的,它经历了一个从“问题――社会问题――公共问题――政策问题”的识别过程,这一识别过程是对问题严重性进行比较的过程。由于政府在解决社会公共问题的资源、手段和能力等方面总是有限的,因此,并非所有的问题都能够成为公共政策问题。只有当政府感受到公众对社会公共问题形成了政策诉求压力,或意识到社会公共问题已经影响到整个社会的发展时,才可能确定为公共政策问题。公共政策问题是指政府或社会感到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范有严重的矛盾和冲突,需要通过政府或有关组织采取行动加以解决,并被政府列入政策议程的社会问题或公共问题。就社会工作方面的公共政策问题而言,也需要严格的政策问题构建,经过系统的分析,推导出一个经得起考验的科学结论。

二、社会工作的公共政策分析

就社会工作而言,存在许多急需解决的社会公共问题,而且这些社会公共问题已经具备了公共政策问题属性,因此,借助公共政策分析工具,对社会工作的社会公共问题进行总体性公共政策分析十分必要。总体性公共政策分析如下图所示:

为了对社会工作方面的公共政策有一个比较健全的理论支撑,首先要对社会工作方面的社会公共问题有一个科学分析。根据理论建构的基本原理,先做如下假设:

假设1:一个国家收入分配的不公平、社会福利制度的不完备将导致社会弱势群体的产生;假设2:社会工作供给不足将导致社会弱势群体的生活越来越困难,社会工作供给增加将缓解社会弱势群体的生活困难程度;假设3:政府有义务能够承担相应的社会责任,能够积极地制度化地解决社会弱势群体问题;假设4:通过不断推进社会工作,社会弱势群体问题可以得到有效解决。

只有上述假设成立的情况下,本文的研究才有意义。根据我们党的执政理念和国家性质,上述四点假设均可以成立。

公共政策问题构建的步骤有:问题感知――问题情势――问题搜索――元问题――问题界定――实质问题――问题明确化――正规问题。如下图所示:

本文着重关注贫富差距和弱势群体问题。

先看贫富差距问题。在社会转型的背景下,所有制变革、分配制度创新、经济体制改革、经济结构调整等,是贫富差距问题产生并扩大的直接的、根本的成因。一定模式的社会经济制度,决定着一定社会时期人们对社会财富的占有、分配和消费,决定着人们的经济地位以及经济关系。因此,贫富差距的直接表现为财富差距、收入差距、生活水平差距等。改革开放以来,我国在经济增长的同时,贫富差距逐步拉大。数据显示,1978年我国基尼系数为0.317,1999年达到039,2000年以后,我国的基尼系数已越过0.4的警戒线,并逐年上升。国家统计局公布的基尼系数2006年已经升至0.496。不断拉大的基尼系数反映了我国城乡收入分配格局的非合理化走向[2]。另外一组数据也表明,中国社会的贫富差距已突破了合理的限度,统计显示,总人口中20%的最低收入人口占收入的份额仅为4.7%,而总人口中20%的最高收入人口占总收入的份额高达50%。这突出表现在收入份额差距和城乡居民收入差距进一步拉大、东中西部地区居民收入差距过大、高低收入群体差距悬殊等方面。2006年,城镇居民中20%最高收入组(25410.8元)是20%最低收入组(4567.1元)的5.6倍;农村居民中20%最高收入组(84748元)是20%最低收入组(1182.5元)的7.2倍[3]。在政协第十一届常委会第六次会议期间,九三学社常委赖明在题为《调整国民收入分配格局,促进经济社会健康发展》的发言中指出:“首先,收入分配结构不合理。初次分配中,劳动者报酬比例从1998年的53.1%下降到2007年的397%;二次分配后,居民可支配收入从682%下降到55.9%。相应地,居民消费不断下降,最终消费占GDP的比重从1978年的62%下降到2008年的48.6%,而世界平均约为78%。其次,收入分配差距不断扩大。贫富收入差距从改革开放初的4.5∶1扩大到现在的12.66∶1;城乡居民收入比从1998年的251∶1扩大到2008年的3.31∶1,农村居民消费支出占GDP比重从1996年的18.8%下降到2007年的9.3%。从1978到2007年,东部与中、西部城镇人均可支配收入的比值分别从1.2倍、1.1倍扩大到1.46倍和1.50倍,农村人均纯收入的差距扩大更大;2000年我国细分行业人均最高最低收入比为263∶1,2008年电力、石油、金融、烟草等行业职工平均收入是全国平均的10倍,而国际公认的合理差距在3倍左右。”[4]

再看社会弱势群体问题。弱势群体指那些在社会资源的分配过程中处于不利地位、竞争能力低下、收入微薄、就业不稳定、生活困难、承受能力弱、社会适应能力差、被排除在主流社会之外的无助群体,一般包括特定人群如鳏寡老人、流浪者、残障者、下岗职工、失业者、进城农民工、退休人员等。他们往往是资源缺乏、身处困境、权益受到侵犯、人格受到歧视、无法参与政策制定、需要国家和社会给予支持和帮助的人群。弱势群体具有如下特征:一是生活水准达不到社会认可的最低生活标准;二是依靠自己的力量无法改变目前的弱势地位;三是需要国家和社会力量给予帮助或支持。从我国目前的情况看,社会弱势群体规模还在进一步扩大,弱势程度还在进一步加深。据专家推测,目前我国弱势群体规模在1.4亿-1.8亿左右,约占全国总人口的11%-14%。如果不采取措施,弱势群体的规模将进一步扩大,弱势程度将进一步加深[5]。

一是贫困人口。据中国社科院2006年10月的《中国全面小康发展报告》蓝皮书介绍,世界银行估计,中国目前约有1.35亿人还处在国际贫困线以下,约占总人口1/10。即使全国最富的上海市,低保人数也由2001年的33.85万人增到2004年的44.1万人(占总人口443%),增长30.3%。截至2007年底,我国农村绝对贫困人口已减少到1479万,占农村居民总人口的1.6%。

二是失业人群。随着国有企业改革的不断深化,城市失业和下岗职工规模庞大且继续扩大。政府公布的登记失业率目前在4%上下,实际上要高于这一水平。2001年,国有企业登记失业人员为680万,下岗人员为500多万,总计为1200万人左右。如果加上城镇集体企业等其他方面的下岗失业人员,则2001年的失业下岗人员总数在2000万左右[6]。

三是老年人群。国务院发表的《中国老龄事业的发展》白皮书提供的数据表明:20世纪末,中国60岁以上老年人口占总人口的比例超过10%。按照国际通行标准,中国人口年龄结构已开始进入老龄化阶段。进入新世纪后,中国人口老龄化速度加快。2005年底,中国60岁以上老年人口近1.44亿,占总人口的比例达11%。但老龄事业国家机制尚不健全,贫困老年人的生产自助能力比较低下,社会团体、企事业单位和个人开展慈善救助和社会互助、结对帮扶、认养助养、志愿服务等社会扶助无法满足需求。

四是女性性别歧视。主要表现为企业拒绝录用女性人才,即使录用,也人为实行差别待遇。更为严重的是,因为社会性别歧视,我国婴幼儿性别比居高不下,未来婚姻挤压会日趋严重。

五是儿童青少年人群。在我国17岁以下的儿童青少年中,至少有3000万人受到各种情绪障碍和行为问题的困扰,并呈上升趋势。其中,中小学生精神障碍患病率为26%到30%。统计表明,目前,我国各类精神病的患病率已达147‰,共有精神病患者1600万。儿童行为问题、学生心理卫生问题、自杀问题等明显增多。据世界卫生组织调研,中、小学生精神障碍,突出表现为人际关系、情绪稳定性和学习适应方面的问题。据估计,其中30%会发展为成人性格缺陷,且成年早期的犯罪、酒瘾、吸毒、性人格障碍率是普通人群的5至10倍[7]。

据北京心理危机研究与干预中心2004年底公布的一项调查数据:中国每年约有28.7万人自杀死亡,除此之外,还有约200万自杀未遂。全国现在每两分钟就有1人自杀死亡,8人自杀未遂,每年有28.7万人死于自杀,200万人自杀未遂。在死亡原因中,自杀已经排在了第五位。其中15岁～34岁青壮年中,自杀在死亡原因中排首位。在劳动就业方面,全年全国各级劳动争议仲裁机构立案69.3万件,当期立案的劳动争议案件比上年增长98.0%,涉及劳动者121.4万人。我国有6000万残疾人,他们中的大多数人生活、就业和婚姻遇到极大的困难。

正向效果――社会弱势群体得到充分的社会工作服务;负向效果――社会工作流变为一种形式,社会弱势群体受到部分或没有受到相应的社会工作服务,甚至提供社会工作的政府部门产生人员过多、机构膨胀等问题。

三、社会工作的公共政策论证

――解释论证的结构模型

论证模型――解释论证的结构模型,解释论证的基本要件有三:

(A)用于保证(W)从信息(I)到主张(C)的扩张的条约性假设

(B)用于证实根据(W)的支持(B)

(C)用于驳斥政策论证的一个或多个要素的反驳(R)。

上图表述观点之逻辑是:我国目前的贫富分化问题相当普遍,并日趋严重,而通过社会工作可有效解决贫富分化问题和社会弱势群体问题,因此,从公共政策层面讲,应大力推进社会工作。具体论证是:一个国家存在三种机制力量:政府机制、市场机制、社会机制,由于政府机制无法有效解决社会弱势群体问题,市场机制无法解决公共产品供给问题,因此,社会机制特别是社会工作机制能够解决因贫富分化问题而导致的社会弱势群体问题。而要上述结论,必须使下述条件成立:政府机制或市场机制可以有效解决社会弱势群体问题,或者政府愿意从根本上改变原有治理模式以解决贫富分化,或者政党积极推进政治体制改革以解决社会弱势群体问题。仅通过政府机制来解决中国社会弱势群体问题,在未来很长一段时期内都需要其他力量予以配合。而社会机制特别是社会工作机制是解决我国社会弱势群体问题的重要途径。

根据上面的分析,我们可以得出以下重要的逻辑结论:

弱势群体大规模性存在;贫富分化问题相当严重,不解决必然影响社会的稳定;贫富分化导致弱势人口的群体性存在,其生活水准属于社会最低层次,且自身无法改变;作为政府,必须对弱势群体予以高度关注,必须制度化地予以解决;由于国家社会福利制度不完备和不公平,社会弱势群体缺乏有效的政府机制化的保障;目前解决社会弱势群体的基本可行思路是借助社会力量――健全中国的社会工作机制;健全社会工作机制,首先必须在党政机关与企事业单位设置社会工作岗位,通过有效的公共政策实践,引导体制外资源流向社会工作领域。政府通过公共政策不断完善收入再分配,缩小贫富差距;通过立法,对弱势群体进行法律保护;增加保障弱势群体参与社会政治的机会,建立公正合理开放的社会流动机制;提高就业竞争能力,建立和完善与我国经济社会发展水平相适应的社会保障制度。

参考文献:

[1]王思斌.社会工作概论[M].北京:高等教育出版社,2006:13.

[2]何娅.基尼系数:城乡历史政策的解构[J].中国国情国力,2007(4):27.

[3]王仁贵.中国基尼系数连续上升,贫富差距或恶化[J].望新闻周刊,2009-05-18.

[4]九三学社关于改革国民收入分配建言引起广泛关注,93.省略/news/impor/272675105305377390.shtml.

社会政策分析篇（3）

关键词：

社会融资规模；货币政策；中介目标；有效性

一、社会融资总量作为货币政策中介目标的理论基础

20世纪50年代末期及60年代初，美国的经济学家格利和肖提出了广义金融中介机构理论。第一，他们认为在研究经济的运行过程中，金融中介机构不仅仅包括商业银行，还应该包括各种非银行金融机构，如保险公司、基金公司等，并且金融机构可以利于节约交易成本；第二，商业银行和其他非银行机构在信用创造过程中具有相似性，都可以向实体经济提供资金，在这一点上二者并没有区别，由此得出，在中央银行宏观调控国民经济时，不仅仅只局限于对商业银行的控制，还应该加强对其他金融机构信贷的控制，并且实施货币政策时，也要关注非金融机构对实体经济的融资量，才可以真正地发挥货币政策效力，才能够促进货币政策更加有效；第三，他们首次提出了直接融资和间接融资的概念，并且将金融中介分为银行业和非银行的金融中介，银行和非银行机构在进行信用创造时也创造了自己独特形式的债务，虽然形式不同，但是对实体经济提供资金的支持是没有本质区别的，所以货币当局应该对非银行的金融中介进行有效控制，才可以促进货币政策的有效性提高。传统的货币供应量、信贷规模等的货币政策中介目标已经不能很好地满足中央银行进行货币政策的操作需求以及进行宏观审慎的要求，我们应该立足于整个金融体系制定货币政策，这就需要有个经济变量可以较为全面地体现社会所获得资金的总量。社会融资总量就是我国根据现今的经济形势，做出的理论创新和实践改进，这一指标可以较为全面地描绘出实体经济从金融系统中所获得的总体资金总量。

二、社会融资总量作为货币政策中介目标有效性实证分析

（一）数据选择、处理。社会融资总量这一指标选取本外币贷款、委托贷款、信托贷款、企业债券、保险公司赔偿和非金融企业股票融资这几个指标相加得到，由这几个指标相加得到的数值可以近似的代替社会融资总量，由于各个指标均可以得到当月发生额，相加之后便可以得到社会融资的当月流量数据，其中本外币贷款、委托贷款、信托贷款数据来源于中央银行网站，企业债券数据来源于中国债券信息网，保险公司赔偿来源于中国保险监督管理委员会网站，非金融企业股票融资数据来源于中国证券监督管理委员会网站，所选取数据样本的区间为2002年1月至2015年12月，数据为月度数据，用TSF1来表示，将月度数据进行季度相加取平均值就得到了社会融资总量的季度数据，用TSF2来表示。货币政策的最终目标以CPI和GDP来表示。经济增长通常指的是在一个较长的时间里，一个国家的人均产出或人均收入水平的持续增加，经济增长率用来体现了一个国家或一个地在一定时期内经济增长的速度，可以用来衡量一个国家或地区总体经济实力增长速度的标志，我们用GDP来衡量经济的增长，以GDP作为我国货币政策的最终目标，所选取数据样本的区间为2002年1月至2015年12月，数据为季度数据，数据来源于WIND资讯。由于所选取的数据都是时间序列，都具有很强的季节性和异方差性，为了消除季节的影响，首先对数据进行了X11季节调整方法进行季节调整，调整后的数据用表示；为了消除异方差，将数据取对数调整后，得到的指标用来表示。

（二）平稳性检验。对四个变量进行一阶差分，然后通过单位根检验来分析每个变量的单整阶数，单位根检验是要根据样本数据值和临界值，只要有一个拒绝单位根，则可说明时间序列是平稳的，单位根检验的结果如表1所示。（表1）可以看出，各变量的水平值是非平稳的时间序列，而他们在一阶差分后，都变成了平稳的数据，这样就有利于保证下面所做的实证在结果上具有的真实性；并且LGDPsa、LCPIsa、和LTSF2sa是一阶单整，即数据都为同阶单整，那么便可以使用Granger因果关系检验各变量之间的长期均衡关系。

（三）协整检验和向量误差修正模型。本文采用的是Jo－hansen方法对多变量之间的协整关系进行检验。利用Johansen方法可以得出两个检验统计量：迹统计量和最大特征值统计量，我们采用这两种方法分别对LCPIsa和以及LGDPsa和LTSF2sa之间的协整关系分别进行检验，如果可以得到这些变量之间存在协整关系，那么从经济理论上便可以得到他们存在长期均衡关系的解释，即便是经济中实际情况是经常偏离均衡关系，但是这种偏离不过是随机和暂时的，并且对于这种长期均衡关系的认识，可以对我们掌握经济规律以及制定宏观经济政策都有很大的现实意义。对变量的迹统计量检验的结果表明：LCPIsa和以及LGDPsa和LTSF2sa在5%的显著性水平下，有一个协整关系，而最大特征值的检验结果也表明：LCPIsa和以及LGDPsa和LTSF2sa在5%的显著性水平下，有一个协整关系。由此可以得出：社会融资总量和以及社会融资总量和都存在着长期均衡的关系。由格兰杰定理可知，相互协整的变量之间存在误差修正模型，上文已经验证了LCPIsa和以及LGDPsa和LTSF2sa存在一种长期的均衡关系，但是这种均衡关系在短期中也许会发生偏离均衡，因此在短期的非均衡的情况下，有必要分析LCPIsa和以及LGDPsa和LTSF2sa之间的关系。我们用VAR分别对LCPIsa和以及LGDPsa和LTSF2sa建立向量误差修正模型，并对模型的回归结果如下：上式中ECM是误差修正模型的误差修正项，从上式中可以看出，当其他条件不变的情况下，物价水平受自己的上期水平影响比较大，当前一期物价水平增加1个百分点，当期的物价水平就会增加0.173个百分点，而当前2期物价水平增加1个百分点时，当期的物价水平会增加0.156个百分点，这都说明了，物价水平受自身影响比较大；当社会融资总量前1期变动1个百分点时，物价水平会变动0.0808个百分点，这表明在短期增加社会融资总量，可以对物价水平有一定的影响，可以促使物价水平升高，这也说明了社会融资总量和物价水平这一宏观经济指标具有一定的相关程度，并且社会融资总量作为货币政策中介目标具有一定的可控性，即通过控制社会融资总量，可以控制物价稳定，从而达到促进币值稳定的目的。

三、结论

通过对社会融资总量的理论研究以及进行了实证研究得出，社会融资总量在理论上满足了作为货币政策中介目标的条件：在可测性上由于内涵明确可以迅速收集到数据资料；在可控性上由于各指标可以独立控制，并且本外币贷款、信托贷款可以由银行监督委员会进行监督控制，企业债券、非金融机构企业股票融资由证券监督委员会监督，而保险公司的业务受到保监会的监督控制，形成了一行三会的监管局面，从而保证了社会融资总量具有很好的可控性；从相关性来看，社会融资总量与GDP、社会消费品零售总额、城镇固定资产投资、工业增加值、CPI的经济指标的相关系数都比较高，保证了和主要的宏观经济指标有较好的相关。在实证研究中通过协整检验、格兰杰因果分析以及回归分析，得到社会融资总量与居民消费物价指数以及国民生产总值具有很好的相关性并且对其都有影响，由此可以得出社会融资总量对促进币值稳定以及经济增长都有很好的作用，因此社会融资规模作为货币政策中介目标是有效的。

主要参考文献：

［1］盛松成.社会融资总量的内涵及实践意义［N］.中国人民银行总行网站，2011.2.17.

社会政策分析篇（4）

社区矫正是西方国家首先推行的一种刑事执法模式，其理念始于19世纪末近代学派的行刑社会化思想。如今，社区矫正制度已成为代表当今世界范围内行刑发展的趋势与潮流。在中国，于2003年开始了社区矫正试点工作，截至2010年12月底，全国已开展的社区矫正工作，覆盖全国91%的市（州）、72%的县（区）和65%的乡镇（街道）。2011年2月25日，《中华人民共和国刑法修正案（八）》通过，明确规定了对判处管制、缓刑以及假释的罪犯依法实行社区矫正，标志着我国社区矫正法律制度的确立，为改革完善我国刑罚执行制度奠定了重要基础。2012年3月1日，《社区矫正实施办法》正式施行。

一、社区矫正的概念及功能

（一）社区矫正的概念

社区矫正，亦称“社区矫治”，简单而言，就是一种避免让犯罪分子与社会相隔离，利用社区的资源帮助犯罪分子改造的方法的总称。具体而言，是指把不需要监禁的且社会危险性小的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社区组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，运用社会工作方法，整合社会资源和力量，对其实施行刑监督、教育改造和帮助救济，从而提高改造质量，促进社会长期稳定与和谐发展的非监禁性的刑事执行活动。

（二）社区矫正的功能

目前，社区矫正已经成为国际社会一项重要的司法制度，并且发挥了巨大作用，其原因是基于社区矫正所具有的功能。

1.惩罚功能

社区矫正作为刑罚执行手段之一，当然要具备惩罚功能。服刑人员在社区中并不是完全自由的，在社区力量的监督下，必须接受社区矫正机构的监督和管束，若违反了行为规则和限制，必须承担相应的后果，甚至可能会被重新送往监狱或其他监禁机构。

2.修复功能

社区矫正通过开放式的矫正措施，修复犯罪人员与社会的关系，增强其适应社会的能力，促使其顺利回归正常生活，最大限度的降低再犯罪率。同时，通过对服刑人员的惩戒，对被害人的心理产生一种内在的补偿与抚慰，实现惩恶扬善的道德要求。

3.康复功能

社区矫正机关及相关工作人员，通过专业的矫正活动对服刑人员进行心理健康教育，以及对处于严重心理危机状态的服刑人员进行及时的危机干预，使他们的行为恶习、不正当的心理状态得以修复，树立正确的价值观，达到身心康复的效果。

二、社区矫正政策评估

每一项社会政策都是国家为解决特定的问题而制定的，并且也确实起到了应有的效果。但是随着社会的发展，彼时的政策规定是否能适合此时的形势发展，任何政策制定者都难以保证，这也就产生了政策评估。如何判断一项政策的实施效果，对其成本-效益的分析，往往是一种较为直观的方法。

（一）社区矫正的效益分析

我们这里所谈到的效益，并不仅仅局限于经济效益，同时也注重对社会效益、文化效益等方面的分析。同时，从社会和矫正对象两个方面对社区矫正政策带来的效益进行阐述。

1.社会效益分析

（1）社区矫正彰显了人道主义精神，体现了我们社会对人权的尊重。处于监禁状态下的犯罪人员，长期与正常的社会生活相隔离。因此，当犯罪人员恢复自由生活状态时，社会适应能力下降，无法回归正常生活，甚至连最基本的生存发展权都难以保障。他们虽然触犯了法律，但仍然具有宪法与法律所赋予的人权内容。社区矫正可以维护犯罪人员在监禁时被剥夺的一些权利，尊重他们的人权，有利于平和他们的罪犯心理。有效消除了他们对社会的威胁和对不满情绪，避免社会矛盾的激化，充分彰显了立法中人本位的人道主义精神。

（2）有利于维护社会稳定，构建社会主义和谐社会。构建社会主义和谐社会，就要对影响社会和谐的犯罪行为以及犯罪人员进行严厉打击。而社区矫正不是单纯为了惩罚犯罪人员，而是为了解决问题。倘若严刑峻法会带来一部分人的消极抵触，甚至产生仇恨社会的情绪。那么通过社区矫正，把无需监禁的犯罪人员置于社区中实施矫正，让他们成为宽严相济政策的受益者，有利于降低社区中的不和谐因素，维护社会稳定，促进和谐社会的建设。

2.矫正对象效益分析

（1）社区矫正有利于解决矫正对象的经济困难，保障基本生活需求。在监狱中，犯罪人员基本上与外界处于隔绝的状态，尤其针对那些刑期较长的人来说，等从监狱中出来，很容易陷入贫困状态。而在社区中，给予更多接触社会的机会。对于在改造中有积极表现的人员，相关部门还会免费为他们提供技能培训和就业创业指导，帮助其提高就业谋生能力，解决生活中面临的困难。根据司法部数据显示，在上海，2004年至2008年，上海共建成过渡性就业安置基地356个，累计成功推荐社区服刑人员就业2103人，组织参加技能培训1868人，帮助解决住房困难170人，解决临时性补助3972人。

（2）社区矫正能够使矫正对象避免交叉感染，提高矫正质量，防止二次犯罪。在监狱内，环境相对隔绝，服刑人员同质性很强，各种类型的犯罪分子聚集在一起有很多的沟通机会，一些人甚至利用闲暇时间互相交流犯罪心得和技巧，增强反侦察能力，出现交叉感染。而在社区中，矫正对象接触的大部分都是健康积极的人群，周围环境比起监狱要优越和健康，再加上严格的监督机制，这样就会避免交叉感染的出现。同时并采取法律、心理等各种手段，对其进行耐心的思想政治教育和文化技术教育，也就大大提高了矫正质量，防止服刑人员再次跌入深渊。

（二）社区矫正的成本分析

成本和效益是相对应的，效益往往较为间接地表现社区矫正政策的评估结果，而成本则会较为直观的让我们看到政策的实施表现。

1.社区矫正降低行刑成本，为国家节省了大量的财政资源

我们知道，传统意义上的监禁主要在监狱中进行，国家不仅要投入大量资金修建监狱，而且还要为监狱系统的运行支付庞大的后续资金。据统计，我国在监狱矫正方面每年投入的费用就达到500多亿。具体来说，我国监狱关押一名罪犯的年度花费，平均约为1.5万元，而在上海市，社区矫正成本为每人每年6000元。因此可以看出，对一些轻度犯罪人员，用社区矫正代替传统的监禁措施，可以使监狱集中人力、物力和财力矫正那些轻度的犯罪分子，还可以合理地配置行刑资源，降低行刑成本，节省国家财政资源，使财政资源效益最大化。

2.社区矫正增加了社区的运行成本，造成资金困难

一个社区，维持本社区正常的运转，并不需要很多的资金支持。但当增加社区矫正项目后，运行成本就会增加，如矫正工作人员的工资、各类材料的制作、开展集中教育的设施等。即使有司法部门的支持，但往往还需要社区自行筹集一部分资金。另外，社区服刑人员在社会内服刑，大部分时间仍然与其他社会成员一起生活，这就会使社区中的居民产生抵触情绪。需要安装更多的摄像头、成立治安巡逻队伍等。所有这些，无疑会增加社区的成本，出现资金紧张局面。

（三）社区矫正政策实施效果分析

据司法部社区矫正管理局负责人介绍，2012年以来，社区矫正工作紧紧围绕加强社会建设、创新社会管理，以贯彻执行“两院两部”《社区矫正实施办法》为抓手，以提高教育矫正质量为核心，以确保社区矫正安全稳定为目标，不断加强社区矫正工作体系建设，取得了重要进展。

截至2013年1月底，社区矫正工作已在全国各省和新疆生产建设兵团98%的地（市）、97%的县（区）和96%的乡镇（街道）开展。各地累计接收社区矫正人员133.3万人，累计解除矫正76万人，在册57.3万人。其中，去年1月至今年1月净增长17.2万人，每月平均增长1.32万人。同时，2012年至今，我国社区矫正人员数量每月以万人的速度净增长，社区矫正工作逐步实现全覆盖，社区矫正人员在矫正期间重新犯罪率一直保持在0.2%的较低水平。另外，司法行政机关积极加强社区矫正工作者队伍建设。目前，全国共有社区矫正社会工作者10.2万人，社会志愿者57.3万人。

三、社区矫正发展面临的问题以及对策

通过对社区矫正政策的分析评估，可以对社区矫正实施过程加以监控，防止其发展方向发生偏差。同时也是为了评估社区矫正的效果，继而分析在社区矫正政策实施过程中产生的问题，提出相应的对策建议，以期更好完善社区矫正政策，维护社会利益。

（一）问题分析

1.公众对社区矫正的认同度低

人们普遍认为，犯罪人员必须得为自己的错误付出沉重的代价，而监禁在监狱中接受严厉的惩罚是最好的方式。他们认为，若将犯罪人员放在社区中，不但不能使他们醒悟，还会对社区治安造成很大的威胁。而公众的这种不满的情绪与不理解都会对社区矫正的顺利实施带来不便与阻碍。

2.缺乏专业矫正人才

目前社区矫正的工作人员基本分为两类，普通的司法所人员和社区中的工作人员。前者法律知识掌握熟练，但社区矫正工作的开展所需要心理学、社会学、社会工作方面的知识素养薄弱；后者没有经过专业的学习，工作时又不讲方法，在与矫正对象进行接触交流时，不会运用人性化的工作方法，影响矫正质量的提高。

3.我国社区矫正工作缺乏经费保障

社区矫正作为刑罚制度的一种方式，必须要有稳定的经费支持，才足以顺利的开展工作。现阶段，从各个试点的地方来看，办公经费来源单一，主要是依赖上级部门的财政拨款，而且由于各个地方对社区矫正的重视程度不同，经费的多少也存在很大的差异，很多矫正项目都难以有效的开展。

（二）政策建议

1.加强社区矫正的宣传力度，转变人们的刑罚观念

社区是社区矫正的土壤，而社区居民对社区矫正工作的认同是工作顺利开展的基础，因此我们要注重加强对社区矫正定义和内涵的宣传，纠正人们的认识偏差。发挥大众传媒的作用，报道在社区矫正中典型的成功案例，扩大先进典型的社会影响，营造积极向上的工作氛围，获得社会和居民的认可。

2.开展社区矫正工作，还必须配备一支专业化的矫正队伍

这就需要具备良好的法学基础和职业素养的人员，还要具备社会学、心理学、社会工作等专业教育的背景。要经常对工作人员进行岗位培训和经验交流，提供多种学习的渠道。完善社区矫正工作者的工资体系和个人晋升规划，使他们能够安心从事社区矫正社工作。

3.扩大我国社区矫正的经费来源，保障社区矫正的顺利进行

我们可以借鉴国外先进经验，采取“政府主导，多方筹措”的方式。政府在提供财政支持的同时，可以鼓励热心于公益事业的组织和个人的捐助、赞助，给他们一定的减免税、通报表扬等方面的奖励，以提高社会公众的积极性。此外，还应该开源节流，科学合理得使用，最大限度的节约经费开支。

社区矫正制度是顺应当今时代潮流的产物，是人类社会文明发展的大势所趋。我国经过十几年的探索与实践，已经取得了很大的进步，通过对其成本-效益的分析，我们也能清楚地看到其效果。但现阶段，依然存在一些影响其顺利发展的因素。但我们坚信，伴随着中国特色社会主义经济的发展，公民素质的成长，社会文明程度的提高，社区矫正工作定会在建设和谐社会中发挥巨大的作用。

参考文献

[1] 王顺安.社区矫正研究[M].济南：山东人民出版社，2008 （2）：17-18.

[2] 姜祖桢.社区矫正理论与实务[M].北京：法律出版社， 2010：12-30.

[3] 吕新雪.试论罪犯权利的人权基础[J].企业家天地：理论版，2008（9）.

[4] 高鹏飞.中国社区矫正问题研究[D].山东大学，2012.

[5] 吴宗宪，陈志海等.非监禁刑研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2003.

[6] 郭振东.社区矫正现状与对策研究[D].华南理工大学， 2012.

[7] 林闽钢.中国社会政策[M].武汉：武汉大学出版社，2011.

[8] 林宇虹.浅析社区矫正的社会效益和经济效益[J].科教文汇（上月刊），2007（6）.

[9] 王平.社区矫正制度研究[M].北京：中国政法大学出版社，2011.

[10] 吴宗宪.社区矫正的问题与前景[J].法冶论丛（上海政法学院学报），2007（2）.

[11] 李恩慈.论社区矫正的几个问题[J].中国法学，2004（4）.

[12] 苏彩霞，邵严明.我国社区矫正试点工作中的问题与对策[J].暨南学报（哲学社会科学版），2009（11）.

[13] 洪勇强.建立社区矫正体系的思考[J].青少年犯罪研究，2004（2）.

[14] 王钰.我国的社区矫正试点工作概述[J].法律适用，2005 （10）.

社会政策分析篇（5）

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 01. 120

[中图分类号] D630.1；F323.8 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2017）01- 0205- 03

1 社会政策与精准扶贫工作

社会政策是通过国家立法和政府行政干预，解决社会问题，促进社会安全，改善社会环境，增进社会福利的一系列政策、行动准则和规定的总称，其核心是解决市场经济下公民的社会风险。对社会政策的研究，离不开“社会问题”“社会排斥”“社会福利”“不平等”以及“贫困”等词语。而精准扶贫是粗放扶贫的对称，是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。一般来说，精准扶贫主要是就贫困居民而言的，谁贫困就扶持谁。精准扶贫的本质是反贫困，提高贫困人口自身发展能力，实现全社会共同富裕。

首先，精准扶贫作为一项系统工程，属于社会政策的范畴。从广义上讲，社会保障与社会福利是社会政策的重要方面。精准扶贫五种渠道之一的社会保障兜底一批就已证明社会政策在其中发挥的作用，不仅如此，国家还提出将扶贫开发政策和农村最低生活保障制度（简称“两项制度”）进行对象衔接、政策衔接、管理衔接（简称“三个衔接”），形成精准扶贫与兜底保障相结合的扶贫工作机制，在其他四批中社会政策也不同程度上发挥着作用，例如通过易地搬迁安置一批，若没有相配套的安置费用补贴，医疗卫生，养老，教育等措施的实施，恐怕效果不佳。

其次，精准扶贫的本质是反贫困，而国内外历史经验表明，反贫困离不开社会政策的参与。我国在改革开放初期，由于经济发展迅速，反贫困工作取得了重大进展，但是也存在许多问题：①以解决温饱为主，对相对贫困问题的重视不足；②反贫困主体以政府为主导，社会组织，企业，非政府组织参与力量薄弱；③反贫困政策封闭，缺乏动态性与开放性；④过分注重“输血”，忽视“造血”，导致贫困地区政府依赖性强，贫困人口自差；⑤以行政式扶贫为主，缺乏专业化的反贫困工作方法。

进入21世纪，我国经济面临下行的压力，社会贫富差距不断加大，造成贫困原因复杂化，适合扶贫开发的条件不再满足，减贫效应不断下降。面对新的贫困背景，2013年我国提出“精准扶贫”思想，将扶贫重点从区域扶贫转移到家庭或个人扶贫，努力激发贫困地区村级集体经济的内生动力，反贫困政策设计也具有了发展主义取向，而且中央近年反复提出“宏观政策要稳，微观政策要活，社会政策要托底”。精准扶贫工作面向贫困群体，与社会政策托底的对象显然是一致的。这体现出国家社会政策在经济发展的不同时期或不同时代背景下做出的调整，使之既适应我国国情，又适应国际反贫困趋势。

最后，精准扶贫实施所依托的精神思想和价值追求贯穿于社会政策发展理念的始终。不得不承认，经济高速增长是社会政策发展的好基础，正是如此，以往的社会政策无论是经济导向型还是福利导向型都是以经济发展为前提，是一种被动式，救助式的社会政策，被认为是经济负担，两者甚至是一种排斥关系。在这种情况下，我国的扶贫开发政策也依附于经济发展，过分注重“输血”，是一种消极的扶贫。而在新形势下，我们追求经济社会包容性发展，包容性发展强调权利公平、规则公正，成果共享、共同富裕，利益共容、价值共建；社会政策方面我们追求“发展型”发展，发展型社会政策将社会政策看成是一种社会投资行为，强调社会政策对提高劳动力素质有直接作用，注重对人力资源的投资，重视就业与贫困问题。社会政策与经济发展由排斥转为良性互动，在这种情况下，扶贫政策也由原来的消极式转为积极式，更加注重贫困人口的发展能力。

2 对精准扶贫工作的反思：社会政策的视角

2.1 完善农村居民社会保障制度

2014年7月30日国务院颁布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》旨在消除因户口带来的各种不平等，但是从实际情况来看，户籍制度改革并不成功，很多农村居民并不想转变农民的户籍身份，其中最大的原因恐怕就是农村居民感受不到身份转变之后的权利平等，诸如社会保障权益，教育权益等，失去土地等于失去他们最后一根救命稻草，当然慎之又慎。我国现行农村居民养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金构成，国家为每个参保人员建立终身记录的养老保险个人账户，支付终身并确定了基础养老金标准为每人每月55元。养老保险制度本应是一种保险性质的制度，而非救质的制度，国家每月补助固定55元，即使有所调整也是某个固定的数额，这与社会救助的性质有何区别，农村居民的养老待遇不具有累计账户的收益性，分享不到经济发展成果，养老保险的设计初衷又作何解释。另一方面，精准扶贫首先要求对象精准识别，单纯以一条贫困线作为判断标准实在是难以精准，由此带来的扶贫对象识别认定困难，调查收入不说实话，扶贫措施流于形式，落实不够，定扶贫对象凑指标，随意控制贫困率，填检测表限定收入额度，多的少算点儿故意压低收入等一系列问题，2016年发生在甘肃省康乐县景谷镇阿姑村的杨改兰事件，让这种潜在危机暴露无遗。

因此当下应当发挥社会政策的托底作用，完善农村居民的社会保障制度，做到应保尽保，养老保险统筹账户与经济发展相挂钩，并建立正常的调整机构；适时建立农村大病医疗统筹保险；取消单纯的以贫困线定标准的做法，综合考虑各种因素，在贫困人口自愿申请和村政府推荐的同时引入第三方社会服务（地方民间机构、科研和大专院校等非关键利益相关者），确保贫困识别过程的公开、公正、透明，并且可核查和可追责，构建包含多层次的农村社会保障制度。

2.2 充分调动政府，非政府组织，市场等各个社会主体参与到精准扶贫工作

社会政策是现代市场经济和工业化发展到一定阶段的必然产物，是国家干预市场经济，解决社会问题的重要手段，责任主体必然是政府，但政府的大包大揽存在效率低，贪腐以及扶贫资金投入不足等的问题。长期以来的扶贫政策将贫困诸多的内涵理解为并不可靠的经济指标，看似力推各相关部委参与，其实政出多门，大大削弱了扶贫的力度；倒三角人力资源结构使政府扶贫力量在贫困地区的可及性很弱，自上而下的计划式运动式扶贫很难精准回应贫困群体的多元化需求。美国霍普金斯大学政策研究所教授萨拉蒙认为（Lester M .Salamon），为了实现实惠建设的目标，政府应当将一些公共服务的任务委托给社会组织完成，而政府只需提供资金支持和负责掌握全局。因此政府与非政府组织之间，政府与市场之间，市场与非政府组织之间的积极互动是非常有必要且具有重大意义的。

2001年，我国在《中国的农村扶贫开发》白皮书中提出，在21世纪初应积极创造条件，引导非政府组织参与和执行政府扶贫开发项目。但直到2006年2月，我国政府才挑选了6家NGO作为大规模投放国家扶贫财政资金的合作伙伴。虽然数量有限，但可以说，这一行动实现了我国反贫困由“政府包办”到“政府与非政府组织合作”的第一步。中国NGO覆盖社会政策的各个领域，①通过与公共知识分子、大众媒体的良好互动；②作为企业履行社会责任的纽带；③凝结企业家力量的一股绳，并利用现达的交流工具，用自己的善行影响着政府决策与行为。从汶川大地震中就可以看出政府与NGO 的默契配合，这为以后的长期合作和NGO自身发展提供了良好的范本，所以在新一轮的反贫困中，必须充分调动全社会力量参与其中，发挥各自优势，共同扶贫。

2.3 “输血”固然重要，但“造血”更重要，找到支柱产业才是硬道理

长期以来，我国扶贫开发工作主要着眼于实物或现金等“输血”式的扶贫，这种扶贫只能解决一时之忧，却解决不了长久之困，救急救不了穷，反而还会成为农村社会的“矛盾源”，导致“养懒汉”、“等要靠”等诸多恶性后果。正在进行的精准脱贫攻坚战采用惠农政策、社会救助、精准贷款、异地搬迁、富民产业、劳动力培训、发展教育等多重社会政策措施，重点是要在贫困村培育形成适合本村实际的村级主导产业，同时分析致贫原因、因户施策帮助贫困户找到致富门路，实现致富脱贫。甘肃省陇南市成县政府和社会各界高度重视和培养电商人才，珍惜和开发电商资源，将群众口袋鼓不鼓作为评判是否脱贫的唯一依据，而不是以卡表册数据为依据搞“数字脱贫”或“纸上脱贫 ”。全县、全市上下举全力支持农村电商发展，党政领导亲自背着当地特产推销，将农民的农产品深加工、再包装并在网上销售，形成了长远持久的经济发展网络空间，最大限度增加农民收入，实现了真脱贫、脱真贫、增收致富脱贫、发展产业脱贫。

社会政策的实施不是目的而是手段，要正确处理好目的与手段的关系，将社会政策的运用贯穿精准扶贫工作的全过程和各方面，充分发挥社会政策的工具性作用。精准扶贫的根本在于发展生产、改善民生，改变贫困现状，实现全面小康。授人以鱼不如授人以渔。精准扶贫不只是改变贫困人口今天的生活，更是要谋好贫困人口明天的发展，让贫困群体从总体上告别贫困。对精准扶贫要综合运用社会政策，长远规划，统筹兼顾，实现“输血”式扶贫向“造血”式扶贫的转变。

2.4 发展社会工作，助力扶贫济困

民政部原部长李立国指出，扶贫济困是专业社会工作的核心使命，投身脱贫攻坚战是我国社会工作者的时代责任；2016年国际社工日的中国主题被确定为“发展社会工作，助力扶贫济困”；而且从国际经验和社会工作自身的特点及优势来说，社会工作应该积极参与到精准扶贫工作。

我国社会工作专业队伍在实际反贫困工作中发挥作用十分有限，这既有制度建设原因，也有自身队伍原因。制度建设方面，虽然《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》第一次将社会工作写入反贫困政策，指出“实施扶贫志愿者行动计划和社会工作专业人才服务贫困地区计划”，为社会工作参与精准扶贫打下制度基础，但是现实情况却是大多社会工作者是借助“三区”（边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区）项目参与的，这些项目一般都是短期性的，社会工作者未能制度性地进入反贫困领域，因此政府应该在精准扶贫工作中有具体的制度安排来支持社会工作者进入这一领域。社会工作专业自身队伍参与扶贫开发能力方面，也存在许多问题：①理论与现实相差太大，社会工作者接受教育无论是理论还是实践一般都在城市进行，关于农村的社会工作现实甚是缺乏，特别是难以适应复杂的精准扶贫的要求；②缺乏综合性的应对农村贫困问题的方法；③对我国已有的反贫困经验了解不够；④对扶贫开发的相关知识了解不足。针对这些问题，社会工作者必须提升自身能力建设，理论联系实际深入了解农村群体的生活状况，考察致贫的具体原因，系统学习和了解反贫困政策以及国内外历史经验，能够提出自己对精准扶贫的想法，在为实现国家共同富裕的目标同时实现作为一名社会工作者的人生价值。

主要参考文献

[1]刘倩.发展型社会政策视野下的精准扶贫政策评析[J].山西农经， 2016（4）：32-33.

[2]李迎生.推进社会政策与新扶贫攻坚方案的有效衔接[J].甘肃社会科学，2016（4）：1-6.

[3]向德平.包容性发展理念对中国社会政策建构的启示[J].社会科学，2012（1）：70-74.

社会政策分析篇（6）

广义上说,药物指的是所有能够改变人类身体功能的物质。[2] 但是,从社会问题的角度出发,药物又特指那些直接影响人类大脑和神经系统、并造成习惯性依赖的物质。或者更确切地说,药物指的是那些能够影响人的心理功能、情绪、感觉和意识,具有被错误使用可能,并对使用者和社会造成危害的化学物质。而所谓的药物滥用,则是指使用不被社会认可的,或过量、不合适地使用社会认可的药物,并导致生理、心理和社会伤害的情形。[3]

以国际公认的标准来看,具有被滥用可能性的药物范围比我们以往关于概念的界定更为广泛。它既包括非法的大麻、海洛英和可卡因等,也包括通常被社会认可的香烟、酒精饮料和部分处方药品。尽管它们的社会认可程度不一,但对人的伤害程度却有一致性,许多研究甚至认为香烟和酒精饮料的危害程度远远超过某些。[4] 在香港,被认为具有滥用可能性的药物包括麻醉镇痛剂、迷幻剂、抑制剂、兴奋剂、镇静剂和包括烟酒等六大类。其中使用频率最高的非法药物分别为海洛英、氯胺酮(俗称K仔)、亚甲二氧基甲基安非他明(俗称)和大麻,它们在滥用药物者中的比例分别为74、17、9和8。[5] 对于21岁以下的青年,经常被滥用的药品主要为氯胺酮、亚甲二氧基甲基安非他明、大麻、甲基安非他明(俗称冰)和海洛英,其2003年的人数分别为1099、599、499、136和114。[6] 而学生的情况又有不同,根据2000年的调查,除了海洛英,主要滥用的精神药物为亚甲二氧基甲基安非他明、大麻、氯胺酮、止咳药、有机溶剂和甲基安非他明,其比例分别为45.6、41.7、36.5、26.1、23.2和16.0。[7]

那么,香港药物滥用者的数量究竟有多少,其变化趋势如何?根据香港药物滥用资料中央档案室的汇总统计,1997~2004年药物滥用者分别为17635、16992、16314、18335、18512、17966、15708和14714人。按年龄组别计算,其中20岁及其以下青少年药物滥用者占总数的比例分别为1997年17.9、1998年16.7、1999年15.2、2000年21.9、2001年21.1、2002年16.8、2003年14.0和14.4。[8] 尽管中央档案室汇总统计的青年滥用药物者人数及比例有所下降,但与90年代末相比绝对数字还是较大。并且,由于滥用药物人数往往呈现周期性的波动,因此我们难以对未来青年滥用药物的趋势作出过于乐观的估计。例如,2004年因触犯罪行被捕的青少年人数上升,同年因严重罪被捕的青少年505人,而上一年仅474人;因轻微罪行被捕的青少年979人,上一年为739人。[9]

近年来青年学生滥用药物问题不容乐观。根据刘德辉等人的研究,尽管学生服用某些药物的人数较少,但在另外一些药物上却呈增长趋势。例如,尽管吸烟的学生人数从1992年、1996年的26.8、23.7下降到2002年的22.2,但同期饮用酒精饮料者的比例则由73.9上升到79.7。尽管与1996年相比,2000年使用大麻、止咳药和有机溶剂者的比例明显下降,但服用亚甲二氧基甲基安非他明()、甲基安非他明(冰)和海洛英的比例则上升;而其中使用和冰的青少年比例更是分别从5.2和10.3上升到45.6和16.0。在1996年的调查中俗称K仔的氯胺酮还没有引起研究者注意,但2000年滥用者的比例则达到36.5。[10]

当然,与其他国家和地区相比,香港药物滥用的问题并不是最为突出的。根据联合国药品控制和犯罪预防处(United Nations Office for Drug Control and Crime Prevention)的研究,世界各大洲几乎都受到药物滥用问题的困扰。在亚洲,药物滥用问题比较突出的地区为中亚和外高加索、东南亚、南亚以及中东和西亚的一些国家。与上述国家和地区相比,在鸦片、可卡因、安非他明和等药品上,香港滥用者的百分比或者在中等水平以下,或者没有排上名单。[11] 2001~2002年期间,全球非法药物滥用人数为2亿,占总人口比例为3.4;[12] 而在香港,2002和2003年滥用药物的人数分别为17966和15708人,[13] 而这两年的人口分别为678.7万和680.3万,[14] 药物滥用者的比例仅占总人口的0.26和0.23,远远低于全球的比例。然而,药物滥用不但对本人及其家庭具有重大消极影响,而且还常常与犯罪等现象纠缠在一起,演变为复杂的社会问题。因此,作为国际化大都市,香港的药物滥用问题不可轻视。事实上为了解决这一问题,政府一直投入了大量的人力和物力,并取得了一定的成效,值得我们借鉴。

二、香港青少年药物滥用问题的社会政策

药物滥用问题的严重性,使得各个国家和地区政府,以及国际性、地区性和地方性的非政府组织,都将铲除这一社会毒瘤以及由此引发的各种问题作为自己的重要课题。在这方面,政府组织承担着特殊的使命。在香港,政府在保安局设立了由禁毒专员领导的禁毒处这一具有统筹性质的专职机构,与其他政府部门和社会组织协同处理药物滥用问题。其职责涉及的领域包括立法和执法、预防教育和宣传、戒毒和康复治疗、研究和对外协作。同时,政府还设立了禁毒常务委员会和问题联络委员会。前者属于非法定的政策咨询组织,由1名主席、17名社会工作、社区服务和其他方面具有专门知识和实践经验的非官方专业人士以及禁毒专员和卫生署代表2名官方代表组成,下设由禁毒常务委员会常委任主席的禁毒教育及宣传、戒毒治疗及康复和研究等三个小组。后者则是政府与各志愿组织之间起沟通作用、鼓励社会参与的机构,包括戒毒治疗和康复界的代表、药物教育专家、青年团体和机构代表,以及政府有关部门的代表。[15]

有关药物滥用问题的对策涉及范

围十分广泛,其划分方式也各有侧重。在西方一些国家,有的将其区分为防范(prevention)、治疗(treatment)和法制(leagal repression and decriminalization)等方面,[16] 有的区分为防范控制(control strategies)和立法执法(law enforcement)等,[17] 甚至有更为具体的划分;[18] 但总的来说包括事先的防范教育和事后的惩治矫正两个方面。香港政府关于药物滥用的社会政策也基本相同,下面着重从宣传教育、立法与执法、治疗和康复服务以及研究等四个方面作简要的介绍。[19] 首先,关于宣传教育。由于青少年阶段是初涉药物的关键时期,因此借助宣传教育和预防工作帮助他们了解的危害、促使他们远离显得十分重要。香港政府在教育机构、新闻界和其他组织的协助之下,着重在学校教育和社会教育两个方面做了大量工作。

在学校教育宣传方面,教育署出版了《学校行政手册》和《中学学生辅导工作》,规范学校处理药物滥用问题的机制并为教师和社工提供指导。教育署还多次组织中小学教师培训,提高学校的药物教育水平。此外,教育署还将有关教育内容融入到小学常识、中学社会教育、经济及公共事务、宗教、科学化学和通识教育课程之中,使得药物知识教育制度化。禁毒处也与教育署合作,通过举办讲座、组织各类课外活动和派发药物教育教材的途径,促进青少年的药物教育工作。

在社会教育方面,政府每年一度组织全港性禁毒宣传运动,派发各种宣传资料,制作播放各种电视宣传教育片和公益广告,开通禁毒咨询热线,广泛宣传有害的思想,告诫人们远离。在这方面,政府近年来一个比较大的举措便是建立了永久性的“药物资讯天地”展览馆,作为进行各种宣传教育活动的基地。该展览馆由香港赛马会赞助,2002年完工,2004年6月正式启用。展览馆占地900平方米,除了一般的展览以外,还设有互动影院和图书馆等内容。2002年“药物资讯天地”第一期为3300余人举办70多项教育活动,招募会员1900人。2004年6月启用以来,“药物资讯天地”的参观者已达到18689人次。

除了自身组织的大量活动外,政府还通过参与、协助和资助等手段,调动非政府组织的力量,极大地扩展了宣传教育活动的覆盖面及其数量。像社区药物教育辅导会、明爱乐协会、启励扶青会、香港戒毒会和香港善导会等组织机构,都在这些活动中扮演了重要角色。第二,关于立法和执法。香港在与违禁药物的斗争中,逐步确立了比较完备的法律制度和执法体系。通常,香港由禁毒处提出建议,交立法会讨论通过完成相应的立法程序。至于执法,则由警务处和海关负责。此外,卫生署在管制药物的医用管理、药剂的进出口以及可供用作制造或违禁药物的化学制品原料进出口方面也承担了相应的责任。

香港在违禁药物管制方面的基本法律是《危险药物条例》。它对危险药物的认定、贩运、制造、占有、经营、供应和惩罚等作了具体规定。政府根据药物滥用情况的变化以及非法贩卖的趋势,定期对该条例加以修订。除了《危险药品条例》,相关的条例还包括《药剂业绩毒药条例》、《进出口(一般)规例》、《化学制品管制条例》、《2002年公众娱乐场所条例(修订附表1)规例》、《2002年公众娱乐场所(豁免)令》、《跳舞派对主办单位经营守则》、《2002年贩毒及有组织罪行(修订)条例》、《贩毒(追讨得益)条例》和《有组织及严重罪行条例》等。

根据上述法律,执法部门近年来持续对滥用和贩卖精神药物的现象进行了严厉的打击。2004年,警方便缴获海洛英35.74公斤、“”类药品283568颗、大麻草154.89公斤、甲基安非他明15.67公斤、可卡因55.53公斤以及其他一些违禁药物。2004年因触犯罪行而被捕的人数为8295人,其中因制毒、贩卖或占有大量等严重罪行者2807人,因占有危险药品供个人吸食等轻微罪行者5488人,分别比2003年的8652、2827和5285人有所下降。1995年以来,尽管犯罪人数在2000年略有反复,但总体上呈持续下降水平。

此外,香港还加强了打击方面的国际和地区性合作。在香港出任上述特别组织主席一职期间,史无前例地召开了5次全体会议;加强了与内地和澳门之间以及与海外禁毒机构的合作。

第三,关于治疗和康复服务。除了立法执法和宣传教育,治疗和康复服务也是消除药物滥用问题不可或缺的组成部分。在这方面,特区政府采取强制与自愿相结合、矫正与康复相结合以及政府主导与非政府组织参与相结合的多元化服务方式,对于解决药物滥用问题起着重要的作用。尤其值得借鉴的是香港的戒毒服务通常都与治疗者重返社会、回归正常生活相联系。为此,他们往往动员家庭等力量参与治疗,并为一些治疗对象提供文化教育和职业培训与经历方面的服务。特别是所谓的中途宿舍(halfway house),更是为成功接受戒毒服务者与正常社会生活之间架起了桥梁,对于从根本上实现治疗目标起着重要作用。

政府推行的治疗和康复服务根据其对象、目标以及实施者的不同,主要有强迫戒毒计划、自愿住院治疗和康复计划以及美沙酮治疗计划等三种形式。其中由惩教署负责的强迫戒毒计划适用于法院裁定的轻微违法者并适合这种治疗的药物依赖者。惩教署分别设有接受不同性别犯人的两个戒毒所。一旦犯人经法院判定接受强制戒毒治疗,根据戒毒进展的不同,时间通常在2~12个月。犯人康复后必须接受强制监管,如果再犯将被重新送回戒毒所治疗。2004年进入戒毒所的人共1324人,比上一年度减少3。自愿住院治疗和康复计划与美沙酮治疗计划的对象都是上述接受强制戒毒计划以外的药物依赖者,分别由非政府机构和卫生署提供,其差别在于接受戒毒服务者是住院集中治疗还是分散“门诊”式服务。香港接受政府资助提供住院戒毒服务的非政府组织数量较大,其中包括部分专门提供青少年治疗和康复服务的机构,如明爱黄耀南中心、基督教得生团契、基督教互爱中心、基督教正生会等。对于这些非政府机构的戒毒和康复服务,政府通过《药物依赖者治疗康复中心(发牌)条例》进行资格审查管理,并借助政府拨款进行引导和鼓励。由卫生署推行的美沙酮治疗计划又分为代用治疗和戒毒治疗两种。前者以替代海洛英抑制毒瘾为目的,而后者通过逐步减少美沙酮剂量达到完全消除毒瘾为止。截至2004年全港共有美沙酮诊所20间,年内求诊者2485324人次,比2003年减少了3.5。当然,美沙酮治疗也是一个有争议的模式,其使用受到严格管制,所有求诊者必须在配药人员面前服用。

第四,研究工作。药物滥用不仅是

心理学、社会学和犯罪研究关注的重要内容,而且对制定相应的社会政策也具有不可或缺的作用,因而受到大部分国家和地区的高度重视。香港政府关于药物滥用问题研究的指导和资助工作主要由禁毒常务委员会下属的研究小组委员会负责。它由禁毒常务委员会委员担任主席,成员包括医疗卫生界、社会工作界、教育界、法律界、戒毒治疗和康复服务界、地区组织以及政府部门的代表。从1993年到2000年,该小组共资助有关药物滥用整体趋势、药物滥用者特点、戒毒和康复治疗以及预防教育等方面共31项研究。2002年拨款资助的项目有5项,其中包括三项新立课题和两项原来已经进行中的项目。2004年资助的研究项目有四项。 三、青少年药物滥用及社会政策分析

作为一种社会现象,药物滥用问题的形成具有其自身的发展过程。相应的社会政策要想取得成效,必须针对社会问题形成和发展的过程和特点,采取相应的对策。伦纳德(Peter Leonard)曾经分析了社会问题的形成和发展的前提(pre-conditions)、原因(causes)、结果(effects)和后果(consequences)等四个环节,并提出了三级干预的策略。就药物滥用而言,初级干预(primary intervention)的重点是改变社会的总体环境,从而消除导致药物滥用因素的积聚;所谓的二级干预(secondary intervention),则是将重点放在药物滥用的原因及其结果之间,试图通过相应的对策阻止结果的产生;至于三级干预(tertiary intervention)则是一种事后的范围,也就是尽量减小或消除药物滥用对个人和社会的消极影响。[20] 根据上述思想,要想针对青年药物滥用制定有效的政策,就必须深入分析社会问题形成的各个环节及其形成机制。为此,下面我们首先回顾学术界关于药物滥用的一般理论研究,然后具体分析当前国际背景下香港青年药物滥用的具体原因,最后探讨相关的社会政策。

1. 关于药物滥用的一般理论

关于药物滥用的原因,西方理论界主要有生物学、心理学和社会学三个方面的解释。[21] 药物滥用的生物学分析可以追溯到意大利早期犯罪学家隆布罗索等的研究,其特点是强调越轨行为与行为主体生理特征(如头颅形状、体形和染色体组成等)方面的关系。[22] 具体到药物滥用及其行为主体生理特征之间的关系,西方一些学者通过对酗酒者的研究发现,同卵双生子比异卵双生子更可能同时成为酗酒者,两者的比例分别为65和25;即使被非酗酒家庭收养,那些父母酗酒的孩子成为酗酒者的比例仍要比一般的人高6倍。一些学者认为这是一种具有一致性的病症,[23] 也有一些研究人员认为造成这一现象可能与个体对酒精的新陈代谢能力有关。[24] 然而,光从生理的角度出发并不足以解释全部的酗酒行为,更是难以解释其他更多的药物滥用现象。研究表明,60~70的酗酒者并不具备上述遗传方面的生理特征,而某些具有上述遗传特征的人也只有在特定的场合才成为毫无节制的酗酒者。[25]

心理学研究注重药物滥用行为形成的心理机制以及人格特征的差异。行为主义者否认药物滥用的生理学结论,倾向于从后天学习的角度来解释这些现象。一些研究认为,人们滥用药物是因为他们发现服用药物可以给他们带来正向的激励作用;另一些学者则指出,用药成瘾有助于某些人摆脱消极的感受。尽管这些研究对于药物效应的认识不同,但是它们都将药物滥用行为的形成与某种经历的体验及其对其需要的满足相联系,将药物滥用视为这两种关系相互促进的结果。与行为主义注重外部因素不同,人格理论则倾向于从个体的内部特征出发解释药物滥用行为。但是,究竟那些人格特征决定了个体对药物的上瘾,目前的研究并没有一致的结论。较为普遍的看法是药物滥用者具有被动、缺乏进取和自尊较低等人格缺陷,倾向于借助药物来逃避现实中遇到的问题。尽管人格无疑在药品成瘾的过程中具有重要作用,但上述理论也受到其他一些学者的指责,认为他们只不过是日常生活中对于研究对象偏见的翻版,并得到实证研究的证实。[26]

当今对于药物滥用问题较为全面分析源自于社会学的研究成果。传统社会学关于越轨行为的研究为认识药物滥用提供了一种指导,像失范-压力理论(anomie-strain)、差异交往理论(differenti/，！/al association)以及标签理论(labeling theory)和亚文化(subculture)理论等,[27] 都对我们认识药品成瘾有着重要的指导作用。但是从有关的介绍来看,上述这些关于药物滥用问题的理论似乎缺乏实证研究基础。[28] 此外,澳大利亚学者摩尔(David Moore)评论指出,目前关于青年人药物滥用的研究对社会学方面的研究成果还重视不足,并且缺乏这方面的综合性研究。[29]

对于青年药物滥用现象的分析,笔者以为,青年社会学关于青年文化和亚文化的分析具有特别重要的指导意义。按照结构功能主义的观点,青年必须通过社会化掌握社会规范才能获得成人资格。当代社会的发展对青年人的社会化提出了更高和更新的要求,造成了社会化时间延长的趋势。在这一转折过程中,青年的地位被边缘化,处于成年人以及各种社会组织和制度的控制之下。青年文化为处于这种状态下的青年人提供了一种稳定的价值取向和行为依据,为青年人缓解各种压力提供了可能。然而,由于社会不同阶层利益的冲突性,某些社会阶层的青年并不能借助主流文化实现其需要。青年亚文化往往为这些青年实现其目标和需要提供了选择,只不过这种亚文化的价值目标或其实现手段往往存在着背离主流文化的可能性。[30] 事实上,这种亚文化对主导价值目标及其实现手段的背离并不一定存在于下层青年,它也可能存在于大学生这样的天之骄子;只要其实现社会主导文化的价值目标的行为受到挫折,便存在着亚文化在价值目标或手段上替代的可能性。[31]

2. 香港青年药物滥用的社会分析

上述理论对于我们认识青年的药物滥用现象无疑具有十分重要的指导意义。具体到香港的情形,笔者以为应该注意如下几个方面的背景问题:

首先,全球化背景下发达国家和地区经济发展的新特点。世界经济的全球化,使得大量资本从原来一些发达地区转移到劳动力成本较低的地区,从而影响到资本输出地区的经济发展,并产生了大量劳动力的结构性失业。[32] 这种新的形势下的失业具有新的、被称之为社会排斥(social exclusion)的特点,那些社会弱势群体往往面临着失业、贫困以及其他社会问题的综合性困扰,表现为被全面排斥于正常社会生活领域之外。[33] 就香港的情形而言,经济的全球化,包括中国内地的改革开放以及周边一些国家和地区的发展,对其原有的经济发展模式带来了挑战,大批

工厂北迁导致失业人口上升。失业对那些弱势群体的青少年发展无疑有着极大的负面影响。青少年遇到的这种社会排斥及其相伴随的前途失望,无疑增加了失范现象的可能性。 其次,亚洲金融风暴对于香港经济以及青年的特殊影响。1997年,香港遭遇亚洲金融风暴的影响。这一事件对于原本面临转型的香港经济来说无疑是雪上加霜,负资产人士数量大幅度上升,失业人口急剧增加。尤其需要指出的是,1999年青年失业率猛增到4.7,远远高于总人口的2.9。[34] 与此同时,香港社会服务联会组织的社会发展指数测定也表明,青年已经成为社会中少数社会发展指数倒退的弱势群体之一。[35] 因此,90年代末香港青年药物滥用人数的增长绝非偶然,它是香港社会发展面临挫折的真实写照,是青年人在这种情景下对前途迷茫的一种反映,是以一种扭曲的形式追求其价值的表现。

第三,它是当前药物滥用国际化在香港的反映。在当前全球化的背景下,药物滥用从制造、流通到消费等环节来说都有国际化的趋势,世界上很难有哪个地方能够完全幸免于难,更何况香港这样高度国际化的大都市。随着香港与内地联系的加强,药物滥用问题出现跨境的新特点,这也给禁毒工作提出了新的课题。[36] 社会的高速发展以及由此带来的强烈竞争,总是会使得部分青年在其成长过程中遭遇某种程度的挫折,因此,作为一种亚文化形式,药物滥用现象必然长期存在并常常反复出现。

社会政策分析篇（7）

社会主义和谐社会的构建，是在社会主义市场经济体制的大背景下开展的，因而，构建和谐社会，必须首先深入研究市场经济条件下政府社会管理的基本理论与国际经验。

（一）市场经济条件下政府社会建设与社会管理的基本理论

市场经济条件下，西方社会建设与社会管理的理论大体经过了产生、发展与反思三个大的发展阶段。第一个阶段是，19世纪中叶，在西方社会矛盾加剧、社会冲突频繁发生的大背景下，以追求社会和谐、社会均衡为目标的社会秩序理论的产生，是西方社会建设理论产生的标志。第二个阶段是，20世纪30年代后，随着对世界经济大危机的反思，以追求社会福利最大化为目标的社会福利理论与福利国家理论获得了重大发展，使西方社会建设的理论逐渐走向成熟，西方国家采用了成功应对社会危机的社会政策手段，为西方经济持续增长与社会相对稳定做出了重大贡献。第三个阶段是，20世纪80年代以来，为应对新兴工业国家发展的国际竞争压力，西方国家开始反思福利国家建设的理论，出现了重视教育、就业培训、科技与知识投入的“第三条道路理论”与“社会投资型国家”理论，这标志着西方社会建设和社会管理理论进入了反思阶段。市场经济条件下，具有重大实际影响的社会建设与社会管理理论主要是社会秩序理论、福利国家理论、第三条道路理论等。

——社会秩序理论。社会秩序理论是一些著名社会学者提出的整体性社会学理论，其基本观点是将社会看做一个有机整体，认为社会整体的和谐表现为社会秩序，维持社会秩序就需要促进社会整合、实现社会团结。奥古斯特·孔德（1798—1857）奠定了社会秩序理论的基础，他提出了整体性的社会研究视角。他认为，社会是一种有规律的结构；社会是人类生活的有机整体，即社会有机体；这种整体结构同它的部分与要素之间具有一种“普遍的和谐”，这种普遍的和谐的根基在于人性；社会整体的和谐性表现为社会秩序，不和谐则表现为社会冲突，因此，社会秩序是社会最基本的整体性特征。孔德提出了“重建秩序”的构想，即社会秩序的原则：崇尚科学与自然法则，扩大人类自然拥有的博爱的倾向；协调家庭、等级、行会、地方团体、教会、国家等组织和群体的关系，社会分工应该考虑到每个人的本性、教育、地位与专长，各得其所；要增强政府权威与调节，建立“开明政府”；要建立复合性的政治权威，所有的政治权力都必须要有物质基础、思想指导、道德制裁和社会控制。此外，涂尔干还提出了社会团结理论。埃米尔·涂尔干（

1858—1917）社会学的中心概念是社会团结，他认为社会团结是指人与人、群体与群体之间的协调、一致、结合的关系，其基本观点是：发达的社会团结是一种有机团结；社会团结的物质基础是分工，精神基础是集体意识；法律是保障社会团结的力量；要消除社会团结所受到的威胁，实现社会层次上的整合；要防范社会失范或社会解组等现代社会的特殊危机。

——福利国家理论。“福利国家”一词最早是由英国大主教威廉·坦普尔（W.Temple）提出来的。1942年的《贝弗里奇报告》正式采用“福利国家”的口号；英国工党政府上任后，开始积极实施“贝弗里奇计划”，并于1948年宣布在英国已经建成了“福利国家”。20世纪50年代后期到70年代初期，是西方社会福利制度的鼎盛时期。从50年代起，社会保障进入新的发展阶段，其主要标志是普遍福利政策的广泛实施、“福利国家”的纷纷出现。“普遍福利型”的社会保障政策，使社会保障的覆盖面向全体社会成员扩展，逐步实现了社会保障全民化。福利国家理论的基本观点是：第一，市场经济存在许多缺陷，如经济危机、失业、贫困等现象，但只要政府实行充分就业、公平分配、社会福利等政策，通过对遗产和收入实行累进所得税、举办各种社会福利事业等措施，就可以解决社会失业、贫困和不平等问题。第二，一个国家只要致力于经济增长，使人均国民收入达到一定水平，并使国民有社会保障和失业救济等福利待遇，就算得上是一个福利国家。第三，福利国家的主要任务就是通过加强国家对社会经济活动的管理和监督，扩大社会福利，实现国民收入的公平分配。

——“第三条道路”理论。20世纪90年代以来，西方发达国家普遍采取了第三条道路理论，社会政策的重点发生了转移，社会政策的主题是围绕着国家、社会、社区、家庭、个人在福利中的地位和作用展开。第三条道路理论寻求的是超越于传统的左派（社会）与新（新自由主义）之上的中间道路。“第三条道路”的福利思想包括的内容主要是：第一，在主张维护经济自由的同时，把平等和社会正义当做与自由同样重要的原则。要实行一系列福利国家的社会经济政策，扩大社会福利，以克服市场自发运行所带来的各种弊病。第二，以争取社会民主、经济民主作为策略，把建立和发展社会保障制度作为实现社会正义的手段。通过建立社会保障制度，国家不再是维护资产阶级利益的统治工具，而成为代表全体人民利益的“权力共同体”。第三，“第三条道路”倡导积极的福利，主张用“社会投资型国家”来取代“福利国家”。要彻底改革福利国家制度，变消极的福利制度为积极的福利制度，是要把更多的资源用于人力资本的投资方面；要重视公民社会的地位，同时依靠政府和公民社会双方面的力量推动社会发展。

（二）市场经济条件下政府社会管理的国际经验

在市场经济发展的过程中，市场经济的发育程度与经济发展的阶段不同，政府社会管理的方式方法也不同。

自由竞争的市场经济时期，政府的社会管理职能十分有限，主要是维护社会秩序的职能。这一阶段政府社会管理的基本特点与主要经验是：第一，社会管理以社会自我管理与社会自治为主，政府对社会基本上采取放任自由的态度，政府对社会自我管理采取自由放任的不干预政策。地方自治特别是市镇自治是政府社会管理的基础，是公民社会不断发展的前提条件。第二，政府的社会管理职能主要是进行社会秩序管理。维护社会秩序的主要目标是保护财产权，维持一种建立在财产权基础上的社会秩序，其主要手段是运用财产权利保护的法律维护社会根本秩序的基础。第三，政府承担起了济贫的职能，但济贫职能的履行尽量利用非政府组织进行。

20世纪初至1978年左右的混合市场经济时期是福利国家建立与完善时期，政府社会管理的基本特点和主要经验是：第一，建立完善的社会保障制度，建设福利国家或福利社会。福利国家是指承担维护和增进全体公民基本福利或社会福利的职责的国家；其主要目标是维持全体公民的最低生活水平与教育水平，实现充分就业，建立完善的社会保障制度。第二，建立和完善基本社会关系管理制度。建立资本与劳动合作的社会制度；完善社会主要利益集团围绕国家政府与公共支出的多数表决制度；同时，发展社会自治和社会自我管理。第三，始终注重提高消费需求，以促进充分就业、维护宏观经济稳定作为政府施政的重要目标。混合经济时期的经济发展模式是福利经济发展模式，它是一种追求资源配置的全社会效益最大化的经济制度和模式。

1978年以来，是全球化的市场经济时期，这一阶段政府社会管理的基本特点与主要经验是：第一，以教育、培训、基础科技领域为主要投资方向，以人力资本投资为核心，将“消极的福利国家”转变为“积极的福利国家”、“工作福利国家”或“社会投资型国家”。第二，以充分就业政策为核心，将“福利”转变为“工作”，并适度限制福利支出的增长，达到平衡经济发展与社会保障发展、需求管理与供给管理相中和的社会管理与经济增长目标。第三，主动利用基本社会组织、社会利益群体、非政府组织进行社会协作治理。福利国家改革时期也是非政府组织大发展的阶段，如法国1990年就有60000多个私人社团成立，而60年代每年只有11000个组织成立；在德国，每十万人口的社团数量从1960年的160个增加到1990年的475个，增长了近3倍。瑞典公民社会的参与率世界最高，创建了一个每十万人口就有2300个社团的稠密的社会网络。第四，重视社会资本、重视社区建设与社区发展。20世纪80年代以来，出现了向社区回归的发展趋势，即社会社区化或社会人文化的趋势。

二、我国政府社会管理的现状及面临的主要问题

改革开放以来，我国政府高度重视强化政府社会管理职能，在推进行政管理体制改革中不断改革和完善社会管理体制，取得了显著成效。但是，目前我国政府社会管理职能还不适应市场经济发展和社会全面进步的要求，当代中国的社会变迁对政府社会管理职能提出了严峻挑战。我国政府社会管理面临的突出问题主要是：

第一，我国社会建设与社会发展滞后于经济增长，社会发展与政府社会服务滞后于经济市场化和国际化的进程。突出体现在我国社会安全网的建设缓慢，社会保障覆盖面和公共卫生覆盖面较低。2004年底，全国参加基本养老保险、失业保险和医疗保险的人数，仅约占全国就业人员总数74432万人（2003年统计数）的21.96%、14.22%和16.64%。我国公共卫生服务的覆盖面还很低，目前，我国44.8%的城镇人口和79.1%的农村人口缺乏必要的医疗保障，绝大多数居民靠自费看病。

第二，在我国经济与社会发展的过程中，出现了某些“拉美化”的现象。如贫富差距加大、社会保障覆盖面过低、就业形势严峻、社会事业发展缓慢、政府债务风险与财政风险加大等。这些问题如不及时妥善解决，一旦债务危机、社会危机、财政危机爆发，其后果不堪设想。目前，人民内部矛盾呈现出新的特点和复杂的情况，社会不稳定、不和谐的因素增加了社会风险，标志着我国进入了社会风险加剧的时期。

第三，我国社会组织形态和社会阶层结构发生了重大变化，但政府社会管理方式尚不能适应这种变化的要求。改革开放以来，我国的社会组织形态发生了全面转型，农村体制在改革后迅速解体，国有企业承担的大量社会管理职能被剥离，非公有制部门为代表的新生社会组织迅速成长；我国社会组织形态的变化要求改革社会管理体制，加强社会建设和管理。同时，我国的社会结构已经发生了重大的变迁，国有单位就业人员数大幅下降，私营企业和个体户数与就业人数大幅度上升，中国传统的社会阶层结构发生了重大分化，形成了现代化的社会阶层结构的基本形态；我国社会结构的这种变化，迫切要求政府加大对社会利益结构的协调力度，建立有利于社会持续稳定发展的利益结构和利益关系。

第四，我国城乡、地区差距和收入分配差距的扩大，导致不同社会阶层之间的利益摩擦和冲突增多。改革开放以来，我国经济蓬勃发展，城乡居民收入大幅度提高，同时也出现了城乡及地区差距扩大、部分社会成员收入差距过大、收入分配结构不合理等问题。只有妥善处理和逐步解决这些问题，逐步理顺分配关系，才能够有效化解社会矛盾。

第五，我国社会管理体制改革滞后，政府构建和谐社会的能力还不强。主要表现在：社会中介组织或第三部门还未真正成为政府职能转移的载体，社会团体等民间组织的作用尚未得到充分发挥，公民社会的发育仍显迟缓，社会资本的开发利用不足，社会的自主性及自我组织能力不够强，各级官员的新的治理观念还未树立、建设和谐社会的领导能力与行政能力不强等等。

上述情况表明，进入新世纪，特别是在实现全面建设小康社会目标的重要战略期，转变政府职能，强化社会管理，是摆在各级政府面前的重要而紧迫的任务。这个问题解决不好，构建和谐社会的任务就难以实现。因此，我们必须从全局和战略的高度提高认识，采取正确的思路和对策。

三、强化政府社会管理职能的思路与对策

只有建立起与社会主义经济、政治、文化体制相适应的社会体制，才能形成与社会主义经济、政治、文化秩序相协调的社会秩序。因此，完善政府社会管理职能，要与推进政治体制和经济体制改革配套进行，作为深化行政管理体制改革的重要内容，总体考虑，统筹安排。要善于把加强社会建设和管理同推进经济社会协调发展紧密结合起来，同满足群众多样化的生活需要紧密结合起来，同推进基层民主建设紧密结合起来，同加强党的执政能力建设紧密结合起来，把社会建设和管理提高到一个新的水平。

（一）坚持以人为本的科学发展观，正确处理改革发展稳定的关系，统筹协调各社会利益群体的利益。

(二）整合社会关系，构造和谐的收入分配格局，推进社会公平。

社会政策分析篇（8）

新一轮税制改革已经启动并且取得相应进展.从2004年出口退税制度的改革,到2008年1月1日起正式实施的统一各类企业的所得税改革,我国的税制改革可谓是轰轰烈烈

与税制改革相比,税收征管改革却显得相对滞后.从以往的实践来看,我国在1983-1984年、1994年进行两次重大税制改革时,都没有推出整体税收征管改革方案与之协调.大多数专家学者在研究税制改革时,都忽略了税收征管存在的问题.然而,正如维托.坦齐所说“税收是强调可行性的学问.一种不可管理的税制是没有多少价值的.理论上最完美的税制如果所表示的意图在实践中被歪曲,就可能变成蹩脚的税制“.因此,在进行税制改革和税制优化时,必须把税收征管纳入其研究范围,充分考虑税收征管能力,选择可操作的“有效税制“,使税制改革和税收征管均衡发展

一、税制改革和优化有利于税收征管质量和效率的提高

优化税制理论的精髓是,既然扭曲性税收所带来的效率损失是不可避免且可能很大,我们的任务就是要尽量使这些损失达到最小.在最简化的优化税制模式中,将效率损失降低到最小就是唯一的目标.而在较为复杂的优化税制模式中,则应在效率损失最小化与税收公平、社会福利的社会分配等方面寻求一个权衡点.优化的税制是理论上的一种理想模式,是各国税制改革追求的目标.通过不断的税制改革与完善逐渐向最优化的税制结构靠拢,在这一改革过程中效率损失逐渐降低,税收公平逐步实现,社会福利分配更加公平,使得纳税人的遵从意识不断增强,减轻纳税人的抵触情绪.这样既有利于征集到适度规模的税收收入,又能降低税收征管成本;同时,有利于纳税人对政府职能部门的监督,有利于纳税人之间的相互监督.这一切无疑会提高税收征管的质量与效率（编世界税制改革的实践表明,许多国家以复杂的税制去服务于众多的政策目标,结果实际执行的税制往往不同于税法意义的名义税制,实际效果也大大偏离了政策初衷.这种情况在我国也很突出.因此,试图利用税收工具实现过多的社会经济目标是不现实的.税收作为政策工具有其局限性,并不是万能的.如果赋予它过多的额外的目标,本身也不符合优化税制的思想,反而会使税制变得极其复杂.如过多的税种、过高的税率、过多地对纳税人的区别对待和繁杂的税收优惠的形式和数量等.都是直接造成税制复杂的因素.对过窄的税基征收高税率不仅违背了有效和公平课税的要求,而且也鼓励了逃税,启动了过多的税收优惠待遇降低了纳税人的奉行.所有这些因素都增加了税收征管的难度,降低了税收征管效率.反之,扩大税基、降低税率、减少繁杂的税收优惠形式和数量,则会降低征管的难度,提高征管的质量和效率;同时,也有利于税制优化,实现经济社会目标

一般而言,税制本身包含的区别对待特征越少,税率越低,税收优惠越简单,税收征管中的漏洞和随意性就越小,可操作性就越强,税收成本就越低,就更有助于提高税收征管的质量和效率.玻利维亚、哥伦比亚、印度尼西亚、韩国和墨西哥就是采取了更宽和更加简单限定税基,加上更加统一的税率结构的税制改革和优化的措施,促进了税收征管水平的提高.为此,世界银行把通过简化税基的确定加强税收征管作为税制改革的目标之一

二、税收征管质量和效率提高有助于税制改革与优化的发展

税收征管是整个税收理论中非常重要的组成部分,因为税收征管质量和效率的提高能够使税务部门高效率地贯彻和执行税法,使税收职能真正发挥出效能与作用.也就是说,如果仅有税率、征税对象、征税依据等税制要素是不足以使税收发挥其功能与作用的,还必须有税务部门的征管行为,才能够真正发挥税收的各种职能作用。税收征管对税制改革与优化具有约束作用.税收制度是通过税收征管作用于税收分配的,税收征管充当了税收制度与税收分配之间的中介.严密而有效的征管,有利于税制的贯彻执行,并能及时发现税制规定中的不完善之处.相反,超前或滞后的征管会成为税制正确实施的绊脚石,阻碍税制改革与税制优化的过程.如世界银行2006年11月发表的《全球纳税情况总图》指出,许多国家税务征管要求过于苛刻,遵从征管已成为企业的重负.如规定公司年平均报送35页的纳税申报表,每家公司处理税务事务平均耗时约322小时.但发展中国家和发达国家差异较大,巴西的企业填报年申报表要花2600小时,而瑞典的企业平均只需花68小时.复杂的税收征管体制效率低下,势必导致税收收入下滑,无法体现其真实税负,不能实现税制改革和优化的目标。

虽然税制改革与优化会受到税收征管质量和效率的制约,但是政府的税收征管质量和效率并不是一成不变的.随着技术进步、法制的健全、税务人员素质的提高以及管理制度更加科学规范,政府的征管质量和效率会逐渐提高.而政府税收征管质量与效率的逐步提高则会给税制改革与优化的选择提供更广阔的空间,有助于税制结构更加合理、更加完善、更能适应市场经济的发展,充分发挥税收的职能作用。

我国目前的个人所得税课税采用分类所得税模式,实行源泉扣缴的方式.它不能就个人各项所得的高低实行统一的累进税率,难于体现公平税负,也不利于对个人总收入水平的调节.所以很多学者主张我国采取综合所得税制模式.然而,在税收征管上,综合所得课税模式比分类所得课税模式要求更高.国际税收发展的实践表明,综合所得课税模式要求建立纳税人编码制度;准确掌握纳税人各项收入;推行非货币化个人收入结算制度;建立电脑管理资讯网路,实现与银行、工商、公安、海关等部门的联网.而我国目前尚不具备这些条件,这就造成了部分不透明、不公开、不规范的“灰色“或“黑色“个人收入的存在,妨碍了税务部门对个人所得税税源的确定和稽核管理,而且大量现金交易也使许多个人收入游离于控管之外.随着我国税收征管改革以及相关配套改革的完成,征管水平的大幅度提高,我国的个人所得税的课税模式会逐渐向综合所得税模式过渡,这样,我国的个人所得税制在调解收入、促进公平方面将充分发挥作用,从而使整个税制结构更加完善,进而促进税制改革和优化的实现税收收入是理论税制、税收政策导向及税收征管水平等因素的函数.在其他因素既定的条件下,税收征管的水平对税收收入显得尤为重要.不论是发达国家还是发展中国家,税法规定与实际课税结果都存在差异.如果理想的税制超越了现存的征管水平,漏征率比重很大,税收收入大大低于应征税款,则税制的目标就难以充分实现.随着我国税收征管水平的提高,税收的综合征收率已经由1994年的50%上下提升至2003年的70%以上,10年间提升了20个百分点.具体到作为第一大税种的增值税,其征收率则已由1994年的57.45%提升到了2004年的85.73%,11年间提升了28.28个百分点.这是我国近年来税收收入持续高速增长的原因之一.税收征管质量和效率的提高,使得实征税款与应征税款的差距逐渐缩小,当初税制设计的目标逐渐显现。

三、税制改革、优化与税收征管均衡发展的对策

综上所述,税制改革、优化与税收征管存在两个层面的关系.一方面,完善科学的税制可以为税收征管创造良好的实施基础;另一方面,有效的税收征管是实现税收制度政策目标的必要手段和保证.无论从哪一个层面看,客观上都要求税收制度与税收征管相互协调,均衡发展.也正是因为税收在帮助促进政府政策目标的实现方面虽然可以发挥积极作用,但同时要受到税收征管能力的限制并存在一定的代价,决定了税制在确定其政策目标和繁简程度时,应当以已经或可能达到的税收征管能力为前提.明确二者的关系,有助于我们充分认识税收征管对于税制改革和优化的重要性,它对于我们实事求是地研究制定税制改革和优化方案具有重要的现实意义.因此,无论是在税制改革和优化时,还是在优化征管、提高征管质量和效率时,都应该综合考虑二者之间的关系,使税制改革和优化与税收征管均衡发展,更好地实现税收政策的经济社会目标。

(一)应对税制进行改革与优化

税制改革与优化应遵循法制化、简化税制、便利征纳的原则.首先,要尽快完成税收基本法的立法工作.税收基本法应包括各级政府开征新税种、调整已有税种的程序、纳税人的权利等内容,逐步健全税收实体法,将所有税种完成立法手续.以维护税收法律的权威性和严肃性;完善税收程序法,使税收执法程序法制化.其次,简化税制,以便于征收管理.一项法律要得到恰当地执行就必须既适应环境又便于执行.如果将太多的社会和经济政策目标融入税法,就会造成税制的复杂,既不便于纳税人也不便于税务机关掌握.纳税人如果发现他们难以正确确定其纳税义务,就不会自觉遵守税法进行税收的自我评估.同样,如果税基设计不合理,或者规定了许多减免和扣除等,就会使执行碰到困难.在健全税收实体法过程中应尽量使税制简化.简化税制不等于实行简单的税制,更不是说税种越少越好,而是根据国家经济社会发展的需要和税收的本质、特点及作用,科学、合理地设置税种.我们应注意两方面的工作:一是作为具体体现税制主要形式的税法,必须全面、系统、协调、简明、清楚,易于理解,易于执行.在不同税种和同一税种的税法规定中,既不要含糊不清,模棱两可,也不要拖泥带水,冗长繁杂,更不能存在自相矛盾或重叠等问题.以免出现年年补充解释、层层补充解释和“打补丁“的现象.二是税种和税基、税目、税率以及计算征收制度等的选择与确定应具体,符合客观实际.只有这样,才能增加税法的透明度、易懂性,便于社会监督,严格执行,减少税收漏洞,降低征管成本,以充分发挥税收的双重作用

(二)优化税收征管,为税制改革与优化提供更广阔的空间

1、改变整个社会征纳税环境.影响税收征管的除了税收制度之外,还有文化因素,主要包括:惩治腐败的制度化程度、公共道德的标准以及对达官贵人遵守法律的态度.尽管这些因素并非一成不变.而且它们对纳税人依法纳税的影响绝不是显而易见的,但纳税人的遵从行为很大程度上与这些重要的但又看不见摸不着的因素有关.通过改善这些因素可以使纳税人更好地遵从税法.具体途径有:对纳税人进行教育,使其相信税收是支付给社会的公共费用;彻底改变政府形象,使纳税人相信政府征税是为了改善人民生活而不是增加人民负担;政府对税款的使用应该公开、透明,并接受社会的有效监督,使腐败减少到最小.

社会政策分析篇（9）

农民工是城市化建设中形成的一支新型的劳动大军，为城市的经济社会发展做出巨大贡献。国家统计局数据显示，2012年农民工总量已经达到2.6亿，越来越多的农民工进城就业，其社会保障状况却长期受到忽视，雇主为农民工缴纳养老、医疗、失业、工伤保险的比例仅仅是14.3%、24%、16.9%、8.4%。另据相关统计，北京市农民工总量2010年已超过500万，并保持以每年50万人左右的速度增长，其社会保障压力是巨大的，研究农民工社会保险制度实施也更具现实意义。

一、北京市农民工社会保险制度现状

在现行的社会保险制度中，北京市相继颁布了《农民工养老保险实施的暂行办法》《外地农民工参加工伤保险暂行办法》《外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》，2012年，北京市人社局又下发通知，将农民工医疗保险纳入城镇职工医疗保险体系。就养老保险看，规定养老保险费由用人单位和农民工个人共同缴纳，分别以上年职工月最低工资的19%和8%缴纳，农民工达到法定退休年龄后，个人账户一次性全额支付。医疗保险由用人单位缴纳，个人不需缴费，用人单位以上年本市职工月均工资的60%为基数，按2%的比例缴纳保险费，农民工与城镇职工享受同等的基本医疗保险待遇。工伤保险方面，用人单位可先行为农民工参加工伤保险，根据农民工上年度月均工资为基数缴纳工伤保险费，并视工伤程度支付待遇。

可以看出北京市的农民工社会保险制度走的是城镇职工社会保险路径相同的模式。彭宅文、乔利滨（2005）将其认为是直接扩面的社会保险项目，吕学静（2008）认为北京市农民工社会保险依赖城镇职工社会保险制度的路径，实行的是缴费水平低于城镇职工的“双低模式”。张瑞凯（2011）称这种模式为“独立——衔接”模式。

二、农民工社会保险政策影响分析

一项社会保险政策的出台实施会产生一些预期的、非预期的影响，我们引入政策评估的侧面影响模型来对农民工的社会保险进行评估。

（一）对社会保险覆盖面的影响

在2001年及2004年颁布了农民工参加养老、医疗保险的规定后，根据2005年吕学静教授对北京城区农民工社会保险的调查显示，没有参加任何一项社会保险的农民工占74.7%，有91.0%的受访者没有参加工伤保险；有82.5%的受访者没有参加城镇社会医疗保险[2]，养老保险的参保率同样很低，绝大多数农民工还没有参与到社会保险中来。而在2013年首都经济贸易大学《农民工进城就业问题》课题组的一项研究显示，城镇养老、医疗、工伤保险的参保率只有农民工调查总体的11.5%、9.2%、42.9%，通过访谈进一步了解到，没有参加社会保险的农民工普遍反映企业不给缴纳社会保险、不清楚如何办理、费率过高是主要原因。我们发现，农民工参加社会保险的情况并没有好转，参保率仍然偏低，农民工的社会保险政策处于低效运行中，政策的执行效果不容乐观。

（二）对与其他社会保险制度衔接的侧面影响

农民工的流动模式大致可分为农村到城市、城市到农村、城市到城市等几种模式，在制度设计上，对跨省区转移就业的农民工，只能转移个人账户资金，而很难转移属于自己的统筹利益，这样，农民工只是为城镇社会保险基金做了积累的贡献却没有享受到社会保险的实惠。同时各地对农民工实施的政策不一，其缴费基数、比例有很大差别，农民工在参加北京市社会保险后难以与其他统筹区域的社会保险有效对接。即使回到农村，也难以与目前实施的“新农保”“新农合”进行合理衔接。

（三）对农民工个人的侧面影响

农民工的养老医疗保险分别以职工月最低工资、月平均工资的60%为基数参加，降低了农民工的参保成本，有利于真正实现农民工的社会保障权益。由于外地来京务工的农民工大多从事于家政服务、保安、快递运输等低端岗位，其工资水平相对较低。对就业稳定的农民工来说，目前的参保标准确实可以起到降低其本身参保成本的作用，但是对于那些就业不稳定、流动性强的农民工群体，如果按照目前实施的标准缴纳社会保险费，必然会导致其现实收入的减少，尤其是对于年轻的农民工，他们更多的愿意牺牲参保而获得更高的现实收益，从而导致了年轻农民工的参保率始终不高。

三、政策过程角度的原因分析

安德森的《公共决策》一书中将政策过程的功能活动划分为五个范畴：问题的形成、政策方案的制定、政策方案的通过、政策的实施、政策的评价[3]。借鉴国外学者的观点，我们可以从政策制定、政策执行、政策评估、政策监管这四个环节来分析农民工社会保险所出现的问题，主要有以下几方面的原因：

（一）政策制定存在不合理性

从政策制度本身来说，对在京农民工这个流动性较强的群体，制度要求的缴费费率过高、社会保险关系转移接续难、累计缴费15年的门槛难以逾越，成为影响农民工参加社会保险积极性的重要原因，目前的制度设计主要针对的仍是在京就业稳定的农民工群体，政策制定并非适合所有的农民工，那些流动性较强的农民工没有实际纳入进来。

（二）政策运行缺乏有效性

在政策的执行上看，现实中“上有政策、下有对策”等政策执行失控现象屡见不鲜[4]。政策执行受到很多外部因素影响，首先是目标团体的态度，如果社会保险政策能够增加农民工自身的利益，必然会提高政策的接受程度，反之阻碍政策执行。现阶段实施的社会保险政策在一定程度并没有被农民工普遍接受，增加了政策执行的非有效性。另外农民工很难及时了解到有时效的政府公开信息，很难掌握到相关参保流程标准，出现政策执行的障碍。

（三）缺乏对政策的评估过程

政策评估是发现问题、解决问题并进一步优化政策的重要手段，目前我国对农民工社会保险政策的评估相当不完善甚至处于缺失的状态，评估受到较多人为因素的影响。评估的缺失意味着错失发现问题进而解决问题的机会，缺乏评估便不能判断农民工社会保险政策的合理性和有效性。

（四）政策监管不完整

在政策的制定、执行、评估等环节中，农民工社会保险政策方案难免由于信息不对称或意外事件而不完善、被误解曲解，政策的监管就显得尤为必要。在涉及农民工社会保险的各项政策规定中，并不缺少对用人单位逃避参保的处罚规定，但在实际操作中，监督普遍缺乏效力，大大降低了农民工社会保险政策的运行效率，也使农民工参保率低的问题始终得不到解决。

四、对策建议

（一）制定适合农民工的社会保险政策

要把制定农民工社会保险政策的出发点真正放在维护农民工合法权益保障农民工的生活这一点上，综合考虑政府、企业和农民工的现实情况，同时重视相关研究机构、农民工等相关群体的意见以及实施反馈。目前分类保障仍是一条现实可行的路径，对就业稳定的农民工继续推行现行制度，并逐步纳入城镇职工社会保险体系中；对流动性强的农民工，建立低费率的过渡性的社会保险，同时解决好农民工社会保险的转移接续问题。

（二）增强政策执行的强度和效率

要着力解决农民工最迫切的工伤保险和大病医疗保险问题，将农民工纳入工伤保险范围及城镇职工医疗保险体系中来，逐步解决养老保障。此外，政府应该加大财政投入、人力资源以及信息资源投入，建立农民工的综合信息服务平台，为农民工了解社会保险政策提供沟通途径，并通过管理信息化提高政策执行的效率。

（三）拓宽农民工社会保险政策的评估渠道

我国对农民工社会保险政策的评估仍处于缺失状态，一项政策的出台难以通过评估机制来发现问题并提出有效的优化方案，公众参与政策的积极性未能得到充分的关注与重视也会影响政策的评估。要加大对社会保险政策制定和实施的公共宣传，拓宽评估的渠道，让更多的农民工参与到社会保险政策的实施中来。

（四）健全农民工社会保险政策的监控机制

健全法规体系，加强立法工作并用法律规范政策过程和制度程序，同时加大执法力度，对不按规定与农民工签订劳动合同并逃避参保的用人单位依照法律程序予以处罚。另外加强社会监督也是政策监控的重要手段，广开监督渠道，通过信息反馈保证农民工各项社会保险制度的高效运行。

参考文献：

[1]王瑞祥.政策评估理论、模型与方法[J].预测，2003年第3期.

[2]吕学静.城市农民工社会保障问题的现状与思考——以对北京市部分城区农民工的调查为例[J].学习论坛，2005年第12期.

[3]潘毅，高岭.中美公共政策评估系统比较及启示[J].甘肃行政学院学报，2008年第5期.

[4]尹炜.公共政策分析视角下的进城农民工就业促进问题研究[D].陕西：西北大学，2011.

[5]吕学静，王增民.对当前我国农民工社会保障模式的评估[J].劳动保障世界，2008年第2期.

社会政策分析篇（10）

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.04.155

[中图分类号]D669.2 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）04-0-01

21世纪是全球经济文化全面发展的时期，但城市贫困却成为世界各国普遍关注的重大社会问题之一。近年来，中国经历了经济转型、人口政策调整及越来越多农村劳动力进入城市，城市贫困问题已成为社会和谐持续发展的障碍。

1 我国城市贫困问题发展现状的分析

1.1 城市贫困群体就业形势严峻

当前，下岗职工、失业人员，以及文化水平不高、技术能力差的人是我国城市贫困人口的主要组成部分。从这些人群的就业现状来看，他们面临的就业形势相当严峻。一方面，城市劳动力数量与产业发展结构存在矛盾，就调查结果来看，多数企业和单位还是需要劳动力的，但是对文化水平和技能水平要求较高，多数城市贫困劳动力难以满足企业发展需求而成为剩余劳动力。另一方面，劳动力市场结构矛盾日益明显。我国社会主义市场经济发展迅速，但是我国劳动力就业结构却与经济发展水平不一致，产业就业结构、城乡就业结构和所有制结构矛盾突出，劳动力整体素质不高，难以适应当前社会产业结构调整需求。就业难是当前城市贫困群体面临的主要问题。

1.2 存在城市贫困群体劳动权益被侵害现象

虽然我国社会主义市场经济发展迅速，但仍处于社会主义发展初级阶段，社会保障体系还有待完善。换句话说，不健全的法律体系和劳动保障体系，导致城市贫困群体权益受到侵害，职代会和工会在参与企业民主管理及代表职工利益方面的职能难以真正履行。劳动者在工作过程中，可能会面临福利待遇降低、生活费或工资不能如期发放，在一些私人企业还可能出现克扣工资、任意辞退工人或任意延长工人工作时间的情况，使工人的权益严重受损。

1.3 “精神贫困”是消除城市贫困的最大障碍

改革开放以前，我国实行计划经济体制，职工生老病死都有企业负责，员工有一种一切依靠单位的思维，其精神支持和心理满足都是从企业政策获得的。但是，随着我国社会主义市场经济的发展，我国一些国有企业员工开始从“铁饭碗”成为被社会选择的“社会人”，员工与企业的关系不复从前。同时，我国社会救助政策还有待完善，其工作重点往往侧重于为贫困人口提供物质方面的满足，而忽视了贫困人口精神方面的需求。因此，城市贫困群体在失去原来在企业获得的情感和精神支撑之后，就感觉自己是社会边缘人，是隔绝于主体社会之外的，从而产生一定的不满或失落，或在精神层面极度空虚。

2 解决城市贫困问题社会救助政策的分析

2.1 对城市就业或再就业人群给予政策扶持

对于具有一定文化水平和劳动能力、却因下岗而贫困的群体来说，就业和再就业是帮助其摆脱贫困行之有效的方法，也是从根本上解决问题的关键所在。例如：2002年，我国政府下发了《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，制定了关于国有企业下岗贫困人员再就业问题的相关政策，并召开会议，积极部署下岗人员再就业问题。此外，国家还要全面落实政策对贫困人员就业与再就业的支持，支持并引导私营或个体企业吸收劳动力，拓展就业渠道和范围，为贫困群体就业人员提供最大的服务和帮助，才能从根本上解决城市贫困问题。

2.2 完善社会救助制度

城市贫困人员中，有部分是不具备劳动能力或身体残疾的人群，他们没有机会通过就业改善自身状况，就需要国家社会救助制度保障其生活。我国当前虽然出台了一系列措施保障其生活，但是在制度和措施方面还有待完善。首先，要制定措施，完善低保制度，在物质方面要保证他们的日常生活。其次，要在教育培训方面给予帮助，满足他们的精神需求，例如：减免教育费用等政策。同时，城市中低收入的农民工子女的教育问题，也是政府工作的重点和难点，政府要在政策层面对此类人群形成倾斜，保障他们的受教育权。另外，政府还可以修建一些专门针对下岗人员或失业人员的图书馆和学校，让他们积极用文化知识武装自己。

2.3 完善公共政策促进社会公平

缩小城市贫富差距，需要从公共政策调节社会收入分配和再分配入手。首先，要调控垄断和规范高收入分配，建立更为公平、平等的竞争机制，让贫困群体也能参与市场竞争；其次，要加强对高垄断行业的监督，还要完善税收制度加强个人所得税的征收力度。最后，通过建立现代企业制度，充分发挥市场对工资收入的调节作用，在社会收入的再分配中实现社会公平。

3 结 语

随着政治、经济及文化改革的日益深入，城市贫困问题也将变得日益复杂和尖锐。因此，建立与中国社会发展水平与城市贫困问题相一致的社会救助制度是与中国当下国情相符的。此外，针对我国城市贫困现状，政府部门还应制定相关保障措施，解决我国城市贫困问题。