生态环境治理能力篇（1）

“政府中心主义”是当代国家治理理论的早期形态，或者说是当代第一阶段的国家治理理论，主要是强调国家治理过程中政府的中心地位和主导性作用。同样，“政府主导”的环境治理现代化模式也是强调政府的中心地位和决定性作用，这是当代环境保护运动兴起阶段的突出特征，在我国体现得尤为显著。当代环境治理现代化“政府主导模式”的出现有其必然性。20世纪后期，全球性的环境保护运动的目标从环境管理发展到环境治理，表明环境保护事业发生了突破性进展。同时，环境治理从“民间主导模式”发展到“政府主导模式”，表明环境治理体系和治理能力又发生了本质性的突破。因为，环境治理的“政府主导模式”体现了现代国家治理的必然性之道，适应了现代社会发展过程中的阶段性需要，反映了现代公共生活的合法性基础，“不仅是认识上的提升，更是国家治理技术层面的完善”。现在，环境治理面对的严峻形势，突出表现为资源约束日益趋紧，环境污染不断严重，生态系统更加退化。重视政府在环境治理中的重要地位，有利于树立尊重自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位；强化政府在环境治理中的重要能力，有利于树立顺应自然的生态文明理念，努力建设生态良好、环境优化的美丽中国；发挥政府在环境治理中的重要作用，有利于树立保护自然的生态文明理念，实现中华民族的永续发展。当代环境治理现代化“政府主导模式”的内涵有其合理性。这是环境治理实践的一次升华，是环境治理理论的一次飞跃。升华意味着我们已经从传统治理发展到现代治理；飞跃意味着我们正在从现代治理发展到现代化治理。传统的环境治理是以人治为核心的治理，现代的环境治理是以法治为核心的治理，现代化的环境治理是以人本为核心或者说以人为本的治理。从人治到法治，这是环境治理的本质性突破；从法治到以人为本的环境治理，这是“政府主导模式”的现代性要求。现在，肯定环境治理“政府主导模式”的合理性，不仅仅要在环境治理中发挥政府的作用，更要通过深化环境保护激励措施，进一步完善领导干部政绩综合评价体系；不仅仅要充分发挥地方政府预防和治理环境污染的积极性，更要引导地方各级政府把环境保护放在全局工作的突出位置；不仅仅要完善中央政府进行环境保护的投入管理机制，更要加大地方各级政府进行环境保护的投入力度，及时研究解决本地区环境治理的重大问题。当代环境治理现代化“政府主导模式”的影响有其局限性。我们肯定政府在环境治理中的作用，又不能过于夸大它的作用。因为，“政府也有着组织管理、信息不对称性、利益协调的一系列交易成本，而且这些成本因为政府组织的垄断性、政府官员的内部市场流动有限和向上负责制等一系列组织制度特点而放大和加剧了”。也就是说，在环境治理随着政府组织规模的迅速扩大而扩大的情况下，治理的差异性在内部整合上有着更多的代价，其污染治理和生态恢复的效率会相应下降。为此，我们参照国家机关治理投入负效率的观点，可以看到：由于政府组织管理方面的局限性，可能导致环境治理等级链条的负面延长；由于政府信息不对称方面的局限性，可能导致环境治理无序信息辐射的不断分散；由于政府利益协调方面的局限性，可能导致环境治理信息不对称状况的加剧恶化。这是“政府主导模式”的环境治理不可避免的弊端，其典型结果是政府失灵，突出表现为政府对环境污染等现象的宏观调控乏力、失败甚至崩溃。

（二）环境治理现代化的“市场主导模式”

“市场主导模式”是环境治理理论的中期形态，或者说是环境治理现代化第二阶段的主流模式，主要是强调环境治理过程中市场的中心地位和决定性作用。同样，“市场主导模式”的环境治理实践也是强化市场在生态文明建设中资源配置的中心地位和决定性作用。这是当代环境保护运动腾飞阶段的突出特征，在我国环境保护运动发展的一个时期里体现得生机勃勃。当代环境治理“市场主导模式”的出现有其必然性。不论是国家治理还是环境治理，不仅要发挥政府的作用，更要提升市场的作用。在当代中国的环境治理过程中，人们面临的问题不仅有工业民主国家发生过的市场失灵和政府失灵，而且有社会转型国家存在的市场机制不成熟和政府监管责任缺失。为了解决环境治理中的政府失灵和市场不成熟问题，需要进一步健全环保产业的市场规则，尽可能减少生态文明中生产者和消费者地位的不平等和信息的不对称，尽力避免和防止非公有制企业治理污染时对职工权益的侵凌，大力查处和遏制国有企业内部节能减排方面的腐败和企业行为短期化，等等。为了解决政府环境治理监管责任选择性缺失的问题，一方面要增强政府对生态文明建设产权的界定和保护；另一方面要减少或者取消政府对环保产业市场主体决策权的干预，冲破或者破除政府对环境保护市场机制作用正常发挥的阻碍。当代环境治理“市场主导模式”的内涵有其合理性。最大的合理性就是市场在资源配置中起决定性作用，不论是国家治理还是环境治理，这都是一条一般性、普遍性、全适性的规律。在环境治理过程中，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，是贯彻落实这一规律的突出体现，是推动地区间建立横向生态补偿制度的必然结果。为了全面反映市场供求的必然要求，必须坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费的原则，加快自然资源及其产品价格的改革；为了全面反映资源稀缺程度的迫切要求，必须坚持谁受益、谁补偿原则，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间；为了全面反映生态环境损害成本的现实要求，必须完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度；为了全面反映修复效益的强烈要求，必须在建立市场化机制过程中加大吸引社会资本投入生态环境保护，必须在发展环保市场过程中大力推行环境污染的第三方治理。当代环境治理“市场主导模式”的影响有其局限性。其局限性的典型标识就是环保产业市场失灵，突出表现为环保市场游戏规则执行不力，造成环保市场的真空地带，产生大量危害生态环境和社会经济的问题。在环境治理过程中，过分强调市场作用，不利于划定生态保护红线。事实上，市场机制同实施主体功能区制度是有矛盾的，不利于对水土资源超载区域实行限制性措施；市场机制同建立国土空间开发保护制度是有冲突的，不利于对环境容量超载区域实行限制性措施。特别是在市场至上的情况下，很难严格按照主体功能区定位推动发展，不利于对海洋资源超载区域实行限制性措施。只有恰如其分地发挥市场的作用，才能对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县，取消地区生产总值考核。

（三）环境治理现代化的“社会主导模式”

“社会主导模式”是环境治理理论的新形态，或者说是环境治理现代化第三阶段（不是最后阶段、更不是终极阶段）的环境治理理论，主要是强调环境治理过程中社会的中心地位和决定性作用。同样，“市场主导模式”的环境治理实践也是强调社会在生态文明建设中的中心地位和决定性作用。这是当代全球性环境保护运动持续阶段的突出特征，更是在我国体现得方兴未艾。当代环境治理“社会主导模式”的出现有其必然性。国外的环境治理理论或者国际组织推动的环境治理行动，其一个鲜明特征是“社会主导模式”。对于这个治理体制，不论是有学者称之为“全能主义政治”，还是有学者称作“总体性社会”，“它们其实都是围绕实现一个神圣的理想社会的目标去设计的”。在我国，环境治理框架中仍然赋予社会极其崇高的意义，这个治理框架强调增强社会发展活力和激发社会组织活力。但同时规定“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动”。这些恰恰是我们在环境治理时需要把握的重要原则。当代环境治理“社会主导模式”的内涵有其合理性。其合理性突出体现在公众参与问题上，这是社会主导环境治理的重要平台。近些年我国实施全民环境教育行动计划，就是重视环境保护的社会治理，动员广大社会公众参与环境监督和环境保护。当我们推进绿色创建活动时，在广大城乡居民中推行绿色生活方式，同时在全社会倡导绿色生产行为，这是环境治理的重要社会举措，同时也是社会治理的重要环保方式。当我们完善生态文明建设的公众参与制度、健全重大环境信息公开制度时，其结果不仅是在环境治理方面推进了城乡环境质量的社会关注度，而且强化了重点污染源的社会监督度，加大了城市饮用水水质的社会管理度，完善了企业环境安全信息公开的社会规范度，有利于建立涉及企业有毒有害物质排放信息的社会披露制度。同时也是在环境治理方面引导企业进一步增强社会责任感，建立健全社会化的环境治理制度，有利于“畅通环境、12369环保热线、网络邮箱等投诉渠道，鼓励实行有奖举报，支持环境公益诉讼”。当代环境治理“社会主导模式”的影响有其局限性。社会的作用不能取代政府的作用和市场的作用，夸大和缩小社会的作用，都不利于环境治理现代化。如果局限于社会的作用，干扰政府独立进行环境监管和行政执法，就难以完善污染物排放许可制，难以建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度；如果夸大社会的作用，也难以实行企事业单位污染物排放总量控制制度，难以建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。当然，如果低估社会的作用，也不利于健全环保产业经营管理体制，不利于完善环保市场的集体产权制度改革，这一切都有赖于社会协同和公众参与。因此，及时公布环境保护的公共管理信息，健全环境污染的社会举报制度，加强生态文明建设的社会监督，特别是对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度并依法追究刑事责任，都具有重要意义。

二、环境治理体系现代化的主要取向

我国的环境治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，它的治理不仅仅是一个技术范畴，更是包括经济、政治、文化、社会和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排的治理体系，构成一个“国家治理体系”的重要组成部分。就是说，环境治理体系既是国家治理体系的重要组成部分，又是融入经济治理、政治治理、文化治理、社会治理各方面和全过程的治理活动。就环境治理体系的国家机关而言，主要有三个部分，即：立法机关的环境治理体系、行政机关的环境治理体系、司法机关的环境治理体系。各个国家机关环境治理体系的治理行动，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度的治理实践。这个治理实践能够行动起来、运作起来，表明我们党和国家对于环境治理规律有了新的认识，标志着中华民族和广大人民群众在生态文明建设上走向成熟时期。

（一）环境治理体系现代化的“立法导向”

“立法导向”意味着立法体制在环境治理问题上发挥更大的作用。这个导向在历史的意义上应该是首先出现的导向，但实际上我国的这个导向主要是在逻辑上具有“首先”的意义。其意义在改革进入全面深化时期的主要体现是，“国家治理体系”中立法机关的环境治理行动实施以人为本的治理宗旨，可以保障人民有更多的参与权；实施依法行动的治理原则，可以使环境治理在宪法约束之下进行，在法定轨道之内进行；实施从中国实际出发的方针，可以使环境治理符合科学规律，适应中国国情。环境治理体系现代化“立法导向”的生成具有必然性。我国的环境保护立法经过长期努力，已经成为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。现在，中国环境治理的各方面总体上实现了有法可依，相继进行的环境保护法、清洁生产促进法、大气污染防治法、环境噪声污染防治法、固体废物污染环境防治法、环境影响评价法等法律的修订工作，标志着我国生态文明的法治建设取得了重大成就，也是我们继续进行环境保护法制建设的新起点。形势在发展，时代在前进，环境法律体系必须随着时代和实践发展而不断发展。今后一个时期，我们要加强环境治理领域立法，大力推进污染物总量控制、饮用水水源保护、土壤环境保护、排污许可证管理、畜禽养殖污染防治等方面的法制建设。进一步看，在环境治理的立法导向方面还有大量工作有待跟进，包括对环境污染损害赔偿、机动车污染防治、有毒有害化学品管理、核安全与放射性污染防治等法律法规的制定，以确保国家生态文明建设于法有据。环境治理体系现代化“立法导向”的内涵具有合理性。其“立法导向”内涵的合理性在于，环境法规体系建设坚持了问题导向，这种导向在统筹开展污染物排放标准、环境质量标准、环境监测规范、核电标准、环境基础标准、民用核安全设备标准等环境保护标准的制（修）订工作方面，对于解决实际问题产生了重要的效应。其“立法导向”内涵的合理性在于，环境法规体系建设中坚持提高立法的针对性，在完善大气、水、海洋、土壤等环境质量标准方面作用显著；坚持提高立法的及时性，在完善污染物排放控制要求方面作用突出；坚持提高立法的系统性，在加强水污染物排放控制方面作用明确；坚持提高立法的可操作性，在强化企业周围环境质量监控要求方面作用有力。其“立法导向”内涵的合理性在于，环境法规体系建设中发挥了立法引领和推动作用，其引领作用在推进环境风险源识别、环境风险评估方面体现得尤为突出；其推动作用在突发环境事件应急环境保护标准建设方面体现得更为强烈。环境治理体系现代化“立法导向”的影响具有局限性。例如，在对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记问题上有所不足，没有尽快形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度；在建立空间规划体系和划定生产、生活、生态空间开发管制界限问题上尚有偏失，没有尽快做好大量的用途管制落实工作；在健全国家自然资源资产管理体制问题上尚有差距，没有尽快统一行使全民所有自然资源资产所有者职责；在完善自然资源监管体制问题上有所弱化，没有尽快统一行使所有国土空间用途管制职责。特别是在健全自然资源资产产权制度和用途管制制度方面，除了立法之外还有很多其他重要的工作需要去做，这些工作不是立法能够取代的。

（二）环境治理体系现代化的“执法取向”

“执法导向”体现了法律的生命力和法律的权威。各级国家行政机关作为环境法律实施的重要主体，具有担负法律实施的法定职责。这个职责履行得如何，关系到环境治理的根本走向。当前，坚决纠正环境治理中有法不依、执法不严、违法不究现象，依然是一个突出的问题；坚决整治环境治理中、以权压法、徇私枉法问题，依然是一个严峻的任务。环境治理体系“执法导向”的生成具有必然性。这是进一步提高生态环境统一监管能力的需要。目前，我国的生态环境管理体制不顺，必须改变生态保护能力建设滞后的状况，解决人员队伍、技术力量薄弱的问题；我国的国家重点生态功能区、生物多样性保护优先区、自然保护区的综合管理机制还需建立健全，必须提升生态监测技术体系与评价方法的水平，强化国家重点生态功能区、自然保护区、生物多样性保护优先区的生态监测和评估；我国的区域生态保护与资源开发的矛盾仍较为突出，必须尽快落实生态保护日常的监督、管理职责，解决运行维护费用等问题。环境治理体系“执法导向”的内涵具有合理性。其“执法导向”内涵的合理性在于：1.完善了环境监察体制机制，例如，建立跨行政区环境执法合作机制，深入开展整治违法排污企业的专项行动；在建立部门联动执法机制过程中，有力改进了环境违法行为的处罚方式；在加大环境执法力度过程中，产生了明显的环境治理成效。2.明确了执法责任和程序，在持续开展环境安全监察过程中，进一步消除了环境安全隐患，完善了流域、区域、行业限批和挂牌督办等环境督查制度。3.通过开展环境执法中的督查，提高了环境执法效率，特别是加强环境问题整改后的督察，进一步健全了重大环境事件和污染事故责任追究制度。环境治理体系“执法导向”的影响具有局限性。在优化国土空间开发格局问题上，这是一个人口资源环境相均衡的过程，仅仅依赖于行政执法，不可能完全解决使国土成为生态文明建设空间载体的预期；这是一个经济社会生态效益相统一的过程，必须发挥“国家—政府”“国家—市场”“国家—社会”各个治理框架的功能。要控制开发强度，调整空间结构，给自然留下更多修复空间，需要各个国家机关的共同努力；要使生态空间山清水秀程度进一步提升，生产空间集约高效程度进一步推进，生活空间宜居美好程度进一步强化，都需要借助于市场在资源配置中的决定性作用；要进一步优化国土空间开发格局，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园，需要广泛的社会协同，才能给农业留下更多良田。

（三）环境治理体系现代化的“司法取向”

“司法导向”反映了环境治理体系中司法机关的治理行动。这是深入推进公正司法、深化司法体制改革的需要，也是加快建设公正高效权威的环境司法制度的需要。其结果既完善了环境司法保障制度，也让人民群众在每一个环境司法案件中都感受到公平正义。环境治理体系“司法导向”的生成具有必然性。随着我国经济的过快增长和人口增加失衡，资源能源过度消耗和人为活动过分干扰，对生态环境的压力正在不断加大。产业布局和产业结构与生态环境承载力不匹配、不协调的突出矛盾不仅产生了一系列环境问题，也带来了一系列司法问题。特别是产业转移和资源开发对部分生态脆弱地区产生新的生态破坏，导致人民群众对生态环境司法服务的需求不断提高。同时，全球气候变化的不确定性导致生态系统更加脆弱，影响生态环境对经济社会可持续发展的支撑能力，特别是国际生态环境履约压力不断加大，进一步使我国环境保护国际责任的司法呼声日益增强，履行国际生态环境公约的司法任务愈发艰巨。环境治理体系“司法导向”的内涵具有合理性。其“司法导向”内涵的合理性主要在于，必须加大生态保护和环境治理的公正司法，才能最终使良好的生态环境成为人和社会持续发展的根本基础。因此，实施重大生态修复工程，需要深化司法体制改革的支持；增强生态产品生产能力，需要加快建设公正的司法制度；推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理，需要加快建设高效的司法制度；扩大森林、湖泊、湿地面积，需要加快建设权威的司法制度；保护生物多样性，需要完善人权司法保障制度；加强城乡防洪抗旱排涝能力建设，需要严肃惩治司法腐败；加强防灾减灾体系建设，提高灾害防御能力，需要加强和改进司法监督工作。总之，为了让人民群众进一步感受到环境司法的公平正义，需要以解决危害人民生存、损害群众健康的突出环境问题为重点强化公正司法。环境治理体系“司法导向”的影响具有局限性。事实表明，司法是否公正对于严格矿产资源开发生态环境监管关系极大。司法不公，影响了以稀土、煤炭等为突破口强化矿产资源开发生态保护的执法检查与评估，影响了严格控制破坏生态系统的开发建设活动。对资源开发活动的生态破坏状况开展司法调查与评估，对于制定全面的生态恢复规划和实施方案关系极大，但是，司法腐败极大地干扰了企业对矿山和取土采石场等资源开发区、次生地质灾害区、大型工程项目施工基地开展生态恢复的监督。因此，“司法导向”的局限性不仅仅是对生态司法建设的认识不足、对各领域的司法协调统筹不够，更重要的是对自然生境变化开展司法监测不够，对开发建设等人类活动及其影响实施严格的司法监督不够。

三、环境治理能力现代化的主要类型

环境治理能力是运用国家制度管理生态文明建设各方面事务的能力，包括实行最严格的源头保护能力、推行生态损害赔偿能力、坚持资源破坏责任追究能力、完善环境治理和生态修复能力、运用制度保护生态环境的能力等各个方面。相比我国经济社会发展的要求，相比人民群众的期待，相比当今世界日趋热烈的环境治理，相比实现国家建立系统完整的生态文明制度体系的目标，我们在环境治理体系和治理能力方面还有许多不足，特别是在环境决策的制定、环境政策的实施、环境对策的应变等方面，还有许多亟需改进的地方。

（一）环境治理现代化的“决策制定能力”

提升“决策制定能力”意味着要切实把环境治理放在全局工作的突出位置，列入重要议事日程，明确目标任务，完善政策措施。目前，亟需提高生态保护的意识和认识，亟需进一步把生态功能综合保护和生态系统综合管理的理念融入到经济社会发展的大局。环境治理现代化“决策制定能力”的提升具有必然性。当前，提升环境治理的“决策制定能力”，对于“完善政府负责、环保部门统一监督管理、有关部门协调配合、全社会共同参与的环境管理体系”具有重要意义，有利于充分发挥环境治理部门之间的协同作用，促进全社会环境治理联动与信息共享。提升环境治理的“决策制定能力”，需要把主要污染物总量控制要求作为区域发展的重要保障，把环境风险评估、环境功能区划编制、环境容量研究等作为产业发展的重要前提，加强对重点流域、区域开发和行业发展规划开展环境影响评价，加强对重点建设项目开展环境影响评价。提升环境治理的“决策制定能力”，还要健全规划环境影响评价和建设项目环境影响评价的联动机制，加强对环境影响评价审查的监督管理。环境治理现代化“决策制定能力”的内涵具有合理性。合理的决策是比较完善的，例如，完善以预防为主的环境风险管理制度，需要实行环境应急分级、动态和全过程管理；完善更加高效的环境风险管理体系，需要依法科学妥善处置突发环境事件；完善更加高效的环境应急救援体系，需要提高环境应急监测处置能力。合理的决策是相当务实的，例如，制定切实可行的环境应急预案，需要配备必要的应急救援物资和装备；加强环境应急管理筹划，加大环境应急技术支撑提升，加快环境应急处置救援队伍建设，必须提高环境应急组织培训和演练的能力。合理的决策是重心明确的，例如，在开展重点流域、区域环境治理过程中，需要全力做好污染事件应急处置工作；及时准确信息，必须以减少人民群众生命财产损失和生态环境损害为重心。合理的决策是责任健全的，例如，健全责任追究制度的着眼点，需要严格落实企业环境安全主体责任；健全责任追究制度的着重点，必须强化地方政府环境安全监管责任。环境治理现代化“决策制定能力”的影响具有局限性。在全面促进资源节约问题上，已经形成节约资源是保护生态环境的根本之策。但是，要节约集约利用资源，没有推动资源利用方式根本转变，没有加强全过程节约管理，没有大幅降低能源、水、土地消耗强度，是不可能从根本上提高利用效率和效益。要推动能源生产和消费革命，仅仅控制能源消费总量和加强节能降耗是不够的，还需要支持节能低碳产业和新能源、可再生能源发展，确保国家能源安全。在加强水源地保护和用水总量管理问题上，不仅要推进水循环利用，更重要的在于建设节水型社会。因此，只有认识“决策制定能力”的局限性，才能更好地促进生产、流通、消费过程的减量化、再利用、资源化。

（二）环境治理现代化的“政策执行能力”

环境治理的“政策执行能力”不同于政策执行力，主要是指政策执行主体的能力素质问题。长期以来，在环境治理政策执行中出现的种种问题都表明，政策执行主体的能力素质问题已经成为推进或阻碍环境治理政策有效执行的最关键因素。其中一个重要的实践检验就是，能否对该地区节能减排和生态环境保护的项目果断实施审批，能否对未完成节能减排目标任务考核的地方果断实施区域限批，并追究有关领导责任。环境治理现代化“政策执行能力”的提升具有必然性。这是在环境治理的日常监管和执法检查过程中，正确理解顶层设计政策内涵要求和精神实质的需要。只有提升执行主体的政策领会能力，才能有力开展整治环保违法企业的专项治理行动，才能有效加强对环境法律法规执行情况进行监督，才能切实对环境问题整改情况进行督察。这是在建立建设项目全过程环境监管制度以及农村和生态环境监察制度过程中，将顶层设计政策和本地区本部门环境治理实际相结合的需要。只有提升执行主体环境治理设计执行计划和执行程序的能力，才能完善跨行政区域环境执法合作机制和部门联动执法机制，才能加强对环境污染和生态破坏事件的依法处置。这是在执行流域、区域、行业限批和挂牌督办等督查制度过程中，政策执行主体调配环境治理的各种要素资源，集成环境治理各种有利条件的需要。只有综合运用环境治理各种手段，实施环境治理政策规划，保障环境治理政策有效落实，才能对未完成环保目标任务或发生重特大突发环境事件进行严厉查处，才能落实环境治理的整改措施，推行生态文明建设生产者责任延伸制度。这是在深化环境监督员制度过程中，政策执行主体及时发现、修正环境治理政策设计瑕疵的需要。只有不断完善生态文明建设不合时宜的举措，才能建立健全环境治理的各项制度，才能依法实行环境治理信息的充分公开，才能加强环境治理的公众参与和社会监督。环境治理“政策执行能力”的内涵具有合理性。合理的依据在于政策领会的能力是环境治理的基础和前提。政策执行主体只有正确领会和深刻理解顶层政策设计的精神实质，才能在大局下思考和行动，科学制定生态文明建设指标体系，才能结合本地环境治理实际创造性地实施生态文明建设的政策，改进地方各级政府生态环境政绩考核。合理的举措在于综合规划能力是环境治理的核心，资源配置能力是环境治理的关键。在继续推进主要污染物总量减排考核过程中，只有明确环境治理的目标要求，精准选择环境治理的路径，科学配置环境治理的各种要素资源，才能顺利开展环境质量监督考核，使环境治理既定政策落地生根和开花结果。合理的保障在于环境治理的自我完善能力是保障和提高生态文明建设水平和质量不可或缺的重要能力。在落实环境目标责任制过程中，定期主要污染物减排政策难以做到绝对正确和一劳永逸。环境质量必须在实践中接受检验，重点流域污染防治规划需要随着实践的发展而进行调整完善，环境治理实施情况要做到因时因势而变，灵活机动，积极有效，才能及时有效地完成环保目标任务，并且防止发生重特大突发环境事件。环境治理“政策执行能力”的影响具有局限性。其局限性的突出表现是，在把资源消耗纳入经济社会发展评价体系过程中，固有的“先发展、后保护”思维理念、工作模式和作风养成没有很好地转变，不熟悉现代环境治理方式，不了解生态环境科技创新动态，不遵循环保产业市场经济规律，处理不好发展与环保的关系，体现生态文明要求目标体系的局限性很明显；在把环境损害纳入经济社会发展评价体系的过程中，还是“GDP崇拜”的老套路，给人以管理僵化、治理陈旧的感觉，少有让人耳目一新的资源节约办法、眼睛一亮的资源保护举措、为之一振的节能减排工作状态，体现生态文明要求的考核办法局限性很明显；在把生态效益纳入经济社会发展评价体系过程中，环境治理的担当精神不够，特别是查处环境污染时怕担责任，少有生态文明建设的闯劲和新意，体现生态文明要求的奖惩机制局限性很明显。上述种种表明，在深化资源性产品价格和税费改革的过程中，环境治理的目标体系和考核办法还有明显缺失，不足以建立反映市场供求和资源稀缺程度的资源有偿使用制度，不足以建立体现生态价值和代际补偿的生态补偿制度；在开展节能量、碳排放权、排污权、水权交易试点过程中，仅仅加强环境考核评价，不足以健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。

（三）环境治理现代化的“对策应变能力”

“对策应变能力”是有效防范环境风险和妥善处置突发环境事件的重要条件，是完善以预防为主的环境风险治理制度的重要前提，是实行环境应急分级、动态和全过程治理的重要基础，是依法科学妥善处置突发环境事件的重要保证。环境治理现代化“对策应变能力”的提升具有必然性。其必然性意味着，在环境治理过程中全面推进环境监测、环境监察等能力标准化建设，应变能力是当代人进行环境治理应当具有的基本能力之一。城市空气质量、重点流域、地下水、农产品产地国家重点监控点位和自动监测网络，都可能发生意外。这需要扩大应变范围，建设国家环境预警应急网，其中，推进环境专用卫星建设及应用非常必要，提高遥感监测能力极其迫切。其必然性意味着，在加强污染源自动监控系统建设、监督管理和运行维护的过程中，应变能力是当代人进行环境治理应当具备的必要能力之一。当今社会的环境治理要面对比过去成倍增长的生态信息，需要持续开展全民环境预警应急宣传教育，才能把握环境治理脉搏；迅速地分析环境治理信息，需要培育壮大环保志愿者预警应急队伍，才能跟上生态文明建设潮流。其必然性意味着，在引导和支持公众及社会组织开展环保预警应急活动过程中，应变能力是当代人进行环境治理应当具有的实战能力之一。在增强环境预警应急信息的基础能力、统计能力过程中，应变能力高的人能够正确地选择对策，将自己的能力服务于环境治理；而应变能力低的人往往不能选择合适的对策。其必然性意味着，在建设环境预警应急信息资源中心的过程中，需要加强物联网在污染源自动监控、环境质量实时监测、危险化学品运输等领域的研发应用，推动环境预警应急信息的资源共享。环境治理现代化“对策应变能力”的内涵具有合理性。合理的对策是遏制当前我国环境状况总体恶化趋势的需要，应变能力高的人可以依据环境治理需要选择灵活反应的对策，有利于缓解环境矛盾的凸显，有利于减轻继续加大的环境压力。随着人口城镇化快速推进，能源消费总量不断上升，这些问题需要人们在环境治理条件有较大变化时，具有良好的调节能力。随着污染物产生量将继续扩张，提升环境治理的应变能力需要选择一些要求完整、持久、严密、细化的对策。随着经济社会的充分发展，环境治理的外界条件变化很大，环境约束将日趋强化，对人们应变能力的要求也进一步提高。因此，推动有关部门不断完善国家重点生态功能区的发展政策，需要加大对国家重点生态功能区财政转移支付对策的力度，扩大对策的覆盖范围。合理的应变能力突出表现为能够提高转移支付资金用于生态环境保护的比例。同样，强化中西部地区和民族自治地方的生态保护，需要加大转移中央以及地方的支付力度，推动自然保护区和生物多样性保护优先区生态补偿专项资金的支付；需要制定实施生态补偿条例，包括继续推进流域生态补偿试点工作，特别是支持地方建立上下游流域市场化的生态补偿机制。这一切都取决于“对策应变能力”的合理与否。环境治理现代化“对策应变能力”的影响具有局限性。其局限性主要表现为“对策应变能力”的不足、缺乏、薄弱、失灵、滞后。“对策应变能力”不足的突出问题是，对于一些重点流域、海域水污染严重的问题治理举措不力，对于农村环境污染加剧的问题治理前景不明，对于越来越多区域和城市大气灰霾现象突出的问题治理力度不大，对于许多地区特别是追求高速增长地区主要污染物排放量超过环境容量的问题治理成效不显。“对策应变能力”薄弱的突出问题是，对于重金属污染显现没有切实加强治理，对于化学品污染显现没有切实加快治理，对于持久性有机污染物等污染显现没有切实加大治理，对于土壤、地下水等污染显现没有切实加紧治理。“对策应变能力”缺失的突出表现是，对于部分地区生态损害严重失之于察，对于生态系统功能退化失之于管，对于生态环境比较脆弱失之于治。“对策应变能力”失灵突出表现是，对于环境问题已成为威胁社会稳定的重要因素之一估计不足，对于人民群众环境诉求不断提高视而不见，对于环境问题已成为威胁公共安全的重要因素之一置若罔闻，对于突发环境事件的数量居高不下听而不闻，对于环境问题已成为威胁人体健康的重要因素之一麻木不仁。“对策应变能力”滞后的突出表现是，对于生物多样性保护等全球性环境问题的压力不断加大没有战略规划，对于环境保护法制尚不完善没有创新，对于环境治理投入差距太大没有及时弥补，对于环境治理执法力量太乱没有加强整顿。

四、环境治理现代化的主要梯次

从环境问题的现代治理发展到现代化治理，表明环境治理体系和治理能力又发生了重大突破。迄今，人们对治理现代化的理解有两种代表性的角度：一种是从内在结构的角度，认为“治理现代化既涵盖各方面的科学治理、民主治理、制度治理，也容纳法治、德治、共治、自治等内容”；一种是从外在序列的角度，认为提出和推进“国家治理现代化”，是继“四个现代化”之后，我们党提出的又一个“现代化”战略目标。但是，这两种角度的分析没有从社会发展的长过程进一步把握治理现代化的本质特征，也没有从社会发展的大格局进一步把握治理现代化的关键内涵。这个本质特征是在前现代化、现代化、后现代化的互动中反映出来的，这个关键内涵就是在顶层设计、中层设计、底层设计的关联中体现出来的。我们认为，继德国学者提出生态现代化、再现代化等现代化理论之后，中科院学者多年前提出的“第二次现代化”概念很有启示。问题是，第二次现代化理论并不是现代化理论的终结，它还需要进一步理清前两次现代化的内在关系，也还需要进一步阐述第二次现代化以后的发展，又需要探讨21世纪的世界发展留下的很多悬念。因此，在后现代化的视角越来越开阔的情况下，可以提出“第三次现代化”的概念，以解决国家治理现代化视角下的环境治理现代化的新问题。

（一）“第一次现代化”过程中的环境治理

“第一次现代化”过程中的环境治理，主要解决的是工业化、城市化、市场化过程中的环境问题。工业化过程中的环境治理，虽然集中力量解决重点流域、区域、行业环境问题，但是没有与解决全局性、普遍性环境问题很好地相结合起来；城市化过程中的环境治理，虽然建立了全面高效的污染防治体系，但是没有与我国国情相适应的环境保护战略体系很好地相结合起来；市场化过程中的环境治理，虽然健全了环境质量评价体系，完善了环境保护法规政策，改进了科技标准体系，但是没有与完备的环境管理和执法监督体系很好地相结合起来，没有同全民参与的社会行动体系很好地相结合起来。环境治理的“第一次现代化”具有必然性。第一次现代化过程中的环境治理体现了从农业时代向工业时代的转变过程及其深刻变化，特别是在工业化过程中，为了大力提升环境科技基础研究和应用能力，不断夯实环境基准的科学基础，不断充实环境标准制订的技术基础，不断完善环境调查评估工作，不断加强环境风险监测预警建设，不断健全环境风险防范等环境治理技术体系。第一次现代化过程中的环境治理体现了农业经济向工业经济的转变过程及其深刻变化，特别是在城市化过程中为了组织实施好水体污染控制与治理等国家科技重大专项，加快推进工程技术中心建设取得显著成效，大力推进国家环境保护重点实验室建设取得重要进展，持续进行野外观测研究站建设取得很多成果。第一次现代化过程中的环境治理体现了农业社会向工业社会的转变过程及其深刻变化，特别是在市场化过程中，为了强化环境治理先进技术示范与推广，加强研发氮氧化物控制技术，大力推广污染控制的高新技术；加强研发重金属控制技术，大力推广生态保护的关键技术；加强研发持久性有机污染物控制技术，大力推广环境风险防范的共性技术；加强研发危险化学品安全控制技术，大力推广适合我国国情的土壤修复、农业面源污染治理等技术。第一次现代化过程中的环境治理体现了农业文明向工业文明的转变过程及其深刻变化，为了让社会公众、知识精英、民间组织以及国家都成为环境治理中有能力的行动者，需要不断提升中国社会的环境治理能力，真正构建一个人类与自然共存的和谐环境。环境治理的“第一次现代化”具有合理性。目前，中国的第一次现代化尚未全面完成，在21世纪需要迎头赶上世界先进水平。第一次现代化过程中环境治理最重要的行动是要把环境保护贯穿于规划的各个环节，提升可持续发展能力；把环境保护贯穿于建设的各个环节，坚持从源头预防；把环境保护贯穿于生产的各个环节，提高治污设施运行水平；把环境保护贯穿于流通和消费的各个环节，加强生态保护与修复。现在的问题是，如何使主要污染物排放总量显著减少？为此，工业化的进步使重金属污染有所控制，持久性有机污染物防治有了成效，危险化学品安全控制有些成果，危险废物等污染防治有点成绩。如何使城乡饮用水水源地环境安全得到有效保障？为此，城镇化的进程使城镇环境基础设施建设和运行水平得到明显提升，生态环境恶化趋势得到初步遏制。如何使城乡环境安全大幅提高？为此，市场化的进展促进生态安全监管能力有所增强，环境安全水平有所提高，从一个角度激励了环境监管体系进一步健全。环境治理的“第一次现代化”具有局限性。中国历经三十多年的改革开放后，至今，已跨过了第一次现代化中间不惜代价的高速发展阶段，开始注意环境与社会协调、人类与自然平衡发展。但生态文明的制度建设，尤其是全民族保护环境精神世界的梳理和保护生态的文化自我更新，还远远没有完成。突出的是投入问题，在加大自然保护区和生物多样性保护投入方面，推动得远远不够；在把生态保护和监管列入各级财政年度预算并逐步增加投入方面，实现的差距太大；在完善市场化投融资机制，建立国家、地方、企业和社会的多渠道投入机制方面，形成的结果差强人意。另外，制定和实施有利于生态保护和建设的财税政策，鼓励和吸引国内外民间资本投资生态保护，都有待于进一步努力。

（二）“第二次现代化”视角下的环境治理

“第二次现代化”过程中的环境治理，主要解决的是知识化、信息化、网络化过程中的环境问题。知识化的环境治理要求提高一系列行业污染物排放标准，提高清洁生产评价指标，但是，只有鼓励各地落实更加严格的污染物排放标准，才能大力推行清洁生产和发展循环经济。信息化的环境治理要求全面推进农业、工业、建筑、商贸服务等领域清洁生产示范，但是，只有全面推行排污许可证制度，才能推进生产、流通、消费各环节循环经济发展。网络化的环境治理要求深化循环经济示范试点，但是，只有加快资源再生利用产业化，才能构建覆盖全社会的资源循环利用体系。环境治理的“第二次现代化”具有必然性。第二次现代化以发展知识经济为特征，是从工业时代向知识时代的转变过程，通过知识化过程中积极推进中东部地区自然保护区发展，在继续完善森林生态系统自然保护区布局的同时，大力加强河湖、海洋和草原生态系统及地质遗迹、小种群物种的保护，大力推进新建自然保护区的建设。第二次现代化是从工业经济向知识经济的转变过程，在信息化过程中按照自然地理单元和物种的天然分布对已建自然保护区进行整合，加快建立生态廊道，大力增强自然保护区间的联通性。第二次现代化是从工业社会向知识社会的转变过程，在网络化过程中探索新建自然保护区的新机制，进一步优化自然保护区空间布局，推动跨界自然保护区建设，加强与周边国家的合作交流。第二次现代化是从工业文明向知识文明的转变过程，在整个第二次现代化过程中，环境治理面临着许多难题，最大的难题依然是今后人口与资源、经济发展与生态环境之间的矛盾更加突出，因此，必须进一步破解中国未来现代化发展的最大制约因素。环境治理的“第二次现代化”具有合理性。第二次现代化过程中的环境治理在很大程度上是对第一次现代化治理成果的淘汰，但不是简单的否定。因为，知识化条件下的环境治理有利于围绕重点工程需求，强化环境保护政策驱动；有利于结合污水处理和垃圾处理，推进新型城镇化发展；有利于结合脱硫脱硝和土壤修复，推进以环保产业为重点之一的装备制造业发展。第二次现代化过程中的环境治理不同于第一次现代化的片面追求GDP，重点是提高宜居生活质量。因为网络化条件下的环境治理有利于研究制定提升生态环境工程投融资水平，有利于生态文明设计和建设标准的制定，有利于环境保护设施运营和维护政策的实施，有利于节能减排技术咨询业的健康发展，有利于清洁生产审核、产品认证和人才培训等环境服务业水平的提高。第二次现代化过程中的环境治理不同于第一次现代化对大自然的征服，而是对大自然的一种回归。因为信息化条件下的环境治理有利于推动跨行业、跨企业循环利用联合体建设，有利于推进烟气脱硫脱硝的专业化进程，有利于推进城镇污水垃圾处理的社会化进程，有利于推进危险废物处理处置等污染设施建设和运营的市场化进程。环境治理的“第二次现代化”具有局限性。我国第二次现代化过程中的环境治理尚处于发展阶段，尽管各级政府开展了生态环境国情、国策教育，全社会加强了面向公众的生态文明教育，但是在生态环境保护方面深入推进公众参与远远不够。我国第二次现代化过程中环境治理的特点和规律都处于形成和发展过程中，人们对它的认识是非常有限的，尽管发挥了科学智库、新闻媒体和社会组织的研究、宣传和监督作用，但是，仅仅在世界环境日、国际生物多样性日组织自然生态保护宣传教育活动还是远远不够的，特别是在生态保护的公共参与方面还有很多工作要做。我国第二次现代化过程中环境治理面临不可回避的挑战和治理主体与治理对象的双重压力，尽管鼓励公众参与生态环境保护与监督，还远远不能使人满意，还需要进一步动员社会各方力量共同推进生态保护与建设工作。

生态环境治理能力篇（2）

我国工业化和城镇化发展打破了农村原有的生态环境平衡，对农村居民的个人生活和未来发展造成了严重影响。长此以往，这种影响会造成我国工业化和城镇化发展滞后。因此，我国农村生态环境治理问题已成为社会公民关注的重点话题。保持我国农村经济发展的可持续性，消除我国城镇一体化发展障碍是我国农村生态环境治理的核心。传统农村生态环境治理模式中，政府和市场是带动农村生态环境治理的主体和负责人，但无论是政府管制治理模式还是市场调配治理模式均具有一定的局限性，而社区参与机制的出现有效打破了僵局，促进了我国农村生态环境治理活动持续开展。

1我国农村生态环境治理模式优缺点

1.1政府管制治理模式

在传统农村生态环境治理过程中，政府管制治理模式和市场调控治理模式是主要的2种控制方式［1］。政府管制治理模式的管理和负责主体是政府，由政府制定生态环境治理法律法规并配合行政手段监督相应法律条例的施行。由于政府属于当地的行政机关，所以政府管制治理模式的优势在于政府作为公权力的享有者能有效地提供公共产品，对环境治理的实施具有强大的动员力，使得环境治理效果具有可预期性。政府管制型治理模式是以地方政府及相关行政主管部门为主导，尽管我国从中央到地方城市环保机构的设置比较完整，但是农村环保组织机构设置只到县一级，乡镇一级基本没有相应职能部门，或者一些乡镇设置了环境保护委员会等机构，但大多徒有其名，并不负责农村环境管制和治理工作，致使农村生态环境处于无人监管的状态。

1.2市场调控治理模式

市场调控治理模式有效地弥补了政府管制治理模式的缺点，避免行政部门权力运行过程中的单一性［2］。市场调控治理模式的原则在于将生态环境治理问题转化为私有问题，发挥市场职能，对生态环境治理问题的产权进行界定和规定。激发农村生态环境治理主体的理性，其坚持认为农村生态环境治理可通过私人协商谈判等方式解决。市场调控治理模式最大的弊端在于更倾向于重视城市生态环境治理，在以城市发展为先的理念支配下，农村生态环境治理受到一定限制。农村为城市的发展提供了大量资源，在相应的生态环境治理法律法规中并未规定城市和农村先后顺序，也未规定城市与农村有任何的轻重缓急之分。但生态环境治理法律法规中却有谁受益、谁补偿的条例，按照法律规定农村应是生态环境治理的重点对象。另外，农村生态环境问题有相当一部分是城市工业化污染造成的，按照现行法律规定，城市有义务对其产生的污染现象进行补偿。若不能明确城市与农村生态环境治理的轻重缓急，则不仅会影响农村生态环境，对农村居民个人利益和未来发展造成不利影响，而且会对我国生态环境治理问题产生严重影响，阻碍生态环境治理工作，难以践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念。

1.3社区参与机制

由于我国还未形成充分公平的农村生态环境治理市场，所以我国农村生态环境中的大量资源仍处于免费使用状态，从而出现城市向农村排放工业污染却不用支付相应费用的不良现象。农村具有大量的土地资源，且土地资源价格低于市场均价，尤其是在资源交易中给予农民的征地补偿费用普遍偏低，这些均是滥用农村生态环境资源的体现。政府管制治理模式和市场调控治理模式的根本问题在于农村生态环境治理中存在主体“失言”现象。为解决主体失言现象，我国农村生态环境治理引入了国际上流行的社区参与机制，社区参与机制强调的是利用社区力量规避农村生态环境治理的外部破坏力量。社区参与机制的优势在于充分调动了社区居民的主动积极性，让社区居民作为农村生态环境治理主体参与农村生态环境治理的每一个环节，社区负责总体统筹调配工作［3］。相较于政府管制治理模式而言，社区参与机制降低了命令性，真正做到站在农村居民的角度考虑问题、解决问题。农村生态环境治理最终应由农民自己主导，每一个农村作为一个独立的社区均拥有自己独特的文化价值和管理体系。

2我国农村生态环境治理中社区参与机制完善路径

2.1完善我国农村生态环境治理法律法规

做好我国农村生态环境治理工作的基础是要依法行事，让我国农村生态环境治理工作有法可依、有法可循［4］。首先，要出台一部全国统一的农村生态环境治理保护法，以改善农村生态环境为核心，重视农村经济发展，明确规定各级政府行政部门在农村生态环境治理中的具体角色和任务，明确指出我国农村居民在农村生态环境治理活动中的应有权利。在此基础上，明确规定我国农村生态环境治理中各类纠纷调解规定，着重制定我国农村生态环境治理的单行法律规范，针对我国农村农业污染、生活污染、城镇污染、畜牧业污染等问题制定相应的治理和惩处条例，以弥补我国农村生态环境治理的法律空白，推动我国农村生态环境治理工作有序开展。

2.2完善我国农村生态环境治理的公共参与机制

生态环境治理能力篇（3）

【中图分类号】D912.6 【文献标识码】A

区域生态环境法治化治理，是通过完善区域生态环境治理的法律制度体系，借助法律的强制性和权威性，用最严格的法律措施，倒逼区域内生态环境治理质量的全面提升。这不仅关涉着区域发展规划目标的实现程度和完成质量，还直接决定着区域经济可持续发展、生态和谐和民生幸福，更高度契合了十以来国家生态环境法治理念和治理要求，承载着丰富的时代意蕴。因此，如何进一步提高我国区域生态环境法治化治理程度，完善法治化治理路径，具有重大的研究意义。

区域生态环境法治化治理之障碍因素

区域生态环境治理理念滞后。2014年修订后的《环境保护法》积极因应了社会发展的客观需求，以生态文明理念为核心，将经济发展优先转变为环境保护优先，新增保障公众健康的立法目。囿于中央新法实施不久，地方立法和修法工作尚未全面展开，区域环境保护实践与国家环境保护基本法的最新要求出现脱节。区域生态环境治理仍以经济增长观念为主导，经济发展优先于环境保护，一些重要的制度如规划环评、生态红线、环境健康监测欠缺，立法内容滞后。实践中区域内各地方政府关于生态环境协同治理的态度积极，但在制度落实上仍有严重的地方保护主义，不愿意触动本地经济利益。

区域生态环境治理法律体系不健全。我国区域生态保护和环境治理缺乏全局性、战略性的法律规定，目前仅有《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《淮河流域水污染防治暂行条例》、《渔业水域污染事故调查处理程序规定》、《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法（试行）》等法律法规中对区域治理简单提及，但区域治理中的组织管理、沟通协调、利益分配、纠纷处理等问题并无配套法律制度安排。另外，区域内各地方政府“九龙治水”、条块分割的环境立法现状也导致法律内容的重复、冲突或遗漏现象较为突出，区域环境治理法律分散凌乱，无法为区域治理提供系统的法律制度支持。

区域生态环境治理法治运行机制不完善。由立法机构、执法机构和司法机构共同组成的法治运行机制的健全，是保障和推动区域生态环境法治化治理的前提。目前区域联席会议的召开较为随意，缺乏常规化、规范化和制度化安排，区域生态环境立法程序不明，实践较少。在执法方面，由于缺乏明确的职责划分和统一的联合执法机构，区域生态环境纠纷执法各自为政，执法资源分散，信息沟通不畅，程序复杂，对区域间的环境污染事故处理和风险防范缺乏全局观念和联合执法措施，环境执法乏力。在司法审判方面，区域内生态环境纠纷的处理缺乏专门性的审判机构，管辖范围与权限、案件的、调解与审判等问题还缺乏成熟的制度安排；区域环境污染损害赔偿机制不完善，司法救济机制不健全，区域内跨行政单位的环境污染诉讼仍面临不少难题。

区域治理中环境质量标准体系和监管制度不统一。由于区域生态环境问题的复杂性、重要性和敏感性，区域环境治理手段的专业性、规范性和统一性的要求也较高。虽然中央立法和政策中都有关于区域环境治理统一监管的总体要求，但地方环境治理仍保持着以属地责任为基础的环境治理制度体系，区域治理中缺乏统一的制度安排和环境法律技术标准；各地方政府在生态环境法规、生态环境标准、环境规划、环境监测、风险评估、污染损害鉴定、环境管理及考核等方面的规定差异性较大。这导致区域内企业一体化监管操作困难，区域环境利益难以有效协调，区域法治化治理的制度惰性严重①，各方合作不深入、不稳定，治理出现“碎片化”和“突击性”。

区域生态环境治理模式不科学。多年来我国政府在社会事务管理上呈现“一头独大”的特征，市场、非政府组织以及公民个人在社会管理中的作用和地位被忽视。生态保护和环境治理模式同样如此，政府单打独斗和事后监管的特征鲜明②，公众参与不足，企业主动性不够，社会力量发挥不充分。区域环境治理中更是主要依靠政府间的联席会议等行政手段进行，市场主体在环境治理中责任与义务的承担缺乏合理的激励与惩处机制，民间组织和个人力量对生态环境事务的知情权、参与权和监督权没有得到应有重视。

区域生态环境治理相关责任追究机制不完备。职责不明、监管弱化、违法成本低是影响我国生态环境治理效果的重大瓶颈，而相关责任追究机制的不完备则是共同原因。区域生态环境治理中对各级政府缺乏有效的约束机制和责任追究制度，弱化了各地政府的监管意识，影响环境执法力度；传统的“GDP导向”政绩考核方式也必然滋生地方保护主义，对污染企业袒护或放任。区域内环境违法企业的责任追究机制不完善，主要依赖行政处罚，常见形式为罚款与警告，惩戒力度太小；民事制裁和刑事制裁较少，即便涉嫌犯罪也很少移交，法律执行效果大打折扣。

区域生态环境法治化治理之基本要求

根据国家关于生态保护和环境法治治理的最新政策精神和立法内容，结合我国区域生态环境协同治理中存在的问题，区域生态环境治理的法治化进程中在宏观层面应积极扩展视域，转变立法理念，更新法的价值并调整立法目的，完善治理模式。

转变认识，强化环境保护优先的区域绿色发展理念。十以来，中央提出坚持可持续发展战略，确立基于环境承载能力的绿色发展理念，要求经济社会发展与环境保护相协调，这是我国深刻反思环境与经济、环境与资源、环境与人口关系后的准确定位。区域发展中应当以生态文明和可持续发展为基础，以环境保护优先为指导理念，进行相关的立法设计和制度安排。

以人为本，将保障公众健康确立为区域立法目的并将其制度化。新《环保法》用“保障公众健康”代替“保障人体健康”，表达了对公众健康的深度关切，具有浓厚的人文关怀。区域生态环境立法也应当重新确立法律制度的价值体系，坚持以人为本，从保护公众健康权益出发，对环境与健康问题的内在关联进行细致的考量和规制，并建立具体的保障制度。

顺应政府职能改革趋势，完善协力共治的社会化治理模式。区域生态环境治理除了强调政府的主导作用之外，还应充分发挥社会各界和民众的自觉性、积极性和创造性。应当明晰各方权利与义务，强化企业责任承担机制，完善公众事前、事中和事后参与机制，推进环境决策和立法内容的科学化和民主化，实现多元参与、协力共治的社会化治理模式：政府掌舵、环保部门监管、企业担责、社会组织和公民依法参与和监督，从而形成提升区域生态环境法治治理质量的合力。

区域生态环境法治化治理之具体路径

目前我国区域生态环境法治化治理应从下列几个方面作为着力点：

健全区域生态环境法制体系。区域生态环境问题的有效解决，首要措施是有法可依，有健全、科学的法制体系作为治理依据。积极开展区域生态环境立法。实现区域行政立法联席会议的规范化和制度化，设置区域联席会议办公室，专门负责区域内生态环境保护立法事项的沟通和协调，达成立法合作共识，确立立法合作项目的内容、方式及相关规则，协调立法内容中的争议事项，然后由区域内的一个或几个地方政府立法部门来开展具体立法工作；区域内各行政单位法律制度的系统梳理与完善。应按照新环保法的基本要求，积极开展地方生态环境保护法律体系的修改和完善，对区域内各行政单位的生态环境治理制度进行系统化梳理整合，对不协调、矛盾冲突或滞后的内容进行及时修改、清理，为区域协同治理的法治化扫除障碍。

完善区域生态环境执法制度。区域生态环境执法制度的完善，直接关系到区域法治治理的程度和质量，应从执法机构的设置、执法资源的整合和信息披露等方面进行。建议国家环境保护部在全国范围内设立多个环保分局作为派出机构，作为区域执法专门性协调与督察小组，对区域生态环境执法中的矛盾或冲突进行统一协调处理，对执法过程和质量进行专门监督；实现省级以下区域环保机构监测监察执法垂直管理制度，克服地方保护主义痼疾；整合区域内各政府部门的执法资源，在机构设置、人员配备和能力建设上整体部署，统一规划；统一执法目标，简化执法程序，完善执法手段，建立形成综合执法机制；健全区域执法信息披露制度，及时披露区域生态环境行政处罚信息、突发环境事件信息、环境风险企业社会诚信档案、环境违法者名单等信息；搭建区域环境基础信息平台，并完善信息搜集、信息报告和媒介应对等管理技术，提高执法效率。

健全区域生态环境审判制度。2014年7月3日，最高人民法院《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》，标志着我国环境资源案件审判工作的突破性进展。区域生态环境审判制度的健全和完善，可资借鉴。独立设置专门的区域生态环境审判机构。截止2014年7月15日，全国中级人民法院设立专门环保法庭的有35个，高级法院有9个③，根据目前审判体制和区域内行政单位范围，建议在不跨省设立的区域环境审判组织由省内中级法院和高级法院分别担任一审和二审法院，具体审判职能由省中院和高院环保法庭来行使；跨省设立的区域环境审判组织直接交给最高院环境资源审判庭，其审理为终审。

完善区域环境公益诉讼制度。扩大公益诉讼主体资格。除了符合法定条件的社会组织，公民作为环境权的享有者，当然可以获得公益诉讼原告资格；鉴于环境问题的涉众型和公益性，检察机关担任公益诉讼的原告具有充分的正当性。完善公益诉讼审判程序。建立环境公益讼诉受理公告制度，将公益诉讼案件受理情况及时向社会公布；明确法院对涉及公益的证据和事实主动取证和委托鉴定职权。建立区域环境公益诉讼基金，主要由区域内各行政单位财政拨款构成，用于支付公益诉讼案件受理费、申请费、调查取证费、鉴定费、勘验费、评估费以及诉讼产生的其他费用。

完善区域生态环境统一监管机制。环境具有流动性和开放性特征，必须突破行政区划限制，实现以区域为单元的一体化控制体系，设立专门管理机构如区域环境管理中心作为统一监管机构，制定统一监管措施。

统一区域环境标准。在区域统一环境规划框架下，制定区域环境总量控制制度、统一并完善区域环境规划和区域环境准入标准和质量体系。区域环境质量标准的制定不得低于对国家、地方已经制定的环境质量标准。

完善区域环境监测合作机制。强化科技，提高区域大气、水、土壤等环境质量监测能力，统一监测技术规范和标准，统一渠道；健全区域环境质量监测定期交流和通报制度；建立区域环境资源承载能力监测预警机制。

完善区域生态环境信息公开共享制度。区域生态环境信息的公开共享，是区域合作中建立信任、有效参与、高效治理的前提和基础。区域环境管理中心应建立专门的信息公开查询服务网站和专线电话，公开区域环境质量、环境监测、突发环境事件等信息；区域环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等；区域内市场主体的社会诚信档案及其环境违法信息、违法者名单以及区域内建设项目环境影响情况说明和文书公布等。

完善区域生态环境预警应急机制。设立常态化的区域应急和预警管理指挥中心，通过对环境的监测、追踪、量化分析、信息通报预报等，做好突发环境事件的风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复等工作，加强危机应对的协调合作。

强化区域生态环境法律责任追究机制。应明确政府、企业、经营者、环境中介机构的法律责任，并完善责任承担方式，强化法律责任的严厉性。

完善政府部门政绩考核机制。对环保部门实行严厉的行政问责制度，制定涵盖绿色产业、节能减排、生态保护、污染治理等类别的绿色GDP考核指标体系，实行环保目标责任制和考核评价制度，将区域环境保护目标完成情况纳入政绩考核内容，考核结果与其政治前途密切挂钩，形成长效制约机制。

完善区域环境违法企业责任追究制度。完善责任类型，加大处罚力度。在罚款、警告等行政处罚外，对情节严重的违法企业增加按日计罚、行政拘留，构成的犯罪，依法移送，追究其刑事责任。建立责令恢复责任制度，实行区域生态环境替代性恢复责任方式。即对于一切有可能恢复原状的生态环境，侵权人在承担赔偿责任的同时，应当自行或由第三方机构进行替代性恢复，第三方恢复费用由侵权人承担。

完善区域生态环境利益衡平机制。经济利益在区域治理上带有内在的驱动性，健全的生态环境利益平衡机制有助于区域内各行政单位的通力合作。

健全区域生态补偿制度。建立健全区域内自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发和流域水环境保护生态补偿标准体系；在中央财政转移支付、建立专项补偿基金之外，探索更为灵活可行的补偿措施。

建立区域环境污染责任强制保险制度。环境污染责任保险制度作为社会化的风险管理制度和市场化的污染补偿模式，能有效改变“企业污染、群众受损、政府买单”的不合理性状况。区域生态环境立法中应确立环境污染强制责任保险法律制度，要求区域内涉重金属企业、石化、化工、制药等高污染风险行业必须购买环境污染强制责任保险，对应投保而未投保企业在项目审批核查、专项资金申请和银行信贷等方面以严厉的经济制裁措。同时，应当进一步完善区域生态环境风险第三方评估机制和生态环境污染损害第三方鉴定评估机制。

实证表明，法治手段是治理环境污染和保护生态安全最为有效的手段。区域生态环境法治化治理过程，是一项庞大而系统的制度、体系和机构的健全和完善过程，任务艰巨，意义深远。

（作者单位：西安工业大学人文学院；本文系陕西省教育厅专项基金项目“‘关中―天水’经济区区域生态环境治理法治化路径研究”和西安工业大学校长基金项目“‘关中―天水’经济区生态文明建设法律保障制度研究”研究成果，项目编号：11JK0202、XAGDXJJ025）

【注释】

①余敏江：“区域生态环境协同治理要有新视野”，《中国环境报》，2014年1月23 日。

生态环境治理能力篇（4）

[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2015）10-0026-05

“推进国家治理体系和治理能力现代化”既是党的十八届三中全确立的全面深化改革的总目标，也是实现中华民族伟大复兴的前提条件和重要途径。生态环境治理是国家治理不可或缺的重要组成部分，推进国家治理体系和治理能力现代化必然要求推进国家生态环境治理体系和治理能力现代化。环境法治是推进国家生态环境治理现代化的重要依托。因此，推进国家生态环境治理现代化，必须大力弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，切实将国家生态环境治理纳入法治的轨道。

一、法治是实现国家生态环境治理现代化的题中应有之义

法律是治国之重器，良法是善治之前提。推进生态文明建设，把中国的环境与发展事业推上新台阶，必须突出法治在国家生态环境治理中的地位，通过科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家生态环境治理现代化。

1.科学立法是实现国家生态环境治理现代化的前提基础。指出，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”因此，制度作为治理体系的核心已成共识。具体而言，国家治理体系是通过科学立法，完善各领域法律法规、体制机制和具体管理制度，形成一整套紧密相连、相互协调、运行流畅的制度体系，支撑和推动国家与社会发展。国家生态环境治理体系是国家治理体系必不可少的有机组成部分，它以改善生态环境质量、建设美丽中国为目的，本质上是一个国家生态环境治理相关法律法规制度体系的总和。推进国家生态环境治理现代化，就必须积极主动适应环境保护新常态，废除那些与生态文明建设要求不相符合的法律法规，改革那些与生态文明建设要求不相适应的体制机制，不断推进生态文明制度建设和体制机制创新，使中国特色社会主义环境法律体系更加科学、合理、严密，实现国家生态环境治理的制度化、规范化、程序化。由此可见，大力推进科学立法，制定完备的环境法律规范体系，使国家生态环境保护和治理工作有良法可依，是实现国家生态环境治理现代化的法律前提和制度基础。

2.严格执法是实现国家生态环境治理现代化的核心举措。指出，“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。”[1]如果说生态环境保护有法可依属于生态环境治理体系的范畴，那么，生态环境保护有法必依则属于生态环境治理能力的范畴。严格执法体现的是一个国家制度的执行能力，它不仅是法治发展的必然要求，也是实现国家生态环境治理能力现代化的核心举措。正所谓“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。经过30多年的长期不懈努力，中国特色社会主义环境法律体系已经初步形成，当前中国的环境法治建设已经进入了攻坚阶段，而需要鼓足勇气、攻坚克难的硬骨头就在于严格环境执法。中国环境法治的核心，是制定良好的生态环境法律并得到一体化遵循，如果生态环境法律得不到有效的贯彻执行，不仅会损害中国环境法治的权威性，而且也会使中国环境法治的目的成为虚无缥缈的空中楼阁。因此，不仅法律的生命力在于实施，而且法律的权威也在于实施。生态环境法律能否得到有效地贯彻执行，直接关系到国家生态环境治理能否实现现代化。

3.公正司法是实现国家生态环境治理现代化的重要保障。司法作为维护社会公平正义的最后一道防线，与每一个公民的切身利益息息相关。如果司法不公，群众的切身利益就会受损害，社会的公平正义就会遭质疑，国家的长治久安就会被破坏。在强调司法公正的重要性时，就引用了英国哲学家培根的一段话，他说：“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律――好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律――好比污染了水源。”环境司法公正作为环境法治体系建设的下游工程，是维护环境公平正义的最后一道防线。积极推进环境司法公正，是维护广大人民群众环境权益的客观需要，是深入推进生态文明建设的必然要求，是加强环境执法的关键举措，也是实现国家生态环境治理现代化的重要保障。独立、公正的环境司法能够正确处理公权力和私权利之间的关系、是对公权力和私权利进行平衡的关键，对实现国家生态环境治理现代化而言必不可少。离开公正的环境司法保障，生态环境法律的实施将任凭自觉，公权力将脱离规章制度的约束，私权利亦易遭到侵害而得不到救济，环境法治体系将名存实亡，国家生态环境治理亦会成为纸上谈兵。

4.全民守法是实现国家生态环境治理现代化的关键环节。法国著名思想家卢梭曾有一句名言：“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。”因为法治的灵魂和魅力在于人民发自内心的自觉拥护和真诚信仰。环境法律的制定只是生态环境治理的第一步，但徒法不足以自行，除了制定良好的环境法律外，下一步就是环境守法。只有内心对法律的信仰、对法律的心悦诚服，才能真正敬畏法律、尊重法律，并用法律来指导自己的行为。如果公民、企业、执法者等都不遵守环境法律的话，就不可能实现环境法律制定的目标，也不可能实现国家生态环境治理的现代化。全民守法是实现国家生态环境治理的关键环节，也是环境立法、环境执法、环境司法三者的末端，前三者的“营养”或者“毒素”，都在全民守法这个层面上堆积与滋生，盛开“鲜花”或者“恶之花”。积极推进环境守法，在全社会牢固树立环境法律的权威，有利于提高各类社会主体学法、知法和用法的自觉意识，调动各个社会主体尊法、崇法和护法的主动意识，对推进国家生态环境治理现代化具有重要意义。

二、法治困境及其对推进国家生态环境治理现代化的制约

党的十一届三中全会以来，在邓小平理论、三个代表重要思想和科学发展观的正确指导下，我国的环境法治建设成绩斐然，获得了社会各界的广泛认可。但是，同党和国家生态环境保护事业发展要求相比，同生态文明建设的主要目标相比，环境法治建设还存在许多不适应、不符合的问题，严重制约了国家生态环境治理现代化的进程。

1.环境立法滞后。经过30多年发展，我国环境立法工作取得了显著成效，已经从无法可依发展为世界上环境立法较多的国家之一，为环境保护工作提供了坚实地法制保障，推动了环境保护与经济社会的协调发展。但是，这些成果与社会主义市场经济的要求和社会发展的需要相比还有较大差距。我国的环境立法仍然存在着一系列问题：一是宪法中关于环境保护的规定非常欠缺。宪法是国家的根本大法，宪法中关于环境保护的规定，是环境法律的重要基础和环境立法的关键依据。我国宪法中仅有一些环境保护职责方面的规定，关于环境保护的规定非常欠缺，尤其是缺乏对公民环境权的确认，导致环境立法缺乏有力的宪法支撑；二是环境基本法效力层级低、一些重要领域缺乏专门立法。我国有关生态环境保护的法律法规体系比较分散，法律形式主要体现为行政法规、地方性法规和红头文件，立法层级总体偏低，影响了环境执法的力度。同时，环境法律体系仍然存在立法不周延的状况，一些重要领域缺乏专门立法，比如土壤污染防治法、湿地保护法、生态补偿法、环境损害责任法等；三是一些环境法律法规内容过于原则，规范不够具体，导致针对性和可操作性不强。法律法规的可操作性是衡量立法质量标准的重要因素。我国环境法律体系中有些法律法规条文只做了原则性、概括性的规定，缺乏可操作性，致使环境执法力度受到影响；四是环境立法中法律条文互相矛盾冲突的现象时有发生，常常使人感觉无所适从，法律的权威性也因此被大打折扣；五是立法问责机制欠缺，环境立法的全过程的公众参与的深度广度不足。正是由于环境立法存在的诸多问题，使得环境违法现象仍大量存在，严重制约了国家生态环境治理现代化的实践运行。

2.环境执法不严。改革开放以来，我国在加强生态环境立法的同时，也非常重视环境执法体制建设，环境执法工作取得了积极的成果。不仅建立起了国家、省、地、县四级环境执法体系，而且建立起了一支具有专业素质的环境执法队伍，环境执法能力和水平得到显著提高。但是，与人民群众对严格环境执法的渴求相比还有较大差距，环境执法不严问题还很突出。法律的实施特别是生态环境相关法律法规准确、有效、全面、统一的实施已经成为中国特色社会主义环境法治建设新的主要矛盾。一是地方保护主义盛行。由于GDP导向政绩考核机制的影响，“重经济、轻环境”的思想在一些地方大行其道。一些地方政府为了实现经济的快速增长，对那些能够为当地GDP作出巨大贡献的企业过于“放纵”，对其破坏生态和污染环境的行为“睁一只眼闭一只眼”。即使有群众投诉举报，环境执法部门也是象征性地应付了事，甚至是暗地里包庇纵容，导致一些企业破坏生态和污染环境的行为得不到法律的责任追究。二是基层环境执法能力不足。2015年1月1日被外界称为“长着牙齿的法律”新《环保法》正式实施，让人们对备受诟病的环境执法重新寄予厚望。但是，徒法不足以执行，基层环保监察队伍无论是数量还是质量，还无法适应当前环境监察执法的需要。基层环境执法队伍普遍存在着编制有限、人手不够、能力不足等问题，导致基层环境执法部门在查处环境违法行为的时候经常感到力不从心。三是权力寻租严重，执法效果不佳。一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。在环境保护工作上，环保部门中一些掌握环境审批权和环境执法权的人，为了一己私利，利用手中的权力设租寻租，大搞权钱交易，对污染企业的排污行为视若无睹，不及时查处，不依法打击，致使环境污染事件时有发生。

3.环境司法不公。我国环境司法工作从上世纪80年代起就已经展开。应当说，环境司法工作开展以来的三十多年，对于保护环境、惩治污染行为、维护人民的生存环境，发挥了积极的作用。但是，总体而言，我国环境司法对环境保护的保障还略显不足。一是环境公益诉讼制度不完善。环境公益诉讼是解决生态环境问题，维护公众环境权益，保护国家生态环境安全的重要途径。但是，我国的环境公益诉讼制度还很不完善，存在着环境公益诉讼主体不明确、环境公益诉讼立案受理范围不明确和环境公益诉讼费用收取制度不明确等问题，造成司法机关立案审理的环境案件数量明显偏少。二是环境司法审判独立性不强。独立审判是确保司法公正性的基本要求。但是中国的司法还无法完全独立于地方政府，在环境司法中表现得尤为突出。司法审判中涉案企业往往是经济实力雄厚，人脉关系广阔的大集团，而环境受害者则多为普通居民。地方政府为了追求短期政绩，就易忽略公众的环境权益，干预司法机关的独立审判，使环境侵权案件陷入立案难、判决难和执行难的困境。三是环境司法专门力量不足。环境司法作为环境正义的最后一道防线，要坚定不移的走专门化道路，实行专门机构、专门人员、专属审理。当前，我国已经建立了较多的环保法庭和环保审判庭等专门机构，但是既懂生态又懂环保法律法规、既懂理论又懂实践的高素质复合型专业人才却非常缺乏。环境司法专门力量不足导致环境司法发展举步维艰。总之，环境司法救济不利，公信力不足，强化了中国传统文化中的民众“厌诉”心理，致使人们在遭遇环境侵害后，很少选择诉讼的方法来解决，导致各类环境违法行为有恃无恐、屡禁不止，环境破坏形势也越来越严峻。

4.环境守法不到位。改革开放30多年来，我们党坚持开展环境保护法律知识普及宣传活动，使得人民群众的环境法治意识、环境法治观念不断增强，公民利用环境法维护自身利益的案例越来越多，环境法也得到了越来越多的公民遵守。但同时也必须清醒地意识到，与环境法治建设的要求相比，我国公民的环境守法现状不容乐观，还存在诸多问题亟待解决。一是公民环境守法意识薄弱。环境法是在生态环境急剧恶化背景下诞生的一门新兴法律，立法起步比较晚，速度比较快。与立法较早的宪法、刑法和民法等法律比较而言，公民对于环境法的知晓度更低。而且，还有相当一部分公民认为环境保护是政府的事情，与自己没有多大关系。在这种“事不关己高高挂起”的思维误导下，公民缺乏对环境守法重要性的认识，环境守法意识比较薄弱。二是公民未能按照环境法约束自己的生活消费行为。长期以来，公民把生态环境恶化的原因归结于处于生产环节的企业排污行为，忽略了由于自身不良生活消费行为所带来的环境污染和生态破坏。而实际情况是公民不良生活消费行为造成的污染在整个污染总量中的比例越来越高，已经成为导致环境污染的重要源头之一。因此，公民不能自觉遵守环境法，约束自己的不良生活消费行为，在一定程度上加速了生态环境的恶化。三是公民未能按照环境法维护自身的环境权益。环境权益是公民的一项基本权利。我国环境法律规定了公民在环境方面的许多权利，包括环境知情权、参与权和监督权等。但是，在现实生活中，公民对于一些环境权益侵害事件的发生，往往不以为然，选择默默忍受。只有当自己的切身利益遭受到直接明显的重大损害时，才会选择用环境法来维护自己的合法权益，这直接导致实践中公民因环境侵权提起的诉讼总体偏少。

三、沿着法治轨道推进国家生态环境治理现代化

法治是推进国家生态环境治理现代化的必由之路。我国环境法治建设存在的一系列问题，既严重制约了社会主义法治国家的建设进程，也极大阻碍了国家生态环境治理现代化的前进步伐。因此，必须积极贯彻党的十八届四中全会精神，坚持依法治国基本方略不动摇，用法治思维和法治方式推进国家生态环境治理现代化。

1.全面推进科学立法，夯实国家生态环境治理的制度支撑。推进国家生态环境治理现代化，必须坚持科学立法，使环境法律法规体系准确反映生态资源开发与生态环境保护的要求，更好协调生态文明建设多元主体的利益关系，充分发挥立法在国家生态环境治理现代化中的引领和推动作用。可见，全面推进科学立法，构建科学完备的生态环境法律体系，是实现国家生态环境治理现代化的必然要求。具体来讲，一要加快环境保护重点领域立法。根据环境保护事业发展的新形势，要加快环境保护重点领域的专项立法，继续制定一批新的环境法律，如《湿地保护法》《土壤污染防治法》《有毒有害化学品污染防治法》《生态补偿法》等，使中国特色社会主义环境法律体系更加完备周全。二要加强现有环境法律的修改、清理和编撰，促进环境法律体系统一。社会实践是法律的基础，法律是实践经验的总结。社会实践永无止境，立法工作也要不断推进。[5]根据环境保护的新形势、新要求，必须加强环境法律的修改完善工作，清理环境法律体系中过时、重复和冲突的条款，如《环境影响评价法》《大气污染防治法》《海洋环境保护法》等，使之与时俱进，更加切合实际。三要加强环境法律法规的配套立法，使生态环境治理更具可操作性。法律的普遍适用性并不意味着法律的条文都是粗线条的。对指导思想，基本原则，方针政策的规定，可以规定得粗一些。但是对执法程序、管理制度和法律责任的规定，则应越详细越好。规定越详细，就越有可操作性，分歧也就会越少。

生态环境治理能力篇（5）

党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化；党的十八届五中全会中全会提出了确保如期全面建成小康社会的基本要求，即统筹推进经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设。环境治理现代化作为国家治理现代化的重要部分，是推进生态文明建设的重要途径，也是实现“生态良好的文明发展道路”的首要之选。由此可知，研究如何推进我国的环境治理现代化有着重要的意义。

一、坚持和确立现代化的环境治理理念是前提

从1978年以来，一系列绿色治理理念开始进入党的工作报告，其中包括可持续发展的理念、科学发展的理念、两型社会的理念和生态文明的理念。随着各种理念陆续进入党的工作报告，意味着环境治理已经成为中国政治的重要议题。由此也体现出理念是行动的先导，指引着我国环境治理的方向。

现代化的环境治理理念首先应坚决破除四维定势、“先发展，后保护”的传统观念，坚持保护优先，以“发展与保护相统一”、“以保护求发展”为原则。[1]要确立以制度完善和制度创新为基础的现代化环境治理理念。

其次，现代的环境治理理念应以我国的历史文化、经济发展水平、环境治理现状等基本国情为基础，与“生态良好的文明发展道路”相适应，反映时代特征和人民愿望，与市场经济、民主政治、先进文化和和谐社会相协调，与新型工业化、城镇化、农业现代化、信息化相同步。[2]真正认识到，我国的人民生活质量与生态环境紧密相连，没有良好的生态环境，我国的一切发展就会归零。

再者，现代化的环境治理理念是对现有的环境治理理念的沉淀，是对现有理念的扬弃和总结。现代化的环境治理理念应继承马克思主义国家治理和生态保护的思想，对相关著作重新分析，重点借鉴其国家环境治理的理论和立场；我国历史上，不乏关于生态治理的智慧结晶，而且建国后我国领导人也对生态文明建设提出了基本要求，作出了重要决策；国外的环境治理经验对我国“边发展，边治理”的治理模式也具有重要意义，我们也应该把他们的治理理念融入到我们国家的环境治理中去，丰富我国的环境治理理念。

二、完善环境治理制度体系是根本

指出，“只有实行严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”。环境治理制度是环境治理现代化体系和环境治理现代化能力的核心要素和重要组成部分，所以完善和坚持环境治理制度体系是推进我国环境治理现代化的重要途径。

环境治理制度体系主要包括根本制度、基本制度和具体制度三个方面，这三个制度决定了我国环境治理的方向和质量。根本制度主要包括环境治理的法律法规，在完善环境治理制度体系方面，一是坚持和完善这三种制度，协调好根本制度与基本制度、基本制度与具体制度以及具体制度之间的关系，使各项制度在政策取向上相互配合并取得有效互动，促进更快实现生态文明体制改革的目标。

二是确立生态保护全面科学的标准，并及时实施。随着各种环境问题的不断产生，相关部门应及时出台各方面的标准，而且要根据实际情况不断提高环保标准。只有这样才能及时调整人民群众的行为、规范人们生活的规则，不断提升环境保护的质量，推动产业结构调整、促使企业加快技术进步。不仅要及时出台和提高环保标准，还要在制度上保证这些标准得到认可和执行。比如北京在《城镇污水处理厂水污染物排放标准》制定中提出了最严格的水污染排放控制标准，同时pm2.5也被纳入监测范围，这次环保标准的提高就对大气环境治理的提升发挥了大大的作用。[3]

三、完善和确立环境治理的多元主体是突破口

目前我国的环境问题较为复杂，政府治理作为单一的环境治理主体已经不能胜任这么复杂的环保和治理工作，因此完善环境治理的多元主体是提高环境治理效益、降低治理成本的重要途径。

政府仍应作为环境治理主体的核心。完善和健全多元主体共治模式，并不意味着政府在环境治理方面不再重要了。环境的物品属性决定了政府必须是环境治理的主要主体，也就是说政府掌握着各类公共资源，也应当为公共服务。而且环境问题严重影响了公共利益，政府作为维护公共利益的公共权力机构，更是责无旁贷。

扩大公民参与是大势所趋。公民作为生态环境问题的最终承受者，必然应成为环境治理的主体。随着各种环境问题的大爆发以及引发的一系列公众事件表明了公众参与环境治理的热情，也证实了公民是环境治理中不可忽视的基础性力量。同时扩大公民参与环境治理和保护更能体现现代国家治理的民主特征，官民共治和社会共治才能更好的达到“善治”。

企业是环境治理的重要辅助力量。企业在生产过程中为逐私利造成了环境破坏，必然应该承担起保护环境、赔偿环境损害的责任。并且，企业有遵守和维护环境保护与资源保护法律法规的义务，也有服从政府环境资源管理、治理污染的义务。首先，企业可以通过完善企业内部环境管理体制机制来达到环保的目的；然后采用先进的科学技术及使用节能环保设备等做到节能环保，从而促进企业内部环境保护工作。重要的是企业要服从政府的环保政策，并认真执行。

四、把包括大数据在内的环境科学研究作为主要途径

当今我国所面临的环境问题多与经济发展和人们生活方式息息相关，而且都是有着复杂的原因和背景，因此国家在处理这些环境问题时必须运用复杂而又具备高科技性质的解决方案。

（1）自然科学领域里的环境科学是我们认识环境问题、开发环境技术的基础；对环境问题的科学认知，是我们制定各类生态环境保护政策的逻辑出发点，对环境政策的科学制定起着不可替代的引领和支撑作用。

国家有关环保部门在制定环保政策时需要与环境科学工作者紧密合作，把制定的政策建立在科学的环境知识基础之上；同时我国的环境科学工作者也应把国家的环保政策作为研究导向。[4]这就是说，国家的环境科学与环境政策研究的互动过程就是提高国家环境治理现代化的途径。

（2）随着经济、科技水平的发展，大数据成为近年来的热门词汇，在环保领域也成为环境科学的重要组成部分，并且拥有广阔的应用前景。大数据是以容量大、类型多、存取速度快、应用价值高为主要特征的数据集合，并且正在迅速发展，有望成为新一代的信息技术和服务业态。在大数据时代，公众、企业等可以通过电子公务服务平台了解更多环保数据和环保决策；而政府部门也可以通过互联网服务平台采集更多的民意信息，从而更好的制定环保政策。因此大数据被引入政府治理，将改变我国环境治理的思考方式，是推进我国环境治理现代化的新途径。

五、国外环境治理的理论和实践是借鉴

在近半个世纪的时间里，发达国家在治理环境污染方面一直走在世界的前列，并建立了系统严谨的环境公共政策研究范式。发达国家在经济发展进程中也付出了惨痛的代价，所以有很多宝贵的经验和教训值得我们借鉴。我们要关注他们在理论方面的创新，并分析他们在环境治理制度体系、政策制定、政策执行等方面的异同，然后结合我国环境治理的实情融入国外环境治理的精华，最后形成适合我国环境治理的系统的理论和政策。

（1）英国。在环境治理方面，英国是先行者。英国是世界上第一个进入工业化并完成工业化的国家，英国的环境治理的经验对全球性的环境治理都很有帮助，特别是像我国这样一个大的发展中国家。在前几个世纪，英国历史上有很多先辈们提出了不少环境科学理论，而当今的英国在环境科学、政策以及人们对环境科学的认知上都位于世界的前列。所以我们应该着重与英国的环境工作者展开交流与合作，吸取他们的环境治理经验从而弥补我们在这方面的不足。

（2）德国。德国的生态治理模式属于典型的“先发展后治理”模式，从19世纪初到20世纪70年代，德国的生态破坏程度和环境污染程度举世罕见，从20世纪70年代开始，德国经过三十年的环境治理已经成为世界上生态环境最好的国家之一，其中，起到关键性作用的是环境科学和生态民主。[5]德国的环境治理经验对我国的工业化之路和环境治理模式完善都有着重要的借鉴意义。

（3）与其他国家的合作。我国已在2011年启动了中欧环境治理项目，由欧盟聘用的国际技术援助团队，即“项目支持组”提供技术支持，这无疑顺应了中国环境发展的大趋势。并且此项目也已经取得了丰硕成果，特别是为我国的新《环境保护法》提供了大量支持，相信以后会有更多的合作成果，更好的促进我国的环境治理体系的现代化。

六、各级领导干部是推进环境治理现代化的引领者

领导班子作为生态文明建设的推动者和实践者，必须针对全国及区域生态环境的特点和规律转变生态环境保护管理方式，保持高度的责任心和决心来解决环境问题为人民群众造成的损害。

首先应加强各级领导队伍建设，在思想、作风、组织等建设方面要深化，同时注重提升环保相关机构领导干部的素质和能力，提高领导干部制定各种环保政策的水平。特别是大力培养优秀的年轻干部，加强对青年优秀干部的任用，构建有着高素质的环境治理人才队伍，为推进我国的环境治理现代化提供强有力的人才保障。

其次，完善领导班子的考核机制。为激励和约束领导干部的行为，应制定严格的成果考核评价体系和领导干部政绩考核体系，其中，应包括资源消耗和环境损害等指标，并将之作为衡量各级领导干部治理绩效的重要指标。另外还应建立领导干部离任自然资源资产审计制度、生态环境损害责任终身追究制度，以此来有效监督和激励各级领导做好推动环境治理现代化的推动者和实践者。

[参考文献]

[1]北京大学政府管理学院院长、政治学讲席教授 俞可平.生态治理现代化越显重要和紧迫[N].北京日报，2015-11-02017.

[2]刘建伟.国家生态环境治理现代化的概念、必要性及对策研究[J].中共福建省委党校学报，2014，09：60-65.

生态环境治理能力篇（6）

高职院校思想政治教育的生态环境，是一个十分复杂的大系统，有许多因素构成，正如2004年邱柏生教授在《要重视研究思想政治教育的生态环境》中首次提出思想政治教育的生态环境概念那样，即思想政治教育的生态环境“是指一切对思想政治教育活动开展及其效果产生各种影响的内外部因素之间关系及结构的总和”。这些组成因素包括大学生、管理者、教师、教学内容、教学方法、校园文化和人文环境以及各种后勤服务人员和设施等，他们通过共同的努力，实现传播先进文化知识，教书育人，全面提升大学生综合素质的目的。

一、高职院校思想政治教育生态环境的分类

邱柏生教授认为思想政治教育的生态环境，“依社会活动形态来分，可分为经济生态环境、政治生态环境和文化—心理生态环境；依政治文化的结构来分，可分为主流意识形态生态环境和亚文化生态环境；依意识形态的运作状况分，又可分为导向生态环境和取向生态环境；依教育过程的生态环境来分，可分成社会方面的生态环境、心理方面的生态环境和控制方面的生态环境等等。” 笔者从事思想政治教育几十年，认为思想政治教育生态环境还能从大学生个体或群体所经历的全部社会活动场所的不同，将思想政治教育生态环境分为家庭生态环境、学校生态环境和社会生态环境等。

1、家庭生态环境

家庭作为社会的细胞、社会生活的最小单元，是最早对受教育者实施教育和影响的地方，家庭教育是一切教育的基础。家庭环境的熏陶，不仅影响子女的个性发展，而且对子女的世界观、人生观、价值观的形成和确立有着不可估量的作用。现在的大学生绝大多数都是“90后”的独身子女，父母对他们的期望值和要求都很大很高，家长作为这个生态环境中的教育者，应该以身作则，言传身教，经常与子女沟通、交流，了解子女的思想动态和行为轨迹，同时作为高职院校思想政治教育更要充分利用和发掘家庭环境的教育资源，及时与家长联系形成合力，更好地为身为受教育者的子女的健康成长服务。

2、学校生态环境

学校生态环境是大学生成长成才的大熔炉，优美的校园环境对大学生的思想品德具有潜移默化的影响。马克思、恩格斯曾指出：“人创造了环境，同样环境也创造了人。” “孟母三迁”的故事也很好的说明了环境对人的影响。校园环境包括校园物质环境、校园文化环境和校园人际环境。校园物质环境的范围很广泛，学生宿舍、食堂、教室、图书馆、操场等硬件设施和环境布置都能对大学生产生无形的影响，使大学生在不知不觉中，自然而然地受到熏陶、暗示、感染。校园文化环境通过教育者和被教育者精神面貌、校风、学风、校园精神、等方面反映出来，校园文化环境通过教育者的组织和利用可以对受教育者产生耳濡目染、潜移默化、养性怡情、陶冶情操的积极作用。学校教育生态环境中的这些教育活动极大地满足了大学生成长成才的需要，使大学生学会更好地融入群体与社会当中，在纷杂的事物中学会选择，具有正确的价值判断能力；使大学生具有独立健全的人格和鲜明健康的个性，学会清醒而客观地认识自身的价值和在社会上恰当的位置，勇于承担自己的责任。

3、社会生态环境

社会生态环境作为一个多层次、多要素的复杂系统，对处于特定成长阶段的大学生有着全面而深刻的影响。人是社会环境的创造者，也是社会环境的产物，每一个人都离不开社会，都处于社会之中，在社会中扮演各自的角色并且受到社会环境及社会其他成员直接或间接的影响，社会环境对人们的世界观、人生观、价值观的形成与确立有着重要的影响，人们在社会环境中既是教育者又是受教育者，既影响着他人，同时也被他人影响着，并且在这个生态环境中相互依赖、相互影响。

网络时代的来势汹汹已是不争的事实，人们的工作、学习、生活等各方面都发生了前所未有的改变。在当今社会中，网络不仅使信息的传播速度变得迅速，还是信息的接受数量呈现出愈来愈大的态势，内容也越来越丰富，网络成为人们获取信息的主要方式。由于网络的特殊性，大学生在上网的同时，更多地了解了其他知识，使大学生的知识更新越来越快，大学生的知识容量也越来越大。由于各种传播媒介的增多，大量的信息如潮水般涌来，这就需要大学生有分辨真伪、美丑和善恶的能力。

二、高职院校思想政治教育生态环境的原则

构建和谐的高职院校大学生思想政治教育生态环境，做好高职院校大学生思想政治教育工作，需要遵循以下原则：

1、以人为本原则

党的十七大报告强调指出：“加强和改进思想政治工作，注重人文关怀和心理疏导，用正确方式处理人际关系。”把人文关怀写进党的代表大会报告中，这充分说明中央领导集体在思想政治工作方面贯彻落实“以人为本”理念的重要体现。

以人为本在高职院校思想政治教育生态环境中的体现就是以大学生为中心，一切服务于大学生，以满足大学生的需求、扩充大学生的能力、提升大学生的生活品质、实现大学生的全面发展为出发点和落脚点，增强针对性、实效性、吸引力和感染力，从而不断提高大学生的思想政治素质、价值判断能力和道德品质修养。同时以人为本使大学生成为思想政治教育的动力主体，可以激发大学生自我教育的主动性、参与性和积极性，激活大学生全面发展的热情和动力。

2、实践性原则

在高职院校思想政治教育生态环境中，思想政治理论课教学的目标是使大学生建立起科学的世界观、人生观、价值观；提高大学生的理论素养和认知能力，让大学生在步入社会之前先学会如何做人处事，具有鲜明的实践性特征。、教育部《关于进一步加强和改进高等学校思想政治理论课的意见》（2005）指出：“高等学校思想政治理论课的所有课程都要加强实践环节。要建立和完善实践教学保障制度，探索实践育人的长效机制。围绕教学目标，制定大纲，规定学时，提供必要经费。加强组织和管理，把实践教学与社会调查、志愿服务、公益活动、专业课实习等结合起来，引导大学生走出校门，到基层去，到工农群众中去。要通过形式多样的实践教学活动，提高学生思想政治素质和观察分析社会现象的能力，深化教育教学的效果。”通过多样化的实践教学，一方面解决思想政治理论课教学从理论到理论单一的模式，把理论教学与实践教学结合起来；另一方面，通过给学生提供自学、思考、研究、创新的时间和空间，提高大学生的实践能力，引导他们以健康向上的道德、法治精神实践人生，让大学生在实践中加强生活体验，感悟历史使命和社会责任，升华思想境界，铸造优良思想品德；在实践中学会做事，学会做人，学会运用马克思主义立场、观点和方法去分析问题，解决问题，从而提高认知能力、思辨能力和实践能力。

3、目标性原则

对于刚步入大学校园的新生来说，社会阅历肤浅，缺乏人际交往、环境适应和实际工作的能力，并且又正处于世界观、人生观和价值观形成的重要阶段，如何帮助和引导他们根据自身实际情况、兴趣爱好、性格特征以及对未来人生的发展目标、方向、职业等进行合理的自我定位，确立在学院三年、甚至于是未来人生发展中学习、生活、工作的规划，是高职院校思想政治工作的基础。因此，在新生思想政治教育中，应该加强大学生职业生涯规划教育，引导大学生确立自己理想的目标，明白自己在大学期间需要获得的知识、技能，为自己设计一个切实可行的培养方案，制定好短期、中期、长期学习和工作计划。

三、高职院校思想政治教育生态环境的措施

高职院校思想政治教育的生态环境，是一个有机的整体，它的所有活动都应该以大学生的成长成才为目的，以发展和培养大学生创新思维和能力为落脚点。

1、树立“全员育人、我在乎你”的管理理念

党的十七大强调了“深入贯彻落实科学发展观”的任务，要真正把大学生思想政治教育贯穿和渗透于教学、管理和服务工作的各个环节，就必须树立“全员育人、我在乎你”的理念，教师、管理者、后勤工作人员以教书育人、管理育人、服务育人为己任，就是以大学生为主体和中心，学习上尊重大学生的思想与个性差异，激发大学生的主体性，关注大学生的关注点；生活上重视大学生的内心需要与感受，关心学生，尽最大可能帮助大学生解决困难和问题；情感上多与学生的沟通交流，用真心真情感染大学生，及时掌握大学生的思想动态，促进大学生的全面发展。

2、强化思想政治理论课，确立“实践育人”理念

思想政治理论课是高职院校思想政治教育的主渠道，旨在对大学生在成长过程中带有规律性的问题和现实生活中反映出来的各种倾向进行教育，从而提高大学生的理论素养和认识能力，让大学生在步入社会之前先学会如何做人处事，在这个过程中，必须确立“实践育人”理念，高度重视 “实践育人”思想政治教育中不可替代的作用，创设实践环境，增强实践能力，通过精心设计，引导大学生实现由“知”到“行”的转变；同时在教学内容上，紧密联系国际、国内两个大局，联系改革开放和现代化建设的实际，联系大学生思想实际，关注并回答大学生关注的热点、难点问题，为大学生释疑解惑；在教学方式上，用互动式、研究型等多种方法提高大学生参与教学的主动性、积极性、创造性；在教学手段上，运用多媒体课件、电化教学手段、视频资料等多种方法获取信息，培养大学生的问题意识和探究意识，提高大学生的合作交流、自主探究、勇于创新的能力。

3、开展生命伦理教育，掌握生命伦理教育的制高点

哲学家周国平这样说：“热爱生命是幸福之源，同情生命是道德之本，敬畏生命是信仰之端。人生的意义，在世俗层次上即幸福，在社会层次上即道德，在超越层次上即信仰，这都取决于对生命的态度。”少数大学生对于生命的漠视和淡然，从马加爵到药家鑫，每每听到或看到大学生自杀、他杀事件的时候，心情都会变得格外沉重，如何引导大学生正确认识生命，珍惜生命、尊重生命、热爱生命，正确对待生命情感，形成坚强的生命意志；懂得生命是人的最基本的价值，树立关爱自然、关爱他人、敬畏生命、善待生命的生态道德良知，这是高职院校思想政治教育的另一个重大课题。

参考文献：

[1]邱柏生《要重视研究思想政治教育的生态环境》[J]学校党建与思想教育2004（5）.

[2]中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编[M]，北京：人民出版社，2007： 14.

[3]周国平《周国平论教育》华东师范大学出版社.

[4]程焉平博文《开展生命伦理教育，缓解生命伦理问题》2010.12.31.

生态环境治理能力篇（7）

过去一年，全区各地各部门在区委、区政府的统一部署下，扎实开展环境污染整治，全面推进生态区建设各项工作，取得了明显成效。主要表现在：一是生态建设规划体系逐步完善。生态区建设规划，已于去年11月提交区人大常委会讨论并通过，各乡镇的生态乡镇建设规划全部编制完毕。同时，《*水库饮用水源保护规划》、《*区发展循环经济实施方案》也已编制完成。二是生态区建设重点工程进展顺利。经济开发区西区管网建设和轻化投资区污水改造工程已经完成；*废弃物生态处理场累计投入8500万元，一期工程已完成80%；4.27公里截污干管已完成90%；*新水厂一期工程已完成总工程的85%。目前，这些工程进展态势很好，今年可相继完成并投入使用。三是生态市示范点建设稳步推进。去年我区的10个生态市示范点建设，包括工业循环经济、农业循环经济、服务业循环经济、废弃矿山治理、农村生活污水处理、河道整治等，目前都已基本完成。四是农村环境综合整治取得实效。结合“十百工程”，去年共创建整治村41个，示范村6个。同时，建成无公害农产品基地0.1万亩、无公害林产品基地0.8万亩；农村清洁能源利用率达到65%；开展生态公益林建设46.5万亩，建成1.2万亩；治理水土流失面积5.06平方公里;“青山白化”累计治理率达到88%；生态墓区建制村总覆盖率达到96%，农村人居环境明显改善。五是重点区域整治扎实推进。王西、外东浦医化企业全部关停，并通过省里验收；对*水库存在的环境问题和隐患进行了专项检查，关停、搬迁水库大坝边工业污染源6家，水库水质达标率为94.4%；对江口12家重点医化企业开展规范化整治，3家企业已通过验收，7家通过预验收，2家进入预验收阶段。六是环境质量有所改善。全面实施“蓝天、碧水、绿色、安静”四大工程，保持了环境质量的总体稳定。目前，环境质量综合指数达到79.5%；城市环境空气质量二级以上天数达到93.6%。在去年的市对区考核中，我区环保涉及的“环境质量综合指数”和“工业‘三废’治理率”两个项目考核综合得分排名全市第一。此外，水生态环境也得到进一步改善，“*”期间，全区共投资2.26亿元，完成河道疏浚250.7公里，占五年计划的143%，完成河道整治22.61公里，在一定程度上缓解了水污染加剧趋势，地表水监测站位水质达标率达70.8%。这些成绩的取得，是全区各级党政组织和广大干部群众共同努力的结果。在此，我谨代表区委、区政府，向所有为生态区建设工作付出辛勤劳动的广大干部职工及人民群众，表示亲切的慰问和衷心的感谢！

加强生态建设和环境保护，是一项功在当代、利及千秋的大事，也是一项需要我们全力以赴、持续推进的系统工程。今后一个时期，既是我区“两个社会”建设的关键时期，也是加强环境保护、改善环境质量的攻坚阶段。我们必须把生态区建设摆上更加突出的位置，下更大的决心，以更强的力度，采取更有力的措施，全力推进生态区建设各项工作。下面，我讲三点意见：

一、认清形势，统一思想，切实增强推进生态区建设的紧迫感和责任感

对生态区建设的重要性和必要性，我们可以用三句话来概括：

1.推进生态区建设，是落实科学发展观的内在要求。

贯彻落实科学发展观，要求我们在发展中努力实现速度、质量、效益相协调，消费、投资、出口相协调，人口、资源、环境相协调，真正做到又好又快发展。我们在谋求发展时，不能注重一时一地的发展，而要实现长远的、全局的进步；不能光盯着经济指标的完成，而要实现经济效益、社会效益与环境效益的有机统一。环境与发展就像是“两座山”，这“两座山”是有矛盾的，但又可以辩证统一。在实践中，我们对这“两座山”之间关系的认识经历了三个阶段：第一个阶段是用绿水青山去换金山银山，不考虑或者很少考虑环境的承载能力，一味索取资源。第二个阶段是既要金山银山，但也要保住绿水青山，这时候经济发展和资源匮乏、环境恶化之间的矛盾开始凸显出来，人们意识到环境是我们生存发展的根本，要留得青山在，才能有柴烧。第三个阶段是认识到绿水青山本身就是金山银山，生态优势就是经济优势，保护环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力。我们现在就是要通过建设生态区，将生态建设与经济发展有机融合起来，来实践“绿水青山就是金山银山”这个道理。

2.推进生态区建设，是构建和谐社会的有力保障。人与自然和谐相处，是和谐社会的一个重要特征。目前，我区的环境形势仍然十分严峻，生态环境总体恶化的趋势尚未根本扭转，环境污染和生态破坏问题依然十分突出，特别是可能引发环境突发性事件的隐患仍然存在。近年来，我区就多次发生因环保问题引发的企业与群众之间的“磨擦”，在一定程度上影响了社会的和谐稳定。现在，随着人民生活水平的提高，老百姓对环境质量的要求也起来越高。如果环境遭到破坏，就必然会引发严重的社会问题，也必然会影响我区经济社会的可持续发展。我们必须从加强环境保护入手，妥善化解环保方面的积累性问题，减少不必要的社会矛盾，维护和促进社会和谐稳定。

3.推进生态区建设，是体现执政为民理念的具体行动。环境权益是人民群众生存权的重要方面，在良好的环境中生产生活，是人民群众生存最基本的要求。最新的民意调查显示，有近三成的群众要求党委、政府加大环境保护力度，而每年因环保问题引发的上访几乎都超过总量的20%。不说远的，就拿上个月我在澄江石柜岙蹲点调研来说，在与村民恳谈时，群众最担心的、提得最多的就是环保问题。小康不小康，首先看健康。让人民群众喝上干净的水，呼吸清新的空气，吃上放心的食品，有一个良好的生产生活环境，这是执政为民的最基本要求。我们必须把推进生态区建设作为工作的重中之重，进一步加大生态建设和环境保护力度，综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决各类环保问题，切实保障广大人民群众的生存权和发展权。

二、明确目标，突出重点，扎实推进生态区建设

当前和今后一段时期，生态区建设的主要目标是：*年，全面完成省政府“811”环境污染整治任务，并通过整体验收；全面完成我区“552”环境整治行动各项任务。到2010年，全区环境污染和生态破坏趋势得到有效控制，重要生态功能保护区保护和建设得到加强，主要流域水质明显改善，突出的环境污染问题基本得到解决，环境安全得到保障，城乡环境质量稳步改善，生态区建设全面推进。做好今年的生态区建设工作，要突出抓好五个重点：

第一，要突出抓好水环境整治。水环境的好坏，直接折射出一个地区功能设施是否完善，建设是否有品位，发展理念是否先进、健康。今年年初，市委、市政府对水环境整治作了专题部署，我们必须把水环境整治作为环境污染整治的首要任务抓紧抓实抓好。根据台州市*年水环境整治目标，结合*实际，今年我区水环境整治的重点是，围绕永宁江、东官河、南官河、江南渠道、中干渠等生态补水河道及其周边水域进行综合整治。一要抓好城市截污管网建设与污水处理。对环城路以内和西江河以西区块内的18个主要村、社及包括区政府在内的14家单位实行截污纳管，改造污水收集管网，提高截污率，做到管网覆盖，实现雨污分流。加快城镇和工业园区污水管网系统建设及污水处理厂改造工程，完成*废弃物生态处理场污水处理系统等配套工程建设，加快乡镇生活污水集中处理工程建设，尤其是19号泵站年底前必须建成。二要抓好河道治理。全年要疏浚河道182.09公里，重点整治永宁江、东官河及其两岸29条54.31公里的支河，增强引水河道的水体流动能力。三要抓好河道管护。在集中力量进行河道疏浚整治的基础上，强化对河道的长效管护，对所有平原河道实施水面保洁，并对沿河村庄（社区）进行垃圾集中收集处理。

第二，要突出抓好工业污染整治。严格按照“治旧控新”方针，紧紧围绕重点区域、重点行业、重点企业，切实抓好工业污染整治。区域整治方面，市里挂牌的江口轻化投资区必须实现“摘帽”，院桥金属固废场外拆解取缔工作年底前必须完成。水污染防治方面，要完成新前、西城、北城、院桥、江口、高桥、茅畲、头陀、北洋、澄江等10个乡镇街道的188家企业工业废水达标整治任务。同时，加大对医化、印染、电镀、造纸、罐头等重点污染行业的治理力度，安装污染源在线监控系统，对重点监管企业实行跟踪督查，对污染源进行全程监控，确保完成COD（化学需氧量）年度削减任务。大气污染防治方面，要重点控制二氧化硫排放和酸雨污染，巩固和扩大烟控区，加大烟尘治理力度，烟尘控制区覆盖率达到80%；加快完成*热电有限公司脱硫步伐，脱硫率达到65%以上，废气达标排放通过省级验收；加快完成4蒸吨以上燃煤锅炉脱硫工程，脱硫率达到50％以上，确保完成二氧化硫年度削减任务。固体废物污染防治方面，要大力推进工业固体废物的减量化和综合利用，优化处理方法，提高综合利用率和污染防治水平；加快推进医疗废物及其它危险废物的收集机制和集中处理设施建设，实现安全处置。

第三，要突出抓好农村生态环境综合整治。当前，我区农村面源污染十分严重，生活污水、生活垃圾污染较为普遍。我们必须把农村生态治理和恢复作为污染整治的重点，按照社会主义新农村建设的总体要求，结合实施“十百工程”，深入开展农村环境污染综合整治。严格实施畜禽养殖禁养区、限养区制度，控制养殖总量，继续加大畜禽排泄物治理力度，全面完成禁养区禁养任务。积极推广测土配方施肥和使用高效、低毒、低残留农药，加强土壤污染防治。积极采取有效方式处理农村生活污水，重点对*水库周边20个村的生活污水进行人工湿地处理，进一步改善*水库水质。

第四，要突出抓好生态保护建设。深入开展生态环境功能区划分工作，确定不同地区的环境功能要求，统筹考虑资源环境承载能力、区域开发现状，合理划分优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，逐步形成功能定位清晰、发展导向明确、开发秩序规范、经济社会发展与人口资源环境相协调的区域开发格局。大力保护森林资源，加快治理水土流失，加强矿山生态环境的治理修复，以生态公益林为重点，集中力量建设一批生态建设工程。积极开展生态乡镇和生态村创建工作，宁溪镇要争创省级生态镇，上郑、富山、屿头、上垟和平田5乡要创建市级生态乡，市级生态村今年要建成15个。

第五，要突出抓好循环经济发展。按照“减量化、无害化、资源化”的原则，以提高资源利用效率、保护生态环境为核心，大力推进产业生态化和生态产业化。一要大力发展生态农业。以15万亩绿色农业开发区建设为龙头，进一步深化农业结构调整，不断扩大绿色食品、有机食品、无公害食品等生态农业生产，健全农产品质量标准体系和检测体系，加强技术服务和绿色认证，提高农业资源利用水平。二要大力发展生态工业。严格清洁生产并依法强制审核，重点发展资源消耗低、污染排放少、生态环保型的工业行业，积极推行绿色生产、绿色制造，严格限制新建高耗能、高耗材、高污染项目，对落后生产能力、工艺、技术、设备和污染严重的企业实行强制淘汰，真正实现经济发展的“腾笼换鸟”、“凤凰涅槃”。三要大力发展生态旅游业。坚持“生态优先、保护第一”原则，根据景区的生态环境容量，有效保护、合理开发旅游资源，使旅游业更加生态化。建立生态旅游管理机制，推进旅游饭店生态化改造，推行环境管理体系认证及绿色开发与消费，扎实开展旅游区环境达标活动。

三、加强领导，精心组织，确保生态区建设各项任务落到实处

生态区建设是一项复杂的系统工程，各地各部门必须下铁的决心、用铁的手腕，进一步明确责任，健全机制，切实把生态区建设各项任务落到实处。

1.要加强组织领导。各地各部门要牢固确立“经济增长是政绩、保护环境也是政绩”的理念，严格按照生态区建设目标责任书的要求，认真抓好生态环境质量、环保基础设施建设、环保执法管理等工作，特别是要高度重视抓好水环境整治工作。要真正形成党委领导、政府负责、有关部门各司其职、社会力量广泛参与的工作格局。党政“一把手”要强化生态建设和环境保护第一责任人的意识，做到亲自抓、负总责，定期研究本地、本部门的环保工作，集中力量解决生态建设和环境保护中的重点、难点问题。建设、水利、环保、农业部门要成立水环境整治专门工作班子，充分发挥职能作用，切实抓好水环境整治。

生态环境治理能力篇（8）

[中图分类号]D815 [文献标识码]A [文章编号]1674-6848（2013）02-0061-12

[作者简介]李慧明（1973—），男，山西忻州人，博士，济南大学政治与公共管理学院讲师，主要从事环境政治和欧洲政治研究。（山东济南 250022）

[基金项目]国家社科基金重点项目“绿色变革视角下的国内外生态文化重大理论研究”（12AZD074）、济南大学博士启动基金项目和2012年度济南大学科研基金（社会科学）项目“‘软权力’建设视野下的中国绿色发展战略研究”（X1231）的阶段性成果。

Title： Connotation of Ecological Modernization Theory and Its Core Points

Author： Li Huiming

Abstract： “Ecological modernization” is a new idea and method to solve the environmental problems. In narrow sense， ecological modernization is understood as systematic economic and technological innovation and diffusion based on market-orientation. The core points of this eco-political theory are that forward-looking environment-friendly policies， through market mechanisms and technological innovation， can promote industrial productivity and upgrade economic structure， and achieve win-win result of economic development and environmental improvement. One nation’s smart environmental regulations， technological innovation and diffusion， the “greening” of the socio-economy are important approaches towards ecological modernization. In the context of economic globalization， however， ecological modernization is also facing a number of challenges.

Key words： ecological modernization theory； environmental problems； pioneering countries； technological innovation

随着环境退化和资源枯竭，人类社会的发展面临着越来越严峻的挑战，应对环境问题已成为人类社会发展过程中一个越来越重要的问题。党的十报告明确指出：“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”①生态环境问题本身是一个非常复杂的问题，基于对环境问题起源和应对思路的不同看法，学界形成了不同的生态政治理论和主张，其中生态现代化理论是当前影响较大的一种理论思潮。该理论用符合生态建设的原则来推进人类社会的现代化发展，与我们当前坚持和贯彻的“科学发展观”本质上是一致的。本文旨在对这种兴起于西欧的生态政治理论进行考察，概括其内涵，归纳其核心观点，理解其主张，以期对这一理论有一个较为清晰的理解和把握，为我们当前生态文明建设提供某种理论借鉴和思路。

一、“生态现代化”的兴起及其原初含义

生态现代化理论20世纪80年代初首先兴起于德国。一般认为，这种环境政策理念是由德国学者马丁·耶内克（Martin J[a] [ǖ]nicke）和约瑟夫·胡伯（Joseph Huber）较早提出的。这一概念最初只是在一个被称为“柏林学派”的学术团体中接受和使用，后来逐渐从柏林走向整个德国，从学术圈研讨变成执政党的基本政策。1998年，在由社会（SPD）和绿党组成的德国红绿执政联盟政府中，“生态现代化”成为其联盟协定的主题。20世纪90年代，在环境科学的争论中，这一概念已经在国际上被广泛使用。②

生态现代化理论没有一个统一的理论框架，不同的学者在不同的视角和背景下使用这一内涵广泛的理论。正如阿尔伯特·威尔（Albert Weale）所指出的，对于生态现代化这一概念，目前尚无像凯恩斯主义之源——《就业、利息、货币通论》那样公认的权威论述，它是关于环境、经济、社会和公共政策之间的一种关系的理念，这一思想来自多种学术观点的综合。③我们可以通过这一理念的主要创立者马丁·耶内克在最初提出这一理论时的思维框架来理解这一理论的原初含义。耶内克曾指出，一般来说，应对环境污染和生态破坏有四种可能的思路，即修复补偿、末端治理、生态现代化和结构性改革（见表1）。前两者是一种被动的回应方法，最大问题是成本太高，无论是生态环境破坏后的修复，还是环境污染物产生后的处置，都需要耗费大量的物质财富和经济成本，这已经为20世纪五六十年代的环境污染与治理实践所证实。最后一种虽然是预防性的方法，但它的最大问题是现实可能性太小，公众对于结构性改变所带来的不确定性（比如对物质生活水平的影响）有一种强烈的抵触，很难给予足够的政治支持。相比之下，生态现代化理念有着自己的优越性，即可以通过一种政策推动的技术革新和现有的成熟市场机制，减少原材料投入和能源消耗，从而达到改善环境的目的。也就是说，一种前瞻性的环境友好政策可以通过市场机制和技术革新来促进工业生产率的提高和经济结构的升级，并取得经济发展和环境改善的双赢结果。因此可以说，技术革新、市场机制、环境政策和预防性原则是生态现代化的四个核心要素，而环境政策的制定与执行能力是其中的关键。①

二、狭义和广义视角下的“生态现代化”

从这一理论的起源来看，其主要创立者，无论是马丁·耶内克还是约瑟夫·胡伯，实质上都强调环境技术革新对于解决环境问题的极端重要性，一种超越纯粹“末端治理”的预防性技术革新对于从源头上消除环境伤害和污染有着极其重要的意义。如果说这两位学者有所区别的话，那么耶内克在强调预防性环境技术革新的同时，更加强调环境政策与国家能力建设的重要性，这就是耶内克在强调“生态现代化”的同时也强调“政治现代化”的重要意义；②相对而言，胡伯更加强调技术性环境革新（Technological Environmental Innovations， TEIs）在生产和产品本身的生命循环过程中的极端重要性。③后来，一方面由于一些学者（主要是来自荷兰的摩尔等学者）对这一理论进行了更加系统的阐发，使这一理论包含了更加宽泛的内容；另一方面，这一理论从诞生之日起就不断经受批评和质疑，在与其他学术理论论战的过程中，④这一理念日渐完善和成熟，一些学者开始从更加宽泛的角度去应用这一理念。因此，事实上，随着理论的不断发展，生态现代化出现了狭义和广义上的区别。荷兰学者马腾·哈杰尔（Marten Hajer）区分了“技术-组合主义生态现代化”（techo-corporatist）与“反思性生态现代化”（reflexive）。“技术-组合主义生态现代化”是一种纯粹的技术管理意义上的生态现代化，而“反思性生态现代化”是一种社会选择的民主化过程，包括社会学习、政治文化和社会制度的转变。①彼得·克里斯托弗（Peter Christoff）区分了两种含义的生态现代化：强生态现代化与弱生态现代化（见表2）。②还有学者区分了“经济-技术生态现代化”（economic-technical）与“制度-文化生态现代化”（institutional-cultural，见表3）。“经济-技术”意义上的生态现代化主要强调技术革新对于改善环境和促进经济发展的重要价值，使经济社会朝向更高效率、更加环境友好的方向转型；“制度-文化”意义上的生态现代化强调包括社会文化和制度在内的整个社会发展进程的转型。③

因此，我们可以从狭义和广义两种视角去理解生态现代化理论。狭义上的生态现代化实质上就是从经济技术视角理解的经济社会的“绿化”过程，强调一种超越末端治理的预防性环境技术和政策革新与扩散可以解决生产过程中出现的环境问题，从而达到环境和经济的双赢。这一视角在突出强调经济技术重要性的同时也强调相应的社会结构变化的必要性，以解决生态现代化过程中因结构调整而引发的“现代化失利者”的抵制和经济发展的抵消作用。而广义上的生态现代化包括社会制度、社会结构和文化的生态化变革。耶内克一直强调经济技术视角下的生态现代化与全方位社会变革视角下的生态现代化之间的区别，并把后者界定为“生态重构”（ecological restructuring）。他主张生态现代化概念要“保持它最初的经济-技术版本”，从一种狭义的经济技术视角来理解生态现代化，给生态现代化概念一个明确无误的边界。④本文赞同马丁·耶内克的主张，主要从一种相对狭义的经济技术视角来界定和理解生态现代化。

三、狭义生态现代化理论的核心观点

（一）生态现代化的根本性背景与前提

在经济全球化的时代背景下，全球气候变化等环境问题给人类经济社会的发展带来了巨大挑战和制约，从根本上限制了人类发展模式和手段的选择，从而引发了全球经济社会的深刻变革。全球气候变化的灾难性后果使温室气体减排行动成为一种必须作出的政策选择，从而促使现实社会以及未来人类社会的发展道路开始发生深刻转型。始于18世纪后半期工业革命的传统工业社会在某种程度上开始发生蜕变，学界和一些政治家讨论的“第三次工业革命”①隐然显现，发展一种低排放经济或低碳经济已经成为国际社会的共识，这是人类社会走向“生态现代化”的一个根本性背景和前提。

（二）生态现代化的内在驱动力量

作为一种以技术为基础的环境政策，生态现代化根植于人类社会走向现代化的持续动力。“现代化——在其经济意义上——的核心是一个程序和产品持续改进的过程”，②在这个过程中，特别是在一种现代市场经济体系中，虽然技术进步是一个以市场为基础的过程，但是通过国家政策的有效干预（比如某种旨在促进环境友好技术发展的政策）去影响并引导这种现代化的方向是可能的。生态现代化的一个核心任务就是改变技术进步的方向，并把持续革新的强烈驱动力变成一种服务于环境的力量。实质上，生态现代化就是要协调国家和市场的力量，在一个环境改革的框架下重新界定二者的关系。③所以，一方面要积极引导市场的力量，改变20世纪七八十年代以来把市场及其主要经济行为体视为导致生态环境问题根源的观念，使市场经济主要行为体及市场制度本身成为一种促进环境改善的力量；另一方面，改变国家环境管治的模式和方法，把过去那种官僚制的、等级式的、被动回应性的、控制和命令式的管治模式变为一种更加灵活的、分散化的、预防性的管治，运用各种方式和手段引导社会走向可持续发展的方向。所以，作为对“国家失败”④问题的一个积极回答，“政治现代化”也是生态现代化一个关键的补充性概念。由此而论，现代社会在应对生态环境问题严峻挑战的过程中存在以下三个内在的驱动力量，促使经济社会的发展方式实现“绿色转型”，使生态现代化逐渐成为一种无法逆转的全球发展趋势。

第一，在市场经济条件下，经济行为体追逐经济利益的动机和持续存在的市场竞争产生了一种技术和管理不断革新的驱动力量。一方面，生态环境问题的严峻挑战已经限制了经济发展的手段选择，自由市场经济条件下的经济行为体已经很难“自由地”选择和无所顾忌地行动。另一方面，绝大部分环境问题都具有国际性甚至全球性的特点，解决环境问题的技术和政策也就具有了国际性或全球性扩散的可能和潜力，这种国际或全球环境需求的市场潜力为环境技术和政策革新者带来了巨大的先行优势。

第二，先驱国家实施的“明智的”（smart）环境管治。可以说，生态现代化的核心之处在于两点：一是超越末端治理的环境技术革新，防患于未然，从源头上有效控制环境伤害的发生；二是国家采取灵活有效的环境政策，约束和引导市场行为，把生态原则贯彻和融入到其他政策之中，最终实现经济社会的“绿化”。对于这两点而言，每一点都与国家的政治干预密切相关，“这就是为什么本质而言‘生态现代化’是一个政治概念”。①在一个经济全球化的时代，通过国家有效的环境管治，在某些领域取得技术革新的国家往往会在这种革新技术对外扩散到其他市场之后获得巨大的经济利益。在巨大的经济利益的驱动下，这些先驱国家实施的旨在促进环境技术和环境政策革新的“明智的”环境管治，对于生态现代化的全球战略具有极端重要的意义，成为生态现代化在世界范围内扩散的一个重要驱动力。

第三，随着环境问题的日益严峻和人们环境意识的逐渐提高，污染企业面临着越来越大的环境压力与经济挑战，因而增加了经济不安全与风险，这种商业风险的日益增长使得生态现代化成为这些企业更加安全的一种战略选择。②一方面，随着环境压力的日益增大，能源和资源价格产生波动，企业的生产和产品面临越来越大的风险；另一方面，越来越多的行为体参与到了环境治理之中，形成了一个多层次、多行为体参与的多重治理网络（见图1），“多重治理为给那些顽强抵抗的污染企业施加压力提供了大量的机会”。③在这种情况下，污染企业同时面临着来自其行业内部和外部多重治理体系的双重压力，选择生态革新势必成为其应对严峻挑战的有效战略。

（三）生态现代化理论的核心观点

上文已经强调指出，生态现代化理论目前尚没有统一的定义和系统的理论表述，不同的学者往往从不同的研究视角和研究目的出发来阐述生态现代化理论的主要观点。在有关学者论述的基础上，本文把生态现代化理论的核心观点归纳和总结为以下十点。

1.对生态环境问题根源和性质的界定

“生态现代化指的是沿着更加有利于环境的路线重构资本主义政治经济”。④生态现代化理论认为环境问题是一个现代工业社会的结构性设计缺陷，而不是整个资本主义社会的制度性后果。比如，胡伯在分析现代社会时区分了三个不同的领域，即工业系统（或技术领域）、社会领域与自然（生物领域）。现代社会最主要的问题在于生物领域与社会领域都遭受了工业技术领域的“殖民”，这些问题是工业系统本身的结构性设计缺陷，通过技术领域的生态重构能够得到克服。⑤环境退化是一个结构性难题，它只能通过经济组织方式的调整和优化得到解决，而不是建构一个完全不同的政治经济体制。也就是说，生态现代化理论承认环境问题的结构性特征，但是现存的政治、经济和社会制度仍然能够通过把环境关切“内在化”于整个经济社会的发展过程而得以解决。①同时，生态现代化理论认为环境退化是经济活动效率低下的表现，经济活动过程中出现的污染物排放（比如废料和废气）需要进一步技术革新的解决。事实上，工业革命以来的整个现代化过程导致的环境退化恰恰说明这样的现代化过程的不完整性或缺陷，生态现代化的核心就在于通过预防性理念与技术革新来提高经济效率，使整个社会经济的现代化过程包含环境向度。

2.经济和环境在国家科学的环境管治下可以协调发展

对环境保护与经济发展二者之间关系的讨论与界定是环境社会学与环境政治学的一个核心问题。在20世纪六七十年代开始的“生存主义”生态政治理论话语中，环境保护与经济发展是一种相互对立的零和关系。面对环境问题，形成了两个相互竞争的政治联盟：一个是积极保护环境的力量，另一个是担心环境保护限制经济发展而伤害经济竞争的力量。环境问题成为这两种政治力量之间冲突的根源。这种理念长期以来对生态政治理论产生了深刻的影响。而“生态现代化理论”的一个核心任务就是“重新概念化”（reconceptualise）二者之间的关系，寻求一条不同的回应环境问题的思路和方法。②生态现代化理念的一个核心观点是：严格的环境政策与较高的环境标准非但不是经济的负担，从长远来看反而是经济持续发展的前提条件。

3.环境先驱政策与经济竞争力之间的关系

哈佛大学学者米切尔·波特（Michael E. Porter）对环境保护与国家的经济竞争力之间的关系进行了深入研究之后，提出了严格的环境政策与环境标准最终会提高国家经济竞争力的“庞特假定”（Porter Hypotheses）。③这个论断可以从两个方面来理解。一方面，如果一种严格的环境政策随后能够产生国际性扩散，那么首先采取这种环境政策的国家或地区就会获得竞争优势，因为严格的环境政策会促使企业（不一定是污染企业）进行技术革新，而随后采取这种环境政策的国家就会引进这种技术，技术革新者就会获得竞争优势（通过后来者的学习支付或技术革新专利与知识产权保护）。另一方面，严格的环境政策会导致污染企业本身进行技术革新，这种技术革新能够补偿甚至会超额补偿他们改造技术的成本（“免费午餐”甚至“付费午餐”假定）。④

4.国家与市场之间的关系

市场失灵与政府环境管治失灵一直是生态环境问题持续恶化的制度性原因。长期以来，古典经济理论竭力强调市场这只“看不见的手”的自动调节力量而反对国家的干预，但是市场力量在面对环境问题时往往表现出某种程度的“失灵”：经济行为体的自私理往往使环境资源呈现某种外部性特征，环境一方面成为无休止物质输入的免费供应之源，另一方面也成为无限的废物处理场。所以，必要的国家管治对于环境问题的解决是不可或缺的，但是传统的国家管治往往更多地采取末端治理的方法，加之命令与控制式的管治也往往导致了政府与市场行为体的对立关系，而使环境管治更多地呈现出低效甚至无效。生态现代化的一个重要任务就是重构市场与国家之间的关系，一方面，需要国家灵活的管治来引导市场力量和经济行为体的经济活动，使之朝着更加有利于环境的方向发展，另一方面，国家管治也需要市场机制和市场力量，利用经济或以市场为基础的管理手段（比如税收、生态标签和排放交易体系等）来实现环境目标。国家成为市场的推动者和保护者，超越了末端治理和传统的控制命令方式，而环境保护目标成为协调国家与市场二者关系的桥梁与最终归宿。国家与市场关系的协调使“生态现代化”与新自由主义经济哲学达到兼容。①

5.生态理性（ecological rationality）具有越来越强的独立性

摩尔曾经多次指出，从最根本或抽象的层面来讲，生态现代化理论指的是一种日益增强的“生态理性”的独立性和自主性，尤其是相对于经济理性而言的时候。②“生态理性”指的是生态利益、生态理念与生态关切在社会实践和制度发展过程中日益增强的重要性，从而导致人们环境意识的日益增强，一种环境诱导的与生态激发的社会转型和环境改革由此进入现代社会的核心实践和核心制度之中。本质而言，生态现代化归根结底是要运用生态原则使现代化进程走向一种合生态化的方向，“绿化”整个经济社会，使环境关切和生态考量“一体化”到整个经济社会进程之中。正是从这种意义上讲，“生态理性”开始挑战并逐渐弱化“经济理性”主导，并决定经济社会进程的“霸主地位”，生态原则成为生态现代化的第一原则或首要原则。也就是说，随着“生态理性”的独立性和自主性日益增强，生产和消费过程的分析和判断、设计和组织越来越既要从经济视角更要从生态视角出发，生态利益越来越成为经济活动关注和考量的重要方面。这种理念实际上就是要把环境目标“一体化”到整个经济社会的其他政策领域，强调有效的生态环境保护只有通过一个更加广泛的政策目标调整才能达到，环境目标只有通过经济、能源、交通和贸易等多个政策领域的协调才能真正得到实现。③

6.科学技术革新在解决环境问题中的核心作用

从本质上而言，生态现代化就是一个技术不断革新与扩散的过程，技术革新在生态现代化过程中发挥着核心作用，也正因为如此，生态现代化理论经常被批评为“技术中心主义”或“技术决定论”。④但是，生态现代化理论在强调技术革新及其扩散是实现生态现代化最为关键的要素的同时，也同样注重支撑这种技术革新的环境政策和政府管治的核心推动作用，而且生态现代化主要强调超越末端治理的预防性技术革新，从生产和产品设计的源头就包含环境关切，利用技术进步减少原材料的输入并减少废物和废气的排放，这实质上已经超越了“技术中心主义”的束缚而更加强调生态现代化是一个系统的社会经济生态化转型的综合工程。同时，生态现代化更加强调技术革新及其成功市场化的经济意蕴，这种技术革新及其成功市场化运用不但具有重要的环境效益，而且更为重要的是有着巨大的经济效益，这实质上也正是生态现代化理论的全部要旨所在。正如胡伯对生态现代化所作的形象比喻——“肮脏丑陋的工业毛毛虫转型为生态蝴蝶”，①生态现代化实质上是一个工业社会的生态大转型，而技术和技术革新是这个过程最主要的发动机。

7.民族国家在环境治理与促进技术革新过程中的关键作用

环境技术革新和扩散事实上在相当大程度上是环境政策推动的结果，在这个过程中，国家的环境政策及其执行是一个非常关键的因素。耶内克认为：“在环境革新的政治竞争中，（明智的）管治发挥了至关重要的作用，这种明智的管治可以被认为是‘生态现代化’的一个关键驱动力量。”②环境技术革新有着不同于其他创新工程的特殊性。首先，由于市场失灵的可能性，它们特别需要政治上的支持，政治战略应该加强潜在革新者的生态动机，提供技术革新的基础设施，减少他们的投资风险，在技术革新及其市场化的初创阶段给予特别的支持。其次，生态现代化作为一个经济社会的结构性转型，必定会造成一部分生态现代化的失利者，比如传统污染产业的衰落，或转型造成的结构性失业，或既得利益集团的损失，这就特别需要政府的政治支持和战略上的通盘考虑。第三，由于环境革新的外部性问题，对于环境技术革新的“搭便车”行为存在某种内在的激励，一方面等待别人技术突破之后的扩散效应，在技术应用方面寻求捷径，另一方面，环境效益的公共产品属性也无法避免他人的“免费搭车”行为，因此，环境技术革新更加需要国家政策的支持和激励。同时，对于环境技术和政策的扩散，在一个国家组成的国际社会之中，更主要也是国家政策推动的结果。国家之间双边或多边的合作，国际组织或国际制度的推动，通常是环境技术和环境政策向外扩散的主要方式，因此，生态现代化也需要“政治现代化”的支持。在某种程度上，“政治现代化”是生态现代化一个不可或缺的前提条件。

8.环境“先驱国家”的重要作用

在全球化背景下，环境技术和环境政策领域“先驱国家”的开创性革新行为是生态现代化的最重要的驱动力。生态现代化概念的核心在于：“它是一种强烈依赖市场经济条件下的革新及其扩散逻辑的环境政策方法。这样一种以革新为导向的环境政策就其本质而言是一种国家的先驱政策。”③在全球化背景下，环境“先驱国家”从两个方面影响和促进了生态现代化的发展。一方面，全球化的发展使世界市场紧密相连，国家之间的相互依存增强，在某些环境技术和环境政策领域的革新在给其他国家带来压力的同时，也可以获得技术和政策扩散之后的巨大利益。另一方面，鉴于环境挑战的日益加深和复杂，增加了决策者决策的不确定性和风险，“先驱国家”的技术和政策给其他国家展示了某种可行性，为其他国家提供了政策学习和吸取经验教训的机会。

9.环境技术和环境政策扩散的重要作用

全球化时代环境技术革新以及支撑这种技术革新的环境政策国际化甚至全球化扩散是实现生态现代化全球战略的重要途径。环境技术和政策的扩散已经成为生态现代化的一种重要途径和标志。由于某些环境问题本身的跨国性、国际性甚或全球性的特点，使得解决这些环境问题的革新性技术和相应政策具有了极其重要的示范性意义，其他国家的需求和创新国家的利益驱动使这些技术和政策的扩散具有了强大的动力。环境技术和政策的扩散既可以通过一个国家向另一个国家直接学习或借鉴的方式来实现，也可以通过国际制度、国际组织或某种专家网络的方式来实现。同时，环境技术与环境政策的革新与扩散，二者之间相互作用、相互促进（见图2）。国际环境治理中的“先驱国家”是国际环境政策发展的最重要的支持者和拥护者，也是全球生态现代化的支撑者。通过这些国家的环境技术和政策的革新与扩散，生态现代化逐渐深化（地理范围的扩大，经济社会生态化转型程度的提高）。

10.“领导型市场”（Lead Market）的突出作用

环境领域的“领导型市场”是促进生态现代化发展的核心要素。“领导型市场”是环境技术和环境政策在世界范围扩散的地理起点。所谓“领导型市场”，就是在某一环境领域取得技术革新的国家或地方市场，这些革新设计虽然是为了满足当地的需要和适应当地的状况，但随后也能够被成功地引入到其他地理市场，并且不需要经过许多修正即可在这些地理市场实现商业化。“领导型市场”一般具有以下特征：高的人均收入、要求甚高的消费者、较高的得到国际认可的质量标准以及灵活的并有利于创新的技术生产条件。“领导型市场”是世界市场的核心。这些“领导型市场”的成功为其他国家提供了某种示范效应（demonstrating effect）和最好的实践（best practice）。而且由于环境问题的国际性或全球性特点，也使得这些领导型市场具有扩散他们技术和政策到其他国家和地区的强烈动力，而其他国家和地区也有引入这种技术和政策的强烈需求。在全球化背景下，“领导型市场”不断创造越来越严格的环境标准，这给整个国际市场发出了一个具有双重意义的潜在信号：其一，一个促进环境友好技术发展的市场形成之后，要向更大规模的市场扩展；其二，拥有严格环境管治政策的先驱市场也向其他国家或地区的供应方发出信号，促使它们采取更加严格的环境政策。①

四、生态现代化面临的主要挑战

生态环境治理能力篇（9）

1、定义

 

整体性治理就是以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式。波利特在其发表的《联合性政府》一文中认为整体性治理是一种通过横向和纵向协调的思想与行动来实现预期利益的政府治理范式。简言之，整体性治理理论是以政府内部各层级机构、部门的整体性运行为出发点，强调预防、公民需求和结果导向，充分重视信息技术在治理当中的重大作用，通过在政策、规章、服务和监督四个方面的层级整合、功能整合、公私部门整合，达到整体性的治理效果，为公民提供一站式无缝隙的单一窗口服务的新兴治理理论。

 

2、问题指向

 

碎片化与棘手性是整体性治理理论所面临和需要解决的两个问题。希克斯认为，以往根据功能将政府划分成了各个部门，部门之间呈现高度分化的状态，以至于难以有效地解决越来越复杂的民生问题，整体性治理则是要解决这一问题。他认为，整体性治理所指的碎片化是“专家之间因为缺乏协调所导致的结果”“;碎片化是一个复杂的问题，它有无数种问题的来源，必须在完善设计的整体性治理当中才能准确的知道它的由来”.韩保中则认为“碎片化是指不同功能及专业的机关间，缺乏沟通、合作与团结，导致各自为政的局面，无法有效处理共同的跨界议题，造成政府机关个别或整体政策目标执行时的失败”.棘手性是整体性治理的一个挑战方向。希克斯指出“人民有许多联合性的难题(Joined-up problems)……，这些难题并不是按照专业、功能或机构的边界发生的”,“解决跨部门边界(Boundries)的复杂难题，需要新的途径”,“棘手性是指许多民生问题跨越了数个部门的边界，导致很难以单独的某个部门独自解决的情形”.按照他的理解，棘手性的问题是跨越部门边界的、是具有联合性质的不能以单一部门的力量解决的，因而整体性治理需要以此来作为努力的方向，找到解决这些棘手性问题的对策。

 

3、核心概念

 

(1)目标与手段相互增强。希克斯认为单纯的跨界合作并不能构成整体性治理，要分辨一个政府的管理形态是否为整体性政府需要从目标和手段两个维度之间的相互关系程度来判断。他以组织机构的政策目标和手段是否相互增益将政府的治理形态分为渐进式政府、领主式政府、整体性政府、碎片化政府和协同型政府五种，而整体性政府要求的则是达到目标与手段相互增强的效果。

 

(2)协调整合。希克斯将整体性治理中的整合分为两个维度进行了阐释，一个是政府的组织构架与形态，一个是政府运作。在政府的组织构架与形态上的整合包含治理层级的整合、治理功能的整合以及公私部门的整合三个方面，治理层级的整合是指国际与国家层级的整合、中央与地方层级的整合等阶梯式的整合;治理功能的整合是指将具有不同功能的各部门进行整合;公私部门整合是指将公共部门与私营部门、非营利性组织进行整合。在政府运作层面则包含了政策、规章、服务和监督四个方面的整合，政策整合主要包括政策制定、政策内容、政策评估以及政策过程的整合;规章整合是指有关个人的规章制度与公共部门的规章制度、私人部门的规章制度中的内容的整合;服务整合是指将政府所提供的公共服务、公共产品、供给方式以及产生的影响进行整合;监督整合则是对政策整合、规章整合、服务整合三方面的科学评估。

 

(3)信任与责任。希克斯认为在政府组织之间建立信任是整体性治理所需要的关键性整合，没有信任的相互合作和协调是不可能成为现实的，即使成为现实也是不会长久的。因此，建立信任的相互关系对于构建整体性治理战略非常关键。同时，希克斯认为责任感是整体性治理当中最重要的，这里的责任感包括了诚实、效率以及有效性(或项目责任)三个方面的内容。诚实主要是指在涉及公款使用的时候应当遵守规矩;效率主要涉及在提供公共服务时，政策输入和输出之间的关系;有效性(或项目责任)指的是行政人员应对其行政行为负责。

 

(4)信息技术。信息技术是整体性治理理论的重要治理工具，也是整体性治理取得成功的先决条件，其快速发展为整体性治理的实现奠定了基础。邓利维认为，数字时代的治理核心在于强调服务的重新整合，整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化。因此，整体性治理理论把信息技术和网络技术作为治理的手段，整合不同的网络支撑技术、网络基础设施和人力资源，简化基础性的网络程度和步骤，从整体性目的出发，力求建立一个统一、标准的信息平台，简化政府治理的程序，实现轻松快捷、资源共享的在线治理模式。

 

二、我国城市生态环境治理现状

 

1、整体性治理视角下我国城市生态环境治理存在的问题(1)存在政府部门之间合作不足的现象。政府部门之间合作不足主要是由于各部门、各层级之间的条块分割所导致的。部门间条块分割导致的合作不足主要表现在两个方面：一是行政职能上的重叠，导致资源浪费;二是行政行为上的互相推诿，导致治理效率低下。行政职能上的重叠主要表现在各部门分别对自己所辖范围内的行政事务负责，这样就容易出现因为相互之间的信息沟通不足导致政出多门的情况;同时，不同的部门彼此之间可能目标冲突、数据不一致、标准不一，多重管理和执法最终导致人力、财力资源的双重浪费。行政行为上的相互推诿在那些职能重叠、边界模糊的行政问题上屡见不鲜，“遇到好管的事，都争着管;遇到有财政资金分配支持的事，都抢着要”,遇到难管的事则是“事不关己，高高挂起”、“多一事不如少一事”,最终导致行政效率低、信任度缺失。

 

(2)存在公众及其他治理主体参与不足的现象。城市生态环境治理的主体包括政府、公民、企业、环境 NGO 等，但是由于各种体制内和体制外因素的影响，公民、企业、环境 NGO 等民间治理主体在我国城市生态环境治理中的参与程度不高、作用不明显。我国获得环境标志认证的企业数量相对于我国庞大的企业基数来说偏少，参与渠道受限、专业人员不足、活动经费有限等才是我国环保 NGO 在城市生态环境治理中作用受限的主要因素，公民的“搭便车”思想也限制了其作为我国城市生态环境治理主体的积极性。

 

(3)存在信息闭塞的现象。我国在城市生态环境治理问题上，信息不畅主要表现在两个方面：一是基础设施建设严重滞后导致的信息闭塞;二是电子政府服务系统建立不够完善导致的信息闭塞。“环境中污染物成分的多样性和复杂性对检测设备的技术要求愈来愈高，而多数环保部门现有的监理仪器装备严重匮乏、陈旧落后、档次低、品种少。基层环保部门情况更糟，以至于不能及时出数据;有些需要监测的项目，无能力监测，只好放弃”.网络技术的运用在城市生态环境治理上面也显得非常欠缺，2013 年环境统计年报数据显示，我国环保系统机构总数达 14257个，其中部级机构 45 个，省级 400 个，地市级 2252 个，县级环保机构 8866 个，乡镇环保机构 2694 个，但是这些机构多数都没有自己独立的网站，有独立网站的也很少更新。

 

2、整体性治理视角下我国城市生态环境治理问题产生的原因

 

(1)制度建设滞后。在我国城市生态环境治理中，制度建设的落后可以简单概括为法律法规制定的滞后性和模糊性以及组织管理模式的不合理两个方面。首先，我国在环境治理上的研究起步较晚，法律法规还不够健全和完善，法律数量和所涉及的范围相较于我国城市生态环境治理所面临问题的难度和宽度还是有所不足，导致一些环保问题无法可依、模棱两可。其次，我国现行环保法律法规对于跨地域性的生态问题规定多个治理主体，但是没有细化主体之间的职责和义务，导致在执法的过程中无所适从，自由裁量。同时，我国目前实行的政府直控式的管理模式使环保部门工作的开展受限，成为制约我国城市生态环境治理发展的重要因素。

 

(2)社会环保意识不高。从整体性治理视角而言，我国城市生态环境治理不仅仅是政府的责任与义务，企业、公众、非营利组织更是践行环保政策、环保行为的直接主体。但是目前的状况是全民无法做到共同参与、共同治理，无论是民众、企业还是非营利组织环保意识不足，参与度不够。公众虽然重视环保，但是落到实处的行动还是非常有限;企业追求利益，不惜以破坏环境为代价;环保 NGO 很多挂靠在行政机构之下，行政色彩浓厚，在资金、人员等方面缺乏独立性，大多数心有余而力不足。

 

(3)政府的自利性特征。以布坎南为代表的公共选择理论学派将政府和政府工作人员的行为纳入了“经济人”的假设，认为政府和政府工作人员具有自利性的取向，他们追求个体利益最大化，当公共利益与他们自身的利益相冲突时，他们更多选择的是自身利益。我国目前官员考核选拔的重要衡量标准是 GDP,即使还有民生改善、社会进步、生态效益等考核指标，但 GDP 在其中还是占据着主要位置，这就容易导致地方政府、官员为了促进本辖区的经济增长，不惜以破坏环境和自然资源为代价，降低环境准入的标准，把一些高污染、高能耗的企业引进来，对他们的污染破坏行为睁只眼闭只眼，甚至干扰环境部门执法。

 

(4)技术支撑不足。城市生态环境治理是一个从顶层设计到具体执行都需要大量人力、物力支持才能高效运行的系统，掌握信息、处理信息对这个系统的正常运转有着很大的作用。首先，环境信息的获取需要更为先进的监测装备和更多的专业知识，但是我国目前在监测装备上的先进程度与西方发达国家还存在一定的距离，由于购买装备的费用过高，很多政府部门都不愿自己掏腰包去完善监测系统。其次，有很多的政府网站缺乏有关城市生态环境治理的通报，即使是专门的环保部门网站数据也没有及时更新，网络技术的运用没有得到充分发挥。

 

三、我国城市生态环境的整体性治理策略

 

1、构建我国城市生态环境治理中政府组织与形态的整合策略

 

(1)加强治理功能的整合。整体性治理所强调的治理功能的整合主要是指“机关内功能之整合，如行政院之各部委，或功能性机关间的整合，如健保与社福功能之整合”.我国城市生态环境治理功能的整合可从以下三个方面来入手：首先，强化我国城市生态环境治理的目标，大力宣传“生态城市”的理念，严格执行绿色 GDP 制度，将城市生态环境的治理转变为每一个部门、每一位公务人员的切身责任。其次，构建区域环境综合管理体系，目前在我国实行城市生态环境治理的大部门治理方式(即大部制)还不具备成熟的条件，因此构建我国“区域环境综合管理体系”,将区域内各相关政府部门和机构协调整合起来，就有可能成为我国城市生态环境治理的突破口。最后，建立协调议事机构，由于涉及城市生态环境治理的政府部门有很多且同属于一个级别，因此设立一个较高级别的协调议事机构对于推动全国城市的生态环境治理工作具有十分重要的意义。

 

(2)加强治理层级的整合。行政层级的整合意味着减少城市生态环境治理中的治理层级，创建扁平化的行政组织结构模式，扁平化的组织机构有利于增强信息共享、加强各部门各层级的横向联系、缩短决策层与执行层之间的距离，在城市生态环境治理方面加强治理层级的整合可以通过“省部合作”、“市区共治”、“市县共治”、“友好城市”来实现。“部省合作”是近年来不断见诸报道的跨越层级鸿沟、实现互不隶属的政府部门之间直接衔接向等级间协商转变的很好体现。因此，在城市生态环境治理方面我们也可以借鉴这种模式，实现治理层级的整合。发展“市县共治”“、市区共治”有利于减小市级行政部门的压力，调动县一级和社区等相关部门治理环境问题的积极性，市级政府运用政策引导、财政补贴、先进奖励、大力宣传等工具，运用经济杠杆与分级统筹、合作参与的形式，推动县级和社区积极参与城市生态环境的治理和建设。“友好城市”是促进国际间城市交流的重要方式，目前其主要涉及文化、经贸、教育等方面，若将其扩展到城市生态环境治理领域，将是拓宽我国城市生态环境治理合作渠道的重要途径，也是打破国际与国内城市生态环境治理层级的重要方式。

 

(3)加强与私营部门及非营利组织的合作。由于城市生态环境的复杂性和公共部门作为治理主体存在的各种缺陷，公私合作在城市生态环境治理问题上就显得尤为重要。公私合作不仅要求在公私之间建立良好的信任机制和顺畅的参与机制，还要求在私人参与治理城市生态环境时政府相关部门提供法律和政策以及资金的支持，在城市生态环境治理问题上的公私合作可以从实行合同能源管理、采用美国 E.S 萨瓦斯提出的 BOT 与 TOT 模式、大力推广清洁发展机制(CDM)等与私营产业合作的整合策略出发，大力培育环保 NGO,拓宽其参与治理城市生态环境的渠道，走出一条“政产学研联盟”一体化的城市生态环境治理道路。

 

2、构建我国城市生态环境治理中政府运作层面的整合策略

 

(1)加强政策的整合。政策的整合是希克斯关于整体性治理理论的关键活动之一，为了实现我国城市生态环境治理政策上的整合目标，我们要保持有关环保政策的连续性和一贯性，以高效的管理和执行，提供给国民更好服务质量的治理，从而达到预防和治疗的效果。在我国的具体实践当中，我们要在环境管理政策、环境经济政策、环境技术政策和环境保护产业政策四个方面下工夫，以生态城市建设为中心，把握好眼前利益与长远利益的关系、经济发展好与快的关系、人与自然和谐发展的关系等。

 

(2)加强服务的整合。整体性治理理论中服务的整合，指的是对公共服务、公共产品的内容、供给方式以及其产生影响的整合，在城市生态环境治理的过程中，要充分发挥政府提供和社会提供公共服务相结合的积极作用，鼓励市场主体参与到提供公共产品和服务中来，形成以政府为主导、市场活跃、非营利组织积极参与的城市生态环境治理的公共服务和产品提供模式，提高公共产品和服务的质量。

 

(3)加强监督的整合。首先，构建完善的绩效考核机制。在政府方面，以经济发展、社会和谐、科技进步、资源消耗和利用以及生态环境治理作为考核指标，建立起一个“政绩指标”和“绿色指标”相统一的绩效考核体系;在市场方面，提高行业进入门槛，加大环境污染的惩罚力度，以企业污染物排放量和是否破坏城市生态环境作为考核标准，决定是否强行关闭该企业;在公民个人方面，可以建立环保奖惩机制，促使公民在日常行为中自觉遵守环保政策。其次，完善环境监督体制。加大环境信息公开的力度，通过立法构建公众参与环境监督的方式，构建多元主体的环境治理监督体制。

 

(4)加强规章的整合。规章可以分为国务院部门规章和地方政府规章，国务院组成部门以部长令形式的是国务院部门规章，地方政府以政令形式的是地方政府规章。要将以上类似的规章制度形成一股治理城市生态环境的合力，就必须要对其进行整合，构建一个整体性的规章制度框架。首先，在国家层面上理清各部委的相关职责，以免出现规章重复、多头执法的现象。其次，在地方层面必须严格按照中央的要求制定本地方相应的规章制度，与中央层面保持高度的一致性，以公共利益为目标，规避地方政府自利性的特质。再次，建立和健全监督机制，进一步强化现有的区域环境保护督查机构，增强其协调处理跨行政区域污染防治的职能。

 

3、构建一体化的我国城市生态环境治理信息系统

 

(1)改造和整合我国城市生态环境治理的信息资源系统。制定《城市生态环境治理信息集中报送管理办法》，在政府网站上设立当地城市生态环境治理的专栏，按照分类、及时、双向、集中的原则采集和反馈有关城市生态环境建设和治理的政策、制度、节能、排污等实时情报。

 

(2)建立城市生态环境治理信息公开、共建和共享机制。制定相关法律制度，及时公开相关企业的能耗与排污情况、污染布局以及环境评价的相关信息，促进信息共享，形成环境治理的数据信息网络。

 

(3)通过信息流与服务再造，力争向“一站式”城市生态环境治理信息系统靠拢，实现我国城市生态环境治理的一体化。采取网上办公服务的方式，将事前审批、环境评估、税费缴纳等涉及不同部门的对接活动联合起来，转变传统串联审批的方式为并联审批，实行一次性告知服务，实现“一站式”的服务目标。为了实现我国城市生态环境治理的一体化，可以在环境治理数据信息网络的基础上，收集和传递由各省市提供的各种生态环境治理信息，实现与各级城市生态环境管理部门及环保科研部门的局域网相连，通过网络将部级、省部级和地市级的环境治理信息系统相连，促进不同区域间的信息交流，实现数据资源共享，及时了解全国城市生态环境治理的具体情况，为科学决策提供准确、及时的信息。

 

【参考文献】

 

[1] Perri6、Diana Lea、tKimberly Steltzer and Gerry Stoker:To-wards Holistic Gocermance:The New Reform Agenda,Hound-mils[C].Basingstoke,Hampshire:PALGRAVE,2002.

 

[2] Christopher Pollit:Joined-up Government:A Suvey[J].Politi-cal Studies Review,2003(1)。

 

[3] 韩保中：全观型治理研究[J].公共行政学报(台湾)，2009(31)。

 

[4] 关音：我国环保 NGO 的发展与生态环境保护[J].环境教育，2012(4)。

 

[5] 曾凡军：基于整体性治理的政府组织协调机制研究 [M].武汉：武汉大学出版社，2013.

 

[6] 周厚丰：环境保护的博弈[M].北京：中国环境科学出版社，2007.

 

[7] 2013 年环境统计年报[R].

 

生态环境治理能力篇（10）

一、乡村振兴战略与生态环境治理

(一)生态振兴是乡村振兴的重要内容。

生态振兴是乡村振兴的支撑点［4］，农村的最大优势和宝贵财富就是良好生态环境，人们必须尊重、顺应、保护自然。破坏农村生态环境不仅影响农民身心健康、制约农村经济发展，而且会影响国家的经济可持续发展与社会良性运行。在乡村振兴过程中，加强生态环境治理是现实所急所需、农民所思所盼，是生态好转引领乡村振兴的重要使命［5］。

(二)生态宜居是乡村振兴的重要标志。

乡村振兴及环境治理关键在生态宜居，实施乡村振兴战略，建设生态宜居农村［6］，核心是贯彻党的提出的“生活富裕、乡风文明、治理有效、生态宜居、产业兴旺”的总方针，那么“生态宜居”的内涵及要求是什么，又该如何发展呢?“生态宜居”不是强调单一化的“村容整洁”，而是对乡村低碳经济发展方式的探索，其内核是倡导绿色发展，更加注重以人为本，坚持人与自然和谐共生。第一，要统筹规划，统一部署、系统治理，将山水林田湖草视为一个生命共同体，进行整体修复;第二，突出重点，加快补齐短板，农村的突出环境问题要加强治理，开展绿色农业行动;第三，建立健全生态补偿机制，推动其市场化多元化，改善农村人居环境;第四，发挥多重效益，增加农业生态产品和服务供给，将乡村生态优势转化为发展生态经济的优势。让农村既呈现山清水秀、天蓝地绿的“颜值”，又实现“金山银山”的价值。

二、长治市农村环境污染的现状与原因分析

(一)长治市农村生态环境污染现状。

长治市矿产资源储量丰富，种类多、开采量大，煤、铁储量居全国前列，素称“煤铁之乡”。矿产资源带来了一定的经济红利和能源支持，但其生态恶化后果也严重制约着地区可持续发展，主要表现为以下两方面。1．农村面源污染严重，防治意识薄弱。农村面源污染是指农药重金属、农村禽畜粪便、生活污水、生活垃圾、化肥等通过农田地表径流、农田排水和地下渗漏对环境造成的污染［7］。农村经济落后、环保设施不健全、生活垃圾处理困难，来源分散且处理成本较高，垃圾长期堆放易滋生细菌，污染大气和地下水源，使得农村面源污染更加严重，面源污染的历史累积短期内无法好转，已经污染的区域还将进一步加剧。2．农村工业污染突出，形势日益严峻。随着城镇化快速推进，农村地区废气、废水及各种工业污染物产生量和排放量也随之增加。长期高强度煤炭开采使大量土地塌陷，沉陷区连片;煤尘飞扬，有害气体在空中弥漫;地下水破坏、饮用水供应不足;生态恶化、资源枯竭，面临着严峻的现实挑战和残酷的矿区生态修复危机。

(二)长治市农村生态环境污染成因。

1．自然原因。长治市地处黄土高原东南部，水土流失严重，植被遭到破坏，加之干旱、少雨、多风，土地荒漠化逐年扩大，生态环境失衡。多年来连续排放的工业“三废”加剧了空气、水体、土地污染，影响农作物生长，粮食大大减产，使本已脆弱的生态雪上加霜。2．人为原因。不合理的经济发展方式和经济结构加剧生态环境污染。《长治市2017年国民经济和社会发展公报》数据显示，2017年全市规模以上工业企业原煤产量1.1亿吨，增长3.4%;发电量287.1亿千瓦时，增长5.1%;焦炭产量1329.9万吨［8］。工业布局不均，产品结构单一，工业污染不断向农村扩散。农村生态环境治理缺乏有效的监管机制。各相关政府部门对生态脆弱性认识不足，缺乏完善的法律法规和配套措施，使得生态环境治理困难重重。农民环保意识薄弱，受自身生活环境与传统观念影响，盲目种植农产品，只注重产量而忽视质量，大量滥用农药、化肥，也是农村生态环境受到破坏的原因之一。

三、乡村振兴战略背景下长治市农村环境污染治理

(一)“五道五治”专项整治行动。

“五道五治”是指在国道、省道、县道、乡道、村道沿线开展治违、治乱、治污、治路、治理行动，是长治市委、市政府于2016年年底以来在全市境内46条国、省道，3455条县、乡、村道，为解决道路环境问题、加强道路环境治理而开展的一场专项整治大行动［9］。长治市是晋煤外运主干线之一，国道、省道辐射广、沿线长，道路周围布满煤渣、尘土和地膜以及建筑垃圾、秸秆焚烧、废品堆放，甚至违章建筑和无证经营的破烂厂房，其“脏、乱、差”危害程度之深、影响之广，无不令人胆战心惊，环境问题迫在眉睫，严峻形势倒逼生态治理［10］。近一年的集中治理，共腾退土地2.26万亩，道路环境明显改善，该环境整治行动成效显著。

(二)以农村生态环境治理助推乡村振兴的路径选择。

从“五道五治”生态治理实践来看，乡村振兴是一个综合大战略。实施乡村振兴战略必须以党的报告为思想统领，立足新时代生态宜居乡村建设的总要求，科学设计、系统规划、协同推进，促进城乡联动、服务共享、社会共治，打造人与自然和谐共生发展新格局。1．界定问题，治理核心问题。农村生态环境治理是一项迫切而艰巨的任务，必须清醒地认识到生态文明建设和环境保护治理过程中出现的突出问题是乡村振兴的重点和难点，要充分结合不同地区发展实际情况，准确界定生态治理的核心问题，优先考虑生态文明建设，以此为着力点推动乡村振兴。2．明确主体，强化主体责任。落实农村环境保护主体责任，加大惩治力度。加强突出环境问题综合治理，建立完善政府主导、农民主体、社会参与的共建机制，在推进农村生态环境治理过程中，充分发挥舆论工具动员力，引导干群互动、充分发扬民主、凝聚建设合力，使农业生态服务能力进一步提高，农村生态环境进一步好转。3．强调务实，严格执行任务。从地区实际出发，加强执行队伍建设，开展高效严格的治理工作。在“五道五治”行动中，主要采取市委市政府“一把手抓、抓一把手”和“双督查”工作机制，并建立奖优罚劣激励机制，对不作为、慢作为的执行人员追责问责，用最严格制度最严密法治保护生态环境，坚决打好污染防治攻坚战。4．提高意识，主动自觉参与。农民是农村环境污染的受害者，也是环境保护的参与者、受益者，更是农村生态环境治理的不可忽视的重要力量。要充分发挥农民的枳极性和创造性，使其汄识到环境保护与经济发展的关系，增强其对破坏生态坏境行为的自我约朿，自觉积极参与保护农村生态环境，促进乡村振兴。