基层治理与社会治理区别篇（1）

一、党委政府重视，切实加强了社会治安整体联动防范工作的领导

按照我县召的政法综治工作会议精神和要求，镇党委、政府切实履行党政领导负总责，把联动防范工作始终放在首位，研究布置工作，做到年初有计划方案，年内、年末有检查考评。年初成立了调防一体化服务中心，使农村矛盾纠纷调处工作得到了充实。拟定了《社会治安综合治理整体联动实施方案》、《平安创建实施方案》、《普法依法治理实施方案》、《对刑释解教人员帮教领导小组》、《禁毒工作领导组》、《开展反邪教警示教育活动实施方案》。我辖区的社会治安整体联动防范工作基础扎实，领导重视，管理到位，充分调动了广大党员干部群众参与维护社会治安工作的积极性，取得显著成效。

二、加强政法、综治基层组织建设，增强运用法律能力

各镇始终坚持从强化基层领导入手，不断增强基层组织为官一任、保一方平安的政治责任感，加强对社会治安综合治理的领导力度，并落到实处。一是强化队伍建设，落实各项规章制度，增强了基层组织的职能作用，对19个村的调解员进行了考查，分别作了调整充实，同时加强督促完善了村规民约等规章制度，激发了各调解组织的工作热情和积极性;二是普法依法治理工作得到加强，镇政府按照四五普法的要求，使广大党员、干部群众学法、懂法、用法，将计划生育法，治安管理条例，道路交通安全法，未成年人保护法，土地管理法，劳动法，义务教育法等十三个法律法规，分别发到镇机关领导干部职工、村支书、主任、各村调解组及调解小组人手一册，同时对调整充实人员进行二次培训，让他们在基层工干作中，懂法、用法、掌握法律武器，充当发展地方经济，维护社会稳定的带头人，对联动防范维护社会稳定尽心尽责，将本辖区的民间纠纷和矛盾化解在萌芽之中。

三、 健全社会治安联动防范机制

针对农村改革中出现的村无专人干、村无专人管、街道没有专人抓，网络不健全的问题，我们重点解决了三个问题。

1、是推行平安协作组。根据农村实行一免两补政策以后存在的农民参与治安防范难组织的实际，我们在总结十户联防经验的基础上，普遍推行了平安协作组的防范模式，根据各自然村户数，按照每组户数控制在20户以内的标准，各小组推选一名中心户长，承担组织、监督小组成员治安防范出勤情况，调解组内的矛盾纠纷，大事小情的组织互助，治安信息的传递，技防设施的管理等职责。每个小组每天由1户参与全村的治安防范巡逻工作。同时，按照每个自然村设1名治安员的标准，在各自然村配备了专兼职治安员58人。具体承担平安协作组的组织管理、出勤考核和落实村防范措施的职责。从实际运作的情况来看，农民参加值班巡逻的周期延长了，看护范围扩大了，负担减轻了，解决了十户联防轮流频繁、难于组织的问题，提高了整体的防范效果。

2、是成立村级治保会。我们将治安防范的责任做为村干部的一项主要工作职责来落实，成立了以村干部、治安员组成的治保会，有效解决了村级组织治安防范责任不清、任务不明、措施不实、效果不好的问题。采取了村干部包村的办法，把治安防范的责任落实到人头。目前，我辖区已经重新完善了19个治保会，对不能较好履行职责4个村的治保会成员进行了调整。今年，我辖区治保组织共处理涉及邻里纠纷、家庭矛盾、老人赡养等方面的问题180余个。

3、是组建业余巡逻队。2012年，适应警务体制改革的需要，对原有的治安巡控队伍进行了规范，重组改制为护村队。目前，我辖区各镇都组建了护村队伍，总人数达到120人。今年又在xxxx社区成立了一只20人的红袖章义务巡逻队，护村队、红袖章义务巡逻队采用社区警务责任区民警管理考核的模式，由社区队长、村长任队长，具体由民警负责监督、指导和培训。通过实践看，这支队伍不仅对村、社区的防范组织和治安员起到了监督的作用，而且能够较好地将三级联防组织紧密的联系在一起，有效地提高了整体的防范效果。

通过采取上述措施，一个村有平安协作组，村有治保会，乡有保安队三位一体、互为补充的群防群治网络初步形成，农村治安防范能力显著提高。

四、 调研中发现治安整体联动防范工作中存在的问题及对下步工作的建议

(一)存在问题

1、 对基层基础工作有待于进一步的加强。

2、 辖区内的住镇机关配合不是很到位，有待于加强。

3、 上下联动上的工作有待于进一步加强。

(二) 对下步工作建议

根据创建平安xxxx的总体目标要求，2012年我们在抓好常规性基础工作的同时，主要做好五件事：

1、要扩面。在巩固取得成果的基础上，进一步扩大创建平安xxxx的工作范围，努力实现三个100%。一是要扩大创建面。不但要开展平安单位、平安社区、平安校园的创建工作，还要延伸到平安街道、平安家庭、平安村组等各个层面，创安覆盖面要达到100%。二是要扩大普及面。在有线广播开辟平安xxxx，用身边的事教育身边的人，增强全民创安意识。通过群众喜闻乐见的多种形式，广泛开展送平安下乡村、进社区、入学校、入村组等活动，创安的知晓面要达到100%。三是要扩大参与面。充分调动综治成员单位和驻区企事业单位的积极性，各司其职，履行创安义务，创安参与面达到100%。

2、要补短。针对以往工作中存在的薄弱环节，主要做好三项具体工作。一是在提高农村治安防范效果上下功夫。2012年要把工作着力点放在村防范队伍建设和三级联防机制的建立上。把社区警务队、乡镇护村队、农村联防员三支力量更加科学的整合在一起，建立条块结合的管理模式，尽最大可能发挥好几支队伍的作用，提高防范效果。二是要加快技防措施进学校、村组、入农户的推进步伐。目前看，已经采取技防的村的发案数量和过去比明显下降，村民之间协作防范意识明显增强。

3、要治乱。对问题突出的区域或部位进行集中治理，组织开展有针对性的专项整治活动，发挥好综治成员单位作用，把行业治理和集中整治有效结合起来。同时，要行使综治工作一票否决权，加大社会治安综合治理的力度。

4、要除恶。组织镇司法、社区、村委会和公安等部门对严重扰乱社会治安秩序的流氓、地痞、车匪、村霸等进行一次全面的调查摸底，对有迹象的重点对象实行严密监控和教育管理，防止产生新的恶势力群体。对原有的重点对象和新发的恶势力犯罪要严厉打击。

5、要抓点。注重发挥典型的示范作用，选择多个不同侧面，抓出一批有标准社区、村组。同时，加强对综治工作的研究和探索，全面提高平安xxxx的创建水平。

综合治理调研报告范文(二) 近年来，随着改革的深化和市场经济体制的建立，因利益调整而引发的社会矛盾和治安问题逐步增多，成为了影响社会稳定的突出问题。如何加强社会治安综合治理基层基础建设，进一步提高社会治安综合治理工作能力，推动林区社会稳定、治安秩序良好，为经济建设构建和谐稳定的社会环境，是当前摆在我们面前的重大课题。在有关部门和单位的支持下，本人对这一课题进行了认真的调查研究，通过调查，对我局社会治安综合治理基层基础建设的现状及存在的差距和不足，有了进一步的了解和认识，对此谈几点认识和体会。

一、我局综治基层基础建设的发展现状及成效近年来，我局社会治安综合治理工作在党委和局的正确领导下，在市综治委的指导下，紧紧把握改革、发展、稳定的大局，不断推进平安XX局建设，以维护社会稳定为中心，坚持打防结合、预防为主、专群结合、依靠群众的综治方针，充分发挥基层单位综治领导机构、综治办事机构与林场(所)社区协管站和社区管委会相结合的优势，努力加强综治基层基础建设，不断推进各项措施的落实，为全局经济发展和人民群众安居乐业创造了良好的社会环境，在维护全局社会稳定中发挥了重要作用。一是初步形成了专群结合、齐抓共管，集打击、防范、教育、管理、建设等多种方法综合运用的管理格局。具体措施是：以创建平安XX局活动为载体，从加强组织体系、管理体系、防范体系入手，把流动人口、重点人群的服务管理和居民区防撬防盗作为工作重点，突出抓好预防青少年违法犯罪和刑释解教人员安置帮教两条主线，使社会治安综合治理基层基础工作进一步得到加强。二是社会治安的防范控制能力得到增强。近年来，因社会矛盾增多而导致治安问题的增多，局通过强化治安防范网络建设，大力开展群防群治活动，充分利用基层综治工作机构、社区协管站和群防群治队伍进行排查稳控，使治安形势有较大好转，群众安全感大大增强。三是大力加强校园安保和技防建设。在全国、全省综治维稳电视电话会议结束后，我局对拓宽警务工作、整治校园周边环境、加强对重点人员和高危人员的管控、提高校园的安全防范能力、加强学校内部安全保卫力量、加强校园技防设施投入六项工作进行了有效的落实。对校园技防建设工作中，我局党委政法委组织有关部门并请专业人员到全局5所中小学校实地进行了研究和测算，划定了监控区域，购置了先进的技防设备，在林业局资金紧张的情况下，投资近15万元，进一步完善了校园技防建设。

通过狠抓社会治安综合治理基层基础建设，进一步加强社会治安防控体系建设，狠抓各项工作措施的落实，推动了各项工作顺利开展，为全局经济又快又好发展创造了和谐稳定的社会环境。

二、综治基层基础建设工作中存在的问题虽然目前我局的综治基层基础建设整体水平有了较大提高，但还相应地存在着一些问题。主要表现在以下几个方面：一是思想观念淡薄。一方面是个别基层单位的主要领导对综治工作认识不足，重视不够，忽视综治工作的现象仍然存在。另一方面表现为综治责任追究制执行的不够好，影响了领导干部抓综治工作的责任意识。二是工作思路陈旧。个别基层单位的主要领导在抓综治工作上，创新精神不够，仍然沿袭过去的老办法、老套路，没有根据形势的变化而创新机制和工作方式方法，基层群防群治工作主观能动性不强。三是技防体系还不完善。由于受地域条件的原因，技防覆盖面还不完善，特别是林场(所)、矿区、旅游景点的监控设施还没有与公安局达到同步联网。根据新时期防范工作的要求，技防设施覆盖网络还需进一步增强。四是保障体系还不健全。虽然各基层单位都成立了综治工作领导机构和办事机构，但一些基层单位因人员编制的问题，还没有配备专职的综治工作人员，大部分为兼职，不利于工作的开展。

三、加强综治基层基础建设应采取的对策要做好新形势下的社会治安综合治理基层基础建设工作，就必须实现工作思路上的转变，既实现由以打为主向打防结合、预防为主转变;集中整治为主向强化日常管理转变;以警为主向警民结合、以民为本转变。要从建立打、防、控一体化的社会治安管理长效机制入手，克服一切不利因素，狠抓各项措施的落实，才能不断提高全社会整体防控能力，有效维护好社会稳定。

(一)加强综治基层基础建设，必须强化各级领导干部的思想认识，严格落实领导责任制。新时期的社会治安综合治理工作已从过去单纯解决治安问题，延伸和发展为巩固基层政权组织、排查调处社会矛盾、服务人民群众和维护社会稳定的有效措施。要特别重视加强工作意识，各级领导干部要增强政治责任感，牢固树立依靠社会治安综合治理维护社会稳定的思想。要进一步健全和落实社会治安综合治理目标管理责任制和领导责任制，建立起党政一把手负总责、分管领导具体负责，一级抓一级，一级对一级责任的责任体系，层层抓落实，切实负起责任，避免形式主义。党委组织部门要把领导干部抓社会治安综合治理的实绩，列为对领导干部考核的重要内容，并把考核结果作为领导干部升降奖惩的重要依据，与晋职晋级、奖惩直接挂钩。要严格执行责任查究制度，对责任不落实，官僚主义严重，工作不力而导致严重危害社会稳定和社会治安问题的地方、部门和单位，坚决实施一票否决，并严肃追究有关领导的责任。

基层治理与社会治理区别篇（2）

1、从1991年以来，社会治安综合治理工作在全国普遍推开，取得了很大成绩，对维护社会治安和社会稳定起到了十分重要的作用。各地和有关部门在加强社会治安综合治理基层组织建设和基础工作方面做了许多工作，总结出一些行之有效的经验。但是就全局而言，目前社会治安综合治理的基层基础建设仍然比较薄弱，突出的问题是：有的地方和部门的领导同志对基层组织建设不够重视，基层组织不健全，工作无人抓;有的基层组织工作开展不力，有的部门参与意识不强，齐抓共管的局面尚未形成;有的地方动员和组织社会力量不够，广大群众参与社会治安综合治理的积极性没有充分调动起来;一些工作措施的落实还缺乏组织、机制、物质等方面的有效保障。

2、加强社会治安综合治理基层基础建设，有利于促进党的建设和国家政权建设，有利于加强社会主义精神文明建设和民主法制建设，维护社会的长治久安。基层组织建设好了，基础工作做扎实了，社会治安综合治理的各项措施才能落实到城乡基层单位，为改革开放和经济建设创造良好的社会环境。各级党委、政府和有关部门都要高度重视社会治安综合治理基层基础建设，采取切实有效的措施，进一步做好这项工作。

3、加强社会治安综合治理基层基础工作的指导思想是：以邓小平同志建设有中国特色社会主义理论和党的基本路线为指针，全面贯彻落实“两个决定”;以实行社会治安综合治理领导责任制为龙头，坚持“打防并举，标本兼治，重在治本”，坚持“谁主管谁负责”，坚持专门机关与群众路线相结合;坚持人力、物力、财力向基层倾斜，在基层建立起维护社会治安的工作机制，真正做到层层有人领导，层层有人办事，层层真抓实干。

4、加强社会治安综合治理基层基础工作的主要任务是：加强乡镇、街道、村(居)委会、机关、团体、企事业单位社会治安综合治理的领导和工作力量，动员和组织社会各方面和人民群众参与社会治安综合治理，严密治安管理和防范措施，深入开展法制宣传教育，推进依法治理和民主管理，全面提高基层预防、发现、控制、打击犯罪的能力，把影响社会治安的因素最大限度地化解在基层、解决在萌芽状态。

二、建立健全社会治安综合治理的基层组织

1、配齐配强乡镇、街道专抓社会治安综合治理工作的副职，有条件的乡镇、街道可配专抓社会治安综合治理的党委副书记。乡镇、街道的社会治安综合治理领导机构应由党政主要领导同志负责。乡镇、街道综治办要加强自身建设，明确职责任务，把工作的基点放在组织有关部门齐抓共管、动员广大群众积极参与上，不要行使有关职能部门的执法权力(乡镇、街道综治办的职责任务附后)。乡镇、街道公安派出所、人民法庭等政法基层组织要按照有关规定尽快建立、健全。人员编制除上级机关下拨外可由地方根据基层实际需要调剂解决。要保证政法基层组织的工作经费，配备必要的装备，提供一定的办公条件。

2、大力加强以基层党支部为核心的配套组织建设。县(市、区)、乡(镇、街道)党委、政府对治安问题比较多的村(居)委会要加强领导，对软弱涣散、不起作用的领导班子要及时进行整顿，选配好党支部一班人，特别是要选好支部书记。基层党支部要有人分管社会治安综合治理工作，及时研究解决本地社会治安中的突出问题;要教育、组织党员积极参与社会治安综合治理工作并发挥模范带头作用。村(居)委会要把社会治安综合治理作为重要工作来抓。要加强治保会、调解会的建设，按照中央有关部门的规定，做到组织、人员、工作、报酬四落实。村(居)委会要建立治安防范组织、法制教育队伍，开辟常年的法制教育阵地。共青团、妇联、民兵组织要在社会治安综合治理中发挥更大的作用。

3、+群防群治队伍是维护社会治安必不可少的重要力量。乡镇、街道和有条件的村(居)委会、企事业单位要因地制宜建立治安巡逻、看楼护院组织，并严格管理，加强教育，不断提高人员素质。公安部门要加强对群防群治队伍的业务指导。集中执勤的群防群治队伍可参照民兵体制进行管理。要保障群防群治工作必需的经费，地方财政要给予一定的补贴，自筹经费的要坚持自愿、受益、适度、资金定向使用的原则，尽可能减轻群众的负担。对在群防群治工作中负伤、牺牲的人员，应给予相应的政治荣誉和一定的经济补偿。

三、进一步加强社会治安综合治理的基础工作

1、严格执行社会治安综合治理领导责任制。县(市、区)和乡镇、街道要制定社会治安综合治理领导责任制的具体实施办法，明确责任，落实到人，加强监督检查。社会治安综合治理机构和纪检、组织、人事、监察部门要建立健全相应的工作协调制度，及时通报情况，加强日常考核，共同检查落实，基层单位要进一步完目标管理责任制，严格考评，兑现奖惩。

2、认真贯彻依法从重从快严厉打击严重危害社会治安的刑事犯罪活动的方针，针对当地突出的治安问题，适时组织专项斗争;对治安混乱的地方，要组织力量进行重点治理，动员和组织群众与违法犯罪行为作坚决的斗争，尽快扭转治安混乱的局面。

3、大力开展各种形式的军警民治安联防工作，完善区域防范机制。要强化以公安干警为骨干，以治安室、治安岗亭为依托，以专职、义务巡逻队为主体的多层次治安联防网络，加强动态管理，严格社会面的控制。人民解放军、武警部队在开展军民共建活动中，要配合当地政府，积极参与驻地的社会治安综合治理工作。

4、强化重点行业、重点部位的治安管理和防范工作。要明确责任，理顺关系，特别要在落实经常性管理上狠下功夫。要坚持人防、物防、技防相结合，增强投入，重视发挥科学技术在治安防范工作中的作用。继续开展铁路护路联防工作，加强护路队伍的管理、教育，全面推行铁路治安承包责任制，对治安混乱的区段进行重点治理。在公路、航道和通讯线路沿线逐步建立防护体系，有效地预防和打击破坏交通、军事设施，盗割通讯线路等犯罪活动。

5、强化居民住宅小区的治安防范工作。住宅小区要逐步实行封闲式管理，新建小区必须建设相应的治安防范设施。保险公司开办家庭财产保险业务，要积极支持居民住宅小区的治安防范工作。各种物业管理公司要把安全防范纳入工作范围，有效防范入室盗窃、偷盗自行车等多发性案件的发生。

6、强化人口管理，特别是加强重点人口和流动人口的管理。人口流入地要加强对暂住人口和出租房屋的管理。人口流出地的公安机关要掌握重点人口的去向。要加强对流动党员和流动团员的管理。

7、大力开展人民调解和法律服务工作。建立、完善村级民事和经济纠纷调解网络，特别是要加强相邻地区、流动人口聚居区调解组织的建设。要加强对人民调解组织的业务指导。基层法律服务机构要当好基层人民政府、群众自治组织和企事业单位的法律顾问，运用调解、等手段，明确权利义务关系，依法化解社会矛盾。

四、加强领导，狠抓落实

1、各级党政领导要充分认识加强社会治安综合治理基层基础工作的重要意义，把这项工作列入重要议事日程，切实解决工作中的困难和问题。县(市、区)和乡镇、街道两级党委、政府(办事处)对加强社会治安综合治理基层基础建设负有重要责任，尤其应当下大力气把这项工作抓好。要把社会治安综合治理基层基础建设的成效列为各级党政领导的工作实绩进行考核。

基层治理与社会治理区别篇（3）

1、从1991年以来，社会治安综合治理工作在全国普遍推开，取得了很大成绩，对维护社会治安和社会稳定起到了十分重要的作用。各地和有关部门在加强社会治安综合治理基层组织建设和基础工作方面做了许多工作，总结出一些行之有效的经验。但是就全局而言，目前社会治安综合治理的基层基础建设仍然比较薄弱，突出的问题是：有的地方和部门的领导同志对基层组织建设不够重视，基层组织不健全，工作无人抓；有的基层组织工作开展不力，有的部门参与意识不强，齐抓共管的局面尚未形成；有的地方动员和组织社会力量不够，广大群众参与社会治安综合治理的积极性没有充分调动起来；一些工作措施的落实还缺乏组织、机制、物质等方面的有效保障。

2、加强社会治安综合治理基层基础建设，有利于促进党的建设和国家政权建设，有利于加强社会主义精神文明建设和民主法制建设，维护社会的长治久安。基层组织建设好了，基础工作做扎实了，社会治安综合治理的各项措施才能落实到城乡基层单位，为改革开放和经济建设创造良好的社会环境。各级党委、政府和有关部门都要高度重视社会治安综合治理基层基础建设，采取切实有效的措施，进一步做好这项工作。

3、加强社会治安综合治理基层基础工作的指导思想是：以邓小平同志建设有中国特色社会主义理论和党的基本路线为指针，全面贯彻落实“两个决定”；以实行社会治安综合治理领导责任制为龙头，坚持“打防并举，标本兼治，重在治本”，坚持“谁主管谁负责”，坚持专门机关与群众路线相结合；坚持人力、物力、财力向基层倾斜，在基层建立起维护社会治安的工作机制，真正做到层层有人领导，层层有人办事，层层真抓实干。

4、加强社会治安综合治理基层基础工作的主要任务是：加强乡镇、街道、村（居）委会、机关、团体、企事业单位社会治安综合治理的领导和工作力量，动员和组织社会各方面和人民群众参与社会治安综合治理，严密治安管理和防范措施，深入开展法制宣传教育，推进依法治理和民主管理，全面提高基层预防、发现、控制、打击犯罪的能力，把影响社会治安的因素最大限度地化解在基层、解决在萌芽状态。

二、建立健全社会治安综合治理的基层组织

1、配齐配强乡镇、街道专抓社会治安综合治理工作的副职，有条件的乡镇、街道可配专抓社会治安综合治理的党委副书记。乡镇、街道的社会治安综合治理领导机构应由党政主要领导同志负责。乡镇、街道综治办要加强自身建设，明确职责任务，把工作的基点放在组织有关部门齐抓共管、动员广大群众积极参与上，不要行使有关职能部门的执法权力（乡镇、街道综治办的职责任务附后）。乡镇、街道公安派出所、人民法庭等政法基层组织要按照有关规定尽快建立、健全。人员编制除上级机关下拨外可由地方根据基层实际需要调剂解决。要保证政法基层组织的工作经费，配备必要的装备，提供一定的办公条件。

2、大力加强以基层党支部为核心的配套组织建设。县（市、区）、乡（镇、街道）党委、政府对治安问题比较多的村（居）委会要加强领导，对软弱涣散、不起作用的领导班子要及时进行整顿，选配好党支部一班人，特别是要选好支部书记。基层党支部要有人分管社会治安综合治理工作，及时研究解决本地社会治安中的突出问题；要教育、组织党员积极参与社会治安综合治理工作并发挥模范带头作用。村（居）委会要把社会治安综合治理作为重要工作来抓。要加强治保会、调解会的建设，按照中央有关部门的规定，做到组织、人员、工作、报酬四落实。村（居）委会要建立治安防范组织、法制教育队伍，开辟常年的法制教育阵地。共青团、妇联、民兵组织要在社会治安综合治理中发挥更大的作用。

3、+群防群治队伍是维护社会治安必不可少的重要力量。乡镇、街道和有条件的村（居）委会、企事业单位要因地制宜建立治安巡逻、看楼护院组织，并严格管理，加强教育，不断提高人员素质。公安部门要加强对群防群治队伍的业务指导。集中执勤的群防群治队伍可参照民兵体制进行管理。要保障群防群治工作必需的经费，地方财政要给予一定的补贴，自筹经费的要坚持自愿、受益、适度、资金定向使用的原则，尽可能减轻群众的负担。对在群防群治工作中负伤、牺牲的人员，应给予相应的政治荣誉和一定的经济补偿。

三、进一步加莲山课件强社会治安综合治理的基础工作

1、严格执行社会治安综合治理领导责任制。县（市、区）和乡镇、街道要制定社会治安综合治理领导责任制的具体实施办法，明确责任，落实到人，加强监督检查。社会治安综合治理机构和纪检、组织、人事、监察部门要建立健全相应的工作协调制度，及时通报情况，加强日常考核，共同检查落实，基层单位要进一步完善

目标管理责任制，严格考评，兑现奖惩。

2、认真贯彻依法从重从快严厉打击严重危害社会治安的刑事犯罪活动的方针，针对当地突出的治安问题，适时组织专项斗争；对治安混乱的地方，要组织力量进行重点治理，动员和组织群众与违法犯罪行为作坚决的斗争，尽快扭转治安混乱的局面。

3、大力开展各种形式的军警民治安联防工作，完善区域防范机制。要强化以公安干警为骨干，以治安室、治安岗亭为依托，以专职、义务巡逻队为主体的多层次治安联防网络，加强动态管理，严格社会面的控制。人民、武警部队在开展军民共建活动中，要配合当地政府，积极参与驻地的社会治安综合治理工作。

4、强化重点行业、重点部位的治安管理和防范工作。要明确责任，理顺关系，特别要在落实经常性管理上狠下功夫。要坚持人防、物防、技防相结合，增强投入，重视发挥科学技术在治安防范工作中的作用。继续开展铁路护路联防工作，加强护路队伍的管理、教育，全面推行铁路治安承包责任制，对治安混乱的区段进行重点治理。在公路、航道和通讯线路沿线逐步建立防护体系，有效地预防和打击破坏交通、军事设施，盗割通讯线路等犯罪活动。

5、强化居民住宅小区的治安防范工作。住宅小区要逐步实行封闲式管理，新建小区必须建设相应的治安防范设施。保险公司开办家庭财产保险业务，要积极支持居民住宅小区的治安防范工作。各种物业管理公司要把安全防范纳入工作范围，有效防范入室盗窃、偷盗自行车等多发性案件的发生。

6、强化人口管理，特别是加强重点人口和流动人口的管理。人口流入地要加强对暂住人口和出租房屋的管理。人口流出地的公安机关要掌握重点人口的去向。要加强对流动党员和流动团员的管理。

7、大力开展人民调解和法律服务工作。建立、完善村级民事和经济纠纷调解网络，特别是要加强相邻地区、流动人口聚居区调解组织的建设。要加强对人民调解组织的业务指导。基层法律服务机构要当好基层人民政府、群众自治组织和企事业单位的法律顾问，运用调解、等手段，明确权利义务关系，依法化解社会矛盾。

四、加强领导，狠抓落实

1、各级党政领导要充分认识加强社会治安综合治理基层基础工作的重要意义，把这项工作列入重要议事日程，切实解决工作中的困难和问题。县（市、区）和乡镇、街道两级党委、政府（办事处）对加强社会治安综合治理基层基础建设负有重要责任，尤其应当下大力气把这项工作抓好。要把社会治安综合治理基层基础建设的成效列为各级党政领导的工作实绩进行考核。

基层治理与社会治理区别篇（4）

在二法关系问题上，我们首先应当承认它们之间有着明显的差别：法定的自治主体分别是城镇居民和农村村民，自治权的行使者分别是居委会和村委会，他们面对的政权组织分别是街道办事处和乡镇政府等。但笔者认为，这些差别只是建国后特殊国情的产物，是历史形成的，将随着城乡二元对立的减轻逐渐缩小，即使不完全消失，相对二者的共性来说也是次要的，这是二法合并的首要原因。 农村社区村民自治产生相对较晚。新中国成立后，我国面临的首要问题是国家安全问题，新生社会主义政权遭到了西方国家的全面封锁。我们这个人均资源极其有限的农业大国不得不追求重工业优先的国家工业化。在一穷二白、工业基础薄弱的形势下，我们走了一条牺牲农业、发展工业的道路。为了缓解工业化资本原始积累与小农经济之间的矛盾，在农村建立了政社合一的人民公社制。这在当时是有利于为国家资本原始积累而控制农村资源的，这种与计划经济相适应的组织载体保证了工农两大部类的交换，使我国在短期内初步实现了工业化。村的主要政治职能是接受上级政府的领导，执行其决议，协助它处理政务。这种制度在促进城市工业化的同时，也窒息了农村的经济发展、降低了农民的自我管理能力，更加剧了城乡二元对立的矛盾。1980年底，广西宜山、罗城两县部分农民基于社会管理的需要，自发组建了村民委员会，协助乡镇政府维持社会治安，后来逐渐扩大社会职能，成为农民进行自我管理的自治组织，并取得了良好的社会效益。中央及时对此做出了肯定，1982年新宪法做出了村委会是农村基层自治组织的规定，从宪法上确立了村民自治制度。1983年10月，中共中央、国务院《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，正式宣告了人民公社体制的终结。后来《村组法》的颁布，使村民自治又进入了制度化运作阶段。村民自治在本质上是与家庭联产承包责任制相适应的村民组织形式。

成《居组法》和《村组法》区别立法的原因是我国城乡二元对立的社会结构：城市居民属于无产阶级，他们是国家的领导阶级，所在的单位大多是国营企业，主导国家经济命脉；农民属于农民阶级，在国家政权中居于联盟地位，农村的经济形式是集体所有制和小农经济，在经济结构中居于从属地位，甚至成了发展重工业的资源基础。在某种程度上，农民成了国家发展经济的"牺牲品"，这种区分立法反过来又固化了城乡二元对立的格局。

但改革开放后，这种差别又有所缓解。由于计划经济向市场经济的转变，社会成员逐渐从统一而死板的体制中解放出来，成为自主的经济人，劳动力也逐渐实现自由流动，城市居民有的已经开始走出城市，承包荒山、滩涂，农民更形成了汹涌澎湃的民工潮，进城务工。城市居民与农民的身份界限越来越模糊，甚至有的省市已经把农民与城市居民统称为居民了。同时，国家对社会的直接控制成本越来越高，为了降低控制成本，无论是在城市还是在农村，基层社会的组织形式都逐渐由过去的被组织转为自组织。二者共性的比重不断在增多，差距在不断缩小，这就为二法合并提供了社会基础。

二、《居组法》与《村组法》的共性是可以预期的，是长久的、主要的。

虽然在目前来说，居民自治与村民自治还存在形式上的一些差别，但二者在法律本质上，则是统一的，这是二法合并的第二个原因。

首先，它们有相同的价值和目标。居民自治和村民自治作为我国基层民主的核心组成部分，对于我国政治体制改革的重大意义无论怎么评价都不过分。有学者在对居民自治进行评价时指出，"社区是社会层次中最小的完整单元，是整个社会运行基础。从这个意义上讲社区居民自治就是中国治理模式的奠基石。"[2]而对村民自治的评价更是有过之而无不及，"’草根民主’才是实践三个代表的有益探索，才是渐进政治改革的战略突破口，才是一条既能维护现有国体、政体，又能充分调动广大群众积极性，体现人民当家作主这一社会主义民主政治本质的路子；也惟有如此，政治体制改革才得以认可，基层民主化进程才得以发展。" [3]"正是在民主的形式化过程中，民主由少数精英的理念进入大众日常生活，从而培育起大众的民主意识，并使他们学会运用民主规则和程序争取和维护自己的权益。""通过在民主形式实践中建立民主规则和程序，训练民众，为民主创造内在条件，逐步实现由形式化民主到实体性民主的转换。" [4]二法作为社区自治和村民自治的基本法律规范，是我国基层民主制度得以实现的根本保障，这一点上，二者是根本一致的。《居组法》第1条规定：为了加强城市居民委员会的建设，由城市居民群众依法办理群众自己的事情，促进城市基层社会主义民主和城市社会" 主义物质文明、精神文明建设的发展，根据宪法，制定本法。《村组法》第1条规定：为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法，制定本法。

其次，它们的内容和运行机制基本相同。二法分别规定了有关居民自治和村民自治的执行者居委会和村委会的性质、产生程序、基本权利等事项，其内容基本相同。而且，居委会和村委会的性质、产生程序、基本权利也几乎完全相同。《居组法》第2条规定：居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。《村组法》第2条规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。它们与上级政府之间都属于"协助与指导、服务与监督"的关系。

第三，它们在实践中所遇到的问题也大致相同。这些相同的问题需要有统一的法律进行规定，这些问题主要表现为三个方面：

其一，宪法定位不当，居委会和村委会在宪法中所处章节容易引起歧义。在我国现行宪法中，居委会和村委会都被规定在了第三章第五节，而第三章规定的内容是国家机构，第五节规定的内容是地方各级人民代表大会和地方各级人民政府，这种规定容易给人以一种错觉：居委会、村委会是一级政权机构、是街道办事处或乡镇政权的下级组织，从而混淆社区自治和村民自治的性质。这种误解对基层民主有效实现的危害是不可估量的。村民自治组织的自主性与相对独立性是村民自治的核心内容，能否保持这种独立性是能否有效实现村民自治的首要标准。[5]社区自治要想真正实现，也必须实现自治组织的独立性。而在实际社区自治的实践中，也确实存在这方面的问题。

其二，基层党组织和自治组织的关系不清。虽然社区自治和村民自治都已经在全国普遍实行了，但事实上，人们对待它们的态度还是有所怀疑的，人们的参与热情并不如高层及学者们预想的那样高涨。其中一个重要问题就是由于历史和法律规定上的问题，人们对选举产生的居委会或村委会的权力不太信任，总认为实际权力是掌握在党支部甚至是支书一人手中，民选组织往往徒具形式。根据学者的调查，各村的党组织实际上是各村的权力中心及实际的领导者、决策者和管理者，各村党组织负责人均是社区权力的核心人物。[6]《居组法》对社区党组织的地位和作用以及与居民委员会的关系未有明确规定，立法上的空白导致了实践上二者的关系没有很好理顺，表现为"党政不分"，造成了党组织和居民自治形式对立的假象：加强党的领导势必影响自治权的发挥…。[7] 在实践中，两委关系不清无论是对居民自治还是村民自治的危害是相同的，需要由法律作出明确界定。

其三，自治组织与基层政权的关系模糊。《居组法》第2条明确规定"居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作"。依据这条规定，居委会是居民自治主要组织载体，它具有基层性、群众性和自治性。但在实践中，它忙于应付行政性工作而使自己的"三自"职责旁落，导致居委会负担过重,"上面千条线，下面一根针"，市、区各部门下派任务过多，影响了居委会自治职能的落实。《村组法》也存在类似问题：第4条第2款规定，村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。这个规定在实践当中主要有协助乡镇收缴税费、完成计划生育等，这种权责的实现，往往就意味着村民委员会身份的异化，由自治执行机关转为乡镇基层政权的下属机构，村干部就成了学者所言的乡镇政府的"人"。这种法律规定的模糊性及大量协助工作及基层政权的指导过量，造成了自治组织的失职，这也是人们对二法失望的原因之一。

三、《居组法》与《村组法》合并有利于尽快结束城乡二元对立的局面。

城乡二元对立是一个综合概念，包括政治、经济和社会等各个方面的内容。二法分立就是其中一个重要表现，显示出城市居民和农民在自治权上的差别。尽管居民自治和村民自治有质的共性，但由于历史的原因，二法无论是制定、实施的时间，还是具体内容上，都还有很大差距，这使得本来相同的权利却不能得到相同的实现。因此，尽快实现二法统一，可以统一村民和居民的权利，迅速结束城乡二元对立的局面，这是二法合并的第三个原因。

首先，二法合并可以统一居民和村民的权利。我国宪法的一个基本原则是法律面前人人平等，但在实践中，二法分立的局面就违反了这一原则。根据法律的位阶关系原理――下位法不得与上位法发生冲突，以及《中华人民共和国立法法》第78条规定――宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触，二法区别规定居民和村民的自治权就存在与宪法的冲突。一方面，两种自治权的实现时间有很大差别。城市居民早在上世纪50年代就初步开始享有自治权，而村民自治却晚三四十年左右；但村民自治从80年代实行后，发展速度、深度却异常惊人，而居民自治几十年来几乎处于停滞局面，到二十世纪末却才真正得以实现。另一方面，两种自治权的内容也有很大差别。从理论上来说，村民自治首先应当表现为村民以自治权抵抗各种不合理负担，维护自身利益。但村民自治实践中，村委会却成了"苛捐杂税"的征收者，并未真正履行自治职责。而居民自治所承担的压力及阻力则相对较小，城市居民没有杂税负担，居委会承担的主要是一些自我管理和服务的职能。随着农业税的取消，城乡税制的统一，村民自治机关的职能也会发生相应变化，逐渐由过去收费职能转化为自我管理和服务。二法合并也将把这种变化用法律固定下来，真正实现居民和村民自治权的统一。

第二，二法合并可以实现城乡基层政权的统一。二法合并后，改乡镇为县政权的派出机构，村委会改称居委会，与城市居民自治统一起来。这样以来，可以迅速实现学者提出的"县政、乡派、村治"[8]设计，完成乡镇与街道办事处法律地位的统一，对于消除乡镇权力的过度集中、"专横"非常有好处。同时，乡镇政府及大量事业单位的工资都由村民负担，而街道办事处的工作人员及城市大量的事业单位职工都由国家财政负担，因此，农民的负担远比城镇居民更大。二法合并后，乡镇政权性质就变成了县政权的派出机关，工作人员的工资相应也应当由国家财政支付，也可以大大减轻农民的负担，可以减轻农民的压力，缓解我国的三农问题。 因此，尽快统一《村组法》和《居组法》，统一规定村民和居民的自治权利，应当是保证村民自治和居民自治健康发展的明智之举。一方面，可以借助村民自治中的大量经验和教训发展居民自治，另一方面，也可进一步推动消除历史形成的城乡二元对立的社会、经济和政治结构，统一农民与居民的自治权，实现农民与居民法律地位的统一。

参考文献： [2]周鸿陵等．社区居民自治：现代城市治理模式的基石[J]．当代世界社会主义问题，2002（4）．

[3]张熙．草根民主、自下而上[J]．中国改革，2003（7）．

[4]徐勇．中国民主之路：从形式到实体――对村民自治价值的再发掘[J]．开放时代，2000（11）．

[5]王振耀等．中国村民自治前沿[M]．北京：中国社会科学出版社，2000，276．

基层治理与社会治理区别篇（5）

随着经济发展和改革开放步伐的加快，在新旧体制转换过程中，新的深层次矛盾进一步显露出来，观念的碰撞和更新进一步突出，职工群众对物质和精神生活也提出了更新、更高、更多元化的要求。在这样一个全新、复杂的背景形势下，社区基层思想政治工作虽然取得了一些成效，但仍面临着许多新的情况，发生着许多新的变化。主要表现在：

1、社区基层思想政治工作的作用日渐突出。

一方面，社区的思想政治工作已成为整个思想政治工作的重要组成部分。市场经济体制讲究生产力资源优化配置的流动性，促使了职工的流动性相应加大，随之出现“单位人”到“社会人”的趋向，人们在社区活动中的空间增大、时间增多。同时就业岗位和方式的多样化使原来计划经济体制下“单位”意识开始淡化，因而与此相对应的社区作为每个人必定的生活区域，作用也日渐突出。原来的思想政治工作一般依托单位进行，现在社区承担了更重要的作用，更主要的职能，并将以新的方式展开。另一方面，思想政治工作已成为社区各项工作的重中之重。新旧体制的转换引发的矛盾，西方价值观和不良文化的渗透对人们思想的侵蚀等都决定了社区基层思想政治工作的紧迫性，也决定了社区基层思想政治工作不能使用强制或简单的方式，而要用行之有效、有说服力的工作方式，入耳入脑，深入人心，把一切群众的矛盾、困难解决在最基层。

2、社区基层思想政治工作的对象和需求日显层次化。

在新型分配方式的驱使下，群体之间的利益差距逐渐拉开，社区基层思想政治工作的对象和需求在原本就复杂的基础上，更呈现出层次化的特点。以我们玉山物业公司所辖小区的居民来看，社区基层思想政治工作的对象包括：困难群体（包括残疾、特困户等）；无业人员；外来务工人员；普通工薪和高薪阶层；在职和离退休的党员干部等。由于经济、文化层次分明，差距明显，他们的物质和精神需求也不尽相同。从需求层次来看，呈“生存、享受、发展”的阶梯形构成，这种需求上的反差给社区基层思想政治工作带来了新的挑战和新的问题。弱势群体在为生存而拼搏，比较富裕的群体在享受的同时为发展而努力。这就决定了社区基层思想政治工作必须得从实际出发，因人而宜，更具针对性，实现思想政治工作的层次化。

3、对社区基层思想政治工作的重视程度逐步提高。

首先是管理局、社区加强了思想政治工作的组织领导，不断加大物业公司和各小区党支部自身建设的力度，配齐配强领导班子，特别是针对社区工作的地区性、社会性、群众性、公益性，发挥了社区基层党建工作中的组织、指导和协调作用。我们玉山物业公司的二个小区党支部都建立了党员学习日制度，他们通过党员学习日，组织全体党员，逐章逐节地学完了《邓小平理论》、《论‘三个代表’》等专题读本，还组织了形式多样的学习讨论活动；二是重视了社区基层思想政治工作的队伍建设，改善干部队伍结构，从思想政治工作的主体——家委会干部逐步扩散到小区党员、楼栋长，为社区基层思想政治工作提供了组织保证。2002年我们按上级要求对所辖的两个小区家委会进行了换届改选，并专门设立了由小区居民担任的副主任职务，使群众真正参与到了小区管理工作中来，雅苑小区家委会从组建之初就组织专人摸清了辖区内在职党员底数，并按要求划分了党支部，为思想政治工作的顺利开展奠定了良好的基础。三是思想政治工作的网络逐步完善，在小区、家委会、楼栋长的建设、选拔中，思想政治工作得到了层层落实，不同的层次，不同的范围，不同的内容，不同的形式使思想政治工作网络覆盖于社区的方方面面。

4、社区基层思想政治工作的内容日渐丰富。

在各级党委的重视下，社区基层思想政治工作的内容已经越来越丰富，并且将进一步得到充实。一是中央精神、路线的宣传教育。我们在党员中注重开展对同志关于“三个代表”论述的宣传，注重开展“致富思源、富而思进”的学习教育，在一定程度上增强了广大职工群众的政治敏锐性，加强了大局观念，坚定了与党中央保持一致的信念。二是时事教育，及时针对突发事件和热点问题进行分析解释，加强形势观念和时事观念。三是马克思主义唯物论、无神论教育和弘扬科学精神、反对封建迷信的教育，增强干部群众反对愚昧、抵御歪理邪说的能力。四是理想信念的教育，开展信仰、信念、信任、信心的“四信”教育和爱党、爱国、爱社会主义的“三爱”教育。五是讲文明、树新风的教育，弘扬正气，形成“我为人人，人人为我”的社会主义新风尚，宣传公民道德建设纲要，努力提高居民素质和文明程度，为创建良好的治安环境、自然环境、生活环境和人文环境提供保证。

5、社区基层思想政治工作的形式日渐多样化。

目前，思想政治工作正以多样化的形式深入社区，并与文明小区的创建工作相融合，2002年，我们玉山物业公司明确提出了“四进”社区的内容，制定了实施计划并积极落实，取得了较好的效果，2002年我们玉山物业公司共组织大型文化活动数十次，并在小区内建立完善了文化广场、背景音乐、老年活动室，门球场，篮球场，普法、科普宣传栏，健身园等多处基础设施，这些都已成为贴近百姓生活的、行之有效的思想政治工作的阵地，深受居民群众的欢迎。

二、社区基层思想政治工作中存在的问题分析

社区基层思想政治工作虽然取得了一定的成绩，但面临复杂的新情况，仍然存在一些问题。

1、对新形势下的社区基层思想政治工作的要求高，而教育主体薄弱。

对社区基层思想政治工作的要求正在逐步提高，人力与物力的缺乏使得社区基层思想政治工作心有余而力不足，主要表现为以下两方面：一是社区基层思想政治工作的教育对象和需求呈现出复杂化和多层化与队伍建设薄弱形成反差，目前，小区的思想政治工作队伍以家委会干部和退休党员为主，面对众多的教育对象，势单力薄，人员的缺乏已不适应形势发展的需求；二是社区基层思想政治工作的丰富内容与物质条件的不足形成反差，各类形式多样的活动都需要资金的支撑，而小区资金来源途径少，资金缺乏，很难由物业公司独立的组织各类活动。

2、社区基层思想政治工作的对象复杂，而教育针对性弱。

根据现状的分析，社区基层思想政治工作的对象有很多类，但目前的思想政治工作往往泛泛而谈，缺乏针对性。笼统的宣传教育容易留于表面、留于形式，无针对性所引发的是实效性差。打工人群、无业人群、困难人群、党员干部都需要对其特殊性进行分析和研究，分别要侧重加强法制观念、转变思想再就业观念、自强自立精神、奉献精神等的思想教育。

3、社区基层思想政治工作的内容和方式丰富，而党员干部和群众的参与面窄。

社区基层思想政治工作内容的逐步丰富是新形势发展的必然趋势，群众和党员干部既是社区内受教育的对象，又应该承担自我教育的教育主体作用，这才能符合形势发展的需求。而目前发动起来的只是少数社区活动的积极分子，且以退休党员为主，面窄人少，造成无论什么活动都只有“老面孔”参加，特别是在职党员职工始终处在被动的地位，积极性、主动性差，发牢骚的多，关心公益活动的少，不愿参加志愿者活动。

三、探索加强社区基层思想政治工作的几点思考

随着社会经济的迅速发展，需要我们不断消除思想政治工作的“空白点”；群众利益格局的变化要求我们研究政治思想工作的新内容；人们社会活动方式的变化，需要我们不断探索政治思想工作的新途径、新方法，对社区工作中起到指导性作用。

1、以职工群众的思想和需求为切入点。

社区基层思想政治工作要把职工群众的思想和需求作为切入点，做到有的放矢。小区管理人员，特别是家委会干部要通过串百家门，及时了解不同教育对象的心理需求，掌握热点和难点问题，努力做到民有所求，我有所应。随着形势的变化、新情况的出现，掌握动态，及时应变，使思想政治工作贴近人心，不入俗套，常做常新。以请进来走出去的办法了解社情民意，更多地邀请居民和党员干部加入家委会的议事层，出谋划策，共商小区的管理和发展；登门拜访，走街串巷，倾听群众的意见和呼声，做到“知底、知情、知心”。

2、以为民办事，排忧解难为着力点。

思想政治工作要讲求虚实结合，讲实话、办实事、求实效。家委会和物业站干部要急群众所急，想群众所想，从群众的实际需求出发，多为群众办实事，不断满足职工群众日益增长的物质文化需求，不断提高群众的思想道德素质。尤其对于困难人群，应通过发动志愿者结对帮困，给予及时、有效地帮助，做到经济上解困、生活上解忧、思想上解惑、精神上解闷。

3、以建设社区基层思想政治工作队伍为重点。版权所有

基层治理与社会治理区别篇（6）

社区基层思想政治工作是社区建设的重要组成部分，加强社区基层思想政治工作，是新形势下加强和改进思想政治工作的一个重点。为此， 我们玉山物业公司在家委会日常工作和楼栋长座谈会的基础上进行了社区基层思想政治工作的调研。现将调研情况综合报告如下： 一、社区基层思想政治工作的现状分析 随着经济发展和改革开放步伐的加快，在新旧体制转换过程中，新的深层次矛盾进一步显露出来，观念的碰撞和更新进一步突出，职工群众对物质和精神生活也提出了更新、更高、更多元化的要求。在这样一个全新、复杂的背景形势下，社区基层思想政治工作虽然取得了一些成效，但仍面临着许多新的情况，发生着许多新的变化。主要表现在： 1、社区基层思想政治工作的作用日渐突出。 一方面，社区的思想政治工作已成为整个思想政治工作的重要组成部分。市场经济体制讲究生产力资源优化配置的流动性，促使了职工的流动性相应加大，随之出现“单位人”到“社会人”的趋向，人们在社区活动中的空间增大、时间增多。同时就业岗位和方式的多样化使原来计划经济体制下“单位”意识开始淡化，因而与此相对应的社区作为每个人必定的生活区域，作用也日渐突出。原来的思想政治工作一般依托单位进行，现在社区承担了更重要的作用，更主要的职能，并将以新的方式展开。另一方面，思想政治工作已成为社区各项工作的重中之重。新旧体制的转换引发的矛盾，西方价值观和不良文化的渗透对人们思想的侵蚀等都决定了社区基层思想政治工作的紧迫性，也决定了社区基层思想政治工作不能使用强制或简单的方式，而要用行之有效、有说服力的工作方式，入耳入脑，深入人心，把一切群众的矛盾、困难解决在最基层。 2、社区基层思想政治工作的对象和需求日显层次化。 在新型分配方式的驱使下，群体之间的利益差距逐渐拉开，社区基层思想政治工作的对象和需求在原本就复杂的基础上，更呈现出层次化的特点。以我们玉山物业公司所辖小区的居民来看，社区基层思想政治工作的对象包括：困难群体（包括残疾、特困户等）；无业人员；外来务工人员；普通工薪和高薪阶层；在职和离退休的党员干部等。由于经济、文化层次分明，差距明显，他们的物质和精神需求也不尽相同。从需求层次来看，呈“生存、享受、发展”的阶梯形构成，这种需求上的反差给社区基层思想政治工作带来了新的挑战和新的问题。弱势群体在为生存而拼搏，比较富裕的群体在享受的同时为发展而努力。这就决定了社区基层思想政治工作必须得从实际出发，因人而宜，更具针对性，实现思想政治工作的层次化。 3、对社区基层思想政治工作的重视程度逐步提高。 首先是管理局、社区加强了思想政治工作的组织领导，不断加大物业公司和各小区党支部自身建设的力度，配齐配强领导班子，特别是针对社区工作的地区性、社会性、群众性、公益性，发挥了社区基层党建工作中的组织、指导和协调作用。我们玉山物业公司的二个小区党支部都建立了党员学习日制度，他们通过党员学习日，组织全体党员，逐章逐节地学完了《邓小平理论》、《xx论‘xxxx’》等专题读本，还组织了形式多样的学习讨论活动；二是重视了社区基层思想政治工作的队伍建设，改善干部队伍结构，从思想政治工作的主体——家委会干部逐步扩散到小区党员、楼栋长，为社区基层思想政治工作提供了组织保证。XX年我们按上级要求对所辖的两个小区家委会进行了换届改选，并专门设立了由小区居民担任的副主任职务，使群众真正参与到了小区管理工作中来，雅苑小区家委会从组建之初就组织专人摸清了辖区内在职党员底数，并按要求划分了党支部，为思想政治工作的顺利开展奠定了良好的基础。三是思想政治工作的网络逐步完善，在小区、家委会、楼栋长的建设、选拔中，思想政治工作得到了层层落实，不同的层次，不同的范围，不同的内容，不同的形式使思想政治工作网络覆盖于社区的方方面面。 4、社区基层思想政治工作的内容日渐丰富。 在各级党委的重视下，社区基层思想政治工作的内容已经越来越丰富，并且将进一步得到充实。一是中央精神、路线的宣传教育。我们在党员中注重开展对xx同志关于“xxxx”论述的宣传，注重开展“致富思源、富而思进”的学习教育，在一定程度上增强了广大职工群众的政治敏锐性，加强了大局观念，坚定了与党中央保持一致的信念。二是时事教育，及时针对突发事件和热点问题进行分析解释，加强形势观念和时事观念。三是马克思主义唯物论、无神论教育和弘扬科学精神、反对封建迷信的教育，增强干部群众反对愚昧、抵御歪理邪说的能力。四是理想信念的教育，开展信仰、信念、信任、信心的“四信”教育和爱党、爱国、爱社会主义的“三爱”教育。五是讲文明、树新风的教育，弘扬正气，形成“我为人人，人人为我”的社会主义新风尚，宣传公民道德建设纲要，努力提高居民素质和文明程度，为创建良好的治安环境、自然环境、生活环境和人文环境提供保证。 5、社区基层思想政治工作的形式日渐多样化。 目前，思想政治工作正以多样化的形式深入社区，并与文明小区的创建工作相融合，XX年，我们玉山物业公司明确提出了“四进”社区的内容，制定了实施计划并积极落实，取得了较好的效果，XX年我们玉山物业公司共组织大型文化活动数十次，并在小区内建立完善了文化广场、背景音乐、老年活动室，门球场，篮球场，普法、科普宣传栏，健身园等多处基础设施，这些都已成为贴近百姓生活的、行之有效的思想政治工作的阵地，深受居民群众的欢迎。 二、社区基层思想政治工作中存在的问题分析 社区基层思想政治工作虽然取得了一定的成绩，但面临复杂的新情况，仍然存在一些问题。 1、对新形势下的社区基层思想政治工作的要求高，而教育主体薄弱。 对社区基层思想政治工作的要求正在逐步提高，人力与物力的缺乏使得社区基层思想政治工作心有余而力不足，主要表现为以下两方面：一是社区基层思想政治工作的教育对象和需求呈现出复杂化和多层化与队伍建设薄弱形成反差，目前，小区的思想政治工作队伍以家委会干部和退休党员为主，面对众多的教育对象，势单力薄，人员的缺乏已不适应形势发展的需求；二是社区基层思想政治工作的丰富内容与物质条件的不足形成反差，各类形式多样的活动都需要资金的支撑，而小区资金来源途径少，资金缺乏，很难由物业公司独立的组织各类活动。 2、社区基层思想政治工作的对象复杂，而教育针对性弱。 根据现状的分析，社区基层思想政治工作的对象有很多类，但目前的思想政治工作往往泛泛而谈，缺乏针对性。笼统的宣传教育容易留于表面、留于形式，无针对性所引发的是实效性差。打工人群、无业人群、困难人群、党员干部都需要对其特殊性进行分析和研究，分别要侧重加强法制观念、转变思想再就业观念、自强自立精神、奉献精神等的思想教育。 3、社区基层思想政治工作的内容和方式丰富，而党员干部和群众的参与面窄。 社区基层思想政治工作内容的逐步丰富是新形势发展的必然趋势，群众和党员干部既是社区内受教育的对象，又应该承担自我教育的教育主体作用，这才能符合形势发展的需求。而目前发动起来的只是少数社区活动的积极分子，且以退休党员为主，面窄人少，造成无论什么活动都只有“老面孔”参加，特别是在职党员职工始终处在被动的地位，积极性、主动性差，发牢骚的多，关心公益活动的少，不愿参加志愿者活动。 三、探索加强社区基层思想政治工作的几点思考 随着社会经济的迅速发展，需要我们不断消除思想政治工作的“空白点”；群众利益格局的变化要求我们研究政治思想工作的新内容；人们社会活动方式的变化，需要我们不断探索政治思想工作的新途径、新方法，对社区工作中起到指导性作用。 1、以职工群众的思想和需求为切入点。 社区基层思想政治工作要把职工群众的思想和需求作为切入点，做到有的放矢。小区管理人员，特别是家委会干部要通过串百家门，及时了解不同教育对象的心理需求，掌握热点和难点问题，努力做到民有所求，我有所应。随着形势的变化、新情况的出现，掌握动态，及时应变，使思想政治工作贴近人心，不入俗套，常做常新。以请进来走出去的办法了解社情～，更多地邀请居民和党员干部加入家委会的议事层，出谋划策，共商小区的管理和发展；登门拜访，走街串巷，倾听群众的意见和呼声，做到“知底、知情、知心”。 2、以为民办事，排忧解难为着力点。 思想政治工作要讲求虚实结合，讲实话、办实事、求实效。家委会和物业站干部要急群众所急，想群众所想，从群众的实际需求出发，多为群众办实事，不断满足职工群众日益增长的物质文化需求，不断提高群众的思想道德素质。尤其对于困难人群，应通过发动志愿者结对帮困，给予及时、有效地帮助，做到经济上解困、生活上解忧、思想上解惑、精神上解闷。 3、以建设社区基层思想政治工作队伍为重点。 在新的形势下，思想政治工作所肩负的责任更大了，担子更重了，因而必须加强社区的队伍建设，为思想政治工作提供人力保证。一方面，要提高物业管理人员和小区家委会干部的素质，增强他们的政治意识、大局意识、责任意识和做思想工作的能力，时刻牢记党的全心全意为人民服务的宗旨，心系群众，做群众的贴心人，通过扎扎实实为群众办实事，切实增强思想政治工作的针对性和实效性。另一方面，扩大社区基层思想政治工作队伍的覆盖面，发挥小区自治的作用，实现小区内居民的自我教育，发动广大党员干部和志愿者，积极投入到小区活动和小区建设中来，积极抵制不良思潮、不良风气和不良行为。 4、以体制和机制为保证。 思想政治工作和创建工作一样都需要体制、机制作保证，只有逐步实现制度化，才能使思想政治工作保持经常性，持久性。社区基层党组织一要建立人力和物力的投入机制，保证资金的来源；二要建立自身和支部党员的学习制度和会议制度。更好地发挥党员作用，特别是发挥在职党员和干部职工的作用，使他们积极参与到社区的思想政治工作和精神文明建设活动中来，探索有效的机制做保证，如制定党员联议会制度、党员社区联系卡制度等，通过社区和单位的同创共建，通过这些制度督促在职党员发挥8小时以外的作用，使他们与社区的结合更紧密，为社区基层思想政治工作的进一步发展做出贡献。

基层治理与社会治理区别篇（7）

云南省民族区域自治地方农村基层民主政治建设的核心内容是村民自治，《村民委员会组织法》实践以来，全省民族区域自治地方农村基层民主政治建设取得巨大成效，奠定了维护民族团结、夯实边疆稳定和构建和谐民族区域自治地方的基础，基本上实现了民族区域自治地方农村各少数民族自我管理、自我教育和自我服务。本文就云南省民族区域自治地方农村基层民主政治建设的现状、存在问题和对策，谈点粗浅的认识。

一、云南省民族区域自治地方农村基层民主政治建设的现状

所谓民族区域自治是指“在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权”。［1］全国到目前为止，共有五个自治区，三十个自治州（盟），一百二十个自治县（旗）。云南省共有8个自治州，29个自治县。“民族自治地方国土面积达27.67万平方公里，占全省总面积的70.29”。［2］云南省民族区域自治地方各族人民在党的民族政策和国家民族区域自治制度指引下，政治、经济、文化和社会事业取得巨大成就。尤其民族区域自治地方农村基层民主政治建设取得了长足的进展。

1.民族区域自治地方对农村基层民主政治建设的认识在实践中得到不断深化。云南省民族区域自治地方农村基层民主政治建设是各少数民族民众在基层政治、经济、文化和社会生活领域直接行使民利，参与管理公共事务和公益事业的制度和实践，而村民自治作为国家法律确认的对民族区域自治地方农村基层民主政治建设的一种制度安排，已成为现阶段具有中国特色的农村基层民主最基本形式。云南省民族区域自治地方农村，不论是内地或是沿边境一线，都借助农村推行“家庭联产承包责任制”带来生产力大发展的契机，逐渐推进以村民自治为核心内容的农村基层民主政治建设，“村民自治体现了广大农民群众对民主真正意义上的追求，是社会转型时期化解矛盾、维护稳定的法宝，是建设社会主义新农村的组织管理制度，是探索中国特色政治现代化建设道路积极有效的途径，是国家其他民主生活实践可借鉴的示范”。［3］值得一提的是云南省民族区域自治地方自从推行村民自治以来，没有出现大的纠纷和社会不稳定，有效促进了各少数民族区域自治地方的经济社会发展、民族团结、边疆稳定。

2.民族区域自治地方农村基层民主政治建设各项举措逐步制度化、规范化和程序化。云南省民族区域自治地方根据《村民委员会组织法》的规定和要求，结合各自治民族实际和边疆特点，在农村基层民主政治建设中，从体制和机制上完善村民自治制度，有的民族区域自治地方用民族语言文字直接在农村推行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督；有的民族区域自治地方用当地少数民族喜闻乐见的形式进行村务公开，最大限度调动村民参政议政；有的民族区域自治地方用民族文学艺术手法表现少数民族“农民群众创造的村民自治、依法治村、民主管理的经验，将农民治理农村社会的管理水平大大提高了一步，使大家知道村里有一部‘小宪法’，从而自觉地约束自己”。［4］我们不难看出，民族区域自治地方农村村民自治，从内容上、形式上、制度上保证了少数民族农民群众当家作主、管理自己的事务，在理论和实践上初步解决了如何保证当今少数民族农民群众当家作主的问题。实践证明，云南省民族区域自治地方农村实行村民自治制度以后，由于制度化、规范化和程序化的动作，农村工作中的一些难事，如社会治安、计划生育工作、公益事业和农村社保等等都得到一定程度的解决，少数民族民众的民生问题也得到相应关注和解决。

3.民族区域自治地方农村基层民主政治建设促进了农村经济发展、社会进步和边疆稳定。云南省民族区域自治地方始终抓住积极推进村民自治这个根本目标，激活各少数民族群众建设美好家园的积极性、主动性和创造性，以2003年有关部门统计为例，“全省民族自治地方实现国内生产总值9000.9亿元，人均国内生产总值4256元，全社会固定资产投资316亿元，工业增加值205.2亿元，实现地方财政收入81.7亿元，农民人均纯收入1523元，增幅分别高于全省1.9：2.1：5.6：5.5：5.8和2.9个百分点”。［2］值得一提的是民族自治地方农村经济近几年来高速增长，这是少数民族农民摆脱贫困、实现民族团结、维护农村稳定的根基。从这个角度讲，改革开放三十年，是民族自治地方快速发展的三十年，也是全省民族区域自治地方积极推进农村基层民主政治建设取得巨大成就的30年。历史和事实证明，在民族自治地方，谁抓住民主政治建设，谁就会抓住国家民族区域自治制度；谁丢掉民族区域自治地方农村基层民主政治建设，谁就会丢掉整个国家民族团结、边疆稳定和经济社会发展。

二、云南省民族区域自治地方农村基层民主政治建设存在的问题

1.部分少数民族民众认识不到位，民主法治观念不强，广泛参与热情不高。云南省民族区域自治地方农村基层广大少数民族民众对民主政治建设的重要性和必要性认识不到位，主体意识、权利意识和民主意识淡薄，尽管国家在制度上为少数民族民众当家作主，管理社会事务和政治参与创造条件和机会，但由于少数民族民众文化素质相对低，受民族中的一些不健康传统习俗制约，他们不能很好地进行利益表述，有的甚至以本民族暂时利益或眼前利益为重，直接影响其他民族政治参与热情，特别是有的民族自治地方没有经过民主法治社会，属于“直过区”，不用民主程序和方法解决问题，以民间习俗决定村里大小事务。“村掌老”决定一切，村民代表会议制度和村委会会议制度形同虚设，民主法治流于形式，走走过场而已。

2.部分少数民族民众受民族宗教影响，村民自治中的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督难以发挥作用。云南省民族区域自治地方基层民主政治建设过程中，由于受民族宗教的影响，村民自治的各项制度难以落到实处，突出表现在四个方面：一是部分少数民族民众参与基层民主自治的积极性不高，在村“两委”选举中持无所谓态度，一但别有用心的人略施小技，一些坚持原则、责任心强、有能力和素质的干部就会落选。二是以所谓“民族”形式代替国家法定程序，应该遵循的方法步骤往往被极少数人利用成欺压多数人的工具，致使人们对选举的公正性和自由性存在怀疑。三是民主管理和民主决策权利落实不到位，有的村委会往往不开村民代表会议或村委会、村主任一人说了算，造成决策失误，影响村里的经济发展和安定团结；有的村委会尽管召开村民会议，往往是议而不决，拖场、议事效率难以保证，久而久之，直接影响村民代表参与的积极性、主动性和创造性。四是民主监督流于形式，村“两委”关系总理不顺，有的村村务不公开，暗箱操作突出；有的村尽管有制度贴在墙上，但只是一些计划和无关紧要的小事，大家最关心的村财务具体收支根本不说；有的村“两委”工作不协调，甚至相互对立，严重影响村民自治各项工作开展和基层党组织堡垒作用的充分发挥。

3.部分少数民族民众政治认同感不强，“村官”轻民意重官僚思想有所抬头。云南省民族区域自治地方，相当一部分地处沿边境一线，由于特殊的区位和民族宗教相通，境外各种思潮不断渗透到境内，民族之间由于几十年和平边境，往来交往平凡，跨国民族节日、宗教活动和通婚日益增多，客观上增加了边民出入境数量，并呈现上升趋势；主观上也降低了部分边民政治参与热情和政治认同感，如有敌对势力煽动和渗透，对边疆民族地区基层民主政治建设是极大的危害，应引起民族自治地方各级党委政府高度重视。这里值得一提的是，部分民族自治地方“村官”还存在着轻民主意重官僚的倾向，例如当村民意见与乡镇府领导指示矛盾时，“村官”们往往以乡镇府领导的指示为优先原则，不顾实际地完成乡镇府领导布置的任务。

三、云南省民族区域自治地方农村基层民主政治建设的对策

1.提高认识，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用，增强少数民族干部群众民主法治理念。发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导，人民当家作主和依法治国有机统一起来。大力推进民族自治地方农村基层民主政治建设，是新时期新阶段有效加强和改善党对农村工作领导的重要举措。党的领导建立在充分体现各少数民族民意的基础上，是实现民主政治的根本保证，而民主政治建设则是党领导下的少数民族民众自治性活动。目前，民族自治地方必须把发展基层民主与贯彻党在农村的方针政策结合起来，与发展民族经济、维护民族团结和社会稳定结合起来，与加强社会主义新农村建设和构建和谐边疆结合起来，使农村各少数民族民众切实看到民主政治建设，特别是村民自治给他们带来的好处，激发和调动他们自觉投身到民主政治建设的历史潮流中去。一是各民族自治地方要从农村实际出发，引导“村官”坚持走群众路线，全心全意为人民群众谋利益，掌握民主政治建设的基本知识，不断提高理论水平和实际运用能力。二是各民族自治地方要教育少数民族民众正确理解民主政治建设相关法律法规，特别是《村民委员会组织法》，培养他们实行村民自治所必须的思想认识、思维方式和道德水平，从而有效地参与民主政治建设。三是各民族自治地方要积极发展民族文化事业，提高“村官”和少数民族民众文化素质，保证和促进村民自治制度在农村基层民主政治建设中规范运作和健康发展。

2.深化党和国家民族理论宗教政策宣传教育，确保村民自治的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督落到实处，最大限度地保障各少数民族民众的知情权、参与权、表达权和监督权。我国实行民族区域自治制度，是中国共产党对马克思主义民族理论和政策的伟大创新，符合我国国情，也是解决民族问题的客观要求和历史必然。我国《宪法》规定的宗教政策，确保公民信仰宗教自由。民族区域自治地方各少数民族，要不断学习党和国家民族理论、民族政策和宗教政策，使之家喻户晓，深入民心，并变为各族人民行动的指南。坚定不移维护民族团结和社会稳定，这是全面推进民族自治地方农村基层民主政治建设的关键。同时要全面贯彻落实民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，真正实现村民的自我教育、自我管理和自我服务。一是民族自治地方要完善民主选举各项工作，选举程序要进一步规范和简化。二是民族自治地方在规范选举的同时，逐步强化和规范民主决策、民主管理和民主监督，把工夫放在平时，把重点放在《村民委员会组织法》相关规定，建立健全民主监督工作的常效机制。三是民族自治地方一定要让少数民族民众选出的“村官”能真正代表广大人民群众根本利益，成为带头执行各项政策、法律、法规的模范，使农村基层民主政治建设真正成为推动农村经济社会发展和民族团结的动力。

3.适应社会发展变化，加强国家观宣传教育，立章建制规范“村官”行为，真正做到村务公开、民主评议和民主理财。民族区域自治地方一定要贯彻执行“共同团结奋斗，共同繁荣发展”［5］的方针，这既是新时期新阶段民族工作的主题，也是农村基层积极推进社会主义民主政治建设的重要条件。沿边境一线的民族自治地方，要多层次、多渠道、有针对性地加强政治认同感和国家观宣传教育，严防境外敌对势力各种渗透活动，确保边疆民族地区民族团结、社会稳定和村民自治工作有效推进。民族自治地方农村基层民主政治建设要同立章建制、规范化、制度化、法律化匹配。一是要建立健全村民自治的系列章法，理顺村“两委”关系，做到“有人管事，有钱办事，有章理事”。［6］二是建立完善“村官”监督管理体制和机制，使村务公开、民主评议和民主理财在阳光下运作，密切干群关系，化解社会矛盾，提升“村官”的素质和能力。三是整活农村基层民主政治建设各种资源，突出边疆民族特色，带动经济建设、文化建设和社会建设，确保民族自治地方社会主义新农村建设方向和整体推进。

总之，云南省民族区域自治地方农村基层民主政治建设既是一个理论问题，需要我们不断探索，从中归纳一些亮点；同时也是社会实践问题，要求我们不断改革创新，从中总结经验教训，确保民族团结、社会稳定和边疆和谐。

参考文献：

［1］ 中华人民共和国民族区域自治法［M］.北京：中国法制出版社，2001.

［2］格桑顿珠.全面贯彻民族区域自治法，促进各族共同繁荣进步［J］.今日民族，2004，（7）.

［3］ 李景峰，鲁秀娥.村民自治价值论［J］.长春理工大学学报（社会科学版），2008，（2）.

基层治理与社会治理区别篇（8）

本期专题研究栏目刊发杨玉圣教授对小区善治与社会建设创新研究的论文，以期引起学界与政界思考。本文系据作者2013年3月完成的博士学位论文《城市商品房住宅小区善治问题研究》第五章修改而成，也是作者承担的教育部2012年度人文社会科学规划项目《城市商品房住宅小区业主自治与善治问题研究》（12YJA820090）的前期研究成果之一。

城市商品房住宅小区（以下简称“小区”）的治理问题，一直是近年来社会学、公共治理研究、政治学和法学等领域的学者研究的重要课题。

本文在正视小区现实生活中存在的基本矛盾和主要问题的前提下，立足于业主自治与小区善治的视角，试图研究小区善治与社会建设的关系。其中，将着重讨论以下四个问题，即转型期城市基层社会治理的新试验、城市基层民主政治的生长、现代公民社会发育的机遇、创新社会建设的小区善治愿景。

一、转型期城市基层社会治理新试验

从1949年到1979年，中国社会体制的基本特征之一是，在“国家吞没经济”的同时，“国家吞没社会”。与此相适应，无论是党政国务还是社会民生，一直是“垂直管理”模式，即从上而下，一竿子插到底。这种治理模式造就了无孔不入、巨无霸式的官僚管理体制。借助政治运动，通过单位对社会成员进行控制和管理，“国家犹如一个巨大的‘蜂巢’，将一个个单位吸附于其中，而单位又如‘类蜂巢’将一个个社会成员吸附于其中，从而形成一个‘蜂窝状’社会”。这就构成了“一个中国，五级半政府”这一特有的中国城市治理格局，使得城市中到处都是数不胜数的大大小小的机关和熙熙攘攘的各色官员。这种管理模式当然是计划体制的产物。

时过境迁，如今“老革命遇上了新问题”。用一个也许未必恰当的说法，在广大的新型城市商品房住宅小区，从星期五晚上到星期天晚上，“找不着组织”了，乃至“无组织，无纪律”了。客观地说，对于习惯于“垂直管理”的传统治理模式来说，这确实是一个巨大的挑战，但同时也是一个难得的社会治理创新的历史机遇。这甚至可以视作改革开放新时局下的社会治理转型和公民政治参与的缩影之一。

英国社会学家安东尼・吉登斯在2002年时写道：“如果国家与包括非营利组织和商界在内的其他机构合作的话，公共利益总的来说能够得到更好的满足。”这一观点也适合于中国的城市社区治理。费孝通先生早就观察到这样一个新趋势：在城市，随着居民组织从无到有并走向成熟，“社区公共事务的自治开始成为居民的内在要求。新型的居民群体，新的生活习惯以及市民与政府之间新的关系已经出现。它要求我们尽快找到新的社区管理模式和手段，以跟上城市的变化和发展。社区建设，特别是以群众自治为核心的基层民主建设是一个基本方向”。费先生此处所言的“社区公共事务的自治”和“社区建设”，主要是针对以居委会为机理的城市社区而言，但也适合城市商品房住宅小区的小区治理。

美国著名的中国问题专家李侃如认为，1979年以来的“改革开放了中国社会”，“创造了一个极其活跃而不同的社会”，“社会与国家的之间的关系也发生了巨大变化”。其中，以城市商品房住宅小区的大规模兴起为标志，越来越多的城市居民正在实现从“单位人”到“社会人”即业主这一崭新的角色转型。与这种大趋势相适应，小区业主自主治理成为小区善治的新取向。善治“是社会治理的最佳状态”，“善治意味着，即使政府不在场，或政府治理失灵，社会政治生活也依旧井然有序”。已经有学者提出，“社区自治的载体应该基于住宅小区。作为居民场所，住宅小区不仅规模适中，而且有更多的地域联系和利益认同感，更重要的是少有行政力量的干预，有着同质性和熟悉性的特征”。小区业主自治，意味着长期以来传统的政府本位管理向现代社会-业主本位自治的渐进式和平转型的开始，此乃预期的转型城市基层社会的一种可能的发展前景。

中国正在进入一个城市化社会。如何“让社会运转起来”，成为不能规避的重大问题。实现公共管理从统治型向治理型转变，既是西方发达国家的政治口号，也是人类政治发展的根本方向。而且，“社会自治的程度反映着一个国家政治文明的程度，社会自治越发展，民主政治就越发达，社会生活就越有活力，社会稳定的基础就越巩固”。

在商品房住宅小区，实现小区业主自治，将大大节约城市社会治理成本。一个最基本的事实是：“政府没有为小区的管理提供任何资金和实物的帮助，可以说没有花费一分钱。业主委员会的日常开支和管理费用都是来自于业主缴纳的物业服务费，也就是他们依靠自己的财力和组织能力来管理自己的社区。对于政府来讲，几乎没有管理成本。并且，多数小区都制定了各种规章制度，力求做到‘民主’、‘公正’、‘透明’。”就北京来说，目前有近四千个商品房住宅小区。如果这些新型小区真正以业主自治为基础、实现小区善治，那么，北京的“和谐社区”建设恐怕就不绝对再是一句美丽的口号了。而且，从社会公共治理的投入-产出的社会效应来说，这也是国家投入最少、回报最多的有效模式。

1991年，五十位美国学者和政治家签署的《回应性社群主义宣言：权利与责任》，其序言所揭示的也正是这样一个普世之道：“我们都属于各种相互依存的重叠的社群。如果置身这些社群之外，人类就不能长久生存，个人自由也不能长久维护。不论哪个社群，假如它的成员不关注并将精力和资源奉献给共同的事业，它亦不能长久生存下去。单纯追求私利会腐蚀我们赖以生存的社会环境体系，并将破坏我们共同生活的民主自治实验。基于这些原因，我们认为，没有一个社群的观念，个人的权利就无法长期存在。社群观念既承认个人的尊严，也承认人的生存的社会性。”业主自治、小区善治需要全体业主的共同参与，不可能一步到位，而是需要一个漫长的过程。这既与公民意识的缺失有关，也与缺乏自治的习惯和文化传统有关。按照已故芝加哥大学政治学家邹谠教授提出的见解，问题在于：“国家应该允许民间社会发展和强化自身。这样的组织不仅能够帮助管理社会事务，而且，他们也是社会中政治的与社会的负责人角色。”

非常值得关注的一个重要问题是：“从居者向业主的转变，实质转移的不仅是物质权属，还暗含政治还权^但中国业主多数还不习惯于这样的改变，从过去家长里短都靠单位，到现在大事小事找社区，他们只是将习惯依赖目标简单转移，却从未审视自己握有的权利义务。政府还权于民，但‘自治’于很多人而言连概念都不是，他们天经地义觉得有问题就找组织，找不到就只有怨天尤人呼天抢地。业主们迷失在自己的权力空间外，对‘自治’的集体无意识，使他们忘了业主及业委会在小区管理中享有至高无上的权利。”这种情况与长期以来形成的社会心态有关。一位多年致力于小区业主自治工作的人士的感受也说明了这一点：“在担任朝阳园业主委员会主任的两年时间里，我最深刻的体会就是中国社区居民的公民意识和民主自治意识比较淡薄。由于历史的原因，中国人大多数习惯于被动的接受管理，而缺乏自己的事务自己管理的意识”；“现在，中国人普遍有自我意识，但是缺少社区意识。经常把自我意识凌驾于社区整体意识之上，这是目前社区治理中最麻烦的事情。”

二、城市基层民主政治的生长

长期以来，高度集权的经济、政治、文化体制使得凡事依赖国家、听命于政府成为公民的思维惯性和行为惯性。国家也习惯于替代公民行事，把权力集中到自己手里，没有提供充分的制度环境让公民自力更生，更谈不上在横向交流中建立社会自组织。城市社区也同样如此。以长期被基层政府和行政化的居委会掌控下的社区为例，居民往往凡事找政府、找居委会，放弃了通过自组织系统来解决问题的途径。久而久之，便从正式规则和非正式约束两方面形成了“政府和行政力量在城市社区中的绝对权威和不可替代性”。

最近几十年来，城市社区建设是按照《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（中办[2000]23号文件）精神进行的，其要点有二：一是“社区党组织是社区组织的领导核心”，二是“党领导下的社区居民实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”，由此形成居民委员会为基础的社区治理模式。这种“居委会模式”，本质上仍是以党组织和行政为中心的治理模式。可以说，这种“居委会模式”是适应计划经济时代向市场经济转型、单位制下住房福利分配制度向商品房市场条件下购房机制转型这两个过渡期而采取的一种变通模式。实际上，这并非真正的自治。政府在小区善治实现的过程中，要有合适的准确定位，即中立、掌舵、服务。“政府的职责是‘掌舵’而不是‘划桨’。政府不能也不应该包揽一切，要有所为（宏观层面上政府的社会管理必须到位而不能缺位），有所不为（微观层面上的社会管理应由社会自我管理，政府不能越位）。从自组织理论的视角考察，政府对社会的管理是一种凭借国家赋予的强制性权力自上而下的‘他律’行为，社会生活微观层面的整合和协调更需要社会自身的自组织来实现。”公权力退出公民私领域为特色的城市商品房住宅小区，才可能为小区业主自组织治理提供便利条件。

学界基本已达成的共识是：“如今看来，居委会实际上已具备十足的官方性，已经成为公权力在城市基层的延伸。而业主大会属于业主的自治组织，是一种私法上的自治，代表的是业主的私权利。这是公与私的区别。”居委会模式下的“居民自治”，并非名副其实的自治，“社区委员会兼具政府的行政机构和居民自治组织的二重色彩，而且，更多的是前一种色彩”。正因为如此，近年来社区居委会的发展越来越呈现行政化的趋势。事实上这是不适合商品房住宅小区的。与传统的城市社区的“居民自治”相比，在城市商品房住宅小区的业主自治是相对纯粹的城市基层民主自治，“基于物业管理基础上的业主自治比传统的按照居住区设立居民自治更具优越性”。

有的学者指出：“一个发育成熟的商品房小区离不开社区居委会和业主委员会，他们各司其职，各负其责，相对独立，有事沟通，社区居委会负责社区公共事务的管理，业主委员会负责与物业服务有关的经济事务的管理，本来是井水不犯河水，清清楚楚，明明白白。物业公司就是为业主服务的市场组织，两者是委托关系，干好了，接着干；干不好，被解聘，十分简单。但现实中，社区居委会和业主委员会之间的关系远不是线性的，而是充满了纠葛和纷争。”在北京，上地西里小区业主在业主大会、业主委员会的既有制度框架下，又通过业主代表大会的制度设计，试图实现“小区业主自治和居民自治的融合”，见下图：

小区业主自主治理体现的是“以产权为基础、以业主自治为诉求、以业委会为主导的新型基层民主。所以，业主的事，不应该也不可能由别人来把关，而只有依法通过建立并健全投票机制、监督机制和罢免机制来解决。如果一定要给业委会安排个领导的话，这个领导只能是法律法规”。唐俊在《物业管理的概念重整与价值重塑》一文中将小区业主自治形象地称为“楼道里的民主”；“有恒产者有恒心”、“有财产有责任”。上海一位叫黄河的业主委员会主任的话，生动地体现了业主投票观念的重大变化：“只有当权力最终的表现是每个业主手中的一票，而不是哪个部门手中的公章时，小区自治才不是一句空话。”

最近十年来，在深圳、广州、北京、上海等商品房住宅小区发达的大城市，业主们基于公益之心，珍惜业利，热情参与小区事务，从而催生了以业主为主体、以业主自治为基础、以业主集体行动为形式、以保护小区共同体利益为价值取向的新型小区政治。于是，在与开发商、物业服务企业、政府有关行政主管部门的博弈格局中，通过业主组织选举、业主大会议事、与利益攸关方的谈判、斗争和协商等言论与行动，小区业主“培养了民主习惯、公共精神和自治能力，为小区的和睦与繁荣积累了丰富的社会资本，并为公民追求更高层次的民主奠定了基础”。

在小区，业主通过自治解决小区事务，由此逐渐经历民主生活方式的体验与磨砺，业主以“主人”的姿态，参与小区治理。通过小区自治的规训，业主养成自律、自信和社会责任，并培养宽容心态、权利-义务原则与合作共赢的公民理性精神。“民主制必须从地方开始，所谓的地方就是邻里社区。”因此，业主从身边最关切的小区自治生活入手，然后才有可能从社区到社会，再到对国家政治生活的民主化的参与。从自治到民主，从业主到公民，这将是转型期政治文明建设的一个可能的路径选择。

十年前，即2003年，因为深圳、北京等地小区发生了一系列业主维权的集体行动，在舆论界引起很大关注，被称之为“业主革命”；又因为一些业主维权行动的积极人士参加了基层人大代表的选举，出现了“深圳现象”和“北京现象”，引起了学界的关切，一度把2003年称为“公民权利年”、“新民权行动年”。从事政治学研究的学者注意到，业主组织负责人及部分业主参选基层人大代表，反映了从维护私有财产权的利益驱动到民主政治的权利诉求的逻辑转化，即主要是通过人大代表这一角色和人民代表大会这一平台，“更好地表达其自身的利益需求和参与政治规则的制定，以更有效的方式和渠道来维护他们的私有财产权和业主的整体利益”。同时，参选基层人大代表，也是业主在小区之外身体力行、争取民主的实践行动。这体现了商品房住宅小区业主自治与城市基层民主政治发展之间的内在关联。

越来越多的学者亦达成共识：民主不仅不可怕，而且还是一个“好东西”；民主作为“一种现代生活”，应该“让民主造福中国”。在新型商品房住宅小区，民主不仅是小区治理的制度形态和价值理念，而且也应该内化为业主在小区治理中践行的一种生活方式和生存状态。“记住，没有人天生是政治家，如果你没有政治参选的经验，就加入社区大军的行列学习怎么做，在参与基层政治之初，谁都是‘门外汉’。”夏建中教授把业主委员会的兴起看作是“对僵化的城市基层社区管理模式的挑战和冲击”。业主委员会虽是新生事物，但它的性质“确确实实是‘居民自治’……在实践居民的民主自治”。业主大会通过签订《物业服务合同》对物业公司进行委托，通过制定《管理规约》等来规范业主、业主大会、业主委员会之间的关系和各自的权利与义务，“这些都是业主们学和自治管理的途径，是学习和培育自己如何管理好自己的过程。相比较传统的居委会，它是一次真正的制度创新”。

克里斯托弗・拉希在1996年提出这样一个观点：“小型社区是经典民主的聚散地，这不是因为它们是‘自给自足’的，恰恰相反，仅仅是因为它们让每一个人都能参与到公共讨论之中。”在小区，业主自主治理意味着公民的社会参与和民主的社会化。“要实现所有人最大程度的参与，民主的社会化或‘社会训练’必须在其他领域中进行，以使人们形成必要的个人态度和心理品质。”这一过程即通过参与活动本身而进行。“‘冷漠’是民主的罪魁祸首。”因此，参与民主理论中参与的主要功能就是“最广义上的教育功能，包括心理方面和民主技能、程序的获得”；而“一个民主政体如果存在的话，就必需相应地存在一个参与社会即社会中所有领域的政治体系通过参与过程得到民主化和社会化”。已有的理论研究表明，善治与民主政治是有内在关联的。“善治是政府与公民之间的积极而有效的合作，这种合作成功与否的关键是参与政治管理的权力。公民必须具有足够的政治权力参与选举、决策、管理和监督，才能促使政府并与政府一道共同形成公共权威和公共秩序。”而保证公民享有充分自由和平等的政治权利的现实机制，只能是民主政治。“善治只有在民主政治的条件下才能真正实现，没有民主，善治便不可能存在。”民主与小区善治相结合，就会使民主在城市基层社会生长和运作起来。

在珍妮特・V.登哈特等看来，“在一个民主社会中，对民主价值观的关注在我们思考治理系统方面应该居于首要位置。尽管诸如效率和生产积极性这样的价值观不应该被丢弃，但是它们却应该被置于由民主、社区和公共利益构成的更大环境中”。而中国社会城市社区民主建设的经验也表明：“社区作为城市社会越来越重要的基层单位，能够进行有效的民主实践，从而使民主具有更强的生长性，无疑是中国民主生长和运作的广阔的社会空间。社区民主具有自觉的‘溢出效应’，一旦有效地运作起来，就会自觉地寻求新的生长空间，逐渐蔓延到社区空间之外，进入更高的发展空间。”毋宁说，城市商品房住宅小区“基层民主的扩大对于现存政权来说，只会巩固其支持基础，有利于而不是有害于社会的政治稳定”。这也可以说是老一辈仁人志士“建设一个进步的新中国”理想在新条件下的现实回应。

三、现代公民社会发育的机遇

如前所述，新兴的城市商品房住宅小区既是地域性社会生活共同体，也是财产利益共同体、文化心理共同体。因而，从理论上说，小区具有自组织治理机制，即“不需要外部力量的强制性干预，社区通过自身就可以自我整合、自我协调、自我维系，进而实现社区生活的有序化”。从社区研究的角度看，社区治理就是为了解决由政府和市场不能解决的许多社会问题，即通过社区民众参与治理来克服“市场失灵”和“政府失灵”导致的公共物品生产、供给困境，同时通过社区治理培育公民的参与精神和公民意识，解决城市生活中因人际关系冷漠、缺乏归属感和安全感等造成的“城市社会病”以及“政治参与冷漠症”。善治实际上是指国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示一个国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围来看，善治离不开政府，但更离不开公民。

从转轨政治学的角度看，“民主化的基本意义之一，是政治权力日益从政治国家返还公民社会”。

基层治理与社会治理区别篇（9）

一、社区和社区自治

“社区”一词最早由德国社会学家F•腾尼斯在1887年《社区与社会》一文中提出。他认为，社区是基于亲族血缘关系而结成的社会联合。中文“社区”这个词语，最初是费孝通在1933年介绍美国芝加哥学派创始人帕克的社会学时，用来翻译英文Community一词的。帕克之后,不断有社会学家对社区的涵义进行探索并形成不同的理论流派。不同的流派之间虽然存在这样那样的差别,但在社区是人们对其具有归属感和认同感的区域社会这一点上却已形成共识。后人又完善归纳出构成社区的七大要素：(1)人口，(2)地域，(3)经济，(4)社区的专业分工和相互依赖关系，(5)共同的文化制度，(6)居民的凝聚力和归属感，(7)为社区服务的公共设施。在社会学角度，社区就是一个小社会,社会学家常把它做为研究大社会的起点.我国著名社会学家郑杭生认为,社区是进行一定的社会活动，具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体及其活动区域。

社区作为一个学术名词,与现实实践中是有一定的差距的。唐忠新先生认为中国社区属于基层法定社区，将城市的区、街、居委会辖区都视为社区。我们认为，社区自治是社区建设的本质所在，社区建设中要注重政府部门的指导作用，更要注重社区中居民的认同感、归宿感和利益的相关度，唯有这样才能顺利的开展社区建设，更为真实的体现社区建设的自治精神，推动基层民主的发展。因此,要推社区自治,首先必须将其操作化。有幸的是,当前我国社区自治的实践已经突破了原有理论设定的框架,将社区重新定位于基层社会管理体制的平台,社会结构从“多体(单位)一元(国家权力)”向“多元一体”的结构性变化,沟通国家与社会之间的桥梁己成为新型社区的题中之义和必须具备的功能,即基层自治必须以新型社区为载体,新型社区是具有中国特色的民间社会(市民社会),自治是其应有之义。

我国《宪法》规定:“我国城市的居民委员会和农村的村民委员会,是基层群众性自治组织”。《居委会组织法》根据宪法的规定,对居委会的性质和职能做出了明确的法律解释,在第二条中规定:“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织。”时下所建立的新型社区体制,是在遵循宪法和居委会组织法的根本原则和精神的前提下,所进行的一次改革,社区的自治性质及其“三自职能”仍然没有变。以自治为导向的社区定位与划分社区自治是符合法律规定,且受法律保护的行为。社区自治作为体现我国人民代表大会政治制度,推进民主政治建设,人民群众参与国家管理,创造自己幸福生活的有效形式,是一种有限的自治,即在新的社会条件下,我们实行的社区自治并非是无原则的自治,而是要在社区党组织的领导下,在政府的指导下,发挥社区成员代表大会、社区协商议事委员会、社区居委会和社区内各种协会组织的作用,实现依法自治。由于国家与社会之间的互动不是等值互补的,即社会自主性和独立性的发展程度不单纯由国家权力从社会中退出的程度决定,它在很大程度上还取决于社会结构的变化、社会发展的水平、社会个体的素质以及社会动员的程度。因此,基层自治发展所要求的政治发展还需要有另一种政治发展,即在社会主义市场经济条件下,政府对社会进行新的、有效的动员和整合,以充分培育基层群众自治发展所需要的社会基础。可见,中国社区自治的推进必将是一个规划性的变迁过程,其体现为当前基层政权力量通过社区建设耒动员和整合正日益从“单位人”向“社会人”转化的城市居民,培育居民的社区认同、公益观念和参与意识。

二、社区比较：非均衡中国下的城市与乡村自治

我国城乡基层自治制度建立的时间尚不长，其突出特点之一就是发展不平衡。农村村民自治在20世纪80年代初就开始出现，但直到1998年才在全国广泛实行。城市社区自治的萌芽形式从20世纪50年代初就已产生，但直到20世纪结束之际才在全国广泛推行。而在城乡基层自治发展中，农村率先崛起，正在深度扩展；城市迅速突破，正在向广度蔓延，在其发展中有着不同的特点，并由于相关因素的制约而影响其走向。

从萌芽形式看，中国城市社区自治比农村村民自治萌生更早。早在20世纪50年代初期，城市就建立了居民委员会。但是，50年代以后形成的城市社会是以“单位制”为主体的。各个企事业单位从属于各级政府，城市成员从属于各个单位。单位自成一体，包揽其成员的所有事务。居民委员会只是由少数缺乏就业能力而未能进入“单位”的人所组成，不仅处于边缘地位，而且高度依附于政府。为此，城市社会被高度结构化于国家体系，国家与城市社会几乎是重合的，城市社会的自主性及城市居民自治空间十分狭小。但是，这种国家与社会高度重合的结构难以持久。自20世纪60年代，随着城市人口的迅速增长，一部分成员因为难以进入“单位”而游离于“单位制”社会以外。成千万的城市成员“上山下乡”到农村虽然一度缓解了城市就业压力，但20世纪80年代初城市成员大规模返城却造成更大压力，更多成员无法进入单位。这使得原有的国家统摄社会的体制不得不发生动摇。因为这一体制是以为社会成员提供充分就业等社会保障为前提的。而使这一体制发生根本性变化的则是“单位制”本身的解体。在以政企分开起始的城市经济体制改革中，生产单位的自主性增强；在市场导向下，企事业单位原来承载的社会功能被剥离，政府承载的部分社会职能也要被转移。为此，城市社会发生两方面重大变化。一是非固定单位的成员愈来愈多，二是“单位人”向“社会人”的转变，人们的需要更多的是依靠社会而不是单位满足。一个自由自主的城市社会得以产生，并开始促进国家与城市社会的分离。在城市社会与国家的分离过程中，也伴随着社会的无序和失范。城市治理面临的公共秩序、公共卫生、公共治安等公共问题愈益突出。如尽管国家数次进行严厉打击犯罪活动，但城市公共安全仍然面临严峻的挑战。特别是20世纪90后期，“”团体大规模的挑战政府权威，显现了加强和改进城市治理的紧迫性。为此，国家民政部在倡导社区服务的基础上启动社区建设。

城市社区建设的实质是在传统单位制解体的过程中对社会进行整合，重新建构一个以“社区制”为主体的治理体系。这一体系试图在政府权威能量愈来愈有限的基础上将一部分治理权力让渡给社会，通过社会自身的力量管理社会，以达至社会的自我管理、自我教育和自我服务。为达到这一目的，一方面重新划分社区，并以新的社区为基础构造居民组织；另一方面承继居民自治传统，促使新建立的社区居民组织向自治精神回归。城市社区自治由此而产生和发展。从制度变迁的初始路径看，中国的城市社区自治与农村村民自治有其共同特点：其一，两者都是由于经济体制改革所引起的国家与社会的分离，并开始出现一个自由自主社会空间而发生的；其二，两者都是为了解决国家与社会分离过程中出现的紧迫性公共问题而对治理体系的变革；其三，治理体系变革的重要特点是向基层社会和公民让渡和下放部分治权，以实现对社会的有效整合。结果是基层社会和公民通过运用这部分治权而行使民利，由此启动了社会民主化进程。

由于城市与农村在制度变迁中的次序和城乡社会结构不同，城市社区自治与农村村民自治在制度变迁的路径和特点方面又有不同之处：

第一，由于农村经济改革率先从分散落后的农村地方开始，使农村村民自治一开始具有较强的自发性，村民自治的特点较为突出。城市社区自治则具有很强的规划性，主要是政府有意识地推进社区建设过程中产生的，社区自治只是蕴含在社区建设之中，其特性尚没有充分显现出来。

第二，农村村民委员会作为农村的主要组织，对原有组织具有很强的替代性。而城市社区建设中建立的社区居民委员会更强调社区基础，没有也不可能全面取代原有的城市组织，它主要是为城市治理提供了一个崭新的制度平台。

第三，在农村村民自治活动中，自治主体基本上都是自然人。而在城市，除了作为自然人的居民外，还大量存在各种单位和组织。因此，在城市社区自治的制度平台上，法人团体也是自治活动中的重要角色，只是其地位及作用与自然人有所不同而已。

第四，农村村民自治建立在土地等生产资料集体共有基础上，村民一出生就是村庄的当然成员，自动享受自治权利。而城市社区没有共同的经济基础所维系，社区成员的界定较为困难，其流动性较强。在某一社区出生，之后并不一定就是该社区成员。不在某一社区出生，但也可能成为该社区成员，并享受社区自治权利。

第五，农村的村民委员会具有一定的经济管理职能，自治活动的内容不仅有公共社会事务，还包括经济事务。在城市，经济事务主要由各种企业所承担，社区自治组织一般不承担管理经济事务的职能，自治活动的内容主要是非经济的社会发展方面。因此，社区自治与社区建设密切相关，自治与民主紧密相连。民主以平等的个人权利为基础。平等的个人权利又来自于平等的财产支配权。

在中国农村，土地等主要生产资料为集体所有，作为集体一员的农民既是劳动者，同时处于经济者地位。正因为如此，制将不同层级的管理权力赋予社员代表大会和社员大会，从而蕴含着一定的民主自治因素。但政社合一的行政统合和支配使这种民主自治实现的空间十分有限。只是随着农村“分田到户”的经济改革和“政社分开”的政治改革，才为民主自治提供了广阔的制度空间。公社制废除后的村民自治组织具有很强的替代性。村民委员会替代的是原生产大队管理委员会，村民小组替代的是原生产队，相当多数的村民在很长时间内还习惯于称村委会为大队，称村民小组为生产队。但是，村民委员会组织毕竟与原公社组织有着根本的不同。最主要的是由于“分田到户”后，它不再直接组织生产；由于“政社分开”后，它不再直接行使政权职能。其主要功能是在一家一户自主生产经营基础上从事公共事务管理和发展公共事业。村庄公共事务和公益事业直接关系到村民的切身利益，如承包经营权的获取、税费的收取、村集体经济收益的分配、村办学校、村建道路等公益事业的兴办及经费的筹集、村干部的工作补贴及村集体的公共财务等。这就使得村庄公共事务和公益事业必须依靠村民的广泛参与，村民处于者地位。因此，村民委员会一开始就是根据民主自治原则加以建构的。1998年修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》第2条明确规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”同时，法律还规定了村民委员会要按照便于群众自治的原则设立，村民委员会向村民会议负责并报告工作，村的重要事项必须经由村民会议讨论决定。由此可见，农村村民自治的组织体系建构在形式上源自于公社组织，但与公社组织的性质又有着根本性的不同，主要表现为村民的者地位得以通过相应的形式加以表现。为保障这一者地位，在村民委员会的运作中创立了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的机制。民主选举指村民委员会成员必须经由村民直接选举产生，民主决策指村庄重要事项必须经由村民会议或村民代表会议讨论决定。民主管理指村务管理必须遵循村民共同制定的村民自治章程等制度，并广泛听取村民意见。民主监督指村民委员会的工作必须接受村民的直接监督，实行村务公开。因此，从制度创设看，农村村民自治强调村民参与，具有较强的民间性、平等性色彩。

与农村村民自治不同，城市社区自治是在社区这一新的制度平台上形成的。尽管社区自治的主体是居民，但更突出其社区地域性。特别是社区建设中的社区自治具有很强的政府规划性。在社区建设的初期，政府部门自觉不自觉地按政府模式建构社区组织，从而使社区组织具有较强的行政化色彩。如在社区建设之中，一些地方按照地方行政组织的模式成立社区管理委员会，社区负责人被称之为“小巷总理”；按照地方人大的模式建立社区成员代表大会而未建立社区成员大会制度，前者被称之为“小人大”；按照地方政协的模式建立社区协商议事会。如加上社区党组织，社区与国家系统一样，也建立了所谓“四大班子”领导机构。

行政化的社区组织在运作机制方面具有较强的精英化色彩和代议性民主的特点，社区成员的广泛直接参与严重不足。如在中央两办23号文件下达之前，社区居民委员会的选举基本上都是实行社区成员代表大会间接选举，社区干部实行招聘、考试与选举相结合，社区事务的决策主要由社区居民委员会作出，很少经过社区成员代表大会讨论，更没有召开过社区成员会议。

出于我国的传统国情和由政府主导的改革和社会转型，在社区建设之初，政府的主要目的是通过行政力量迅速建构城市基层组织，社区组织的行政性较为突出。但是，社区毕竟不是一级政府，社区建设如果没有社区成员的广泛参与，也难以获得持久的动力。随着社区建设的扩展，一些地方开始按照民主自治的导向建构社区组织，并得到中央政府的认可。中央两办23号文件将扩大民主、居民自治作为社区建设的基本原则之一。规定要按照便于社区居民自治的原则设立社区，社区居民委员会属于社区居民群众自治性组织。在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。中央两办文件下达之后，为地方的大胆探索提供了更为广阔的制度空间。特别是一些地方运用农村直接民主的经验建立新的社区组织。如在浙江、江苏、上海中小城市社区建设中，新建立的社区自治组织实行社区成员直接选举，通过“门栋自治”、居民论坛、居务公开等方式为居民直接参与社区事务管理提供更多的制度化渠道。许多地方不再是按照国家系统，而是根据社区自治的原则建立社区组织，如更强调社区成员会议的地位与作用。特别是在一些市场经济较发达的城市，非常重视社区中介组织的培育，使社区自治更能体现自下而上的特点。

三、成绩与问题并存，还有很长的路要走

从总体上看，我国的城市社区自治的组织建构正在由起初的行政主导向自治性复归，运作机制正在由精英主导向广泛直接参与扩展。我国城乡基层自治制度尽管建立时间不长，但已展示其不可忽视的成效。

1。创造了国家与社会分权治理的一种新范式。在中国，长期历史上的专制集权体制使治理权高度垄断于皇帝—官僚体系，虽然出于统治成本的考虑，社会有一定的自治空间，但这种自治权高度依附于国家政权，且没有法律保障。当代中国城乡基层自治是在人民基本制度下国家将部分治权让渡于社会的结果，并由法律所认可。城乡基层自治组织在法律的框架内享有自主管理社会的自治权，城乡居民通过自治组织直接参与基层事务的管理，自己创造自己的幸福生活。由此在改变传统的一元性治理结构，在基层社会层面建构国家与社会分权治理体系创设了基本的制度范式。

2。促进公民社会的形成。在中国走向民主化的过程之中，必须建立一个以民主和法治为基本理念的公民社会。在中国，市场导向的经济体制改革推动了民主导向的政治体制改革。但是，市场化进程中出现的自由自主的市民社会并不能自然导致公民社会的产生。要将一个自由的人变为一个具有坚定的民主和法治理念的人，其唯一方式就是民主实践。中国城乡基层自治制度第一次大规模地将民主与法治制度输入到基层社会，成为城乡全体居民最广泛的民主与法治实践活动，也成为全体居民学、运用民主的大学校。正如原全国人大委员会长彭真在通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》时所说的，村民自治是亿万农民的民主训练班。因此，城乡基层自治的发展将有力的促进公民社会的形成，从而为中国的民主化进程奠定牢固的基础。

3。推进改善党和政府的治理。与中国的经济体制改革一样，中国的政治体制改革也是先从社会和基层开始的。社会的变化和基层改革一方面改变了原有治理体制的基础，另一方面也要求进一步推进治理体制的适应性和创新性改革。中国城乡基层自治制度是在党和政府的主导下建立的，它的发展又推动着党和政府治理方式的改变。如在村民自治的推动下，农村党支部实行“两票制”选举，乡镇一级实行乡镇长直接选举，县乡基层政权实行政务公开。在城市社区自治的推动下，城区政府转变职能，重心下移，公共服务意识得到强化；通过“民评官”和发挥社区中的人大代表的作用，将政府置于社区居民的监督之下。这种底层变革所引发的扩展效应还在继续延伸。

我国的城乡基层自治是在党和政府主导下兴起和发展的，其发展进程取决于党和政府所扮演的角色。这是城乡基层自治发展的重要制约因素和外部环境。在农村，自20世纪50年代以来，党的组织体系一直延续下来，并成为领导核心。村庄事务的治理权力主要由党支部，特别是党支部书记所执掌，村民委员会受党支部领导。但是村民委员会由全休村民选举产生，其权力基础在程序上的更具有广泛性。根据法律，村务大事必须经由村民会议或村民代表会议讨论决定。这无疑会改变原有的权力格局。在村庄内部，如何处理好村党支部和村民委员会的关系，如何处理村民会议或村民代表会议集体讨论决策和村支部决策的关系便成为村民自治能否有效贯彻的主要因素。而在村庄外部，根据法律，村民委员会与乡镇政府的关系是指导与协助，而不是命令与服从的关系。但是，乡镇管理要依托村民委员会加以实施。为此，乡镇政府会以各种方式影响和控制村民委员会的活动，从而压缩村民自治的空间。因此，“两委关系”（村支部与村委会）和“乡村关系”（乡镇政府与村民委员会）便成为农村村民自治发展的主要制约因素。目前在这方面尚没有出现突破性的进展。

而在城市社区自治发展中，党和政府所扮演的角色方面有了一些新的突破。由于原有的居民委员会处于城市社会的边缘，居委会的党员不多，党组织也不健全。从事居务管理的主要是居委会成员。在城市社区建设中，虽然强调社区党组织建设，但党组织的权威力量和影响不如农村大。特别是党组织和社区自治组织是在社区建设中同步建立的，社区成员代表大会和社区协商议事会等组织相应建立，使社区党组织一开始就在社区自治的基本制度架构下运行。在社区事务管理中，具有多样合作治理的特点，党组织和自治组织的关系较为宽松。与此相应，为了创建城市治理的新的制度平台，在社区建设的一开始，一些实验区的政府就注意按照自治的原则构造一种新型的政府与社区的关系。如沈阳市在赋予社区组织自治权的过程中，明确规定社区自治包括社区组织有权拒绝政府部门不合理的任务摊派。武汉市江汉区更是从社区建设一开始就强调为保障社区自治，政府工作必须重心下移，转变政府职能，变过去的单向的行政管理为以服务为基础的管理，将政府工作置于社区居民的监督之下，实行“民评官”。这种在社区建设构造的政府与社区组织之间的新型关系无疑为社区自治的发展提供了较为宽松的外部环境。

当然，城市社区自治在党组织与自治组织、政府与自治组织的关系方面的突破性进展，与城乡自治组织所承担的功能和面临的治理压力不同有关。在农村，村民委员会承担区域内所有事务的管理，包括促进经济发展和经济管理的职能。政府往往将包括经济发展在内的各种行政指标直接下达给村。为保证这些任务的完成，政府更多的运用直接的行政干预方式，由此必然压缩村民自治的发展空间。特别是政府在下达行政任务时，不仅没有向村支付行政费用，反而要求村里支付更多的财力，导致为获利而收权。而这势必增加农民负担，并加剧村民与村干部的紧张关系，从而影响村民自治的开展。与农村不同，城市的经济功能主要由企业组织所承担，社区居委会主要承担的是非经济的社会事务。政府没有必要向社区居委会下达经济指标，并以行政压力的方式促使其完成。这是政府与社区的关系较为和谐的重要原因。特别是城市的经济实力较强，政府不仅不向社区收取行政管理费用，而且为社区提供财政支持，不仅放权，而且让利。如武汉市江汉区在社区建设中明确提出“费随事转，权随责走”，要求社区协助政府部门做事，政府必须支付相应的费用。不仅政府为社区干部支付工资，而且社区干部的报酬取决于其社区工作及其社区成员的评价。这自然有利于保障社区干部努力为社区居民服务，建立和谐的社区关系。

虽然城市社区自治发展的环境较为宽松，但与村民自治相比，也面临社区参与不足的问题。在农村，村庄是一个经济、政治、文化和社会融为一体的共同体，经济利益的关联度较高。为维护和扩展其经济利益，村民积极参与公共事务。这正是农村村民委员会实行直接选举能够取得较好成效的重要原因。而在城市，居民的经济利益与其工作单位密切相关，与社区的关联性不直接。在缺乏经济利益的牵引下，城市居民对于社区公共事务缺乏足够的参与热情。这在公共意识较为薄弱的现阶段中国，尤其突出。这也是城市社区自治组织大多实行间接选举的重要原因所在。所以，就公民参与的深度和广度而言，城市尚不如农村。

在我国城乡基层自治发展中，还面临着共同性的问题，这就是自治能力的培育。农村村民自治的行政压力较大和城市社区自治的参与不足都与此相关。这是因为，无论是农村村民委员会，还是城市社区委员会都带有很强的政府建构性，公民的自组织性较弱。而公民的自我组织则是自治的重要条件。只有当农民通过自我组织，学会和掌握依法自治，才能有效抵制不适当的行政干预。而社区群众组织的发育，则有利于扩大城市居民的参与。总之，只有最终由公众的积极参与和发挥主导作用，才是社区自治的根本之意。

参考文献:

[1]FerdinandTonnies：CommunityandSociety[M].N•Y•E•P•Dutton&Co,1963.

[2]郑杭生：社会学概论新编[M].北京：中国人民大学出版社，1991年版。

[3]唐忠新：中国城市社区建设概论[M].天津：天津人民出版社，2000年版。

[4]陈幽泓：国际社区发展协会2003年会综述.现代物业，2003（10）

基层治理与社会治理区别篇（10）

关键词：

基层社会管理 创新 乌海市

中图分类号： C916 文献标识码： A

当前，社会管理的重点在基层，难点也在基层。因为大量社会需求来源于基层，大量社会问题产生在基层，大量社会矛盾根源在基层，只有搞好基层社会管理和服务，社会管理的大厦才具有扎实的根基。因而，一定意义上讲，基层社会管理水平的高低既影响着社会管理宏观政策的有效贯彻和落实，也直接反映出社会管理的整体绩效。因此，必须明晰当前重点，并努力寻求有效路径，促进基层社会管理水平提升。

一、基层社会管理现状——以乌海市为例

乌海市辖3个县级行政区，总面积1754平方公里，人口50万，2004年实行城乡一体化改革，城市化率达94%，是一座新兴的工业城市。与全国其他地级市相比，乌海市面积不大、人口不多、城市化水平较高。当前，乌海市正处于转型升级、科学发展的关键时期，又处于社会矛盾、社会问题凸显期，发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出。给传统的社会管理模式带来了极大的冲击，创新社会管理模式、提升社会管理能力刻不容缓。具体工作中，基层社会管理存在的一些问题：

1、社区运转机制不能够适应新形势。社区工作联系责任机制和工作协调机构仍不健全，社区所辖改制企业移交工作不够规范，如少数破产、改制企业移交本单位职工组织、户籍、计划生育、综合治理等关系时底子不清，情况不明，少数单位在将各项社会事务向社区移交时，不能提供必要的管理条件等等，给社区工作带来较多难度。与此同时新的社会事务大量产生，而社会管理体制落后，使一些社会纠纷和社会矛盾不能及时解决。

2、一些领导对基层社会管理认识不到位，尚未引起足够重视。有的认为社会管理事杂面广，成绩体现难；有的认为社会管理在政绩考核中权重较低，干好干坏影响不大；有的认为社会管理耗时耗神，害怕被琐事缠身；有的认为只要经济发展了，社会管理工作就能迎刃而解，基层社会管理是基层干部的事，与己关系不大。

3、服务体系不够健全，部分地方出现管理真空。目前，社区服务水平及质量仍无法满足居民群众多层次、多样化的需求。如社区居民普遍关心的公共安全问题、居住环境优化问题、文体活动组织问题等较多问题还没有完全得到有效地解决。同时，现在的社区居委会难以发挥群众自治组织的作用，实际上每日从事大量本来由政府职能部门或社会中介组织承担的事务性工作。在这种情况下,由于管理粗放，基层社会管理和服务体系不健全，绝大部分问题在基层得不到有效解决，造成大量上访和。

4、基层自治与居民参与不足。社区参与是社区自治的基础，只有社区居民充分参与社区事务的决策、协商和处置，社区自治才有萌芽和发育成长的土壤。目前我市社区参与总体处于初级水平，社区居民在社区事务和管理服务上参与不足，积极性不高，没有体现居民群众自我管理、自我服务的基层民主形式。

二、创新社会管理的思路

推进社会建设和社会管理创新，最根本的一点，在于“打好基层、夯实基础”。为此，必须针对乌海存在的突出问题，选准突破口，从体制、机制上大胆创新，不断增强基层社会管理和服务水平。笔者认为，要从5个方面着力：

1、转变机制。由弱街道强社区过渡到撤街道建社区。街道办事处作为政府的派出机构在单位制的社会管理中起到不可替代的作用，随着社会经济的发展，社会管理的复杂化，多元化，街道办事处逐渐成为了区政府与社区的传话筒，其具体管理职能弱化，且占据着人、财物等大部分基层社会管理资源。而最贴近居民的社区管理得不到应有重视和支持。因此，“撤街建区”不失为我国加强和创新社会管理的可选路径。

下放人、权、责，由二级政府、四级管理向三级政府、三级服务转变。政府职能部门面向社区实现工作重心下移。一方面，加快构建财权与事权相匹配的社会事务公共资源配置体制。另一方面，推动公共资源社会投入重心向下，重点扶持社区。并利用科技信息管理对社区服务做到网格化、精细化。

2、转变观念，加强认识。一调整“指挥棒”的内容。进一步把基层社会管理与服务纳入政绩考核内容，扭转各级干部的政绩观，切实提高对社会管理特别是基层社会管理的重视程度。努力转变各级干部特别是基层干部的工作重点，把及时了解掌握和化解基层社会管理中的问题作为核心工作来抓，把基层社会管理能力和效能作为领导考评的重要内容。加强群众工作能力培训和锻炼，切实提高各级领导干部的社会管理能力。二强化“治未病”的思想，变应急管理为日常管理。转变依靠强制力和威慑力保持社会稳定的传统观念，增强从“治未病”的思维和角度维持社会稳定的意识，改进与完善对容易引发社会纠纷的重点领域、重点部门的管理办法、体制机制，切实增强将社会矛盾主动化解在基层和萌芽状态的能力。

3、加强社区功能，提高社区管理服务水平。

随着政府行政管理体制改革的深入和职能转变的加快，以及住房、医疗、养老、就业等各项改革的深入，社区承担起越来越多的服务功能，服务居民的角色越来越重要、任务越来越繁重，因此，必须加快强化社区的各项服务功能，在社会救助、居住环境、文化娱乐、医疗卫生、劳动就业、社区治安、权益保障等方面全方位发挥作用。在工作实践中借鉴香港、新加坡等地社区自治经验，探索设立政务、卫生、文化服务中心，剥离原有村（社区）承担的政府行政管理职能，逐步建立“两级统筹发展、三级管理服务”的现代城市管理体制。要按照“强政府、大社会”的原则，将社区工作人员从繁杂的行政事务中解脱出来，集中精力主导居民服务。

4、调动社会力量，参与社区管理，共建和谐社区。树立“多中心”思想，积极支持和培育基层社会管理力量。坚持城市社区自治和农村村民自治，同时大力培育、发展各种社会组织、中介组织，引导更多的社会力量参与基层社会管理。更多吸纳企事业单位，参与社区管理，引导社会组织服务社会。加大宣传力度，加强社区服务意识，更好地发挥党员干部、社会骨干、志愿者参与社区建设积极性。

5、加大基层居民参与力度。居民参与是基层社会自治的重要基础，是我国基础社会管理创新的基本模式和发展方向，因此，要正确认识当前我国居民参与基层社会管理不足的现状和原因，在政策制定、制度设计、行为观念、社会文化、社区建设等方面采取积极措施，不断扩大基层社会管理的居民参与度，实现参与数量和参与质量双提升。

三、正确处理好几个关系

推进社会建设和社会管理创新，除了从体制、机制上大胆创新，不断增强基层社会管理和服务水平。还需要我们在工作实践中，正确处理好几个关系：

1、动态协调与源头治理的关系

社会管理的重要工作是协调社会关系、化解社会矛盾。因此，需要建立诉求表达机制、矛盾纠纷的滚动排查和预警机制、矛盾的调处机制、社会治安防控体系，使社会问题和社会矛盾不断得到化解。另一方面，源头治理是治本之举。特别是要着力解决好民生、民主、民心问题。

2、虚拟社会与现实社会的关系