银行业监管新理念篇（1）

巴塞尔银行监管委员会于1999年6月公布了《巴塞尔新资本协议》征求意见稿，准备用其取代1988年巴塞尔协议。在听取意见和充分讨论的基础上，委员会于2001年1月，再次了《巴塞尔新资本协议》(草案第二稿)，以在全球范围内征求银行界和监管部门的意见。新协议把最低资本要求、外部监管和市场约束作为银行监管的三大“支住(Pillar)，并允许银行采用内部评级法来确定其风险资本要求，此举引起了国际金融界的广泛关注。《巴塞尔新资本协议》是在新的国际金融环境下经过反复讨论和酝酿而形成的，代表着国际银行业风险管理的未来方向。协议不仅内容上有创新，而且透出并反映了许多重要的监管理念，对这些理念尤其是效率理念的和，有助于我们准确把握国际银行监管的最新发展趋势，并用以指导我国银行监管的实践。

一、效率理念与金融监管的嬗变

何谓效率?《辞海》是这样定义的：①指消耗的劳动量与所获得的劳动效果的比率，或②一种机械(原动机或工作机等)在工作时的输出能量与输入能量的比值。而意大利学家帕累托(Pareto)给效率下的定义则是：“对于某种资源的配置，如果不存在其他生产上可行的配置，使得该经济中的所有人至少和他们的初始时情况一样良好，而且至少有一个人的情况比初始时严格地更好，那么资源配置就是最优的。”什么样的(银行)监管是有效率的?Michael H·Moskow教授认为(1999)，如果它在实现其追求的目标时，对行业的经营活动造成的附带损失最小，这种监管就是有效率的。为此我们认为银行监管的效率应包括两层含义：一是通过监管保护存款者的利益，促进被监管者市场竞争能力的提高和抗风险能力的增强，并由此提高整个银行业的效率；--是监管当局降低监管成本，提高监管本身的效率。

效率理念在银行监管领域的确立与近代金融监管理论的嬗变密不可分。1929—1933年大危机使金融市场的不完全性与金融体系的脆弱性暴露无遗，大批银行及其他金融机构纷纷倒闭，这给西方市场经济国家的金融体系带来了极大的冲击。基于对实践的深刻认识和传统理论的反省，建立在市场不完全性基础上的金融监管理论发生了转变，从主张自由竞争和政府不干预，转向限制金融业过度竞争，保障金融业的稳健经营。反映在银行监管理念上即表现为“安全优先”。

但政府管制并非完美无缺。一方面，宽泛而严格的外部监管使金融机构和金融体系的效率下降，压制了银行业的发展，从而最终导致银行监管的效果与促进经济发展的目标不相符合；另一方面，外部监管作为一种政府行为，其实际效果也受到政府解决金融领域市场不完全性的能力的限制，如监管人员不胜任，监管无法跟上金融创新的步伐，监管引发的道德风险以及行政性的外部干预严重扭曲市场机制的正常运行等。20世纪70年代后，随着以“金融压抑”和“金融深化”理论为代表的金融自由化理论的兴起，国际金融领域经历了一次大规模放松管制的过程。在理论上主张放松对金融机构过度严格的管制，特别是解除金融机构在利率、业务范围和经营的地域选择等方面的种种限制，恢复金融业的竞争，以提高金融业的效率。如果30—70年代金融监管理论的核心是金融体系的安全优先的话，(70年代以来的)金融自由化理论则尊祟效率优先的原则，，效率优先的银行监管理念也得以确立并被广泛认同。

进入20世纪90年代，国际金融领域先后发生了墨西哥金融危机以及1997年的东南亚金融危机，因此，金融体系的安全性及其系统性风险再次受到关注，并强调要加强金融监管。但显然，90年代以后强调的金融监管并非是70年代以前的“严格管制”，而是一种审慎性监管。它鼓励金融机构加强内控制度建设，强化信息披露制度，重视通过市场机制来发挥对金融机构的监督和制约作用。也就是说，新的金融监管理论并非是对以往安全性监管理念的简单回归，而是使提高效率与加强安全两者间相互融合与协调，监管的效率理念不仅没有被否认，恰恰相反，其内涵有了全新的拓展。

二、效率理念：来自各国国内立法与国际层面的分析

银行监管并非是金融压制和阻碍银行业的发展，而是在确保安全与稳定的基础上促进银行体系的公平、有效竞争。银行管理的目标之一就是创造一种提高效率并鼓励竞争的管理结构，促使银行服务适度化并在市场经济中更好地运作。

注重效率的监管理念首先表现在国内立法层面上。我们可以看到，近几年来不少国家的监管当局越来越重视金融机构的效率和竞争力问题，并将其明确列为监管的一项重要原则和目标。英国

不仅如此，各监管当局采取的监管措施也更加注重发挥市场约束和行业自律的作用，强调银行业内控机制的建立，加强信息披露和透明度，在监管方式上也更显灵活性，其目的就在于通过监管促进银行间有效竞争，提高银行体系的效率。

在国际层面上，说到银行监管则不能不关注具有全球性的国际银行监管组织——巴塞尔委员会，其最近出台的巴塞尔新资本协议是国际金融实践与发展趋势的最新反映，对它的分析和研究是我们把握银行监管理念发展脉络的关键。通过分析，笔者认为该协议在制度设计和规则安排上充分体现了银行监管的效率理念，具体表现在：

1.从“监管资本”向“经济资本”转变

在管理系统性风险时，监管的任务就是将“外部性内部化”，即尽可能确保单个的投资决策者不仅将其个人面临的风险，而且将整个面临的风险都考虑在内。为了确保每一个投资者在做投资决策时将他或她强加给社会的全部成本都考虑在内，监管当局必须采取措施将社会定价差包括在其对风险的当中去。无疑，这对促使被监管者谨慎经营并最大限度地减少对社会的冲击与危害是有益的。但不加区分地要求每个银行将“平均”社会定价差考虑进去，实行“一刀切”的监管资本要求也降低了各银行的活力和效率。

在新协议中，巴塞尔委员会把监管资本与金融机构所需的经济资本进行了区分。监管资本是银行满足风险控制的最低要求，也是监管者进行早期干预的基础。而经济资本是银行基于内部管理的原因以及获得所期望的信用评级和其债务的风险溢价而持有的那部分资本，它是支住Ⅱ内容的一部分，由银行决定但受到监管者监督。显然，监管资本是监管者为确保银行在做出定价决策时把消极的外部性内部化的结果，而许多大银行通过更加精密、准确的内部模型计算出来的经济资本量可能要小于监管当局确定的监管资本要求。通常情况下，监管资本可以适当高于经济资本，但并非是越高越好。因为这涉及到被监管者对风险和收益的权衡，如果银行按监管资本持有资本数量远高于其实际需要的经济资本，那么，一方面说明其抗风险能力较强，但另一方面也表明其资产运用不充分，实际上降低了其资金使用效率。

2.完善资本比率的计算，提高监管效率

在金融形势日益复杂的今天，监管当局只有不断地吸收和利用银行自己开发出来的富有成效的管理方法和技术，才能更好地与银行自身的业务发展相一致，避免产生不必要的扭曲，使效率损失尽可能降到最小。

新协议有关风险监管的总体思路可以讲仍是对1998年巴塞尔协议的延续，即以资本充足率为核心，以信用风险控制为重点。但有关资本比率的计算则作了较大的改进，从而使协议更加灵活、更具有风险敏感性。新协议放弃了1988年协议确定信用风险大小的一刀切式的做法，建议业务不是十分复杂的银行采用“标准化法”，而对于业务复杂、条件具备的大银行则可采用内部评级法(Internal Rating Based Approach，简称“IRB法”)。新协议允许国际银行使用自己内部的风险评估结果来确定资本要求，这表明新协议在承认被监管对象个体差异的基础上，引入了市场效率的理念，以平衡监管成本和监管效益的相互关系。内部评级法的采用，不仅使银行获得了更大的自主性，提高了市场竞争力，而_RX，f监管当局来说，其可以通过一套严密的评估程序加以验收，不再像以往那样单纯从外部对银行施加“刚性”的资本要求，这既鼓励了商业银行的创新，又节省了监管成本。

3.强调银行风险控制和管理的自我责任

过去，银行监管主要通过加强管制来控制风险、保持稳定，这虽然在短期内使银行获得相对的安全与稳定，但由于严格的管制抑制了银行竞争力的提高，导致经营效率的低下，从而使银行在根本上降低了抵御和化解风险的能力，反而积累了更大的风险。近年来，面对金融业发展日新月异、金融创新层出不穷、金融风险越来越复杂的情形，监管当局越来越认识到银行内部治理结构和激励机制对控制银行风险的重要性，因而加大了监管政策的调整，不断使外部监管与银行内控建设有机结合。一方面，通过有效的外部监管推动银行的内控建设；另一方面，银行完善的内控建设又为外部监管奠定良好的基础，从而提高监管效率。新协议在支柱Ⅱ中，阐述了监管评估的四大基本原则，透过这些原则我们可以看出，巴塞尔委员会旨在使监管当局在对银行进行有效监管时，促进银行建立起关于资本充足整体状况的内部评价机制，并制定维持资本充足水平的战略。而监管当局主要是对银行的内部评价程序与资本战略以及资本充足状况进行检查和评价，并在银行资本下滑时进行及早干涉。新协议的这种制度安排，最大限度地调动了银行在经营和监管方面的积极性，有利于提高银行监管的效率。

三、启示

监管理念是监管立法的思想基础，它对一国的银行监管体制、监管、监管手段和都有重大的。通过上文，笔者认为效率理念已经得到银行及银行监管机构的广泛认同，而且在国内与国际两个层面上得以充分体现。我国的银行监管正处于转型和开放时期，效率理念的确立给予我们深刻的启示，即如何适应国际形势的变化，切实转变监管理念，提高银行监管效率。

长期以来，国内银行监管往往立足于运用、政策的力量，通过采取直接的行政性控制手段，从外部规定整齐划一的监管措施来实施严格的风险控制，应当说这对我国银行业的稳定起了重要的作用，但这种稳定是短期的和相对的，缺乏可持续性。因为它不仅束缚了银行的自主性，而且大大损害了银行的创造性和竞争力，其结果往往是“风险防范力度加大了，但金融效率降低了”。应当看到，效率和安全是辨证互动的。没有效率、缺乏竞争的银行最终会影响自身安全并进而危及整个银行体系；同样，不注重安全、不进行风险防范与控制本身是非效率的。为此，我国银行监管机构要切实转变监管理念，调整过去那种只注重风险防范而忽视效率的做法，使两者有机结合、相辅相成。具体讲应做好以下几方面的工作：(1)在监管目标上，要以效率的提高为着眼点，坚持防范风险与促进相兼顾。只有提高了效率，得到了发展，才能谈得上防范和化解风险，也才有金融稳定的基础。(2)建立与市场相适应的银行制度，使银行真正成为以市场为导向的、有序竞争的市场主体，从而为市场化的、高效的银行监管奠定坚实的基础。(3)注重构建激励相容的监管机制，加强银行风险的自我控制、自我约束，督促银行建立完善、有效的内控机制。(4)充分重视市场主体自主性的发挥和市场机制的运用，加强信息披露，提高银行透明度。

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[2]约翰·何特韦尔等.新帕尔格霄夫经济学大辞典[M].北京：经济出版社，1992.

[3][美]托马斯.F·卡古尔，吉里安·G·加西亚.八十年代的金融改革[M].北京：金融出版社，1989.

[4]白钦先.20世纪金融监管与实践的回顾和展望[J].城市金融论坛，2000(5).

[5]李豪明.英美银行监管制度比较与借鉴[M].北京：中国金融出版社，1998.

银行业监管新理念篇（2）

1、按照我国社会发展在地域、城乡的不均衡特点，银行业存在的问题和风险特点各异，银行业监管工作重点不能“一履适千足”。在我国经济社会发展过程中，存在着东西部和城乡发展不均衡的客观矛盾。在金融业尤为突出。一般地，东部沿海地区和城市，特别是大中城市的经济社会发展推动了金融业的发展，不仅在金融总量上，而且在金融业务创新方面要远远超过中西部和农村等不发达地区。银行机构的风险问题和表现形式也存在较大差异，同一监管政策所产生的监管效应也会有所不同。发达地区和大中城市银行机构存在的风险问题的复杂性，要远远高于欠发达地区。欠发达地区银行业存在的主要问题是内部控制不健全，风险管理水平落后，信用风险严重等问题；发达区域银行业除了上述风险问题外，还有市场风险、操作风险和表外业务风险等问题。因此，所要求的监管技术水平和监管的侧重点也不同。这就在一定程度上影响了银行业统一监管部署和监管战略的有效性。

2、银行所有制形式的不同，同一监管政策将产生不同的监管效应。我国存款类银行机构按照所有者形式划分，主要有以下几种：国有独资商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、外资商业银行、城市信用社和农村信用社等。由于所有制形式不同，银行法人治理结构及其效力、内部管理和风险控制的动力也不同。比如，对股份制商业银行，其股权资本构成符合现代企业制度的要求，其资本具有内在的约束激励，这类银行的所有者具有规避风险的动力。对这类银行的监管就可以按照市场化银行体系所形成的、比较成熟的监管框架和监管政策实施监管。然而，对国有银行和农村信用社而言，其资本结构中国家信誉资本占绝对比重，股权资本失去内在的风险规避激励。股权资本结构的不合理，导致了这类银行机构的内在风险控制的动机主要取决于外部监督管理。对这类银行的监管就不能完全套用市场化成熟的监管原理。外资金融机构，大多来源于发达的市场化国家，风险管理水平和内控制度都比较先进和完善，但这些金融机构所从事的金融业务一般比较复杂，金融衍生业务的比重相对较高，要求较高层次的监管，应按照国际银行业监管惯例和技术实施监管。

3、从我国银行业体系结构看，靠国家信誉资本维系公众市场信心的国有银行和农村信用社，在银行业体系占绝对比重，其改革的滞后和管理的外部性，在相当时期内将使银行业监管停留在以现场稽核检查为主的传统监管模式上。由于我国社会结构和经济发展的历史原因，国有银行和农村信用社在我国银行业体系结构中占有相当的比重。截止2002年底，国有银行和农村信用社持有居民存款总量占到整个银行业体系的91.7％。无论国有银行还是农村信用社，其盈利状况和资本充足状况都有待提高。从维护市场信心的角度看，这两类银行机构基本上靠国家信誉来维系公众对他们的信任。从总量看，这两类银行机构的稳定性决定了整个银行体系的稳定性。因此，这两类银行机构仍然是银行业监管的重点和难点。

按照新巴塞尔资本协议的监管思想，银行机构的内部风险规避和控制是风险管理的主要方面，监管检查评价和市场纪律是风险管理的外部机制。然而，资本结构和公司治理的缺陷，造成这两类银行机构法人治理结构形同虚设，内部控制缺乏必要的利益约束。因此，我们不能简单地套用一般监管原理和理念，不能把主要精力放在非现场监管上。在相当一段时期，外部监督管理仍然是有效的监管形式，要加大现场监管检查的频率和强度，要加大对内部管理不善、违规操作责任人的处罚力度，以弥补内部控制不力的缺陷。

二、银行业监管面临的监管问题

1、监管理念更新滞后制约了监管水平的提高。我国银行业发展和管理的特殊历史背景，使银行业监管始终抹不掉政府行为的影子。虽然近年来政府加快了银行业商业化改革和银行业监管改革的步伐，但由于对银行业风险管理和监管理论研究滞后，监管的理念没有及时更新，监管政策缺乏前瞻性。银行业监管绝不仅仅是传统理念中简单的行政管理，也不仅仅是简单的稽核问题。它是一种包含金融学、管理行为学和信息经济学等多学科的问题。没有相应的理论知识，就很难感悟监管政策的潜在效应和我们应该遵循的监管政策取向。事实上，银行业在资产业务和负债业务方面风险的特殊性，相对银行内部人而言，外部人不可能完全掌握其风险问题。银行资产的不透明性，决定了外部监督管理作用是有限的。银行业监管虽然是一种强制的政府监管行为，但在强制的背后，却更多地隐含着激励相容的监管理念。强制监管只有通过一些激励机制，充分激励银行机构在风险规避方面的主动性和能动性，把强制的监管政策和行为变成银行机构的一种主动意愿，才能使监管发生效力。例如，资本要求监管作为一种强制的外部要求，只有与银行机构潜在的隐性资本———银行业从业价值（Franchisevalue）相结合，才能发挥应有的监管效应。国际银行业监管历史和巴塞尔资本协议的演变过程，证明了银行业监管的激励相容理念。

2、监管政策研究滞后削弱了监管政策的有效性。银行业安全网政策的目的是维护银行业稳健运行。大量的理论研究和实证事实表明，缺乏监管政策协调效应的兼顾，一项监管政策在达到预期政策目标的同时，可能导致反稳定副效应。例如，美国存款保险政策在有效消除银行恐慌和挤兑的同时，也导致了严重的道德风险。事实上，在银行业安全网政策中，存款保险制度、资本充足监管、市场准入和退出、问题银行处置政策之间，并非彼此完全独立，各项监管政策之间存在较强的微观反馈效应。只有充分兼顾这些政策之间的协调和搭配，才能实现预期的政策效果。这也正是银行业审慎监管的意义所在。我国银行业监管虽然已经有许多年的经验，也经历了问题银行机构的风险处置，建立了相应的监管制度和政策，但由于长期的行政管理角色惯性作用，难以突破传统的政策思维定势，在监管政策的协调搭配方面还有待引起重视。比如，对中小金融机构的风险处置和隐性存款保证，加上我国银行业资本充足管制的无效性，引起的道德风险问题是非常严重的。银行监管制度要创新，更要考虑监管制度的有效性和政策效应。

3、监管队伍专业技能难以适应金融创新和发展的要求。不论是非现场监管分析、现场检查、日常监管审批，还是监管政策把握，都需要有一支精通监管知识和业务的监管队伍作智力保障支持。监管理念的更新，不是务虚的口号，是基本理论修养和业务技能在实践监管工作中的具体化，是实实在在的体会。只有监管人员熟练掌握了银行具体业务操作和风险点，甚至要精于被监管对象，才能检查出问题的症结，评价一个金融机构的风险性。目前，我国金融监管队伍的金融业务水平，特别是对金融衍生工具、会计业务操作和财务分析方面，与金融监管的要求还存在很大距离。其主要原因，是我们过去只重视日常行政监管，监管队伍的业务技能没有得到很好的训练。监管理念的更新和风险的防范控制，需要一大批精通金融业务的监管人员来实现。只有监管人员既精通被监管对象的业务经营、财务状况和内控制度，又熟悉被监管对象相关业务的经济政策、行业运行和市场变化等，才能比较准确地掌握金融机构风险状况，及相关市场变化可能对金融机构带来的潜在影响，真正发挥风险预警、识别和控制的监管作用。

三、对策与建议

1、因地制宜，实行分类指导的监管政策。在银监会统一制定的监管政策和监管操作规程下，各银监会分支机构要根据本辖区经济金融和社会发展状况，准确判断本地区银行业存在的主要问题，在统一监管标准的框架下，针对地区特殊性，各类机构内控制度、业务特点和风险问题的差异，研究分析各种监管政策的适用性，制定区域性的、有针对性的监管政策和监管重点，使监管政策有的放矢，行之有效。

2、加强监管政策的理论研究。尽管国际银行业的业务领域和风险特点逐步趋同，银行业安全网制度和监管政策也逐步完善，但这些制度和政策随着宏观和微观环境的不同，其有效性可能迥然不同。因此，我们在学习和借鉴这些制度、政策的同时，要结合我国银行业实际，加强政策的理论研究，做到洋为中用，制度创新。

银行业监管新理念篇（3）

一、银行业监管面临的银行业问题

1、按照我国社会发展在地域、城乡的不均衡特点，银行业存在的问题和风险特点各异，银行业监管工作重点不能“一履适千足”。在我国经济社会发展过程中，存在着东西部和城乡发展不均衡的客观矛盾。在金融业尤为突出。一般地，东部沿海地区和城市，特别是大中城市的经济社会发展推动了金融业的发展，不仅在金融总量上，而且在金融业务创新方面要远远超过中西部和等不发达地区。银行机构的风险问题和表现形式也存在较大差异，同一监管政策所产生的监管效应也会有所不同。发达地区和大中城市银行机构存在的风险问题的复杂性，要远远高于欠发达地区。欠发达地区银行业存在的主要问题是内部控制不健全，风险管理水平落后，信用风险严重等问题；发达区域银行业除了上述风险问题外，还有市场风险、操作风险和表外业务风险等问题。因此，所要求的监管技术水平和监管的侧重点也不同。这就在一定程度上影响了银行业统一监管部署和监管战略的有效性。

2、银行所有制形式的不同，同一监管政策将产生不同的监管效应。我国存款类银行机构按照所有者形式划分，主要有以下几种：国有独资商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、外资商业银行、城市信用社和农村信用社等。由于所有制形式不同，银行法人治理结构及其效力、内部管理和风险控制的动力也不同。比如，对股份制商业银行，其股权资本构成符合制度的要求，其资本具有内在的约束激励，这类银行的所有者具有规避风险的动力。对这类银行的监管就可以按照市场化银行体系所形成的、比较成熟的监管框架和监管政策实施监管。然而，对国有银行和农村信用社而言，其资本结构中国家信誉资本占绝对比重，股权资本失去内在的风险规避激励。股权资本结构的不合理，导致了这类银行机构的内在风险控制的动机主要取决于外部监督管理。对这类银行的监管就不能完全套用市场化成熟的监管原理。外资金融机构，大多来源于发达的市场化国家，风险管理水平和内控制度都比较先进和完善，但这些金融机构所从事的金融业务一般比较复杂，金融衍生业务的比重相对较高，要求较高层次的监管，应按照国际银行业监管惯例和技术实施监管。

3、从我国银行业体系结构看，靠国家信誉资本维系公众市场信心的国有银行和农村信用社，在银行业体系占绝对比重，其改革的滞后和管理的外部性，在相当时期内将使银行业监管停留在以现场稽核检查为主的传统监管模式上。由于我国社会结构和经济发展的历史原因，国有银行和农村信用社在我国银行业体系结构中占有相当的比重。截止2002年底，国有银行和农村信用社持有居民存款总量占到整个银行业体系的91.7％。无论国有银行还是农村信用社，其盈利状况和资本充足状况都有待提高。从维护市场信心的角度看，这两类银行机构基本上靠国家信誉来维系公众对他们的信任。从总量看，这两类银行机构的稳定性决定了整个银行体系的稳定性。因此，这两类银行机构仍然是银行业监管的重点和难点。

按照新巴塞尔资本协议的监管思想，银行机构的内部风险规避和控制是风险管理的主要方面，监管检查评价和市场纪律是风险管理的外部机制。然而，资本结构和公司治理的缺陷，造成这两类银行机构法人治理结构形同虚设，内部控制缺乏必要的利益约束。因此，我们不能简单地套用一般监管原理和理念，不能把主要精力放在非现场监管上。在相当一段时期，外部监督管理仍然是有效的监管形式，要加大现场监管检查的频率和强度，要加大对内部管理不善、违规操作责任人的处罚力度，以弥补内部控制不力的缺陷。

二、银行业监管面临的监管问题

1、监管理念更新滞后制约了监管水平的提高。我国银行业发展和管理的特殊历史背景，使银行业监管始终抹不掉政府行为的影子。虽然近年来政府加快了银行业商业化改革和银行业监管改革的步伐，但由于对银行业风险管理和监管滞后，监管的理念没有及时更新，监管政策缺乏前瞻性。银行业监管绝不仅仅是传统理念中简单的行政管理，也不仅仅是简单的稽核问题。它是一种包含金融学、管理行为学和信息经济学等多学科的问题。没有相应的理论知识，就很难感悟监管政策的潜在效应和我们应该遵循的监管政策取向。事实上，银行业在资产业务和负债业务方面风险的特殊性，相对银行内部人而言，外部人不可能完全掌握其风险问题。银行资产的不透明性，决定了外部监督管理作用是有限的。银行业监管虽然是一种强制的政府监管行为，但在强制的背后，却更多地隐含着激励相容的监管理念。强制监管只有通过一些激励机制，充分激励银行机构在风险规避方面的主动性和能动性，把强制的监管政策和行为变成银行机构的一种主动意愿，才能使监管发生效力。例如，资本要求监管作为一种强制的外部要求，只有与银行机构潜在的隐性资本———银行业从业价值（Franchisevalue）相结合，才能发挥应有的监管效应。国际银行业监管历史和巴塞尔资本协议的演变过程，证明了银行业监管的激励相容理念。

2、监管政策研究滞后削弱了监管政策的有效性。银行业安全网政策的目的是维护银行业稳健运行。大量的理论研究和实证事实表明，缺乏监管政策协调效应的兼顾，一项监管政策在达到预期政策目标的同时，可能导致反稳定副效应。例如，美国存款保险政策在有效消除银行恐慌和挤兑的同时，也导致了严重的道德风险。事实上，在银行业安全网政策中，存款保险制度、资本充足监管、市场准入和退出、问题银行处置政策之间，并非彼此完全独立，各项监管政策之间存在较强的微观反馈效应。只有充分兼顾这些政策之间的协调和搭配，才能实现预期的政策效果。这也正是银行业审慎监管的意义所在。我国银行业监管虽然已经有许多年的经验，也经历了问题银行机构的风险处置，建立了相应的监管制度和政策，但由于长期的行政管理角色惯性作用，难以突破传统的政策思维定势，在监管政策的协调搭配方面还有待引起重视。比如，对中小金融机构的风险处置和隐性存款保证，加上我国银行业资本充足管制的无效性，引起的道德风险问题是非常严重的。银行监管制度要创新，更要考虑监管制度的有效性和政策效应。

3、监管队伍专业技能难以适应金融创新和发展的要求。不论是非现场监管、现场检查、日常监管审批，还是监管政策把握，都需要有一支精通监管知识和业务的监管队伍作智力保障支持。监管理念的更新，不是务虚的口号，是基本理论修养和业务技能在实践监管工作中的具体化，是实实在在的体会。只有监管人员熟练掌握了银行具体业务操作和风险点，甚至要精于被监管对象，才能检查出问题的症结，评价一个金融机构的风险性。，我国金融监管队伍的金融业务水平，特别是对金融衍生工具、业务操作和财务分析方面，与金融监管的要求还存在很大距离。其主要原因，是我们过去只重视日常行政监管，监管队伍的业务技能没有得到很好的训练。监管理念的更新和风险的防范控制，需要一大批精通金融业务的监管人员来实现。只有监管人员既精通被监管对象的业务经营、财务状况和内控制度，又熟悉被监管对象相关业务的经济政策、行业运行和市场变化等，才能比较准确地掌握金融机构风险状况，及相关市场变化可能对金融机构带来的潜在影响，真正发挥风险预警、识别和控制的监管作用。

三、对策与建议

1、因地制宜，实行分类指导的监管政策。在银监会统一制定的监管政策和监管操作规程下，各银监会分支机构要根据本辖区和状况，准确判断本地区银行业存在的主要，在统一监管标准的框架下，针对地区特殊性，各类机构内控制度、业务特点和风险问题的差异，各种监管政策的适用性，制定区域性的、有针对性的监管政策和监管重点，使监管政策有的放矢，行之有效。

2、加强监管政策的研究。尽管国际银行业的业务领域和风险特点逐步趋同，银行业安全网制度和监管政策也逐步完善，但这些制度和政策随着宏观和微观环境的不同，其有效性可能迥然不同。因此，我们在和借鉴这些制度、政策的同时，要结合我国银行业实际，加强政策的理论研究，做到洋为中用，制度创新。

银行业监管新理念篇（4）

[中图分类号]F832.0 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432(2008)52-0063-02

中国加入世贸组织时向世界承诺：5年后将取消在华外资银行机构所有地域和业务对象限制。2006年12月11日，我国正式实施《中华人民共和国外资银行管理条例》和《细则》。从此，中国银行业如期对外资银行敞开大门。外资银行的大量涌入为中国银行业的国际化带来了新的动力，有利于引进先进的管理技术和我国国际金融中心的建设。但与此同时，随着监管对象的增加，监管范围的扩大，也对我国的金融监管提出了更高要求。因此，我们需要根据我国实际情况，借鉴国外经验教训，逐步缩小我国在金融监管理念、监管标准和监管手段等方面与国际金融监管的差距，尽快提高我国对外资银行的监管水平。

1 我国目前对外资银行监管中存在的主要问 题

尽管这些年来中国银行业的监管水平总体有了明显的提高，但是受到多种因素影响，许多方面与《巴塞尔协议》的要求有较大的差距，并且面临着一些监管矛盾。这些监管矛盾,主要体现在以下几方面:

1.1 监管目标和监管理念不适应WTO的新形势

外资银行监管在一定意义上具有政治行为特征，但是监管不是管制。加强监管不是提升干预力度，加大监管成本，而是为了本国更好的发展，吸取他人长处，弥补自己的不足。面临全球性的金融自由化和放松监管的趋势，在我国加入W T O和金融全面对外开放的新形势下，我们应尽快调整监管理念。由于监管原则和监管理念的不明确，导致了监管职责不明确、结构性的监管过度和监管不足并存。这在很大程度上是因为我国外资银行监管面临的外部环境处在急剧变化的过程中。旧的监管目标和监管理念受到消解，新的监管理念和监管目标尚未确立，这就导致监管行为上具有一定的盲目性和低效性。监管目标和监管理念应有一定的前瞻性和预见性，而不能受偶然性和相机性(权宜性)的摆布。

1.2 对外资银行的监管法规仍不完善

(1)在监管立法中，没有涉及国内法律与外国法律之间的冲突及解决方法。一般情况下，当我国法律与外资银行的母国法律有冲突时，可适用国际条约或国际惯例，但若国际条约或国际惯例对某些问题也无规范时，应适用何国法律或应采用何种手段处理问题，在我国外资银行的监管立法中并未提及。

(2)从权力与责任看，未充分体现监管者权力与职责分配以及外资银行分行与其母行各自应承担的法律责任。《巴塞尔协议》强调母国在监管中起主导作用，确立了以母国监管原则为主，东道国监管原则为辅的“联合监管原则”。我国在监管立法中对此原则未予以正式承认，对外资银行清偿力和流动性的监管片面强调了东道国的责任。

1.3 对外资银行监管手段上的问题

目前我国已基本建立起了对外资银行业务经营的监管方法和制度，如在外资银行贷款业务，存款业务，国际结算，外汇交易业务以及同业和联行往来业务已建立了非现场监管的计算机系统。但是，随着外资银行人民币业务的全面开展，上述技术条件之外的因素，如风险监控的技术性标准，资本约束的统一标准，银行风险监管的制度构架等，在中资，外资银行监管标准的对接中,正成为日益重要的问题。

2 对在华外资银行实施监管的建议

根据以上分析，针对我国的实际情况，现对在华外资银行的监管提出如下建议：

2.1 树立明确的监管目标，调整监管理念

世界上大多数国家都通过其金融法律、法规对监管目标予以明确具体的规定。我国也应在立法中明确规定对外资银行的监管目标可具体规定如下:第一，维护外资银行稳健。稳健含有安全、稳定之义，是外资银行健康发展的重要标志，也理应成为我国外资银行监管刻意追求的核心目标。第二，维护公众利益，尤其是存款人和投资者利益。存款人、投资者和其他社会公众在信息取得、资金规模、经济地位等各方面相对于金融机构而言处于弱者地位。对金融业社会弱者利益的特殊保护随着消费者保护运动的全球普及以及法律观念的发展，已日益成为世界各国金融立法关注的重点。

外资银行新的监管理念应该是在较短的时间内实现从保护主义和对等主义原则向国民待遇原则的过渡。而随着外资银行的大规模进入，外资银行经营活动的合规性和风险性对我国金融业的公平竞争环境与宏观金融风险会产生越来越大的影响。因此监管理念的调整势在必行。

2.2 完善监管内容，提高监管手段

在监管的内容和监管的手段方面，应逐渐向国际惯例过渡，由重准入监管向重经营持续性监管转变。美国和韩国对市场准入的资本金和管理人员等条件限制比较少，我国也无须在这方面苛刻要求，可以对组织形式加以适当限制，尤其是严格限定分行的开设资格，对收购国内银行的股份设置最高比例门槛。在业务经营监管方面，我国现有的监管手段过于行政化、指令化，应该在熟悉外资银行的产品、业务、风险管理系统和模型以及内控机制的基础上通过模型设计进行风险评估，运用各种比例、数额要求着重限制外资银行经营本币业务、个人零售业务，对外资银行“摘樱桃”的经营方式也应有针对性政策，采取包括立法、规则、道义劝告、税收等监管工具，将现场检查和书面稽核相结合，由合规性监管向审慎性监管过渡。

2.3 完善外资银行法人机构的公司治理机构和法律

对于外资法人机构而言,如何完善公司治理结构始终是个重要的问题。在银监会成立后,我国对外资银行的监管提出了要实现监管重心从具体业务监管向法人治理结构和内控有效性监管转变的思路,强调监管机构通过监管法人治理结构和内控有效性,促进外资银行改善内部管理,建立行之有效的内部控制制度,形成自我防范风险的约束机制。当前,建立健全外资法人机构的公司治理,做到以下几点:

(1)要继续完善外资法人机构在我国的可持续发展的经营环境。包括有完善的法规，功能健全的市场。

(2)要引进合适的银行股东。银行发展的良好外部环境并不能保证银行能创造出利润,银行的良好经营必须要有一个以银行利益为重的股东群;只有好的银行经营管理层才能使银行的利润创造有基本的保证。由此,当前应严格外资法人机构的市场准入,敦促现有外资法人机构引进合格的股东,加强对法人机构的管理交易的管理。

(3)最后要保证银行利润增长的长期性及利润不被各种非正常手段侵蚀。监管部门应采取各种措施帮助外资法人机构在内部建立一套机制;这套机制包括了对银行决策、监督和经营权的分立与约束,对银行经营模式、增长方式、资产结构、财务结构、组织结构、内控管理、业务流程等多方面的规划与限定,以此来完善银行内部的公司治理机制。

银行业监管新理念篇（5）

随着全球金融一体化进程的加快，商业银行面临的经营风险日益复杂。2003年5月，中国银监会公布了巴塞尔新资本协议概述(即BaselII第三稿)。新协议以最低资本要求、监管检查和市场约束三大支柱取代了旧协议的单一资本充足率要求，而且最低资本要求中不仅包括原来的信用风险和加权风险资产，还包括对市场风险、操作风险的量化。就中国银行业目前的风险管理水平而言，与国际大银行相比还有较大的差距。提高我国商业银行的风险管理水平，是未来几年银行业亟待解决的问题。

一、《新巴塞尔资本协议》关于风险管理的新理念

《新巴塞尔资本协议》阐述的不仅仅是最低资本金要求、监管当局的监督检查、市场约束三大支柱，其内容远比我们一般意义上所归纳的三大支柱要丰富得多。《新巴塞尔资本协议》的核心是风险管理，它从不同角度阐述了关于商业银行风险管理的理念。

(一)风险管理是商业银行的核心功能。传统上，我们认为商业银行是以追逐利润为目的的金融企业，核心功能是向社会提供信用中介、金融服务，是典型意义上的间接融资的金融机构。由于来自外部、内部的压力，商业银行业务、经营理念不断创新，其业务已不再局限于信用中介，而是多元的综合的业务。因此，商业银行的定位也出现了新的变化，其核心功能不是简单的信用中介、金融服务，而是风险管理，换句话说，商业银行的核心功能、基本任务是管理风险。

(二)商业银行的风险管理是全面风险管理。随着商业银行生存、发展的外部环境发生变化，特别是利率市场化以来，以利率风险为主要风险的市场风险成为商业银行在新形势下面临的新的、重要的风险，使商业银行对风险有了新的认识，管理有了新的发展。《新巴塞尔资本协议》指出，商业银行面临信用风险、市场风险、操作风险，商业银行的风险管理是全面风险管理。

(三)监管当局的监督检查、市场约束是风险管理的重要手段。《新巴塞尔资本协议》认为监管当局的监督检查、市场约束是风险管理的重要手段。它对监管当局的监督检查的重要性是这样描述的，“对风险的判断和资本充足率的考核仅考察银行是否符合最低资本要求是远远不够的。因此，新协议提出的监管当局的监督检查突出了银行和监管当局都应提高风险评估的能力。毫无疑问，任何形式的资本充足率框架，包括更具前瞻性的新协议，在一定程度上都落后于复杂程度化高银行不断变化的风险轮廓，特别考虑到这些银行充分利用新出现的各种业务机遇。因此，这就需要监管当局对第二支柱给予充分的重视。”

(四)建模是风险计量的基本方法。尽管风险是否能够通过模型计量精确计算存在争议，但从理论上看，商业银行通过符合监管当局要求的内部模型计量的风险敏感性强，资本消耗小。

二、我国银行业风险管理的现状

我国商业银行的风险管理起步相对较晚，风险管理理念和风险防范意识与西方商业银行相比还有许多不足与问题。

(一)过分追求业务指标，忽视风险管理。由于我国各商业银行中间业务开展较为缓慢，市场成熟度低，业务种类不够丰富，这使得众多商业银行不得不将利润的增长点更多地放在贷款业务上。与此同时，我国经济的快速发展，市场和企业对银行资金的旺盛需求使得银行信贷扩张。另外由于市场竞争激烈，一些基层银行领导经营指导思想有偏差，重贷款客户的开发，轻贷款质量的管理，不严格执行信贷管理规章制度，导致降低标准发放贷款，形成信贷风险。

(二)尚未建立科学的风险管理体系。我国商业银行风险管理工作的重心主要集中在对资产风险的重组、转化、清收、处置等事后管理上，而对风险资产的事前、事中的防范控制做得不够。各个业务部门对各自业务的风险状况分头管理，缺乏统一的管理目标和风险信息沟通；风险管理部门对于分散在各个部门的风险管理并未起到检查和督导作用。不良贷款边清边冒的问题比较突出。

(三)风险识别和管理手段落后，缺乏事前风险防范预警机制。国外商业银行在风险管理方法上，注重运用数理统计模型、金融工程等先进方法，达到了对风险管理全过程的全面监督和控制。而我国商业银行长期以来，在风险管理方面比较重视定性分析，缺少必要的量化分析，导致在对风险识别、度量等方面不精确，对于早期风险的防范仍存在较大缺陷。

(四)风险管理工具及技术方面有较大的差距。目前，国际金融市场上，一方面各种金融衍生工具层出不穷，金融创新业务在银行业务中占据着越来越大的比重；另一方面，金融风险与市场不确定性不断增强，银行风险管理日趋复杂。然而，国内商业银行在金融产品创新以及金融工具的使用方面远远落在了西方国家之后。国外很多风险管理工具和理念至今尚未在国内银行业风险管理过程中发挥作用。

(五)内控管理机制不完善，风险责任不明晰，风险管理执行力度较弱。我国商业银行的内控机制还不能完全适应防范和化解金融风险的需要，不能适应银行审慎经营和银行业监管的需要。银行内部缺乏一个统一完整的内部控制法规度及操作规则，不少制度规定有粗略化、大致化、模糊化现象。我国国内商业银行的不良资产长期居高不下的一个原因就是缺乏严格、有效的内控管理，审贷分离不够严格，风险责任不明晰。另外银行会计、储蓄、出纳、信用证、承兑贴现等这些业务的操作环节内控管理不到位，执行制度不力等问题促使这些业务岗位的案件呈现出高发势头。

(六)奖罚激励机制不完善，忽视风险管理要求。国内商业银行普遍实行以提高市场占有率为导向的经营战略，追求客户数量和业务规模的增长，相应地基层机构对业务经营指标的考核存在重存贷款总量、轻质量效益的倾向，加上责任追究制度不落实，对违反规章制度的行为及造成不良贷款的责任人，处罚不及时且偏于宽松，达不到惩罚的目的，导致约束制度虚化，形成风险。

(七)风险管理人才基础比较薄弱，风险管理专业人员缺乏，对市场风险识别、监测和控制的专业化能力有待提高。虽然有些商业银行外购了市场风险计量模型和监控系统，但由于缺乏有洞察力、判断力和掌握先进经营管理知识、精通风险管理理论和风险计量技术的专业人才，使得所引进的先进的市场风险计量模型和监控系统未能发挥预期的作用。同时，我国还没有形成职业化的风险管理人才队伍。

银行业监管新理念篇（6）

监管理念引领监管行为，实施有效、持续的监管首先要有先进、科学的监管理念作为各项监管政策、目标、机制、技术、制度和行为的先导。纵观国际银行业监管模式的演进，可以清楚地归纳出合规性监管――资本为本监管――风险为本监管――承诺式监管的监管理念发展轨迹。合规性监管重在监督银行是否执行有关金融规定。资本为本监管强调银行须持有足够的资本抵御风险。风险为本的监管渗透和充斥着更多的数据收集以及分析与预测，标志着银行监管迈上了更高层次。承诺式监管则是监管的最新发展动向，强调激励相容监管，即参照银行机构的经营目标，将银行机构内部管理和市场约束纳入监管的范畴，引导这两种力量来支持监管目标的实现。

银监会成立后，适时顺应了国际银行业监管实践的变迁，提出了“管法人、管风险、管内控、提高透明度”的监管新理念，并通过贯彻落实新的监管理念，确立了风险为本监管的基本框架，促进银行业监管方式和机制发生了“五个转变”，即：由合规监管为主向以风险监管和合规监管相结合转变；由“分割式”监管向注重对法人机构总体风险的把握、防范和化解转变；由“一次性”监管向持续监管转变；由侧重具体业务准入向注重监管公司治理和风险内控转变；由定性监管向定性监管和定量监管相结合、加强风险评价和预警转变。三年来的实践效果表明，监管理念的提升和监管方式、机制的转变，极大地推进了中国银行业经营理念、方式、机制的转型和跨越，中国银行业正在发生历史性的变革。作为目睹和参与这场变革的监管工作者，这几年收获和感受多多，其中感受最深的是两点：一是理念的启导性；二是实践的差异化。理念的启导性是指在持续监管的循环过程中，须以理念为先导，而且一以贯之；实践的差异化，是指我国银行机构种类繁多且正处于体制转换、改革和发展阶段，各类银行的经营管理水平存在较大的差距，在实施持续监管过程中必须在监管方式和理念上考虑这些差别，正确把握合规监管、风险监管、资本监管、承诺监管等不同监管方式之间的关系，并有针对性地加以灵活运用。现阶段，应区别不同类型的银行业机构，根据ROCA和CAMEL评级结果，采用不同的监管方式和理念，对有问题的银行要侧重于合规性监管，对良好银行则侧重于风险监管和承诺监管；对法人机构重点做好资本监管，对非法人机构则重点做好风险监管。

目标定向

我国《银行业监督管理法》在总则部分就开宗明义地明确了银行监管的目标是：“促进银行业的合法、稳健运行,维护公众对银行业的信心。银行业监督管理应当保护银行业公平竞争,提高银行业竞争能力”。监管目标旨在确保银行业稳健的前提下提高银行业的竞争力，协调兼顾了稳健与效率两大价值取向，为银行监管工作指明了方向。银监会依照法律的定义，从行为监管的角度提出了微观的监管目标由于区域的不同，侧重点也有所区别，各区域监管机构根据所监管辖区经济金融运行的实际情况，针对薄弱环节，制定不同的监管目标，力求让弱势银行变强势银行、让强势银行变标杆银行,努力向宏观目标靠拢。

明确的监管目标从时间上划分可分为长期目标、中期目标和短期目标。银行监管的长期目标从传统意义上说可概括为：安全性、稳定性、结构。安全性主要是考虑保护存款人和存款保险基金；稳定性是保护经济免受金融体系动荡的影响；结构则集中在促进竞争和提高效率。由于结构（竞争）目标与安全性和稳定性的目标存在冲突，因此监管者与立法者还必须在它们之间权衡轻重。中期目标，即根据银行监管的总体目标和当前经济金融运行的实际情况，确定某一段时期的监管目标，解决阶段性面临的突出问题。例如湖北银监局根据湖北经济金融运行特点以及监管资源和能力配置情况在2006年初制定了未来两三年之内的四个主要监管目标。

第一，改变全省银行业金融机构不良资产水平长期高于全国平均水平6个百分点左右的状况，尽快达到或略好于全国平均水平。

第二，城商行、农信社、信托公司等法人机构，改变目前大都处于四五级或较低水平的尴尬局面，整体监管指标达到全国平均水平以上。

第三，银行业的创新能力增强，对经济的渗透力增强，银行业对经济的贡献度、武汉银行业对周边的辐射力和吸纳力明显增强。股份制商业银行综合排名保持领先水平；国有商业银行综合排名达到和超越全国平均水平。

第四，监管能力和监管水平明显提高，牢固确立监管新理念，成型监管运行新机制，能够掌握和运用新知识、新经验、新技术、新方法，及时甄别、发现和处置银行业风险苗头，以持续监管推动和规范银行业持续发展。

长期目标和中期目标的实现，必须以各项具体化的短期目标的完成为基础，必须根据总体目标、中期目标和当期情况，研究确定短期监管工作目标。2006年初，湖北银监局与机关各处室、各银监分局、各直辖监管办签订了年度目标责任书，在明确省局和各银监分局以及直辖监管办监管职责的基础上，根据湖北省银行业风险特点，对各项监管职责和年度任务进行规范，明确了全年监管工作的总体目标及各类机构的监管重点。同时，还对总体目标进行纵向和横向分解，在全省银监系统形成相互衔接、协调一致的目标体系。

核心定位

银行业监管的核心内容就是防范或化解银行业风险。《巴塞尔银行监管委员会有效银行监管核心原则》的第l6至20原则更是对“持续性银行监管”作出了明确规定，认为银行机构的业务经营活动是一个连续不断过程，风险持续存在于银行业务经营的全过程，防范、识别、监督、化解各类风险也必然是一个连续的过程。由此可见，持续监管的核心定位就是风险为本监管。

风险为本监管是通过对银行经营的大量数据指标全面深入分析以确定和衡量银行营运时所面对的各种风险，进而敦促银行采取有效的管理措施防范和化解风险。这种监管模式抓住银行业经营的实质问题，也体现了外部监管的本质要求，标志着银行监管迈上了更高层次。

持续监管的核心定位重在把握风险监管的特征和要求。风险为本监管是一个持续监管的循环过程，不仅可以全面系统掌握被监管对象的经营风险，而且可以灵活采取有针对性的措施控制风险，较之以往的监管更多地渗透和充斥着数据收集以及分析与预测，其基本特征和要求是：必须建立在对银行风险的识别与计量之上；将风险划分为潜在风险数量和风险管控质量两部分，分别进行分析评价；风险评估须通过标准化的方式进行，风险分类及评估方法应符合国际惯例和最新要求；根据风险评估结果，尽可能地将监管资源集中在银行机构所面对的最大风险环节。

明确持续监管的核心定位，有利于我们正确处理现场检查与非现场监管的关系，进一步转变监管方式，坚持以银行风险评估为切入点，从银行机构市场准入、业务营运和信息披露等方面建立完善的风险管理框架，探索运用较为先进和科学的风险评级系统，定期对银行风险状况进行前瞻式评估；有利于我们正确处理风险监管与合规监管的关系，突出监管重点，合理调配监管资源，不断提高监管人员素质，从而确保有效掌控银行业金融机构最大风险环节，采取有针对性的监管措施，防范任何已经存在的或正在逐步形成的风险对银行体系造成的威胁；有利于我们正确处理外部监管与商业银行内控管理的关系，更加注重监管有机连接与协调，通过不断推进法人治理监管、资本充足率监管、内控评价监管，引导建立内部风险评级体系，发挥商业银行管控风险的自觉性和能动性，以此促进银行监管有效性的提高。

机制定轨

在银行业监管组织体系当中，监管运行机制是指保证监管工作有序运行并实现有效监管目标的银行业监管工作制度、规范、办法及组织形式之间相互作用的过程和方式。国际银行业监管发展历程启示我们，监管组织形式必然由机构监管向机制监管转变，以通过监管机制的有效运行，实现对监管方式和方向的定轨运行。

一方面，通过良好监管机制的有效运行，促进市场准入监管、非现场监管、现场检查三个监管板块之间协调联动，并具有针对性和互补性。以发现问题为主线开展非现场监管，重在整体风险分析和判断，在发挥监管基础作用的同时为现场监管提供线索；以核实问题、解决问题为主线开展现场检查，重在核实和处理，对非现场监管提供支持和补充；以合规性、审慎性为要求开展市场准入监管，重在利用将非现场和现场监管成果，实施扶优限劣、正向激励的差别监管政策。

另一方面，通过监管机制的运行，自动实现监管机构上下级之间明确分工并实现整体联动。上下级监管机构通过建立明确的“委托―”关系和分级负责制，坚持上级机构抓督导、属地监管抓落实，实现全系统协调联动，增强整体监管合力。如，银监会通过明确授权，基本建立了分级监管与属地监管相结合的持续联动机制，并针对总行不在北京的部分股份制商业银行专门制订实施了《对部分股份制商业银行联动监管与职责分工的指导意见》，可以说是对加强法人监管和联动监管进行的有效探索。

在监管机制定轨工作过程中，湖北银监局从监管目标、板块协调、监管治理、监管保障等五个方面制定《监管运行机制框架意见》，并建立了与之配套的制度体系，促进了市场准入、现场检查和非现场监管三个板块以及上下级监管机构之间的有机衔接和互动，以机制定轨为有效手段确保了监管工作的有序开展和各项监管目标的顺利实现。

技术支撑

科学技术是“第一生产力”，银行监管效率和质量的提高也必须有适应银行风险管理要求的技术作支撑，体现为监管部门运用科学的监管理念、知识和国际先进经验组织开展监管活动，使监管活动在最短时间内用最小的监管成本获取最佳监管效果。随着金融创新和网络银行业务的迅速发展，新的金融衍生产品层出不穷，银行风险计量技术性程度加深，使银行监管技术面临前所未有的挑战。由此可见，提高监管技术含量是实现持续监管的基础和保障所在。

银监会根据我国银行业监管与改革实践和国际银行业发展趋势，制订一系列监管制度，不断探索和创新监管方式，有效提高了监管技术水平。特别是及时启动监管信息系统建设工程（1104工程），并以此全面推进监管技术的现代化。首先，运用了先进信息技术，利用计算机网络和程序实现监管信息采集网络化，实现数据核对、汇总、监管报表生成的自动化，建立以电子化、网络化为基础的监管信息系统，提高了监管信息采集、加工的效率和水平。其次，运用了先进的风险计量技术，制订实施《商业银行风险预警操作指引》,《商业银行风险监管核心指标》，完善现有的非现场监测指标和报表体系，积极构建持续有效的非现场监管体系和风险预警体系，实现了对商业银行有关风险指标及经营管理活动和综合风险趋势的动态监测,提高了风险计量的准确性。再次，运用了先进的风险分析技术，对不同类型的银行机构分别采取CAMELS和ROCA风险评价办法，探索建立科学的非现场监管分析评价方法体系，不断增强了银行风险监测分析功能。

从银行监管发展的一般规律看，用新的思路和新的办法解决银行风险管理面临的问题，往往为监管机构改进监管技术提供了方向。作为基层银行业监管机构应主动应对各种新问题、新情况，适时调整监管方式，不断探索运用表格化、定期化、标准化的监管和监测技术，支持和促进整体监管技术水平的提高。湖北银监局针对农村信用社和城市商业银行资本（股本）分红监管中标准模糊、不便操作问题，大胆运用风险计量和数据分析技术方法，建立了法人银行业金融机构股东现金分红约束模型。该现金分红约束模型根据法人银行机构的有关监管政策要求，以资本充足、拨备覆盖、可分配利润控制等限制要求作为约束条件，对银行的盈利水平、再融资需求、投资机会、风险状况、可动用现金能力、成本等六个方面进行全面分析和测评，确定银行现金分红的适度区间，从而实现对银行机构股东现金分红的“量化监管”，初步形成了定量计量与科学判断相结合的赢利分红监管决策机制。

约束纠偏

优良的制度约束是持续监管有效实施的制度保证。从新制度经济学角度看，监管制度就是对监管者与被监管者都产生强制约束力的游戏规则。优良监管制度的核心就体现在三大约束纠偏上，即信息纠偏、负外部性纠偏和非理性纠偏。

持续监管作为一项先进的监管制度安排必须首先解决监管过程中因信息不对称问题而引起的严重后果，即信息纠偏。银行监管领域的信息不对称矛盾表现为监管者拥有的被监管者信息资源明显少于被监管者自身拥有的信息资源。这种信息不对称往往会产生三个方面的问题：一是监管者不知道被监管者风险控制能力有多强；二是监管者不知道被监管者能在多大程度上愿意遵守监管制度；三是监管者不知道被监管者的剩余风险到底有多大。解决信息不对称问题最关键是建立“数入一门、数出一门”的监管统计制度，即将所有数据资料、信息资源的采集、整理、处理、等全过程归口统计信息部门的监管制度。具体来说统计信息部门负责与被监管对象建立稳定保密、口径一致、系统兼容、快捷汇总的数据传输渠道，规范数据汇集、处理、使用、对外范围和程序，及时、准确地向监管部门及业务综合部门提供各类数据，建立监管信息共享平台。这一制度优势在于整合监管信息资源，强调由统计信息一个部门集中向被监管者收集信息，由统计信息一个部门集中对外，在信息的收集、处理等过程实现信息纠偏目的，用最快捷的方式最大程度地解决监管者与被监管者之间的信息不对称问题。

银行业监管新理念篇（7）

一、OCC的组织安排及其业务分工OCC总部设在华盛顿特区，下设一家数据中心（设在马里兰州），四个大区分局（分别是中部区的芝加哥分局，西部区的丹佛分局，南部区的达拉斯分局，东北区的纽约分局），22个大银行监管派驻组，一家驻伦敦监管局。四个大区分局负责辖区内国民银行及外资银行分支机构的直接监管，管辖区域包括美国各州、波多黎各、维京岛（theVirginIsland）、关岛、北马里亚纳群岛。四个大区分局按照国民银行数量及资产的规模在各州的分布，分别在各州设置48个支局（FieldOffice）和23个办事处（Satellitelocations）。OCC总部内设九个部门，分别是法律事务部、国民银行监管部、国际与经济事务部、大银行监管部、中型银行/社区银行监管部、员工与公共事务部、信息科技服务部、管理部、监察部。OCC的署长（Comptroller）由美国总统提名，国会确认批准，任期五年。国会不对OCC拨款，OCC主要采取监管收费制维持运作，其运作资金的99%国民银行的监管费，1%美国政府债券投资的利息收入、发放执照收入及其他收费。OCC设有执行委员会，目前由10名成员组成，分别由分管九个部门的高级副署长组成。执行委员会下设七个专业委员会，分别为审计委员会、银行监管委员会、预算及财务委员会、人力资本委员会、监管政策委员会、法律及对外事务委员会、信息科技及系统委员会。专业委员会就重要问题定期向署长及执行委员会报告。OCC总部不负责具体的现场检查和非现场监管，总部主要在法规、政策、技术层面指导和支持分部的监管工作。一是通过派出各个领域的专家协助、帮助现场检查的实施，二是通过派出政策制定人员参与现场检查，跟踪和熟悉银行业务的操作及其主要风险领域，从而制定或更新监管政策、监管程序和方法。

国民银行监管部负责与国民银行所有业务相关的政策指南和检查程序，并协助对OCC的现场检查人员进行培训，协调与联邦金融机构检查委员会（FederalFinancialInstitutionsExaminationCouncil,FFIEC）的工作。大银行监管部负责监管在美国联邦注册的大银行。OCC对大银行的定义是：总资产在250亿美元以上，从事较为复杂的银行业务。目前OCC监管的大银行有22家。其主要监管力量集中在22个监管派驻组和一家伦敦监管局，总部负责大银行监管宏观协调，监管战略的制定、风险的判断和总体评估。

与大银行监管部门类似，中型银行/社区银行监管部负责资产在250亿美元以下的中型银行/社区银行，它的总部主要负责宏观监管政策的制定和协调，一线监管人员都设在大区分局、支局和办事处。包括中型银行和信用卡银行监管部和特殊监管部。

国际与经济事务部包括全球银行与金融分析部、模型与分析部，其主要职能是数据统计、银行行业分析、宏观经济形势分析以及政策研究、模型分析以及对外联络等，是监管工作的宏观经济、技术方面的支持部门。该部在大区分局派驻经济学家或研究员（直接向总部汇报），并为现场检查提供技术支持。

二、OCC的成功监管经验OCC在145年的监管工作中，总是能够不断地调整自身的监管方法和思路，与时俱进，跟上金融业发展的时代脉搏，在开放经济条件下，它的诸多成功经验主要包括以下几个方面。

1.树立了明确的监管战略目标，基于风险为本的监管理念，实施全面风险管理2.构建了较为完备的监管法律法规体系

OCC的法规建设主要包括三个方面：一是制定适用于整个国民银行体系的监管规定、监管政策、业务指南及法规解释，从而对国民银行面临的风险和责任制定指导性意见，以及禁止（或限制）银行从事被认定为不审慎或不安全的业务；二是制定现场检查人员的检查政策、检查手册和相关释义；三是参加行政、司法和国会的有关听证会。这些工作为国民银行体系形成充分竞争的金融服务环境创造了较为灵活的法律法规框架。其中OCC认为较为重要的法规、监管指南包括贷款限额试行计划（LendingLimitsPilotProgram)、国际银行业务的法规政策程序、关于担保信用卡（SecuredCreditCard）的建议函（AdvisoryLetter）、关于产品或服务新业务开发的拓

，展以及产品或服务更新换代的指南、关于隐含期权（EmbeddedOptions）和长期利率风险（Long-TermInterestRate）的指南、《关联机构监管手册》（RelatedOrganizationsHandbook）、《从呈交董事的报告中发现问题》（DetectingRedFlagsinBoardReports）。3.非常重视市场秩序与市场公平的监管

OCC与其他监管当局和执法部门紧密合作，及时识别、跟踪违反《银行保密法》、《反洗钱法》的行为，防止国内外的犯罪分子和恐怖分子利用国民银行体系进行资金活动。OCC要求国民银行建立有关内部控制体系，内部审计，设立《银行保密法》合规官，并要求银行对员工进行培训。

OCC密切关注国民银行的不公平及欺诈经营行为，确保银行客户能够获得公平的银行服务。根据《银行公平竞争法》（CompetitiveEqualityBankAct），OCC通过与信用卡银行、信托银行签订协议的方式体现监管意图，如经营协议（operatingagreements）、流动性准备金账户协议（liquidityreservedepositaccounts）、资本保障和保持流动性协议（capitalassuranceandliquiditymaintenanceagreements）。银行申请开办新业务时，OCC可采用签订“经营协议”的方式体现监管当局对特定领域的指导意图，如要求银行达到最低资本要求，维持充足的流动性资产，满足银行每日的流动性；上报经营计划，在美联储或第三方存款机构建立和维持一定准备金。

4.实行早期监管干预制度

OCC对有问题的银行继续加强监管，确保早干预，低成本，及时采取纠正行动。为了尽可能减少FDIC成员银行的保险资金损失，OCC针对出现以下情况的有问题银行采取结构性早期干预和处置战略：一是经营状况正在好转并重新接受大区分局监管的银行；二是进入自愿清算程序的银行；三是被出售或兼并的银行；四是关闭的银行。如果出现特别情况影响到银行的经营状况，OCC会要求银行上报出售、兼并或清算情况，避免银行保险资金的损失。

5.积极执行《新巴塞尔协议》的文件精神，实现高水平的风险管理强制实施高级法的银行机构具体标准为：商业银行总资产在2500亿美元以上；或表内国际资产（totalon-balance-sheetforeignexposure）在100亿美元以上的银行机构。目前美国有九家大银行符合强制执行的标准。美国监管机构要求强制实施高级法的银行在2006年7月1日之前向相应的监管当局递交书面的新巴塞尔资本协议高级法的实施计划，包括符合监管要求的内部评级法、高级法、操作风险高级法的计量基础、必要的预算计划以及董事会的审批决议等。这些银行应与监管机构保持经常沟通，报告进展情况，如果不能及时实施，要说明何时才能作好准备实施高级法。美国监管当局将对银行最终实施高级法进行审批。对于届时不能实施高级法的银行，高级法将仍然生效，美国监管机构将视情况采取监管措施。另外，美国目前约有10多家银行自愿实施高级法。自愿实施高级法的银行应向相应的美国监管当局递交书面实施报告，获得审批后正式实施，其实施时间不受具体限制。

6.实行严格的监管从业人员准入制度，重视对监管人员的监管

人员的选拔实行严格的考试准入制度，监管人员必须参加现场检查资格统一考试，但在考试前可以自由选择擅长领域，如资本市场或信贷风险管理等。通过考试以后，监管人员经过一定时期的工作锻炼，成为信贷风险、资本市场、合规性、IT、资产管理等领域的专家，达到一定员工等级后就有可能成为某一领域的职能首席监管员或首席专家。此外，由于需要不同领域的专业人才，OCC也从银行、咨询公司等外部招聘具有一定工作经验的专业人士，他们可以不参加OCC举办的现场检查资格统一考试，而直接通过评估获得美国联邦政府授予的“银行检查官”（BankingExaminer）称号。

OCC的执法合规部门对银行内部人和其他关联方的不审慎经营行为、违法违规行为以及渎职行为进行查处。如果这些行为对国民银行或其他银行造成损失，或银行内部人由此获得不当利得，OCC将下发监管令，或进行民事经济处罚、要求赔偿或取消银行从业资格。

7.重视金融监管的交流与合作

OCC通过多方沟通和交流，实现监管信息的共享和监管合作。银行业方面，OCC通过联邦金融机构检查委员会（FederalFinancialInstitutionsExaminationCouncil，FFEIC），与其他主要联邦银行监管机构，如美联储、联邦存款保险公司，储蓄监督局（OfficeofThriftSupervision，OTS）及国民信用合作社监管局（NationalCreditUnionAdministration，NCUA）进行合作，合作的范围包括监管政策、监管法规、监管报告要求、跨监管机构的检查培训等方面的协调，从而减少监管负担，促进监管的一致性、连续性和有效性。保险和证券方面，OCC与有关管理当局密切合作，对各方共同关心的问题进行协商。OCC与48个州和哥伦比亚特区的保险部门达成信息共享协议，并与国家保险监理专员协会（NationalAssociationofInsuranceCommissioners）定期举行会谈。OCC与证券交易委员会（SecuritiesandExchangeCommission，SEC）商讨有关证券交易及证券经纪、会计、信息披露方面的问题，并与联邦贸易委员会（FederalTradeCommission，FTC）商讨消费者保护和隐私问题。

OCC采取各种形式就有关银行风险问题与银行高级管理层保持联系，OCC对275家社区银行的董事举办了“OCC风险评估过程的介绍会”。其目标是促使社区银行董事增进对OCC以风险为本的监管思路的理解、深入认识银行业务存在的主要风险、学习如何对管理层、内外部审计以及现场检查人员提出问题、如何对风险进行识别、计量及监控。此外，为提高董事对信贷风险管理的认识、帮助董事评估和控制银行风险，提高他们对银行管理信息系统进行评估的能力，OCC还为董事举办了信贷风险管理的培训，175家社区银行参与了此

，项目。OCC的对外合作主要包括OCC与其他银行监管机构、其他政府部门、国外监管当局、巴塞尔委员会的合作。

8.重视监管人才队伍的培养，营造和谐的工作环境

与银行监管委员会和其他部门合作，及时收集和反馈人才需求，确保有足够的专业人才应对不断出现的问题和风险，并确保重点领域的人才配备。通过国民银行风险管理委员会和大区分局风险管理委员会以及检查人员开发专业委员会，全面协调开发、跟踪检查人员信息和培训需求，突出重点，将员工的培训和技术与工作机会挂钩，并开发培训和发展计划，从而填补专业“缺口”。要求管理层给员工提供更多的事业发展机会，鼓励管理层和员工之间就事业发展问题进行主动交流，共同营造无歧视的良好工作环境，在法律法规允许的情况下，充分利用OCC为员工提供的工作和生活上的便利。三、OCC对我国金融监管制度创新建设的启示通过前面对OCC成功经验的总结分析，结合新时期我国金融监管的发展要求，下面就我国新型金融监管制度的创新建设提出自己的一些想法和建议。

1.监管理念上要创新，树立风险为本的全面风险监管理念

树立全球化背景下的金融监管系统是动态监管、互动监管和统一监管有机结合的动态风险监控系统的新理念。新的监管理论和新型金融监管体系的构建必须以新的理念为指导，实现监管理念的三个转变：从静态监管理念向动态监管理念转变，从被动监管理念向互动监管理念转变，从分离监管理念向统一监管理念转变。最终实现风险为本的全面风险监管理念。

2.监管体系上要创新，构建多元化的监管制度体系

融合风险和资本管理为核心的全面风险管理理念，创新性地利用系统论的思想建设多维度的新型金融监管体系，监管系统应包括官方、社会、金融机构本身以及与国际金融监管机构合作的四维架构，只有放在这样一个大系统中，我国新兴的金融监管才是完善有效的。整个金融监管系统的运作必须有明确的监管目标体系，将金融风险的识别、衡量、监测和控制始终贯穿于监管设计的各个环节。

（1）专业化设置监管机构。这已成为各国银行监管当局的共识，问题在于如何实现有效的专业化配置。它主要包括两个方面，一是专业分类。银行监管的重点在利率风险、市场风险、资产管理、零售信贷风险、合规性等，按专业领域分设信贷风险、资本市场、合规性、IT、资产管理等监管机构。二是现场和非现场职能是否分开。分与合各有利弊，合并有利于监管信息的连贯、有利于形成非现场监管与现场检查的有机结合等；分开有利于监管人员集中精力专攻非现场或现场检查，有利于提高非现场监管和现场检查的针对性和有效性等，这两种分类与银行业的发展变化紧密相关，既不能照搬既定做法，也不能忽视既定做法的合理性。在开放经济的大背景下，我国监管部门的专业设置和功能设置不管采取哪种方式，都应适应我国银行业的经营特点，适应银行业发展变化的需要，适应专业化分工的趋势。

（2）建立多维度、多方位的监管制度体系。OCC的监管制度体系包括监管法规、司法解释、建议函、监管手册、监管指南等。其中，OCC为监管人员制定的监管手册达百余册，主要分为四大类：资产管理、消费者保护、市场准入、安全稳健性。资产管理侧重银行的信托业务；消费者保护侧重银行为消费者提供服务的公平和诚信；市场准入侧重银行开业、并购、重组、银行控制权、高级管理行为；安全稳健性侧重银行的风险控制和稳健经营。

OCC的监管手册大多数供监管人员或现场检查人员使用，每部手册包括基本概念、风险点、监管和检查程序、参考资料等内容，监管人员或现场检查人员在实施监管活动或现场检查时，可据此操作。监管手册后附参考资料，包括以往OCC或其他相关监管机构下发的有关指引、通知、函件，或其他相关内容的监管手册索引。如安全稳健性（SafeandSoundness）相关的监管手册共计60多册。如对于监管和检查的总体要求，OCC制定了《银行监管规程》、《现场检查计划和控制》等；对于不同类型的银行，OCC制定了《大银行监管》、《社区银行监管》、《外资金融机构监管》等；对于不同业务领域，监管手册基本涵盖表内表外业务，如商业贷款、农业贷款、房地产贷款、信用卡、银行承兑汇票、贸易融资、资产证券化、金融衍生交易等；对于不同风险类型，OCC制定了《国家风险管理》、《信贷风险评级》、《利率风险》、《流动性》；其他还包括《内部控制》、《内外部审计》、《内部人交易》、《网上银行》、《董事职责》、《贷款和租赁损失准备》、《管理信息系统》等。

OCC与目前各国监管当局通行的监管理念——风险监管、持续监管——并无二致，但OCC的特点在于将监管理念、监管意图渗透到各个维度的监管领域中，对于不同规模银行的监管、不同业务领域、不同风险领域的监管等，OCC都将银行监管理念、程序、方法在这些监管手册中具体化、程式化，而同时又保留了监管人员主观判断和相机处理的灵活性和自主权。监管人员和现场检查人员在日常监管和检查时，可以多角度、多方位参照不同的监管手册学习、体会和应用。这样，既避免了不同监管人员不同知识结构、知识背景对同一监管领域产生的判断差异，保证了监管政策、监管方法和程序的相对统一，又授予监管人员一定的主观判断和灵活处理的权力，避免了监管人员对既定制度的机械应用。

（3）实行差别化监管。OCC在总体监管战略目标框架下，对不同类型的银行制定了不同的监管战略，同时又根据同一类型中不同银行的具体情况制定不同的监管战略。OCC规定，银行监管周期为12个月或18个月，银行复杂程度越高、风险越大，监管周期则越短，监管人员在一个监管周期内完成监管战略，并做出总体评价，包括CAMELS的单项及复合评级、ROCA、SOSA评级。当然，分类监管、差别监管并不意味着监管战略迥然不同，OCC会针对国家经济的变化、银行业经营总体状况和风险的共同点制定总体的监管重点，单个银行的监管战略的实施不能脱离总体监管战略的框架。

3.监管方法上要创新，加快监管信息化建设

与新的监管理念和监管体系相适应，必须有监管方法的创新。随着银行信息科技的发展，银行监管也步入信息时代。监管数据处理、业务信息分类、风险分析等目前已是人力所不能及。银行业需要科技支持，监管手段也需要信息化、科技化。OCC之所以能够迅速掌握各种银行信息，很大程度上依靠完善的监管信息系统的支持。监管信息系统主要包括：金融机构数据检索系统（TheFinancialInstitutionDataRetrievalSystem,theFINDRS）。该系统主要用于非现场监管，可对金融机构，包括银行控股公司、银行、电子数据处理服务商、外资银行分支机构上报的财务数据进行检索、处理、加工、分类、分析，为监管人员提供了大量数据和强大的分析功能。监管人员可以利用该系统对金融机构每季报送的非现场监管报表的数据进行横向同业分析、纵向历史比较等分析，从而发现异动状况和潜在风险；监管信息系统（SupervisoryInformationSystem，SIS）。该系统主要应用于现场检查，包括五个子系统：用于中型/

，社区银行/外资金融机构现场检查的系统（Examiner'sView）,用于大银行现场检查的系统（SIS-LargeBank）,用于数据维护的系统（SIS-Administration），用于查询各类银行检查情况的系统（SIS-Report）及用于处理、分析银行信贷数据的系统（SIS-NationalCreditTool）。现场检查系统包括了银行的基本信息、监管重点、监管战略、以往采取的监管措施和活动、非现场监管信息、各类财务报表、各项评级、现场检查结论等。首席检查官、主查人、现场检查人员、监管部门的主管人员等通过该系统能随时掌握一家银行的所有状况，对银行相关资料随时进行更新。

特别值得一提的是OCC的国民信贷工具系统（SIS-NationalCreditTool）。该系统记录了所有银行每笔贷款的详细情况，包括借款人名称、地址、社会保障号、贷款种类、贷款金额、期限、利率条款、用途、贷款质量等82个要素。通过任何要素检索，就可进行任意组合分析，发现各类潜在风险，如贷款集中度风险、贷款质量变化、贷款风险迁徙等。该系统目前仍处在升级之中，被大量应用于现场检查中的资产质量分析。OCC除了自行开发的监管信息系统外，还从路透（Routers）、MoodysKMV等外购信息系统进行行业背景分析和研究，对监管工作提供经济、行业分析支持。OCC的研究分析人员利用这些外购信息系统掌握外部评级公司对银行的风险评级和经营评价，对整体经济形势、行业经济形势、银行业经营情况进行跟踪，为OCC监管政策的制定和更新提供依据。

4.加强监管的交流与合作，树立监管的服务理念，实现全方位的监管联动

要树立金融监管的服务理念，监管的最终目的是实现金融稳定与效率的提高。监管的交流与合作包括三个层次：监管机构内部之间、监管机构与被监管机构之间、监管机构对外的合作交流。OCC在总部和分部分别成立了不同层次，不同专业的跨部门委员会，以加强监管工作的内部协调。总部部分部门将律师、会计师、经济学家、研究员、首席检察官长期派驻分部，总部可以及时了解到区域经济金融特点和区域间银行业务、风险的差别，可及时调整监管政策、调整对银行风险的判断和分析。同时，分部人员也经常交流到总部，了解总部对宏观经济金融形势的理解、对银行业宏观风险的把握以及监管政策意图。

监管当局与被监管机构不是“猫和老鼠”的关系，监管当局与银行董事、管理层的大量交流和业务指导，有助于监管当局了解银行董事和管理层的所思所想，有助于监管意图的贯彻和实施，提升金融机构识别和控制风险的能力，共同实现银行安全稳健经营的目标。

在国际合作方面，OCC参与巴塞尔银行监管委员会关于新巴塞尔资本协议的完善和修订工作。OCC与其他联邦监管当局（FDIC，美联储，OTS）联合推进新巴塞尔协议框架。主要工作包括与银行业内人士探讨新巴塞尔协议的实施，继续研究新框架下风险和资产组合的计量、管理层结构的有关监管指南，对新框架所要求的银行在操作风险计量技术方面的开发和进展情况制定评估标准，对实施新框架带来的潜在影响进行研究。在全球化条件下，金融监管的国际合作日益变得重要。

5.建立高素质的专业化金融监管队伍

监管队伍的专业化已经成为一种国际趋势，我国的金融监管队伍要立足于“专家型、积极进取型、多元化的员工队伍建设，使监管资源能得到更为有效地利用”，OCC在监管人员配备方面重视“专才”的培养，在总部和分部均实现了专业化配置，确保“通才”和“专才”合理搭配，鼓励监管人员发展自己的专长。专业化发展在OCC的人员培训、考核等方面得到了具体的体现和实施。一是通过以工作带训（On-the-jobexaminertraining）培养监管人员的专业兴趣和现场检查水平。如对刚加入OCC的员工首先进行6～8个月的检查培训，专门由经验丰富的检查人员指导，边检查边学习；二是通过强制培训提高监管人员的专业素质。如OCC的继续教育部门每年制订培训计划，培训范围基本涵盖所有业务领域，监管人员可结合自身的情况选择专题参加；三是前文提到的通过OCC自行组织的统一资格考试鼓励监管人员向某一专业领域发展。专业化队伍建设使监管人员更加集中精力，注重知识积累的纵深发展，并为所从事的专业领域充实相关知识结构，有利于提高监管人员的专业素质和监管质量、监管效率的提高。参考文献：[2]杨子健.美国商业银行信用风险管理研究[M].北京：中国金融出版社，2004.

银行业监管新理念篇（8）

树立风险监管的理念

银行业居高难下的不良贷款和客观存在的隐性风险，已成为区域金融生态环境建设的最大隐患。银监工作要进一步树立风险监管理念，一是积极支持国有银行改革，督促其积极向国家和上级行反映不良贷款的实际情况及风险程度。二是积极探索城市商业银行、农村信用社等中小金融机构通过成立资产管理公司“打包处置”不良贷款的新路子，加快处置不良贷款。三是提高贷款五级分类的真实性和规范性，对隐性不良贷款及时亮底。四是督促和指导各银行业机构建立不良贷款“双降”工作责任制，大力清收不良贷款。五是加大投入，提高新增贷款质量。六是密切关注当前贷款投放中潜在的房地产贷款风险、消费贷款风险、票据融资风险，制定防范措施，及时化解风险。

树立以人为本的监管理念

科学发展观的核心是以人为本，区域金融生态环境建设中的决定因素是人。银监工作要进一步树立人本监管的理念，重点建设好两支队伍，即高管人员队伍和监管队伍。在银行业高管人员队伍建设上，一是认真抓培训，二是严格抓审核，三是严肃查处违规行为。在监管队伍建设上，我们注重用正确的理论武装人，提高凝聚力；用与时俱进精神引导人，提高创新力；用学习型活动培养人，提高战斗力；用严格的制度规范人，提高免疫力；用先进的机制留住人，提高向心力，为建设和谐金融生态环境提供高素质的人才支持。

树立协调监管的理念

金融生态环境建设涉及到政治、经济、社会的各个方面，联结着政府、金融、司法、企业乃至每个公民的行为。在区域金融生态环境建设中，银监工作要进一步树立协调监管的理念，一是要自觉地接受地方党委、政府对银行业监管工作的领导和指导。二是要加强与人民银行的协调。人民银行和银监机构都承担着监管职责，我们既要认真监管，又要协调联系，提高监管效率和质量。三是要加强与证监、保监机构的联系。四是要加强与银行业机构的沟通，充分发挥监管对象内部审计、稽核的作用。五是要加强与社会有关各方和企业的联系，及时协调解决有关问题。

银行业监管新理念篇（9）

一、银行业监管法律制度的概念及其重要性

银行业监管是指银监会依法对银行业的监督管理。中央所召开的有关会议与文件及相关国家政策对银行业监管提出明确化具体化的政策要求，各个银行机构也从自身实际出发陆续修订改进各类规章与管理制度。此外为了加强行业自律，中国银行业协会也于2000年成立并获得授权行使全国银行业自律管理职能。

在对银行业监管领域现行法规全面概括基础之上，银行业监管法律得以产生。它是属于广域法范畴，是对银行业监管领域现行所有法律规范之总称，概括了所有涉及调整对银行业实施监管所引致的社会关系的法律规范。但是狭义银行业监管仅局限于监管当局监管的范畴，主要指政府机构（主要指央行）或政府设立的受权实施银行业监管的准政府机构（例如中国银监会）。在经济发展早期，金融领域监管存在许多漏洞，结果导致很多违法、违规现象，甚至引发系统性风险。银行业是金融业的核心，也是现代国民经济的核心部门，具有特殊性与系统重要性，一直受到严厉监管。银行业监管被列为世界各国法律重点内容之一。我们应从战略高度出发审视并完善我国现行银行业监管法律制度。

二、我国现存银行业监管法律制度存在问题

（一）传统分业监管体系造成监管隐患

“一行三会”是目前我国金融行业监管体系。其中，中国人民银行作为中央银行，行使货币政策调控宏观经济的职能，而银监会、证监会和保监会分别负责对银行业、证券业和保险业实施监管。现有监管背景下的银行业制度建设似乎没有严重缺陷，但实际上随着我国金融业发展与国际并轨进程加快，现有监管模式的先天缺陷和后天弊端逐渐显现。首先，从法律规范视角来看，监管主体多样化与不一致容易导致责任界限不明晰。其次，在当今的市场经济和商业社会中，随着金融创新，混业经营成为主流，目前的分业监管模式必然会导致监管隐患和风险。以现行的住房信贷政策为例：中国人民银行和银监会两家金融监管机构分别出台相应政策文件与实施细则，但是这些规范往往存在内在冲突，也影响了实务操作的有效性。

（二）监管权责不明晰

2003年3月中国银行业监督管理委员会（CBRC）正式成立，刘明康出任第一任主席（2011年卸任，由原证监会主席尚福林接任）。作为国家设立的特殊的正部级准行政型事业单位，银监会获得从央行剥离出的全国银行业监管职权，同时兼管信托与金融资产管理业。但是，修改后的《中国人民银行法》明确规定人民银行仍然保留必要的金融监督检查职权，依法对直接相关的金融机构、其他单位及个人相关行为进行监督检查。此外新《中国人民银行法》还授予中国人民银行指导、部署全国金融系统反洗钱工作及行使反洗钱资金监测职能。这种对央行职能定性虽然是必要的，但是央行过大的行政自由裁量权可能会架空银监会实际监管权，削弱银监会监管效力进而导致银监会处于从属地位。

（三）立法理念与现实发展存在滞后性

从法律框架体系而言，目前银行业监管法律规范包括监管性法律规范和金融交易性法律规范，其制度理念应体现出公法的属性，法律规范之间比例应维持合理水平。但是在目前颁布实施法规文件中，法律法规的比例比较小，而中国人民银行和银监会的规范性文件占主导地位。显然从法律效力而言，这些规范性文件权威性与适用性相对较低，可操作性也比较差。

三、我国银行业监管法律制度完善对策分析

（一）立法理念应具有一定的前瞻性

富有前瞻性和可预见性的立法理念树立可以有效避免、消除脱离实际的行政规章。应审时度势，从有利于银行业全方位发展角度出发，积极适应现代金融综合化与全球化的发展大趋势。同时，监管理念也应不断加以更新，及时发现自身不足和缺陷，跟进并改良金融监管，使银行业监管立法不失前瞻性预见性。

（二）深化银行业监管体制改革

加入WTO以后，我国遵照世贸规则逐步开放金融业，一大批境外资本和外资银行纷纷以各种形式进入我国，本土银行将不可避免地受到外来冲击和挑战。我国银行业监管政策执行的有效性在很大程度上取决于必要的执行力和政策的实质意义，否则就会被削弱。与此同时，银行业监管法律制度的健全发展在我国法治进程深化中发挥重要作用。

（三）强化银行业监管程序

银行业监管应通过制度建设加以强化与保证。应整理规范相关程序，以立法的形式明确并对具体责任加以落实。要以事前预防为主，从而做到有备无患。在事中援助方面，可以通过相应的风险防控和保障机制的建立实现风险防控，防范系统性风险。可以借鉴国际经验引入并完善市场淘汰机制，建立标准化与操作性强的市场化退出机制，包括银行业风险抵御与合并破产机制等，防止海南发展银行事件重现。银监会等监管主体要依法对银行的各类违法违规行为进行相应惩戒，完善并落实退出机制，防止个别风险演化为系统性风险。无论任何银行业的主体，违规必受处罚。

四、总结

银行业监管法律制度的完善需要漫长的过程。我们应该顺应现代金融经济发展要求，强化和完善监管执行机制，大力推进法律制度建设。今后我国金融业和银行业要不断革故鼎新，迎接挑战。只有从观念上与思想上进行根本性转变，才能银行业监管法律制度的功能获得有效发挥。（作者单位：首都经济贸易大学）

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参考文献

[1] 赵莉，李强.对我国银行监管法律制度的思考[J].山西省政法管理干部学院学报，2009年第1期.

[2] 宁丹丽.完善我国银行业监管的法律思考[J].法制与经济，2010年第8期.

银行业监管新理念篇（10）

在我国，改革开放之初国有企业便开始引进全面质量管理，但直到20世纪90年代后，全面质量管理才得到企业的普遍运用。目前，有些银行已经开始运用全面质量管理，如招商银行通过ISO9001服务质量体系认证，建设银行引进美国银行“六西格玛”管理方法推动零售网点转型，提升客户服务满意度等，我国的税务、审计等政府部门和医院、学校等事业单位也开始采用全面质量管理。

当前影响我国银行监管有效性的主要因素

影响银行监管有效性的因素由内、外部因素组成。良好的外部环境是有效银行监管的前提条件，包括稳健和可持续的宏观经济政策、发达的公共政策基础设施、有效的市场约束、高效解决银行问题的程序和提供适当系统性保护（或公共安全网）的机制等。尽管这些前提条件远非监管当局所能左右，但这些方面的缺陷却会削弱监管部门监管的有效实施。从内部因素看，因受人员素质、组织流程、技术手段、信息集成等方面制约，我国银行监管有效性明显不足。

人员因素：与专业化的监管要求相差甚远。银监会成立之初就提出与国际接轨的风险监管理念，但实践中广大基层监管机构仍以机构审批和合规性监管为主，偏重于运动式、整顿式、事后处置式监管。究其原因，最主要因素就是人员意识不到位，素质跟不上。监管人员对监管理念认识不充分，人员业务技能单一，日常监管中对风险的识别、判断不够，加之监管人员培训不足，不能完全掌握和执行全面风险监管的理念和监管方法。

流程因素：监管流程改造滞后于银行改革步伐。近年来，大型银行正按照“流程银行”模型进行改革，但监管部门的相应变革相对滞后。目前，除个别省按照功能监管进行部门设置试点外，大部分银监局仍然是按照监管对象设置监管部门。一个监管单元对应一家银行机构的所有部门和业务，其优点是便于掌握监管对象的整体情况。但局限性也很明显：专业分工不细，不利于提高监管水平；部门监管与“流程银行”建设背离，导致监管部门对银行机构非现场监管出现较大偏差。

工具因素：手段和方法的运用尚不够全面有效。与国际发达国家和地区相比，我国银行监管手段和方法尤其是持续银行监管手段还存在一定差距：现场检查尚未实现制度化，缺乏计划性、连续性，现场检查的效率和科技含量不高，独立性和权威性不够；非现场监管深度不够，监测的预警性和可靠性还有待加强；监管合力不强，缺乏有效的信息沟通机制，联动监管机制不完善。

全面质量管理理念在有效银行监管中的适用性

影响我国银行监管有效性的外部因素是监管当局难以左右的，但内部因素则可通过监管当局自身改革和发展予以化解。全面质量管理以其先进的理念和“四全”的优势，能够为提高银行监管当局有效性发挥重要作用。

培养和发动全员参与，解决银行监管的人员制约因素。全员参与是TQM的基础。全体工作人员（包括领导人员）的自觉参与是提升监管有效性的基础和根本所在。同时实施科学、系统的人力资源培养战略，有效提升人员综合素质，保障监管目标的有效落实。

实行全过程控制，解决银行监管的流程和工具制约因素。银行监管流程是由了解银行机构情况、评估风险、事先策划监管工作、确定检查内容、现场检查及CAMEL评级、持续的非现场监管等相互衔接的监管步骤组成，清晰的业务流程可以准确界定各岗位职责，规范业务操作，提高银行监管效率。借鉴全面质量管理理论、程序和方法，使银行监管全过程都处于受控制状态，以达到保证和提高监管有效性的目的。

采取戴明循环，解决银行监管的可持续发展问题。戴明循环是把质量管理过程划分为P(Plan，计划)，D(Do，实施)，C(Check，检查)，A(Action，处理)4个阶段，循环推进。全面质量管理强调有组织、有计划、持续地进行质量改进，不断满足变化的市场和客户的需求，是一个动态管理过程。风险为本的监管本身就是一个持续监管的循环过程。监管工作只有不断吸收国际先进理念和方法，与时俱进，才能适应银行业层出不穷的金融创新，推动银行监管有效性的螺旋上升。

我国银行监管初步具有实行全面质量管理的条件。全面质量管理的基础性工作主要包括质量教育、标准化、计量工作、质量信息和质量责任制等，目前我国银行监管当局已初步具备。一是随着“四四六”监管理念（即第一个“四”就是通过审慎有效的监管实现四个目标，即保护广大存款人和消费者的利益，增进市场信心，增进公众对现代金融的了解，努力减少犯罪。第二个“四”是监管法人、监管风险、监管内控和提高透明度的新监管理念。“六”是指六条监管标准。）的不断深入，监管部门从基层人员到各级领导都逐步树立起了有效监管的意识。二是出台了大量的操作规程和实施办法，为规范操作提供了统一的标准和准绳。三是初步建立履职考核办法，为进行全过程的质量控制提供了组织保证、制度保证和责任追究。四是信息化建设及计算机在监管过程中的普遍运用，增强了信息共享与交流，符合TQM中用量化指标分析、判断的要求。

运用全面质量管理提升银行监管有效性的设想

实施全面质量管理就是要以质量为中心，把提高监管有效性作为永恒的使命和目标。其核心思想是：以顾客为焦点，把被监管机构和金融消费者作为顾客对待，有效地、高质地提供监管服务，努力提高银行竞争力，维护金融消费者合法权益；以全员参与为基础，监管当局内所有部门、所有成员都要参与监管质量管理活动，通过质量教育、质量改进和评价小组活动高质量地完成工作，实现监管目标，提高监管效能；以全程控制为保障，强调监管流程控制和系统控制，推动监管工作流程化、规范化，保证监管服务的优质高效；以持续改进为基本方法，实施戴明循环，持续提高监管质量，不断提升银行机构和金融消费者对监管当局的满意度。

主要步骤

准备阶段。一是高层人员的领导和支持。在银行监管系统实施全面质量管理，首先要有来自于高层人员的领导与支持。银监会高层人员要充当带头人的角色，必须直接且积极地投入，努力构建一个鼓励变革、创新，为提高监管效率而持续改进质量的组织环境。二是树立全员监管质量管理意识。自上而下大力宣传、发动，将银监会提出的“四四六”监管理念、监管目标和良好监管标准融入监管文化，推动全体员工牢固树立监管质量控制意识。三是建立明确的权责制。监管当局不同部门和层次的人员都要有明确的质量责任、任务和权限，让每一个岗位都成为提升监管效能的助推器。高层质量管理侧重于质量决策，致力于提升监管效能的方针、目标、政策和计划，并统一协调各部门各环节的监管活动;中层质量管理则侧重于实施高层的质量决策，找出本部门的关键或必须解决的事项，更好地履行各自的监管职能;基层质量管理侧重于要求员工严格地按标准及有关规章制度进行监管操作。

变革阶段。主要是进行全过程控制，构造多维质量控制体系，抓住影响监管有效性的几个关键环节。

一是树立质量标杆，实施标准化监管。标准化是全面质量管理的一项重要内容，对有效银行监管的影响不能低估。在监管当局实施全方面标准化，能够降低成本，提高效率。要出台《监管手册》，检查明确市场准入、非现场监管、现场检查、行政处罚等各个环节的监管标准和操作程序。以监管新理念为引领，以监管新技术为支撑，以监管新流程为规范，实现监管专业化水平的有效提升。

二是改进组织架构，推进功能监管。鉴于当前全面转为功能监管组织架构尚不具备条件，可在现有架构的基础上做适当调整，根据监管目标灵活地设立战略业务单元（SBU），使战略业务单元与原有的机构监管架构共同形成矩阵式组织架构，横向与纵向共同发挥合力。战略业务单元的设置围绕对监管有效性影响较大的领域，适应了商业银行“流程银行”改造新形势，改变了过去单一式组织架构，增强监管工作效能。

三是优化资源配置，深化风险监管。风险监管要求“高风险、多监管，低风险、少监管”。工作中加强对现场检查和非现场监测信息的综合分析和运用；进一步完善CAMELS和ROCA评价体系,持续对被监管机构法人和分支机构实施风险评估；建立金融风险预警系统,综合运用宏观和微观数据信息以及风险评价结果,及早预警单个机构风险和系统性风险。根据风险评估和评价结果，按照风险大小配置人、财、物监管资源，采取不同的监管手段和措施。同时开发计算机系统，确保监管工具和手段的运用上保持连续性、系统性，防止监管当局的工作疏漏。