旅游土地规划篇（1）

一、城乡规划对土地管理的要求

（一）严格规划调整程序，提高用地标准

现阶段实施的城乡规划加强了对土地的管理的法定地位。土地使用是城乡规划中比较重视的问题，因为用地性质在城乡规划中占有重要的作用，加强对用地性质管理，必须提高用地弹性，规划实施中的调整频率严格控制土地的使用，避免造成浪费。

（二）对城乡用地协调管理的进一步加强

统筹城乡协调发展是城乡规划的立足点，打破我国传统的二元发展模式，建立全新的统一化的城乡规划体系，是实现城乡统一和谐发展的重要举措。同样，加强对城乡用地一体化管理，要把统一的城乡用地分类作为前提，城乡规划立足于统筹城乡发展，实现和谐社会作为主要目标。

（三）注重生态环保，加强生态性用地管理

面对我国日益严峻的生态环境问题，实现资源节约利用，加强对城乡生态环境的有效保护是城乡规划的重点，对自然与人文历史文化资源、各种生态环境的保护是城乡规划的重要组成部分。对于破坏生态，盲目发展而需要土地的行为，城乡规划是不允许的。

二、旅游用地的内涵

与传统的其他用地方式不同，旅游用地是在旅游充分发展的基础所产生的一种新的方式，到目前为止，学术界对旅游用地的概念还没有统一的提法。一般来说，旅游用地是经过县级以上人民政府所确定的各类风景名胜区说占用的土地。

目前国内对旅游用地的划分还没有没有明确统一的界定，主要是依据城乡规划来进行研究。旅游用地概念是一个动态的发展过程，随着旅游的不断发展，其内涵也在不断发生变化，范围不在仅仅局限在建设用地，而是延伸到各种农用地和未利用地，总之，只要是能够满足旅游发展需要的各种地形地貌，都可以看做是旅游用地。

三、旅游用地分类研究

旅游用地按照使用情况可以划分为旅游建设用地和旅游非建设用地两种，这种划分方式是是以是否建设为划分的依据，或多或少地存在一些问题，但是由于目前我国还没有对旅游用地进行统一的概念界定和专门划分，以建设标准作为一个划分的依据是一个可以采用的方式。

（一）旅游建设用地

旅游建设用地就是指在旅游开发过程中进行建筑物建设的土地，主要包括旅游专项用地、基础设施用地、服务设施用地、加工业用地和管理用地。

1、专项设施用地。主要是旅游过程中用于游人游览的用地，主要包括：人文景观设施用地，如历史遗迹、墓地、宫殿等；方便游客休息所占用的土地，例如游客集散中心、文艺广场用地等。

2、基础设施用地。主要有：旅游交通设施用地，例如对内交通、对外交通、停车场以及交通辅助设施用地等；其他旅游基础设施用地，例如给排水、电力通信用地等。

3、服务设施用地。主要包括各种旅游服务建设所占用的土地，例如酒店、购物商店以及各种娱乐设施等。

4、加工业用地。主要有在旅游过程中对各种当地农牧副渔业进行加工所要占用的土地， 例如脐橙加工场所、当地旅游纪念品加工用地等。

5、管理用地。主要是对旅游过程进行管理所要占用的一些土地，例如旅游行政办公大楼等。

（二）非建设用地。旅游非建设用地是指在旅游过程中，没有进行工程建设所要占用的土地，既包括自然景观占用地，也包括人文景观占用地。

1、自然景观旅游用地。主要包括：地文景观、水文景观、生物景观等，例如山地、湖泊、树林等用地。

2、人文景观旅游用地。例如农田水利、水渠、农田等。

旅游土地规划篇（2）

高度发达的旅游是我国社会经济发展的重要标志之一，也是我国新型城镇化的重要推手之一。旅游业快速和剧烈的发展急需充足的土地资源保障和优化的土地管理策略。在城市群周边、世界遗产地等高级别旅游景区附近，乡村旅游、休闲活动的发展在全国促进了近9万村开展形式多样的乡村观光、休闲活动。

近期出台的《关于支持旅游业发展用地政策的意见》更是被视为优化旅游业用地配置，提高节约集约利用水平的重要标志。一系列用地政策的实施表明旅游产业用地的改革和试点已成为新时期旅游业综合改革的重点。但是，2009年国务院启动的旅游产业用地改革，最初的5个试点城市中，仅有桂林和秦皇岛得到落实在行业迫切需要旅游试点的背景下，研究当前旅游快速发展区旅游业产业用地的配置问题显得尤为必要。

一、四川省旅游产业用地的特点

（一）需求量大，增长速度快

四川全省2014年接待游客达5.4亿人次，2015年，四川省新开工重点旅游项目100个，旅游规划用地约达80000公顷。据2014年全国星级饭店统计公报，四川省总有388座星级饭店，按各星级饭店不同占地面积计算，总面积约达237公顷。

（二）生态脆弱区和敏感区旅游用地矛盾突出

四川省拥有部级湿地公园14处、部级自然保护区30处。这些自然资源富集区，既是全省旅游重点开发建设区，又是全省生态保护红线和耕地保护红线的保护范围。2016年，纳入生态保护红线范围的面积达19.7万km2。旅游用地增加符合经济社会发展要求，但许多地方旅游用地效率还不高，旅游用地供需矛盾依然突出。

（三）旅游用地定义与分类标准不明确

一方面，旅游用地概念不清晰，分类体系不完善。缺乏合理有效的界定，导致旅游用地大量占用城市土地，并将使资源配置的效率降低。四川省国土资源厅将国有建设用地共分为7类，其中既未将旅游产业用地单独列出，也未指明旅游产业用地属于其中任何一类，这说明，目前四川省旅游产业用地标准还不明确，针对旅游产业用地的管理制度还有待完善。

（四）旅游用地规划与其他规划衔接不紧密，旅游用地节约集约水平较低

旅游规划与当地土地总体规划、城乡规划等衔接并不紧密，对旅游用地界定存在矛盾，并且旅游规划本身对旅游用地的使用缺乏细则，使其真正实施缺乏可操作性。旅游用地规划的“落地难”问题就致使旅游区在建设或扩建过程中出现了违规违禁开发的现象。此外，个别地区在没有充分考虑原有旅游用地的资源开发是否充分，使旅游用地利用低效或者造成闲置浪费的情况。

二、四川旅游用地改革建议

（一）科学界定、计划旅游用地

首先加大对旅游用地的界定研究，制定适用于旅游产业、与现有的国土等分类体系相统一的概念及分类标准。在此基础上，科学评估全省旅游产业发展规模，厘清现有旅游产业用地的规模、质量、利用率等。在确保旅游产业需求的基础上，充分考虑旅游的季节性特征，科学设置旅游用地需求的上限和下限指标。

（二）建立健全监控体系

严格遵守生态红线划定中，对一类管控区和二类管控区的指导意见。对生态保护区开展的旅游产业用地布局实施重点监控，采用遥感与实地调研想结合的方式，对重点区域实施动态、全面监控，确保旅游基础设施用地、旅游活动场所用地等对生态保护区的扰动降低到最小。

（三）实施旅游用地规划“多规”合一

落实《旅游法》中关于“旅游规划应当与土地利用总体规划、城乡规划等规划相衔接”的要求。提高旅游管理部门在多规编制过程中的参与度，确保城乡规划、土地利用总体规划时将旅游设施、旅游活动等用地纳入考虑。

旅游土地规划篇（3）

在启蒙思想家的观念中，财产权实际上还仅限于对物质财产在静态归属意义上的“定分止争”，因此是“要么全部，要么没有”(巴泽尔，1997)的一种权利。但是，随着生产社会化程度的提高和分工的深化，物质上同一的资产各种潜在的有用性开始被技能各异的人发现。这意味着，同一物质资产上的有用性可能被不同的人所利用，这些有用性的交易在可能为各方带来收益增加的同时，也形成彼此间“强烈的依赖关系”和双方收益的“不确定性”(段毅才，1992)，先前静态的“要么全部，要么没有”状态也同时被打破了。行为相互渗透、相互交织的主体之间彼此影响和干扰，即产生了“外部性”。正如巴泽尔指出，由于交易费用的存在，任何权利的界定都是不充分的，未界定部分就形成产权公共域(巴泽尔，1997)。

在我国，旅游用地的规划出现在20世纪70年代末期的城市规划、风景名胜区规划及森林公园总体规划中，90年代以后，各地政府纷纷将旅游作为主要产业，同时主题公园、旅游度假区的不断涌现，促进了旅游用地规划的发展。但是，对旅游用地的界定在规划方案中是以复区的形式给予认定的，旅游用地并没有引起相关部门足够的重视。在规划实施过程中，规划刚性太强，回旋余地太小。由此导致我国目前旅游用地产权界定、归属仍处于模糊、残缺状态。笔者拟通过一个产权分析模型，试图探讨我国旅游用地产权残缺的状态、形成原因及其经济效益。

一、产权界定、产权公共域与产权残缺

巴泽尔认为：“个人对资产的产权由消费这些资产、从这些资产中取得收入和让渡这些资产的权利和权力构成。产权束中的每一种权利，都有与产权能带给主体的收益或者效用相关，与每项权利相联系的收益在量或者质上有不同，从而权利和重要性程度各不相同。可以将权利按收益的大小和重要性程度排序，并用mr来表示产权的边际收益。人们对资产的权利不是永久不变的，它们是他们自己直接努力加以保护、他人企图夺取和政府予以保护程度的函数”(巴泽尔，1997)。因此，任何个人的任何权利有效性都依赖于3点：一是这个人为保护该项权利所做的努力，二是他人企图分享这项权利的努力，三是任何“第三方”所做的保护这项权利的努力。为确立产权收益的独占性，需要投入资源，资源投入量的大小，是他人企图染指程度的增函数，社会越混乱，产权的排他越困难，需要耗费的资源越多，界定和实施的成本越高，这可以用边际成本mc来表示。

产权边界由界定和实施行为的投入量多少决定，即由边际收益与边际成本相等的均衡点决定，产权界定和实施行为的边际收益遵循递减原则，而边际成本遵循递增原则。

(一)完全产权：交易费用为零

如果信息完全充分，即权利的转让、获取和保护所需要的成本为零，市场不存在机会主义行为，由此产权界定的边际成本也为零，产权边界由产权的边际收益决定，直到mr=0为止(如图1所示)，产权边界为r'点，此时的产权称完全产权，不存在产权公共域(与产权相关的各种收益完全归其所有者获得)。以旅游用地为例，在交易费用为零时，土地的使用权、收益权、转让权等各项权利均排他性地由占有者享有，与诸权利相关的收益也排他性地归其所拥有，此时产权总收益tr为mr的积分。

(二)产权公共域：交易费用不为零的现实

在现实世界中，由于资产的各种有用性和潜在有用性的信息是有成本的，任何一项权利都不是完全界定的。没有界定的权利于是把一部分有价值的资源留在了“公共领域”里，公共领域里全部资源的价值就叫做“租”。产权占有、界定和实施的成本主要与他人的侵占企图有关，若他人对产权没有侵占之意，则防范措施就没必要。现实生活中，他人总是想利用各种机会得到，而为防范他人的侵占企图而产生的成本归结为交易成本，把边际成本表示为mc，此时产权边界由mr=mc决定，产权的均衡点为图2中的r。rer1，领域的权利，是由于界定行为的边际成本高于边际收益，而被产权所有者主动放弃才处于公共领域中。此时的产权公共域，是成本收益比较下的均衡结果，并不构成产权残缺。

(三)权利的限制：产权残缺

产权公共域因交易费用不为零而在事实上不能由产权主体完全占有，但这种状况并不构成德姆塞茨意义上的产权残缺。德姆塞茨所指的产权残缺可分为以下两种情况：

1　第一层次产权残缺

产权束中每一项权利均与收益相关，当对权利进行掠夺、限制或者删除时，产权收益必然在一定程度上被削弱，对权利的限制越多、程度越深，则收益下降越厉害，残缺了的产权对应的收益称为第一层次的产权残缺。权利残缺在减少主体收益的同时，也扩大了产权公共域；如果残缺了权利没有重新明确其归属，则这些权利也将留在公共域中。

2　第二层次产权残缺

在“国家悖论”情况下，产权公共域扩大，产权独占域减少，这种情况构成第二层次产权残缺，这种产权残缺直接构成资源配置的无效率。当旅游政府相关部门执法努力有偏向时，相应的产权主体为防止他人的侵占企图而不得不牺牲部分产权收益，对受损主体而言，也出现了第二层次的产权残缺。当第一、第二层次产权残缺同时出现时，产权独占范围缩小，产权公共域随着扩大，社会中寻租行为普遍，产权主体工作激励下降，市场有效配置机制遭破坏。

如上所述，产权残缺既可以因为对权利进行强制性删除、限制和剥夺而形成，也可以由对产权的保护不足而形成。在厘清了造成产权残缺的原因之后，对残缺了的权利处于何种状态有进一步研究的必要。如果这些权利会流入公共域，在自由竞争下，相关主体的掠取行为会导致处于公共域中权利租金消失，造成无效率。

二、旅游用地产权残缺的形成

旅游用地是一种特殊土地资源类型，是具备一定旅游功能价值的自然和人文资源的总称。它是旅游六要素中的重要部分，是旅游业最主要的物质基础，也是用以吸引旅游者的重要吸引物。从土地利用角度看，旅游用地既不属农业用地，也不属非农业建设用地。所以在规划实施过程中，很容易产生产权缺失问题。

(一)旅游用地的第一层次产权残缺

我国现行旅游用地征用制度的典型特征是政府垄断：政府禁止土地所有权市场、垄断一级市场，土 地征用成为国家获得旅游用地的主要手段。尽管《土地管理法》规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理。”农民集体在法律上、名义上拥有集体所有制土地较为完全的产权，但是，在农地转为旅游用地的过程中，由于旅游用地征用相关法律、法规的不当限制使农民获取旅游用地增值收益的成本极为高昂，致使农民不得不放弃一部分本该属于自己的权利。

从现有的土地利用规划体系来看，一般都只重视农业用地、工业用地、居民点用地、交通用地、一般水域及建设用地的规划。虽然在开发旅游景区(点)之前旅游规划已经完成，但也因为相关的多方机构管理设限，特别是土地部门的管制，使旅游景区(点)建设或扩建工作的第一步就难以进行。

对旅游用地的实质做法是，当土地的相对价值发生变化时，与增加了的价值相关的使用权、转让权、收益权被法律强行界定给了国家，是“凭借国家权力来重新处置土地所有权”。这些收益实际上就处于公共领域中，对公共租金的竞争行为将导致资源损耗。政府是由理性经济人组成的，官员的目标与政府的目标不一定一致，上下级政府的目标不一定一致，政府与全体国民的目标不一定一致，因而土地涨价事实上无法真正归公。

如图3abr0面积的收益由于政府对旅游用地的强行限制、删除产生产权残缺，可以将之视为mr曲线向下移动，由mr1下移至mr2，产权主体的收益减少了abr0面积。此面积可视为产权相对应的收益，称第一层次的产权残缺。权利的残缺在减少主体收益的同时，也扩大了产权公共域，会引起对公共租金的掠夺、寻租、政府官员的腐败等，产生了对资源的浪费、收益的扩散、资源配置的帕累托无效。

权利的残缺将扩大公共域，如图3e1r2r1e0为新增的公共域，由于政府对旅游用地的强行限制、删除，主体收益减少，mr向下移动，产权边界由边际收益与边际成本的均衡点决定，于是e0点向e1点移动。或者是当旅游用地的市场价值增加的情况下，当法律预先对可能增加的收益进行限制和删除时，相当于将边际收益从mr1削减至mr2。

(二)旅游用地的第二层次产权残缺

从理论上分析，旅游用地的征用是政府为了公共利益的需要而依法强制地取得他人土地并给予补偿的行为。国家出于公共利益的需要，在一定范围内征用土地是完全应该的。但是，公共利益这一概念具有高度的抽象性，如何准确界定公共利益已成为世界性的难题。与此同时，尽管旅游用地的征用是一种典型的非市场方式，但并不否认它又是一种经济行为。土地资源价值包括直接使用价值、间接使用价值、选择价值、遗赠价值和存在价值等(诸培新，2003)。无疑，对旅游用地的间接使用价值、选择价值、遗赠价值和存在价值的计量存在技术上的困难，这使得人们只能根据能确认的土地价值来界定和执行旅游用地产权。

同时，我国上一轮土地利用总体规划(1997—2010年)属于控制性规划，采用自上而下的规划方法，平均分配，规划的核心是保护耕地。对旅游用地的界定在规划方案中是以复区的形式给予认定的，旅游用地几乎被忽略了。土地是旅游资源的主要部分，目前，关于旅游用地的立法或规定有的已经不适应当前土地制度改革的进程及旅游业的发展需要，导致旅游用地的界定和实施行为即旅游用地的排他性占有、使用、收益、分配的成本提高。如图4mc曲线上移。产权残缺导致abe2e，收益不能归土地产权所有者和经营者，同样会引起对公共租金的掠夺、寻租、政府官员的腐败等，从而产生资源配置的帕累托无效。

当执法努力有偏向时，mc1向上移至mc2，产权均衡点从e1移至e2，于是产生了如图4r2r1e1e2的公共域，这种情况构成了第二层次的产权残缺，这些残缺的权利直接构成资源配置无效。

三、旅游用地产权残缺的资源配置效应

旅游用地产权残缺将产生公共域，对公共域租金的竞争行为将导致资源配置的无效率。主要表现为旅游用地供需矛盾、旅游用地与农用地配置失衡、旅游用地内部结构失衡等。

(一)旅游用地需求与供给矛盾突出

旅游业目前已发展成为全球最大的产业之一，国际上许多国家和地区及国内的许多省区市都把旅游业定位在主导或支柱产业上，纷纷实施旅游脱贫、旅游兴市、旅游兴省等发展战略，为此而积极挖掘境内的各种旅游资源，不断开发新的旅游景点，改建或扩建旧景区，修建人造景观并完善基础设施。而旅游必须依托于土地，旅游建设项目的大量增加势必占用大量的土地(包括耕地)。

在现行农地制度安排下，农地承包经营权受让受到诸多限制，政府控制农地所有权交易市场，由此引发的农户承包经营权的不完全性必然降低农地的交易价格，使农地的承包经营权的交易价格不能真正反映农地的稀缺程度，农户农地承包经营权转让收益也会因此下降，进而减少农地市场交易，农地的市场流转机制不能正常发挥作用，使得一些拥有旅游资源的农地不能转为旅游用地，资源浪费，旅游用地供给短缺。

(二)旅游用地与农用地配置失衡

在我国，土地规划的核心是保护耕地，严格控制建设用地的增长，特别是控制建设占用耕地增长。对旅游用地的界定在规划方案中是以复区的形式给予认定的，旅游用地几乎被忽略了。旅游景区(点)的开发一般是依托国有土地或集体土地中的很小部分进行的，一般景区(点)的核心范围都较小，其周边被其他类型的集体土地包围，甚至是农用地包围。有的景区(点)的土地资源是以租赁的方式来进行开发利用的，这种受控于周边环境状况，使许多景区(点)的核心部分与周边土地只有一墙或一栅之隔，旅游管理非常困难。此外，还有少数景区(点)特别是世界文化遗产景区(点)在其保护范围之内，或缓冲区内还有不少居民点，其中涉及农民建房或拆迁的矛盾，旅游部门难以自行解决这些问题。由于土地资源使用权与所有权的交杂，旅游景区(点)与周边农民发生争执的案例常见，甚至危害到游客的安全。

(三)旅游用地内部结构失衡

由于土地一级市场中的地方政府买方垄断和二级市场中地方政府卖方垄断。旅游用地是具有公益性的和最有效益的用地，其单位产出在所有用地类型中是最高的。地方政府在gdp偏好引导下，一直忽视旅游用地在开发利用过程中存在的很多突出问 题。从上述分析可知，旅游用地存在第一层次产权残缺和第二层次产权残缺，致使旅游用地经营者所有权的排他性不强。而不同的制度安排下旅游用地的开发程度不同，在完全产权的条件下，旅游用地开发的潜在生产函数为r*=f(l*,k*)，，其中，l*，k*为充分就业劳动和资本。旅游用地既得到充分开发，又保证了资源利用的可持续性。但在现有的制度安排下，旅游用地的开发大大超过潜在水平y(＞y*)。

如图5所示，x轴表示不同制度，y轴表示旅游用地的开发水平，由于现行的产权制度造成了产权的不完整，旅游用地的开发大大超过潜在水平y＞y*。旅游用地的过度开发造成了许多人为的破坏，如破坏性地开挖山体、超负荷开发水系、占用耕地建设旅游设施、在生态保护区修建不协调旅游景观等。

另外，旅游用地的开发是获利性较强的项目，一些政府片面地追求经济效益，缺乏对旅游用地使用的监督和规划。旅游用地所有者所有权被制度性虚设，即剩余索取权和剩余控制权的剥夺，也没有监督可持续利用旅游用地的利益动因，旅游用地的开发商在旅游用地承包期内采取短视的、机会主义行为。如无节制地开发利用当地旅游资源，为旅游搞旅游，不重视综合治理，忽视文物古迹的历史价值和生态效益，致使生态旅游资源环境的严重破坏和资源退化问题日益严重。有关统计资料表明，在已开展生态旅游活动的全国自然保护区中，有24％的保护对象受到损害、11％的旅游资源退化、44％的自然保护区存在垃圾公害、12％的出现水污染、3％的有大气污染。严重污染和人为破坏旅游环境使我国旅游景区(点)的土地利用难以持续利用，从而旅游业难以持续发展。

(四)旅游用地产权残缺的收入分配效应

产权残缺者收益会减少，权利的新获得者收益会增加。当旅游用地的相对价值发生变化时，与增加了的价值相关的使用权、转让权、收益权被法律强行界定给了国家，这些收益实际上就处于公共领域中。农地征用中较低的补偿和较高的出让价格，使地方政府及旅游开发商在土地征用中获得了很高的收益，而旅游者面对市场价格的上升而相对购买力减弱。此外，在巨大经济利益驱动下，不少地方政府忽视了旅游资源作为一种公共产品社会职能的发挥，在风景名胜区大举兴建一些高档、豪华别墅群、度假村等。如果我国风景名胜区的核心区域都被私人占有，这必将关系到我国公共资源的合理分配，直接影响我国广大普通人民的生活和消费，从法律和道义上都失之公平。

四、结论与政策含义

政府及法律对产权束中部分权利的强制性删除、限制会导致第一层次产权残缺。当法律不足以保证公平有效的执行，会导致第二层次产权残缺。如果残缺了的权利没有被专有地赋予另一有行动能力和行动意愿的主体，则这些权利将在事实上处于公共领域，其租金将趋于消散。在我国，法律对旅游用地建设时的使用权与交易权进行了限制和删除，造成了旅游用地的第一层次残缺；在执法不严、政府干预执法背景下，旅游相关主体的权利面临第二层次产权残缺。

旅游用地产权残缺产生了较为严重的收入分配效应和资源配置效应。要扭转产权残缺所带来的负面影响，旅游用地的合理利用政策分析如下：

1　强化旅游用地立法

关于旅游用地的立法，主要有《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《风景名胜区管理暂行条例》等几部法律中的一些条款有所涉及。这些规定有的已经不适应当前我国土地制度改革的进程及旅游业的发展需要，有的过于简单，因此有必要制定有关旅游区土地利用的具体规定来保证和规范当前快速发展的旅游用地，防止旅游资源被破坏。

2　完善旅游用地土地规划

在以往的土地规划中，基本没有重视旅游用地项目。土地规划要重视目前的产业发展态势，旅游业是未来的强势产业，制定土地规划时要充分考虑规划区的旅游用地问题，特别是要以旅游用地、公共用地为主。在方向上，要为旅游规划用地问题做出明确的预见性规划，充分考虑旅游用地的特殊性，为旅游业将来发展中出现的各产业争地矛盾做好预见性规划，为将来旅游区的土地利用规划留有余地，避免旅游业在发展过程中产生瓶颈现象。

3　制定并实施科学的旅游区规划

从整体上规范旅游资源开发的规模、项目的投资及旅游产品的宏观调控。首先，在我国各地区，包括那些非专统旅游区，最大限度开发本地自然、文化、历史等旅游资源的同时，也应当保护旅游资源，促进旅游业的可持续性发展。其次，要把旅游地的旅游业建设纳入到旅游地的总体发展规划中，正确处理城镇规划、土地利用规划与旅游发展总体规划的关系。旅游地的开发应进行总体规划，合理设计旅游产品，实现旅游产品多样化。要严格执行经依法批准的旅游规划，维护旅游规划的权威性、连续性，不允许任何单位和个人随意改变规划。第三，各地旅游区开发都应进行综合规划，合理设计景区旅游产品，尽量做到长、中、短线相结合，实现旅游产品多样化，正确处理旅游产品开发中的规划与产品策划之间的关系。同时，也要周密规划旅游地的基础设施配套，科学确定各地旅游资源开发规模，有计划、有步骤地推动地方旅游业建设。

4　实行用地来源多途径化及统一管理

旅游土地规划篇（4）

近年来，随着全球经济的回暖，旅游经济也呈现出了持续高速发展的态势，旅游业对经济的拉动性、人民就业的带动力、以及对文化与环境的良好促进作用日益体现。旅游业具有投入少、收入高和环境污染小的特殊优势，山区发展具有当地特色的旅游业，不仅能带动当地相关产业的发展以及基础设施建设，而且在提高人民收入和政府财政收入的同时兼顾环境保护，有利于当地经济的可持续发展。

一、选题的背景和研究的意义

1.县域经济发展在我国经济发展中的重要地位

我国是一个多山地的国家，平原面积较少，山地面积较多，山地地形的区域能够比其它类型的地势多出一倍有余，山区国民数量也超过了全国总人口的一半，我国2300多个行政县有一半以上是山区县，同时贫困县也往往都在山区，由此可见县域经济是国民经济的基础，县域经济的发展的成功与否已经成为多方关注的焦点和重点。党的十六大、十六届三中全会等重大国家会议中多次提出要大力发展县域经济，并在会上提出了相应的发展决策和指导方案。县域经济发展是否成功直接关系到我国全面建设小康社会宏伟目标的实现，直接影响到“三农”问题的解决，直接关系到城镇化的步伐，由此可以看出县域经济的发展在我国国民经济发展中的地位举足轻重。

2.山区得天独厚的旅游优势分析

我国广大山区虽然存在经济发展起步迟，经济发展速度慢等不足，但是也正是这些不足使得这些山区反过来拥有资源优势，环境优势以及特产优势等发展旅游经济的众多基础。霍山县隶属于安徽省六安市，属于著名的革命老区，其境内拥有众多自然资源，森林覆盖率高达百分之七十多，当地的生态环境以及美丽风光享誉全国。霍山盛产药材，当地的特色药材断血流，茯苓以及霍山米斛十分珍贵，霍山还被称之为药材之乡，拥有大面积的药园种植基地。与此同时，也生产茶叶，霍山黄芽也全国范围内名头很响，早在唐朝就被用于宫廷茶，安徽三黄之一。这些独具特色的产品都可以加工成特产出售给旅游人群增加创收。霍山境内山地众多，因而水电很有名气，这里的水能资源非常丰富，光规模很大的水库就有三座，最有名的是佛子岭水电站，曾经就夸其为新中国第一坝，现已开发为集水利，旅游，发电为一体的水电站，每年接纳来自五湖四海的游客。上述叙述不难发现，霍山县旅游资源丰富，佛子岭、铜锣寨、白马尖以及文庙等等都是不可多得的风景区。适合发展旅游经济发展的情况在广大山区中具有共性。

3.旅游产业发展前景广阔

旅游业拥有环境影响小、可持续性强、资源消耗少的优点，涉及人们的吃、住、行、游、购、娱等各个产业，旅游业的发展不但可以有效的吸纳当地人口就业，同时也有利于优化我国的产业结构。近年来我国经济持续高速发展以及人民收入大幅提高为我国旅游业的蓬勃发展提供了坚实的经济基础。

二、霍山县旅游产业的地位以及发展现状

1.霍山旅游产业的重要经济地位

2009年来霍山参观旅游的民众络绎不绝，主要原因还是得益于旅游景点的大力建设，值得一提的是，单单2009年霍山县一共创建了具有国家4A级资质的旅游景区达到了2个，省级最佳旅游乡镇1个，四星级旅游酒店2个，星级农家乐3个。以上这些成绩让霍山名声鹊起，全年接待旅游人次超过了105万人，成功地超越了百万人大关，旅游收入实现了4亿元的突破，在全县GDP中也占有着举足轻重的地位，6%的占有比重堪称是一大奇迹。霍山已然成为了大别山旅游路线中不可缺少的旅游去处之一，这是毋庸置疑的。2010年，霍山县在旅游方面的作为更进一步，把南岳山、文庙、安徽红色区域中心纪念园合为一体进行宣传，对于已经成功成为国家4A级景区的大别山主峰景区以及佛子岭两大景区的硬件配套设施进行了大改造，使得硬件水平更上一层楼。单单佛子岭景区就新添加了23个建设项目，与此同时，大别山主峰景区也进一步开放了别山湖，打造精品龙井峡，二期建设顺利开启。在霍山县经济发展中，旅游行业的存在愈发不可或缺。

到2020年来霍旅游人数及旅游产业收入预测

2.霍山县旅游产业发展近况及存在的问题

目前霍山旅游产业存在的问题较多，比如基础设施不健全，旅游定位和周围市县相似等等，这涉及到方方面面，在这里我们着重叙述的是景区土地规划方面的问题，所以其他方面就不一一叙述。现在，霍山县的旅游产业正在飞速发展，势头不减，旅游区的数量以及占地都在急速膨胀中，并且新建设的旅游景区一般都在乡村与城市边缘地带。因为当地旅游开发太随性，没有合理规划，创新较少，主要强调的是人造的景观，这样的发展方式就造成最主要的问题是土地的浪费与污染。

而且，由于缺少法律法规上的制约，政策上也没有激励，相关部门管理不善，很多旅游区的土地规划牵扯到农用土地，旅游开发多数利用以租的形式，还有的表面上看似为旅游开发，其实是在悄然占地，最后进行别墅、工业建设等方面的开发。

另外，霍山县景区旅游用地规划主要问题是，譬如：

（1）对于白马尖景区，因为景区土地利用的形式呈现出多样化特点，所以就直接造成了功能的过分重复，形成浪费的局面，并且一些不可缺少的关于土地价格的评价体系等都未能形成，各种因素的影响，使得景区内的土地不管是出租也好，出让也罢，价格都不理想，于是就造成了景区没有科学投资，土地废置，利用率不尽如人意。

（2）部分旅游方面的规划显得过于草率，并没有旅游专家来进行专门的规划、设计和制定，有一些规划即使制定出来了，也未能顺利实施，这就让白马尖景区在建设布局与结构方面不够科学化与合理化，各个景点的建设过分追求城市化的特征，使得旅游资源遭到了严重的损害，也呈现出了不可回避的水土流失以及土地污染等关乎未来发展的环境问题。

（3）因为法律法规、政策、管理机制等方面显现出了各种不足，白马尖景区管理混乱不堪，使得多头管理，土地产权确定不下，彼此竞争的局面出现。

（4）村民点建设分散，且建筑品质不高，居住环境较差"村民自建房居多，当地 镇区道路没有形成完整的网络系统，主干道在景区旁，造成了景区土地硬化感"这对土地集约利用很不利。

（5）旅游区绿化环境杂乱，公共绿地缺乏，环境资源破坏较严重。

三、霍山县旅游区用地规划管理对策探讨

1.强化旅游区用地规划的复合功能

首先，对于当地景区已经实现开发式的旅游用地，其中包含全新开发的用地实行符合利用，将它的复合功能充分得到实现。对于旅游用地来说，除了具备旅游功能之外，而且还可以进行综合性质的使用，譬如进行花卉、药材等的种植，进行各种动物的养殖等等，再具体一些，可以在山地种植名贵的植物、药材、果树等等，还可以在有水域养殖鱼虾，或者鸭鹅等等。

其次，部分非旅游性质用地要朝着旅游用地方向转变，目的是要多功能利用这些土地。主要更多的利用是体现在工农林渔方面的参观旅游。例如，观光农业应该更多体现农事活动，在旅游观光基础上，给游客展现出农村的自然风貌、民俗、宗教等特点，再加上的涉及经济利益的产品销售，这绝对是一种理想的旅游与农业结合的形态。那么同理，涉及到的工业、林业等等也都是这种发展模式，靠拢旅游，彼此结合，相互展现，不但很好地利用起了土地，而且也让这些土地在第三产业也就是旅游业中呈现出价值。

2.充分开发未利用地的旅游功能，促使未利用地向旅游用地转化

旅游风景区里必须要有跟旅游相关的各种道路、活动区域等，这些都必须要充分地利用土地资源，因为在正常情况下，难以在其他的领域中可以利用到溶洞、溪流、荒漠、岩石等这些独特的自然景观，仅仅能够旅游产业中展现其真正的价值，所以在旅游开发过程中一定要对这些天然形成的景观进行探究，挖掘出其独特的旅游价值，从而更好地利用这些景观以达到达物尽其用。

3.加强旅游用地规划

旅游产业的规划应该跟城市将来的建设与规划息息相关，也要纳入到土地利用规划体系中，旅游、土地、城市三者的关系必须要捋顺，将城镇规划与旅游规划彼此间融合在一起来建设于发展，对于一些有开发价值的风景区周边的环境生态很好地保护起来，按部就班依照旅游风景区的规划来进行建设，确保建设不能违背总体的规划，参与建设的任何单位或者个人都不能任意去篡改规划。

4.加强旅游用地立法

当前，旅游用地的管理还很欠缺，做得有许多不足之处，例如，旅游用地的征用经常会出现缺少正规手续的情况；旅游用地方面目前缺少相应的法律法规；另外，在转让旅游资源经营权的时候，出现了土地使用权并没有强调这一问题。所以，首先应该建立起成型的法律法规，以法律作为武器彻底地保护自然环境，杜绝旅游过分开发，从而保障旅游用地能够实现飞速发展，以防这些土地被无限制地浪费，被破坏殆尽。

5.土地规划应当因地制宜

目前我国各类旅游区开发规划盲目跟风，模仿倾向严重，不但不能带动区域与城市旅游产业的良好的发展，反而还会造成各地旅游资源的浪费和当地生态环境的严重破坏，这种现象应当坚决地禁止并加以控制，那么合理地规划就是控制的第一步。在设计城郊旅游区规划时要充分考虑当地的自然生态条件，充分挖掘区域优势资源，景观的设计要与自然环境相协调，并且选取与所布局景观特征相关的土地利用方式。不同地方有不同的景观类型和乡土特色，有着自己的文化特征，规划必须以此为依据，并且充分利用当地物质景观环境，因地制宜设计自然景观与人工景观，充分发挥地方文化特色，从而开发出独具当地特色的自然景观和人文景观，保持旅游区的独特吸引力和持续发展能力。

四、结语

霍山县拥有丰富的旅游资源，应当充分发挥其资源环境优势，大力发展旅游产业，通过当地政府的大力支持与正确的政策指导，革新发展理念，做到与时俱进和开拓创新，积极改变山区闭塞的不良状况，为当地带来丰富的人流、物流、资金流和信息流，并拉动当地相关企业和产业的发展，增加当地人民的收入，促进山区经济的发展和当地人民的生活的改善，以达到真正实现经济迈进与环境保护齐头并进的目标。

参考文献：

[1]西部民族地区县域旅游经济展研究――以凉山州普格县为例

旅游土地规划篇（5）

近年来，安图县县委、县政府把旅游业作为支柱产业来培育，大力实施“主景打牌、多点开花，山上引人、山下留人”的发展战略，以打造长白山休闲度假旅游目的地为主攻方向，主动承接和补充长白山主景区相对缺失的乡村旅游度假功能，加大旅游项目开发建设力度，基础配套服务设施逐步完善，旅游业呈现出良好的发展态势。目前，安图县已被评为“中国旅游强县”和全省唯一一个“旅游标准化示范县”。

安图县休闲农业与乡村旅游发展始于1990年，发展到现在，经历了三个阶段：第一阶段1990年～1997年属于萌芽起步阶段；第二阶段1998年～2009年属于发育成长阶段；第三阶段2010年至现在属于成熟发展阶段。

第一阶段（1990年～1997年）：受长白山旅游景区带动，附近一些村民从生计考虑，在长白山旅游线路边缘，开办餐馆、民间住宿。部分具有经济头脑的村民利用自己的承包土地种植游客喜欢的农产品，出售给过往游客。境内一些旅游资源明显地域，从经济利益考虑，由集体或个人进行简单包装，对外进行经营。

第二阶段（1998年～2009年）：随着长白山旅游热的升温以及境内起步较早的企业或个人开发旅游项目经济效益显著，引发了市场效应，掀起了以业内单位团体为主、外来企业及个人为辅的乡村旅游产业高潮，随着观念的转变与更新，出现了全社会办旅游、全民办旅游的热潮。由于受时代、理念、条件的局限，这一时期的市场比较混乱，竞争很激烈，许多经营主体被淘汰出局。这一阶段旅游业的发展受到了县委、县政府的重视，对旅游开发给予了相应的指导与支持，作为行业管理部门的安图县旅游局全面介入常规的管理工作。

第三阶段（2010年～目前）：这一时期，长白山旅游经济区已全面开发实施，安图县委、县政府以此为契机，把发展旅游经济提上县委、县政府的重要议事日程，并制定一系列政策与措施，全力扶持发展县域旅游业。以长白山及县域经典旅游名胜为龙头，带动全县休闲农业与乡村旅游全面发展。

2安图县乡村旅游用地现状

安图县发展乡村旅游的理念是乡村旅游与美丽乡村建设相融合。优化提升乡村风貌，改善乡村环境，完善服务设施，形成乡村游憩系统。突出当地乡村生活模式，塑造享受乡村慢节奏生活理念，积极发展农家乐、休闲农业、民居客栈、乡村养老社区等新产品业态。重点打造明长路乡村度假带，开发一批参与性强、地方特色浓郁、服务设施配套、卫生环境良好的山地农家乐、林家乐、乡村俱乐部、农家旅馆、乡村客栈、乡村养生养老基地、特色休闲农庄、高科技农业园、采摘乐园、花卉苗圃基地以及特色旅游村镇等系列旅游产品。以民俗风情、农耕文化、农业基地、农业设施、民族村镇为载体，创建乡村旅游品牌。按照资源和生态保护、节约集约用地原则，依据用地单位申请的实际情况，在与土地利用总体规划、城乡规划等相关规划衔接的基础上，现已使用的建设用地是通过依法办理土地转用、征收或收回的土地。供应的建设用地多数为用途混合且包括经营性用途，采取招标拍卖挂牌方式供地。

3安图县乡村旅游用地存在的问题

安图县旅游用地规划与城乡规划、土地利用总体规划未同步衔接，存在互相冲突，调整规划难度较大的现象；地类较为复杂，特别是有些还涉及搬迁，导致土地征用难度增加；个别企业缺少融资手段，资金投入不足等；旅游基础设施建设落后。

安图县乡村旅游用地管理问题主要是，农家乐都是由经营者自己谋划、自行设计、自主建设起来的，由于土地利用总体规划、乡和村庄规划以及城乡规划中各方面的制约，导致了农家乐的用地指标得不到解决，因此用地审批和用地管理存在困难，出现了无序开发、重复建设的现象。

4安图县发展乡村旅游用地的措施

旅游业虽有较大发展，但还处在较低水平，与省内外一些同类地区旅游业的快速发展态势相差较远，仍未摆脱旅游资源大县却是旅游产业弱县的现实。为推动安图县旅游业实现新的突破和跨越，提出如下乡村旅游用地对策：

旅游土地规划篇（6）

中图分类号：F59 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2014）01-162-02

近十几年来，我国旅游发展突飞猛进，不仅在整个国民经济中日显重要，而且在许多省、市、县成为当地的龙头产业、支相产业和新的经济增民点。作为旅游的客体――旅游资源是旅游经济活动得以开展的基础，是激发旅游动机的吸引物，是旅游供给的重要内容。在比较利益的驱动下，景区建设日益提到的各级政府和经济主体的议程。在各种类型的景区中，乡村地区自然生态景区是激发旅游者产生的主导资源之一，也是激发人类旅游的最早、最持久的资源。

一、国内研究进展

国内关于旅游与土地利用研究才刚刚起步，主要发端与森林公园、风景名胜区规划、设计实践中存在的旅游发展与森林公园、风景名胜区土地利用规划的矛盾。为了解决旅游设施用地与森林公园、风景名胜区的保护与发展，旅游用地被作为一个问题提出与研究。目前有关硕士、博士论文数据库中能查到的最早的关于旅游与土地利用的文献为1988年，截止2007年，中国优秀硕（博）士学位论文全文数据库涉及到旅游用地相关问题的论文达50余篇，硕士论文占绝大部分，博士论文不到10篇，充分反映了我国尚未对旅游与土地利用问题引起足够的重视。从已发表的所以相关硕博论文和期刊可以看出，我国对旅游用地的研究起步较晚。就研究案例来看，主要集中在风景名胜区、森林公园、度假区的用地研究方面，所占比例达50%以上，其他类型的旅游用地研究较少。就研究内容来说，主要集中在规划设计方面，所占比例为30%左右，其他内容较少。而把旅游资源开发作为影响土地利用的驱动力的研究还不是很多。涉及旅游资源开发和土地利用的研究也主要集中在旅游用地评价、旅游度假区的研究、旅游用地管理和持续利用、景观房地产、旅游与地价的关系、旅游用地的分区和结构，引景空间的研究、复垦与旅游。等方面。其中代表性成果有左冰、梁栋栋、陆林、吴必虎、李江敏、席娅、张凤英等人的研究论文。

左冰（2004）《土地利用变化的旅游驱动力研究》，该文从土地资源利用方式、形态及其价值变化剖析了旅游作为土地利用变化的驱动机制，并根据区域旅游资源分布基础和旅游需求类型，总结了旅游用地的空间分布形态；梁栋栋、陆林《古村落型旅游地土地利用的初步研究》、《旅游用地的初步研究》、《贫困地区旅游开发的土地利用》、《山岳型宗教旅游地的土地利用分析》等，主要从旅游用地的特点、原则、土地利用结构发生的变化，指出了土地利用中存在的问题，并提出了相应的对策；吴必虎等的《中国优秀旅游城市空间分布及动力机制研究》、《旅游吸引物空间结构分析》、《中国城市周边乡村旅游地空间结构》、《区域旅游系统空间结构的模式与优化》、《北京环城游憩带旅游地类型与空间结构特征》、《大城市环城游憩带（ReBAM）研究》诸文，主要从土地利用特征和空间结构进行了研究，指出了不同类型旅游地的空间分布规律。李江敏、张立明（2005）在《基于环城游憩带建设的城郊土地利用研究》一文中则分析了环城游憩带的发展现状及趋势和城郊土地发展利用现状，指出了城郊土地利用中存在的问题，就环城游憩带建设对土地利用的要求，以实现环城游憩带建设与城郊土地利用两者良性互动为目的，提出了新的发展背景下城郊土地永续利用的途径。

二、国外研究进展

关于旅游资源开发与土地利用关系问题的研究，国外是于20世纪30年代开始的。1930年，美国学者麦克默里（McMurry）在《美国地理学者联合会年刊》（Annals of the Association of American Geographers）上发表了旅游地理学的开世之作――《游憩活动与土地利用的关系》一文，首次讨论了土地利用与消遣娱乐的关系，明确指出旅游业是一种独特的、重要的土地利用形式。从此，与旅游业发展相关联的土地利用问题成为地理学者们关注的问题。20世纪60年代，克罗森等人（Clowson etal，1960）研究了户外娱乐休闲活动的分类方式，根据人们出游距离与休闲需求类型，确立了一种简单的土地资源利用模式。后来，Hammes（1994）研究了旅游度假村的开发与土地市场的关系，明确指出，随着旅游度假村的开发，当地的土地市场会受到影响而发生明显变化，土地级差地租的空间格局也随之变化。Wesley S.Roehl and Daniel R.Fesenmaier通过对美国旅游地土地利用改变与旅游地的居民态度进行研究，发现旅游地的居民对旅游开发的态度是消极的。Fache（1995）将北欧的度假村发展划分为三个阶段，同时根据设计思想不同，将度假村的空间模式划分为三种不同类型。“土地多样利用国际研究组”（ISGMUL，The international studyGroup on Multiple Use of land）的研究者们则描述了多目标乡村土地利用规划与旅游景观设计的新思路和新方法。D.Pearce（2001）从旅游交通的角度对旅游电车轨道的发展对土地利用的影响进行了研究。Fossen&Lafferty（2001）以夏威夷与昆士兰作为对比案例来探讨不同的土地管制方式对旅游发展的影响，并分析在旅游发展过程中不同的土地利用政策所导致的土地利用结果。Mccarthy（2004）在探讨马耳他的历史港口城市的旅游导向的滨水区开发时，发现历史港口城市新的旅游导向的土地利用形式的出现带来了自然、经济与社会福利的变化。Yalc inKuvan（2005）以土耳其Antalya-Belek作为案例调查以旅游为目的森林的使用情况。发现林地的使用与转化是旅游发展的重要内容。旅游发展在自然资源上的消极环境影响表现在土地利用的变化，土耳其迅速出现的大众旅游，在没有考虑保护与可持续利用自然与文化资源的前提下，被地方政府积极鼓励与支持，由此造成了森林区域的严重环境问题。

旅游土地规划篇（7）

[中图分类号] X32 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2014）05-0276-02

乡村生态旅游是生态旅游与农业旅游结合的一种新型旅游方式。乡村生态旅游是传统乡村旅游传承与发展，它是以乡村地理环境为依托，以乡村独特的自然景观、人文景观、生产生活形式、乡风民俗等为载体，以城市居民为主要客源市场，通过城乡差异来规划组合旅游产品，具有观光、游览、娱乐、休闲、度假和购物等多功能多样的一种综合旅游形式。20世纪80年代，随着我国农村产业结构的调整，乡村生态旅游发展，使其成为农村地区发展旅游业中的重要渠道，并为第一与第三产业的结合找到了一个重要的切入点。德阳市是一个典型的农业市，全市共有农业人口297万人，德阳市的乡村生态旅游兴起于上世纪90年代，以“吃农家饭、住农家屋、干农家活、享农家乐”为主要表现形式。全市有部级风景名胜区1个、部级森林公园1个、省级森林公园3个、省级自然保护区1个、“农家乐”990家，投资在500万元以上的“农家乐”达50余家，开辟了烧烤野炊、登山、健身、歌舞、森林浴、会议、餐饮等健康旅游娱乐活动项目，各具特色。随着城市和社会经济的较快发展，人们的经济收入的增加、消费结构和观念的改变，特别是1995年国家开始实行的“双休日”和“黄金周”制度，为发展乡村生态旅游提供了有利条件。2012年德阳市实现旅游总收入66.36亿元，接待国内游客1098万人次，接待入境游客0.76万人次，乡村生态旅游收入12亿多元，占全市旅游总收入的18.08%。但德阳市乡村生态旅游在发展过程中存在不少问题，有待进一步完善。本文通过对德阳市乡村生态旅游发展现状和存在的问题进行深入调查分析，提出推进德阳市乡村生态旅游发展的对策建议，以期为市人民政府制定德阳市乡村生态旅游规划有所启迪。

一、德阳市乡村生态旅游发展存在的问题

德阳市乡村生态旅游开发虽取得了一定成效，但存在一些问题，认识不到位、缺乏规划、盲目开发、资金不足、旅游设施落后、淡旺季明显、利用率不高、营销效率低下等，亟待需要克服完善。

1.缺乏规划，品牌形象不鲜明

我市乡村生态旅游地震以后的恢复重建不是过去以农家乐为主的低层次的再现，而是要向乡村生态旅游休闲度假目的地转变。因此，必须总体规划乡村生态旅游。但由于目前部分农家乐业主对地质状况不清楚，且急于恢复生产，再加上土地等政策方面的原因，使得有些地方农家乐恢复重建的布局与乡村生态旅游总体规划有出入，在一定程度上对资源和环境造成了破坏。广汉市缺乏乡村生态旅游的总体规划和各乡镇的子规划，这使得各级政府和企业不能适当评估乡村生态旅游的开发条件，导致了乡村生态旅游发展指导思想和目标不明确，影响了功能分区和项目设计，也间接导致部分市场、产品的同质竞争。同时，乡村生态旅游品牌形象不鲜明，知名度低，营销乏力。比如，中江县虽然近年来接待游客数量明显增长，但由于对自身旅游资源挖掘不到位，现有景点零散、缺乏深度，目前中江旅游形象不鲜明，品牌建设乏力，影响力不足，宣传促销力度不够，市场知名度较低，在市场上缺乏号召力。

2.资金匮乏，发展后劲不够足

资金匮乏，致使我市乡村主题旅游发展后劲不足。地震以前，我市许多从事乡村生态旅游的农家乐业主灾前把自有资金都投入到农家乐建设当中，在营利后，受市场发展前景激励，又陆续滚动投入，有的还向银行贷款投入。一是自有资金少。绵竹一户农家乐滚动投入达到400多万元，银行贷款60多万元。不断地滚动投入造成农家乐业主自有资金十分有限。二是相互拆借难。灾前农家乐的投资资金主要是靠自有资金和向亲戚朋友拆借，灾后农家乐业主的亲戚朋友也受了灾，需要资金重建住房，再拆借变得十分困难。什邡九鑫山庄在灾前向亲戚朋友的借款尚未还清，亲戚朋友因住房重建频频催债，压力很大。三是银行贷款难。银行贷款需要财产作抵押，而目前农家乐业主通过多次投资抵押贷款，基本没有可供抵押的财产，贷款困难。既使是最有希望的农村永久性住房建设贷款，也是利率高、额度小，对乡村生态旅游发展也是是杯水车薪。

3.政策限制，土地政策约束多

由于制约发展乡村生态旅游的土地政策限制因素多，也影响了乡村生态旅游的发展。一是难以利用土地向银行融资。由于政策限制，农村居民对土地的利用还停留在单纯的种植养植，不能把土地作为财产向银行申请抵押贷款、把资源转化为资本。二是难以利用土地引入社会资金。一些农户打算用宅基地、自留地、林地或部分承包地招商，一些民间资金也打算进入乡村领域发展，但由于政策限制，投资者不能确定土地、房产等财产的权属问题，担心投资得不到保障，难下决心投资农家乐。三是难以做大规模。现行土地政策框架，比较适合单家独户的小农经济模式。土地流转受到限制，同样也限制了先进生产技术、优秀管理经验和经营方式的推广，那些有技术、懂管理、善经营的业主难以扩大规模，实现规模效益，整个乡村生态旅游产业的竞争力因此受到削弱。

4.建设滞后，旅游环境恢复慢

地震发生后，尽管实施了各种灾后恢复重建项目，但由于灾区地质结构不稳定，恢复重建严重滞后，乡村生态旅游环境恢复慢。一是道路交通不畅。地震造成山体滑坡、道路损坏、交通受阻，尤其是前往山区的道路险峻，山体随时可能滑坡，清平、金花有300多户农家乐因交通问题难以恢复重建，通往绵竹云湖部级森林公园的公路，地震发生流年后还只是毛坯路。二是旅游基础设施恢复慢。地震使旅游基础设施受到大量破坏，水、电、气、停车场等基础设施和公共设施还没有完全恢复，地处山区的乡村旅游的基础设施恢复需要更长时间。三是山川植被受损多。山川植被是乡村旅游赖以生存发展的环境，也是广大乡村旅游消费者的消费需求。地震造成山体垮塌、河流受阻，自然植被严重受损，特别是蓥华山等高山地区自然环境改变大，自然生态的恢复需要较长时间。

5.信心不足，旅游市场恢复难

地震对整个乡村生态旅游市场打击巨大，造成乡村生态旅游市场人气不旺，启动乡村生态旅游消费市场需要时间。一是消费信心不足。由于担心安全，市场消费信心受到严重影响。消费者对灾后到灾区旅游消费存在心理障碍，认为不合时宜，持谨慎态度。二是消费能力下降。此次地震，成德绵地区不少居民受到了影响，大幅缩减了旅游消费支出，乡村生态旅游赖以生存的周边主流客源市场大幅萎缩。三是接待能力有限。极重灾区的农家乐大部分尚未恢复经营，乡村生态旅游公共服务设施还不配套，全面恢复启动乡生态村旅游还有一个过程。

二、德阳市乡村生态旅游开发对策建议

乡村生态旅游的可持续发展应坚持乡村生态旅游利益化和持续化的统一，把生态环境保护与经营效益相结合，应从资金、土地、政策等要素入手，加大扶持力度，才能使乡村生态旅游地的生态环境在旅游发展中得到持续、健康、协调的发展。

1.加强科学规划，推进德阳市乡村生态旅游规范发展

一是以规划引领发展。德阳市以农家乐为主要模式的乡村生态旅游发展，特别是龙门山区的什邡、绵竹的农家乐，不应是在原址的简单重建，而要根据乡村生态旅游发展的趋势和市场的需求，实现农家乐向乡村旅馆、乡村度假旅游转变，必须高水平科学规划，引领乡村生态旅游发展，使原来以农家乐为主的乡村生态旅游向以休闲度假为主的乡村生态旅游转变。二是科学布局。要综合考虑乡村生态旅游节点的布局，注重安全性，尽量避开地震断裂带、地质灾害发生地，提高建筑物抗震设防标准，多采用轻钢类型的抗震建筑。要统筹规划农家乐的布局，注重协调性，既要有高档次的乡村酒店，又要有中档次的乡村旅馆，也要有消费低廉的农户自己小规模经营的农家乐；既要有以体验农家生活为主题的农家乐，又要有以观赏植物、亲近自然为主题的农家乐，还要有以纯粹休闲娱乐为主题的农家乐。三是做好规划衔接。加强乡村生态旅游规划与恢复重建规划、生态环境规划、新农村建设规划以及我市整个旅游业规划的衔接，突出区域特色，注重品牌塑造。

2.破解融资难题，推进德阳市乡村生态旅游顺利发展

一是建立政府扶持基金。乡村生态旅游产业作为地方社会经济发展的主导产业之一，建立乡村生态旅游产业发展重建基金。基金主要用于向农家乐经营业主提供贷款贴息，向信用较好的农家乐业主提供贷款担保，帮助他们获得银行贷款。二是启动银行贷款资金。建议积极推进农村信用体系建设，突破贷款规模限制，扩大信贷额度，减小金融机构风险，逐步改善目前农村信贷市场资金利率偏高的状况。通过农家乐业主联保、互保等多层次担保，为农家乐业主提供更多的贷款。三是激活社会资金。采取城镇居民与农家乐业主联合建设的办法，鼓励城镇居民参与乡村旅游和农家乐的开发建设，引导社会资金投资农家乐。支持农家乐业主之间开展互助互建、合伙经营。四是促进资源变资本。对处于什邡乡村生态旅游区和绵竹沿山乡村生态旅游区规划区内的，按规划要求、扩大规模、打造休闲度假乡村生态旅游的农家乐业主，颁发农村土地承包经营权证、农村房屋所有权证、集体土地使用权证（宅基地证）、林权证“四证”。在此基础上，探索建立农村土地流转交易平台，使农户能够利用宅基地、自留地、林地或部分承包地抵押贷款或引资入股，获得乡村生态旅游发展资金。

3.用好土地资源，推进德阳市乡村生态旅游持续发展

发展乡村生态旅游要充分利用土地资源。一是盘活土地存量。要把现有农家乐恢复重建与农房重建结合起来，在农房重建时充分考虑今后开展农家乐经营的需要，建筑庭院式农房，发展庭院式经济，一旦市场复苏，这些重建的农房可以立即投入农家乐经营。二是扩大土地增量。借鉴成渝统筹城乡综合配套改革经验，建立农村宅基地减少与城镇建设用地增加相挂钩的土地管理机制，通过拆院并院，土地整理，将林地与分散低效使用的农村宅基地流转变为发展农家乐用地。同时用好灾后重建土地政策，为农家乐恢复重建提供更多的经营用地，为打造星级农家乐打好基础。三是发展规模经营。加快土地流转，集约使用好土地资源。通过农户自建合作社、组建股份公司、引进社会投资等方式，对能集中开发的旅游景区，实行集中开发、连片打造，大力发展乡村生态旅游，提高档次、层次，提升竞争力，争取市外、省外客源，做大整个乡村旅游市场。

4.加强环境建设，推进德阳市乡村生态旅游快速发展

乡村基础设施建设是推进乡村生态旅游发展的主要措施，应进一步加快建设。一是提升硬环境。加强公共基础服务设施建设。对路、桥、水、电、气、公共卫生间、停车场、等基础设施进行统一规划建设。加强乡村生态旅游配套设施建设，完善乡村生态旅游导向系统，在主要道路设置宣传牌、指示牌。加强乡村生态旅游市场前瞻性研究，着眼长远建设好乡村生态旅游基础服务设施。二是优化软环境。加强策划，充分利用绵竹汉旺、什邡红白等地震遗址，开展好地震遗址旅游，并以此促进山区和沿山地区乡村生态旅游的快速发展。加强宣传，加强营销，组织各类节庆活动，带动人气恢复。三是开展生态修复。制定切实可行的生态环境分期治理、修复和环境保护规划，对地震中形成的危害较小的堰塞湖进行加固和保护，对毁损的林地进行修复，为乡村生态旅游发展提供更多更好的自然风景资源。

5.加大扶持力度，推进德阳市乡村生态旅游有序发展

加快乡村生态旅游发展，各级政府和各级各部门要今天不加大扶持力度。一是财政奖励支持。各级财政要对对乡村生态旅游发展中行动积极、经营良好的典型给予奖励，以点带面，激励农家乐业主积极投入乡村生态旅游发展。二是创建星级农家乐。对农家乐业主及其骨干员工免费进行《星级农家乐的评定与划分》标准、服务技能等方面的培训，支持农家乐业主积极争创星级农家乐。三是搞好指导服务。做好地质灾害评估，对处于地震断裂带或地质灾害易发区的地区，尽快提供专业部门的评估意见，为农家乐重建选址提供指导帮助。做好土地利用规划安排、咨询和宣传，让农家乐业主发展乡村生态旅游上少走弯路。加强抗震房屋的建筑设计，为农家乐业主提供多种类型的抗震建筑。四是减轻税费负担。对地震极重灾区的绵竹市、什邡市龙门山区的农家乐业主，在发展乡村生态旅游上减免一定税费，帮助他们积极有序地发展乡村生态旅游。

随着乡村生态旅游的发展，规模不断扩大，乡村生态旅游在空间集聚的同时，也出现了空间竞争。因此，当乡村生态旅游发展到一定阶段时，必然要求各镇、村，甚至是各区（县）之间跨地区的联合，充分发挥各自的优势，以形成特色，增强发展的可持续性，进一步推进德阳市乡村生态旅游持续发展。

旅游土地规划篇（8）

依托我市西部山区旅游资源优势，坚持创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，坚守发展、生态和民生三大底线，充分体现独特的太行山水文化，促进旅游区整体改造提升，推进旅游项目建设进度，提升旅游发展质量，优化旅游发展环境，推动旅游产业转型升级跨越发展，提高旅游品牌知名度、美誉度和竞争力，确保旅发大会顺利召开。

二、重点工作任务与分工 

（一）建设旅发大会主会场及分会场

由市东太行旅游区管理委员会负责牵头，以东太行景区为大会主会场，以七步沟、京娘湖、朝阳沟等重点景区为分会场。其中在东太行景区建设一个集办公、接待、会议、餐饮于一体的综合商务区；在七步沟、京娘湖、朝阳沟等景区，从吃、住、行、游、购、娱等方面入手，全面改善提升接待服务能力。（责任单位：市东太行旅游区管理委员会、旅发委、行政审批局、国土资源局、住房和城乡规划建设局、林业局、环保局、水利局、电力公司、活水乡、管陶乡）

（二）旅游区整体改造提升

1、重点景区整治提升。由市旅发委负责牵头，按照《河北省旅游发展委员会关于开展A级景区专项整治活动的紧急通知》要求，从景区环境整治、旅游安全、服务质量、市场秩序、厕所革命、公共基础设施等方面入手，全面抓好A级景区整改提升工作。在为筹办旅发大会营造良好的景区环境的同时，完成以下工作：

（1）东太行景区4A创建；

（2）古武当山景区4A恢复；

（3）七步沟、京娘湖、朝阳沟、十六沟等重点A级景区提档升级工作。

（责任单位：各所涉重点A级景区、市旅发委、东太行旅游区管理委员会、活水乡、管陶乡）

2、完善停车场建设。由市旅发委负责牵头，制定停车场建设计划，实施A级景区和美丽乡村停车场新建、改扩建工程，在停车场设计上更加注重生态化、智能化、特色化。旅发大会承办前，完成以下工作：

（1）旅发大会主会场新建停车场建设；

（2）七步沟、京娘湖、朝阳沟、十六沟等景区停车场的改扩建等。

（责任单位：市旅发委、交通运输局、行政审批局、国土资源局、活水乡、管陶乡）

3、加快标识标牌建设。由市交通运输局负责牵头，依托旅游专线、旅游环线、太行山高速（武安段），科学合理设置旅发大会承办地旅游外部交通标识，完善景区“最后一公里”标识系统，推动旅发大会承办地旅游标识标牌统一标准、双向互设。（责任单位：市交通运输局、东太行旅游区管理委员会、旅发委、活水乡、管陶乡）

（三）加快建设旅游交通网

1、加快旅游路网建设。由市交通局负责牵头，全面加快我市西部旅游交通提档升级，构建适应全域旅游发展和承办旅发大会的交通服务体系。实现“高速连接线连通域外、旅游快速线直达景区、内部小环线串连景点”，建立旅发大会承办地通达便捷的旅游交通体系。其中包括：

（1）完成平涉线下天庙至沙洺段改建；

（2）加快旅游大环线（贺进—龙井）和旅游小环线（活水—柏草坪）项目建设；

（3）柏草坪至朝阳沟景区道路拓宽改造；

（4）完成下天庙加油站—前柏山村东新规划道路（长约2公里、宽30米）；

（5）朝阳沟—后柏山道路排险加固。

（责任单位：市交通运输局、行政审批局、住房和城乡规划建设局、国土资源局、水利局、东太行旅游区管理委员会、活水乡、管陶乡、贺进镇）

2、加快景观大道打造工作。由市交通运输局和林业局共同牵头，对旅游环线、旅游专线重要节点开展绿化造林工作，重点做好旅发大会观摩线路周边景观、生态林设计、建设及美化工作。确保旅发大会承办前呈现效果，实现旅游道路两侧处处皆景。其中包括：

（1）平涉线下天庙至沙洺段道路两侧；

（2）旅游小环线活水—柏草坪段道路两侧；

（3）柏草坪—朝阳沟段道路两侧；

（4）朝阳沟—后柏山段道路两侧；

（5）沿线驿站和观景平台周边；

（6）平涉线沙洺段东侧北至四里岩水库坝下，东至河道岸堤，南至旅游专线，西至平涉线范围内土地的绿化。

（责任单位：市交通运输局、林业局、国土资源局、园林局、东太行旅游区管理委员会、活水乡、管陶乡、贺进镇）

3、加快建设河道治理工作。由市水利局负责牵头，主要对沿平涉线、活水—柏草坪（白云川）旅游环线河道进行综合整治，沿河打造风景带，呈现河畅、水清、岸绿、景美的新景观。其中包括：

（1）宅清沟—白王庄河道水系景观打造；

（2）闫庄村东河道水系景观打造；

（3）石河湾河道水系景观打造；

（4）盘龙山—下天庙河道水系景观打造；

（5）七步沟路口—李家庄教堂段水系景观打造；

（6）京娘湖—四里岩水系景观打造；

（7）其他区域水系景观打造。

（责任单位：市水利局、东太行旅游区管理委员会、活水乡）

（四）实施美丽乡村战略

由市农工委负责牵头，坚持“因村制宜、一村一景”，对旅游区道路沿线所有村庄进行改造提升，对旅发大会承办地核心区域沿线所有村庄实施道路、临街建筑、厕所、污水治理、垃圾一体化处理等旅游基础设施改造提升工程，打造干净整洁、景致别致的美丽乡村。在部分区域进行重点建设：

1、白王庄美丽乡村建设及村内街道打造休闲小吃一条街；

2、宅清沟美丽乡村建设、古村落打造以及宅清沟—白王庄沿河道V形或U形木步道修建；

3、石河湾美丽乡村建设及村南修建月亮形公园；

4、口上村美丽乡村建设及水利文化打造；

5、楼上村美丽乡村建设及戏曲文化打造；

6、前、后柏山美丽乡村建设及木步道修建；

7、朝阳沟美丽乡村建设及知青文化打造；

8、柏草坪美丽乡村建设及红色文化、商帮文化打造；

9、寺峪脑美丽乡村建设及原生态古村落打造；

10、后临河古村落打造。

（责任单位：市农工委、文广新体局、国土资源局、住房和城乡规划建设局、水利局、东太行旅游区管理委员会、活水乡、管陶乡、贺进镇）

以上项目建设中，由市财政局负责帮扶白王庄、交通运输局负责帮扶宅清沟、安监局负责帮扶石河湾、矿山公司负责帮扶前柏山、冶金局负责帮扶后柏山、水利局负责帮扶口上。楼上、朝阳沟、柏草坪、寺峪脑、后临河等美丽乡村建设帮扶单位待定。

（五）打造建设特色旅游新业态

1、实施景观灯光工程。由市水利局负责牵头，依托四里岩、京娘湖2座水库，开展夜间亮化工程，打造灯光璀璨的山水精美夜景。（责任单位：市水利局、电力公司、东太行旅游区管理委员会、活水乡）

2、精心打造“古韵宋街”。 由市东太行旅游区管理委员会负责牵头，依托京娘湖景区京娘文化以及游客中心前酒楼街道，统一规划设计，打造“古韵宋街”，增强旅游吸引力。（责任单位：市东太行旅游区管理委员会、旅发委、活水乡）

3、发展休闲采摘旅游。由市东太行旅游区管理委员会负责牵头，依托田鑫农场农庄原有采摘园，进一步扩大采摘面积，打造休闲采摘体验旅游新业态；河道水系景观打造和水系吊桥修建。（责任单位：市东太行旅游区管理委员会、水利局、国土资源局、住房和城乡规划建设局、活水乡）

4、建设特色醋文化展示中心。由市东太行旅游区管理委员会负责牵头，依托原“一支刘”醋厂，打造具有地方特色的醋文化展示中心（醋博园）。（责任单位：市东太行旅游区管理委员会、国土资源局、住房和城乡规划建设局、活水乡）

5、建设水利精神展览馆。由市水利局负责牵头，在京娘湖停车场谋划建设水利精神展览馆。（责任单位：市水利局、国土资源局、住房和城乡规划建设局、活水乡）

6、谋划建设知青文化展览中心。由市旅发委负责牵头，依托朝阳沟浓郁的知青文化，选址建设知青文化展览中心。（责任单位：市旅发委、国土资源局、住房和城乡规划建设局、管陶乡）

7、地博园改造提升。由市国土资源局负责，从提升太行地质文化入手，对地质公园博物馆进行精细化改造。(责任单位：市国土资源局、东太行旅游区管理委员会、活水乡)

（六）扎实开展旅游环境整治和建设行动

1、抓好观摩路线沿线建筑风貌提升。由市工商和食药监局负责牵头，分别按照责任区域对旅发大会观摩路线沿线（平涉线下天庙—沙洺段、旅游环线等）建筑物立面、沿街门店设施、广告招牌进行统一规划，完善和提升旅游服务功能。(责任单位：市工商和食药监局、活水乡、管陶乡、东太行旅游区管理委员会、公安局)

2、抓好农家乐旅游服务功能提升。由市工商和食药监局负责牵头，对区域内农家乐的发展做一定的规划，引导开发出不同类型、不同特色的农家乐，规范农家乐的服务质量。(责任单位：市工商和食药监局、东太行旅游区管理委员会、旅发委、活水乡、管陶乡)

（七）加快旅游建设项目土地流转、项目规划设计等前期急需完成的各项工作推进进度

1、旅游项目土地流转。由活水乡、管陶乡牵头，按所在区域分别对需绿化美化区域的土地进行流转，为旅发大会观摩线路周边景观、生态林设计、建设及美化工作提供土地保障。其中包括：

（1）沙洺村东北至四里岩水库坝下，东至河道岸堤，南至旅游专线，西至平涉线范围内土地；

（2）宅清沟—活水道路两侧（白云川）可视范围内土地；

（3）活水村西大棚及插花地土地；

（4）前渠—门王庄—马店头两侧土地；

（5）荒庄—朝阳沟—柏草坪两侧可视范围内土地；

（6）田鑫农庄附近下天庙和旅游小环线以北、奶奶庙以东区域土地；

（7）抓好洞天府景区建设土地调规工作。

（责任单位：活水乡、管陶乡、市国土资源局、东太行旅游区管理委员会、公安局）

2、加快沿线驿站、观景平台、桥梁建设。由市交通运输局负责牵头，抓好驿站、观景平台、桥梁等重点旅游建设项目选址、规划设计、相关手续办理以及项目招投标工作。

（1）平涉线沿线6个驿站建设；

（2）白王庄牌坊附近驿站建设；

（3）柏草坪岔路口附近驿站选址、建设；

（4）荒庄隧道—后柏山观景平台选址、建设；

（5）寺峪脑附近观景平台选址、建设；

（6）旅发大会主会场桥梁修建；

（7）前柏山村东桥梁修建；

（8）楼上桥梁修缮等工作。

（责任单位：市交通运输局、活水乡、管陶乡、东太行旅游区管理委员会）

3、抓好旅游道路沿线环境整治。由活水乡和管陶乡负责牵头，分别按照责任区域对大会观摩沿线（平涉线下天庙—沙洺段、旅游环线等）以及旅游专线路界以外可视范围内的环境进行整治，做好观摩沿线沿途的违章建筑、残垣断壁、有碍瞻观的建筑物包装等。其中包括：

（1）陈家坪附近违建临建；

（2）朝阳沟—柏草坪两侧违建临建；

旅游土地规划篇（9）

关键词：合理利用；土地资源；新农村；科学发展观

中图分类号：S19文献标识码：A

文章编号：1009-0118（2012）04-0212-01

一、合理统筹规划建设用地

切实的利用好乡镇土地总体规划和专项规划、村庄和集镇规划，科学布局农用地和建设用地结构和分配。以超前的科学规划意识为指导编制规划，以保护耕地为出发点，落实各项事业，着力于保护耕地、整洁村容、方便居民生活，规划城乡和区域的综合发展、经济社会高速发展、人与自然和谐发展，超前规划好新农村以后用地。规划要满足乡镇和村庄建设的共同、和谐发展。在保障耕地质量和总数量的基础上，完好的衔接乡镇建设规划、土地利用与工业布局。

二、保护基本农田

完善和确保保护基本农田的各项政策得以顺利、切实落实，科学规划有关基本农田的用地审核、布局改善或程序整改，严格控制占用和改变基本农田的行为。对基本建设用地变化的数量要严格控制，对土地存量尽力盘活，加强土地合理利用意识，落实好基本农田保护示范区的发展事宜。对于占用耕地补偿制度要恪守，按等级折算补充耕地的质量与数量，确实保证补充耕地的质量。

三、将土地开发合理化

依法收取耕地开垦费、新增土地有偿使用费，按规定划缴用于农业土地开发的土地出让金，还要保证是专项使用。

四、科学管理村民宅基地

整治村庄是在既成的条件上改造房屋设施，严禁大量占用土地的大范围的拆、迁现象发生。有条不紊地将农民住宅建设发展向小城镇和中心村靠拢，遵守土地利用规划和年度计划批准宅基地，依法控制农村建设用地的增加量，严禁城镇居民去农村置房买地。将城镇建设用地的增加数量与农村建设用地的减少数量挂钩试点。

五、强化集约用地

眼下，用地指标紧缺，可耕地数量又不够，那么保障发展的措施就是节约集约用地。做到用好每一块地，每一个项目的预审关都要把好，最大限度的发展有利用潜在力的土地，利用好每一寸土地，遵守定额指标的规定，依法限制投资额以及建筑物的密度等。

六、加强矿山开采管理

积极整合小矿，减少小矿数量，优化矿区开采布局，严禁非法采矿，以减少对耕地的破坏。加大农村地区矿山地质环境恢复治理力度，加强对矿山企业的监管，落实好矿山地质环境保护责任，做好对采矿引发的地面塌陷、地面沉降、地下水干枯、废渣泥石流等矿山次生地质灾害的防治工作，保护农民群众生命财产安全。

（一）旅游产业开发和土地开发的关联

应以科学发展观为导向来开发旅游产业和土地产业。开发旅游产业，其实是土地开发的一个分支，换句话说，就是开发利用土地及其地上的景观文化资源。旅游产业其实就是在一定的自然环境区域范围内，依附于既定的生态和民俗资源，以少投入来带动快速发展，因其辐射性强，已日益发展为步步高升的新兴产业。

（二）生态旅游产业发展与土地资源供给的基本形势树立科学发展观，生态旅游地开发的基本目标是对环境、资源的保护

生态旅游地的发展依赖于高品位的、良好的生态环境，规划要确保旅游资源利用的永续性。第二个目标是旅游地当地经济的发展。力争促进当地的经济发展，促进旅游资源的良性循环。

（三）旅游产业建设发展中涉及土地方面的问题

1、旅游项目用地的供需矛盾。旅游项目一般而言，都会涉及到大数量规模的土地，所以做好项目的整体规划是必须的。这就会跟地方建设用地规划，土地利用总体规划及行政机关审批权现等有所联系。

2、土地政策的调整变化，阻止了变通处理用地矛盾途径。为了适应全国土地资源管理的变化要求，严格政策规定，国务院于2004年10月颁布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，批评了各地出现的越权处置土地的变相违反土地法的现象。

3、土地归属和地类的错综复杂，造成了征地的负面影响。关于旅游规划的土地权属和地类不是个那么容易区分的，土地按权属分，有国有土地和集体土地两大类。因为这些问题的复杂性，我们在进行征地工作时，就必须做到实事求是、谨慎严格，否则，损国害民，诱发矛盾，带来损失的情况就会极容易出现。

4、不合法的滥用土地现象严重制约了旅游产业的发展。人均耕地量少、项目建设用地供需引发矛盾、国家逐渐变化的土地政策是造成区域旅游产业发展出现问题的主要因素。

（四）找出解决问题的途径

防止不作为或乱作为，树立科学发展观，按照规划生态旅游开发需转、征、占用土地，涉及农民的征地拆迁补偿安置，针对旅游开发中存在的建设用地报批困难和问题进行了技术指导，并就用地报批中旅游规划和土地利用总体规划的衔接，移民搬迁方案的制定，转、征、占用土地的办理程序，土地收购储备供应政策，报件材料的准备等工作进行了现场指导，并实地踏勘拟建项目的用地地点，使建设单位能超前考虑和合理安排建设用地报批工作，确保依法用地，进一步推动旅游精品建设的进程。推动人与自然的和谐发展，需要我们将物质文明、政治文明与精神文明和生态文明有机的结合起来，以新的生态观践行“天人合一”的观念，倡导生态文明发展观，推进生态文化的可持续发展，切实提高人们的生态文明素养，帮助人们认识到人类生存资料和地球的有限和唯一性，将绿色科技转变为先进生产力，争取在全社会范围内形成科学、健康、安全、合理的生活方式，以资源节约型、质量效益型、科技先导型为基础的可持续发展观为向导，为发展生态文明建设和经济社会提供强有力的的精神动力和智力支持，完善生态平衡，将人类唯一的家园—地球，建设的更好。

旅游土地规划篇（10）

一、秦皇岛市城区基准地价更新前后对比

1.秦皇岛市城区基准地价更新成果比较（见表1）。

2.秦皇岛市城区基准地价更新前后基准地价内涵比较（见表2、表3）。

二、秦皇岛市城区基准地价更新成果特点分析

影响土地价格的因素多而复杂，这些因素间相互作用、相互影响。在一定区域内，一个或几个因素发生变化，就会导致这一区域内的土地级别和基准地价发生很大变化。在进行基准地价更新时可以基于上一轮更新的数据，收集影响土地质量的主要因素因子，对土地级别和基准地价进行更新，达到快速掌握动态市场地价的目的，同时达到实时快速调整土地级别和基准地价实时更新的目的，从而避免了因重新对土地进行大规模的定级和估价而引起的大量人力、物力及财力的浪费，同时也保证了土地市场的稳定性。与上一轮基准地价更新成果相比，本轮基准地价有以下几个特点。

1.基准地价定级范围扩大

根据上次定级估价范围，参考秦皇岛市土地利用总体规划和城市总体规划，结合秦皇岛市区发展情况，本次土地定级估价与基准地价更新工作的范围为海港区、北戴河区、山海关区、经济技术开发区，覆盖土地总面积约512平方公里，比上一轮的351平方公里有所扩大。定级范围在城区扩展最多，主要是向北方有所扩展，增加了秦皇岛市区范围内京沈高速公路以北区域，为今后该区域的土地管理和土地市场的发展打下基础。

2.平均容积率提高

本次基准地价设定的平均容积率为商业1.5，住宅2.0，旅游用地和工业用地的容积率没有界定。上轮基准地价设定的平均容积率统一设定为1.0。

土地是稀缺资源，是经济社会发展的重要动力。随着经济和城市建设的快速发展，土地供需矛盾日益突出。近几年，秦皇岛市政府高度重视大力推进城市的节约集约用地，宗地的规划容积率不断提高。容积率大小代表着土地上可建建筑物的面积大小，平均容积率的提高，意味着一些区域内的住宅楼和商业楼要向空中发展。所建楼以高层为主，这也符合城市发展的要求，同时还可以提高容积率修正的准确性。

3.增加了旅游用地，取消休疗用地

根据秦皇岛市城市特点及旅游立市发展定位，在商业、住宅、工业三种土地用途的基础上，深入分析旅游用地内涵，确定旅游用地利用特征，增加了旅游用地基准地价。根据土地利用分类，休疗用地可以根据实际情况分别归类到居住或商业用地范围内。

作为全国优秀旅游城市，秦皇岛市的旅游产业经过 30年的发展，已经摆脱了最初景点旅游、门票经济的狭隘羁绊，从城市整体功能和形象、旅游接待设施、旅游产品档次直至客源结构，都有了大幅度调整、改善和提升。2010年国家分别启动了服务业综合改革试点和旅游综合改革试点工作，秦皇岛市北戴河区和北戴河新区被国家确定为以旅游为龙头的服务业综合改革试点区域，秦皇岛被确定为国家首批旅游综合改革试点城市。市委十届六次全会通过《中共秦皇岛市委秦皇岛市人民政府关于实施旅游立市战略加快旅游产业发展的决定》，确立了“旅游立市”的发展战略。2011年全市共接待国内外游客2127.6万人次，实现旅游总收入172.8亿元，相当于全市GDP的16.2%。

在旅游产业用地规模和需求量不断扩大的城市发展背景下，在秦皇岛市城市土地级别与基准地价评估过程中增加对旅游用地的评估内容，为解决旅游项目和旅游资源用地管理，促进旅游产业健康、快速发展提供重要的基础资料。

4.建立了划拨土地使用权权益价格及其修正体系

当前条件下，划拨土地使用权价格确定主要涉及国企改革中的土地资产处置及其他划拨土地使用权入市补交出让金两方面的应用。特别是《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）明确按照市场价补交土地出让金的原则后，国土资源部《关于印发〈招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范〉（试行）和〈协议出让国有土地使用权规范〉（试行）的通知》具体出台了不同形式补交土地出让金的操作办法，而划拨土地使用权权益价格是确定补交土地出让金额的重要前提和依据。划拨土地使用权权益价格可以在政府宏观控制地价、征收土地使用税、明确土地出让金数额等方面发挥重要作用。同时，由划拨土地使用权权益价格评估得到的划拨土地宗地价格，在土地收购储备、划拨土地收回、抵押、转让、清产核资等方面，也可以发挥巨大作用。如何合理确定划拨土地使用权权益价格，成为土地管理工作亟待解决的问题。

以前，秦皇岛市政府一般直接以标定地价的40%确定土地出让金标准，而从理论上讲，出让金本质上是土地价格中属于国家政府收益的部分，是城市土地绝对地租与部分级差地租的资本化。故单纯以一个固定的比例系数来确定土地出让金无法体现土地级差地租的不同。因此，本次秦皇岛市区基准地价更新工作，在对划拨土地使用权权益进行科学分析的基础上，探索性地将划拨土地使用权权益价格的评估加入到价格评估体系中。

5.级别界限的确定充分考虑了房价、租金、样点地价的空间分布规律

土地级别反映了城镇内部土地质量的地域差异，采用多因素综合评判法进行定级的准确程度很大程度上取决于定级因素选择的准确性，以及定级因素资料调查的完备性，而实际工作中难免存在偏差。因此，再利用定级软件初步划分土地级别后，必须进行适当调整。

土地价格和房地产价格的高低是土地级别高低的直观反映，因此可以利用地价和房价的空间分布规律对土地级别进行验证。在土地定级过程中采用了房价及样点地价的空间分布规律，利用房价、租金和样点地价等直线图与土地级别界限进行比较，对土地级别进行调整，使土地级别更具合理性。

通过对基准地价更新成果进行分析，更新后的基准地价成果体现了秦皇岛市土地市场及地价水平的变化，符合城市发展方向和社会经济发展水平，较全面地体现了秦皇岛市土地市场及地价水平的特征。

参考文献：

1.牛德利 谷达华 罗旭 谢勇.重庆市主城区地价变化分析.西南农业大学学报（社会科学版）.2008.6