社会政策的特征篇（1）

改革开放以来，我国的经济与社会得到较快发展。在此基础上，中国共产党“十六大”提出了全面建设小康社会的目标，这是我国在持续获得经济高速发展的同时，追求经济与社会协调发展的重要体现。这一宣称是十分重要的，因为它是向人们的承诺，并将表现为一系列社会政策的出台。

近几年来我国的经济获得了持续快速的发展，但是，我们不能忽视在经济快速发展过程中存在的问题，特别是贫富差距加大，弱势群体被边缘化和边缘化程度加深的问题。至于残疾人的贫困状况，更不容乐观，无论在农村还是在城市，残疾人的贫困发生率都大大高于一般人群。这就是说，我国城乡居民共享经济发展成果的程度并不乐观。

2. 新发展观及对弱势群体的关注

财富和贫困的同时积累显然是经济社会发展失调的表现，这不但给社会稳定埋下了潜在的危机，而且长远说来也不利于经济的持续发展。

令人欣慰的是，新一届国家领导人已明显地实践“以人为本”和关心基本民众生活的执政理念，这不但表现在他们的政治宣言中和亲近民众的现实行动中，而且表现为一系列有利于维护弱势群体利益的政策的出台。可以发现，在劳动就业、医疗卫生、教育、老人与儿童福利、社会救助等方面，我国中央和地区政府都在进行探索、改革和创新。这些社会政策相对集中地出台固然与我国在改革中遇到的社会问题加剧有关，但也不能否认，这是政府面对问题而采取的积极的应对政策。这在一定程度上反映了新一届政府的“民本主义”的政策理念。从大量社会政策相继出台的现象来看，我们可以猜测：中国是否会较快迎来社会政策时代。

二、社会政策时代的特征

1. 社会政策时代的概念

在社会研究中，学者们常常使用一些指涉较长时间的概念，例如时期、年代。这是一些并不十分精确的、反映具有某种明显的经济、政治和社会特征的较长时段的概念。本文拟对社会政策时代做一些初步说明，并以此为基础分析中国的社会时代问题及其与残疾人事业的关系。

本文所说的社会政策时代是指社会福利政策作为一种现象而较为集中出现的时间段，或者可以这样理解：社会政策时代是一个国家或地区，以改善弱势群体的生活状况为目的的社会政策普遍形成，并且作为一种制度被有效实施的社会发展阶段。这里指出了社会政策时代的突出表现是，在不同领域弱势群体被普遍关注并得到政府政策上的支持的社会状况，它作为那个时期的社会特征而显现出来。

2. 社会政策时代的基本特征

像任何其他时期的概念一样，社会政策时代也有自己的特征表现。社会政策是政府对弱势群体进行制度化支持的措施，社会政策时代不但表现为一系列福利政策和措施，而且表现为一定的社会价值。简要说来，社会政策时代应该具有如下一些基本特征：

1）在社会中，社会公正的理念被普遍认可。社会政策不只是简单的政策规定，实际上，有效的政策要有政策理念的支持。当一定时期某一国家和地区出台众多社会政策时，社会中就会较广泛地存在某种社会福利的意识形态，社会公正、对弱势群体的不利地位的关注就成为决策层和广大社会的共识。尽管不同社会群体对这一问题关注的出发点并不完全相同。

2）针对弱势群体的社会福利政策被制定和实施。社会政策时代的最显著的特点是社会福利政策的制定和实施，它是政府在一定的执政理念下为了改变弱势群体的不利地位而做出的制度上的反映。当政府认为弱势群体的生活状况会带来较严重问题时，就可能会制定某些政策措施缓解和解决问题。应该说明的是，这些政策是在相当大的程度上被执行的，即发挥实际效力的。

3）社会福利较为普遍的发展并覆盖与人的正常生活相关的诸多领域。作为一种时代的特征，社会政策不应是一种个别现象，而是在一段时间内有较多社会福利措施和政策出台。开始可能是在最敏感的领域制定相关政策，对弱势群体进行救助和支援，缓解社会中的张力。相继地，社会福利政策会逐渐地或较快地被制定，涵盖那些被认为是有利于表现社会公正的领域。社会政策的较充分发展，将使人们的正常生活的诸多领域被包含在其影响之中，即对在社会中不能正常生活的现象进行政策干预。

4）社会上形成实施社会政策的制度化的组织体系。支持弱势群体的社会政策不但被制定，而且作为一种制度被实施。为了保障社会政策被有效实施，社会上必须有相应的执行政策的组织体系。这些组织体系在不同国家和地区可能有所不同，这与政府体制有关。但是，一般说来，它们不应被局限于政府系统。从政策实施效果的角度看，充分认同社会福利理念的、专业化的组织体系更能反映该时代的特征。

5）经济、政治与社会政策体系是整合的。社会政策是制度化的措施，它是政府面对社会问题的反映，当然也受到该社会经济和政治因素的制约。经济基础和政治权力结构直接影响着社会政策体系的形成。作为一个时代的特征，诸多社会政策的制定和实施必须以相应的经济和政策条件为基础，即它们与社会的经济和政治是整合的。否则，这些社会政策难以被制度化地实施。

3. 社会政策时代的多样性

社会政策时代是社会福利制度体系在时间上的表现，由于社会福利制度体系的形成需要经济和政治因素的强有力支持，因此它不可能是突生的，而是以一定的经济与政治条件为基础的。然而，由于各国、各地区经济、政治状况的不同，社会的文化价值不同，社会问题的表现程度不同，因此，各国社会政策时代也可能会出现重大差异。在这方面，一个国家或地区的经济发展水平、政策制度和权力结构，以及文化传统和社会结构都对社会政策体系的内容、形式和实施产生影响。

但是，必须强调的是社会政策时代是各种社会政策比较齐备的状态，各国、各地区的社会政策水平可能有差异，但它们应该涵盖日常生活的主要领域，特别是对弱势群体的基本生活实施制度化的保障。

三、我国的经济社会发展与社会政策时代

1. 我国的社会保障制度改革与社会政策时代的关系

在计划经济时期，我国在城市和农村实行了不同的政策，从而形成了城乡二元结构，这尤其表现在城乡居民的福利待遇方面，在城市实行普遍的社会福利，但在农村则缺乏基本的福利政策支持。虽然，在城市国有企业职工、国家机关及事业单位工作人员享受了普遍的福利，并且在城市形成了准“福利国家”状态，但是由于这些政策规定并不主要针对社会弱势群体，或者说城乡贫困人口并没有得到特别的关照，即没有形成清楚的社会政策体系，因此，计划经济时期下的城市还难以称为社会政策时代。如果将城市和农村统合起来看，那就更谈不上社会政策时代。因为社会政策时代的基本特征是使国家和地区中的弱者、那些在社会变迁中利益受损的社会成员获得一定的社会支持，促进社会公平，而在计划经济时期我国远非如此。

2. 通过经济社会发展走向社会政策时代

社会政策时代以一定的经济发展水平为基础。落后和薄弱的经济基础难以支撑社会政策体系，虽然经济发展水平不一定同社会政策体系的规模和水平呈线性关联。从国际经济来看，社会政策时代是与工业化相联系的，经济的发展，社会问题的积累，社会风险的加大和社会进步的价值都为社会政策的制定准备了条件。在现代化的进程中，一个国家和地区的经济起飞有可能促使其社会政策时代的到来：因为它使社会具备一定的经济能力以扩大社会福利支出；社会问题的严重性及其对社会稳定的经济持续发展的威胁使其被普遍关注；弱势群体基本生活权利被关注，如何使他们共享社会进步的成果成为一个话题，社会公正作为一种社会价值被认可。在这种情况下，政府试图通过制度化的方法解决问题，就可能迎来社会政策时代。应该说，我国正朝着这一方向发展，目前处于前社会政策时代。

四、走向社会政策时代的残疾人事业

1. 社会政策时代对残疾人服务的意义

社会政策时代对于残疾人地位的改善有着重要的意义，因为我们应该注意到这一时代的特征并非完全是经济性的。社会政策时代必然包括残疾人的福利政策，而且是被制度化地实施的、有效的政策，其包括一定的政策支持和有一定质量的服务提供。不但如此，社会政策时代还以一种社会的意识形态和社会价值影响着对残疾人的社会支持。

2. 推动社会政策时代的到来

社会政策时代以众多社会政策的相继出台和实施为基本特征，像任何社会政策一样，它也是由人们的积极努力来推动和实现的。政府对社会政策的制定有直接责任，但受多种因素的影响，政府如何选择政策还是有变数的。在这种情况下，科学研究对社会政策的制定就具有十分重要的作用。科学的研究可以将弱势群体的生存状况告知于政府和社会，有利于决策者客观、全面地思考问题。例如，当前我国城乡残疾人的生存状况怎样，社会参与如何，发展状况如何都需要有一些科学的、深入的和权威的研究。

但是，就目前情况看，我国关于残疾人的科学研究很不充分，关于残疾人的基本资料落后陈旧，关于残疾人生存状况的研究比较少见。政府和学术研究者也未召开过有较高水平的有关残疾人状况和政策的研讨会，残疾人话题尚处于边缘地位。这些都不利于系统的残疾人政策的制定。所以，如何使残疾人问题成为公众和政府的话题是一个相当重要的问题，要做到这一点，开展大规模的残疾人生存状况调查，召开学术研讨会是必要的。

在这方面，发达地区尤其是发达地区的城市具有不可推卸的责任。我国经济社会发展的不平衡使得在较短时间内难以迎来全国性的社会政策时代，但在发达的城市地区这是完全可能的。正像有关失业、城市贫困、流浪乞讨人员的社会政策一样，有关残疾人的社会政策体系（包括实施体系）会在发达城市逐渐出台和形成，进而发生示范效应并在更大范围内获得推展。

社会政策的特征篇（2）

随着人口老龄化“银色浪潮”的到来，中国的养老问题日益重要和迫切。但由于各种原因，养老保险基金的征收仍然困难重重。对这些原因，学界各持己见。世界银行中国养老保险问题的专家们认为，中国现行的养老金制度“不能解决国有企业的养老金问题，因为统筹范围有限，拒缴和豁免率高，有活力的非国有企业部门没有被包括进来。”因而“特别要注意降低拒缴率。加强税收管理可以减少逃缴行为，但非正式行业拒缴率增加将在整体上提高拒缴率。提高遵缴率的一个有效办法是在体制制定阶段建立适当的激励措施和加强税收机制。”而有的学者则认为，现行缴费方式所存在的诸多缺陷和社会保障税至今仍未开课是养老保险基金征收难的主要原因。“在现行社会保险筹资方式下，税务部门方式名不正，言不顾，而且只有代行权，没有执法权，致使许多地方社会保障缴费率较低”。还有学者认为，当前养老基金征收难主要是因为：“保险费供款率过高，企业负担过重”，“社会保险体系的覆盖面狭窄，扩面难度日益加大”，“制度运行在财务上面临着不可持续的前景”。与以上学者的认识不尽相同，本文认为，政府是养老保险基金征收的当然责任主体，而目前存在的一定程度的政府失灵是养老保险基金征收难的重要原因。

一、政府——养老保险基金征收的当然责任主体

首先，政府作为养老保险基金征收的当然责任主体是由养老保险制度的性质决定的。养老保险是国家和社会为解决劳动者年老退休后的社会保障问题而依法强制建立的一项社会保险制度，因此，承担具体责任的政府作为养老保险的当然责任主体是与生俱来的。当今，养老保险的责任主体虽有多元化的趋势，但政府依然是最主要的责任主体，因为养老保险的实施要么依赖于行政机构的直接组织，要么通过政府制定的法规政策，引导私人部门组织实施，这两种方式都离不开政府的责任主体作用。政府的责任主体作用在养老保险法律不健全的国家更为突出，这里，政府的行政法规在规范养老保险行为准则、维护公民权益和社会稳定、保证养老保险基金按时足额征收等方面凸显着作用。由此可知，在社会保障税至今仍未开课、养老保险法律依然极不健全的中国，政府理所当然是养老保险基金征收的责任主体。

其次，政府的养老保险基金征收责任主体地位是由宪法所赋予的。《中华人民共和国宪法》第二章第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”这一规定表明，政府作为国家责任的主要承担者，在社会保险等方面的主体责任是不可推卸的。为确保社会保险基金，特别是作为社会保险基金核心部分的养老保险基金的稳定的经济来源，从而实现国家的社会与政策目标，政府不得不采取强制征收手段，这也就决定着养老保险基金的征收主要地应由政府来承担。

最后，市场经济的发展也要求政府主动承担起养老保险基金征收的主体责任。市场经济是竞争经济，效率优先是其铁定信条，它总是在社会许可的范围内追求利润的最大化。因而，从本质上讲，市场经济本身并不能产生社会福利，且市场经济的竞争规律及优胜劣汰还不可避免地要产生并加剧两极分化，从而激化社会矛盾。为解决市场经济的负面效应，政府必须主动承担起建立、发展和完善社会保障制度的主体责任。中国的市场经济虽还不发达，但市场经济的负面效应却已非常明显。“1998年，在大量体制外收入无法在基尼系数中得到反映的情况下，中国城乡合计的基尼系数已达到0.456，超过了国际公认的0.4的警戒线，分配不公的现象相当明显。”之后，基尼系数进一步增长。根据国家统计局的测算，2004年的基尼系数为0.459，2005年逼近0.47。这表明：中国的市场经济更需要政府的介入，并在市场经济所不能及的社会福利制度建设方面，特别是养老金的征收方面主动承担起主体责任。

二、政府失灵——养老保险基金征收难的重要原因

在现实的市场经济中，特别是在市场经济所不能及的领域，人们总期望政府能够办好市场办不好的事情，但结果却发现，政府有时不仅不能补救市场的失灵，反而降低了社会效益，这就是经济学界常常提到的“政府失灵”。

关于政府失灵，西方学界不同学派的学者从不同维度对之进行阐释，最具有代表性的是保罗.A.萨缪尔森和J.M.布坎南。新古典综合派的最主要代表人物保罗.A.萨缪尔森指出：“当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了。”他认为最重要的政府失灵是：没有代表的政府，即“一个钱能买到的最好的政府”；官员的必然性，即政府官员很少能够“抵御增加他们自己的影响或权力的诱惑”；眼光短浅，即政治领袖们必须经常面临的压力“会导致政治决策上的近视眼或眼光短浅。”公共选择学派的创始人J.M.布坎南是最早系统研究政府失灵的学者，他指出，担任政府公职的是有理性的、自私自利的人，其行为可以通过分析其任期内面临的各种诱因而得到理解。因此，政府不一定能纠正问题，事实上反倒可能使之恶化。

当然两派对政府作用的认识截然不同。新古典综合派赞同政府调节，“萨缪尔森和其他经济学家把政府在试图弥补私营经济的缺陷时使情况恶化的可能性压至最低限度”。而公共选择学派反对政府调节，他们争辩说：“在民主社会中政府的许多决定并不真正反映公民的意愿，而政府的缺陷至少和市场一样严重。”不管两派争论的前提到底有何不同之处，有一点是确定无疑的，即他们对政府失灵的分析有利于我们对现实问题的解构。具体到养老保险基金征收问题，政府失灵主要表现在以下三个方面：

首先，政府的养老保险基金征收政策存在偏差。现行的养老保险基金征收政策的对象主要是国有企业和集体企业，三资企业、民营企业和私营企业很少纳入征收范围，征收面狭窄，从而导致养老保险基金来源匮乏。2004年末，“全国城乡就业人口共75200万人，……，其中，第二产业16920万人，占22.5%；第三产业23011万人，占30.6%。”而“参保职工”却只有“12250万人”。

政府的征收政策之所以发生偏差，主要原因有两个。一是现行养老保险基金征收政策的改变或征收手段的强化所带来的长期效果虽比较好，但政府因其短期效果不大且代价很高而不欲改变或强化。各级地方政府部门和绝大多数政府官员都深知：以养老保险为核心的社会保障制度是具有稳定社会作用的“安全阀”、“稳定器”，是调节经济运行的“蓄水池”，“没有社会的安定，就没有社会的发展；没有社会保障，就没有社会的安定。”也就是说，他们对改变或强化现行养老基金征收政策的良好长期效果清楚无误，但另一方面，良好长期效果的取得却要付出较大的代价，而且较大的代价付出还不能产生显著的短期效果。原因显而易见：加强或者改变现行的养老基金征收政策，意味着企业，特别是无养老负担的企业，要向社会让渡一部分利润，这势必会加重企业的负担，阻碍地方经济的发展；而地方政府目前格外关注的是：对一些企业实行优惠政策，减轻企业负担，改善各类企业的投资环境，以发展地方经济，因而对养老保险基金的征收漠然视之，甚至多有阻碍。这就导致养老保险基金征收机构难以按规定执行基金的征收任务。二是目前政策的偏差有利于某些特殊利益集团或特殊个人。政府部门中存在着一些与企业有特殊关系的特殊利益集团和特殊个人，他们往往与某一个和某几个企业有着密切的关系，二者之间除隐易外，企业利润的增长和规模的扩张往往还是特殊利益集团或特殊个人捞取政治升迁的资本，因而，他们作为有理性的、自私的“经济人”，自然反对或抑制对企业发展有短期阻碍作用的养老保险基金的征收。

其次，某些政府部门的“哥租”、“腐败”行为抑制了民众缴纳养老保险基金的主动性。既然政府官员是有理性的、自私的并追求自身利益最大化的经济人，那么，作为经济人集合体的政府部门也极有可能追求本集团利益的最大化，这就导致了政府对公共利益的偏离，“设租”、“收租”、“寻租”、“分租”和“腐败”行为盛行。具体到社会保障基金上，便是资金的被挤占和挪用，甚至是被贪污。结果，空帐日趋严重。“据相关统计，2000年我国养老保险个人帐户空帐已达1990亿元。而到2002年底，该数字超过了4000亿。”2004年时，“养老保险个人帐户空帐近7200亿元。”严重的空帐问题势必影响到民众缴纳养老保险基金的主动性，从而加剧了基金的征收困难。

最后，政府各部门权力分配的不尽合理导致了养老保险基金征收的低效率。中国的政府部门可以笼统地划分为两大类：核心权力部门和非核心权力部门。前者如工商、税务、公安部门，后者如养老保险基金的征收管理机构。之所以把养老保险基金征收机构归为非核心权力部门，最主要的原因是它的独立处罚权非常有限，且没有自己的处罚执行部门。1999年的国务院第259号令虽然规定：社会保险费“延迟缴纳的，由劳动保障行政部门或者税务机关依照第十三条的规定决定加收滞纳金，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5000元以上20000元以下的罚款”，但对于拒不缴纳的，养老保险基金征收机构因为没有独立的处罚执行部门，只有依法申请人民法院强制执行，如此，征收效率必然降低。同时，格外值得注意的是，征收的低效率有时还主要由于于核心权力部门对基金征收的冷淡态度。通常情况下，因为养老保险政策没有经过立法，征收执行机构实施政策缺少法律的合法性强制力作支持，所以，征收机构常常向核心权力部门寻找支持。后者的支持主要表现为：以核心权力部门的名义下发的各类政策规定；核心权力部门主要领导人召开宣传动员工作会议，或通过各类媒体表态，形成一种支持氛围。当权力核心部门对养老保险基金征收有强力的支持行为时，征收效率可能会得以提高，但问题是，这些核心权力部门常常对基金征收采取一般性态度，支持力度不大，这自然会削弱基金征收执行机构对缴费单位的控制强度，拒缴率增高，缴费基数不断下降。据估计，当前企业的缴费工资大约只有实际工资的67%。养老保险基金征收的低效率由此可见一斑。

三、引进法律机制，改进政府职能——养老保险基金征收难的解决之策

社会政策的特征篇（3）

［中图分类号］F832 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2011）22-0078-02

1 西部开发税收政策的种类

西部开发税收政策实质上是税收优惠政策,主要内容包括：①对设在西部地区国家鼓励类产业的内资企业和外商投资企业,在2001―2010年,减按15%的税率征收企业所得税。②经省级人民政府批准,民族自治地方的内资企业可以定期减征或免征企业所得税,外商投资企业可以减征或免征地方所得税。中央企业所得税减免的审批权限和程序按现行有关规定执行。③对在西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视企业,上述项目业务收入占企业总收入70%以上的,可以享受企业所得税如下优惠政策：内资企业自开始生产经营之日起,第一年至第二年免征企业所得税,第三年至第五年减半征收企业所得税；外商投资企业经营期在10年以上的,自获利年度起,第一年至第二年免征企业所得税,第三年至第五年减半征收企业所得税。④对为保护生态环境,退耕还林(生态林应在80%以上)、草产出的农业特产收入,自取得收入年份起10年内免征农业特产税。⑤对西部地区公路国道、省道建设用地,比照铁路、民航建设用地免征耕地占用税。享受免征耕地占用税的建设用地具体范围限于公路线路、公路线路两侧边沟所占用的耕地,公路沿线的堆货场、养路道班、检查站、工程队、洗车场等所占用的耕地不在免税之列。⑥对西部地区内资鼓励类产业、外商投资鼓励类产业及优势产业的项目在投资总额内进口的自用设备,除《国内投资项目不予免税的进口商品目录(2000年修订)》和《外商投资项目不予免税的进口商品目录》所列商品外,免征关税和进口环节增值税。

2006年后,根据经济形势的发展变化,有关部门对税收优惠政策进行了调整和完善。一是2006年调整更新享受西部大开发税收优惠政策的国家鼓励类产业、产品和技术目录；二是2007年将西部地区旅游景点和景区经营纳入西部大开发税收优惠范围；三是2008年1月1日《中华人民共和国企业所得税法》实施后,在取消大部分区域性税收优惠政策的同时为支持西部地区发展,明确规定西部大开发的企业所得税优惠政策可以按照《关于西部大开发税收优惠政策问题的通知》规定继续执行；四是为配合增值税转型改革,规范税制,自2009年1月1日起,对进口的自用设备恢复征收进口环节增值税,但继续免征关税。

2 西部开发税收政策的主要特点

(1)西部开发税收政策带有明显的东部特区税收政策植入色彩,但税收政策强度、普及面、执行时间和社会影响面远不如东部特区。

(2)区域优惠与产业优惠相结合,区域优惠广,产业优惠窄。在所得税的优惠政策中,能够享受的企业是有条件的,因而从产业优惠的对象分析,西部开发税收政策的产业优惠面较窄。

(3)大区域实行普惠,以直接优惠为主,减免税是其主要手段。只要纳税人在西部,属于特定产业(行业)就能适用西部开发税收政策,而不考虑巨大的地域差别,针对性不强。西部地区税收收入中增值税和消费税占主导地位,且企业普遍经营困难,亏损面大,能够从直接优惠政策中获益不多。

(4)涉及税种少,以所得税为主。现行的西部大开发税收优惠政策主要涉及企业所得税、农业特产税、耕地占用税、增值税和关税5个税种(其中农业特产税已废止),亏损企业根本无法享受税收优惠,造成对众多企业的实际扶植作用十分有限。

3 西部开发税收政策的局限性

(1)西部大开发税收优惠政策单一,不能很好地适应西部地区经济社会发展的需要。目前西部大开发税收优惠政策主要以减免企业所得税为主,并涉及较为零星的耕地占用税、进出口环节的增值税和关税减免,其他税种没有专门针对西部地区的优惠政策。直接优惠的效果明显,但受益面不宽、税收调控功能不强、政策负效应明显确是不争的事实。

(2)西部大开发税收政策纳税人受益有限,制约了税收政策功能的发挥。

(3)西部大开发税收政策以区域普惠制度为主,不完全适应西部内部经济社会发展的特殊需要。

(4)税收优惠期限太短。相对于国家实施“到21世纪中叶,要将西部地区建设成一个经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美的新西部”目标而言,10年的支持时间显然太短,导致投资者将资金投入到投资少、见效快的短期行为企业,造成西部地区产业结构的不合理,影响了西部地区全面健康发展。

(5)优惠力度不够,优惠的税种较少。现行的西部大开发税收优惠政策主要涉及企业所得税、农业特产税、耕地占用税、增值税和关税5个税种(其中农业特产税已废止),从优惠力度和实际执行情况看,对于西部地区的企业,大多数根本无法享受税收优惠,实际扶植作用十分有限。

4 西部开发税收政策变革导向及对策

一是以促进投资和经济结构调整为导向的税收政策。未来10年西部税收政策应该继续发挥促进投资的作用,但同时也要注重税收政策对投资方向的调节作用,把更多的投资引向资源循环利用企业、高新技术产业和基础设施建设领域,转变西部地区依靠重工业和资源粗加工式的发展模式。

二是以环境保护和主体功能区建设为导向的税收政策。政策制定上应尽快开征环境保护税,其收入作为中央和地方共享税,但对西部地区征收的环境保护税在今后一段时间内应全部留给西部地区,并且专款专用,作为西部限制开发区和禁止开发区的生态补偿基金与补偿机制,从而使税收政策体现出具体针对西部的特点。

三是保持西部大开发税收优惠政策的连续性、稳定性。建议国家在西部大开发税收优惠政策到期后，将现行西部开发税收政策进行梳理后,再制定相应的税收优惠政策,使之再延续25~30年。

社会政策的特征篇（4）

中图分类号:F810.422文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)31-0023-02

西方各国在税收政策的使用上,近年来,呈现明显的公平、环保、保障、创新等政策取向,其成功经验值得我们借鉴。

一、西方国家税收政策取向

(一)西方国家促进社会公平的税收政策

西方发达国家的税收公平政策着力于社会公平,各国采取了一系列措施公平税负,且取得了良好的效果。比如美国,美国的个人所得税设计很注重横向上的公平与纵向上的公平。在设计个人所得税时,综合考虑不同的纳税义务人在财富、家庭人口数量、照顾年迈父母及儿童医疗支出等义务之间的不同,尽可能做到横向上的公平;考虑物价上涨指数调整税前扣除基数,做到纵向上的相对公平。消费税有利于调整社会分配不公以及贫富差距过大,许多西方发达国家将富有家庭的高档服务性消费纳入了征税范围。另外,美国、英国、法国、加拿大、德国等西方发达国家目前都开征有遗产税,通过遗产税的征收,有效控制了贫富差距的悬殊,有利于避免上一代人的财富差距在下一代人身上延续,鼓励自我创造财富,有利于社会公平。

(二)西方国家环境税收政策启示

环境税在国外有不同的称呼,如ecological tax,environmental taxation, eco-tax, green tax等等。1920年,英国经济学家庇古在其所著的《福利经济学》一书中首先指出污染者应对其污染排放所造成的负外部效应承担相应的税收,这是环境税收最初得以产生的理论基础。环境税的定义有广义和狭义的环境税之分,狭义的环境税就是环境污染税,即国家为了限制环境污染的范围、程度,而对导致环境污染的经济主体征收的特别税种。广义环境税概念不仅包括狭义环境税,还包括税收上的其他有利于环境资源保护的措施。从国外环境税收政策的具体应用来看,大体经历了三个阶段:第一阶段是20世纪70年代至80年代初,这个时期环境税主要基于“污染者负担”的原则,是收回成本型收费,还不属于典型的环境税;第二阶段是20世纪80年代至90年代中期,这个时期的环境税种类日益增多,出现了排污税、产品税、能源税、二氧化碳税和二氧化硫税等税种,制定税收政策时综合考虑了引导和财政功能;第三阶段是20世纪90年代中期至今。这个时期是环境税迅速发展的时期,为了解决环境问题。各国纷纷制定出了一系列适合本国情况的环境保护税收政策,许多国家还进行了综合的环境税制改革。但由于各国具体情况不同,具体的环境政策也有所不同。

西方国家的环境税收政策具体可分为三个类型:其一,对企业排放的污染物征税。包括对废水、废气、废渣以及废物征税,如英国、挪威、瑞典、荷兰、澳大利亚等国征收CO2 税;日本、美国、德国、瑞典、荷兰等国征收SO2税;德国、荷兰征收水污染税等等。其二,对高耗材行为征税,如德国、荷兰征收油税,挪威征收饮料容器税,爱尔兰对每个塑料购物袋征收15欧分的税款等。其三,对城市环境和居住环境造成的污染征税,如日本、美国征收的噪音税、车辆拥挤税、工业拥挤税,比利时、芬兰、挪威等国对农药和化肥征收污染税等等。西方国家绿色税收的实践,有效控制了污染物的排放和能源的节约利用,取得了显著的成效。如1969年原西德征收油税后,其废油排放从征税前的9.2万吨下降到1975年的0.2万吨;挪威征收饮料容器税后,啤酒罐的数量从1974年的1 200万只速降至1975年的140万只;爱尔兰对塑料袋征税后使塑料袋的使用骤降90%,基本告别了“白色污染”。国外的成功经验启示我们,环境税是将环境外部成本内部化,把环境保护目标纳入社会总体经济政策的有效手段,中国应尽快健全自己的环境税收体系,履行自己应该承担的国家义务。

(三)西方国家社会保障税收政策

西方国家在社会保障税的立法实践中取得了成功的经验,为中国社会保障税收体系的构建提供了良好的借鉴经验。德国是世界上最早推行社会保障制度的国家,至今已有一百多年的历史。其社会保障体系的核心是养老、失业、医疗事故等社会保险,资金来源是由雇员和雇主共同缴纳,不足部分由联邦财政进行补贴。自从1889年德国创立了社会保障制度后,许多国家纷纷效仿。英国、法国、瑞典、意大利等国都先后开征了类似社会保障税性质的规费或基金。美国1935年首次以立法形式用税收手段开征“薪给税”以筹措社会保障基金。继美国之后,越来越多的国家开征了自己的社会保障税,目前已有130多个国家实行社会保障制度,在英美等发达国家,该税收已居于第二大税种的地位,仅次于个人所得税,在巴西、阿根廷等发展中国家以居于第一大税的地位。

(四)西方国家促进就业的税收政策

失业率过高会对国家经济、社会发展带来不利影响,世界各国纷纷采取许多宏观经济政策,包括税收政策来促进就业,其成功经验值得我们借鉴。西方国家促进就业的税收政策可归纳为以下三种手段:

第一,在宏观税负方面,许多国家普遍采用降低宏观税负的方法来促进经济增长,从而达到促进就业的目的。比如,美国1997年出台的减税法案,这是美国政府二十年来最为庞大的减税计划,根据这一计划,小企业在之后的十年中将会得到数十亿美元的税收减免;法国在2000年推出了三年内减免2 000亿法郎的减税方案,以刺激经济增长,增加就业和消费;2000年10月加拿大也宣布了历史上最大的减税计划,减免税额近1 000亿加元;除此之外,德国、英国、意大利、瑞典、澳大利亚等国也采取了一系列降低税负的措施。

第二,在产业和企业之间实行差别税收待遇。西方发达国家大都鼓励第三产业的发展,对第三产业实行特别税收优惠待遇。比如,丹麦、比利时,其第三产业的产值已经占到其GDP的70%以上,欧盟、美国中小企业的数量占全部企业数量的98%以上。由于中小企业吸纳劳动力的能力远远高于大企业,所以发达国家纷纷采取向中小企业进行倾斜的税收政策。具体的税收优惠措施包括:实行所得税优惠、按企业规模和性质确定商品税的税率、对吸纳劳动力多的小规模企业和产业实行低税率等。

第三,推出一些特别税收优惠政策,直接影响就业岗位。比如,对吸纳失业、残疾、少数族裔等特定人员或增加雇工的企业给予特殊的税收优惠,增加企业雇佣的基金性;对自主创业和弹性就业的人员直接进行减免税;对农业实行长期高额的补助政策,不但对农业不征税,反而实行负税收,对农业和农产品进行补贴,以保障农业从业人员的权益,促进农业健康发展。

(五)西方国家促进企业自主创新税收政策

在促进高科技产业发展中,税收政策作为政府调控经济运行的手段被广泛采用。目前,世界各国均非常重视运用财税政策来提升本国的自主创新能力,特别是像美国、芬兰、韩国这些公认的创新型国家更是步调一致地运用税收政策促进高科技产业发展。各国在普遍加大研究与开发(R&D)投入的同时,有的国家专门设置了高新技术产业开发免税区,有的国家规定对中小企业的技术纯收入给予减征的税收优惠。这些优惠政策归纳起来表现为以下几个方面:以实施所得税优惠政策为主,以增值税、关税和消费税为辅,鼓励企业自主创新;制定合适的总体税负水平,给企业进行自主创新留有余力;制定促进风险投资的税收优惠政策,合理分担企业自主创新的成本和风险,提高创新投入收益率,为高科技企业拓展筹资渠道提供便利;在鼓励社会进行人才培养方面实行优惠政策。

二、西方国家税收政策对中国的借鉴意义

总之,西方国家在设计税制建设目标时注重有利于本国参与国际竞争,在调整本国税收政策时,关注其他国家税收政策的变化,随他国税收政策变化而采取对应性的税收政策。在税收征管上加强建设,推行以客户为中心,为纳税人服务的管理理念。在税制建设中从长远考虑,适时调整税收政策,使之适应经济发展战略,特别是产业结构的调整。将减税作为刺激需求和扩大投资的重要手段,减少税收对经济的干预,实行税收中性原则,充分发挥税收促进科技进步和创新的积极作用。这些成功的经验,启示我们:中国应尽快公平税负,把环境保护目标纳入社会总体经济政策的有效手段,尽快健全自己的环境税收体系,履行自己应该承担的国家义务;同时,中国应参照西方国家税制建设的成功经验,建立自己的保障税收体系,以促进就业、促进企业自主创新为自己的税收政策导向。

参考文献:

社会政策的特征篇（5）

二、教育政策的三个价值向度

对于任何一项教育政策,政策分析者都可以从现象形态、本体形态和政策过程三个维度加以认识和研究。在不同的维度上,教育政策的基本价值特征具有不同的表现。在现象形态上,教育政策的价值特征表现为一系列的价值选择;在本体形态上,教育政策的价值特征表现为价值选择的“合法性”;在政策过程的意义上,教育政策价值特征表现为价值选择的“有效性”。价值选择、合法性、有效性是描述教育政策基本价值特征的三个基本向度。

(一)价值选择

在现象形态的层面上,教育政策表现为由政府等政治实体关于教育领域的政治措施组成的政策文本或文本的总和。任何一项教育政策都是一种教育领域的政治措施,任何政治措施本身都代表或蕴涵着政府对于教育事务和教育问题的一种价值选择——做什么或不做什么、鼓励什么或禁止什么的一种价值选择。正如托马斯•戴伊所说:“凡是政府决定做或不做的事情就是公共政策。”④因而在现象层面上,教育政策的基本价值特征是由政策的价值选择来表征的,即一项教育政策作出了什么样的价值选择。教育政策的价值选择是教育政策制定者在自身价值判断基础上所作出的一种集体选择或政府选择。它蕴涵着政策制定者对于政策的期望或价值追求,体现了政策系统的某种价值偏好,表达着教育政策追求的目的与价值。教育政策的价值选择既包括观念中的选择,又包括实践活动中的选择。观念中的选择是政策价值目标的确定,实践活动中的选择是政策过程中的创价活动,即价值目标的实现和获得。所以,教育政策的价值选择是一个过程,包括目标的选择、手段的选择和结果的选择。例如,教育政策问题的认定、政策目标的确立、政策方案和手段的选定、政策评价标准的确立等。影响教育政策价值选择的决定性因素是教育政策问题和教育政策价值观。教育政策指向解决什么样的教育问题,其价值选择就体现什么样的具体内容。教育政策价值观是教育政策制定者及其所处的社会对教育政策活动中价值关系的根本性的总的认识,它是教育政策价值取向的主要内容。政策制定者有什么样的教育政策价值观,就会作出什么方向或性质的价值选择。教育政策价值选择的内容和方向是由特定的政策问题和政策价值观决定的,同时又表征着教育政策的基本价值特征。不同类型和层次的教育政策具有不同的价值选择内容,因而具有不同的价值特征。

(二)合法性

在本体形态上,教育政策的根本目的是在社会范围内进行教育利益的分配。分配什么、如何分配是由教育政策的价值选择所决定的。教育政策价值选择一旦作出或在具体进行教育利益分配操作的过程中,所有相关的利益主体最为关心的问题是:自身的需要和利益是否得到了充分表达和满足?同时必然伴随着他们对于价值选择和教育利益分配具体操作的肯定性或否定性的认识和评价。这些认识和评价在社会范围内就表现为:政策的价值选择是否是正当的或合法的?也就是集中表现为教育政策价值选择的合法性问题。⑤因而在本体层面上,教育政策的基本价值特征集中表现为教育政策价值选择的合法性问题,即按照某种价值选择分配教育利益是否是正当的,是否具有合法性。合法性是一个多有歧义的概念。一般认为,合法性“表明某一事物具有被承认、被认可、被接受的基础,至于具体的基础是什么(如某条法律、规则、习惯、标准或逻辑),则要看实际情境而定”。⑥或者说,合法性“是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态”。⑦合法性这个概念一般用于在社会学和政治学中讨论社会秩序、社会规范、国家统治类型和政治秩序等问题。⑧按照哈贝马斯的限定,合法性是与政治秩序相联系的一个概念。哈贝马斯认为,“只有政治秩序才拥有着或丧失着合法性,只有它们才需要合法化”。⑨正是从这个意义上,哈贝马斯指出:“合法性意味着,对于某种要求作为正确的和公正的存在物而被认可的政治秩序来说,有着一些好的根据。一个合法的秩序应该得到承认。合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。”10或者说,“合法性的基础是同意,”是“对统治的同意”。11教育政策作为政府的一种政治措施,是一个国家或社会政治秩序的重要组成部分。因此,本文是在哈贝马斯所限定的意义上使用合法性的概念。所谓教育政策的合法性,是指教育政策的价值选择符合某些普遍性的规则、规范,如法律、社会价值观、意识形态、传统典范乃至社会习惯等,并由此在社会范围内被承认、接受和遵守。合法性是教育政策被承认的基础,是教育政策价值选择存在的价值依据和理论基础,也是教育政策合法化的前提。它表明教育政策价值选择的正当性、有益性和公正性等特征。教育政策的合法性的本质是教育政策价值选择的合目的性,也就是价值选择符合人们的需要、价值理想和追求。马克思主义认为,人类的实践活动具有两种尺度,即内在尺度和外在尺度。12内在尺度即是需要的、目的的尺度。人们的社会实践活动包括教育政策活动总是从自己的目的出发,追求满足自己的需要。只有那些体现了实践主体的目的,满足了主体需要的活动才是正当的、有益的,也就是“善”的或合理的。在教育政策活动中,人们也是从自身的内在尺度出发,评价教育政策的价值选择是否符合自己的目的,是否满足了自己的需要,从而决定着是否肯定、支持、服从或者否定、反对、抵制某种政策的价值选择。在这个过程中,教育政策获得合法性或者丧失合法性。

(三)有效性

在教育政策过程层面上,任何教育政策都要追求顺利、经济地解决教育问题,分配教育利益,调整和理顺教育领域的社会关系。这样一个过程,从价值的角度来看,就是政策目标完整、真实地转化为政策结果的过程。政策的成功或政策的失败、实际上就取决于政策过程是否有效地实现了政策目标到政策结果的转化,也就是取决于政策过程中获得价值选择和实现价值选择的政策行为过程的“有效性”。因而,教育政策过程的“有效性”表征着教育政策在过程层面上的基本价值特征。关于“有效性”这个概念可以从许多不同的角度理解。在政策科学研究的相关文献中人们比较普遍地使用“有效”、“有效性”等概念,来表达政策活动效率高、效益大、效果好等意义,一般不对其作具体解释,“有效”有时指有效率,有时指有效益,有时指有效果。实际上,效益(benefit)、效率(efficency)、效果(effectiveness)三个概念的意义有很大的区别。“效果”主要侧重于对活动成果的考察,强调的是活动的结果,例如一所学校培养出数量更多质量更好的人才,就被认为效果是好的,而得到这一成果所付出的代价则并不是效果考虑的问题。“效率”则不同,《辞海》中把“效率”定义为:“消耗的劳动量与所获得的劳动效果的比率”,13说明效率是劳动量的消耗与所获得劳动成果的比较,也就是指投入与产出的比例关系。效率的意义包括效果,但效率更关注获得效果所付出的代价及其与效果的比例。

而“效益”是指社会活动所消耗的劳动量所取得的符合社会需要的劳动成果之间的比较。它包含有两层含义:一是投入与产出的对比关系,二是产出必须符合社会需要。从这个意义上讲,效益包含着更广泛的意义,它除了包含效率的意义以外,还具有“有益性”的意义,即活动的产出必须具有正价值,而效率则不关注活动结果的性质,高效率的活动可能具有正价值,也可能具有负价值或零价值。所以,效益、效率、效果三者的内涵是依次减小的。我们这里所讨论的教育政策的“有效性”是指教育政策的效能,是效益、效率、效果的统一,其含义是指教育政策活动以最小的代价获得具有最大化正价值的政策结果,是教育政策功能和效益的最大化。由于教育政策的有效性与政策过程相联系,所以,有效性主要是一个程序性或操作性问题,即如何才能作出理想的价值选择,确立理想的政策目标?如何才能完整实现政策目标?如何进行政策活动才具有“有效性”?从这个意义上来看,教育政策有效性的本质是价值选择——观念中的选择和实践中的选择——活动程序的合规律性。这里所谓的合规律性,既包括按照集体选择或社会选择的“规律”获得合法性,又包括按照科学的、客观的规律从事政策活动,顺利高效地实现政策价值。教育政策的价值选择、合法性、有效性是从逻辑上描述、认识教育政策价值特征的三个抽象的向度,不同的具体教育政策在三个不同的向度上具有不同的实质性内容。

三、教育政策的两类基本价值

实质价值与形式价值是构成教育政策价值内容的两个最基本的方面。马克斯•韦伯的社会学方法论的一个重要特征就是区分了价值与事实两个领域,由此进一步把人类的理性区分为价值理性和工具理性,或实体理性与形式理性。14这里,区分教育政策实质价值与形式价值也是根据韦伯的类型学来划分的。另外,在特定的角度上,教育政策实质价值与形式价值也是同教育政策研究的类型相对应的。例如,澳大利亚学者海因斯在广义上把教育政策研究分为“教育政策内容的研究”和“教育政策决策过程的研究”两类。其中,教育政策内容的研究是一种静态性质的研究,教育政策决策过程的研究是一种动态性质的研究。15教育政策的实质价值就是教育政策内容的价值表现,教育政策的形式价值则是教育政策过程的价值表现。实质价值又可称为教育政策的目的性价值,或称为教育政策的“价值理性”,主要是指教育政策所选择的、所追求的、并在政策活动中时时处处体现出来的价值内容;实质价值是政策价值主体通过教育政策活动所追求、所实现的一种主体的目的状态,它表征着教育政策过程结束以后所可能产生的结果;实质价值是由真实反映教育政策价值本质和时代要求的教育政策价值观念来表达的;实质价值既是教育政策活动的出发点,又是教育政策活动的归宿。

形式价值又可称为教育政策的手段性价值,或称为教育政策的“工具理性”,主要是指教育政策活动过程的每一个环节都必须遵循的一系定的程序或原则,是规范教育政策价值主体在控制教育资源和获得自身利益的过程中的活动顺序、范围和方式等的一系列不随意以人的意志为转移的程序性价值要求;形式价值是确认和实现教育政策价值内容的价值形式所具有的中介性和工具性意义。需要说明的是,法律化教育政策与非法律化教育政策对形式价值具有不同的要求,法律化教育政策必须遵循严格的形式价值要求。现代教育的法治化趋势要求所有的教育政策都必须具备严格的程序性价值标准。教育政策的实质价值与形式价值是教育政策价值不可分割的两个方面,二者是价值内容与价值实现形式的关系,又是目的与手段的关系,还可以理解为目标、过程、结果之间的关系。实质价值要通过形式价值得到体现和实现,只有遵循严格程序进行运作的教育政策,才能克服政策决策和政策实施的随意性和盲目性,保证教育政策价值内容的顺利实现;形式价值又必须以实质价值为其存在的根据和基础,任何教育政策的决策和实施程序必须在符合公众的教育需要和公众追求的基本价值标准的前提下,才能被公众认可和接受。

正如罗尔斯所说:“一种程序的正义总是依赖(除这种特殊情况之外)其可能性结果的正义,或依赖于实质性正义。因此,程序正义与实质正义是相互联系而非相互分离的。”17教育政策价值的实质价值、形式价值分类与上述认识教育政策价值问题的三个向度即价值选择、合法性和有效性之间具有直接的联系。教育政策的实质价值、形式价值都是教育政策进行价值选择的结果。实质价值的特征决定着教育政策价值选择内容的合法性,形式价值的特征决定着教育政策价值选择程序的合法性。由于教育政策的有效性依赖于决策过程中合法性的获得和有效的政策实施,所以,教育政策实质与形式的合法性的获得以及政策实施程序的合理性决定着教育政策的有效性,有效性的理想状态就是教育政策虚拟价值与现实价值之间具有高度的一致性,二者达到高度一致的统一或契合。

四、教育政策价值分析的三种具体方法

从教育政策价值分析作为研究方法的维度来看,一般认为价值分析的方法可分为三种:经验性探索、规范性探索和超伦理研究。18W•N•邓恩认为,价值评价的标准(或称为“伦理观”)有三个层次,一是描述性伦理观,主要内容是对伦理现象或价值现象进行客观描述。二是规范性伦理观要内容是提出或明确判断某种“公共行为正确、有益或公正”的价值或伦理标准。三是超伦理观,主要内容是对证明某种公共行为正确、有益或公正的规范性价值标准本身进行价值判断,以寻求证明规范性价值标准的合理性的价值准绳,即研究和明确关于价值标准的价值标准。19与三个层次的价值评价相联系,价值分析相应就有三种类型的方法。

(一)经验性研究方法

经验性研究方法又称为描述性的方法,主要是对价值现象的价值观进行描述、分类和概括,对政策价值选择和具有价值倾向的行为方式进行描述和分析。经验性研究为我们提供教育政策价值选择、合法性、有效性的实然的或客观的状态,从而为公共政策活动中的主体的价值判断提供客观依据,帮助决策者进行价值选择。经验性研究的具体方法主要是:社会调查(如问卷和访谈)、行为方式的描述与分析、得尔菲法(一种匿名通信、反复征求意见的分析方法)、决策分析(分析不同价值准则的敏感度或称为“紧迫性”)、预算分析(成本与资源配置分析)等。对教育政策进行经验性研究,特别是对教育政策文本的价值涵义进行描述和分析时,可主要使用文献法、解构的方法、“编码”的方法及“理解”的方法。

(二)规范性研究方法

规范性研究的主要目的是确定对政策行为进行评价的规范标准,它要回答的是,我们依照什么样的标准确定政策行为的对与错,什么样的政策行为才是好的,是公正的,是最有效的,或有效的政策行为应遵循什么规范标准。规范性研究为我们提供和描述教育政策价值选择、合法性、有效性的应然状态,为教育政策活动提供具体的价值指导。教育政策的规范性研究在对某种政策行为进行价值判断时,具体的价值标准可分为三种类型:20一是义务论标准,即依据一些具有先验性而不证自明的基本原则进行价值判断,义务论标准具有理性主义的特征。二是目的论标准,主要根据行为后果的效益来评价政策选择和政策行为,目的论标准具有功利主义或实用主义的特征。三是价值论或本质论标准,主要依据政策行为的本质,即其内在价值或自身的良好性进行评价。但是,在这里,对政策行为本质的确认又成为一个新的价值问题,需要借助于义务论的或目的论的价值判断作为其前提。所以,本质论价值分析是一种难以把握的主观性很强的价值判断类型。因此,在教育政策价值分析中,义务论和目的论的结合应被作为规范性价值分析的主要的选择。

社会政策的特征篇（6）

一、问题的提出

税式支出是20世纪60年代后期在西方税收理论研究领域形成的一个经济范畴。从一般意义上说,税式支出是指一国政府为了实现特定的社会经济目标,通过制定和执行税收制度中与一般的或称规范性的条款相背离的特殊税收政策、法规条款,以牺牲一定的税收利益为代价,给予特定纳税人与纳税项目以各种税收优惠,以减少纳税人的税收负担,促进和扶持经济发展的一种特殊的政府支出。

1955年,英国皇家利润和所得课税委员会就注意到,在税收制度中所安排的许多税收减免(Tax Relief)“实际上相当于用公共货币提供的补助”。自此,税收减免问题就不仅被从收入的角度,而且从支出角度加以研究。而税式支出这一概念的正式形成则源于美国。1967年11月15日,美国财政部税收政策部长助理Stanley S.Surrey在纽约一家金融集团公司的演讲上首次提出了税式支出的概念,并将研究成果发表在1968年的财政部年度报告中。

在我国,税式支出概念的萌芽起源于20世纪80年代改革开放和税制改革的实践。一方面,在两步“利改税”后,税收成为财政收入的主要形式;另一方面,以放权让利为主的经济体制改革使减免税的范围和规模日益扩大。自1987年开始,《财政研究》和《税务研究》等刊物先后发表了税式支出系列专门文章,探讨税式支出理论在我国运用的可能性以及对收入分配的影响,如孙志伟《国际上的税式支出制度》和丁淼《从美国税式支出的情况看税式支出理论在我国的运用》。

进入20世纪90年代,在已有理论探讨和实践发展的基础上,诞生了一批有关税式支出的专著,如《财政补贴经济分析》(李扬,1990)首次将税式支出作为财政补贴的形式之一,从宏观和微观、理论和政策等不同层面上论述了对国民经济主要方面的影响。《税式支出简论》(郭庆旺,1990)对国外税式支出制度进行了初步介绍。《税式支出分析》(刘心一,1996)结合我国税式支出的具体实践,对税式支出的概念、特点、分类、原则、规模、利益转移和归宿、效率与成本效益分析等理论问题进行了全面阐述。《税式支出管理》(邓子基,1999)借鉴西方发达国家的有益做法,总结我国税式支出管理的实践经验,揭示问题,提出改革、完善我国税式支出管理的建议。

二、税式支出在调节收入分配方面的积极效应

税式支出,作为以税收形式实现的政府财政支出,是税收制度中政策性非常强的一部分内容,也是政府贯彻各项政策、调节经济活动、稳定社会的一个特殊重要工具。尤其是在调节收入分配的政策措施中占有重要地位,在税式支出的众多功能和作用中,调节收入分配是其一项重要的功能。税式支出,尤其是为有纳税困难的纳税人和贫困地区提供的照顾性税式支出,将一定程度上增加特定低收入者的税后可支配收入,缓解社会收入分配的不公平状况。

第一,在商品税方面,通过对生活必需品采取低税率或免税政策,而对非生活必需品和奢侈品课征特别消费税,可以有助于实现调节社会收入分配的目的。一般来说,对商品的课税属于间接税,易于向前转嫁,其最终税负将主要由消费者承担。因此,对生活必需品采取低税或免税的优惠政策,将降低这些消费品的价格,加惠于消费者。而且,收入越低的人生活必需品消费在其全部消费中所占的比重越高,其从减免税政策中获益的比例的也越大;同理,对非生活必需品和奢侈品课征特别消费税,收入越高的人非生活必需品和奢侈品在其全部消费中所占的比重越高,其承担特别消费税的比例也越大,所以,有利于公平收入分配。

第二,在所得税方面,通过规定起征点、免征额或对特定所得减免税和对特定支出予以税前扣除等税式支出政策,也可以帮助低收入者。通过设置起征点、免征额,将大部分达不到既定收入额的低收入者排除在“税网”之外,使其不必承担纳税义务。又如将全部所得区分为勤劳所得和非勤劳所得,对勤劳所得适用较低的税率,考虑到勤劳所得在低收入者总所得中所占的比重一般来说要大于高收入者,因此,也有利于调节社会收入分配。此外,对农业的灾歉减免、对老年人、残疾人和老少边穷及欠发达地区的税收减免、对社会保障基金、慈善公益性捐赠的税收扣除、对非盈利性机构和社会团体的税收优惠等,都体现了调节收入分配的政策意图。

第三,在财产税方面,通过规定起征点、免征额或对特定财产的减免税,同样可以调节社会财富分配。按照国际惯例,对抽象财产价值的课税一般都规定了起征点、免征额,以减轻或免除低收入者的税收负担。在我国现行的财产税体系当中,虽然没有设置起征点或免征额,但都规定了对家庭自住房、残疾人使用的车辆、农用车辆以及非盈利机构财产的减免税优惠,同样可以减轻低收入者的税收负担。

第四,作用直接。在调节收入分配方面,税式支出直接作用于政策对象,省去了对政策对象予以筛选的过程,避免了因资格审查不严或受益者期满而造成的政策错位与缺位。

第五,社会成本低,税式支出不但可以节省税务机关的税收征管费用,而且也节省了纳税人的纳税奉行费用,从而可以节约一定数量的社会成本。

三、税式支出在调节收入分配方面的消极效应

虽然很多税式支出政策在制定之初丝毫没有要加大收入分配差距的意思,但实际执行的结果却确确实实造成了这样一种客观效应,即税式支出调节的逆向性――税式优惠的大部分流向高收入阶层,随着个人所得额的提高,从税式支出中获得的收益增多。税式支出产生逆向调节效果的原因如下。

第一,是因为税率的累进结构。税收政策调节收入分配和自动稳定器的功能主要源于税制的累进性,但税制的累进性在加重高收入者税收负担率的同时,也相应加大了高收入者从税式支出中获利的可能。税率的累进性有时还会使高收入者从税式支出中获取超额利润,典型的如对政府公债利息收入的免税规定。

第二,很多政府希望通过设立税式支出来鼓励的行为具有正的需求收入弹性。例如,越是高收入者越有能力去从事政府鼓励的技术研究开发、公益性捐赠、环境保护和医疗、教育等投资,而正因为他们在这些与税式支出相关方面的支出水平远远高于低收入者,其从有关税式支出中获益的数额也就自然更大。

第三,税式支出对收入分配的消极影响因以下事实而被进一步放大:享受任何形式税式支出的前提条件是纳税人必须产生足够的纳税义务,以便进行税收扣除和抵免,这就使那些应纳税额很小甚至因收入低于起征点或免征额而无需纳税的低收入者和亏损企业、免税的非盈利机构排除在受益范围之外,而这些群体可能是最需要政府扶持的对象。

第四,税式支出只能在纳税人具有基准税制规定的法定纳税义务的情况下发挥作用,而对于不具有纳税义务但仍处于贫困境地的居民,税式支出就会无能为力。在这种情况下,也只能借助于直接财政支出来解决问题。

第五,税式支出不如直接支出来得实在,看得见、摸得着。税式支出由于具有一定的隐蔽性,纳税人对其贯彻实施往往没有明显的感受,无法产生显著的社会效应。

最后,如果在调节收入分配的政策安排中过于依赖税式支出,税收减免过多,就会增加税务机关贯彻各项规定的执行成本和纳税人解读税法的遵从成本,此时的政策效率可能不及直接财政支出。

通过上述优劣分析,不难得出这样的结论,在调节居民收入分配方面,税式支出只能作为一种辅助形式,只能作为直接财政支出的有益补充。认清这一点,在具体的政策制定和实施过程中,我们就会既充分发挥税式支出的积极作用,又不会过多过滥地使用税式支出手段。

四、完善税式支出管理,强化对收入分配的调节

我国作为发展中国家由于税收管理经验的不足,税收征管水平有限,使我国的税式支出存在一定程度规模过度、管理松散、效益低下、作用不强等问题。因此,我们要借鉴发达国家的先进经验,完善现行的税式支出政策,尽可能消除其负效应,从而实现国家的宏观调控目标。因此,既要借鉴其他国家的做法和成功经验,也要结合我国目前的实际。应主要做好以下几方面的工作。

1、将税式支出纳入政府财政支出范畴

政府通过税式支出的形式,放弃本应获得的税收,减少特定纳税人的应纳税额,与先依法征税,再通过财政支出将一部分税收收入返还给最需要援助的纳税人,两者在本质上并无区别。因此,税式支出在本质上属于一种特殊的财政支出范畴。不加预算控制的税式支出不仅会侵蚀税基,而且给预算法带来缺漏,给社会政策也带来了压力,因此,将税式支出列入政府的财政支出的范畴,按照财政支出的管理方式进行量化和监督,是科学合理地管理税式支出的有效途径。

2、制定统一法规,增强税式支出政策的透明度和规范性

目前我国的税式支出条款分散于各个税种的单行法、实施细则以及补充规定等为数众多的税收文件中,这种做法不仅造成部分税收单行法内容庞杂,而且也不利于征纳双方全面、系统地了解税式支出政策的具体内容,使得税式支出的透明度、严肃性、规范性、可操作性大打折扣。因此,建议单独制定一个统一的税式支出法规,使各个税收单行法中体现的优惠,仅限于长期稳定的内容,并且通过税制结构来规定。而将税式支出的具体措施、范围、内容、办法、审批程序、审批办法、享受税式支出的权利和义务等规定,集中在统一的税式支出法中,超越此法规定的减免税不得认同和执行,以加强税式支出法规的规范性、透明性和整体性。

3、建立税式支出制度,加强税式支出的预算监督和管理

税式支出之所以容易被误用、滥用以致失去合理的限度,产生一系列负效应,除了由于决策者对税式支出发挥作用的途径和效果认识不清外,还往往因为缺乏严密的权衡、分析和约束机制。因此,应该借鉴国外税式支出的理论与实践,编制税式支出预算,从总量、使用方向、管理方式等方面规范税式支出的监控与管理,提高我国的税式支出效率。

从长远来看,要提高税式支出管理的科学性,就必须建立一整套税式支出分析、评估制度,对一定时期国家、地区或某一纳税人的税式支出政策的执行情况进行分析评价,以监督政策实施。但是鉴于我国国情,我们可以先选择一些税式支出规模较大且对经济有重要影响的税式支出项目,进行预算控制和实效分析,积累一定的税式支出经验,为我国税式支出的规范化、效益化管理奠定良好的理论和实践基础。

(注:本文属湖北省教育科学规划项目,项目编号:D200727004。)

【参考文献】

[1] 张晋武:中国税式支出制度构建研究[M].人民出版社,2008.

[2] 李志远:构建适合中国国情的税式支出制度[J].税务研究,2004(3).

社会政策的特征篇（7）

中图分类号：C916.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）33-0043-02

一、问题的提出与相关的调查

20世纪末，我国进入老龄化社会，随着时间推移，呈现速度快、数量多的特征，养老问题逐渐受到社会各界的重视[1]。社区凭借地缘优势与对家庭养老的弥补作用，逐渐成为养老的重要载体[2]。因此，本文顺应目前我国社区养老服务的发展趋势，构建了适老性评价指标体系，其中包含社区安全性、出行便捷性、环境舒适性、社区交往性、社区服务度五个准则层及若干要素层，并运用层次分析法确定各指标权重；同时依据长沙市空间结构将中心城区划分为3个圈层，于圈层内选取8个不同属性的典型社区。通过专家赋分与问卷调查计算适老性分值，归纳了长沙市社区适老性分布特征：（1）社区安全性总体由中心向外呈圈层式递减、局部拼贴；（2）交通便捷性评价受社区内部交通环境影响较大，形成了由内至外波谷状递减的分布特征；（3）环境舒适度圈层空间分异程度低，受地理位置与建设年代影响，适老社区集中分布于自然环境优美地带；（4）社区交往性由中心区至远郊区圈层递减，单位制小区交往满意度较高；（5）社区服务程度呈现逐层递减趋势，安置小区呈现弱势。基于以上结论，从五方面归纳了影响适老性特征的因素，为社区适老建设提供理论依据。

二、适老性特征影响因素

1.自然与历史继承。长沙市特殊的“山水洲城”格局，对社区适老性特征产生重要影响。长沙市是在湘江与浏阳河交汇的河谷台地上发展起来的，周边为地势较高的山丘，不同地理位置覆盖不同的自然资源，加之老年人对环境敏感度高，由此产生的社区感知迥异；另外，长沙市中心城区目前存在的旧住宅，或文化氛围浓厚，或设施老化，对适老性产生正或负向作用。

2.政府政策与市场定位。政府政策对城市社区适老性格局起到重要的导向作用，从根本上推动着老年人口在社会及物质空间上的集聚，作用于开发商市场定位，对相关老年产业起基本调控作用；同时，社会经济发展背景反作用于政策，为政策的制定提供了坚实的研究支撑。一个适合老年人居住的社区建设，自下而上无不需要政府强有力的政策支持：自我国进入老龄化社会，出台的保障政策与相关法律均成为各地区养老的重要原则。另外，老年住宅建设、老年基础设施布设等各项标准均来源于国家普适性设计规范。换言之，政府政策导向就是适老性出现差异的关键。住房体制改革以来，地产开发成为活跃的市场因子，投资和利益主体的多元化为满足老年人需求提供条件，促进住宅市场的细分和多样化，政策导向相同程度作用于在房地产项目中，通过对这些新建社区的建设与提质，提升适老程度，改变整体格局。

3.养老服务模式。不同于居家养老与机构养老，社区养老依托于地缘优势，能够吸引来自社会各界的资源，筹措多方资金，形成多层次、多途径并存的投资运作体制[3]，社区养老服务的开展以社区的建设和运营为平台，以养老设施建设、组织管理、资金运作和信息化管理等“元素”为主。由于各社区间存在实际差异，因此在养老服务模式这一层面具有自我针对性，不同属性社区对养老服务的重视度与倾斜度不同，进而产生适老性差异。

4.老年人需求意向。高龄老年人，主观幸福感受与生活质量受经济因素和社会支持影响[4]，即能够满足其生理上对设施的要求与心理上对爱与陪伴的需求。随着年龄增加，老年人身体机能在不断衰退，其中视觉听觉以及肌肉骨骼系统越来越迟钝，表现为视力和听力的下降，腿脚越来越不方便；心理方面，由于身体的衰老，老年人会产生越来越多的心理问题，包括：缺乏安全感、抑郁、焦虑等。但老年人生活经历迥异，在共同的需求下又存在个体差异，因此社区受需求意向影响，政策细节落实存在差异，表现出的适老性亦不同。

社会政策的特征篇（8）

一、税收在“资源节约型环境友好型社会”建设中的现实意义

第一，税收为“资源节约型环境友好型社会”建设提供资金保障

要建设“资源节约型环境友好型社会”需要投入大量资金，必须保证国家有充足的提供公共产品和公共设施的财力。而不同的税收政策的实施影响税收收入和政府财力的充裕度。因此在“资源节约型环境友好型社会”建设中采取合适的税收政策，培植国家税源、地方税源、加强税收征管力度或增加税收对欠发达地区的转移支付力度显得尤为重要。

第二，税收能优化资源配置从而促进产业和谐升级

目前，我国在“资源节约型环境友好型社会”建设中存在着产业结构不合理，各地区发展不平衡，我国为了能实现产业和谐升级，必须对现有资源进行重组。而在市场经济中，资源的配置依赖税收政策的杠杆作用。比如可以对特定地区、特定产业实施税收优惠政策，则可以降低该地区、该产业部门内企业的生产成本，降低税负，提高企业的利润水平，提高资本回报率，提高企业的积累能力和发展后劲，从而导致资本、高素质劳动力和信息技术等相关资源的流入，资本投入规模的扩大，则使该地区生产规模扩大，提供的劳动岗位增加，从而推动“资源节约型环境友好型社会”经济发展。

第三，税收政策通过对技术进步的影响进而推动经济快速发展

我国中西部由于历史条件、技术基础、教育水平等原因使得该地区科技成果转化程度低，技术水平相对落后，因而经济上仍以高消耗、高排放、低效率的粗放型经济增长方式为主。要改变现状，实现“资源节约型环境友好型社会”建设的目标，则应加大教育、科技研发投入。而科学的税收政策下的合理的税负能营造出的良好投资环境，一方面能带来充足的资本，加大对科技的投入，从而引导技术进步，增强先进技术的吸收能力，另一方面，对国外资本的引进，也可直接带来管理技术和生产技术的进步，促进经济发展。

二、“资源节约型环境友好型社会”建设的税收保障对策

1.完善现有税种，增强政府对经济的调控能力

一是改革增值税。对关键性的、节能效益异常显著且价格等因素制约其推广的重大节能设备和产品，“资源节约型环境友好型社会”建设中在一定期限内实行一定的增值税减免优惠政策。对个别节能效果非常明显的产品，在一定期限内，可以实行增值税即征即退措施。对境外捐赠人无偿捐赠的直接用于节能产品生产的仪器、设备和图书资料，免征进口环节增值税。在对废旧轮胎综合利用企业进行规范管理的基础上，从公平的角度允许这部分企业在取得废旧轮胎时按一定比例抵扣进项税。

二是调整消费税。一是将高能耗产品、资源消耗品纳入消费税征税范围。二是适当调整消费税优惠政策。比照对达到低污染排放值的小轿车、越野车消费税的政策，对符合一定节能标准的节能产品，允许按照一定比例享受消费税减征的优惠。三是加大消费税的环境保护功能。通过对污染环境的消费行为征收环境保护税和消费税的方式，提高其生产成本，通过价格信号限制破坏生态环境的消费，鼓励健康性的消费和保护资源环境的绿色消费。

三是完善所得税。对生产和制造节能设备和产品的企业，“资源节约型环境友好型社会”建设中可从以地方给予倾斜加大对节能设备和产品研发费用的税前抵扣比例，建立研发专项基金，用于以后企业节能设备、产品的开发与研制；对生产节能产品的专用设备，可以实行加速折旧法计折旧；对购置生产节能产品的设备，可以在一定额度内实行投资抵免企业当年新增所得税优惠政策。

四是增强资源税。一是扩大征收范围。在现行资源税的基础上，“资源节约型环境友好型社会”建设将那些必须加以保护开发和利用的资源也列入征收范围，如土地、森林、滩涂、淡水等自然资源。二是调整计税依据。由现行的以销售量和自用数量为计税依据调整为以产量为计税依据，并适当提高单位计税税额，特别是对非再生性、非替代性、稀缺性资源征以重税，以此限制掠夺性开采与开发。三是将现行其他资源性的税种如土地使用税、耕地占用税、土地增值税等并入资源税，并将各类资源性收费如矿产资源管理费、林业补偿费、水资源费、渔业资源费等也并入资源税。四是制定必要的鼓励资源回收利用、开发利用替代资源的税收优惠政策，提高资源的利用率，使资源税真成为发挥环境保护功能的税种。

五是优惠其他税。可选择其他的税收优惠政策。一是对符合一定标准的节能生产企业，在城镇土地使用税、房产税方面可给予一定的减税或免税优惠。二是对从事节能技术开发、技术转让业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入，免征营业税。三是调整车辆购置税、车船使用税政策。对以清洁能源为动力，符合节能技术标准的车辆，可按适当比例给予减征车辆购置税的优惠，改革车船使用税计税标准，对不同能耗水平的车船规定不同的征税额度，实行差别征收。

2.开征新税种，为“资源节约型环境友好型社会”建设创设经济条件

一是开征燃油税。开征燃油税，就是取代长期以来实行的公路养路费、公路客货运附加费、公路运输管理费、水路运输管理费、水运客货运附加费，以及地方用于公路、城市道路维护和建设方而的部分收费。对不同能耗的燃油或燃气，规定不同的税额予以征收。

二是开征环境保护税。将现行的排污、水污染、大气污染、工业废弃物、城市生活废弃物、噪声等收费制度改为征收环境保护税，建立起独立的环境保护税种。环境保护税的税率设计上，应根据污染物的特点实行差别税率。

三是开征社会保障税。人类的生存和发展是保持社会可持续性发展的前提，而社会保障是需要解决的一个首要问题。因此，适时开征社会保障税，也是社会保障体系的一个关键内容。

3.建立“绿色关税”体系，确保“资源节约型环境友好型社会”建设早日实现

绿色关税包括出口税和进口税。出口税主要的对象是国内资源(原材料、初级产品及半成品)。进口税是对一些污染环境、影响生态环境的进口产品课以进口附加税，或者限制、禁止其进国，甚至对其进行贸易制裁，以强制出口国履行国际环境公约规定的义务。

建立绿色关税的目的，可以有效保护可能用竭的资源；改善“资源节约型环境友好型社会”建设的出国结构，鼓励高附加值的技术密集型产品出国；提高进口的质量，减少污染产品的进国；建立对外贸易的“绿色壁垒”，增加环境保护资金。

参考文献：

[1]徐孟洲.税法原理[m].北京:中国人民大学出版社，2007.

[2]刘剑文.财政税收法学[m].北京:法律出版社，2004.

[3]王树义.环境法系列专题研究[m].北京:科学出版社，2005.

[4]张守文.税法原理[m].北京:北京大学出版社，2004.

社会政策的特征篇（9）

1.引言

自1994年开始实施增值税制以来，我国的增值税政策伴随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善不断成熟。在法治社会中，立法要求全面、严谨，而作为法律法规的组成因素，为何我国的增值税政策几经改革？影响其变化的因素有哪些？其变动又呈现什么特征？基于上述疑问，笔者拟从混合扫描决策模式的视角出发，对这一问题进行研究分析。

2.我国增值税政策的主要变迁过程

自20世纪70年代末开始研究增值税制度起至今，我国增值税政策的发展主要经历了以下四个过程：（1）草案施行期：20世纪80年代至90年代初期，是增值税政策的“筹备期”，我国将早期存在的工商税按纳税对象做了进一步划分，在1984年10月1日开始施行《中华人民共和国增值税条例（草案）》，至此我国增值税税制基本建立。（2）制度规范期：1993年12月，国务院《中华人民共和国增值税暂行条例》，规定自1994年1月1日起开始施行，与我国社会主义市场经济体制相适应的增值税法规正式出台。（3）转型发展期：2009年1月1日，增值税政策正式从“生产型”向“消费型”转变，企业购入固定资产时缴纳的增值税可以用于销项税额中抵扣，成为增值税政策发展中的重要变革。（4）扩围完善期：2012年起，我国开始在上海等地区选择交通运输等部分行业试点，将“营业税”改征“增值税”，并准备逐步推广至全国，税制更加成熟。

3.增值税政策发展的混合扫描决策分析

3.1混合扫描决策模式的内涵

混合扫描决策模式也称为综合决策模式，是由美国社会学家和政治学家A.艾奇奥尼首先提出的。他认为，无论是理性决策模式还是渐进决策模式都不尽完善，混合扫描决策则因运用了两种摄像机而包括了上述两种方法的基本内容，“第一种是多角度摄像机，它能观察全部空间，只是观察不了细节；第二种摄像机对空间做深入、细微的观察，但不观察已经为多角度摄像机所观察了的地区。” 就特点而言，混合扫描决策模式既考虑了决策中的理性因素，即强调决策过程中的科学分析，也看到了决策分析限于时间和资源带来的局限，所以又吸收了渐进决策的合理内容，不排斥渐进变迁和逐步调整。

3.2混合扫描决策模式在我国增值税政策发展中的适用性

混合扫描决策模式有效整合了理性决策模式和渐进决策模式，其决策者对问题扫描识别的范围之广和程度之深，使政策选择具有了更高的实用价值。我国的增值税政策是一个对中国经济发展有极强作用力的政策，但它的施行和发展并非一蹴而就，其发展历程既充分考虑了政策分析选择的宏观理性，又鉴于现实环境的变化不断调整优化，体现出了混合扫描决策的特征。

3.2.1增值税政策的初步形成立足于理性决策

我国的增值税制度最早是从20世纪70年代末期开始研究，时值改革开放。在此之前，中国仍然实行传统的货物和劳务税制度，该税制下重复征税、阻碍专业协作化生产发展的弊端，已无法适应经济发展和管理体制变革的需要，促使了增值税政策的酝酿出台。由于税收具有强制性和无偿性的特点，税收政策必须重视立法和制度建设，才能保障政策施行的规范性和有效性。因此增值税政策的建立充分考虑了当时的政治环境、法制环境、经济环境和文化环境，以及税收政策作为财政工具对中国未来经济的刺激作用，在此过程中，国务院有关部门进行了增值税的调查测算和方案设计、部分地区与行业的征收试点、境外税制学习等动作，从而运用可靠、丰富的信息为政策方案做拟订考虑，力求决策方案达到效用最好。从增值税政策的设计初衷和拟订过程看，政府部门对于政策目标的前瞻性、明确性、规范性和现实可能性等内容进行了比较全面的研究分析，使得宏观政策视野下的增值税政策出台呈现出了理性特征。

3.2.2增值税政策施行和改革的渐变趋势明显

增值税政策的形成与确立经历了二十余年的时间，而政策的改革一直延续至今，且其政策沿革过程具有明晰的渐变现象。

其一是增值税政策的变革方向遵循了稳中求变的思路。任何政策的制定和执行都需要有一个稳定的系统环境，包括经济、制度、文化等，同时客观环境的稳定性也有赖于政策前后的连续性和一致性。渐进的政策调整都是小幅的调整，避免了重大政策变革对环境剧烈冲击带来的发展风险。有鉴于此，我国的增值税政策在总体发展上保持了稳定性，始终关注增值税在生产、流通等环节税收调节职能的发挥，并且政策的每一次调整主要是品目、税率的调整，对政策的稳定性并不构成影响。

其二是增值税政策的政策调整坚持了渐变调适的原则。我国增值税政策的发展是在保留现行政策的基础上，不断研究其适用性和缺陷，继而反馈修改，这种变革的渐进性和调适性在政策的中观和微观层面得到了充分体现。

（1）中观层面上对政策类型的转型调整。我国在1994年实施的增值税是“生产型”，即在计算应纳增值税税额时不允许扣除购进固定资产所含的进项税额。这个政策选择是当时的经济发展形势所决定的，也是出于保持我国财政收入稳定的考虑。当时我国市场经济正处于通货膨胀阶段，而固定资产投资过度又是通货膨胀不断攀升的重要因素，采用生产型增值税会“层层加大固定资产的购入成本，把一部分固定资产投资转换为税收，从而达到抑制固定资产投资的盲目扩张，进而抑制通货膨胀，实现经济宏观调控的目的。” 但随着我国经济发展速度的加快，生产型增值税政策在重复征税、抑制投资、阻碍技术更新的弊端日益显露，已与我国发展的要求不适应，而国际增值税制度成熟的主流模式是消费型增值税。正是在此背景推动和综合考虑下，自2009年1月1日起，全国范围内实施了增值税转型改革，从“生产型”调整成“消费型”，即允许新购进设备所含的进项税额的计算抵扣，促进了我国的产业结构调整，增强了经济的国际竞争力。

（2）微观层面上对政策细节的局部调整。近年来，我国增值税政策细节中税收要素的具体变化也呈现出决策中的渐进发展特征。从征收品目看，最早试行的《中华人民共和国增值税条例（草案）》中，共设立了自行车等12个税目；1994年正式施行的《中华人民共和国增值税暂行条例》则规定：增值税的纳税人为在中国境内销售、进口货物，提供加工、修理和修配劳务的单位和个人；2012年起，又将征收品目逐步拓宽到原征收营业税的交通运输、现代服务业等部分行业，增值税政策的征收品目随着前期政策执行效果的反馈和国民经济的发展逐步调整变化。从征收税率看，我国增值税税率从最早的6%-16%不等，到8%-45%不等，再到1994年的基本税率为17%，低税率为13%等变化，是在经济发展、社会建设总体环境变化下做出的变革。从优惠政策看，我国增值税政策对于行业和地区的支持面和力度也受宏观政策的影响做了相对应的调整，近年来，国家不断加强了对技术先进、附加值高、科学发展产业的增值税扶持政策，如软件行业的即征即退政策。

从上述的分析中，我们可以看到我国的增值税政策并不是一成不变，其变化也不是迅速和突然的过程，而是在既存环境下对政策执行情况进行了了解、认识和分析，同时观察到当前政策在经济调控功能上的局限做出的调整，突破了理性决策的静态思维对经济增长的制约。

4.混合扫描决策模式对我国增值税政策发展的启示

基于上述分析，我们发现混合扫描决策模式对我国增值税政策的发展过程具有一定解释力。那是否意味着对今后增值税政策的发展，我们仍可从混合扫描决策的角度进行思考和探索？笔者认为是可行的。混合扫描所拥有的不同层级的灵活性增进了决策的有效性、策略性。我国的增值税政策是伴随着经济体制改革不断确立和发展起来的，但同西方健全的制度相比仍存在不少问题，需要不断改进完善。税收政策的制定和改革一方面要考虑到我国的国情、遵循发展规律，另一方面也要考虑到在执行操作上有明晰的秩序。因此，增值税政策的决策发展必须重视宏观和微观的综合把握，这正是混合扫描模式给我们的启示。

从宏观上看，增值税制度越规范，征税范围越宽，覆盖率越大，就越能保证增值税机制的良好运转，最大限度发挥作用，同时能逐步解决重复征税问题，实现公平税负，更有利于提高增值税管理的效率。而我国现行税制却存在范围窄，税率不统一、征收成本高等弊端，但照搬西方模式又显然不行。从混合扫描决策模式的理性思维看，我国增值税政策的发展必须系统考虑，要适应我国经济发展、社会建设的总体局面，且要在长远规划中形成立法、执法、司法、服务、管理等各环节规范的制度。

从微观上看，我国增值税政策中繁杂的法规和管理的漏洞，已经影响了政策执行的有效性和国家财政收入的足量性。随着全球经济的多元化发展，企业经营方式的不断创新和国际秩序的互动增强，也迫切要求我们的增值税政策能根据变化进一步优化，以减少征纳风险。控制这些风险，并不需要重新做制度设计，而应从混合扫描模式中的渐进视角，瞻前顾后地基于环境变化做修正改进，包括明晰征收类别差异、整理优惠政策、加强增值税发票管理等，及时更新、合理调整，从而确保方案可行，推动增值税政策的整体完善。

5.结语

由于税收政策在推动经济发展、维护市场秩序、促进社会和谐等方面的职能特殊性，我国增值税政策的未来发展需要更多考量，既要着眼于总体在复杂性和适用性上做足战略性准备防止陷入政策的盲目，也要根据新情况做出动态、灵活的变化以切实发挥税收政策的导向作用。截至目前，自2012年1月1日开始的“营改增”政策调整仍在继续，这是增值税政策最新的变化点，增值税政策正逐步向服务经济发展、促进依法治税的良好方向发展，从此次政策变革的方式和路径看，总体改革思路的确定和分地区、分行业的阶段性试点推广兼具了理性决策和渐进决策的特点。而这种混合扫描决策模式的持续有效应用，必将为我国增值税制度的最终健全和相关政策有效实施做好保障。

参考文献：

[1]舒泽虎.《公共政策学》，上海人民出版社，2005年，第332页

[2]刘隆亨.《财税法论坛》，北京大学出版社，2005年，第369页

[3]蔡军.《公共政策管理》，经济科学出版社，2010年7月

[4]刘佐.《中国增值税制度的建立与发展》，《中国税务报》，2012年2月15日

社会政策的特征篇（10）

    政府管理创新是当下政府改革的一个核心概念。然而,如何来判断政府管理的一项改革是否为创新呢?目前不论在国内还是在国外,理论界都没有给出完整、系统的说明。这种判断准则的缺乏导致政府管理创新成为一个充满了矛盾和冲突的领域,结果是不时出现一些“伪创新”。本文总结和归纳了判断政府管理改革是否为创新的几个理论准则,目的是从理论上指导和检验政府管理创新的实践。

    一、帕累托准则

    本文所指的帕累托准则由帕累托原则和帕累托最优两个概念构成。帕累托原则,就是资源配置从一种状态变到另外一种状态,至少应该使一个人的福利变好而又不使其他任何人的福利变坏。由帕累托原则出发,可以定义资源配置的帕累托最优:资源配置达到了这样一种状态,在这种状态下不论进行怎样的调整,若不使一部分人的福利水平降低的话,就不可能使另一部分人的福利水平获得提高。帕累托最优表明了资源配置的一种均衡状态。从理论上说,经过不断的帕累托改进,资源配置最终会实现帕累托最优。

    帕累托原则可以作为政府管理改革是否为创新的评判准则,关键在于帕累托原则的鲜明特征。个人福利水平的价值判断和加总是帕累托准则的第一个特征。帕累托准则建立在社会总体福利水平比较的基础上。而在考虑社会福利水平时,它是建立在个人的价值判断基础上的,即个人主义的福利原则:在比较不同社会状态下的福利水平差异时,只有个人才知道自己的偏好因而只有个人才能判断哪种状态的福利水平更高。这一限制性条件表明,政府管理改革时,应该尽可能地使利益相关者有充分的机会表达自己的判断,并将这种判断作为改革的一种决定因素,而不能只由某些人代为判断和作出决定。

    能力取向的价值判断是帕累托准则的第二个特征。帕累托原则和帕累托最优并不是没有任何附加条件的理想状态。它只是表明,从一个没有达到资源配置最优的初始态出发,经过一系列的调整,资源配置可以达到帕累托最优状态。由于任何一个社会都存在无数个可能的帕累托最优状态,资源配置究竟处于或趋向于哪一个最优点,是由社会行为人各自的讨价还价能力决定的。因此,帕累托准则只与能力公平相联系,而与结果公平没有任何关系。

    配置效率取向是帕累托准则的第三个特征。帕累托最优只受资源稀缺性和生产的技术可能性的约束,而不受制度约束,它是在资源稀缺性和生产的技术可能性条件既定的前提下,在各种制度安排中寻求产出最大的制度安排。因为它认为社会总体福利水平的提高对社会来说是可取的状态。从这一意义上,帕累托准则义足限制性最少的一种准则。冈为它将人类社会最为原始和最为核心的问题,即生存问题或维持生存的问题放在了首位,而将其他问题均放在了从属的地位上。

    综合考虑效率改进的结果及其实现条件是帕累托准则的第四个特征。虽然帕累托准则讲的主要是从结果上考虑的效率的改进,但由于帕累托最优的实现依赖于一系列条件,因此,在完善帕累托实现条件与环境方面所进行的一系列改革,自然也就是政府管理的一种创新。事实上,新公共管理理论中所提出的大部分政府管理改革的取向、方式与途径,如引进竞争、重新管制、消除外部性与垄断、强化责任等,均是从完善帕累托最优的实现条件角度提出来的。

    二、补偿原则

    资源配置的帕累托最优以满足“古典环境”为条件,显然这一条件过于苛刻。因此,在政府管理的现实改革中,真正能够实现帕累托改进的情形非常少见。为了能够对类似于这样的改革做出是否可取的评判,人们提出了若干补偿原则。

    1.卡尔多补偿原则。卡尔多认为,在无法实现帕累托改进的情况下,应该以“虚拟补偿原则”代替帕累托准则作为检验公共政策或政府管理是否促进了社会福利水平提高的标准。所谓“虚拟补偿原则”,是指政府管理的一项变动或一种新公共政策的实施,使一部分人的福利获得了提高,同时也使另一部分人的福利受到损失,但只要福利获得提高程度大干福利受到损失的程度,那么社会净福利水平仍然得到了提高,冈而政府管理的这一项变动或公共政策的实施,就是可取的,因为它促进了社会福利的增进。否则就是不可取的。卡尔多补偿原则的特征与帕累托准则的特征十分相近,只是使政府管理的福利效应评判标准更为宽泛了。

    2.希克斯补偿原则。希克斯认为,卡尔多补偿原则存在两个缺陷,一是这种补偿仅仪足一种虚拟的补偿而没有进行实际的补偿;二是这种补偿仅考虑了一次变动的静态结果,而没有考虑变动的动态结果。希克斯认为,评判政府管理改革或公共政策变动的福利效应,不应该仅从一次性变动的静态结果上来考察,而应该从长远的角度来考察。只要政府管理改革或公共政策的变动,能够有效地提高全社会的资源配置效率、生产效率和资源利用效率,那么这个社会的财富量就会比变动前增加得快。经过一段时间的发展,社会中所有人的福利境况都会因为社会生产率的提高而“自然而然地”得到提高,因此那些在改革过程中福利受损的人也就“自然而然地”得到了真实的补偿而不是“假想中的补偿”。

    希克斯的这一补偿原则与邓小平提出的“先富、后富到共同富裕”的政策主张具有异曲同工之妙。这一原则最重要的,是克服了一次性再分配有效而长期无效的问题。这种一次性分配增加社会福利而长期无效的政策主张,正是将社会引向最终无效率状态的最有说服力和最容易获得多数人支持的观点。事实上,福利国家的危机正是这种政策主张的一个自然结果;同样,实现分配的完全均等化,最终也会导致所有人的福利极大地降低。从长期和动态的角度上看,希克斯补偿原则要优于卡尔多补偿原则,而且希克斯补偿原则更适合于用来判断中国地方政府管理改革是否为创新的标准。

    3.西托夫斯基补偿原则。西托夫斯基认为,判断政府管理改革或公共政策的福利效应,不能只从一个方向进行检验,而应从两个方向进行检验,即顺向检验和逆向检验,而且只有双向检验的结果一致时,才能得出政府管理改革或公共政策的福利效应。如果顺向检验与逆向检验的结果相矛盾,则得不到这些政府管理改革的任何确定的福利效应。即:假设政府管理有两种状态,分别是A和B。假如政府管理由A到B,这是一种改革。改革实施后,社会福利的变动符合卡尔多补偿原则或希克斯补偿原则;现在反过来,政府管理实施改革,由状态B改革到状态A,社会福利的变动同样符合卡尔多补偿原则或希克斯补偿原则。则由A到B的这种改革就是一种“伪创新”。如果由B到A后,社会福利变动不符合卡尔多补偿原则或希克斯补偿原则,则由A到B的改革,才是社会福利水平增进的改革,凼才是政府管理的真正创新。

    三激励相容性准则

    无论从政府管理的体制和过程上说,还是从政府管理的相关机制上说,公共管理领域都充满授权或委托活动,如上级

    对下级官员的任命、公共物品的供给、政府管制、政府采购、工程承包,等等。在委托——关系中,往往是一方(人)具有另一方(委托人)所不具有的私人信息,如果具有私人信息的一方策略性运用这一信息,或委托人对人的私人信息一无所知,那么,不仅合约无法有效执行,而且合约的设计也会成为一个大问题。如何设计效率最高的合约或机制,并使这种最有效率的机制能够被真实地执行,是政府管理面临的最为普通和经常的问题。事实上,政府管理改革的过程,就是合约或机制的重新设计过程。

    现代委托——理论表明,在信息不对称情形下,最有效率的机制或合约必须满足激励相容性要求。激励相容性概念最初由赫维茨提出。赫维茨认为,在信息不对称情形下,如果让参与人报告自已的真实类型(如偏好、能力高与低等)是一个占优策略,必须要满足激励相容性条件。迈耶森证明,一个满足激励相容性条件的机制,必定是一个直接的真实显示机制,因而也就证明了在信息不对称情形下,只要满足激励相容性条件,那么每个人选择报告自己的真实类型就是一个最优策略。

    激励相容性所表明的,不仅是应人尽其才、物尽其用,而且应按劳取酬或“论功行赏”。这是其特征之一。特征之二是满足激励相容性或理性约束条件的最优机制,本质上是在效率、信息租金与低效率人参与之间所进行的权衡取合。在允许低效率人参与的前提下,最优机制是在高效率人的信息租金与效率之间的取合;而在不允许低效率人参与的前提下,是在信息租金与社会最优产出水平之间的取合。特征之三是激励相容性机制具有自我实施性,因而可以节约大量的交易成本,特别是监督和计量成本。特征之四是激励相容性可以使政府管理的产出水平或绩效在信自。不对称情形下达到次优状态。特征之五是激励相容性条件保证了直接显示机制是真实的,因而满足显示原理的要求。激励相容性诱致了一个直接显示机制,因此,它能够节约大量和繁琐的人类型甄别问题,因为显示原理表明,委托人只要提供一组简单的契约,其个数至多等于人类型空间的基数,就可以保证该机制的自我实施陛。特征之六是激励相容性涵盖人们通常所说的透明性或信息公开性、降低交易成本或简化行政程序、公共权力的制约与监督、绩效预期与绩效管理、公绩制、市场化等政府管理的相关创新途径。

    激励相容性准则可以广泛运用于政府管理体制、组织结构、运行机制等的改革,也可以运用于公用事业的政府管制、政府工程承包、外部性问题的内部化(环境治理、污染问题的解决等)、内部性问题(生产安全、工作场所环境、交通运输等领域中安全问题等)的管制、信息不对称问题(如产品质量、安全性、广告真实性)的解决机制以及腐败治理等政府管理领域之中。