社会治理的主体责任篇（1）

地方政府的社会责任是对应于国家管理和地方社会的公共需求而存在的，决定了以责任本身的基本属性可以清晰构建起地方政府社会责任体系。本文认为，地方政府的社会责任体系起码包括三部分：

（一）地方政府的回应责任。从权力的视角来看，政府的权力是人民授予的，因而地方政府应当公正行使权力，恪尽职守积极履行法治国家中政府应当承担的职责，并积极回应社会及本地公众的需求，具体包括：

1、社会管理责任。地方政府是中央政府在地方的直接管理者，是地方社会服务的直接提供者，因此，依法履行职责，满足公众利益需求，促进地方经济社会发展是地方政府法定的首要责任。但是部分地方政府却陷入片面追求经济增速的怪圈，盲目投资，一味追求政绩，而忽视了其他方面的公共服务，使得政府管理成为逐利性管理，政府的社会责任严重缺失。法治社会中多元社会主体共治的社会治理格局中，地方政府在整个社会治理体系中职责任务最重，责任范围最广。这决定了地方政府的基本社会管理责任包括：第一，必须由政府管理的社会公共事务是地方政府基本的社会责任，如社会安全保障、经济社会宏观管理、保障公民权利、营造和谐发展环境、为公民提供社会保障等；第二，在多元社会主体共治事务中，地方政府的组织责任。在当前发展的新时期，地方政府不仅有责任整合社会资源，积极推动建立社会协同机制和社会组织的自治机制，还应当尊重其他社会主体的主动性，担当起调动各类社会组织、公民个体充分有效参与社会管理的责任；第三，社会利益协调责任。在当前社会发展的转型期，不同主体之间的利益需求不同，政府必须承担起公正地协调不同利益主体之间社会矛盾、化解社会纠纷的责任。

2、社会规范责任。法治之下，政府应恪守法律规范，并用法定的规范和标准来治理社会，保障社会的良性运行，因此，政府必须在现有法律之下通过创设合法的规范来推动及保障本地政治、经济、社会的良性运行。在地方社会发展中，包括地方政府在内的各个社会主体可能会因为各种利益或因素做出破坏法治、扰乱地方社会秩序的行为，严重者甚至会影响到国家的利益和安全。这就要求地方政府必须承担起运用法治的引导力和强制约束力将政府和其他社会行为主体的自由控制在一定范围内，为他们的行为选择提供一种预期机制和矫正机制的规范责任，以此规避政府权力异化、社会秩序混乱，实现维护公民权利和社会稳定的目的。

3、社会基础设施提供责任。社会的发展、公民权利的实现要求有满足社会需求的公共物品和公共设施，在法治时代，政府作为公共财政的管理者，社会发展的服务者，必须承担起这个责任。首先，政府必须承担建设关系国计民生的大型工程以及适应社会发展要求的基础设施的责任；其次，政府应当提供一些社会生活中不能由其他社会组织或是其他社会组织没有能力或是动力提供的大众需要的物品；第三，政府应当适应社会发展需求，承担起及时提供符合社会发展变化需求以及提高公众生活品质的公共设施和物品的责任。

4、舆论引导责任。现代科技的发展进步，实现了信息传播的多元化。新的方式和手段带动了社会文明和民利的发展。政府的职责决定了政府必须及时、快捷、准确地了解多元的公众需求，掌握社会的舆情动态。因此，首先，政府信息公开是现代法治政府的基本社会责任，只有信息公开，实现政府与社会和公民的信息对等，政府才能真正以看得见的方式为公众提供可信赖的公正、高效的服务。其次，现代政府信息化责任。政府应当建立多元化的信息交流平台，一方面为公民实现民利提供规范、透明的立体空间，另一方面，扩大了政府回应公众需求的交流平台，提升了政府实现其他社会责任的能力；第三，有利于政府及时掌握社会舆情动态，因势利导地引导社会舆论，增进社会信用，提高政府化解社会风险的能力。

（二）地方政府的示范责任。政府不仅行使着权力，还对社会承担着特定的诚信义务，特别是地方政府在社会治理中的直接性和与公众接触的亲密性，更要求政府必须是法治社会的践行者、示范者、培育者和维护者。政府良好地履行自身责任，作为社会的表率和示范，有利于倡导和培育普遍的社会责任感。而政府的良好示范有助于实现政府对于所有社会主体履行社会责任的有力监督，可以强有力地维护社会和谐。具体包括：

1、忠诚责任。政府作为人民权力的受托者，忠诚于国家、忠诚于人民是其当然的责任。这就要求地方政府在社会治理和提供服务时，应有坚定的政治立场，敏锐的判断力，以利于人民、社会和国家的发展来治理地方，谋求发展；以公正的态度和方式来平等地为地方、为公众、为企业提供公共服务；以真诚而负责任的行为营造和谐的发展环境。

2、模范责任。作为社会的治理者，政府不仅仅应该做到依法行政，更应当成为社会守法的模范。政府及其公职人员应当模范遵守国家的宪法和法律。地方政府作为守法的垂范者不仅要行为守法，而且在出台政策法规上要守法。政府及其公职人员还应当成为遵守社会道德的模范，本着社会的良心来推动地方的经济和社会发展。

（三）地方政府的失范责任。地方政府的失范责任是指地方政府未能依法有效实现其积极责任而应承担的不利后果。在法治治理下，地方政府的失范责任实质上都是在的框架下实现的。具体而言包括：

1、政治失信责任。在民主政治之下，政府的一切措施和政府官员的一切行为须以民意为依归，统治者的权力建立在被统治者同意的基础上，这就是民主政治的基本要求。即政府的上述社会责任实质上是一种职权，职权就内含有职责，不尽职、失职、渎职，就要承担责任。政府没有履行自己应尽的社会责任，就可能要承担政治责任。这包括：首先是根据我国宪法的规定，基于人大、公众对政府享有的监督权力，通过人大对政府的质询、罢免等方式要求政府及其公职人员承担的政治责任。其次是由于政府未尽责地承担其社会基本责任而导致公众对政府的不信任，即政府承担失信的政治责任，这种责任的短期体现是政府管理的难度加大，长期来看政府将失去群众的信任，进而被公众抛弃。

2、法律责任。政府的行政权力具有管理范围广、能动性强、强制力等特点，极易被滥用，因而实现政府权力法定化、责任法定化是责任社会发展的内在要求。地方政府及其工作人员必须依法公正地行使权力，不得假借权力谋取私利。根据我国现有法律的规定，政府及其公职人员没有依法公正地履行职责，要承担下列责任：第一是行政法律责任。政府的行政法律责任在两个层面上体现：一方面是行政主体的法律责任，就是由行政主体对因其公务人员行政违法或行政不当，违反其法定职责和义务而应承担的否定性后果。责任的确认是行政法律规范所规定，并依赖于行政救济与行政监督制度予以确认和追究。它实质上是一种国家责任形式。另一方面是政府公务员的行政法律责任。公务员个人对其行政违法或不当行为承担行政法律责任。第二是刑事法律责任。公务员在行使权力履行职责过程中有触犯刑事法律制度的由公务员个人对外承担刑事责任。

3、道德责任。政府从事公共管理活动，不仅是一种技术层面的要求，也应该重视政府治理的职业伦理道德要求。政府承担的道德责任是指政府及其公务员依法行使公共权力、从事社会公共事务管理时必须承担的思想道义上的责任，就是在政府及其公务员不违反宪法也不违反法律，但如果其行为明显与社会公德、秩序、良俗相悖，就应承担道德责任。道德责任本身并没有严格的确定性，不同的国家、社会制度、执政理念、社会历史发展阶段、经济文化法治发展水平等决定了道德的标准、责任范围也有所不同。但从实践治理中可以看出，如果地方政府与中央政府的治理理念、方式、水平等大相径庭，或地方政府的执行和治政效果与中央政府的决策和治政效果明显偏离，都可能承担公众对道德的指责，进而引起其他责任的连锁反应。

此外，从各国的发展实践来看，越来越多的国家把政府及其公务员的道德立法，当政府及其公务员违反法律所规范的道德时，要承担相应的法律责任。当前我国还没有统一的道德法，但在公务员制度中已散见于对公务员道德进行约束的法律规范。对于地方政府而言，应建立有效的制度来规范自身的道德，为公众提供评判政府行为的道德标准。

二、地方政府社会责任的实现机制

政府的权力来自人民，但政府不是一个抽象的存在，而是由大量的人组成的一个相对独立的主体，这也导致了政府的行为表现出一定的自利性，特别是地方政府在地方的社会管理中，地方政府的社会责任常常面临维护自身利益的挑战，因此，就必须构建健全有效的责任实现机制对政府的行为进行约束和监督，使政府的行为符合其所代表的人民的利益。

（一）制定和完善政府治理的相关法规体系。现代法治社会，法律规定了社会的普适标准，政府实现其社会责任最起码的就是要遵守法律。正如美国著名学者哈耶克曾经指出：“撇开所有技术细节不说，法治的意思就是指政府在一切行政活动中都受到事前规定并宣布的规则的约束—这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样行使它的强制权力，和根据对此的了解计划它自己的个人事物。”因此，要有效地实现地方政府的社会责任，必须信赖不断完善的法律，并通过法律的执行成为社会的约束，使国家的各部分各得其所、各尽其应尽的职能。以地方治理的视角来看，完善政府治理的法规体系包括四层含义：其一是地方人大要对地方政府的社会治理责任在国家法律法规的范围内以地方法规的形式进行明确规定；其二是，地方政府要依法履行自己的职责，通过规章及规范性文件细化职责、标准和责任；其三，通过完善地方共治的相关制度，在回应与沟通中实现社会和谐共治；第四，进一步完善过错责任追究制，通过具体的法制规范来界定和协助解决问责主体和对象以及问责范围等一系列与之相关的实体性和程序性问题，有效地保证权责对等。

社会治理的主体责任篇（2）

中图分类号： G417 文献标识码：A 文章编号：1672-9749（2013）02-0042-04

公民社会责任感是一切美德的基础和起点，是公民理性与良知的体现，也是大学生不断成熟和完善的重要标志。高校思想政治理论课应该承担起大学生公民社会责任感培育的重要任务。

一、何为公民社会责任感

公民社会责任感是每一个公民对自己、他人、集体、社会和国家所承担责任的一种强烈的自觉意识或崇高情感意志。

从构成内容而言，公民社会责任感是基于公民道德责任、公民社会责任、公民文化责任、公民历史责任等基本内容为基础而生成的，是多种责任因素的有机统一。

从指向的对象而言，公民社会责任感不仅指对国家的高度认同而由此产生的强烈的爱国情感，也指对中国社会历史发展起着核心领导力量的中国共产党的忠诚和信赖；不仅指对民族团结、民族统一的强烈认同和坚决维护，也指对社会稳定、和谐、进步积极参与和勇于奉献。

从真理实现的角度而言，公民社会责任感是对人类社会历史发展进步规律的真理性认识而后产生的投身其中、勇于担当、甘于奉献的自觉意识和情感精神。

从价值判断的角度而言，公民社会责任感是正确进行个人价值与社会价值、个人利益与社会利益相权衡之后，自觉地把个人价值融入社会价值的实现过程中、把个人利益内含于社会整体利益维护中的责任意识和责任情感。

从心理发生的机制而言，公民社会责任感是公民社会意识、公民道德情感、公民道德意志、公民奉献精神的有机统一体，是意识产生、情感生发、意志培育、精神升华之后的结晶。

大学生公民社会责任感是特指以大学生群体为主体的公民社会责任意识、责任情感、责任意志和责任精神的统一，它不仅内在地表现为社会责任担当的自觉愿望，也外显为社会责任担当的行为实践；它不仅具有激情、冲动、情绪的非理性情感因素，也具有知识陶冶、文化修养之后的理性特征。大学生作为社会高级专门人才，能否树立强烈而牢固的公民社会责任感，不仅关系个体理想信念的实践，更与国家前途和民族命运悠悠相关。

二、高校思想政治理论课是加强大学生公民社会责任感培育的必要性

党的十七大报告中明确提出：“要加强公民意识教育，树立社会主义民主政治、自由平等、公平正义理念。”高校思想政治理论课对公民社会责任感的培育起着举足轻重的作用。

1.从高校思想政治理论课的课程性质和功能而言，加强大学生公民社会责任感培育是其责无旁贷的任务

《中共中央宣传部、教育部关于进一步加强和改进高等学校思想政治理论课的意见》（教社政[2005]5号）明确了高校思想政治理论课的新任务和要求，也指明了大学生的社会责任和历史使命。其一，认识当今世界发展格局和社会发展趋势，了解世界和社会，促进大学生树立公民应有的政治方向、政治信仰和社会主义理想信念，培育坚定的社会主义政治责任感。其二，认识国史、国情和社会主义建设现状，坚决维护中国共产党的正确领导，培育投身社会主义和谐社会建设和科学发展的自觉意识和社会责任。其三，认清大学生的光荣使命，明确自身的角色定位，自觉承担“中国特色社会主义事业的建设者和接班人”的时代责任。概而言之，高校思想政治理论课教育旨在帮助学生树立科学正确的世界观、人生观和价值观，帮助他们成为有良好道德素质和公民精神的社会主义公民。

2.部分大学生社会责任感淡化，迫切需要加强高校思想政治理论课培育公民社会责任感的育人功能

总体而言，当代大学生能够坚守主流价值，具有时代感和正义感，表现为理国、敢于竞争、崇尚平等、乐于奉献、渴望参与等良好的价值行为取向。被誉为“鸟巢一代”的“80、90后”，向来被认为缺少吃苦耐劳精神、热衷于游戏、沉迷于网络、“月光族”、“啃老族”，但经历了一些社会重大事件如2008年南方雨雪冰冻、四川汶川大地震、奥运会等之后，焕发出强烈的爱国热情，用青年的果敢睿智、顽强坚毅谱写了一幕幕感人肺腑、可歌可泣的青春乐章。事实证明，“他们依然是我们这个时代最有激情、抱负和创造力的群体。”

但是，不可否认一些大学生也存在着较为严重的公民社会责任感缺失的现象，主要表现为：其一，自我意识较强。一些大学生只关心自己、只考虑个人兴趣爱好和只注重自我价值实现，缺乏集体意识和社会意识、缺乏奉献精神和服务意识、缺乏社会责任和社会理想；只对索取、自由、权利乐此不疲，而对奉献、义务、责任毫无兴趣；不懂得感恩；为了实现自己的个人目标不择手段等等。其二，功利意识膨胀。受市场经济功利性的裹挟，一些大学生也表现出十分严重的功利倾向，什么事情对我有好处就“上”，没好处就“让”。其三，缺乏对社会和他人的责任。一方面表现是社会公德缺乏，如在公共生活和公共环境中不懂以德待人和文明礼貌等等。另一方面表现是对他人不负责任，如对爱情、老师、同学、父母和社会不负责，不考虑自己的行为是否会对他人造成伤害。其四，对团体性、组织性的党团和社团活动缺乏参与的积极性和应有的热情，有些大学生甚至对此表现出少有的冷漠和拒斥，自觉放弃和丧失个体社会化的机会，陷入极端化、偏激和不负责任。

德国著名的科学教育学奠基人赫尔巴特曾言：“教学如果没有进行教育，那么只是一种没有目的的手段。”[1]高校思想政治理论课通过道德教育功能实现着对大学生进行公共道德和公民美德培养的重任。高校思想政治理论课主要就是通过个体的道德学习和道德实践，培育大学生的道德人格，激发其道德主体性，塑造公民美德，使之在生活实践中领会、体验道德带给人的幸福、崇高、尊严，然后“自己为自己立法”并自觉“守法”。

3.强化高校思想政治理论课培育大学生公民社会责任感，是应对多元文化背景下大学生思想政治教育改革面临挑战的需要

西方多元文化价值观念以一种“现代性入侵”（inbreak-of-modernity）方式冲击着我国意识形态领域，主流文化和主流价值观面临着严峻挑战，不仅对当代大学生的理想、信仰、价值取向、行为方式带来强烈的冲击，而且对大学生思想政治教育功能发挥造成负面的影响。高校思想政治理论课通过文化教育功能实现着对大学生传播道德知识、政治知识、哲学知识和人生修养知识的重任。通过文化教育和传授，一方面使大学生不仅对中国传统文化精髓和民族精神有所认识和继承，同时对社会主义文化先进性有所领会并自觉投身其中；另一方面帮助大学生对异质的文化作出正确的判断和选择，形成正确世界观、人生观、价值观等深层的思想文化结构，优化情感、态度、信仰等非理性文化要素，从而为大学生培养公民道德责任、社会责任、文化责任、历史责任提供坚实的文化基石。

4.强化高校思想政治理论课培育大学生公民社会责任感，是社会主义核心价值体系普及的需要

党的十七届六中全会强调“社会主义核心价值体系是兴国之魂”，彰显了社会主义核心价值体系的重要地位。历史和现实证明，没有核心价值体系，民族就会丧失赖以维系的精神纽带，国家就会缺乏统一意志和共同行动。

当代大学生作为社会主义建设的重要主体力量之一，对国家发展担负着重要的作用，他们对社会主义核心价值体系的认同状况如何，反映了其政治立场、价值取向、文化选择的正确与否，从一定程度上说决定了中国未来的繁荣发展。在高校思想政治理论课中强化大学生对社会主义核心价值体系认同，强化大学生对社会和时代的责任担当精神，让他们形成“责无旁贷”、“舍我其谁”的公民责任感，这是社会主义高等教育的根本宗旨与发展走向。《在纪念中国共产主义青年团成立90周年大会上的讲话》中对青年们提出了殷切希望：“希望广大青年坚持远大理想”、“希望广大青年坚持刻苦学习”；“希望广大青年坚持艰苦奋斗”、“希望广大青年坚持开拓创新”；“希望广大青年坚持高尚品行”①，就是从中国特色社会主义的共同理想、青年的首要任务、青年应坚持传统的精神、改革创新的时代精神、品德修养等方面提出了具体要求，具有强烈的时代感和责任感。

三、高校思想政治理论课如何培育大学生公民社会责任感

如何有效开展公民社会责任感教育，提升大学生公民意识和公民素质，培育公民主体性、塑造公民品格、形成公民美德，是高校思想政治理论课教学和改革面临的紧迫问题。

1.教学指导思想：落实社会主义核心价值体系、确立以公民社会责任感为核心的育人目标

高校思想政治理论课的目标要求应该避免“高”和“全”，因为“高”所以“远”，远离大学生实际；因为“全”所以“泛”，泛化了培育正直、善良、理性、高尚、自由为基础的健全人格的育人目标，影响了教育的效果。高校思想政治理论课教学要处理好两个关系：

（1）意识形态教育和育人教育的关系 有个性、有主见、有思想、有创新的当代大学生普遍从心里拒斥“政治说教”，反感教育者对他们的批评和指责。因此，意识形态教育要实现三个转变：一是教育目标向育人教育的有效转变。这种转变并不是弱化意识形态教育，而是寻找大学生心理基点，从他们的需要出发进行教育。如在《马克思主义基本原理概论》教学中要贯彻做人教育，培育大学生一分为二，实事求是、客观求实公正的态度和精神，这实际上是唯物辩证法的运用；同时，教育学生认识社会发展规律，并积极融入社会，提升对当前社会问题的分析能力、社会责任感，坚信社会主义发展的优越性，这实际上是唯物史观的运用。原理课教学只有同社会发展的要求和大学生的思想实际紧密结合起来，才有强大的生命力。[2]二是教育内容向培育大学生社会责任感的转变。坚持马克思主义、思想和中国特色社会主义理论，不仅要认识世界，而且要认识中国社会发展的历史和现在。大学生了解这些知识，目的在于增强大学生公民社会责任意识，形成强烈的社会责任感。三是教育方式从说教方式向“情理并重”方式转变。这要求思想政治理论课教师一方面自身对国家、历史、社会、改革、建设、发展的事实充满历史感、责任感、使命感和爱国热情，以此感染学生；另一方面对国家社会发展、历史地位、世界状况、道路选择、成绩与问题等进行“入理”的分析，以中国社会发展事实为例证并让大学生亲身体验中国发展的成就，自觉地培养世界眼光、包容品格、忧患意识和理性精神，从而为公民社会责任感的确立注入“时代性”的基因。

社会治理的主体责任篇（3）

答：《实施细则》是结合巴中实际，对中央《规定》和省上《实施办法》主要精神的具体体现和落实。《实施细则》对综治领导责任制的责任内容、表彰奖励、责任督导和追究等主要方面，特别是对通报约谈、挂牌督办、一票否决等追责方式进行细化、深化和具体化。《实施细则》同中央《规定》和省委《实施办法》一样，具有丰富的内涵和重大的意义，是今后推动全市综治工作和平安建设的重要载体和有力抓手。具体主要有以下几个方面特点：一是涵盖范围宽。《实施办法》管理和约束的范围涵盖了综治工作、公共安全和平安建设的方方面面，对影响社会安全稳定的各个环节、各种问题表征都作了全面、准确、明晰的类分与界定。二是适用范围广。《实施细则》适用于全市所有党政机关、人民团体、事业单位、国有企业及其领导班子、领导干部。三是约束主体明。主要是明确各级领导班子、领导干部特别是党政主要领导干部的综治工作职责。四是规定内容细。对各级党委政府、各级领导干部的责任，对需要进行责任督导和追责的主要情形作了非常明确、具体的界定和细化，特别是对各级党委会、政府常务会专题研究综治工作的次数和综治委召开委员会的次数都作了明确规定，非常细致、非常具体。五是要求刚性大。特别是对责任督导和追究的七种方式，怎么追责、怎么处理，什么情况启动、什么情况从轻、什么情况从重、什么情况下解除，都规定得非常细、非常严、非常实，非常具有刚性的约束力。

问：《实施细则》的制定和出台对全市综治工作和平安建设有什么重要意义和作用?

答：《实施细则》是首部明确综治领导责任制的党内法规性、纲领性文件，是推动、促进我市综治工作和平安建设的重要准则、载体和抓手，既是强化各级领导责任、撬动综治工作的杠杆，也是推动综治工作和平安建设的钢鞭，更是倒逼各级干部特别是领导干部履行责任、抓实综治工作的利剑。《实施细则》的制定、出台和实施，有利于进一步明确、强化和压实各级领导的综治工作责任，织密压紧各级综治责任链条，构建横向到边、纵向到底、全面覆盖的综治工作责任体系，更好地推动综治工作，推进平安建设;有利于进一步整合各方资源、调动各方力量、发挥各方作用，构建党委领导、政府主导、综治牵头、相关部门(单位)主抓、社会各方面参与支持的综治工作整体格局，形成齐抓共管、共建共享的综治工作和平安建设整体合力;有利于进一步用好用活综治载体手段，夯实综治工作基层基础，强化综治工作动力保障，增强综治工作活力后劲，推动提升综治工作和平安建设水平;有利于进一步鲜明综治工作导向，充分发挥各级领导干部特别是主要领导干部的关键少数作用，带动形成各级党政高度重视、深入推动，各方面积极支持、合力推进的综治工作和平安建设良好氛围。

问：如何保证《实施细则》的规定和要求真正落到实处?

答：制度的生命力在于执行。再好的制度、规定和要求，关键在于能够执行，在于真正、有效地落实。按市委、市政府的要求，我们将采取多种措施，采用多种方式，确保《实施细则》的规定和要求真正落到实处。一是要强化宣传。要将《实施细则》纳入各级党委(党组)中心组学习和各级政府、各级部门会前学法、集体学习的重要内容，纳入各级干部培训和党校教育的重要内容，纳入各级干部遴选和领导干部任职资格考试的重要内容，同时，充分运用各类传统媒体和新媒体，运用各级党政网站、政法两微一端等多种载体，运用会议、简报、板报、宣传手册、主题宣讲、考试考核等多种方式，深入解读、广泛宣传《实施细则》的目的意义、特点内涵、主旨要义，使各级干部特别是领导干部对《实施细则》的内容规定特别是对自身的职责要求真正入脑入心、了然于胸，真正知责思为、知责尽责，充分履行综治工作责任，真正重视、支持综治工作，用心、用力推动综治工作。二是要强化推动。各级综治委领导要带头宣讲推动、贯彻落实，引导、推动各级部门(单位)、各级综治组织认真贯彻落实《实施细则》。更重要的是，《实施细则》的贯彻落实离不开各级党委、政府的重视和支持，实施过程中的很多重大问题需要各级党委、政府关心、协调、解决，这些都需要各级综治委去主动汇报、积极争取，充分依靠党委、政府的有力组织统筹，有效推动《实施细则》的贯彻落实。同时，我们还将充分利用新闻媒体和社会监督，对履行综治工作职责不到位的单位和个人公开曝光，推动《实施细则》规定要求落地落实。三是要强化督察。各级综治委(办)将把《实施细则》的贯彻落实情况纳入各级综治目标考核的重要内容，将组织专门督察组，通过明查与暗访相结合、集中专项督察与随机重点抽查相结合等方式，不定期加强督察，严格考核，推动《实施细则》深入贯彻、有效实施。四是要强化运用。市、县(区)综治委(办)将按《实施细则》的规定要求，与同级纪检、监察，组织、人社等相关部门建立联席会议机制，定期研究、解决综治工作推进和《实施细则》贯彻中的具体问题，提出落实奖惩激励措施的具体方案，决定需要问责追责的具体对象。同时，将健全完善干部选拔任用先征求综治部门书面意见和综治工作考核一票否决等行之有效的制度机制，把履行综治工作职责、落实《实施细则》作为重要的尺度和标准，把好干部选拔任用和绩效考核关，确保《实施细则》的各项规定要求真正执行到位、落到实处。

巴中市健全落实社会治安综合治理领导责任制实施细则解读二问：请您介绍一下《实施细则》起草的主要背景。

答：去年，中央、省委分别出台了《关于健全落实社会治安综合治理领导责任制的规定》《四川省健全落实社会治安综合治理领导责任制实施办法》，首次以党内法规的形式明确了综治领导责任制。为认真贯彻落实中央《规定》和省委《实施办法》，推动提升我市社会治安综治治理水平，3月22日，市委、市政府以两办名义制定出台了《巴中市健全落实社会治安综合治理领导责任制实施细则》，结合我市实际，对健全落实综治领导责任制相关内容和要求做了细化、明确和强调，为进一步压实综治责任链条、推进平安巴中建设、提升社会治理水平提供了有力保障和支撑。

问：制定出台《实施细则》的主要目的是什么?

答：《实施细则》制定的核心目的就是落实各级党政和各级领导干部抓综治工作和平安建设的责任。通过发挥关键少数的作用，鲜明工作导向，传导工作压力，浓厚工作氛围，形成一级抓一级、层层抓落实的良好工作格局，使各级领导班子、领导干部切实担负起维护一方稳定、确保一方平安的重大政治责任。

问：《实施细则》的适用范围主要是哪些?

答：本细则主要适用于全市各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关及其领导班子、领导干部，人民团体、事业单位、国有企业及中央、省驻巴单位领导班子、领导干部参照执行本细则，也即是全市范围内的所有党政机关、事业单位和编制内的所有领导干部，都受《实施细则》的影响和约束，都必须履行综治领导责任，必须执行和落实《实施细则》的规定和要求。

巴中市健全落实社会治安综合治理领导责任制实施细则解读三问：起草制定《实施细则》的主要考虑是什么?

答：我们在结合巴中实际起草制定《实施细则》时，主要突出了以下几点考虑：

一是在贯彻落实中央和省上的《规定》《实施办法》上体现巴中的决心和力度。一方面，以两办名义出台《实施细则》，确保文件的权威性和影响力。另一方面，在综治领导责任制的责任体系与《规定》《实施办法》保持一致的基础上，在责任内容、责任追究上，严于、细于中央、省《规定》《实施办法》，紧紧围绕谁来问责、问谁的责、怎么问责、什么情况下问责，进一步明确责任主体和责任内容，规范追责情形、方式、机制、程序及结果运用，着力划出几条硬杠杠、设定几个硬程序，真正体现规定和要求的严肃性、权威性，通过分类递进实施通报、约谈、挂牌督办、一票否决等问责追责方式，用真通报、真约谈、真督办、真问责，着力解决各级综治工作责任落实不到位，治安突出问题和公共安全隐患整治难的问题。

二是在具体的规定要求上体现可操作性。《实施细则》重点在突出规定和要求的可操作性上下功夫，着力打通综治领导责任制落实落地的最后一公里。在问责追究的适用情形上，结合巴中实际，增加了一系列定性定量的设置和定义，例如，对因工作推动落实不力，影响全市综治目标考核，以及因问题隐患突出、被上级综治委挂牌督办的;对市委、市政府和市综治委(办)下达的目标任务或交办重点工作重视不够、落实不力，推进滞后的;不认真贯彻执行市委、市政府相关决策部署，不遵守市综治委(办)工作运行规则和相关制度要求的。这些明确、具体的判定标准，大大增强了《实施细则》的可操作性，能够真正有效保障综治领导责任制在巴中落地生威。

三是在责任督导和追究程序上体现法治思维。首先，为使各方主体在平安巴中建设中的职责任务更加明晰和集中，《实施细则》按照党委领导、政府主导、综治协调、各部门齐抓共管，依次对各级党委、政府、综治委及其办公室、各部门各单位在社会治安综合治理工作中的职责任务及领导责任分别进行了界定和明确，真正做到了明制度于前，重威刑于后。

问：《实施细则》主要由哪些内容构成?

答：《实施办法》共28条，由5部分构成。主要内容可以概括为三个方面：

社会治理的主体责任篇（4）

[中图分类号]C916　[文献标识码]A　[文章编号]1004－518X(2012)05－0148－07

程关松(1965－)，男，江西省社会科学院法学研究所研究员，法学博士，主要研究方向为宪法学与行政法学。(江西南昌　330077)

本文系国家社科基金项目“政府选择性社会管理创新权的行政法学研究”(项目批准号：11BFX095)和江西省社科基金项目“重大政策社会稳定风险评估的责任体系研究”(项目编号：llFXl4)的阶段性成果。

社会管理创新是社会建设的重要内容，是实现和谐社会目标的重要方式。社会管理创新包括两个方面的内容：一是创新保障公民权利的社会体制和机制；二是培育和谐社会基础条件的公共责任。在公民权利与公共责任之间，社会管理创新领域尚处于各种经验和知识的竞争阶段。本文讨论的公共责任(shared responsibility)，它建立在个体责任基础之上，属于形成性而不是构成性的责任范畴。公共责任既可以以个体权利的方式进行分配，也可以以个体责任的方式进行分配。它既刻画了公共责任的公民权利和个体责任来源，也勾勒了公共责任的形成轨迹。

一、功能主义路数与规范主义路数视阈的公共责任

关于如何创新社会管理的体制和机制，我们可以归纳出两种不同的路数：

一种是功能主义的路数，继续延着“摸着石头过河”的路径进行反复试验，在反复试验中提炼出社会管理创新的体制和机制，再将其法治化。支持这一路数的依据，是我国悠久的实践论传统和改革开放以来反复试验的成功经验。这一路数在改革开放初期，受到国家鼓励且成就显著。但在依法治国方略业已确立，中国特色社会主义法律体系已经形成之后，这一路数将加剧“良性违法”悖论。同时，实践也证明，随着改革开放的深入，反复试验创新之路的边际效应已显示出来。因此，在社会管理创新的战略筹划上，继续选择这一路数的可能性受到限制。但作为改革开放以来的成功经验，这一路数会在社会管理创新的微观领域保留下来。

另一种是规范主义的路数，即“改革顶层设计”的路数，它将成为我国未来社会管理创新的合法性基础。我国社会管理创新路数的转变，是改革开放自身发展的必然结果。未来的社会管理创新将更多采取先立法、再创新的方式。“摸着石头过河”的路数，将逐步被“改革顶层设计”的路数所替代，它在社会管理体制创新中的主导作用将受到限制。

功能主义路数以权力下放为核心，它一方面促进了市场经济的发展与公民权利意识的觉醒；另一方面也加速了集体责任的瓦解、公共责任的缺失。申言之，功能主义路数在促进市场经济发展和公民权利意识觉醒的同时，并没建立起与之相适应的公共责任体系。功能主义路数取向于公共责任的自我克减或自我繁殖，使公共责任处于变居不定的流动性之中，而其法治化缺乏成熟的先决条件，加剧了个体权利与公共责任之间的矛盾，在社会建设领域留下了结构性紧张。规范主义路数取向于个人权利与个人责任、个人责任与公共责任、公共责任与国家责任之间的平衡，这种平衡关系只有在规范成熟的条件下才能形成，因此，规范主义路数的关键是公共责任的法治化。它坚持社会管理创新在设定、添加或克减公共责任时，必须满足正当性与合法性的要求，规则缓和只是严格约束条件下的例外。

二、社会重构模式与社会治理模式论域的公共责任

社会治理的主体责任篇（5）

（一）企业社会的责任嵌入到公司治理制度的模式公司的治理是整个企业社会的责任制度顶梁柱，能够将企业的社会责任放在最适合的位置，对组织合法性进行维护，并且可以用合法的管理，对财务制度效率进行改进。企业社会的责任主要有四个大的支柱：生态环境、利益的相关资本、人力的资本一级策略性的治理，并且高级的管理者和投资者要将集中精力关注核心的四个支柱，在整个企业社会的责任关系里面，企业要用良好策略去对能够杠杆化的人力资本、生态的资本以及利益相关者的资本进行治理，这些资本都是共同作用在公司现在实际的价值以及公司未来创造价值能力。

（二）企业社会的责任嵌入到公司治理关系的模式对公司进行有效的治理主要是要求企业按照社会责任经营的形式在社会契约的关系里面经营，其中每一项的业务都要按照社会的规范，有清晰道德的基础。将公司的治理范围拓宽以及对企业的社会责任进行风险整合的基础之上，对公司的治理一系列的属性从整体上面去考虑。当然社会的责任作为整个公司治理过程中重要的维度，现在已经和公司治理各个要素相融合在一起，通常情况下，组织外部关系上面体现在对环境和社会负责，内部是对员工负责。整个企业社会的责任承若情况和董事的资格以及董事会执行的职能之间存在密切的联系。社会的责任和公司的治理之间各个要素相互融合和渗透，将企业的内部资源利用和整合效率提高，拓展出能够获取外部的资源空间，最终形成动态能力和关系溢价的关系。

（三）企业社会的责任嵌入到公司治理统一体的模式将整个企业社会责任看成一个整体，对公司治理和社会的责任之间关系进行具体的分析，在整个公司的责任系统里面，治理公司和社会的责任是相互补充并且连续的统一体。误导性财务的报告以及不良的公司治理好比硬币的两面。整个企业社会的责任系统是连续整体，会随着公司压力增加而增加，作为整个连续题责任的系统从公司治理到公司业绩之间的移动，表明公司的责任系统是一个连续的统一体。在整个统一体里面，公司的治理是构成公司的责任模块基石，并且治理公司要承担公司在全球化的背景下面应该要承担的全部责任。该模式的背景下面，公司治理和社会责任的交界处就是企业的业绩，从一个方面看是整个社会责任的统一体在治理公司的时候有透明的机制，可以提供出可靠、真实的财务和非财务的报告，将社会需要主动满足，最终赢得与利益相关者之间的信任。从另一个方面看，取得利益相关者信任能够对企业各种类型契约与人之间和做的关系进行巩固，最终将企业业绩提升。

二、社会责任和公司治理之间的关系

通常情况下，企业治理和社会的责任主要存在两种交叉的关系：第一个是公司的治理概念，也就是好公司的治理需要承担相应的责任并且需要注意所有重要利益的相关者期望，保证公司能够对所有利益的相关者负责人。但是社会的责任利益的相关者方法就可以将整个企业看成利益的相关者里面核心的部分，企业需要对不同利益的相关者承担相应的义务和责任，并且要能够通过利益的相关者支持取得价值的创造和持续的发展。第二个是狭义工资的治理概念，也就是公司的治理需要确保整个公司透明度、合规和责任，该理解会与社会里面维度相对应，也就是企业应该要对其内部的利益相关者问出与之相关的问题，例如教育和技能、工作的条件和安全、机会的公平与工人的劳动权进行调查，因为公司在治理的时候会有两种不一样的理解，所以社会责任和公司治理之间交叉的关系要求其企业要对相关的利益者承担受托的责任与道德的责任，该责任的行为对于整个企业最终赢得业务和对财务的投资者维持以及其他利益的相关者信用有非常关键的作用。社会的责任和公司的治理两种机制，现在逐渐被运用在对企业经营的战略调整的过程，因为企业好治理的机制能够帮助企业取得社会和顾客的信任，降低整个企业交易的成本，并且能够对企业和主要利益的相关者之间的关系进行进一步的强化，最终获得共生的价值。

三、社会责任的嵌入企业治理价值

（一）加强整合财务政策资源的功能股东本位公司在治理的时候通常会更加注重金融性的财务资源运作，比如用财务的杠杆原理将债务的融资规模扩大，也可能会将企业社会的责任风险放大，最终使得整个企业的社会风险和财务风险出现共振的后果。社会的责任嵌入在公司的治理过程中，在制度上面要确保非正式的契约财务的主体谈判能力，其企业和其他不同类型利益的相关者之间形成关系性的财务资产，对资源进行整合出现双重杠杆的效应：在一个方面企业和各个契约者之间建筑互惠的关系，将财务的杠杆提高的时候，可以将财务的风险降低。在另一个方面，企业关系性的财务资产会和现在企业里面的资源进行非常有效的整个，将企业动态的能力声场，最终会导出企业关系性的财务资产对整个企业的资源之间杠杆的效应。

（二）扩展关系性的财务资产提供者控制权和所有权不同于债权人和股东提供出来财务的资产，关系性的财务资产通常是按照非正式的契约形成，相关的提供者收益权和控制权一般是取决其谈判的能力。并且谈判的能力变化外部上将企业合法性的管理体现出来，内部将董事会社会的责任功能体现出来，也就是股东的本位治理结构变为股东和企业各种各样利益的相关者之间利益的均衡治理关系。其治理的结构非常具有多元化的导向，对董事会的性别比例进行明确，给外部的非正式契约利益的相关者将会作为代表，对整个企业中袋的财务权利听证的权利和决策咨询的权利，对整个企业财务的决策产生影响，并且确保能够对企业控制权和剩余进行有效控制。在整个企业运行的时候，多元化董事会是整个企业资产受托的管理人，基本的责任是有效运作企业关系性和可控性的财务资产，确保企业能够持续的创造价值。

社会治理的主体责任篇（6）

当前由于多方面原因的影响，思想政治教育在社会发展中的功能不断被人们忽视，思想政治教育的地位也在不断弱化。在“十二五”规划中，我国政府提出了社会心态建设的社会发展规划，使社会保持健康、积极、稳定的社会心态已经成为新的战略发展要求。思想政治教育是对人的思想和心理进行教育的一种形式，因此，在社会心态建设中思想政治教育必然将作为重要的作用主体来推动社会的心态建设。如何摆脱当前的困境，真正发挥自身在思想和心理教育上的优势，便成为思想政治教育面临的重大问题。思想政治教育的发展主要靠自身的改革，思想政治教育主体是教育进行的真正承担者，强化主体的责任意识，对于改善思想政治教育的地位，全面提升全社会的思想政治教育水平，将起到十分重要的作用。

一、进行思想政治教育主体的责任意识建设是必然之举

（一）责任体制建设是我国教育体制改革的重要方面

邓小平在总结十一届三中全会时指出，“现在，各地的企事业单位中，党和国家的各级机关中，一个很大的问题就是无人负责”，并强调“要通过加强责任制，通过赏罚分明，在各条战线上形成你追我赶、争当先进、奋发向上的社会风气”[1]。党的十七大提出了“优先发展教育，建设人力资源强国”的战略部署，此后我国政府颁布了我国2010年――2020年《国家中长期教育改革和发展纲要》。作为我国21世纪的第一个中长期教育改革和发展规划，为我国今后一段时期内的教育改革与发展提供里理论和制度保证。在我国的这一教育发展纲要中，针对管理体制改革这一影响我国的教育发展的重要工作，我们提出要建立“健全统筹有力、权责明确的教育管理体制”[2]，责任体制建设已经成为教育改革的重要方面。

（二）当前我国思想政治教育主体的责任意识淡薄

教育责任体制建设的根本目的在于提高教育参与者的责任意识。责任意识的表现在我们的生活中无处不在，所谓的责任意识，就是清楚明了地知道什么是责任，并自觉、认真地履行社会职责和参加社会活动过程中责任，把责任转化到行动中去的心理特征。决定成功的重要因素不是智商、领导力、沟通技巧等，而是责任。但是在我国目前的思想政治教育发展中，责任意识淡薄的现象十分突出。就教育者而言，思想政治教育是全社会的工作，除了学校影响外，家庭、舆论、社会环境等等都会对受教育者形成影响，这便造成思想政治教育的教育者具有了广泛性和不确定性的特点，使得思想政治教育的教育者除了明确的学校教育主体外，还涉及到社会工作的其他方面，导致不同思想政治教育者的责任难以进行明确的划分，教育者整体上的责任意识淡薄。

二、强化主体责任意识需要多方面共同推动

（一）强化政府人员的教育责任意识，营造良好的思想政治教育环境

思想政治教育不是在真空中进行的。在思想政治教育过程中，除了思想政治教育主体和客体外，影响思想政治教育活动的另一个重要因素就是思想政治教育的教育环境，从宏观上看，教育环境包括政治环境、经济环境、文化环境和大众传媒四个因素。不管是什么环境，都会在潜移默化中对思想政治教育的受教育者产生着或多或少的影响。营造良好的教育环境，不仅有利于提高和改善环境质量，而且有利于形成优良的育人环境与氛围，促进优秀人才脱颖而出，而这个教育环境主要是靠除教育主体之外的政府管理者来营造的。

（二）强化教师的教育责任意识，培养有责任的教育传播者

学校是思想政治教育开展的主要承载者，教师是其中的核心推动者和承担者，因此必须强化思想政治教师队伍的教育责任意识。教师的责任意识的形成过程是一个由外部要求内化为教师自身需要的过程，是一个社会期望与教师现有水平之间的矛盾运动，包括感知、理解和接受阶段，因此我们必须从教育机制和教师自身两方面来强化教师的责任意识。首先，内因是发展的根本推动力量，教师职业素养的高低对教师责任意识的培养有着中央作用，所以我们必须提高教师的职业素养，尤其是学识修养、教育观念等，通过素养的内在推动力强化教师的责任意识；其次，外因影响内因，就学校管理者而言，必须建立健全各项规章制度，通过完善的晋职、奖惩等机制，刺激教师责任意识的培养。

（三）强化学生的社会责任意识，增强受教育的主动性

学生是学校思想政治教育的受教育者，学生自身责任意识的强弱直接影响到学生会不会主动接受传授的教育内容，影响思想政治教育的效果，因此我们必须强化学生的责任意识。学生社会责任感的强弱，与其所在群体的人际关系以及环境气氛关系极大，因此要为他们创设一个团结互助的群体环境，使他们能从心理上体验到群体温暖，从而激发社会责任感。同时由于学生自身价值观不讲全，容易导致对社会认识偏激而责任感弱化，思想政治工作者要与他们进行心理交流，消除他们的不满情绪，以达到内心平衡。

注释：

[1]邓小平，《解放思想，实事求是，团结一致向前看》

[2]《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，人民出版社，2010年7月

参考文献：

[1]李爱华，《马克思主义经典著作导读》，北京：北京师范大学出版社，2008.4

社会治理的主体责任篇（7）

【中图分类号】D922 【文献标识码】A

随着我国城市化进程的不断加快，城市社区治理活动开始进入了人们视野，基层政府作为城市管理主体，如何在社区管理活动中承担起应有的责任，成为亟待解决的现实问题。 社区治理活动中基层政府责任的定位

在我国，城市社区治理出现的时间相对较晚，对城市社区治理的理论及实践研究更多地是借助于国外的经验。在这样的背景下，要想顺利推进城市社区治理的实践，就必须首先清晰地界定基层政府在此过程中应当履行的政治责任、行政责任和伦理责任。

基层政府要明确在社区治理中的基本建设责任。基诱府作为社区治理的主体，不仅在社区中负有落实党的基本政策、推进党的基层建设的根本性任务，而且还更多地担负着强化社区治理、提供社区服务、维护广大社区民众――包括社区流动人口的根本利益的责任。而抓好社区基本建设、完善社区基础设施无疑是落实好这一责任的基本手段，因而，在这一环节中，基层政府理所当然地要承担起社区公共建设的责任，强化社区基础设置，加大相关经费的投入，为确保社区能够正常运转，更好地服务广大群众提供基本条件。鉴于当前方兴未艾的学习型社区建设与文化社区建设活动的实践，基层政府有责任把各项社区活动打造成为落实上级政策、推进社区文化建设的重要平台，并以此增强社区的凝聚力和向心力，从而更好地维护社区群众的利益。

基层政府要明确在社区治理中的管理责任与组织责任。社区治理不等同于传统意义上的社区行政管理，而且基层政府在社区治理活动中显然也不可能简单地依靠传统的行政化手段解决一切社区治理的问题。在此情况下，基层政府就必须明确社区的功能定位，在厘清政府与社区间管理关系的基础上，明确政府对社区的管理责任在于组织社区管理、为社区提供相应管理服务，从而提升社区治理水平。这种管理服务，一方面体现在组织好社区管理与治理机构上，另一方面要体现在服务社区民众、培养社区公共精神、提升社区居民参与社区治理意识，并实现“社区人治理社区事”的最终目标。

社区工作的好坏直接取决于社区工作人员素质的高低，因此，选好、用好、激励好社区工作人员意义重大。当前，我国多数城市社区工作人员除主要领导接受上级派遣外，大多是通过正规考试录用到社区工作中来，或是社区根据自身工作需求自主组织考试进行的聘用。因而在人员选聘的组织工作中，基层政府必须切实做好社区工作人员的选聘工作，通过政策指导和监督等途径，防止自主招聘成为亲朋好友进出社区队伍中的捷径，更要防止在此过程中出现、拉帮结派、权力寻租等问题。此外，还要切实保障通过正规途径进入社区管理队伍中的工作人员的福利待遇，使之能够更好地在社区治理中发挥作用。

基层政府要明确在社区治理中的领导与监督责任。基层政府作为城市社区治理的重要主体，同时还必须承担着社区治理工作的领导责任与监督责任。就这两方面而言，其领导责任一般应该偏重于党的方针政策的贯彻落实和人事安排上，并就社区的发展作出长远规划，对社区治理献计献策，给予指导；而监督责任则更多地是通过对活动目的性、合法性的监督来实现。在监督过程中，要发挥好基层政府社区治理的突击检查和明察暗访作用，并鼓励社区居民参与到社区监督之中，以此优化监督方式，推进社区治理的规范化。 基层政府在承担城市社区治理责任中不要“越位”“缺位”

基层政府在社区治理活动中的责任明确以后，其实现又面临着一些问题。

一是社区治理政策与方法体系不够完善。由于社区治理在实践上仍然还是一个新生事物，在政策体系与方法体系层面都存在着明显不足，政府作为社区治理的重要主体，其在政策和资源上占有绝对优势，对于社区治理具有绝对话语权。在行政命令方式大行其道的情况下，所谓的社区治理往往又成为了社区行政的翻版。同时，由于行政手段的局限性，以及市场经济的不断发展，基层政府在城市社区治理活动中还往往会出现“缺位”“越位”现象，导致在社区治理中要么无所作为，无所适从，要么丢弃市场规则，不顾社区群众的治理权益，越俎代庖，胡乱作为。从而影响到基层政府在社区治理活动中责任的实现。

二是基层政府在社区治理活动中存在资金无依的问题。在社区治理活动中，基层政府并没有相应的专项资金，或者虽然有专项资金，但资金规模往往较小。因此，在社区治理中往往存在着在资金不足而导致的困境。 不断提升基层政府的服务意识，更好地推动城市社区治理的健康发展

加快完善社区治理的相关政策和法规。政策和法规是基层政府在社区治理中能够制定治理方案、落实具体行动的根本依据，因此，国家要从未来社区治理可持续发展的角度出台相关政策和法律依据，为基层政府在实际社区治理过程中提供政策保障和法律法规。同时，基层政府要根据当前社区治理特点和社区管理实际广泛征询社区群众意见，针对社区治理和未来管理趋势，从政策支撑、财政支持、人员保障、福利待遇和社区活动的多个层面予以支持，并制定短期、中期和长期发展规划，不断创新社区治理的方法，从而推动社区治理活动的健康发展。

基层政府必须加强社区治理资金的投入与使用。针对社区治理过程中存在的资金短缺问题，基层政府必须加大力度，多方筹措，根据社区治理的需要设立社区治理专项资金，并鼓励社会力量参与兴办社区基础设施，督促和引导社区建设者、企业等完善社区公共设施，为社区治理提供充分的物质条件。除此之外，在资金使用上，也要加大监管力度，保证做到专款专用，用之有效，使得每一分专项资金都能够获得相应的社会效益。

进一步推进社区治理民主化。社区治理民主化是社区未来发展的主流趋势，也是政府确保广大人民群众享受民主成果的重要途径，同时是实现基层政府社区治理责任的必然要求。为此，基层政府必须通过简政放权的方式，让市场和社会组织在社区治理中发挥更大的作用，更多地鼓励社区居民和社会组织参与到社区治理之中，在扩大社区治理民主化范围的同时，确保群众治理与社区组织治理的有效结合，最大限度地维护好社区居民的根本利益，推动社区治理根本目标的实现。

基层政府在城市社区治理活动中负有特定的责任，只有不断提升基层政府的服务意识，进一步完善工作方式方法，才能更好地提高服务社区的质量和能力，从而更好地推动城市社区治理的健康发展。

（作者为中共青海省委党校副教授） 【参考文献】

社会治理的主体责任篇（8）

中图分类号：G416　文献标志码：A　文章编号：1002－0845(2012)02－0116－02

公民意识包括权利意识、责任意识、参与意识和法律意识。其中，权利意识和责任意识是公民意识的核心内容。权利意识指的是社会主体对权利的认知、情感和意志等的总和。它主要包括以下两个方面的内容：一是社会主体对自身权利的知晓、理解和把握；二是社会主体对他人权利的知晓和尊重。它具有物质制约性、时代性、阶级性、独立性等重要特征。

社会责任感就是在一个特定的社会里，每个人在心理和感觉上对他人的伦理关怀和义务。社会责任感是社会稳固的基石，是一个人道德素质的核心。简单地说，就是没有人可以在缺少交流的情况下独自一个人生活，所以我们一定要有对社会负责、对他人负责的责任感，而不仅仅是为了自己的欲望而生活，这样才能使社会变得更加美好。一个有社会责任感的人，应该具备以下三种品质：坚持正确的道德主张或真理、在实践中坚持正义原则、愿为他人做出奉献和牺牲。

大学生是社会的精英，是国家和民族的希望，大学生的权利意识和社会责任感直接影响着我国经济社会的可持续发展，培育大学生的社会责任意识，是我国高校面临的首要任务。本文从分析当代大学生权利意识和社会责任感的现状出发，探讨加强大学生权利意识和社会责任感教育的途径。

一、加强大学生权利意识和社会责任感教育的重要性和紧迫性

《中共中央、国务院关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》指出，当代大学生思想政治状况的主流是积极、健康、向上的，他们关注改革开放和社会的发展，具有平等意识、民主意识、市场意识、环保意识等现代意识。但是，目前有不少大学生对公民概念的认识还是比较模糊的，表现为重权利、轻义务以及法制意识淡薄等。大学生权利意识和社会责任感的缺失，直接影响了我国全体公民的公民意识的提高，影响了我国社会民主化和法治化的进程。

1.大学生权利意识和社会责任感的现状

培养大学生的权利意识和社会责任感是政治文明和精神文明建设的基础工程，是落实政治文明和精神文明建设根本任务的基本内容和具体举措。目前，我国现代社会公民意识的整体水平还不是很高，与现代化进程的客观要求之间尚存在一定的距离，主要表现在以下方面：

(1)大学生主体意识淡薄

主体意识，是指公民作为一名社会成员对自己的基本认识和定位。在当前的教育体制下，学生接受的是“判断式”的教育，学生们只能片面地接受“什么是对的，什么是错的；什么事应该做，什么事不应该做”，但并不能理解“为什么应该做以及为什么是对的”。这种教育方式弱化了大学生的主体意识。同时，社会上的一些负面新闻，也在一定程度上影响了大学生对客观价值的认知和判断，致使权力崇拜成为当代大学生的自觉意识。

(2)权利意识片面且淡薄

权利意识是指对重大社会事务有知情权、参与权及表达自己愿望的权利等。当代大学生作为一个追求自由、平等的公民群体，具有参与政治活动的自由，他们也正在逐步参与到政治决策的过程中来。但由于大学生对于社会变革中存在的各种问题缺乏清醒的认识和辨证的思考，致使他们很容易被不法分子所利用。

(3)责任意识差，多以自我为中心

责任意识是指作为一个社会成员要承担相应的社会责任，尽相应的义务，如关心社会、遵守公德、爱护公物、关爱他人等。同以往相比，在处理个人理想和社会理想的关系上，当代大学生更注重两者的有机结合；在理想的实现途径上，则更注重个人的奋斗。但部分大学生的理想带有浓厚的功利色彩，他们过分强调经济利益，功利主义思想严重，只要求社会对个人的尊重和满足，却不强调自己对社会的贡献。

(4)法治意识淡薄

大学生喜欢以批评的眼光看待周围的人和事，甚至把学校的规章制度视为束缚其思想和行动的多余之举，对法纪教育存在逆反心理，盗窃、打架斗殴、毁坏公物等违法行为在大学生中时有发生。有的大学生在兼职、工作的过程中被骗后，不是第一时间向有关部门求助，因缺乏必要的自我保护意识，致使自己的切身利益受到了严重的侵犯。同时，在公德意识方面，部分大学生虽然具有较高的道德认知水平，但其道德行为的水平却相对较低，尚未形成为他人着想和为社会服务的观念。

2.大学生权利意识和社会责任感的培养――高校思想政治教育的使命

加强大学生权利意识和社会责任感的教育对提高大学生的公民行为能力具有重要的作用。

首先，加强大学生权利意识和社会责任感的教育，有助于促进我国社会主义公民社会走向成熟。从公民社会的政治文化层面来看，一个健康的公民社会，不仅是一个彰显公民价值与权利的民主社会，而且还应是一个倡导公民具有参与意识、责任意识、公共精神的公共生活空间。对我国这样一个有着“臣民”政治文化传统的国家，要构建一个成熟的公民社会，首先应培育公民的权利意识和社会责任感，造就大量成熟合格的现代公民，发挥他们的引领作用，进而推动公民社会的不断成长。

其次，加强大学生权利意识和社会责任感教育，有助于推进社会主义民主政治建设的进程。公民的权利意识和社会责任感的强弱，标志着公民作为国家主体的自我觉醒和觉悟程度的高低。大学生是我国未来社会主义民主政治建设的重要力量，开展大学生权利意识和社会责任感教育，有利于大学生民主价值观念的形成，从而为社会主义民主社会塑造合格的民主政治活动主体。

第三，加强大学生权利意识和社会责任感教育，有助于为大学生的自我成长提供新的途径。随着市场经济的发展，大学生的思想活动呈现出多元性、独立性、多样性和差异性的特点。权利意识和社会责任感教育在提高大学生的政治敏锐性的同时，还可以增强其政治鉴别力，从而促进大学生的自我发展和自我完善。

三、加强大学生的权利意识和社会责任感教育的途径

加强大学生权利意识和社会责任感教育是一项长期的系统工程，高校思想政治教育应肩负起这一使命，将大学生权利意识和社会责任感教育融入到思想政治理论课教学中，充分发挥思想政治理论课的教育主渠道作用，利用高校的各种载体，构建大学生权利意识和社会责任感教育的体系。

1.充分发挥思想政治理论课的主渠道作用

思想政治理论课是高校思想政治教育的主阵地，也是大学生权利意识和社会责任感教育的主渠道。在思想政治理论课教学中，把大学生权利意识和社会责任感的教育作为出发点和落脚点，使学生能够从做一个好公民的角度去理解和领会教学内容。思想政治理论课教师要在思想政治

教育各门课程中提炼公民意识教育的内容，尤其是大学生权利意识和社会责任感教育的内容，把大学生权利意识和社会责任感教育的内容与现实生活紧密联系起来，寓教于理、寓教于情，用真实的事例教育和感化学生。例如，在思想道德修养与法律基础课中开展大学生权利意识和社会责任感的教育，有很多的结合点和突破口，可以结合理想信念、爱国主义、人生价值、道德修养、社会公德、职业道德、法律意识等内容，对大学生进行权利意识、义务意识、自主意识、创新意识、秩序规则意识、法治意识、道德意识和生态意识的教育与培养。

2.要着力打造一支高素质的教师队伍

教师是培养一代新人的灵魂工程师，是大学生成才进步的导师。教育活动旨在把学生培养成为负责任的人，这包括言教和身教两个方面的内容。通过言教，使学生获得有关责任感的知识，懂得什么样的行为是负责的，什么样的行为是不负责的，使学生形成完整的责任认知。言教，主要是通过系统的讲解或者以报告、讨论、谈话、辩论等方式，使学生加深对责任感的理解。同时，教师更要以身立教，以高度的责任感去影响、感召学生，把学生培养成为负责任的人。杰出的教育家孔子早就指出：“其身正，不令而行，其身不正，虽令不从。”“不能正其身，如正人何?”也就是说，教师应作为“善”的表率，以自己的“善”来影响和教育学生，并让自己成为学生效法的模范。因此，教师应具有高度的职业责任感和社会责任感，要为学生树立榜样，把责任感的内涵真正融入学生的内心世界，并化为切实的行动，贯彻到日常的学习、生活和工作中去。

3.要善于发挥校园文化活动的引领作用

社会治理的主体责任篇（9）

中图分类号：D630 文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2013）010-0030-04

现代民主政治对政府官员的基本要求之一是能够有效担当起自身职责，能够对手中掌握的权力负责任。以责任制约权力一直是约束政府官员的一条重要路径。因此，在政府部门中，各种责任机制不断创建和发展，力求更加科学与合理。然而，风险社会的到来使原本设计精巧的责任链条产生了断裂，政府官员的责任担当面临着困境。

一、风险社会视野下政府官员责任担当困境的内在机理

贝克是风险社会理论的代表人物。1986年贝克在德国出版了《风险社会》一书，1992年该书被马克·里特译成英文后，“风险社会”作为一个概念和理论被西方学者以及公众所接受。贝克认为，“现代性正从古典工业社会的轮廓中脱颖而出，正在形成一种崭新的形式——‘风险社会’”， [1]2 “正如现代化消解了19世纪封建社会的结构并产生了工业社会一样，今天的现代化正在消解工业社会，而另一种现代性正在形成之中。”[1]3随着人类由工业社会迈入风险社会，工业社会中形成的各种制度必然会面临挑战，产生种种不适和困境。政府官员的责任担当困境从根本上说，正是工业社会中形成的政府官员责任担当制度已经不再适应风险社会的要求的反映。

1.依照科学理性设计的责任机制运转失灵。当代政府都是依照理性官僚制模式进行组织结构设计的，相应地，这种组织结构中的责任机制是依据科学理性设计而成的。然而在风险社会中，面对公共事务的高度不确定性、不可预测性、突发性和超常规性，在工业现代化阶段占据垄断地位的科学理性不断受到怀疑。依据科学理性设计而成的责任机制面对风险社会中无法计算的各种风险往往不能正常发挥作用。

风险社会中的各种风险多是由人为因素所致，不是由于知识欠缺而是由于知识太多，这种在工业现代化进程中产生的工业文明的副作用使人类面临着与以往大不相同的状况。“核风险、化学产品风险、基因工程风险、生态灾难风险已经彻底摧毁了风险计算的四大支柱。首先，此时此地所造成的灾难不再只是局限于此时此地，而经常构成一种无法弥补的带有全球性损害的灾难，所以风险计算中的货币赔偿概念失灵了、不管用了。其次，在最致命的灾难过程中，在人们能够想像到的最糟糕的事故状态下，风险计算这一理念所赋予的关于事故善后处理以及对结果进行预警监测的安全概念也变得无所谓了、没有意义了。再次，风险计算因灾难性事故在时间和空间意义上的范围与界线几乎完全消失而变得无法操作、无法推算。最后，灾难性事故所产生的影响，或呈澎湃奔腾之势，或呈浸润蔓延之态，或呈快慢交叉、疾缓重叠之姿，使得风险计算成了一个没完没了的、有开始无结局的事情。”[2]在这种情况下，与风险计算联系在一起的责任机制不再像以前一样有效运转了，在准确界定责任主体、责任内容、责任承担方式等方面的失灵直接导致了政府官员面临着责任担当的困境。

工业社会时代的人类实践活动导致了全球范围内风险广度和深度的变化，各种公共危机呈现出新的特点：从自然危机转向人为危机，从区域危机转向全球性危机，从物质利益危机转向文化危机、道德危机、理论危机等非物质危机，从单一危机后果转向多重危机后果，从单一危机主体转向多重危机主体，从危机的简单应对方式转向综合应对方式。[3]贝克用一个形象的对比来说明工业社会和风险社会的不同：前者的“推动力可以概括为这样一句话：我饿！”后者的“驱动力则可以表达为：我害怕！”[1]57风险社会中的各种风险打破了时间和空间的界限，因而，与之相对应的责任的时间和空间维度也在不断拓展，责任不再局限于此时此地，而是可以跨越时间和空间。依照科学理性设计的责任机制无法应对这种新情况，政府官员也无法承担这种时空界限越来越难以确定的责任。处在既有体制之下，面对着风险社会中具有高度复杂性与复合性的公共事务，政府官员在责任担当问题上会有很多困惑和无力感。虽然他们在各自的专业领域内是专家，但随着专业的不断细分，一个人在某个领域是专家，但在其它领域中也常和其他人一样无知。体制的失灵和个人能力的有限使政府官员在责任担当问题上面临着困境。

2.工业生产模式的复杂体系致使个人无法负责。在风险社会中，“工业化社会道路上所产生的危险开始占主导地位”。[4]10-11工业社会在解决传统社会风险的同时产生了新的风险，并且这些新风险的累积构成了风险社会的特征。在工业社会中，生产力的大发展解决了传统社会因物质资源匮乏给人类造成的风险，但与生产力的大发展相伴的高度的社会分工和复杂的组织体系，也给人类带来了新的风险。在复杂的组织体系中，一旦出现了问题，想要确定由谁负责，以承担不利后果，接受惩罚，是很困难的。每个人作为个体“很少能够从工业生产模式的复杂体系中被分离出来。在商业、农业、法律和政治的现代化中，高度专门化的机构在系统上的相互依赖是与不存在可分离的单个原因和责任的情况相一致的”。[1]33系统概念的伦理意义就是：“你可以做某些事情并且一直做下去，不必考虑对之应负的个人责任。这就像一个人在活动，却没有亲自在场。一个人进行物理的活动，却没有进行道德或政治的活动。一般化的他人——系统——在个人之中并通过个人行动：这是文明的奴隶道德，在其中人们进行个人和社会的行动，似乎从属于自然的命运，即系统的‘万有引力定律’。”[1]34

上述理论同样适用于现代社会的政府部门。在工业现代化的进程中，面对着日益复杂的公共事务，政府部门持续不断地调适自身组织结构，进行高度分工，呈现出与私人部门相似的高度专门化和系统化的理性官僚制组织特征。作为个体的政府官员与他所在的政府系统密不可分，由于政府系统中各个机构、部门及人员之间具有相互依赖性，所以不存在可分离的单个原因和责任。政府官员个人身上被打上了政府系统的烙印，因此在个体的责任担当上存在着困境。“任何疑问或者良心的不安都可以转化为上级的责任。韦伯直言，这是一种上级无法也不应该拒绝和转移的责任。责任在成员与成员之间、行为者和直接的上级之间、行为者隶属的组织与上级组织之间进行转移。行为者总是会为自己的行为找到借口，当被要求承担责任时就会把自己看作执行他人意愿的工具，从而把责任再推诿给别人。当需要追究责任之时，设计者可以推托下面执行不当，执行者也可以借口奉命行事。无论多么残忍的罪行与邪恶的行为，责任要么是在上下推诿中被减轻，要么就是根本找不到责任的承担者。”[5]如果说上述情况在工业社会阶段已经显现的话，那么在风险社会阶段面对各种不确定的因素和更加复杂的问题时，这种“有组织的不负责任”就会表现得更加严重。

3.社会变迁中政治的失势导致政府官员权责不对等。从工业社会向风险社会的社会变迁具有以下特征：“这种社会变迁是以一种非政治的方式发生。在这种意义上，对政治的不满不仅是一种对政治自身的不满，而且源自以下两者不成比例的关系：一方面是政治性的行动权威以及它逐渐失去力量的过程；另一方面是脱离了社会决策的大规模社会变迁，这一过程是在非政治的掩盖下不可阻止但又无声地到来的。”[1]228在这种社会变迁的过程中，政治的失势表现得尤为明显，“塑造社会的决策能力只有一部分被汇集在政治体系里并服从于代议制民主的原则。另一部分则摆脱了公共监督和证明的规则，并被转移给企业投资的自由和科学研究的自由。”[1]226

“政治变成非政治而非政治变成政治”[1]229的状况正在突显，权力正在从政治系统转移到科学、技术和经济现代化的亚政治系统中去。在这种权力转移的过程中，政府官员手中的权力正在被不断地剥减，“无论发生在哪个层次上，政治决策过程都不能再被理解成几个智者或领导预先决定的某个模式的强制或执行。程序和决策过程的表述，以及这些决策的推行，必须被理解成一种集体行动的过程，而这即便在最好的情况下也意味着集体学习和集体创造。然而，这意味着政治制度的官方决策权威必然是分散的。政治行政体系再不能是政治事件的唯一或核心的场所。伴随着民主化，协议和参与的网络、协商、再解释和可能的反抗，就跨越权威化和权限的形式上的水平和垂直结构形成了。”[1]236由此可见，风险社会中公共事务的责任主体是多元的，政府不再是单一责任主体。根据权责对等原则，有多大的权力才能承担多大的责任，在风险社会中，政府官员不再拥有工业社会时代的权力，因而也就无法担当起与之相一致的责任。

然而，现实的责任分配情况是：“作为副作用，风险留给了政治责任而不是商业。这就是说，商业对其导致的东西并不负责，而政治在为一些超出其控制的东西负责。只要一切还是这种状况，副作用就会持续存在。这加剧了政治的结构缺陷，政治不仅遭受挫败，而且不断被要求为那些越来越难否认，但其原因和变化超出了其自身直接影响范围的东西负责。”[1]281这种整体上政治面临的责任困境直接导致了政府官员个人面临责任担当困境。

二、风险社会视野下政府官员责任担当困境的消解路径

为了使政府官员走出责任担当的困境，必须从制度和伦理两方面进行深刻变革，以适应风险社会的时代要求。

1.突破理性官僚制。现代政府大多具有理性官僚制组织模式，其责任机制在风险社会中的失灵使得政府官员无力承担时空界限越来越难以确定的责任，其高度专门化和系统化的特征使得政府官员无力承担个人责任。因此，理性官僚制模式在风险社会中面临着严峻挑战。

在风险社会，试图通过理性设计控制一切并获得确定性结果的官僚制组织结构的更进一步发展正在成为它自身的问题。面对理性官僚制的种种困境，学界、政界乃至全社会都在对其进行反思，“后官僚制”、“摒弃官僚制”、“突破官僚制”等理论不断涌现，“政府再造”运动在一些国家和地区逐步展开。美国著名政治学家、行政学家B·盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》一书中第一次系统评价了席卷全球的行政改革运动，并把各国政府的改革尝试和各种治理的观点有机地结合在一起，梳理归纳出四种未来政府治理模式：市场式政府（强调政府管理市场化）、参与式政府（主张对政府管理有更多的参与）、弹性化政府（认为政府需要更多的灵活性）、解制型政府（提出减少政府内部规则）。这四种模式是针对理性官僚制的不同弊端提出的，在应对风险方面各有各的优势。其中，参与式政府模式更有利于解决风险社会中理性官僚制模式遇到的责任困境。

就参与式政府模式而言，它能够引入社会理性，弥补风险社会阶段越来越受到怀疑和挑战的科学理性的不足。科学理性在工业现代化阶段占据了垄断地位。然而，现实已经有力地证明，完全依靠科学理性去应对风险社会的公共事务和公共危机是行不通的。只有引入社会理性，才能为公共事务管理开辟新的道路，才能使政府官员走出责任担当的困境。

“与科学理性主张不同，体现了社会理性的主张认为，公共领域的问题必须通过‘理想的言谈情境’来达成风险共识，应摒弃封闭的威权主义。”[6]在进行决策时，政治不应再囿于由各类专家组成的内部封闭系统，完全遵从科学理性，而应当引入社会理性。在风险社会中，每一个人都要面对各种风险，因此，每个人都有权利知晓风险产生的副作用及其对自身的影响，每个人都有权利维护自身权益。政府在进行公共决策之前应当对其有可能产生的副作用展开广泛的公开讨论和意见征集，保证公众的知情权和参与权，以避免各种风险有可能带来的灾难性后果，避免风险分配过程中的不公平等问题。“没有社会理性的科学理性是空洞的，但没有科学理性的社会理性是盲目的。”[1]30这二者只有结合起来，才能发挥出最佳效果。公众参与的过程本身可以促进社会团结，培养全社会共担风险，同呼吸、共命运的责任意识。通过公众参与，政府不再被孤立于社会之外，不再独自承担那些不是自身原因造成的且无法承担的责任，也使得政府官员从这种责任困境中解放了出来。

2.打破政治的失势。在工业社会向风险社会的社会变迁中政治面临着为不是自身原因造成的问题和风险负责的困境。“科学的无责任与商业的暗含责任以及政治合法化的单纯责任相对应。‘进步’是被制度化到一个无责任位置的社会变迁。”[1]265认清这种状况之后，政治可以行动起来，打破这一困境。也就是说，政治应当深刻反思现代化、“进步”等这些在工业社会时代被绝对信奉和尊崇的东西，反思其产生的副作用将会给人类带来的问题和灾难。因此，政治不应再被科学和商业所驾驭，充当其合法化的工具和途径，而应当和社会公众一起去正视和界定其副作用。

贝克认为，政治失势的循环是可以被打破的。“关键在于对于副作用的责任本身。或者说，政治行动获得了与对潜在风险的察觉和感知相同的影响。风险界定激起了责任并创造了不合法系统状况的区域，它们迫切需要一般公众兴趣的变化。因而，它们并不削弱政治行动，并且完全不必借助于一种或者盲目或者受到外部控制的科学不惜代价地在系统地反感的公众面前加以掩盖。相反，风险界定开启了新的政治选择，借此可以重新获得并巩固民主代议制的影响力。”[1]282也就是说，风险不应被隐藏，而应被正视，风险由谁制造、由谁负责等风险界定问题应当为政治所关注和直面，只有这样，民主代议制才能真正地在风险社会中重新获得信任和支持。“反过来，否认的做法不会消除风险。相反，旨在稳定政策的东西很快会变成普遍的破坏稳定的因素。被掩藏的风险自身可能突然变成非常严峻的社会风险境况。”[1]282政治的无功用和粉饰的、象征性的处理，只会使社会的不安全感进一步增长。

不仅如此，掩盖风险的政治还面临着民主沦丧的风险，政治强人或将再度出现。这是因为，“一个习惯于将问题最小化的社会，对迎接‘未来的冲击’是没有准备的。在这一冲击的影响下，政治冷漠和玩世主义会在人们当中迅速增长，而在社会结构和政治之间，或者政党与选民之间，业已存在的鸿沟会迅速扩大。或许对‘政治’的拒斥不仅影响个体的代表和政治，而且影响作整体的民主规则体系。旧有的不安全感和激进主义的联盟将获得复苏。不祥的对政治领导人的吁求将再次回响。当人们看到四周世界的崩溃的时候，对‘铁腕’的期盼就会增长。对秩序和可靠性的渴求将复活过去的幽灵。忽视副作用的政治的副作用具有破坏政治自身的危险。”[1]282

以上正反两方面的论述充分表明，只有充分正视、界定风险，政治才能走出自我失势的困境，才能维护民主，防止任何形式的独裁和专制。只有走出了自我失势的困境，政治才能摆脱为不是自身原因造成的问题和风险负责的困境，政府官员才能走出个体面临的责任担当困境，以更加积极进取的行动和态度承担起自身应当担负的职责。

3.倡导和培育责任伦理。在工业社会阶段产生和发展的理性官僚制组织中，法规制度明确划分了权责关系，确定了机构和人员的任务领域，组织呈现出稳固而有秩序的上下级结构。人成为职位角色的化身，行为的正当性与合理性全部来源于制度的规定。阿伦特把角色化的人称呼为“投身者”，他们“是剧目中的一分子，必须扮演他的那个角色——因此他是受到限制的，因而是有偏见的。另外，因为投身者关心的是声誉，也就是来自他人的评价，所以对他来说重要的是在他人面前如何表现自己：他依赖于旁观者的议论，因而他不是自发自足的，他不是根据理性的内在的声音而行为的，而是根据观众们希望他表现的那样去举动”。[7]55

要改变这种状况，使政府官员摆脱职位角色对自身束缚产生的消极影响，除了在制度变革上寻求出路外，还应当在伦理道德上寻求解决办法。面对着风险社会的种种问题和困境，20世纪70年代初80年末由汉斯·尤纳斯等人提出的责任伦理学给人们提供了不同于以往伦理学的启迪。从责任伦理学产生的时间来看，它和1980年就初步形成的风险社会理论具有共时性。也就是说，二者是在相同的时代背景下产生的，面对的都是由人类对自然的无限索取、工业的不断扩展和科技的急剧膨胀而造成的人类社会风险重重、岌岌可危的时代主题。

责任伦理学依据责任承担的时间先后把责任分为“追溯性的责任”与“前瞻性的责任”，前者是一种形式责任，强调风险发生后的补救，而后者则是一种实质责任，强调风险发生前就积极进行预测，以高度的责任意识来规范实践行为。在工业化时代，各种责任机制的设计一般都着眼于“追溯性的责任”，侧重于事后的责任追究。然而，在风险社会中被摧毁的风险计算使得这种溯及既往的责任机制运转失灵，政府官员也随之陷入了责任困境。只有打破责任只局限于此时此地的传统思维，以一种跨越时空的更宽广的视野去看待责任，才能走出困境。责任伦理学提出的“前瞻性的责任”使人们从只关注过去转向面对未来，从只为当下自己这一代人负责转向要对未来的子孙后代负责。这种责任意识相比过去上升到了一个更高的层次。

如果说传统的责任是一种等值的、交换式的履行各自承诺的对称性责任，那么责任伦理学中的责任就是一种责任主体无条件地、不求回报地对责任对象负责的非对称性责任，这种责任是自然的、先定的、绝对的，类似于父母对婴儿的抚育与照料。责任伦理的基本原则是：“绝对不可拿整个人类的存在去冒险。”[8]16尤纳斯提出的道德律令是“要这样行动，使得你的行为的后果符合人类真正的永恒生活”。[8]11如果能在全社会倡导和培育这种责任意识，那么，科技专家和工商业者就会不断反思“进步”、“现代化”等工业社会中的绝对信条，就会从单纯的追逐自身利益转向思考整个人类的未来，政府官员就会跳出现有的体制束缚，发挥自身能动性，为了整个人类的明天去努力，个体的努力汇聚在一起终将促成制度的改进。因此，倡导和培育责任伦理学对于政府官员走出责任困境具有重要意义。

总之，为了适应风险社会的时代要求，使政府官员走出责任担当困境，必须从制度和伦理两方面进行深刻变革，必须跳出工业社会形成的既有制度框架，突破理性官僚制的束缚，倡导和培育政府官员的责任伦理，使政府官员有效担当起自身职责。

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社会治理的主体责任篇（10）

中图分类号：F239.47 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）13-0078-04

经济责任审计是一项极具中国特色的审计监督制度，是政府治理中的一项重要制度安排，具有推动完善政府治理的功能。国家高度重视经济责任审计在加强干部管理监督、建立健全问责机制、推进依法行政、加强对权力运行的监督和制约、惩治和预防腐败等方面的治理作用。1989年，世界银行首次提出“治理危机”的概念以后，治理相关问题成为学界研究的热点问题。近年来，政府治理问题的重要性日益凸显，引起了各界的高度关注。政府审计与政府治理之间有着密切的联系。最高审计机关国际组织（INTOSAI）秘书长Moser在2008年举行的联合国经济与社会理事会会议上就指出，国家审计是良好国家治理的关键要素；2013年举办的世界审计组织第21届大会的两个主要议题之一就是“国家审计与国家治理”。我国亦有诸多学者曾在其文献中提出过“政府审计是政府治理的一种工具、手段或机制，政府审计能够促进政府治理完善”的观点，如张立民、赵彩霞（2009），尹平、戚振东（2010）等。

政府审计的治理功能可以体现在诸多方面。世界银行学者D. Kaufmann等（2008）认为治理功能体现在六个方面：话语权和问责制、政局不稳定和暴力、政府的效率、管制负担、法治、防治腐败。当前，我国学者对政府审计治理功能的研究主要集中在四个方面，包括政府审计推进问责制的研究、政府审计提升行政效率的研究、政府审计维护国家经济安全的研究以及政府审计防治腐败的研究。经济责任审计是政府审计的一种重要类型，是政府治理结构中的一项重要制度安排。国家对经济责任审计在监控权力运行、防治腐败、提升行政效率以及维护国家经济安全等方面的治理功能寄予了厚望，急需学界进行系统、深入的探究。基于以上背景，本文拟以经济责任审计为切入点对政府审计的治理功能进行系统、深入的探讨，论证经济责任审计为何具有治理功能，指出经济责任审计的治理功能具体体现在哪些方面，揭示经济责任审计的治理功能是如何实现的。

一、经济责任审计具有治理功能的理论与经验依据

（一）理论依据

根据契约理论，国家是人们相互之间或人民同统治者之间相互订立契约的产物；政府的合法性来源于社会契约，政府对公民负有责任并且必须达到契约的约定。政府治理过程是契约的签订和执行过程。政府的契约关系包括公众与立法机构之间的契约、立法机构与政府部门之间的契约、政府部门与消费和供应商之间的契约（政府部门作为公共服务的提供者与顾客、供应商之间的关系）、上级政府与下级政府之间的契约、政府部门与支出部门的契约以及政府部门与政府官员之间的契约。领导干部经济责任的确认和解除过程，就是契约的签订和执行过程。从契约论的角度来看，可以认为经济责任审计是对政府官员履行一系列契约的情况进行监督、评价和控制的过程。因此，经济责任审计是一项的有效制度安排和监控手段，可以促进领导干部尽职尽责地履行经济责任，从而使得政府部门和政府官员之间的契约得到有效执行。

同时，也可以从新公共管理理论的角度来解释经济责任审计具有治理功能的理论依据。20世纪70年代，西方国家针对政府效率低下、政府运行成本过高、公共服务质量低劣的情况，兴起了新公共管理运动，以改变传统的政府治理模式。新公共管理理论认为，政府管理应摒弃官僚制，重视服务质量和顾客满意度，提倡改善政府实施公共管理的能力，在有限的资源条件下提供成本更低、质量更好的公共服务。经济责任审计通过对领导干部财政收支责任等情况的监控，可以促使领导干部有效地经管其受托的公共资源，有效率地提供公务服务，从而改善政府治理。

（二）经验证据

国内一些学者曾对政府审计与政府治理之间的关系进行过实证研究，董延安（2006，2007）从预算执行权、税收征管权两方面实证检验了经济权力的审计控制效果，结果表明：审计执行力度、审计任务强度、审计经济处罚力度、审计信息披露力度、经济发达程度对公共经济权力审计控制效果有显著影响；李江涛（2009）对中央政府部门和地方政府部门两个层级的经济权力审计监控效果进行了实证分析，结果表明：审计人员数量、被审单位数量、审计发现的违规金额对经济权力审计监控效果有显著影响；刘更新（2010）实证检验了经济责任审计对政府治理效率的影响，研究结果表明：经济责任审计人员数量、审计提交的信息报告数量、审计机构移交司法检察机关案件数量与政府治理效率显著正相关；韦德洪、覃智勇（2010）通过实证研究发现，政府审计效能对财政资金运行的安全性存在显著影响。上述实证研究都从一程度上验证了政府审计具有改善政府治理的功能。

二、经济责任审计治理功能的涵义及具体表现

经济责任审计治理功能是指经济责任审计具有完善组织治理的功能。在我国，经济责任审计对象包括党政机关、事业单位及国有企业的主要领导人。因此，经济责任审计的治理功能可以体现在党的治理、政府治理、非盈利组织治理以及公司治理之中①。

世界银行D. Kaufmann & Aart Kraay（2005）认为治理包含三个“维度”，每个维度分别由两个综合指标来表示，综合指标下涵盖多个具体指标（如表1所示）。表1中的综合指标反映了治理体现的六个方面：表达权和问责、政治稳定性、政府效能、监管质量、法治水平和腐败控制。以治理指标体系为参照，根据领导干部经济责任审计的主要内容和一些实证研究的结果，经济责任审计的治理功能主要体现在以下几个方面：（1）维护国家经济安全。通过对领导干部财政收支责任、国有资产管理责任、政府债务责任以及重大经济决策责任的审计可以维护国家经济安全。（2）提升政府效率。通过对领导干部财政收支责任、经济社会环境效益责任、政府投资重要项目管理责任、对直接分管部门的管理和监督责任、重大经济决策责任的审计，可以提升政府效率。（3）加强法治。通过对领导干部法律法规政策执行责任的审计可以加强法治。（4）防治腐败。通过对领导干部廉政责任的审计可以防治腐败。（5）强化问责。通过对领导应负经济责任的审计可以强化问责。

三、经济责任审计治理功能的要素

借鉴公司治理、财务治理等理论研究的要素框架，经济责任审计治理功能的要素框架可以从治理主体、治理客体、治理载体以及治理环境四个方面来进行探讨。

（一）经济责任审计治理主体

分析经济责任审计治理主体的内涵，要与经济责任审计主体进行区别。经济责任审计主体是指审计机构或审计工作人员，而经济责任审计治理主体是指拥有特定的审计委托权、实施权或监督权的机构、法人和自然人。具体包括：（1）经济责任审计委托人。根据《宪法》的规定，国家的一切权力属于人民，人民为公共财产或资源的所有者；人民代表大会代表人民行使权力，选举或任命各级政府及其部门首长。审计关系人理论认为，审计委托人一般为财产或资源的所有者。结合上述分析，我们可以把经济责任审计委托人在理论上分为三个层级，第一层级的审计委托人是全体人民，第二层级的审计委托人是各级人民代表大会，第三层级的审计委托人是各级党委和政府（我们国家是共产党领导下的社会主义国家，实行党管干部的原则，因此，审计委托人包括党委部门）。在经济责任审计的实践工作中，审计的具体委托权一般由党委部门和各级政府及其部门机构来行使，包括组织部门、纪委、审计部门、人事部门、国资委、监察部门等。（2）经济责任审计人。经济责任审计人指开展经济责任审计工作的机构或人员，具体包括政府审计机关、会计师事务所、国资委以及企业内审部门等。（3）其他拥有监督权的经济责任审计信息使用者。经济责任审计信息使用者一般都是经济责任审计的利益相关者，他们需要通过审计报告，了解被审对象履行经济责任的情况，从而作出与之相关的决策。其他拥有监督权的经济责任审计信息使用者具体包括除审计委托人以外的上级部门、被审计对象所在单位、组织人事部门、纪检监察部门以及社会公众等。

（二）经济责任审计治理客体

经济责任审计治理功能从具象的角度来分析，是对领导干部履责行为的治理，因此客体是领导干部及其履行经济责任的行为，具体包括两个方面的内容，一是按照委托人特定的要求和原则（一般指合法合规性、经济性、效率性和效果性）经营、管理受托的公共资金或资源，二是定期向委托人报告经营、管理公共资金或资源的情况和结果。

（三）经济责任审计治理载体

经济责任审计治理载体是联系治理主体和治理客体之间的桥梁和纽带，是使经济责任审计治理功能得以发挥并实现的各类信息、作用实现路径和机制等的总和。经济责任审计治理信息主要包括领导干部的履责报告和审计报告。经济责任审计治理功能的作用实现路径和机制等本文将在后述部分进行详细探讨。

（四）经济责任审计治理环境

经济责任审计治理环境主要指政府治理状况。全面地看，政府审计既是内嵌于政府治理结构中的一个要素，也是政府治理的重要组成部分；政府治理结构和状况是经济责任审计治理功能发挥所依赖的重要环境。政府治理状况的好坏会直接影响到经济责任审计治理功能的实现，在良好的治理结构和治理状况下，经济责任审计发挥作用的机制就会比较完善，审计的独立性就会比较强，审计风险将更容易把控。反之，经济责任审计作用的发挥就会更多地受到机制体制方面的限制，独立性可能受到损害，审计风险也会更大。

四、经济责任审计治理功能的实现机理

（一）经济责任审计参与政府治理的方式（见图1）

政府治理的实现需要构建一套完善的治理制度，这些治理制度安排主要包括参与机制、监督机制、问责机制、沟通机制（秦荣生，2007）。经济责任审计通过促进社会公众参与政府治理，监督和制约权力的运行，强化领导干部问责以及加强社会公众与政府之间的交流等方式，可以有效参与政府治理，并推动政府治理的完善。

1.促进社会公众参与政府治理。多元化的治理主体是现代政府治理的主要特征之一，良好的政府治理需要各类不同利益主体的广泛参与。通过文章前述分析可知，经济责任审计的终极委托权在人民代表大会，同时，政府审计部门的行政长官由人大选举产生，政府审计工作置于人民代表大会和社会公众的监督之下。由于经济责任审计对象范围的宽广性，对权力监督的普遍性，社会公众对经济责任审计工作的关注、支持，甚至是监督，本身就是间接对政府治理的参与。另外，人民代表大会可以根据经济责任审计报告中所反映的违法、违规问题，有针对性地对政府部门权力运行的情况行使监督权和建议权，从而代表社会公众参与政府治理。

2.监督和制约权力的运行。公共委托理论认为，政府的行为具有强制性和垄断性，而且委托方和方在利益目标函数上是不一致的，在拥有的信息量上是不对称的，因此，需要建立内部、外部的监督机制，以对政府的权力形成制衡，保护委托人的利益。目前，我国设立有纪检部门、监察部门、审计部门等机构，对政府部门的权力使用进行监督和制约。经济责任审计就是侧重于从监督领导干部个人权力使用的角度，对财政收支责任、重大经济决策责任、法律法规执行责任和廉政责任等进行审计，通过发挥威慑预防作用、纠偏整改作用和揭露公开作用，加强对政府公共权力运行的监控。

3.强化领导干部问责。事前的制度体系规范、事中的监督检查和事后的责任追究，是规范权力运行、改善政府治理的一个全过程框架。如果仅有科学的治理制度安排，而不注重执行和问责，治理的效果将会大打折扣。国际经验也表明，审计是加强行政问责、完善现代政府治理的重要举措。经济责任审计的对象与一般类型的审计不同，是领导者个人，极具针对性，经济责任审计报告的结果可以直接为行政问责提供依据。

4.加强社会公众与政府之间的交流。目前，全国各地正在积极探索实施经济责任审计公告制度，这为经济责任审计加强社会公众与政府之间的交流提供了良好的平台。一方面，通过事前将经济责任审计项目予以公告，可以让社会公众知晓审计工作的安排，同时可以为审计提供线索。另一方面，通过事后将经济责任审计报告予以公告，可以让社会公众知晓领导干部的权力使用情况和责任履行情况。

（二）经济责任审计治理功能的实现路径（见图2）

经济责任审计治理功能的实现包括4个环节：即审计监督、审计报告、审计问责、审计改善。审计机构接受审计委托人的委托，对领导干部开展经济责任审计，并向审计委托人提交审计报告。审计委托人通过审计报告，了解领导干部的履责能力、履责过程中存在的问题以及制度设计上的漏洞，据此选拔任用干部、实施审计问责，并采取措施改进政府治理制度安排，最终完善政府治理。各环节之间紧密联系，前一个环节是后一个环节的基础，后一环节是前一环节作用的深化，通过4个环节周而复始的循环，持续改善政府治理。

五、研究结论

本文从契约理论和新公共管理理论的视角阐述了经济责任审计具有治理功能的理论依据，总结了相关实证研究文献的结论提出经济责任审计具有治理功能的经验证据；结合经济责任审计的内容，探讨了经济责任治理功能的涵义。并以此为基础，从经济责任审计治理主体、治理客体、治理载体、治理环境四个方面分析了经济责任审计的治理功能要素，从经济责任审计参与政府治理的方式和经济责任审计治理功能的实现环节两个方面研究了经济责任审计治理功能的实现机理。

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