基层治理问题研究篇（1）

社区治理即是依托于政府、社区自组织、社会组织、社区居民等参与主体应对社区的公共问题，共同完成和实现社区公共服务和社会事务管理的改革和发展的过程。在这一过程中，不同社区因其不同的地缘特征、区位环境、发展状况和社区需求，呈现出不同的治理形态。本研究通过对河北省域内一些典型城市基层社区治理实践的考察，以了解当前我国社区总体的治理状况、存在的问题，进而总结社区治理模式，寻求破解社区治理困境的路径选择。

一、河北省城市基层社区治理的现状

河北省地处华北平原，环抱首都北京，毗连天津并紧傍渤海，区位优势明显。作为传统的农业大省和人口大省，其整体性的社区治理形态也经历了一个从传统社会建立在血缘、姻缘、地缘等关系之上的“长老统治”和“礼俗秩序” [1]，到1949年新中国成立后单位统领一切，成为国家社会管理和动员的微观组织基础[2]，1985年开始的城市改革使得社区的治理问题再次成为人们的关切，1991年民政部提出了“社区建设”的概念，标志着社区建设在全国的正式展开和实践推进，当前“社区治理”则成为社区主要的着力点和实践方向。

就整体而言，河北当前正处于经济社会发展的调整期，呈现出从传统社会到现代社会转换的中介形态，市场经济、基层社区、社会组织发育还不成熟，国家政府仍是社区治理的主导者，基层社区只不过是地方政府的“腿”，扮演着上传下达的角色，而大量的社会组织还较为弱小，无法融入社区，参与治理。具体表现为：街道办凭借行政性命令和权威性资源控制统领一切，社区居委会负责具体执行和管理社区日常公共性事务，各类社会组织则依附于地方政府以获取资源，社区居民依然处于被动的接受和服从中。

二、河北省城市基层社区治理中存在的主要问题

面对当前河北省域内城市基层社区治理的现状，比照近几年国内其他地区，社区治理的实践，研究者走访和考察了河北省域内几个典型社区，通过实地观察中的经验总结和理论归纳，我们发现河北省域内城市基层社区治理普遍存在以下主要的治理困境和突出问题。

首先，行政色彩浓厚，政府干预的“越位”与“缺位”普遍存在。受传统社区管理体制和理模式的影响，河北省域内大量的城市基层社区治理依然存在较为浓郁的行政化色彩，街道办掌控着大量的社区治理资源，其凭借行政命令的方式，对基层社区进行直接的行政性干预，以确保对基层的动员和控制。一方面是大量的政府部门职能的基层下沉，争先抢占社区，政府严重“越位”；另一方面大量的社区事务无法有效处理，造成普遍的服务“缺位”。

其次，居民自治不足，社区管理与社区服务效能低下、杂乱无序。社区居委被置于地方政府支配下，疲于应对，缺乏合理的社区发展规划，社区功能萎缩，特别是居委会的行政化和社区自治组织的缺乏等，导致了目前社区管理中居民参与制度的缺失，居民对街道或居委会组织的各类活动不感兴趣，造成社区自治缺乏活力。通过走访调查，我们发现河北省域内大量的社区普遍存在居民整体素质不高，参与率低，居民自治的氛围远远没有形成。

最后，社区资源缺乏，各类社区内组织和社会组织发展不充分、参与较少。传统上政府垄断着一切资源，而随着政府职能的转变和“政社分开”社会改革的推进，在地方政府社区管理职能退出的同时，却没有把其连带的资源下放，造成社区资源匮乏，各类社会组织无法直接进入社区，以弥补政府退出后的遗留空间。从我们考察的几个典型社区来看，各类社会组织，都有进入社区愿望，社区也有接纳的需求，但是缺少一个连带的中介。

三、推动河北省城市基层社区治理创新的对策

当前，河北正处在社会发展转型的关键期，京津冀协同发展重大国家战略布局，为河北经济社会发展提供了一个新的机遇，社区治理创新将为河北的社会发展注入新的活力。考虑到河北省域内城市基层社区发展的实际，通过调研，我们认为要推动河北省域内城市基层社区治理创新，应着眼于以下几个方面：

（一）加快“政社分开”改革，转变政府职能以推动服务型政府建设。首先要打破政府对社会资源的垄断，引入市场竞争，通过“外包”或“政府购买”等方式，实现社会资源的多元参与和共享机制，促进公共资源利用的效益最大化；其次要转变政府职能，促使政府功能定位从管理主导型向公共服务型的转变，给社区自组织和社会组织功能发挥预留更大的自治空间；最后是服务型政府的建立，地方政府通过平台搭建，在资源共享和平等对话协商下，实现对公共事务的治理。

（二）培育多元治理主体，推动社会组织参与社区管理和社区公共服务。社区治理是一个多元参与，协同合作，共同推动社区发展的过程[3]。政府职能的转变，直接的后果便是为大量社会组织的兴起创造了巨大的空间，提供了适宜的土壤。首先通过广泛的社会宣传，引导公众对社会组织的参与认同，形成社会组织发展较为宽松的舆论环境；其次建立健全社会组织参与社区治理的政策法规设计，保障社会组织参与治理的合法性，赋予其参与治理应有的社会地位；最后要积极引导和鼓励社区中的居民参与到社会组织的实际运作中去，通过切身参与，培育其公民精神和共同体意识，最终推动社区的建设与发展。

（三）强化社区居民自治，促进社区居民自我管理和自我服务能力提升。首先通过社区的需求调研，发现社区民居面临的共同问题和改善愿望，引导居民们在一种共同关切下解决问题的期许，以促成其相互合作，彼此负责的共同体意识；其次，引导居民积极参与到社区的公共事务中去，通过一系列活动设计和任务解决，实现居民在参与中的了解和认同，形成互帮互助的邻里友爱关系；最后要规范社区居民选举，落实好社区居民“自我管理、自我教育、自我服务”的自治的政策法规，实现真正的社区自治。

（四）优化社区治理环境，实现社区安定有序、友爱和谐发展。首先要合理规划，有序引导，社区建设与发展涉及方方面面，需要我们仔细谋划、合理布局，形成一个较为合乎实际又具有一定前瞻性的社区建设和发展方略；其次要完善社区公共基础设施建设，加大社区活动场地、居民娱乐设施、资金支持、专业人才队伍、社区居民参与等方面建设；最后整合资源，形成多元主体参与、不同部门共同关切的合力格局，共同推动社区安定有序、友爱和谐发展。

参考文献：

基层治理问题研究篇（2）

社会治安是指社会在一定的法律、法规及制度的约束下呈现的一种安定、有秩序的状态或状况，社会治安问题是指影响社会安定的各种矛盾、因素。一个地区社会治安的好坏直接关系到这个地区政治、经济、文化等秩序的持续稳定和各项社会事业的健康发展。党的十六届五中全会明确指出：”建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”，并把社会主义新农村建设的目标任务概括为”生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。社会主义新农村建设，必须有稳定的社会治安环境做保障。当前，农村的治安工作面临的环境和条件已经发生了很大变化，一些传统的社会治安控制手段表现出明显的滞后性，原有的运行机制和管理体制也难以适应新的需要，农村社会治安管理亟待进一步改善和加强。

一、农村社会治安问题现状

当前，农村社会治安状况大局是好的，整体是稳定的。但随着社会经济的发展，农村经济结构的调整，经济利益分配方式的转变，城乡差距的拉大，流动人口的增多，农村社会治安出现了许多新情况，遇到了新问题。

(一)侵犯财产的犯罪案件增多，方法手段翻新。集中表现在盗窃、诈骗、抢劫方面，以前在城市发生的如传销和团伙诈骗等犯罪形式逐步向农村转移。作案手段逐步升级，由过去的挖洞、撬门、别锁等单一方法发展到使用快速交通工具、制作专门工具、跨地区作案等。作案成员也由个别、少数人发展到团伙，呈现盗抢、窝赃、销售一条龙犯罪。

(二)农业生产资料屡遭侵害，严重影响社会生产。农村生产生活区域广阔，防范困难，农田水利设施、用电设备基本处于无保护状态，象变压器电线、水泵、拖拉机、耕牛等生产资料，是作案的首选目标。这些资产屡遭侵害，严重影响了农业生产和农民生活，给受害人及其家庭造成重大经济损失，社会影响极坏。

(三)封建迷信、等社会丑恶现象屡禁不止。近年在一些偏远的农村地区封建迷信活动又有所抬头，一些不法”信徒”打着宗教旗号，坑蒙拐骗，聚众滋事，扰乱社会治安。农村之风也屡禁不止，”大赌小赌到处都有”，严重的地方男女老少齐上阵，农闲时节更甚。这些现象不仅严重毒化了社会风气，而且诱发抢劫、盗窃等刑事犯罪活动的发生。

(四)群众内部矛盾错综复杂。目前农村中各类民间纠纷较为繁多，家庭成员间因为赡养老人、财产分割、恋爱婚姻、家庭琐事等经常发生矛盾；邻里之间因宅基地、农田土地、山林场地、建房修路、经济债务、用水用电等因素也常引起纠纷。在城市化过程中，涉及农村土地征用、房屋拆迁、移民安置等问题时，矛盾尤为突出，甚至引发治安或刑事案件。

二、当前农村治安问题频发原因分析

社会治安问题是社会矛盾和社会问题的综合反映。我国目前社会治安问题突出绝不是偶然的，它是我国转型期社会深层矛盾积淀后的集中反映。

(一)社会分配不公，积累社会不稳定情绪。中国自古就有”不患寡而患不均”的传统思想。改革开放后，逐步确立的按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度在激发了社会创造活力，促进了社会财富的极大增加的同时，也出现了些分配不公的现象，导致我国群体之间的收入差距不断扩大。严重的社会分配不公在人们的心理上有一种传递发酵作用，在一定程度上影响人们的情绪，成为社会不稳定因素。尤其那些想通过自己努力改变自身贫困命运的农民工在融入城市的过程中，劳动权益得不到充分保障，基本社会保障欠缺，当生活消费欲望的膨胀在通过各种正当途径难以得到满足后，就容易产生使用不法手段达到快速致富的目的。

(二)农村基层组织涣散，农民法制教育滞后。由于村级干部的工资待遇较低，农村土地联产承包后，他们把更多的精力放在个人致富上，对社会治安问题视而不见，被迫处理些问题时方法也是简单粗暴，直接影响干群关系。有的村社由于连年更换村干部，遗留问题较多，班子软、散、瘫，缺乏凝聚力与号召力，对广大农民的思想教育工作更是无法及时跟上，社会主义的荣辱观教育和法制教育滞后。在农闲时间，农民们除了谈天、看电视外，基本上没有其它的娱乐方式，精神生活空虚、贫乏，农民思想政治教育和文化建设出现空白。

(三)农村社会治安综合治理工作不到位。目前在农村提抓社会治安普遍认为是警察的事，是政府的事，还没有真正形成”社会治安人人抓，社会治安人人管”的工作格局，农村社会治安管理机制相对滞后。有的村治保主任不明确，治保会成员也完全挂个名，有的长期在外务工，从未履职，不能正常工作；有些地方治保会、巡逻队的人员报酬得不到落实，大多名存实亡，治保、调解组织也基本上处于瘫痪状态。大量民事纠纷不能及时调解，大量不安定因素不能及时发现，出现问题无人管，使问题积小成大、积少成多，导致村民治安防范组织处于无序状态。

  　(四)”留守人群”防范能力不足。大量青壮年农民外出务工，家中留下的多是老人、妇女和儿童，即所谓“3861”部队。这些”留守人群”法制观念淡薄，自我防范能力较低，邻里互助能力较弱，给不法分子做案以可乘之机。

(五)打击违法犯罪行为的力度不够。农村警务室人员少、经费不足，一线干警人员短缺，无法适应”地域广阔，居住分散”的农村实情，无力承担细琐繁重的治安工作任务，工作成效不明显，不能有效震慑犯罪。农村不管大事小情，一有矛盾和纠纷，动辄就调遣派出所警力处置，也分散了仅有的警力。有些本来需要多部门联合解决的矛盾，如土地、房屋纠纷、路塘建设等涉及群众切身利益的矛盾，让派出所介入，一旦处置不好，群众抵触情绪增长，有可能演化为刑事案件。

三、对策与建议

(一)坚持”稳定压倒一切”，尽快扭转不公平的分配格局。分配不公平是影响社会不稳定的首要因素，也是最根本的因素。改革分配机制会触碰不同利益群体的利益，改革固然是艰难的，但如果把维护社会稳定作为首要任务来抓，改革是势在必行。当前的首要问题是缩小城乡收入差距，增强城乡合理流动的社会机制，创造一种”勤劳才真正能致富”的社会大环境，引导广大农民解放思想，拓宽视野，把主要精力集中到发展经济上来，推动农村经济更快发展，从而达到稳中求富，富而思进，繁荣农村的目的，消除一些人潜存的不劳而获的心理，化解社会不稳定的情绪。

(二)加强和巩固农村基层组织建设，发挥其在治安管理工作中的重要作用。重视农村基层组织的选举工作，加强和完善农村治保会、调委会等基层治安防控组织的建设，提高干部队伍素质，增强基层党组织的凝聚力、战斗力和影响力，积极预防、妥善处置因人民内部矛盾引发的治安案件，避免事件升级。同时基层组织应依靠群众，引导群众，充分发挥群众在治安防范中的作用，让群众把治安防范变为自觉行为，形成人人参与的良好局面。

(三)严厉打击农村违法犯罪活动，给犯罪分子以警示震慑作用。进一步加大对农村违法犯罪的打击力度，保持对农村各种刑事犯罪活动的高压态势，对农村发生的治安、刑事案件发现一起尽快查处一起，以震慑违法犯罪，取信于民。一是严厉打击严重危害农民人身安全的犯罪。坚持依法从重从快的原则，严厉打击杀人、伤害、强奸、抢劫等严重影响群众安全感的恶性犯罪；二是严厉打击盗窃、诈骗、抢劫、抢夺等严重侵害农民财产安全的犯罪；三是严厉打击侵害”留守人群”合法权益的违法犯罪；四是严厉打击非法邪教组织活动。在邪教组织活动猖獗的区域，适时组织力量展开专项斗争，并教育、发动群众自觉抵制邪教活动。五是坚决扫除黄、赌、毒等社会丑恶现象。

基层治理问题研究篇（3）

社会治安是指社会在一定的法律、法规及制度的约束下呈现的一种安定、有秩序的状态或状况，社会治安问题是指影响社会安定的各种矛盾、因素。一个地区社会治安的好坏直接关系到这个地区政治、经济、文化等秩序的持续稳定和各项社会事业的健康发展。党的十六届五中全会明确指出：”建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”，并把社会主义新农村建设的目标任务概括为”生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。社会主义新农村建设，必须有稳定的社会治安环境做保障。当前，农村的治安工作面临的环境和条件已经发生了很大变化，一些传统的社会治安控制手段表现出明显的滞后性，原有的运行机制和管理体制也难以适应新的需要，农村社会治安管理亟待进一步改善和加强。

一、农村社会治安问题现状

当前，农村社会治安状况大局是好的，整体是稳定的。但随着社会经济的发展，农村经济结构的调整，经济利益分配方式的转变，城乡差距的拉大，流动人口的增多，农村社会治安出现了许多新情况，遇到了新问题。

(一)侵犯财产的犯罪案件增多，方法手段翻新。wWW.133229.coM集中表现在盗窃、诈骗、抢劫方面，以前在城市发生的如传销和团伙诈骗等犯罪形式逐步向农村转移。作案手段逐步升级，由过去的挖洞、撬门、别锁等单一方法发展到使用快速交通工具、制作专门工具、跨地区作案等。作案成员也由个别、少数人发展到团伙，呈现盗抢、窝赃、销售一条龙犯罪。

(二)农业生产资料屡遭侵害，严重影响社会生产。农村生产生活区域广阔，防范困难，农田水利设施、用电设备基本处于无保护状态，象变压器电线、水泵、拖拉机、耕牛等生产资料，是作案的首选目标。这些资产屡遭侵害，严重影响了农业生产和农民生活，给受害人及其家庭造成重大经济损失，社会影响极坏。

(三)封建迷信、等社会丑恶现象屡禁不止。近年在一些偏远的农村地区封建迷信活动又有所抬头，一些不法”信徒”打着宗教旗号，坑蒙拐骗，聚众滋事，扰乱社会治安。农村之风也屡禁不止，”大赌小赌到处都有”，严重的地方男女老少齐上阵，农闲时节更甚。这些现象不仅严重毒化了社会风气，而且诱发抢劫、盗窃等刑事犯罪活动的发生。

(四)群众内部矛盾错综复杂。目前农村中各类民间纠纷较为繁多，家庭成员间因为赡养老人、财产分割、恋爱婚姻、家庭琐事等经常发生矛盾；邻里之间因宅基地、农田土地、山林场地、建房修路、经济债务、用水用电等因素也常引起纠纷。在城市化过程中，涉及农村土地征用、房屋拆迁、移民安置等问题时，矛盾尤为突出，甚至引发治安或刑事案件。

二、当前农村治安问题频发原因分析

社会治安问题是社会矛盾和社会问题的综合反映。我国目前社会治安问题突出绝不是偶然的，它是我国转型期社会深层矛盾积淀后的集中反映。

(一)社会分配不公，积累社会不稳定情绪。中国自古就有”不患寡而患不均”的传统思想。改革开放后，逐步确立的按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度在激发了社会创造活力，促进了社会财富的极大增加的同时，也出现了些分配不公的现象，导致我国群体之间的收入差距不断扩大。严重的社会分配不公在人们的心理上有一种传递发酵作用，在一定程度上影响人们的情绪，成为社会不稳定因素。尤其那些想通过自己努力改变自身贫困命运的农民工在融入城市的过程中，劳动权益得不到充分保障，基本社会保障欠缺，当生活消费欲望的膨胀在通过各种正当途径难以得到满足后，就容易产生使用不法手段达到快速致富的目的。

(二)农村基层组织涣散，农民法制教育滞后。由于村级干部的工资待遇较低，农村土地联产承包后，他们把更多的精力放在个人致富上，对社会治安问题视而不见，被迫处理些问题时方法也是简单粗暴，直接影响干群关系。有的村社由于连年更换村干部，遗留问题较多，班子软、散、瘫，缺乏凝聚力与号召力，对广大农民的思想教育工作更是无法及时跟上，社会主义的荣辱观教育和法制教育滞后。在农闲时间，农民们除了谈天、看电视外，基本上没有其它的娱乐方式，精神生活空虚、贫乏，农民思想政治教育和文化建设出现空白。

(三)农村社会治安综合治理工作不到位。目前在农村提抓社会治安普遍认为是警察的事，是政府的事，还没有真正形成”社会治安人人抓，社会治安人人管”的工作格局，农村社会治安管理机制相对滞后。有的村治保主任不明确，治保会成员也完全挂个名，有的长期在外务工，从未履职，不能正常工作；有些地方治保会、巡逻队的人员报酬得不到落实，大多名存实亡，治保、调解组织也基本上处于瘫痪状态。大量民事纠纷不能及时调解，大量不安定因素不能及时发现，出现问题无人管，使问题积小成大、积少成多，导致村民治安防范组织处于无序状态。

(四)”留守人群”防范能力不足。大量青壮年农民外出务工，家中留下的多是老人、妇女和儿童，即所谓“3861”部队。这些”留守人群”法制观念淡薄，自我防范能力较低，邻里互助能力较弱，给不法分子做案以可乘之机。

(五)打击违法犯罪行为的力度不够。农村警务室人员少、经费不足，一线干警人员短缺，无法适应”地域广阔，居住分散”的农村实情，无力承担细琐繁重的治安工作任务，工作成效不明显，不能有效震慑犯罪。农村不管大事小情，一有矛盾和纠纷，动辄就调遣派出所警力处置，也分散了仅有的警力。有些本来需要多部门联合解决的矛盾，如土地、房屋纠纷、路塘建设等涉及群众切身利益的矛盾，让派出所介入，一旦处置不好，群众抵触情绪增长，有可能演化为刑事案件。

三、对策与建议

(一)坚持”稳定压倒一切”，尽快扭转不公平的分配格局。分配不公平是影响社会不稳定的首要因素，也是最根本的因素。改革分配机制会触碰不同利益群体的利益，改革固然是艰难的，但如果把维护社会稳定作为首要任务来抓，改革是势在必行。当前的首要问题是缩小城乡收入差距，增强城乡合理流动的社会机制，创造一种”勤劳才真正能致富”的社会大环境，引导广大农民解放思想，拓宽视野，把主要精力集中到发展经济上来，推动农村经济更快发展，从而达到稳中求富，富而思进，繁荣农村的目的，消除一些人潜存的不劳而获的心理，化解社会不稳定的情绪。

(二)加强和巩固农村基层组织建设，发挥其在治安管理工作中的重要作用。重视农村基层组织的选举工作，加强和完善农村治保会、调委会等基层治安防控组织的建设，提高干部队伍素质，增强基层党组织的凝聚力、战斗力和影响力，积极预防、妥善处置因人民内部矛盾引发的治安案件，避免事件升级。同时基层组织应依靠群众，引导群众，充分发挥群众在治安防范中的作用，让群众把治安防范变为自觉行为，形成人人参与的良好局面。

(三)严厉打击农村违法犯罪活动，给犯罪分子以警示震慑作用。进一步加大对农村违法犯罪的打击力度，保持对农村各种刑事犯罪活动的高压态势，对农村发生的治安、刑事案件发现一起尽快查处一起，以震慑违法犯罪，取信于民。一是严厉打击严重危害农民人身安全的犯罪。坚持依法从重从快的原则，严厉打击杀人、伤害、强奸、抢劫等严重影响群众安全感的恶性犯罪；二是严厉打击盗窃、诈骗、抢劫、抢夺等严重侵害农民财产安全的犯罪；三是严厉打击侵害”留守人群”合法权益的违法犯罪；四是严厉打击非法邪教组织活动。在邪教组织活动猖獗的区域，适时组织力量展开专项斗争，并教育、发动群众自觉抵制邪教活动。五是坚决扫除黄、赌、毒等社会丑恶现象。

基层治理问题研究篇（4）

——华中师范大学中国农村问题研究中心20年回顾

摘要:文章对华中师范大学中国农村问题研究中心和作者本人近20年来的研究工作进行了全面的回顾和系统的总结。文章回答了作者将学术目光聚焦在农村问题上的缘由,并强调社会科学必须随着社会的变革而转换其研究内容和方法,变革的方向是为社会改革服务。也只有这样,才能出现社会发展与社会科学的良性互动。文章阐明了“三个面向,理论务农”的基本内容及其实质,在谈到近二十年来理论务农实践的主要体会时,作者指出,我们悟出了一个道理,这就是社会科学只要面向社会,紧紧联系实际并为政府决策和社会改革服务,同样可以转化为生产力。最后,文章还对我国政治体制的现状进行了宏观评估,并指出了中国农村问题研究中心在继续坚持理论务农的方向下尚须加强和改进的方面。

关键词:农村问题;社会科学研究;方法 在我国农村,随着经济体制改革的深化,于1983年实行政社分开、恢复乡政府,1987年试行村民自治以来,政治体制的改革实际上也从农村基层拉开了序幕。华中师范大学中国农村问题研究中心,伴随农村经济、政治体制变革的进程,近20年来在“理论务农”口号的引导下,经过艰苦努力,在这个领域取得了一批重要的研究成果。现在回顾近20年农村问题研究中心所走过的历程,希望通过对我们研究工作的反思,能对我国社会科学事业的发展有所裨益。聚焦中国农村问题的缘由是什幺原因促使我们一个时期来将学术研究的目光聚焦在中国农村问题上呢?首先应该强调指出:对社会科学研究的深刻反思乃是我和中心的学者们能将学术目光聚焦在农村问题上的前提。我本人从事社会科学研究已近半个世纪,但是在改革开放前的25年,尽管也出了一些研究成果,可是从研究内容与方法上看,总跳不出一个“怪圈”,那就是从理论到理论,从概念到概念,从书本到书本,基本上是一种注释式、经院式、教条式的研究。我想,这不仅是我个人的遭遇,应该说,这是当时整个社会科学界占统治地位的学风。当然,造成这种局面的原因是多方面的,除了学风方面的问题外,还有社会环境方面的诸多因素。改革开放以后,我国乡村和城市各个领域都发生了很大变化,社会科学界也被注入一股清新的空气,同时也对社会科学研究提出了挑战:社会科学研究应该遵循什幺方向?社会科学研究的内容和方法要不要变?在反思中,我们逐渐认识到社会科学研究再也不能像以前那样“唯书、唯上、不唯实”了,不变是没有出路的。社会科学必须随着社会的变革而转换其研究内容和方法,变革的方向是为社会改革服务。也只有这样,才能出现社会发展与社会科学研究的良性互动。其次,我国是一个农业大国,80%的人口生活在农村。这种国情决定了农村、农业和农民问题是我国现代化建设的根本问题。而且,“三农”问题将伴随整个现代化的全过程。实际上,我们的改革正是从农村开始的。这也可以说是我们如此关注农村问题的时代背景。 第三,20世纪80年代初,恢复不久的政治学研究主要侧重于意识形态的导向和国家政治制度的宏观构造方面,这被视为政治学研究的主流。然而,政治实践常常以其自身的执着超越政治学研究的视野。作为中国改革始点的农村改革的实践将政治学的目光由国家上层引向农村基层。延续20多年的制度的解体,不仅是经济体制的变革,同时也意味着政治体制的变动。经济体制的变革要求有新的政治体制来与之相适应。而新的政治体制的形成显然有待时日,并因此向政治学研究提出了需要关注的课题。 正是基于上述认识,我们才明确地提出了“三个面向,理论务农”的口号,将政治学研究的视野投向当时主流政治学关注较少的农村基层。当然,就我个人而言,从事农村问题研究是有渊源的,1953年我从中国人民大学马列主义教研室研究生毕业时,我的论文选题就是“农民问题”。特别是解放后,我参加过、合作化、公社化、四清等重大的农村改革实践,在脑子里留下了许许多多经常思考着的问题,需要得到科学的答案。 “三个面向,理论务农”是我们的旗帜 “三个面向,理论务农”可以说是我们农村问题研究中心的旗帜。其中“三个面向”是指面向社会、面向基层、面向农村,“理论务农”是指立足于农村改革实践,服务于农村改革实践。其实质就是理论工作者要研究、探索农村改革实践中出现的新问题,并将取得的理论成果用来为农村的深化改革服务。当然,正如在前面讲到的,我们研究农村问题是从政治学的视角切入的,主要是研究农村政治、农村基层政权和基层政治组织,特别是村民自治和农村管理。这从我们中心研究人员承担的课题中也可以得到反映。自20世纪80年代以来,中心研究人员先后承担了国家社会科学“六五”规划重点项目“中国地方国家机构研究”(这个项目是与湖北省社会科学院政治学研究所合作进行的)、“七五”规划重点项目“中国农村基层政权研究”、“八五”规划重点项目“中国现代化进程中农村政治稳定与发展研究”,还承担了一批国家教委、中华社科基金和省内项目,如“中国城乡基层政治发展研究”、“现代化进程中国家与农民的关系研究”、“现阶段农村流动人口与政治稳定”、“中国农村村级治理模式比较研究”、“中国农村基层民主研究”、“中外农村基层建制比较”、“湖北省农村村级治理研究”等。 十多年来,我们的研究都是围绕着农村改革、发展和稳定的实际展开的,从而形成独具特色的研究方向和领域。而且,我们将以“愚公移山”的精神,坚定不移地在农村政治这个领域搞下去,持之以恒、孜孜不倦,“只要功夫深,铁木午磨成针”,也就是说我们不但要“理论务农”,而且要“务农到底”,在这个领域一步步深入地钻研下去。曾经有人对我们的研究方向提出过疑问,问我为什幺老是研究农村问题,言下之意是,我们在农村政治领域的研究已经取得了一定的成果,该撒手了。这种认识,我不能苟同。前面我已经讲到,我国的国情,决定了“三农”问题将伴随整个现代化建设的始终,农村问题需要几代人从不同的学科、不同的视角长期研究下去。农村问题研究是没有止境的,不是少数几个人在短时期内能够研究好的。我已经72岁了,已经到了该退下去的时候了。可喜的是,我们中心已成长出一批“立志务农”的中坚力量和学术新秀,他们肯定会在农村政治领域坚持研究下去,而且会一步比一步深入。 理论务农道路上迈出的四大步 那幺,近20年来,华中师大中国农村问题研究中心,在理论务农的道路上做了哪些工作呢? 从20世纪80年代初以来,中心在“三个面向,理论务农”方面迈出了“四大步”。第一步是,走出校门,走向社会,进行了广泛的社会调查。中心成员走出校园,到县以下最基层的农村进行调查,足迹遍及全国各地。不仅到过东南沿海发达地区,而且深入到贫困的沂蒙山区、太行山区、王屋山区、大别山区、西北黄土高原和大戈壁、湘桂黔少数民族地区和五指山黎族苗族地区。撰写了100余份调查报告,从而对中国农村变革有了一个宏观上的把握。第二步是,由面到点,在广泛调查的基础上进一步深化,在全国东、中、西部三个地区选择了6个重点村和18个对照村进行个案研究。中心成员在个案村不是简单地听听汇报,看看材料,而是安营扎寨,与农民群众同吃、同住、同劳动。既听干部的,又听群众的;既要看材料、听汇报,又要看实际工作的运转情况,对个案村进行“解剖麻雀”式的调查。比如,我和项继权博士到山东章丘市向高村调查,正赶上农忙,项博士就一边和农民一起打麦子,一边和群众谈心,这样的调查 很受农民的欢迎。由于能和群众打成一片,我们掌握了许多不易了解到的情况。通过对个案村的深入调查和对比研究,我们已经发现了中国农村村级治理从传统型、能人型走向法治型的某些共同规律,初步探索出世纪之交的“治村之道”。第三步,从点上的研究到参与许多重大改革决策的论证。比如,1987年山东省莱芜市“简政放权”的经验,1989年莱西市农村“村级组织三配套”的经验,1990年章丘市创造的“农村基层管理工作规范化”的经验,1992年邹城市乡镇“依法行政”的经验和1998年河南辉县关于村务公开、民主管理的经验等,在全国推广前中央有关部门都请我和徐勇教授等参与了考察论证。1995年,全国评选“模范村民自治县”,我又受民政部的邀请作为专家学者先后到广东、福建、新疆、甘肃、宁夏等五省区参加了农村村民自治示范县“达标”的考察和评选工作。参加上述工作既推动了农村村民自治的伟大进程,又促进了我们的学术研究。第四步,从理论回归实践,进行村治实验。实践是检验真理的唯一标准。过去,社会科学研究的最终成果往往只是出一本书或写一些文章就完了。可是这些成果正不正确,对实践有没有指导意义,还没有得到检验。于是,我们决心突破以往的做法,要亲自把研究得出的结论,运用到一个村去进行实验、比较,通过实践检验、修正结论,再指导实践,并更好地为实践服务。在湖北省省委书记贾志杰同志的亲自关心和支持下,我们的设想得以付诸实践。从1997年3月起,中心理论工作者先后有两位教授、两位副教授、两位博士、四位硕士参加了湖北省黄梅县水月庵村进行的“依法建制,以制治村,实现农村基层管理工作规范化”的实验,迄今,实验已进行了两年,从总的来看,实验是顺利的、有成效的。通过实验我们将编写出版《民主、法制与内动力——水月庵村村治试验》一书。 通过十多年来的努力,我们逐步悟出了一些道理:首先是走不走出校门、深不深入社会不一样;走出去后,搞不搞个案研究,搞不搞实验又不一样,要做学问而不能“座”学问,也就是说要“面向社会”。其次是和实际工作部门结不结合不一样,参不参与到政府决策中去不一样,也就是说要“背靠政府”。“背靠政府”有两层含义:一是没有各级政府的关心和支持,我们很难深入农村。这里我要代表中心全体理论工作者向曾经给予我们关心和支持的各地各级政府,特别是民政部门和农委表示衷心的感谢!他们曾经为我们的调查研究提供了诸多方便。二是不依靠政府就会迷失研究的方向。一段时期以来,社会科学的研究与政府决策是脱节的。政治家搞政治家的,社会科学工作者搞社会科学工作者的,是“两张皮”,结果是政府决策缺乏理论指导,社会科学研究缺乏实践支撑。于是,我们确定,政治家决策什幺,我们就研究什幺。只有更好地为政府决策服务,才能丰富我们的研究内容,并使我们研究的结果产生社会效益。第三是只有加强理论与实践的联系才能丰富我们的教学内容,推动教学改革,才能更多地培养出高素质的研究生,为国家输送有用之才。 苦在其中,乐在其中;自甘其苦,自得其乐 曾经有人问我:农村实证研究是很辛苦的,是什幺支撑着您以年逾古稀之身仍孜孜不倦地从事这项苦差事呢?这实际上也是我经常反思的一个问题。 党的十一届三中全会以来的20年里,也就是我的后半生,我做了两件事情,第一是与全国少数学者一道最先参与了政治学学科重建的努力;第二是确立了农村问题研究的方向并建立了农村问题研究中心。到农村去搞研究是辛苦的。这些年来,我不顾自己年老多病,经常下到县以下的农村基层。在人们蜂涌“下海”经商的时候,而我们却坚持“上山下乡”,在这个过程中,确实吃了不少苦头。下到农村常常感到吃不好、睡不好、洗澡难、拉屎拉尿也难。有一次我和徐勇教授到四川渠县(全国贫困县之一)的一个最贫困的村——白石村调查。老乡把我俩安排在他家最好的一间房里最好的一张床上休息。可是就在这一晚上,隔壁猪圈里的小牛叫了一夜,吵得我们整夜不能安眠。回想起20世纪50年代初我参加红安时,当时强调与农民“三同”,要过“三关”,深感今天自己和农民的距离越拉越大了。不过,尽管我们吃了不少苦头,可也尝到了甜头。这甜头就是我们取得的一批研究成果,对推动农村改革的深化和促进农村经济的发展有所裨益,并且得到了社会的承认。正因为如此,在理论务农近20年的岁月里,我们是“苦在其中、乐在其中”,“自甘其苦、自得其乐”。此时,我更感人生苦短促,应该老有所为,更感到自己正在从事的研究工作好象刚刚开始,不能止步。

社会科学也可以转化为生产力 近20年来,在坚持“理论务农”的道路上,我们取得了一些可喜的成果。首先,到目前为止,我们已撰写了100余篇调查报告,发表学术论文200余篇,出版专着10余部。其中我和郑邦兴、吴志龙、王克安、项继权等合着的《中国农村基层政权》及系列丛书,曾在国内外引起强烈反响。该书在北京、印度召开的“农村基层自治学术研讨会”等国际会议上受到中外专家学者的一致好评,被国家民政部基层政权建设司誉为“是国内关于农村基层政权建设研究领域的最为全面、系统和具有权威性的一部专着”。我和徐勇教授主笔,与项继权、吴毅等合着的《中国农村政治稳定与发展》一书,在1995年精神文明建设“五个一工程”评选中获“一本好书”的一等奖。目前,我们正在撰写和组织出版一套“村治书系”。书系第一本,徐勇教授的专着《中国农村村民自治》已于1997年底面世,第二本《中国农村村级治理——22个村的调查与比较》也于2000年8月出版。还有《民主、法制与内动力——水月庵村村治试验》等多本着作也将陆续出版。中心成员的文章多次被《新华文摘》、《中国人民大学报刊复印资料》、《文摘报》等权威报刊转载。现在许多国外学者在论述中国农村政治问题时,都引用我们的成果,他们来中国农村作学术考察,都要到中心来访问。 二是得出了一些关于农村改革的重要结论。择要述之,1.我在学术界首先概括并提出了在制度解体后,在我国农村已经形成了“乡政村治”的新的政治模式,即乡(指乡镇政权)是国家依法设在农村最基层的一级政权组织,村(指村民委员会)是农村最基层的群众性自治组织,村治乃是乡政的基石。乡政和村治的结合使我国农村政治有了全新的内容,今天我国广大农村就是通过5万多个乡镇政权和90余万个村民委员会来进行治理的。最近我有一本书由台湾桂冠图书股份有限公司出版,书名就是《中国特色的农村政治——“乡政村治”的模式》。2.中国政治的城乡非均衡性。徐勇教授在其专着《非均衡的中国政治——城市与乡村比较》中运用政治社会学和历史比较分析等方法,系统比较研究了中国城市和乡村政治社会状况及历史变迁,从而深刻地揭示出中国政治的城乡非均衡这一特性,这对于全面准确地认识中国的基本国情,特别是中国政治社会发展的基本状况和特点,有着独特的价值和魅力。3.村民自治是我国政治体制改革的突破口。村民自治的实行,将我国“九亿农民”纳入到民主生活的大熔炉之中。我国农民的政治素质和民主意识正在民主实践中得到提高。而且,作为一种法制化的基层民主,它很好地解决了政治参与和政治稳定的关系。我曾在不同的场合讲到,如果说安徽凤阳小岗村实行的土地承包到户启动了整个农村的经济体制改革,那幺村民自治的推行则揭开了我国农村政治体制改革的序幕,并将成为整个国家政治体制改革的突破口。 三是培养了一大批理论和实际工作者。十多年来,我们培养的研究生大多工作在大专院校、科研单位和党政机关,不少人还担任了重要领导职务。此外,我们还为农村基层政权建设培训了一大批合格的基层干部。如武汉市民政学校举办了20多期乡镇干部培训班,几乎每期都请我去授课;山东省民政厅在珠海举办的民政干部培训班和青岛市委组织部、民政局、市委党校在崂山举办的民政干部培训班,从制定培训计划、选用教材到具体授课都是请我们完成的;最近国家民政部又把编写全国乡村干部培训教材的任务交给我们,尽管我们的教学科研任务压力很大,时间很紧,但是想到为乡村干部培训做些工作所能带来的社会效益,我们还是接了下来。 事实证明,社会科学只要面向社会,紧密联系实际,并为政府决策和社会改革服务,同样可以转化为生产力。 对农村政治体制现状的评估 改革开放以来,我国农村发生了翻天覆地的变化,农村政治体制也不例外。那幺,经过这些年来的改革,我国农村政治体制现状如何,今后又将怎样发展呢? 应该说这十多年来,农村政治体制改革取得了很大成绩。正如前面我提到的,如果说1978年安徽凤阳小岗村的土地承包到户启动了整个农村的经济体制改革,那幺可以说,村民自治特别是村委会民主选举揭开了农村政治体制改革的序幕,这样的评价是丝毫不过分的。我们决不能低估了十年里农村推行村民自治,把社会主义民主落实到基层所取得的成绩和意义。但是,自从实行村民自治以来,一些人就一直持有另一种观点,他们认为农民素质低,是不可能搞民主的。他们实际上是忽视了农民群众的智能和改变现状的积极性。村民自治反映了解体后,日益成为经济主体的农民维护自身利益的要求。当时制定和通过《村民委员会组织法(试行)》时,全国人大常委会彭真委员长是做了许多工作的,他的作用首先在于发现并肯定了“九亿农民”的要求。当然,在我们这个存在着深厚封建专制影响的国家里,社会主义民主的进程注定是一个渐进的、曲折的和不平衡的发展过程,但是我们不能等到条件完全成熟的时候才去实行民主。农民也只能通过自身的民主实践,去学。这条路必须走下去,舍此别无它途。如果有人要走回头路,“九亿农民”是决不会答应的。同时,我们也不能低估了目前村民自治存在的问题和困难。必须看到,在广大农村村民自治实行得比较好的村毕竟还是少数,不少地区虽然也建立了村委会组织,也按期进行了选举,也制定了一些规章制度,但是离真正的“村民自治”还有较大距离,有些地方的村委会甚至还处于瘫痪、半瘫痪状态。就是在那些村民自治搞得比较好的地方,各种自治组织和规章制度也还有待进一步完善。应该看到在有些地方,时期传统的政治体制、权力结构及行政方式并未彻底改变,还有很大的影响。总之,一种能适应农村变化了的生产方式,利益关系及人们变化了的思想观念的新型的农村基层组织体制虽已建立,但仍有待健全和完善。实行“村民自治”任重道远。 在哪些方面还有待加强和提高? 回顾过去,华中师大中国农村问题研究中心虽然取得了一些成就。展望未来,我认为中心在学术研究等方面都还有待加强和提高。 当前面临的一个最大问题就是我们的研究还缺乏系统化和理论的升华。也就是说,尽管经过十多年来的深入调查研究,掌握了大量第一手资料,也出了不少成果,但是对这些材料的系统整理,使之上升为关于农村政治的理论仍显不够,当然,这种不足也是任何实证研究都必须加以解决的问题。另外,我们还要拓展研究内容,不仅仅只局限于村民自治和农村基层政权。一是把对村民自治的关注提升到研究“乡村互动”。前面我谈过村民自治最终会引起整个国家政治体制的深刻变革,这个过程是由层层互动引起的。我们关注乡村互动就是要研究村级实行自治和直选后,乡镇一级怎幺办,乡政面对来自村治的冲击又是如何反应的。二是农村治理也是我们今后一段时期关注的焦点。当前,许多县乡的领导对经济发展高度重视,而相对忽视了改善和加强农村的管理。根据我们的研究,现在许多农村地区的经济搞不上去与管理混乱有很大的关系,从理论上讲就是政治对经济的负面反作用。因此,如何完善农村的管理体制,从而推动经济发展和社会稳定是一个实践已经提出并急需在理论上加以解决的重要问题。此外,我们今后的研究内容还要扩展到农村经济、社会、文化等各个层面去,扩展到城乡关系和工农关系上去。从研究方法上看,我们以前主要是从政治学的视角来研究农村问题,现在看来还不够,今后应从多学科的角度,如经济学、社会学、法学等学科的角度来共同关注农村基层的问题,多学科的综合研究与碰撞,会产生更多的思想火花。还有,以前我们做得比较多的是经验研究,今后要在量化和细化上下大功夫。

基层治理问题研究篇（5）

——华中师范大学中国农村问题研究中心20年回顾

摘要:文章对华中师范大学中国农村问题研究中心和作者本人近20年来的研究工作进行了全面的回顾和系统的总结。文章回答了作者将学术目光聚焦在农村问题上的缘由,并强调社会科学必须随着社会的变革而转换其研究内容和方法,变革的方向是为社会改革服务。也只有这样,才能出现社会发展与社会科学的良性互动。文章阐明了“三个面向,理论务农”的基本内容及其实质,在谈到近二十年来理论务农实践的主要体会时,作者指出,我们悟出了一个道理,这就是社会科学只要面向社会,紧紧联系实际并为政府决策和社会改革服务,同样可以转化为生产力。最后,文章还对我国政治体制的现状进行了宏观评估,并指出了中国农村问题研究中心在继续坚持理论务农的方向下尚须加强和改进的方面。

关键词:农村问题;社会科学研究;方法 在我国农村,随着经济体制改革的深化,于1983年实行政社分开、恢复乡政府,1987年试行村民自治以来,政治体制的改革实际上也从农村基层拉开了序幕。华中师范大学中国农村问题研究中心,伴随农村经济、政治体制变革的进程,近20年来在“理论务农”口号的引导下,经过艰苦努力,在这个领域取得了一批重要的研究成果。现在回顾近20年农村问题研究中心所走过的历程,希望通过对我们研究工作的反思,能对我国社会科学事业的发展有所裨益。聚焦中国农村问题的缘由是什幺原因促使我们一个时期来将学术研究的目光聚焦在中国农村问题上呢?首先应该强调指出:对社会科学研究的深刻反思乃是我和中心的学者们能将学术目光聚焦在农村问题上的前提。我本人从事社会科学研究已近半个世纪,但是在改革开放前的25年,尽管也出了一些研究成果,可是从研究内容与方法上看,总跳不出一个“怪圈”,那就是从理论到理论,从概念到概念,从书本到书本,基本上是一种注释式、经院式、教条式的研究。我想,这不仅是我个人的遭遇,应该说,这是当时整个社会科学界占统治地位的学风。当然,造成这种局面的原因是多方面的,除了学风方面的问题外,还有社会环境方面的诸多因素。改革开放以后,我国乡村和城市各个领域都发生了很大变化,社会科学界也被注入一股清新的空气,同时也对社会科学研究提出了挑战:社会科学研究应该遵循什幺方向?社会科学研究的内容和方法要不要变?在反思中,我们逐渐认识到社会科学研究再也不能像以前那样“唯书、唯上、不唯实”了,不变是没有出路的。社会科学必须随着社会的变革而转换其研究内容和方法,变革的方向是为社会改革服务。也只有这样,才能出现社会发展与社会科学研究的良性互动。其次,我国是一个农业大国,80%的人口生活在农村。这种国情决定了农村、农业和农民问题是我国现代化建设的根本问题。而且,“三农”问题将伴随整个现代化的全过程。实际上,我们的改革正是从农村开始的。这也可以说是我们如此关注农村问题的时代背景。 第三,20世纪80年代初,恢复不久的政治学研究主要侧重于意识形态的导向和国家政治制度的宏观构造方面,这被视为政治学研究的主流。然而,政治实践常常以其自身的执着超越政治学研究的视野。作为中国改革始点的农村改革的实践将政治学的目光由国家上层引向农村基层。延续20多年的制度的解体,不仅是经济体制的变革,同时也意味着政治体制的变动。经济体制的变革要求有新的政治体制来与之相适应。而新的政治体制的形成显然有待时日,并因此向政治学研究提出了需要关注的课题。 正是基于上述认识,我们才明确地提出了“三个面向,理论务农”的口号,将政治学研究的视野投向当时主流政治学关注较少的农村基层。当然,就我个人而言,从事农村问题研究是有渊源的,1953年我从中国人民大学马列主义教研室研究生毕业时,我的论文选题就是“农民问题”。特别是解放后,我参加过、合作化、公社化、四清等重大的农村改革实践,在脑子里留下了许许多多经常思考着的问题,需要得到科学的答案。 “三个面向,理论务农”是我们的旗帜 “三个面向,理论务农”可以说是我们农村问题研究中心的旗帜。其中“三个面向”是指面向社会、面向基层、面向农村,“理论务农”是指立足于农村改革实践,服务于农村改革实践。其实质就是理论工作者要研究、探索农村改革实践中出现的新问题,并将取得的理论成果用来为农村的深化改革服务。当然,正如在前面讲到的,我们研究农村问题是从政治学的视角切入的,主要是研究农村政治、农村基层政权和基层政治组织,特别是村民自治和农村管理。这从我们中心研究人员承担的课题中也可以得到反映。自20世纪80年代以来,中心研究人员先后承担了国家社会科学“六五”规划重点项目“中国地方国家机构研究”(这个项目是与湖北省社会科学院政治学研究所合作进行的)、“七五”规划重点项目“中国农村基层政权研究”、“八五”规划重点项目“中国现代化进程中农村政治稳定与发展研究”,还承担了一批国家教委、中华社科基金和省内项目,如“中国城乡基层政治发展研究”、“现代化进程中国家与农民的关系研究”、“现阶段农村流动人口与政治稳定”、“中国农村村级治理模式比较研究”、“中国农村基层民主研究”、“中外农村基层建制比较”、“湖北省农村村级治理研究”等。 十多年来,我们的研究都是围绕着农村改革、发展和稳定的实际展开的,从而形成独具特色的研究方向和领域。而且,我们将以“愚公移山”的精神,坚定不移地在农村政治这个领域搞下去,持之以恒、孜孜不倦,“只要功夫深,铁木午磨成针”,也就是说我们不但要“理论务农”,而且要“务农到底”,在这个领域一步步深入地钻研下去。曾经有人对我们的研究方向提出过疑问,问我为什幺老是研究农村问题,言下之意是,我们在农村政治领域的研究已经取得了一定的成果,该撒手了。这种认识,我不能苟同。前面我已经讲到,我国的国情,决定了“三农”问题将伴随整个现代化建设的始终,农村问题需要几代人从不同的学科、不同的视角长期研究下去。农村问题研究是没有止境的,不是少数几个人在短时期内能够研究好的。我已经72岁了,已经到了该退下去的时候了。可喜的是,我们中心已成长出一批“立志务农”的中坚力量和学术新秀,他们肯定会在农村政治领域坚持研究下去,而且会一步比一步深入。 理论务农道路上迈出的四大步 那幺,近20年来,华中师大中国农村问题研究中心,在理论务农的道路上做了哪些工作呢? 从20世纪80年代初以来,中心在“三个面向,理论务农”方面迈出了“四大步”。第一步是,走出校门,走向社会,进行了广泛的社会调查。中心成员走出校园,到县以下最基层的农村进行调查,足迹遍及全国各地。不仅到过东南沿海发达地区,而且深入到贫困的沂蒙山区、太行山区、王屋山区、大别山区、西北黄土高原和大戈壁、湘桂黔少数民族地区和五指山黎族苗族地区。撰写了100余份调查报告,从而对中国农村变革有了一个宏观上的把握。第二步是,由面到点,在广泛调查的基础上进一步深化,在全国东、中、西部三个地区选择了6个重点村和18个对照村进行个案研究。中心成员在个案村不是简单地听听汇报,看看材料,而是安营扎寨,与农民群众同吃、同住、同劳动。既听干部的,又听群众的;既要看材料、听汇报,又要看实际工作的运转情况,对个案村进行“解剖麻雀”式的调查。比如,我和项继权博士到山东章丘市向高村调查,正赶上农忙,项博士就一边和农民一起打麦子,一边和群众谈心,这样的调查 很受农民的欢迎。由于能和群众打成一片,我们掌握了许多不易了解到的情况。通过对个案村的深入调查和对比研究,我们已经发现了中国农村村级治理从传统型、能人型走向法治型的某些共同规律,初步探索出世纪之交的“治村之道”。第三步,从点上的研究到参与许多重大改革决策的论证。比如,1987年山东省莱芜市“简政放权”的经验,1989年莱西市农村“村级组织三配套”的经验,1990年章丘市创造的“农村基层管理工作规范化”的经验,1992年邹城市乡镇“依法行政”的经验和1998年河南辉县关于村务公开、民主管理的经验等,在全国推广前中央有关部门都请我和徐勇教授等参与了考察论证。1995年,全国评选“模范村民自治县”,我又受民政部的邀请作为专家学者先后到广东、福建、新疆、甘肃、宁夏等五省区参加了农村村民自治示范县“达标”的考察和评选工作。参加上述工作既推动了农村村民自治的伟大进程,又促进了我们的学术研究。第四步,从理论回归实践,进行村治实验。实践是检验真理的唯一标准。过去,社会科学研究的最终成果往往只是出一本书或写一些文章就完了。可是这些成果正不正确,对实践有没有指导意义,还没有得到检验。于是,我们决心突破以往的做法,要亲自把研究得出的结论,运用到一个村去进行实验、比较,通过实践检验、修正结论,再指导实践,并更好地为实践服务。在湖北省省委书记贾志杰同志的亲自关心和支持下,我们的设想得以付诸实践。从1997年3月起,中心理论工作者先后有两位教授、两位副教授、两位博士、四位硕士参加了湖北省黄梅县水月庵村进行的“依法建制,以制治村,实现农村基层管理工作规范化”的实验,迄今,实验已进行了两年,从总的来看,实验是顺利的、有成效的。通过实验我们将编写出版《民主、法制与内动力——水月庵村村治试验》一书。 通过十多年来的努力,我们逐步悟出了一些道理:首先是走不走出校门、深不深入社会不一样;走出去后,搞不搞个案研究,搞不搞实验又不一样,要做学问而不能“座”学问,也就是说要“面向社会”。其次是和实际工作部门结不结合不一样,参不参与到政府决策中去不一样,也就是说要“背靠政府”。“背靠政府”有两层含义:一是没有各级政府的关心和支持,我们很难深入农村。这里我要代表中心全体理论工作者向曾经给予我们关心和支持的各地各级政府,特别是民政部门和农委表示衷心的感谢!他们曾经为我们的调查研究提供了诸多方便。二是不依靠政府就会迷失研究的方向。一段时期以来,社会科学的研究与政府决策是脱节的。政治家搞政治家的,社会科学工作者搞社会科学工作者的,是“两张皮”,结果是政府决策缺乏理论指导,社会科学研究缺乏实践支撑。于是,我们确定,政治家决策什幺,我们就研究什幺。只有更好地为政府决策服务,才能丰富我们的研究内容,并使我们研究的结果产生社会效益。第三是只有加强理论与实践的联系才能丰富我们的教学内容,推动教学改革,才能更多地培养出高素质的研究生,为国家输送有用之才。 苦在其中,乐在其中;自甘其苦,自得其乐 曾经有人问我:农村实证研究是很辛苦的,是什幺支撑着您以年逾古稀之身仍孜孜不倦地从事这项苦差事呢?这实际上也是我经常反思的一个问题。 党的十一届三中全会以来的20年里,也就是我的后半生,我做了两件事情,第一是与全国少数学者一道最先参与了政治学学科重建的努力;第二是确立了农村问题研究的方向并建立了农村问题研究中心。到农村去搞研究是辛苦的。这些年来,我不顾自己年老多病,经常下到县以下的农村基层。在人们蜂涌“下海”经商的时候,而我们却坚持“上山下乡”,在这个过程中,确实吃了不少苦头。下到农村常常感到吃不好、睡不好、洗澡难、拉屎拉尿也难。有一次我和徐勇教授到四川渠县(全国贫困县之一)的一个最贫困的村——白石村调查。老乡把我俩安排在他家最好的一间房里最好的一张床上休息。可是就在这一晚上,隔壁猪圈里的小牛叫了一夜,吵得我们整夜不能安眠。回想起20世纪50年代初我参加红安时,当时强调与农民“三同”,要过“三关”,深感今天自己和农民的距离越拉越大了。不过,尽管我们吃了不少苦头,可也尝到了甜头。这甜头就是我们取得的一批研究成果,对推动农村改革的深化和促进农村经济的发展有所裨益,并且得到了社会的承认。正因为如此,在理论务农近20年的岁月里,我们是“苦在其中、乐在其中”,“自甘其苦、自得其乐”。此时,我更感人生苦短促,应该老有所为,更感到自己正在从事的研究工作好象刚刚开始,不能止步。

社会科学也可以转化为生产力 近20年来,在坚持“理论务农”的道路上,我们取得了一些可喜的成果。首先,到目前为止,我们已撰写了100余篇调查报告,发表学术论文200余篇,出版专着10余部。其中我和郑邦兴、吴志龙、王克安、项继权等合着的《中国农村基层政权》及系列丛书,曾在国内外引起强烈反响。该书在北京、印度召开的“农村基层自治学术研讨会”等国际会议上受到中外专家学者的一致好评,被国家民政部基层政权建设司誉为“是国内关于农村基层政权建设研究领域的最为全面、系统和具有权威性的一部专着”。我和徐勇教授主笔,与项继权、吴毅等合着的《中国农村政治稳定与发展》一书,在1995年精神文明建设“五个一工程”评选中获“一本好书”的一等奖。目前,我们正在撰写和组织出版一套“村治书系”。书系第一本,徐勇教授的专着《中国农村村民自治》已于1997年底面世,第二本《中国农村村级治理——22个村的调查与比较》也于2000年8月出版。还有《民主、法制与内动力——水月庵村村治试验》等多本着作也将陆续出版。中心成员的文章多次被《新华文摘》、《中国人民大学报刊复印资料》、《文摘报》等权威报刊转载。现在许多国外学者在论述中国农村政治问题时,都引用我们的成果,他们来中国农村作学术考察,都要到中心来访问。 二是得出了一些关于农村改革的重要结论。择要述之,1.我在学术界首先概括并提出了在制度解体后,在我国农村已经形成了“乡政村治”的新的政治模式,即乡(指乡镇政权)是国家依法设在农村最基层的一级政权组织,村(指村民委员会)是农村最基层的群众性自治组织,村治乃是乡政的基石。乡政和村治的结合使我国农村政治有了全新的内容,今天我国广大农村就是通过5万多个乡镇政权和90余万个村民委员会来进行治理的。最近我有一本书由台湾桂冠图书股份有限公司出版,书名就是《中国特色的农村政治——“乡政村治”的模式》。2.中国政治的城乡非均衡性。徐勇教授在其专着《非均衡的中国政治——城市与乡村比较》中运用政治社会学和历史比较分析等方法,系统比较研究了中国城市和乡村政治社会状况及历史变迁,从而深刻地揭示出中国政治的城乡非均衡这一特性,这对于全面准确地认识中国的基本国情,特别是中国政治社会发展的基本状况和特点,有着独特的价值和魅力。3.村民自治是我国政治体制改革的突破口。村民自治的实行,将我国“九亿农民”纳入到民主生活的大熔炉之中。我国农民的政治素质和民主意识正在民主实践中得到提高。而且,作为一种法制化的基层民主,它很好地解决了政治参与和政治稳定的关系。我曾在不同的场合讲到,如果说安徽凤阳小岗村实行的土地承包到户启动了整个农村的经济体制改革,那幺村民自治的推行则揭开了我国农村政治体制改革的序幕,并将成为整个国家政治体制改革的突破口。 三是培养了一大批理论和实际工作者。十多年来,我们培养的研究生大多工作在大专院校、科研单位和党政机关,不少人还担任了重要领导职务。此外,我们还为农村基层政权建设培训了一大批合格的基层干部。如武汉市民政学校举办了20多期乡镇干部培训班,几乎每期都请我去授课;山东省民政厅在珠海举办的民政干部培训班和青岛市委组织部、民政局、市委党校在崂山举办的民政干部培训班,从制定培训计划、选用教材到具体授课都是请我们完成的;最近国家民政部又把编写全国乡村干部培训教材的任务交给我们,尽管我们的教学科研任务压力很大,时间很紧,但是想到为乡村干部培训做些工作所能带来的社会效益,我们还是接了下来。 事实证明,社会科学只要面向社会,紧密联系实际,并为政府决策和社会改革服务,同样可以转化为生产力。 对农村政治体制现状的评估 改革开放以来,我国农村发生了翻天覆地的变化,农村政治体制也不例外。那幺,经过这些年来的改革,我国农村政治体制现状如何,今后又将怎样发展呢? 应该说这十多年来,农村政治体制改革取得了很大成绩。正如前面我提到的,如果说1978年安徽凤阳小岗村的土地承包到户启动了整个农村的经济体制改革,那幺可以说,村民自治特别是村委会民主选举揭开了农村政治体制改革的序幕,这样的评价是丝毫不过分的。我们决不能低估了十年里农村推行村民自治,把社会主义民主落实到基层所取得的成绩和意义。但是,自从实行村民自治以来,一些人就一直持有另一种观点,他们认为农民素质低,是不可能搞民主的。他们实际上是忽视了农民群众的智能和改变现状的积极性。村民自治反映了解体后,日益成为经济主体的农民维护自身利益的要求。当时制定和通过《村民委员会组织法(试行)》时,全国人大常委会彭真委员长是做了许多工作的,他的作用首先在于发现并肯定了“九亿农民”的要求。当然,在我们这个存在着深厚封建专制影响的国家里,社会主义民主的进程注定是一个渐进的、曲折的和不平衡的发展过程,但是我们不能等到条件完全成熟的时候才去实行民主。农民也只能通过自身的民主实践,去学。这条路必须走下去,舍此别无它途。如果有人要走回头路,“九亿农民”是决不会答应的。同时,我们也不能低估了目前村民自治存在的问题和困难。必须看到,在广大农村村民自治实行得比较好的村毕竟还是少数,不少地区虽然也建立了村委会组织,也按期进行了选举,也制定了一些规章制度,但是离真正的“村民自治”还有较大距离,有些地方的村委会甚至还处于瘫痪、半瘫痪状态。就是在那些村民自治搞得比较好的地方,各种自治组织和规章制度也还有待进一步完善。应该看到在有些地方,时期传统的政治体制、权力结构及行政方式并未彻底改变,还有很大的影响。总之,一种能适应农村变化了的生产方式,利益关系及人们变化了的思想观念的新型的农村基层组织体制虽已建立,但仍有待健全和完善。实行“村民自治”任重道远。 在哪些方面还有待加强和提高? 回顾过去,华中师大中国农村问题研究中心虽然取得了一些成就。展望未来,我认为中心在学术研究等方面都还有待加强和提高。 当前面临的一个最大问题就是我们的研究还缺乏系统化和理论的升华。也就是说,尽管经过十多年来的深入调查研究,掌握了大量第一手资料,也出了不少成果,但是对这些材料的系统整理,使之上升为关于农村政治的理论仍显不够,当然,这种不足也是任何实证研究都必须加以解决的问题。另外,我们还要拓展研究内容,不仅仅只局限于村民自治和农村基层政权。一是把对村民自治的关注提升到研究“乡村互动”。前面我谈过村民自治最终会引起整个国家政治体制的深刻变革,这个过程是由层层互动引起的。我们关注乡村互动就是要研究村级实行自治和直选后,乡镇一级怎幺办,乡政面对来自村治的冲击又是如何反应的。二是农村治理也是我们今后一段时期关注的焦点。当前,许多县乡的领导对经济发展高度重视,而相对忽视了改善和加强农村的管理。根据我们的研究,现在许多农村地区的经济搞不上去与管理混乱有很大的关系,从理论上讲就是政治对经济的负面反作用。因此,如何完善农村的管理体制,从而推动经济发展和社会稳定是一个实践已经提出并急需在理论上加以解决的重要问题。此外,我们今后的研究内容还要扩展到农村经济、社会、文化等各个层面去,扩展到城乡关系和工农关系上去。从研究方法上看,我们以前主要是从政治学的视角来研究农村问题,现在看来还不够,今后应从多学科的角度,如经济学、社会学、法学等学科的角度来共同关注农村基层的问题,多学科的综合研究与碰撞,会产生更多的思想火花。还有,以前我们做得比较多的是经验研究,今后要在量化和细化上下大功夫。

基层治理问题研究篇（6）

政治学将进入一个政治科学与政治哲学适度分家、平行发展的阶段

自上世纪八十年代中国政治学科恢复以来,中国政治学者做了大量工作,介绍了大量国外政治学理论成果,也整理了不少马克思主义的、中国传统的政治思想。这些着作和理论的引介和阐述,为中国政治学学科体系的建立和发展奠定了重要基础。但长期以来中国政治学研究偏重政治哲学研究,而政治科学研究不足。由此导致的后果是既影响了政治科学研究的发展,也不利于政治哲学研究水平的真正提高。一方面,面对当代中国快速的社会发展和政治建设的伟大的、丰富的实践,置身其间的中国政治学者尚未做出全面深入细致的观察并给出富有解释力的理论解读,尚未做出系统的经验总结;另一方面,由于缺乏必要的经验支撑,或囿于固定的习惯的认识范式,中国政治哲学方面的研究也未见有长足发展,徘徊于传统话题与论域之中。

无论是中国社会主义现代化建设和民族复兴的伟大实践对政治学术的呼唤,抑或政治学术发展自身的规律,乃至参考国外政治学发展的历史经验,我以为中国的政治学会有一个“经验主义”的阶段,即以实证研究、经验性研究为主,系统研究总结本土社会实践和经验的发展时期。也就是说,从学理上,中国的政治科学会与政治哲学适度分家,形成一个政治哲学与政治科学平行发展的时期。

政治科学研究要注重“两个层次”和“一个视野”

根据我的体会,政治科学主要是认识和研究政治活动的条件、成本和时机等三大问题,其主要目的在于寻找和发现各种政治现象和政治活动之间内在逻辑和因果关系,探寻政治发展的客观规律。当然,这其中也蕴含着试图利用某些规律性认识干预社会政治进程的意味。改革开放三十多年以来,中国社会的巨大变革产生了极其丰富的政治实践经验,为中国政治学研究者提供了难得的机遇和素材。从认识论角度讲,“实践-经验-理论”是科学理论产生和发展的客观过程,政治学也不例外。中国政治学必须以实践为基础,进行经验总结概括和理论提炼升华。如果不对当代中国的政治实践进行全方位的观察和系统研究,就不可能对中国政治和中国社会有全面精准的理解和认识,更不可能针对其中的问题提出有价值的对策性建议。在此基础上的政治哲学便会逐渐地变为无源之水、无本之木,失去发展的现实基础,有沦为象牙塔中的空泛之论之虞。

如何从经验层面推进中国的政治科学研究,我的体会是要注重“两个层次”和“一个视野”。“两个层次”,即国家层面的政治实践和基层的政治实践;“一个视野”,是指政治研究的国际比较。所谓国家层面的政治主要包括一个国家的意识形态、基本政治制度和政治发展战略等。对于普通政治研究者,研究国家层面的政治具有难以避免的障碍,存在社会学里所讲“到场”问题。在无法“到场”的情况下,我们研究国家层面的政治主要是通过对重大政治事件的观察分析和对重要政治文献的文本解读、语言分析,以帮助理解和认识中国政治的宏观发展。相比国家层面的政治,基层政治研究比较容易“到场”、容易入手。政治学者可以通过现场观察、深度访谈、问卷调查等研究方法对某些具有典型意义的基层政治实践进行全景式的扫描和分析,这对于我们了解某一政治实践的具体发生机制、运行过程十分有益。同时,由于在中国政治场景中,基层政治也在很大程度上映射出国家层面的政治问题,做好基层政治研究,反过来又有助于认识和了解国家层面的政治问题。此外,中国的发展需要参考和借鉴世界其他国家的经验教训,比较政治研究可以为更好理解中国政治提供有益启示。

政治科学研究应通过大量的经验性研究、实证研究和比较研究,在观念中重建政治实践、政治发展的“现场”,“再现”政治实践和发展过程

就科学研究而言,政治学研究需要有一定的前瞻性和引领性,但过于强调政治学研究的顶层设计功能和理论指导作用有可能导致不切实际的“终极理论”或者“宏大命题”的徘徊,绝非科学研究者所愿,更无益于政治学术的发展。与自然科学,乃至一些社会科学学科,如经济学、社会学相比,政治学研究具有其特殊性。首先,政治问题具有很强的综合性和关联性。世界原本没有“政治”,政治是各种社会问题和矛盾在原有领域得不到解决而集中转化到政治领域中来的。政治问题涉及面广、关联因素多,尤其是在面对政治体制改革这类重大问题时,需要的是对相关问题进行穷尽式的研究与认识,而这往往超出政治研究者的能力范围之外。其次,从研究对象角度看,作为政治学研究对象的政治问题的重复性差。科学研究需要研究对象具有稳定性和重复性特征,而这恰是社会政治现象所缺乏的。自然科学可以通过重复的实验认识研究对象,社会科学就没有那样幸运了。政治学的研究对象往往不会重复出现或经过很长时间才能再现。研究对象的单一性、易逝性,导致政治学研究实际上往往缺乏明确的、稳定的研究对象,因此其研究的信度和效度势必大打折扣。

从研究对象的特殊性角度看,政治科学研究的基础工作,抑或说,政治科学研究者的基本功是还原生活、“复制现场”,通过大量的经验性研究、实证研究和比较研究,在观念中重建政治实践、政治发展的“现场”,“再现”政治实践和发展过程,一如刑事侦查中的“重构现场”。而政治学者要具备这样的能力,能够接近原来形态地还原生活、“复制现场”,则需要深厚的社会经验和经历,而深厚经验与经历的获得则需要长期系统深入的调查研究,需要对社会和人性的深刻理解与感悟。而这又有赖于政治学者长期艰苦的调查研究的实践磨练 ,需要政治学者贴近社会、贴近实践、贴近群众。

要处理好“政治语言”和“学术语言”两者间的相互关系问题

基层治理问题研究篇（7）

一、对某级别公务员政治心理专项研究

从公务员的级别来看，分为基层和中层公务员政治心理研究，而对于省部级副职以上公务员则没有专门的研究，一方面可能是研究样本相对较小，另一方面也可能是由于政治敏感性等因素，研究可行性不大。本文所指的基层公务员是县（市）、乡（镇）两级政府的公务员队伍，他们是保持基层政权正常运转的核心力量，是贯彻党的路线方针政策，推动各项工作开展的先行者，担负着组织群众、发动群众、宣传群众、服务群众的重要使命。中层公务员则主要指科级、县处级和司局级公务员队伍，他们是公务员干部队伍中的中坚力量，也是提高整个公务员队伍领导力和执行力的关键。

1.基层公务员

对基层公务员的政治心理研究分为对人格特点、心态变化的研究、对公共服务精神的调查和分析。《基层党政领导干部的人格特点与行为类型》一文采用中国人人格量表对1237名基层党政领导干部和419名对照组被试的人格特点所作比较，比较系统地研究了基层党政领导干部的人格特点及其与行为风格的关系。《由“催粮纳税”到“服务群众”——关于基层公务员心态的调查》一文是在我国基层公务员经历着由“催粮纳税”到“服务群众”的角色转变的背景下，试图全面了解和把握基层公务员的心态变化而调查的研究成果。课题组先后深入张家口市具有代表性的4个县的14个乡镇，分别以座谈会、个别走访、问卷等形式展开调研，分析基层公务员心态形成的主要原因，包括：理想信念淡化，公仆意识不强；思想落后保守，支农能力较差；经济待遇低、政治进步慢；且受到乡镇机构改革的冲击。在此基础上，提出了基层公务员心态良性调整的对策，包括：树立乡镇人民公仆高大形象，开展真正适合基层公务员的思想教育；建立“留得住心”的用人机制，强化基层公务员“执政”能力；体现优先原则，提高基层公务员经济收入等。《新农村建设中乡镇政府公务员公共精神现状分析与对策》一文认为提升乡镇政府公务员公共精神是建设社会主义新农村的动力支撑和重要保障。文章通过对乡镇政府公务员公共精神缺失现状进行的分析，指出应加强基层政府的制度构建来塑造公务员精神。总的来说，基层公务员的政治心理研究比较丰富，能够紧抓基层公共事务和政策变化的新特点，调查在基层政府任职的公务员的心理的变化，从政治心理学角度分析其中原因，并探讨提高基层公务员执政能力的方法。

2.中层公务员

中层公务员政治心理研究集中于对政治成熟度、权力心理、决策心理和改革创新意识的考察。《我国司局级公务员的心理素质分析》对司局级公务员的心理状况进行了考察，表明司局级公务员心理的特征是权力动机较强，对失败有较强的承受力，但成功进取心不够，风险决策意识较弱，亲和动机中等；政治上比较成熟，情绪稳定，现实感较强，但不够活泼，过于冷静，缺少热情。通过这一研究，我们可以看出司局级公务员政治心理的成熟度和趋于保守的政治心态。《对县处级领导干部政治素质存在的问题原因及对策的思考》一文，作者通过对曲靖市33个市直机关、9个县（市）区县处级领导干部政治素质状况的调查，发现存在的主要问题有：政治意识有所淡化；理论功底比较薄弱；受不良思想侵蚀。分析产生问题的主要原因：从内因上看，没有解决好世界观、人生观问题；从客观上看，既有社会因素和组织因素，也有体制因素。《贵州省厅局级公务员心理素质调研》通过设计问卷对省直机关厅局级255名公务员进行创造能力、自信心、预见能力和意志力的考察，发现在被调查的公务员中创造力非常强的人为零，较强的占9%，超过50%的人创造力非常低，说明贵州省厅局级公务员比较缺乏勇于开拓，锐意改革的创造型人才，自信心和预见能力的考查情况也不乐观。综上研究表明：中层公务员的政治成熟度相对较高，权力动机比较强，但是在预见能力和决策判断力上有所欠缺，而改革创新意识则明显缺乏，不能适应对领导干部的要求。

比较基层公务员和中层公务员的政治心理研究，可以发现研究的内容和结论都有较大差别，而关于两者的共性和差异的对比研究则少有人涉足。

二、对某地区公务员政治心理的研究

由于地区经济和社会发展不平衡，各地公务员的政治心理不尽相同，因此关注某一地区公务员政治心理的研究也具有非常重要的意义。《广东省领导干部人格特征状况研究》通过采用16PF量表对随机抽取的有代表性的588名领导干部进行测试，以探求广东省在岗领导干部的人格特征状况。调查结果显示“领导干部总体的人格特征显著，在乐群性、兴奋性、有恒性、敢为性、怀疑性、忧虑性、实验性、聪慧性、恃强性、敏感性、世故性这些人格因素与全国常模比较具有非常显著的差异（P<0.01），心理健康者占67.10%，创造力强者仅占19.17%，有成功的希望者仅占7.15%，生活适应满意者仅占22.13%。”《杭州市中青年领导干部人格特征研究》采用卡特尔16种人格因素测验，对杭州市213名中青年领导干部作了测量，并用SPSS软件对数据进行处理。得出结果：中青年领导干部人格特征表现为情绪稳定成熟、开朗热情、自信沉着、理智现实、自律严谨、敢做敢为、适应良好等特点，但果断性、刚毅性、创造性并不突出。男性更内向独立、自信现实、情绪稳定，女性更外向、乐群、敏感。《成都市公务员行政伦理道德调查研究》则侧重于探讨如何提高公务员行政伦理道德水平，以使成都市适应加入WTO要求，抓住西部大开发的机遇。调查结果认为公务员行政伦理道德总体是好的，搞好制度与法规建设，建立合理的高薪养廉制度，营造良好的社会监督环境，充分发挥领导干部的带头作用，是成都市公务员行政伦理道德建设的关键。

上述研究表明，东部地区广东省和杭州市与西部城市成都市的公务员政治心理有着一定的差异。东部地区虽然经济发达，但公务员在创造力和满意度上并不比西部地区公务员更高，在行政伦理道德方面，西部地区公务员总体较好。但由于地区公务员政治心理研究相对较少，难以进一步得出东部、中部和西部地区公务员之间的区别。

三、以性别为区分的公务员政治心理研究

由于两性的差异，使得女性公务员的政治心理成为一个特殊的研究领域，其中的研究包括女性公务员的人格状况、心理状况以及对待政府机构改革的态度等。《浅析当今女性领导干部的人格特征状况》一文采用16PF量表对随机抽取的女性领导干部进行测试，结果表明女性领导干部的人格特征显著，大部分表现为外倾、开朗乐观、心理基本健康，但为数不少的女性领导干部的创造能力不强，仍受传统思想的束缚和困扰。还有针对某一地区的女性公务员政治心理状况的研究，如《上海市级女公务员发展状况调查》是上海市市级机关妇女委员会于2004年8月至10月对市级机关女公务员进行的专题调查，结果表明：上海市级女公务员政治素质过硬、信仰坚定、对社会发展、工作现状和生活态度都充满着信心，追求卓越，在政府职能转变过程中女公务员认同度比较高，因此建立“廉政、勤政、务实、高效”的政府，需要充分发挥女公务员的作用，提升女公务员的整体素质和综合竞争能力。《精兵简政应体现男女平等原则——辽宁省直机关部分女干部心态调查与建议》一文通过对辽宁省直机关20个涉及撤并及女干部较为集中的委办局女性的心态进行了调查，发现90%以上的女干部对机构改革持赞成、支持态度，认为机构改革势在必行；存在焦虑的心态占45%；表示无所谓的约占25%；思想压力大、意见大、心理不平衡的占60%。作者认为与男性相比，女性对机构改革的反映尤为强烈，因此应当将性别意识纳入机构改革的决策之中。

综上研究表明，大部分女性公务员政治素质较高，信仰坚定，心理健康；但与男性公务员一样，女性公务员的创造能力也不强，对机构改革女性公务员的心态更加复杂，明确支持但又深感焦虑。但关于女性公务员的政治心理研究范畴和深度都有所欠缺，比如女性公务员的家庭角色和社会角色认知问题，权力心理、决策心理和腐败心理有无特殊性的问题都缺乏深入研究。

四、对公务员政治心理某一方面的研究

针对公务员政治心理某一方面研究主要包括公务员的认知结构、人格特点、政治心态和鉴别能力等。总结相关研究，可以发现公务员的认知结构和人格特点客观要求很高，而实际上当前公务员还存在着腐败、守旧等与客观要求不符合的地方，因此探讨如何塑造公务员的认知结构和人格是研究的一个重要方面。而对于政治心理的其他方面探讨相对较少，政治鉴别能力和政党认同是比较有创新性的研究。《试论公务员的认知结构》一文将公务员的认知结构分为三个层面：政治认知要求公务员从治理和政治责任的角度维护政治社会的正常运转，职业认知强调公务员对公众负责和其本身所具有的临界状态以及社会要求转化为公务员的职业伦理，社会文化认知在于公务员以平等的精神体现于社会公众之中，以公正处理社会中的人和事物以及公务员的自身和社会的双重身份如何对待文化的传承。《国家公务员的人格特征》总结道：良好的政治素质，崇高的共产主义理想，全心全意为人民服务的行为准则和现代心理素质与知识架构是构成国家公务员的人格特征的四大基本要素。

《论新时期我国公务员行政人格的塑造》指出当前我国公务员存在着腐败人格、中庸人格、守旧人格及其官僚人格等不良现象，并探索我国公务员行政人格塑造的新途径。《论新时期公务员的政治鉴别能力》一文阐述了公务员政治鉴别能力的内容及要求，以及从加强理论学习和提高实践能力相结合的方式来加强公务员政治鉴别能力。《当代中国群体政党认同的实证分析——以公务员群体为对象》探讨公务员群体作为执政党政策的制定者和执行者对党、党的政策、党政关系、党群关系的认知情况。研究表明：公务员对执政党态度总体呈理性信任，大部分公务员认为执政党总体和谐，但是在提高和谐度方面还有一定的空间。

五、问题导向的公务员政治心理研究

问题导向的公务员政治心理的研究主要集中在社会热点问题，比如腐败问题，政府机构改革问题，加强执政能力，建设服务型政府等问题上。

1.腐败问题

关于公务员腐败的心理原因探讨相对较多。有学者认为公务员腐败是由于存在侥幸心理、失衡心理、攀比心理、补偿心理、从众心理等；也有学者认为腐败形态分为不自觉腐败和自觉腐败两种，不自觉腐败是由于公务员受到社会环境中不良价值观的消极影响而偶然产生的，自觉腐败是公务员不自觉地对于腐败由“模糊”转向肯定，形成了相对稳定的腐败政治心理，虽已经清醒地认识到自己是在从事腐败活动，但由于私欲的不断膨胀已无法控制自己。对于反腐败问题，《构筑反腐败的心理防线》一文强调要高度重视廉政心理建设，构筑反腐败的心理防线，切实有效地防治腐败心理演变，从源头上建设廉政文化体系和反腐败体系。也有学者认为应当用改革的精神反腐败，通过观念创新和制度创新为反腐败斗争的深入开展创造良好的社会心理和体制环境。

2.政府机构改革问题

关于公务员对政府机构改革心态的研究、关注公务员对改革的态度及各种表现，并探讨对其不良心态进行矫正的措施。《机构改革中公务员心理状况调查与对策研究》针对吉林省长春市的公务员对机构改革的心理状况进行了调查，结果表明公务员希望改革的心理非常强烈，大部分人认为必须进行大刀阔斧的改革，但不少公务员在看待人员分流时担心受“关系”和“人情”因素的影响，接受“能上能下”、“能官能民”的观念仍较为困难。这一调查反映出公务员期望改革、提高效率、公平竞争的积极政治心态，也能反映公务员群体中的人情和关系等政治亚文化根深蒂固。《政府机构改革前公务员的心态及调适》认为改革要达到预期目的，必须关注改革前公务员心态的各种表现，并在此基础上、从自我的调适、行政组织调适和社会调适三个方面阐述了对政府机构改革前公务员中存有不良心态矫治的对策和措施。

基层治理问题研究篇（8）

    任何国家治理都必须解决两个基本问题,所以在一个关于国家治理的宏观解释框架中,治理的有效性与治理的合法性都应该拥有自己的位置,并能够从二者的关系去说明国家治理的逻辑和问题。我在后面的分析中,将尝试沿着这两个线索展开分析。

    一、治理的有效性

    ——一个基于结构功能的分析

    中国是一个一党领导、权力高度集中的国家,许多学者用“威权主义”来表达中国国家治理的性质。周雪光认为,权威体制的核心是中央政府(广义上)对广大国土的统辖权,体现在中央政府自上而下推行其政策指令意图、在资源和人事安排上统辖各地的权力。显然,威权体制并非只有中国才有。但在周雪光看来,建立在中国这样一个“幅员辽阔、多元的、发展不平衡的区域性经济与社会”上的威权体制,势必在有效治理上存在不可克服的内在矛盾:幅员辽阔意味着区域差异性巨大,体现中央意志的统一制度和政策治理的有效性难以符合不同地区的经济社会状况;幅员辽阔意味着从中央抵达地方的治理层级链条较长,治理信息的传递难免发生阻碍和偏差,对基层地方政府行为的监督比较困难。因此,“权威体制与有效治理”之间存在内在矛盾,这种矛盾在治理上会引发悖论式的治理现象:一方面中央政府越是要通过集中权力来实现自己的意志,其决策可能越偏离基层的实际状况,基层治理的有效性可能越差;另一方面中央政府通过向地方政府放权来适应基层的实际状况,地方政府偏离中央政府意志的可能性越大,宏观治理的有效性可能越差。因此,中国的国家治理始终在集权与分权、死寂呆板与偏差失控之间纠结,各种治理问题循环往复地出现。尽管我们可以在每一个治理问题中找到具体的原因,但在周看来,各种治理问题频繁往复与领袖的个人魅力、官员的个人品格和能力没有实质性的联系,经济体制改变也不是解释中国政府治理问题的核心变量,中国的政府治理问题“是特定国家治理模式的运作逻辑内生所致”。

    既然治理问题是威权体制“是特定国家治理模式的运作逻辑内生所致”,那么体制本身必然会产生出反应机制,来调节或克服内在的结构性问题。周雪光将其归纳为决策一统性与执行灵活性、政治教化的礼仪化、运动型“纠偏”三种机制。有意思的是,这些在许多学者那里被看作是治理“问题”的现象,被周雪光做了“机制”的功能主义的解释。

    所谓“执行的灵活性”是指地方政府不按照上级政府的统一规定或要求来实践它的治理行为。例如在欧阳静的桔镇研究里,基层政府在面对计生和招商的任务指标时,采取了“只能做不能说,更不能形成文件”的做法,这种做法“在部分干部看来并不违反政策精神,从某种意义上说还是一种创造呢,有时会受到上级的默认”。⑨桔镇的治理实践展现出基层政府是如何“在结构还是运作方式上均采用非正式运作”,周雪光把它称为“共谋”⑩。不过这里的共谋不是指上下级之间为谋私利的一种勾结行为,而是应对更上一级领导要求而做出的“上有政策、下有对策”的反应。周雪光看来,威权体制的政策“一统性越强,它与基层实际情况的差异越大,基层政府在执行过程中注入的灵活性就会越大;因此,基层政府间共谋行为的空间便越大”。这意味着,威权体制的一统性客观上需要执行的灵活性作为互补,原本被看作是“问题”的共谋行为对威权体系是有功能的。

    关于运动式治理,国人的研究已经很多了,许多人把他看作是革命时期留下来的传统,或是意识形态的结果。例如唐皇凤就把运动式治理看作是以阶级斗争为纲的计划经济下的国家治理工具,认为是“非常态社会”的产物,并相信随着改革开放,“当代中国社会转型进程的实质是中国开始步入一个常规化的社会,日益成为一个摒弃运动式治理的常态社会。”(11)在他看来,市场经济下如果还存在类似“严打”这样的运动式治理,是因为政府“面临资源瓶颈问题”,政府在资源有限的情况下,必须集中有限治理资源解决治安这个突出问题。但是周雪光把运动式治理看作是威权体制应对地方政府“执行灵活性”的机制。“执行灵活性”是威权体制必需的,但是“执行灵活性”必然会带来地方政府的治理行为偏离中央政府的可能,甚至可能导致保护地方利益,损害中央利益。所以“执行灵活性”必须符合中央政府的要求,在一个中央政府可以接受的空间存在,一旦偏离,中央政府就会在某一时间力集中力量“纠偏”,运动式治理的功能是保障威权体制政策统一性与地方政府执行灵活性之间的“适度”。

    现代国家的治理都表现出科层制特征,科层制不仅仅是指分科分层的外在组织形式,还包括法制化、制度化、专业化等内在特质。从逻辑上讲,一个体系的运作机制既要适应体制的外在形式,还要有助于内在特质的成长。中国在长达两千多年的历史里,国家治理的组织形式就表现出高度的科层化外在形式,但却一直无法生长出现代国家科层治理需要的内在特质,为什么?从马克斯·韦伯开始,人们就在探讨这个问题,文化的解释占据了重要的地位。周雪光从他的分析逻辑出发,指出了威权体制自身的另一个悖论:威权体制内生的应对有效治理问题的机制反过来侵蚀了科层治理需要的内在特质。这个悖论表现在:依法治国是现代国家的基本制度,但法律的稳定性和非人格性束缚了中央政府使用运动型机制的空间和范围,限制了有效治理的灵活性;制度化是科层理性的要求,它要求官员按章办事,不徇私情,不接受上级领导任意干涉的权威,但威权体制要求中央政府有权力突破按部就班的科层来实现中央政府决策的效率和应急能力;专业化是与科层化相关联的,但是威权体制的一统需要不断进行观念的教化,因而阻碍或“否认”了各个专业领域中建立共享观念的独立过程,专业化过程不断被打断,被虚化。当法制化、制度化、专业化这些科层治理必要的特质不断被威权体制自身的应对机制侵蚀时,原本就存在的有效治理问题就愈发凸显。

    从威权体制自身的一统性与有效治理之间的矛盾出发,发现应对治理问题的机制,进而揭示出应对机制对科层治理的侵蚀,至此,周雪光完成了他的理论建构。不难看出,这是一个逻辑紧凑、有宏大理论思考的分析框架,显示出他的理论企图,即“把这些分散在不同领域、不同场景、不同形式的现象和问题放在同一个分析框架里,探究它们之间的关联以及其背后的制度逻辑”。不过,这个框架仍然留下了一些有待深化的问题。

基层治理问题研究篇（9）

二、公务员压力与职业倦怠的研究

随着社会竞争的日趋激烈以及社会矛盾的增多，使得作为政策执行者和普通社会成员的双重角色的公务员承受越来越多的压力，在这种向上负责的官僚体制下，他们的压力管理问题日益凸显，随之而来的公务员的管理难度也越来越大。职业倦怠问题不仅会影响基层公务员自身的身心健康，而且还会影响着基层公务员的工作质量和效率，关系到政府的执政水平和行政效能，对此，许多学者展开了研究。 江珊珊（2010）的研究显示工作压力对职业倦怠具有显著影响。基于公务员职业倦怠的原因，魏楠（2011）则认为公务员的职业倦怠与社会经济环境急剧的变迁、压力型体制、公共人事制度、组织文化、以及基层公务员个体因素几方面密切相关。因此，要破除公务员职业倦怠症状，社会需要构建良好的支持网络，政府部门要优化自身体制建设，公务员自身也要树立良好的价值观。

三、基层公务员绩效考核及薪酬管理的研究

对公务员的绩效的考核是其职位晋升和工资多少的依据，因此许多学者对公务员的绩效考核进行了研究。韩丽红（2014）等人认为目前基层公务员存在着重官轻民、职业素养和专业能力不高、在管理上还不够完善科学，选拔任用中还存在体制机制障碍的问题，并认为应当从培育基层公务员的公共服务精神，改革考核评价、职务晋升制度，强调行动学习等方面来切实提高其公共服务能力。姜杰敏（2011）对我国绩效考核的改革路径进行了探讨，他从量化考核体系、完善考核程序及方法、提升信息化程度等发面提出了自己的设想。就公务员绩效考核方面。 对于薪酬管理的研究，李智刚（2011）的研究发现基层公务员工资总体水平偏低、结构不合理、薪酬管理体制不完善等问题。

四、基层公务员职业生涯管理的研究

职业生涯管理对于公务员的成长至关重要，通过有效的职业生涯管理，既能激励公务员的成就动机，合理规划好职业生涯能有助于实现其自身价值，更能通过拓展其横向及纵向职业通道，达到提高组织行政效率、提升执政能力的目的。当前，国内学者对公务员职业生涯的阐述各有不同的侧重点。王丽丽、韩喜梅（2007）根据公务员各个阶段的需求分析，认为应该针对公务员不同职业生涯发展阶段采取不同的激励措施，以使公务员的职业生涯更好地发展。黄婷婷（2007）从政府与公务员两个不同的角度来分析在公务员职业生涯管理的早期、中期、后期中存在的问题，寻找解决的对策。目前我国地方教育行政人员专业水平不高成为了制约我国教育改革的突出障碍，为提高其专业化水平，应当以“服务教学”为核心建构专业标准，完善资格制度、选拔制度、培训制度与评价制度等制度安排。该研究就行政人员的专业化问题进行了研究，指向性较强，政策完善措施相对比较具体。

五、 新时期公务员能力提升问题的研究

基层公务员的依法行政能力作为国家治理能力的重要内容，关系着国家治理现代化建设的成效。基层公务员在构建社会主义和谐社会、创建服务型政府过程中有特殊作用。基层公务员在构建社会主义和谐社会、创建服务型政府过程中有特殊作用。李伟舜（2015）认为，基层公务员的依法行政能力是国家治理能力的重要内容，在新时期，基层公务员依法行政能力应有其新含义，即法治思维能力、严格执法能力、法治方式运用能力。马贵舫（2008）认为基层公务员需要具备公共服务能力、应对复杂局面的额能力、调查研究能力、创新能力、依法行政的能力以及驾驭市场经济的能力。周鹤（2015）对基层公务员能力结构的问题主要表现为技术能力结构弱化，缺乏主观重视、人际能力结构偏移、概念能力结构加大的问题，提出我国基层公务员应当增强对技术能力的重视和培养，提升专业素质和法律素养，加强应对突发事件的能力的建议。针对公务员能力建设问题，刘勇（2010）指出我国在社会转型的关键时期，伴随着社会利益结构的调整，利益矛盾开始呈现出深层化和复杂化的特点，要想有效地化解我国突发性的“无直接利益冲突”群体矛盾，基层公务员就必须具备高度的政治敏锐性和责任感，要对公民的诉求予以及时的回应以及具备良好的心态调控和心理疏导能力。

可以看出，基层公务员工作压力、激励机制的研究仍然是研究者们的关注中心。在当前这种压力型体制和“运动式治理”的环境下，庞大繁重的工作任务和缺乏预见性的工作安排使得公务员亦面临着日益严峻的时间困境，他们也常常在工作中感到“透不过气”，作为一群数量如此庞大的群体，他们不但是政府政策的执行者，更是社会的普通一员，他们在社会治理的过程中发挥着重要的作用，其心理健康对公务员自身素质和公共管理水平有重要的影响。因此，后续研究应当对公务员的心理特质展开更深入的研究，同时，应对其工作的流动性给予更多的关注，保证其工作积极性和主动性。（作者单位：长沙理工大学经济与管理学院）

参考文献：

[1] 江珊珊，焦永记. 基层公务员工作压力与职业倦怠研究[J]. 市场周刊，2002，（2）：102-104.

[2] 魏楠. 我国基层公务员职业倦怠原因探析[J]. 南方论刊，2011，（10）： 69-71.

[3] 李伟舜. 国家治理现代化背景下的基层公务员依法行政能力[J]. 理论视野，2015，（07）：84-86.

[4] 韩丽红，王丛漫. 关于加强基层公务员服务能力建设的思考[J]. 河北学刊，2014，34（5）：116-119.

[5] 姜杰敏. 基层公务员绩效考核改革的路径探究[J]. 中国云南省委党校学报，2011，12（4）：162-165.

[6] 李智刚. 我国基层公务员薪酬制度的问题及对策[J]. 西昌学院学报（社会科学版），2011，（3）：87-90.

[7] 王丽丽，韩喜梅. 基于职业生涯发展的公务员激励对策[J]. 党政干部学刊，2007，（9）：22-23.

[8] 马贵舫. 服务行政与基层公务员能力建设[J]. 人才开发，2008，（6）：8-9.

[9] 周鹤. 基层公务员能力结构存在的问题分析[J]. 长春师范大学学报，2015（3）：34-36.

基层治理问题研究篇（10）

该书将形势与政策教育纳入思想政治教育学科的体系中，将形势与政策教育作为政治教育的范畴进行系统、深入研究，不仅使形势与政策教育的研究获得了学科支撑，明确了学科归属，而且丰富和拓展了思想政治教育学科研究的内容。即有的关于形势与政策教育的研究，多以应用研究、政策研究等经验性研究为指向，较为缺乏对基本概念、基本原理、基本内容、基本方法等深层次的理论研究，学科归属较为模糊，学科理论基础较为薄弱，从而使得其学科特色、学科特质难以彰显。该书以马克思主义基本原理和中国特色社会主义理论体系为指导，以马克思主义政治学、政策科学和教育科学尤其是思想政治教育学原理为学科支撑，从基本理论、实践运用特别是学科建设的层面，对形势与政策教育的相关概念、基本原理、历史沿革、目标任务、内容结构、方法途径、测评分析等问题，进行了全景式、多方位、跨学科的学理研究，既带有强烈的问题意识与时代特色，又具有历史的纵深感和理论的厚重感，更突显出鲜明的学科意识和学科特色。作者长期致力于马克思主义政治学、党史党建特别是思想政治教育学的教学与研究，积累了丰富的教学经验和深厚的理论学养，尤其是对政治观教育有着深入系统的研究。在该课题的研究中，作者充分发挥自己的学科特长和学理积淀，以思想政治教育学科为基点，博采相关学科的理论与方法并进行融会贯通，为形势与政策教育的研究熔铸了全新的理论框架，提供了明确的学科支撑。该书的出版，可以说既是作者对形势与政策教育研究的理论总结，更是对马克思主义政治观教育、中国共产党思想政治教育的理论升华和学科深化。这对于提升形势与政策教育研究的学科化程度具有重要价值，对于拓展思想政治教育的学科内涵具有重要意义。

第二，该书对形势与政策教育的基本理论问题进行了全面系统的阐释并建构了相关的理论模型，具有鲜明的理论性和创新性。

对形势与政策教育的基本内涵、主要内容、内在规律等问题进行探究，构成了形势与政策教育研究的基础理论。而此前对这些基础理论问题的研究，是不够系统和深入的，这也是制约当前形势与政策教育深入开展的理论短板。该书以马克思主义的立场、观点和方法为指导，对形势与政策教育的基本理论问题进行了系统的探讨。该书对形势与政策教育核心概念进行了准确阐释，对马克思主义形势观与政策观进行了系统阐发，对形势与政策教育的结构、地位和作用进行了理论概括。在基础理论研究中，该书提出了一些具有创新性的论断。比如，该书认为，形势与政策教育实际上是形势教育和政策教育的有机统一体，是一种特殊而具体现实的政治教育。这是从政治教育的角度对形势与政策教育本质属性的科学概括，发前人之所未发，富有启发意义。该书不仅对高校学生形势与政策教育的各要素进行了理论解析，而且在此基础上进行理论综合和上升，提出了四层次结构理论模型。该模型是构成高校学生形势与政策教育目标要求、内容体系和效果检验的四个层次框架，从结构模型的顶端到底层依次为：马克思主义的世界观与方法论教育，马克思主义形势观与政策观教育，国际国内宏观形势和党的基本路线、基本纲领或总路线总任务总政策教育，社会生活各个领域的形势与党和政府的各项具体政策教育。这四部分之间有着内在的逻辑联系，构成一个层层递进、螺旋上升的整体，不仅展示了形势与政策教育的内容结构，而且揭示了形势与政策教育的运行规律。四层次结构模型，建立在对高校学生形势与政策教育内容体系、运行过程的科学把握基础上，既是对前人理论研究的系统总结，也是对形势与政策教育基础理论的重要创新，为深化人们对形势与政策教育的理论认知，推动形势与政策教育的实践开展都提供了有力的理论支撑。