如何加强市场监管篇（1）

一、完善政府的监管

正如中国的资本没有经历资本主义的漫长发展一样,中国证券市场是“拔苗助长”的产物,没有经历自然的生长过程。证券市场是比实体经济更复杂的经济形态,在中国实体市场经济还不成熟的环境下,证券市场很难自然地成长。中国的证券市场尚需一定的政府力量来培育。我国证券市场是一个在经济转轨过程中建立的新兴市场,政府在证券市场的演进中一直起着不可或缺的主导作用,从起初的组织试点到市场规划的设计以及整个证券市场的监管,都未离开政府的直接干预。

我国资本市场处于新型加转轨的阶段,政策的影响在相当长时期内是最大的不确定因素,也是市场出现逆转的最大因素。当前,有关证券行业监督管理的法律法规比较完备,新《证券法》赋予了证券监督管理机构现场检察权、询问权、查询权、查封冻结权、限制交易等重大权力,就是为了丰富监管者的执法手段,增强对违法行为查处的力度。中国政府应努力建立证券行业信用制度、统一监管标准、严格执法、科学监管、加大处罚力度、健全证券民事诉讼,充分发挥证券监管部门应有的审查监督管理作用,增强监管工作的透明度,自觉接受监管对象的监督。

二、发挥证券业自律性监管组织的作用

我国经济发展不平衡,上市公司、证券公司的规模与运作水平不一,证券市场参与者众多,证券监管工作极为艰巨,仅依靠一个证券监督管理委员会是难以实现有效监管的。在加强对证券市场监督管理的同时,应充分发挥自律组织的辅助作用,以提高市场管理效率。我国的证券业自律性监管组织包括证券业协会、证券交易所和其他相关行业协会,如银行业协会、保险业协会等,其中担任主要角色的是证券业协会和证券交易所。随着《证券法》的颁布,证券业协会的自律组织地位在法律上得到了确认,其职责也有了明确的规定,这使得我国的证券业协会得到了进一步的发展。

证券业自律性监管组织作为一线监管组织,处在证券市场的第一线,加之其本身又是市场的参与者,更了解证券市场的最新变化,监管的范围更宽泛,在执法、监控等方面更有效率,也更具有灵活性。对现场发生的违法行为有充分准备,能做出迅速而有效的反应,这样就可能将某些违规案件的发生结束在初始阶段。要加强领导,落实责任,加强监管人员队伍建设,加强对业务部门自律监管工作的监督。

三、加强对证券公司的管理

证券公司作为一类特殊的金融实体,其所掌握的信息要比普通投资者全面和准确,其所参与的经营管理、市场环境和竞争等内外部因素均具有不同于一般实业企业和银行等金融业的特殊性。证券公司是证券市场的主要参与者之一,起着非常重要的桥梁作用。券商能否自律、规范经营、有效防范风险,将直接影响到投资者利益、自身的生存乃至整个证券市场的稳定。在中国证券公司市场化进程中,部分证券公司在商业利益的驱动下,严重背离审慎、理性的经营理念,合规管理意识缺失,合规风险不断增大。建立符合市场环境和行业规律的合规管理尤为重要。

由于受到美国金融危机的影响,当前国际和国内的经济和金融环境都较为悲观和复杂,具有很大的不确定性和风险,证券公司需要将控制业务风险尤其是自营业务风险放到首要位置。建立起完善的风险预警、风险评估、风险控制等风险管理体系,提升证券公司的实力,加强其规范运作意识,充分发挥其自律作用,对市场而言更为重要。

四、加强证券从业人员的行为规范

道德风险是人们违反道德规范,或从事不道德行为而给他人和社会带来危害。证券从业人员道德风险是道德风险在证券领域从业人员中的具体体现,它是证券从业人员违反金融行业职业道德和金融行业内部管理制度而给金融机构带来的无法预期的损失。证券从业人员应加强自身道德规范建设,敬畏法律、严守规则,把外部法规和公司制度作为最低行为标准,自觉遵守,决不逾越;诚实守信,公平正直,无比珍视公司声誉和个人职业形象,始终如一地体现出高尚的职业道德;为客户着想、对社会负责,永远把客户利益放在第一位,坚决捍卫社会公共利益,以维护客户合法权益和社会公共利益为天职。

证券市场是最富魅力的经济领域之一,但在快速发展的同时也存在着较大的风险,一旦风险得不到有效的控制,很容易引起连锁反应,引发全局性、系统性的金融危机,并殃及整个经济生活,甚至导致经济秩序混乱与政治危机。证券业的自律管理要达到和谐完善的境界,仅靠以上的一些措施和建议,还是远远不够,需要不断的进行创新,完善法制社会,整合有用的社会资源,综合运用社会的其它机制来协调和配合。

如何加强市场监管篇（2）

一、烟草市场监管的主要作用

1.促进和保障规范经营

一段时期以来，由于自上而下的计划性订单生产和货源组织模式，加之行业内的体制机制、地方利益、本位利益等诸多原因，造成了卷烟品种（规格）的供给与需求相脱节的局面。同时出现了卷烟工、商企业的体外循环、拆单分摊、捆绑销售、组合销售等多种不规范经营问题。面对市场经济环境中的广大卷烟零售客户和消费者，又出现了商业企业的投诉率上升、服务满意度下降、库存结构不合理、经济运行指标畸形以及社会库存不合理、零售客户违法经营比例上升等一系列连锁问题。

其实出现上述问题的根本症结，应该是在于供需矛盾，在于“产、供、销”环节偏离了“满足社会需求”这一基本经济规律，尤其是“自上而下”的货源组织方式相当程度地脱离了市场、脱离了实际需求。因此，被比作行业“一场重大变革”的“按客户订单组织货源”工作应运而生。“自下而上”的“订单供货”实际是要在计划配置资源的基础上，进一步发挥市场配置资源的功能，使行业的发展进一步符合基本经济规律，使行业产品适销对路、满足市场，说到底也就是按照市场经济的根本规律办事。所以，订单的真实、有效性尤为重要，真实、有效的订单对于规范行业的生产经营行为也必将起到“治本”的作用。

2.客观上能够遏制“假、私、非”卷烟对卷烟零售市场的冲击

卷烟打假、打私、打非是烟草专卖工作中永恒的主题之一。从行业发展的历程来看。专卖管理部门把相当大部分的人力、物力、精力和财力放在了摧毁制售假烟网络，打击走私、打击非法运输卷烟行为以及维护市场秩序方面。而导致这种结果的主要内部原因之一同样是在相当范围、相当时期内，行业内存在着偏离市场经济资源配置理论和经济规律的行为，市场得不到合理、适当地满足。换言之，如果行业从卷烟的生产、订货，到运输、供货，再到访销、配送等环节能够根据零售户和消费者的需要进行合理的资源配置，按市场订单组织生产，满足市场需求，确保卷烟货源的稳定，那将极大地打压“假、私、非”类卷烟存在的空间，有效地促进市场的净化，进而从外部环境方面客观地促进行业的“规范”.对内部专卖管理监督工作也将起到极大的推动作用。

3.能够提高工作效率，激发行业企业的活力

当前。烟草商业企业在经营过程中经常面临个别畅销货源总量不充足、畅销品牌有效供应周期不合理等问题。作为商品批发的下一个环节。烟草零售客户在市场经济环境下面临货源紧张或是供销不对路的情况，时常会在经济利益驱使下选择非法渠道卷烟，进而扰乱市场秩序，损害行业、企业、直至国家利益。作为卷烟批发的上游环节，烟草工业企业如果按照客户订单生产经营，有效配置资源，科学整合品牌，将会减少库存、提高资金周转速度、减少不必要的积压和损耗，降低成本。

因此，“自下而上”的订单采集自然成为了沟通卷烟零售客户、间环节的商业企业，起着承上启下的关键作用。就广大烟草商业企业而言，切实提高一线业务部门和全体客户经理的素质、细化客户管理工作、加强品牌培育、密切工商企业关系、强化专门工作考核、科学系统工作，进而严格、规范地执行国家局《“按客户订单组织货源”业务操作规范》，真实、有效地完成订单采集工作尤为重要。 烟草工业企业和商业企业如果真正实现了按客户订单组织生产经营，依市场配置资源，就能够克服现有生产经营体制模式的弊端，促进烟草企业的竞争，实现行业资源的有效配置，提高行业企业的工作效率，激发行业企业新的发展活力和发展动力。形成“富有效率”、“充满活力”的局面，同样会促进行业企业的“严格规范”。所以说，规范按客户订单组织货源是加强内部专卖管理监督的基本前提。

二、目前烟草市场监管存在的问题

1.监管效率有待提高

我国大多数的市局按照“双建双考”的模式，虽然实现了业务经营部门对自身经营行为的自律，但对于业务经营行为的监管，无论是监管的手段还是监管的形式，相对于我国大多数的市局庞大的经营数据都显得过于单一，监管手段仅限于对相关数据进行系统查阅和实地走访等形式。整个监管都具有极大的偶然性，导致监管效果和监管结论都稍显单薄。

2.县级局监管水平有待加强

我国大多数的市局所辖下属县局虽然建立了内部专卖管理监督长效机制.但是整个监管框架的中心环节仍建立在市局监管职能的基础上.县级局在监管内容和监管效力上不能充分发挥其属地监管的职能。

3.考核机制有待健全

我国大多数的市局通过《内部专卖管理监督考核制度》，实现了对业务部门自律情况和专卖部门监管情况的考核，并将其考核结果纳入到我国大多数的市局的整个监督体系中。但是对内部专卖管理监督的考核监督机制仅限于初级阶段，未能完全实现对具体工作人员工作定量和定性的考核。

4.对卷烟工业和烟叶经营监管力度亟待解决

我国大多数的市局在近两年的内部专卖管理监督机制的运行过程中感觉到，对卷烟工业和烟叶经营的监管力度与相对于卷烟经营企业的监管力度上有所欠缺。其原因主要体现在两个方面：一是业务熟识程度。内部专卖管理监督人员一般设置在市局，专卖内管人员对其经营环节在熟悉程度上有所欠缺；二是监管机构设置。监管机构一般设于市局本级，其与工业和烟叶无论在隶属关系还是相关工作人员对这一问题的认识程度上都存在着差异。

三、烟草市场监管管理的主要措施

1.多层次、多角度、多途径提高各岗位人员的政治素质和业务能力

全面提升客服人员、访销人员、配送人员、专卖稽查人员等窗口单位人员以及专职专卖内管人员的综合素质。采取建立定期培训制度、建立系统的培训方案的方式，以法律学习、政治理论学习、业务学习和技能培训为重点，深入开展业务培训工作，着力提高各岗位人员的学习能力、工作能力、创新能力和综合素质。可以预见，全员素质尤其是内管人员素质的提高可以为全面落实内部专卖监督管理工作，提高烟草商业企业的竞争实力提供智力支持和人才保障，可以更加有力地促动行业的“严格规范”。

2.加强团队合作能力的培养和水平的提高

从现代管理理论来讲，团体协作可以提高整体工作效率，同时身置和谐奋进团队中的个体也可以减少违规违纪的几率。当前依托烟草行业企业文化建设这一契机，可以通过拓展培训、业务技能比赛、文体活动来加强团队合作能力的培训和提高。随着企业的发展。建设优秀的团队尤显重要，团队素质的高低决定着企业的兴衰及发展程度，所以烟草企业要通过大量计划性的工作使团队当中的每个个体建立相互理解、尊重的关系，遇到问题时想集体、看大局，结合行业发展目标来调整思路，只有拥有团队合作精神的企业才会成功，才会在成功的路上走得更远。

总之，加强内部专卖管理监督工作涉及到行业的生产、经营的多环节、全过程，是一项综合治理的系统工程，加强内管工作要善于借鉴先进，勇于创新思路，要致力于长效机制的建立。就当前形势来看，全力推行按客户订单组织货源工作，施行全方位、全过程的监管，加强相关制度建设，提高队伍素质仍然是加强内部专卖管理监督工作中的几个不可忽视的重点课题。

3.注重“事前”预防

烟草商业企业经营行为的活动主体是人.是行业“规范”的主动性因素，也是潜在发生问题的主体。人，重点包括一线业务部门的相关人员，上至领导、下至员工；也涵盖到卷烟零售客户。因此。在进行经营销售工作的同时，要重点把握对有关人员的培训和监管，把握对烟草零售客户的宣传和教育。其中：对客服、电访、分拣、配送等行业内各经营环节相关人员的教育和培训要以烟草专卖法律、法规和有关工作规范、规章制度为主，切实提高相关人员的政治素质和自律责任意识；对卷烟零售客户的宣传教育要以烟草专卖法律法规为核心，引导其诚信经营，守法经营，同时要宣传和畅通投诉举报渠道，用广监督有关问题的思考 高晓青化不断加强内部专卖管理监督制度建设，细化专门制度、完善配套制度、明确监管流程，坚持用制度管人，依程序管事，靠制度预防。

4.加强“事中”管理

一是要经常性地开展对同级经营业务的监督检查。严格执行《烟草行业内部专卖管理监督工作规范》，重点监督检查购进卷烟的100%入网、落地、落户。从卷烟订货合同的执行和“一号工程”的入库、到货确认开始，全方位、多角度、全过程地监督检查卷烟库存管理、订单采集、货源分配、送货到户等环节，注意滞销和畅销品牌流向。加强“大户”监管，严格人户检查工作。二是坚持内管工作的制度化、规范化、标准化、流程化、痕迹化，定期检查、核对、分析各项工作底稿，注意分析和发现问题。三是加大对内部违规问题的通报、协调、查处力度，坚持大案上报，涉案问题达到刑事案件标准的坚决移送司法机关。

5.强化“事后”监督

一是切实注重内部专卖管理监督工作的报告制度。要坚持和完善县级局向市级局、市级局业务部门向内管部门、市级局向省局的三级定期工作报告制度。对于重大的内部专卖管理监督案件要进行紧急报告。二是坚持案件定期回访制。对查处的案件，要坚持定期回访相关环节、相关当事人（包括相关零售客户），跟踪判断分析有关处理效果，增强案件处理的实效性。

参考文献：

[1]张磊.河北烟草商业企业创新 资金监管模式的探索与实践[J]. China’s Foreign Trade， 2011（04）

[2]张军，李伟，李旸，潘浩.对我国卷烟市场监管的思考[J].全国商情（理论研究）， 2010（08）

如何加强市场监管篇（3）

一、要高度重视此次调研，从队伍建设、机构设置、执法保障、技术支撑、制度政策等方面，对食品药品监管工作存在的薄弱环节，提出积极性的建议和改进措施。把握这次调研机会，以此作为引起领导重视，有利促进问题解决的一个契机。形成的调研报告，既要有指导性，又要有操作性。

二、省局、市局同步开展调研。为使调研工作顺利开展，加强调研工作的针对性，围绕《社会管理、市场监管工作存在的薄弱环节，如何进一步改进、加强及相关工作建议》调研专题，可从以下方面分析存在的问题，提出意见建议：

（一）从更加有利于食品药品市场监管的角度出发，应当如何进一步完善市县内设机构、充实人员编制。

（二）从适应食品药品市场监管实际及食品药品产业技术进步角度出发，如何加强技术监督建设力度（如机构完善、编制设置、人才引进等方面），以更好地发挥技术支撑作用。

（三）当前药品、医疗器械安全责任体系建设中存在的主要问题和薄弱环节，如何改进、加强的意见建议。

（四）如何建立药品、医疗器械安全状况综合评价体系，开展药品、医疗器械安全状况综合评价工作的意见和建议。

（五）医疗器械监管队伍与机构建设存在的薄弱环节，如何改进、加强的意见建议。

（六）稽查执法能力建设在执法人员力量、基础设施、设备方面如何进一步加强和完善。

（七）农村药品监督和供应网络建设存在的问题及建议。

（八）亳州中药材专业市场监管存在的问题及建议。

（九）利用监管手段服务市场主体的意见和建议。

（十）适应职能转变对餐饮消费管理的要求，在法律保障、机构设置、队伍建设和执法保障等方面的意见和建议。

如何加强市场监管篇（4）

改革开放的十几年，我国工商行政管理事业得到了飞速发展，尤其自党的十四大以来，我国工商行政管理工作经历了前所未有的巨大变化。可以说是社会主义市场经济体制的确立为工商行政管理事业的发展提供了广阔的天地。与此同时，工商行政管理工作也为我国商品经济的不断趋向繁荣和市场经济的发展做出了卓越贡献，发挥了重要促进作用，也为我国国民经济的健康、有序运行发挥强有力的规范效应。近些年随着市场经济的不断发展和工商行政管理职能及任务的重化，如何强化工商行政管理问题已经引起了人们的极大重视，人们也提出了种种对策并切实采取了有效措施，如逐步完善工商行政管理体制、加强工商行政管理的法制建设等。应该说，这些措施是绝对必要的，也是非常有效的。针对上述工商职能发挥存在的主要问题，笔者认为，除了在完善体制、强化法制等方面继续努力外，当前应着重于以下几方面：

一、转变观念、提高认识

转变观念，即深刻认识工商行政管理在国家宏观调控体系中的重要地位和所肩负的崇高历史使命。

转变观念作为强化工商行政管理的对策之一，这几年也一直在强调，但通过实践我们可以看到，这一问题并未从根本上得到解决。比如对监管社会主义大市场的深刻内涵还缺乏准确的把握，仍停留于监管集贸市场而不能自拨就是一个突出的证明。因此，对于习惯了计划经济体制下管理思想、管理方式方法的广大工商管理干部尤其是基层工商干部来说，转变观念不是一蹴而就而是一个长期渐进的过程。当前，转变观念就是要求广大工商干部深刻理解和准确把握社会主义市场经济体制的内涵，认清工商监管社会主义大市场的深刻内涵和重要意义，调准管理观念和管理思想，自觉提高管理层次，从狭隘的监管集贸市场和个体私营经济的管理模式中摆脱出来，增强监管的自觉性和准确性，防止“穿新鞋走老路”。

二、优化监管的外部环境

工商监管总要在一定的环境中进行。这个环境涉及的因素主要包括：有关的政府部门、执法的手段、管理经费、管理对象对管理主体的认同及其成熟程度等。不可否认，尽管工商部门行使监管职能的内外环境从总体上说是好的，但也存在一定问题，而这些问题又会不同程度地制约监管职能的有效发挥。这些问题主要包括：（1）经常受到来自地方政府的地方保护主义的干涉，从而阻碍工商部门的严格执法；（2）由于财政经费的不足，使得工商部门一直受到管理经费不足及干部工资、福利待遇无法落实的困扰，从而使工商部门不得不把筹集经费和解决工资、福利问题作为优先考虑的目标，这无疑会因目标的多元化而制约管理的效果（市场管办难以脱钩、工商部门难以割舍管集贸市场和个体户主要就是因为经费的困扰）；（3）执法手段不强，如工商监管所必须的查封、扣压、冻结等强制手段不具备，使监管力度大打折扣；（4）有关的职能交叉部门由于利益、权力的碰撞，有时互相制肘，从而影响监管效果；（5）市场主体不成熟，有时对工商监管缺乏认同感，甚至产生抵触，这也会严重影响监管效果。因此，要强化工商行政管理，必须改善监管的外部环境，使工商部门在一个较为宽松的环境中发挥职能作用。改善或优化监管环境，主要解决好以上五个问题，即消除地方保护主义的干涉， 解决困扰工商部门的经费不足问题，赋予必要的强制监管手段，加强与各有关的职能部门的配合和协调，促进市场主体的尽快成熟。

三、提高监管效率

现代市场经济需要高效率的行政管理，这是一条已被市场经济发达国家的实践所一再证明的规律。一般来说，管理效率高，管理效果自然就好。因此从提高效率角度强化工商行政管理更具有直接的意义。如上所述，目前工商行政管理职能发挥的效率不能说是很高，而我们往往又忽视从效率角度强化工商行政管理。在现阶段，提高工商监管的效率，应主要从以下几方面着手：（1）提高干部素质，使工商干部掌握现代市场经济的基本知识，具备管理现代市场经济的能力。这是一个基础性工作；（2）改革监管方式方法，即按照监管现代化大市场的要求，调整计划经济体制下形成的不适应市场经济运行需要的监管方式方法。这是提高监管效率的重要途径；（3）加强对工商监管的监督、考评，完善监督机制，使工商部门自觉规范市场监管行为并着力提高监管的效率。这几年一直坚持的效能监察应继续坚持和加强；（4）加强工商形象建设，增强管理对象的认同感，使之自觉接受监管，并增强自觉守法意识，规范其市场行为。

如何加强市场监管篇（5）

新一届政府将简政放权视为最重要的工作，并认为简政放权是深化政府改革、加快转变政府职能的关键之举。国务院常务会常务会议研究认为，在简政放权的过程中，做好"放管"结合，首要的是坚持依法行政，"法律没有规定的，既不能'越位'，越俎代庖；也不能'越权'，行使法律没有规定的权力。"其次是建立公开、透明、可预期的市场环境，"目前市场确实存在不完善、不透明、监管不到位等问题"，才更突显出持久不懈地推进政府职能转变的重要性。

从市场监管法的视角，简政放权的核心就在于明确市场监管权的边界与配置。监管权的边界与配置讲的是两个问题，第一个问题讲的是监管权的限度，即监管者应该拥有什么样的权力以及这样的权力应受到什么样的限制；第二问题讲得是监管权如何在不同的监管者之间分配，既包括横向的配置也包括纵向的配置。本文对于监管权边界与配置的研究，主要探讨四个方面的问题：一是监管权的界定；二是关于监管权的理论基础；三是监管权的边界；四是监管权的配置。

一、监管权的界定

研究监管权的边界与配置，首先就必须明确监管权是什么？一般认为，市场监管是指市场监管主体对市场活动主体及其行为进行限制、约束等直接干预活动的总和，那么监管权就是监管主体对市场活动主体及其行为进行限制、约束等直接干预的权力。[1]

从监管的发展来看，监管源于市场的自发需求，其典型形式是行业协会。一个行业的发展，竞争的加剧，甚至出现假冒、仿冒等搭便车者，这个时候主要的市场参与者就会出来组建行会，以维护行业的竞争秩序以及行业的自身利益。这个时候行业协会是最主要的监管者，其监管权的来源是市场主体的集体赋权。

近代以来，国家对于经济的干预和参与越来越广泛，国家也会对特定的行业进行干预。国家的权力来源，一般按照社会契约论来解释，来源于人民的集体赋权。国家从维护公共利益的角度出发，对于各行各业进行广泛的监管。国家是一个中立的角色，其对于市场的监管要兼顾和平衡消费者和经营者的利益。国家对于市场的监管不是对于市场自发监管的取代，二者在一定程度上形成了并行不悖的体系。

现代社会，国家显得无比强大，是最主要的一种公共机构，是公共利益最重要的维护者。在国家监管与自发监管之间，国家监管处于强势地位，并发挥着主导作用。在这种条件下，自发监管受到国家监管的制约，更多的表现其公共利益性。但是无论如何，监管都不仅是国家监管，因此监管权不单纯表现为国家的行政权。从公共利益的视角切入，将监管权理解为一种公共权力更为妥切。当然，也应当明确国家是最主要的最强大的公共机构。

综上所述，监管是多体系存在的。监管的主体是多元的，既有国家监管，又有市场自发监管。市场自发监管者时多元的，如行业协会、交易所等。研究监管权的边界与配置，应当将监管权应该作为一个复杂的权力体系来理解。

二、监管权的理论基础

市场的自发监管外，是强大的国家监管。就国家监管而言，其经历了一个深刻的变迁过程。自由资本主义时期，有限政府理论备受推崇，一个不作为的政府是不可能对市场进行广泛的干预和监管的。市场失灵是市场监管的理由，更是市场监管的限度；政府失灵的发现，更使我们对于市场监管保持警惕。

市场失灵--外部性、信息不对称、自然垄断等。市场有其缺陷，这些缺陷是市场自身无法克服，这就需要国家干预，需要国家监管。但我们同时也不能忘记，市场经济是人类迄今为止最具效率和活力的经济运行机制和资源配置手段，它具有任何其他机制和手段不可替代的功能优势：一是经济利益的刺激性。市场主体的利益驱动和自由竞争形成一种强劲的动力，它极大地调动人们的积极性和创造性，促进生产技术、生产组织和产品结构的不断创新，提高资源配置的效率。二是市场决策的灵活性。在市场经济中，生产者和消费者作为微观经济主体的分散决策结构，对供求的变化能及时作出灵活有效的反应，较快地实现供需平衡，减少资源的浪费，提高决策的效率。三是市场信息的有效性。高效率的分配资源要求充分利用经济中的各种信息。而以价格体系为主要内容的信息结构能够使每一个经济活动参与者获得简单、明晰、高效的信息，并能充分有效地加以利用，从而有利于提高资源配置的合理性。[2]因此，国家干预或者国家监管以克服市场的缺陷为必要，而不是对市场的全面取代。

政府失灵--决策信息不完全性、选民的"短见效应"和"理性而无知"等导致的政策决策失误；缺乏竞争性压力、没有降低成本的激励机制、缺乏监督信息等造成的政府工作机构的低效率；利益集团、官僚机构、立法部门追求预算最大化而导致的政府扩张；特殊利益集团为谋求政府保护、逃避市场竞争、实现高额垄断利润而引起的政府寻租等。用林德布洛姆的话说就是政府"识有粗大的拇指，而无其他手指"[3]。因此，国家干预或监管不仅不能替代市场，其本身也必须保留在必要的限度之内，而且应该受到广泛的制约。

三、监管权的边界

基于以上对于市场监管理论的介绍，监管权的应然边界应该是：承认市场在资源配置中的基础性地位，以补充市场缺陷为限，防止监管权的扩张与滥用。监管权是一套看不见的权力体系，如何去划定边界？在自然科学中，我们依据精确标准来划定界限；则社会科学中，则更过的依赖原则和利益衡量。以弥补市场缺陷为限，则应该遵循以下原则：

1、监管权的行使应以鼓励竞争为原则，更明确的讲就是不能进行数量限制和价格管制，与此相关的是放松经济性管制。市场竞争是市场配置资源的基础，保障市场于资源配置中的基础地位，就必须鼓励竞争。竞争在某种程度上也会有其副作用，比如恶性竞争、不公平竞争等。监管要着手解决竞争的副作用，主要的方式方法，使惩罚恶性竞争、不公平竞争，而不是本末倒置的限制或禁止竞争。监管者往往会被被监管者所俘获，而成为利益集团利益的维护者，这个时候它往往就会限制竞争来维护利益集团的利益。高举鼓励竞争的大旗，能够降低监管者被俘获的可能性。20世纪80年代，放松经济性管制在西方发达国家成为潮流和趋势。放松管制又称取消管制，是指放松或取消一些管制，如把有关企业进入、定价和投资等方面的管制从许可制变为该为申报制等。放松管制的主要特点是向受管制行业引入竞争机制，其目的是提高服务质量，降低收费水平，使费率结构更加合理，以及促进技术创新等。[4]

2、监管权的行使应以保护社会公共利益为原则，解决市场的外部性问题，与此相关的是强化社会性管制。监管的主要形态是行业监管，因此监管机构与被监管者有着千丝万缕的联系，很容易被被监管者所俘获。强调监管权的行使以保护社会公共利益为原则，要落实在监管权创设、行使的诸多环节，保障监管权的公益性。20世纪80年代以来西方国家在放松经济性管制的同时，将目标逐渐集中于社会性管制，以人的安全，健康平等和经济秩序，环境污染，生态平衡等为监管的主要内容。[5]我国正处于经济转型期，随着市场改革的深入和经济增长的加快，不少企业在追逐利润的过程中，忽视了社会道义和责任，在破坏生态环境，危害社会公共利益和损害消费者利益的行为屡见不鲜。加强社会性管制，特别是加强对环境和产品质量的管制，对于促进经济与社会的协调发展，保证广大消费者的合法权益具有重大意义。监管在很大程度上是让监管者站到被监管者的对立面给与处罚，而不是像经济性管制中，监管者更多给与被监管者的是政策和资源。

3、监管权的行使以增加市场的透明度为原则，以克服市场的信息不对称。为克服市场的信息不对称，保护市场中弱小的消费者、投资者，监管者要努力增加市场的透明度。这在不同的市场有不同的机制，比如证券市场的信息披露制度、消费市场的强制召回制度、质量监督的披露制度、保障消费者知情权等等。增加市场的透明度，可以让消费者、投资者更好的维权，引导消费者、投资者，发挥社会的合力，让市场良性的运行。

为防止监管权的失灵与滥用，则应坚持以下原则：

1、监管权的行使应坚持法律约束的原则。监管权主要作为一种行政权，要坚持法治的原则；市场的自发监管，也必须有合理的权力来源。权力不受制约必然走向腐败，这是一个千古不变的真理。坚持法律约束的原则，要落实到具体环节：（1）监管权必须有合法的授权，坚持法律保留的原则，防止行政立法权的扩张；（2）监管权的行使必须依照法定程序，防止行政权的恣意性；（3）监管权的行使必须接受司法的审查，被监管者受到监管权不合理的伤害有得到司法救济的权利。

2、监管权的行使应坚持"公开、公平、公正"的原则。公开、公平和公正是现代行政程序中的三项重要原则，监管权作为行政权的一种，其设定和实施，也要遵循这三项原则。公开、公平和公正是相互联系的。公开是一种手段，公平、公正是目的，公开促进公平、公正的实现；公平、公正必然要求行政行为公开，"暗箱操作"是没有公平、公正可言的。公开、公平和公正都要通过程序来保障和实现，没有法定的程序，这些原则既无法实现，也没有判断标准。

3、监管权受监督和"成本-收益分析"的原则。监管权应该接受监督，以制约监管权的滥用：（1）必须接受立法机关的监督，主要是对行政立法进行制约，以防止立法权的不合理扩张。（2）必须发挥舆论监督的作用。（3）各类自发监管机构，要对行政机关的监管进行制约。另外，一项监管权的设立和形式，必须考虑监管成本，以促使监管机构提高资源的利用效率。

四、监管权的配置

监管权的配置是解决监管权的层级与体系问题，即将管权由哪个主体行使，多主体如何配置、监管机构的体系等，笔者认为主要涉及以下三个方面的问题：

1、如何在政府机关、法定组织和自律组织之间分配权力？就这个层面而言，应该扩大法定组织和自律组织的监管权力。传统市场自发监管者权力来源于市场主体的集体赋权，今天可以通过法律赋权或者行政授权的方式扩大市场自发监管者的监管权。市场自发监管者相对于行政机关，具有较少的官僚色彩，可以发挥其市场的熟悉以及运转的高效性。另外，这种权力配置，可以将行政机关更多的精力不是直接放在市场监管上，而是放在市场自发监管者的监管上。

2、如何进行监管权的横向配置？就监管权的横向配置，应当按照市场类别进行划分，这样有利于监管者专业性的培养。这里要考虑竞争市场的概念，像火车、航空、汽车等应该属于竞争市场，不能认为的割裂。在监管权按照竞争市场合理集中前，要强调监管机构的配合，协调监管。

3、如何进行监管权的纵向配置？即构建什么样的监管体制？调查表明，现有行政机构的纵向设置（如药监和工商管理的省以下垂直）和纵向性的横向整合（如银行、证券、保险监管的大区派出），在实际执行过程中困难重重，或中途而废，或以失败而告终。[6]在现有单一制和集权型政体模式下，若干特殊行业实行一种新型的垂直或半垂直行政监管体制的是可行的。

正如总理所强调，"转变政府职能的核心要义，是要切实做好'放管'结合。 '放'是放活，而不是放任；'管'要管好，而不是管死。"简政放权是为了理顺政府与市场的关系，更好地发挥市场在资源配置的作用，其实质就是界定好监管权的边界和合理配置监管权。监管权应当承认市场在资源配置中的基础性地位，以补充市场缺陷为限，坚持鼓励竞争、保护公共利益和透明度的原则，防止监管权的失灵和滥用。同时，监管权的配置，应当考虑行政监管机构之外的其他监管主体，强调监管权配置的专业性和有效性。

参考文献：

[1]顾功耘.经济法教程（第二版）[M].北京：人民出版社，2006：760.

[2]金太军.市场失灵、政府失灵与政府干预[J].中共福建省委党校学报，2002，（5）.

[3]徐大山.试论市场失灵与政府干预[J].经济研究，2008，（6）.

[4]刘华涛.发达国家政府管制的改革趋势及其启示[J].行政论坛，2010，（2）.

如何加强市场监管篇（6）

1.监管压力大，存在畏难情绪。农贸市场是各种农产品、副食品、水产品等商品集中交易的场所，由于经营主体复杂多样，尤其是文化程度、法律意识、文明意识等普遍偏低，对食品安全问题还没有加以足够的重视，对监管部门的监管还存在躲避、应付的心理。另外，由于商品来源的复杂性、销售的快捷性、销路的多样性等原因，客观上增加了工商部门事前介入和事后监管的难度。加之，工商部门监管干部人手少，其他监管任务重，很难形成一个强势的执法合力。上述多种因素的存在，使得工商监管干部产生畏难情绪，认为农贸市场的食品安全问题不好管，也管不好。

2.主体职责不明，配合机制难以形成。1994 年新修订的《浙江省商品交易市场管理条例》对市场举办者、场内经营者、监督管理者的职责作出了明确的规定。今年《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》进一步明确了上述主体在食品安全方面的职责和义务。但由于相关主体对食品安全问题重要性的认识以及宣传普及食品安全问题的不到位等原因，相关主体职责不清，更谈不上形成一种相互配合，齐抓共管的良好局面。如浙江省丽水市工商局城南工商所4月份查到的母猪肉案件，在涉及到是否属于母猪肉的鉴定结论由谁作出时，农业部门说是由经贸部门出具，而经贸部门则说由农业部门出具，相互推诿，以致工商部门进退两难。

3.科技手段缺失，效能没有充分发挥。根据《浙江省商品交易市场管理条例》的规定，食用农产品批发市场和200个商位以上的食用农产品零售市场应当配置食用农产品安全快速定性检测设施，配备检测人员，提供检测服务。浙江省嘉兴市相关市场虽然均己配备设施，但大部分市场配套设施还很不完备，检测商品范围还极其有限，像注水肉这样百姓反映强烈的问题，工商部门还是难以实施定性检测和进行查处。另外，实际操作也令人担忧，作为承担检测任务的市场举办方由于人员身份的限制、安全意识的淡化、考核的缺失等原因，检测工作缺乏制度化、日常化、实效化。同样，各工商所配备的快速检测箱，由于人员的兼职性、非专业性等原因也没有充分发挥其作为现有科技手段应有的支撑作用，对于工商部门精确监管的效用还没有充分发挥。

4.文明意识缺少普及，失信行为屡屡存在。由于经营主体忙于打理生意，不注重文明素养的提高，加之，市场主办者、监管者没有注重对经营者文明程度的提高，没有注重对一个市场商业文明的培育，以致没有研究和探讨如何采取有效措施培养经营者的文明意识、守法意识、诚信意识，以致于市场内短斤少两、欺行霸市、经销不合格商品等行为屡屡发生，严重损害了消费者的合法权益和市场信誉。

加强农贸市场食品安全监管的措施

1.明确主体责任，完善责任机制。 “民以食为天，食以安为先”，相关主体必须对食品安全问题引起足够的重视，提请政府根据《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》，结合当地市场的实际情况，明确市场举办者、市场经营者、监督管理者的权利义务，以责任状的形式固化政府与监管者，监管者与市场主办者，监管者与经营者，主办者与经营者之间的权利义务关系。促使相关主体尤其是监管主体之间形成一种密切的监管配合机制和责任追究机制，从而形成一种强大的食品安全监管合力。如我们丽水市农贸市场内的食品安全快速检测点一般由市场主办方投资设立，日常检测工作的开展也由市场主办方指定人员负责实施，但发现问题食品时单靠市场主办方责令下柜，事实表明并不能起到很好的警示和教育作用。后续问题的处理如果工商部门适时介入，警示和教育作用定然强于市场主办方，因为工商部门作为行政执法和市场监管机关有各种行政强制措施和处罚措施作后盾的。这就需要在检测中，工商部门与市场主办方建立起一种分工协助的配合机制，切不可放手不管，由市场主办方负责到底。

2.立足科技手段，加强食品安全检测。检测中心、检测车、检测点、检测箱四位一体食品安全快速检测体系的建立，彻底改变了工商部门完全依靠经验和依靠其他力量发现问题食品的现状，是工商部门依靠自己科技手段加强食品安全监管的重大突破。所以，工商部门必须充分认识到检测手段的重要意义，建立和完善检测工作的制度和机制，加强食品安全快速检测工作的正常开展，充分发挥检测手段的应有功能，为精确监管，精确打击起到应有的作用。

3.完善举报网络，提高反应能力。农贸市场是一个商品集中交易的场所，人流的混杂性、经营时间的提前性、停业时间的延续性、交易的隐蔽性等特点使监管干部发现违法行为极具难度。如何建立和完善举报网络体系建设成为加强食品安全监管，快速查处违法行为的一个重要命题。笔者从工商等有关部门11月份和12月份对嘉兴市区水产肉食品市场病死猪肉案件的成功查处看，消费举报网络和市场内部经营网络的建立和健全对一些重大案件的查处具有重要作用。工商部门要通过多种形式，如在显著位置设定宣传栏，张贴有关申诉举报内容、程序的宣传材料，提高消费者的维权意识。当消费者权益受到损害时，工商部门要快速出动，切实加以维护，从而给消费者一种信任感、可靠感，从而形成一种浓厚的维权举报氛围。划行归市的一个显著优点是便于加强对经营者的管理和经营者之间的相互监督，工商部门要在市场内相关行业中选定具有良好声誉，敢于维护社会正义的组长和副组长若干人，同时，积极培育监督员，通过他们加强行业自律教育和内部举报网络建设，从而提高行业自律意识和监督力度。

如何加强市场监管篇（7）

一、努力破解工商行政管理监管领域拓展的三大难题

(一)破解市场组成要素监管的难题。就市场主体而言，监管的主要难题是如何实施对国有和外商投资经济性质的企业、股份公司等组织形式企业、高新技术和现代物流等行业市场主体的监管。就市场载体和交易方式而言，监管的主要难题在于如何全面介人无形的虚拟市场载体，以及远程、高级、复杂交易方式的监管，重点是如何介入网络商品和服务交易的监管。就市场客体而言，监管的主要难题在于如何实现对所有消费品和生产资料商品的有效监管，如何把握尺度参与生产要素以及其他新型市场的监管。

(二)破解分散监管与整合监管有机结合的难题。目前，企业登记注册监管、个体私营经济、合同、商标、广告监管、消费维权、公平交易执法等针对市场组成要素监管的专门性业务，尽管职能职责职权范畴相对明确，但缺乏独立性，受制于其他职能部门、支离破碎痕迹明显，综合性特征过强，导致主业不精、副业不清。工商内部负责市场体系监管的职能部门，其职能缺乏相对应的依据。现实要求工商行政管理部门对自身职能职责职权进行有机整合，对市场体系监管内涵、外延、内容、层次、重点等一系列难题的破解，亟待纳入议事日程。

(三)破解执法资源配置的难题。工商部门作为微观经济管理系统，职能职责职权与经济户口和消费人口数量同步扩大，已导致监管任务呈现急剧增长。履职不到位的缺口因此越来越大。随之产生的执法风险将越来越大。要改变这种局面，必须走内涵式发展的道路，统筹配置各类执法资源，冷静处理制约工商内涵式发展的四个关键问题，即：工商监管执法靠什么?工商执法做什么?工商执法能做什么?面对职权和任务无限膨胀与执法人员数量素质、执法保障无法完全到位的矛盾，工商执法又该怎么做?就当前而言，应牢牢把握政府机构改革的契机，全力介入立法立规。把握重大复杂监管事务协调的主导权，强化工商部门市场监管执法的主导地位，强化市场监管执法的主业，理清乃至剥离关联性副业，实现工商行政管理的职能职责职权界定的转型。

二、统筹推进工商行政管理监管方式的转型

(一)重新审视登记注册的事前预防功能作用。登记注册在市场秩序监管事前预防的功能作用被长期忽视。现有的登记前置许可制度，让形式审查为主的工商行政管理部门替实质审查的职能部门把关，而后又在许可监督环节上承担责任。为此，应强化登记注册预防被动违法的职能，理顺前置许可与登记注册的职责分工，将被动的把关变成部门之间的互联互通；应协同专项许可监管职能部门联合实质审查许可事项及其细化目录，限制性和禁止性经营事项及细化目录，严格界定无照经营的查处范围。

(二)健全日常巡查和商品准入监管制度，提升事中监管效果。就经济户口监管制度而言，将违法状况作为企业信用等级评定的主要依据，与国际上通行的信用制度的做法不尽符合，适时进行修改完善应是大势所趋。就市场巡查制度和商品准入制度而言，面对全国近4000万家经济户口，1000多项监督检查和行政处罚职责，市场巡查应当缩短阵线、精选内容，做到有所取舍，综合权衡市场巡查制度的适用范围、实施条件、实施项目。集中力量巡查监控事关执法风险、事关群众切身利益、事关市场公平竞争秩序维护的突出问题。

(三)妥善处理相对集中处罚权与构建12315执法维权的交叉，激发事后补救机制活力。工商行政处罚以及配套的行政监督检查和行政强制职责职权占了工商职责职权总数的95％以上。相对集中行政处罚权，整合执法力量的配置，加大违法查处力度，事关工商的执法权威。12315执法维权系统的构建，需要调整功能导向，即在价值取向上，要搞清楚12315是工商行政管理的内设机构，而不是相对独立的工商行政管理第二部门。在具体运作上，12315应更多发挥违法案件受理、分流、协调、反馈、监督的职能。在条件成熟的地方，可尝试将12315执法维权系统办成工商执法指挥调度中心，但不应参与具体案件的办理。

(四)科学界定单项与综合监管之间的分工，实现机关与基层监管业务的整合衔接。执法资源在机关内设职能部门以及基层工商所之间如何优化配置，是一个值得深思的问题。“小局大所、强局精所”的机制运作，需要把握科学的尺度。基层工商所机构在3万左右，总人数30多万，是全国工商系统中人数最多、机构数量最多、承担监管任务最为繁杂的执法机构。修改《工商行政管理所条例》，明确基层工商所的履职权限和责任，是完善市场监督执法方式的急迫要求，事关这一条例在500多件法规构成的工商法规体系中的定位，事关基层工商所职能职责职权在逾千项工商职能职责职权构成中的定位，事关单项专项性监管职责与属地综合监管职责的分工衔接问题。

三、全力突破工商行政管理监管方法转变的瓶颈

(一)稳妥推进监管方式转型与监管方法转变的对接。监管方式的转型和监管方法的转变既有联系又存区别。前者侧重于模式和机制的转型，宏观性整体性的特征较为明显；后者则体现在落实监管方式转型要求的具体做法和操作细则，微观性个体性的特征较为明显。监管方式和监管方法之间的上述辩证统一关系，要求工商部门稳妥推进两者之间的无缝对接。

(二)正视部门职责交叉，妥善处理监管摩擦，逐步消除执法顽症。工商行政管理部门在处理无证照经营立法、文件会签、执法协调留下的困惑值得深思和反省：登记注册与前置许可到底该是怎样一种衔接关系?对经营场所、经营范围、经营人员、经营渠道、经营方式等事项的禁止性规定，变相列入无证照查处的范围，与无证照行为的内在含义是否吻合?餐饮行业的证照管理被纳入食品安全监管范畴之后，卫生行政部门承担主要职责，在此情况下，工商部门原来查处餐饮无照的主导角色是否应该换位?黑网吧屡禁不绝的根源到底何在?网吧经营额和经营利润八成左右来自网络游戏，说明什么呢?类似问题，不胜枚举。在市场经济秩序监管大局面前，工商行政管理机关正视执法争议现实，以超脱的角色和宽阔的视野，研究相关职能部门专项法规的立法走向、结构体系、主要内容，吃透其趋利性和滞后性，还原执法交叉和监管矛盾产生

的本来面目，据理力争、争取主动，扫清障碍消除根源，为运动式专项整治活动逐步退出历史的舞台。进而转向规范化长效监管创造条件。

(三)改进决策指挥机制，加快法治建设步伐。改变突击运动和专项整治式的监管方法，必须相应地改进工商行政管理自身的决策指挥机制。改进决策指挥机制，必须树立权责统一的法治观念，有限作为、准确作为、积极作为的决策观念。改革完善决策指挥机制，必须淡化人治色彩，强化法治建设。一是稳步推进行政管理向行政执法的转型。要循序渐进，评估行政执法事务和非执法性行政事务的比重，大幅度削减行政性事务，大幅度提高执法类事务的比重；评估行政执法事务操作的准确性，消减乃至消除不务正业的越位和错位执法现象；评估行政执法的时间、力量和内容配置；评估行政执法的工作成效，细化执法责任制、评议考核、责任追究制度的内容；评估法定职能职权职责落实的缺口和不足，进而评估执法面临的责任风险、主要矛盾及成因，相应地优化执法资源的配置。二是稳步推进定性决策向定量决策的转型。随着工商行政管理监管任务的急剧膨胀，推进执法监管由定性决策向定量决策的转型势所必然。定量决策首先要求明确工商执法依据、法定职能职权职责职权的具体数目、工商与外部存在争议的执法事务、政策文件额外累加的执法事务。在此基础上，根据经济户口的数量、规模、类别、行业分布、敏感程度、执法风险责任。结合监管执法需要达到的具体目标，抓住重点，有的放矢测定工商机关监管任务的总量，并科学分解到内设机构、直属部门和基层工商所。

四、多元拓展工商行政管理监管手段更新的渠道

如何加强市场监管篇（8）

一、存在的问题

一是监管难度大。当今，全国畜禽养殖场(户)以中小型和散养为主，而中小型和散养养殖户，普遍存在对畜禽无公害生产、疫病防控、品质监管意识薄弱、技术手段比较滞后等现象，且散养户基本遍布每一个村，导致监管难度大，给畜禽肉品安全带来隐患。据调查，全国年出栏生猪50头以下分散饲养约占养殖总量30%。

二是屠宰场（点）少。各地普遍存在畜禽屠宰场（点）少，分布不均等现象，且乡镇未设生猪定点屠宰场，只有县城1-2家，导致乡镇自行屠宰、分散经营，农村私屠病猪肉上市时有发生，农村猪肉食品安全存在较大隐患，导致畜禽产地检疫和屠宰检疫监管无法保障。据了解，湖南娄底市双峰县生猪定点屠宰覆盖面太小，全县能吃上定点屠宰猪肉的人口不足全县总人口的10%。

三是监管力度小。当前畜禽产品市场监管点多面广，但基层市场存在监管意识不强、职责分工不明、屠宰执法队人员少等现象，有的地方一个县只有1-2人，导致对流动街贩卖肉食品的经营无法巡查，对学校和企业食堂、宾馆、饭店所购进的肉食品无法进行肉源落实和查处。据了解，某县生猪屠宰执法大队只有2名工作人员，畜禽产品市场监管根本无法开展。

二、建议

如何加强市场监管篇（9）

中图分类号：F830　文献标识码：A　文章编号：1006－1428(2011)05－0065－04

近几年国际上的最新研究表明(Das等，2002－2007)，政治对金融监管的干预导致金融危机问题雪上加霜。来自政治方面的压力不仅在整体上降低了金融监管质量，而且也束缚了金融监管当局的手脚，监管机构被“俘获”的程度也相对较为严重，使他们无法针对有问题的金融机构采取及时的行动。这样的后果就是，相关金融监管部门在金融危机发生之前就被削弱，无法及时确认危机的严重性，延误实施必要的干预措施，并加大了危机给国民(纳税人)带来的代价。为了达到防止发生金融危机的最终目的，决策者与政策分析人士越来越认识到给予金融监管部门足够的独立性，从而摆脱政治压力的影响，改善金融监管质量是亟需的。

一、监管机构独立性

监管独立性指的是通过授予监管机构适当的权力来保证其拥有公正的独立性，以防止来自政府部门政治因素以及被监管机构因素的影响，从而制定出无偏的监管决策。

有关监管独立性讨论缘于上世纪初的美国。在那个时候，美国成立了多家独立性监管机构，并呈现出独立监管机构自我控制(Self－eontr01)的管制模式。1946年《行政程序法》颁布之后，国会授予了独立监管机构规章的权力，并建立了规章的“公告――评论程序”。

进入1970年代以后，在质疑监管有效性的同时对监管机构的独立性的讨论也逐渐增多，成果主要集中在与通信、邮电、公用事业以及基础设施建设相关的监管机构的独立性方面，涉及金融领域独立性的则主要侧重于中央银行的独立性。如一些研究者(Davies，1975；：Romzek&Hendricks，1982；Meier，1985等1认为，监管机构本身拥有的资源越多就越能够抵制“监管俘虏”。这些资源包括：专业化和职业化的技术官员队伍、职员对监管机构监管理念的认同、独立的知识和信息资源、监管机构本身的凝聚力、首脑的领导能力、监管机构的权力、监管机构的政治地位等等。监管机构的独立性与它拥有这些资源的丰富程度正相关。

进入20世纪90年代尤其是中后期，多次金融危机特别是在东南亚金融危机中表现出来的金融监管机构弱独立性的相关问题的出现使得研究金融监管机构独立性相关问题的重要性日益突出。Lindgren等人(1999)对1997－1998年的东南亚金融危机的研究表明，对于监管过程的政治干预延迟了对危机严重程度的承认，进而延迟了补救行动加深了危机。在某些情况下，监管者实际上已经意识到了问题的严重程度，但是政治压力阻碍了他们对问题的解决。而危机早期，出于政治考虑而实施的意在延长有问题银行寿命的监管宽容引发了上述行动继续存在的预期，由此进一步诱致了道德风险和监管者的不作为。

通过反思近年来爆发的金融危机，研究者们发现。中央银行或其他金融监管机构受政府或利益集团的不当影响。不能独立地行使监管职权，特别是不能一视同仁地监管国有金融机构，降低了金融监管质量的有效性，助长了国有金融机构的道德风险，破坏了金融市场的公平竞争，导致了问题的积压，加剧了金融体系的脆弱性，因而引发了研究者比较集中地对金融监管机构独立性的讨论。

在此类研究中，比较有影响的当属Das、Quintyn和Taylor等人在2002－2007年在IMF工作时发表的关于金融监管机构独立性的工作论文，他们主要从为何要确保金融监管机构的独立性入手，综合考察世界上一些具有代表性的国家的金融监管机构独立性现状。继而来探讨如何比较好地实现金融监管机构独立性，从而更好地为金融稳定服务。Udaibir S，Das和Marc Quintyn以这份报告为基础，在《危机防范和危机管理：监管治理的角色》一文中提出了关于金融监管独立性的四个纬度，即规制独立性、监督独立性、机构独立性与预算独立性。后续的研究基本以此为基础或加以深入研究、或根据本国的具体的情况进行综合研究论证。而这些研究多从监管机构的角度去研究如何减少政府的干预，没有深刻揭示导致政府干预动机的根源和被监管机构的不同市场结构对监管独立性的影响。

二、银行市场参与者结构对监管独立性的作用分析

(一)市场参与者结构与监管独立性的关系分析

以往监管独立性的研究多以监管机构为对象，研究如何加强和改善监管机构的规制、监督、机构与预算独立性来隔绝或减少政府对监管的干预和被监管机构的寻租行为(如图1)。

但本文认为，这些方法虽然有效，但却不能根本解决监管独立性的问题。原因在于这三者间的关系是随一国政治、经济和文化等的发展而动态变化的，而其变化的动力核心是市场参与者结构的变化，而这些有关独立性的研究却忽视了市场参与者结构对政府和监管机构的反作用。其反作用机理如下：

1、市场参与者和政府关系的密切程度：二者关系越密切，政府相对于市场的独立性越差，政府对监管干预的动机越强，而这体现在市场参与者的产权结构特征上：

2、市场参与者的市场力量：市场参与者的力量越大，其对政府和监管机构的俘获能力就越强，因此对监管独立性的影响就会越大，而这体现在市场参与者的集中度上。

因此，监管独立性的制定和改善必须与市场参与者的特征相适应才不会出现“南橘北枳”的问题，并且确保法律、规章得到切实的贯彻和执行。

(二)市场参与者不同结构类型、特征及对监管独立性的影响

刘万明、李雪莲(2007)对IMF成员国的银行产权结构变化进行了研究，发现20世纪80年代尤其是90年代以来，世界上大多数国家的政府淡出了银行业产权主体角色，政府在银行业中拥有的资产份额不断下降，作为一个整体，发展中国家的银行业资产所有权结构由强政府主导型向非政府主导型演化，发达国家则由弱非政府主导型向强非政府主导型演化，全球银行业产权结构因此而发生了重要的去国有化或私有化变革。而在集中度上，各国银行业市场结构的主要特征则是市场集中程度较高。银行业高集中度的国家主要有两类，一类是高度发达的西方国家，这在德国、英国甚至美国都有表现；另一类是国有银行占主导地位的一些发展中国家，其银行体系发展远不充分，还需要经历一个由全面发展到市场化集中的过程，目前较为普遍的特点仍是市场集中度较高。本文根据市场参与者对监管独立性的影响机理对市场参与者结构进行两种划分：

1、根据市场参与者的产权结构可以将市场分为国有产权主导和私有产权主导两种类型。很明显，国有产权主导的市场会和政府具有天然的紧密联系，因

此，政府对监管独立性的干预就会很强，即使制定了良好的制度，也很可能不能得到贯彻执行。而私有产权主导的市场和政府联系松散，政府本身的独立性就会很强，政府为维护参与者的不当利益的动机就会减少，从而对监管机构的干预会下降。

2、根据市场参与者的集中程度进行划分可以将市场分为集中型市场和分散型市场两种类型。集中型市场由于少数机构具有很强的市场力量，在金融机构特有的很强的脆弱性和外部性的基础上，其会较容易俘获政府或监管机构放松对其的监管。而分散型市场由于其市场竞争比较强，政府和监管机构相对于他们就比较容易保持自身的独立性而实现良好的监管。

而这两种分类的各自两种类型在现实中组合构成市场参与者结构的四种类型：国有主导的集中型市场、国有主导的分散型市场(这种情况比较少见)、私有产权主导的集中型市场和私有产权主导的分散型市场。这四种市场结构类型对政府独立性的制约和对监管独立性的影响进行综合考察得到表1：

以此为基础我们可以对如何有效提高监管独立性提出以下建议：

1、对于国有产权主导的集中型市场，一方面要不断加强市场化建设，进行去国有化或私有化的改革，减少甚至阻断政府和市场参与者间的联系，即首先要提升政府的独立性；另一方面应强化规则性监管，辅之以透明度的提高和不断健全的问责机制。

2、国有产权主导的分散型市场这一类型在实际中很少，可以参照第一种类型进行监管独立性建设。

3、私有产权主导的集中型市场由于市场力量相对比较强，不但容易出现“大而不能倒”的情况，而且常会凭借其力量通过寻租活动俘虏政府和监管机构为其牟利，因此，对这种市场参与者结构，应当坚持规则监管，通过加大透明度建设和完善问责机制强化社会对监管机构监管行为的监督，进而提升监管独立性，并促进社会监管。

4、对于私有产权主导的分散型市场，应着重培养和提升监管者能力，加强监管者激励，在此基础止实施灵活性较大的原则型监管，加大透明度和问责机制的建设，建立快捷有效的监管矛盾处理的司法、仲裁系统。Quintyn与Taylor等人(2002)调查发现，有些国家的银行法律会容许漫长的上诉过程。他们认为，存在这样的可能性会导致一些不良的后果。其一，漫长的上诉过程会延缓被处罚金融机构的处罚以及延长一些可能会关闭的问题金融机构的存在时间，特别是在金融环境不稳定的情况下，这些可能会影响到整个金融系统的稳定性。其二，漫长的诉讼会影响监管机构在公众和其他被监管机构心中的地位，损害其声誉。其三，可能损害监管机构的工作效率和质量。其四，监管者可能会因为害怕被而手下留情，这增加了被行业俘获的可能性。如果因为其行为而陷入漫长的诉讼过程，监管者可能在下一次监管行动之初考虑到以前的经历，从而在行动时畏手畏脚。因此，快捷有效的司法、仲裁系统对分散型市场基础上的原则性监管具有重要意义。

三、我国的情况及建议

本文拟从市场集中度、产品差别、进入壁垒三个指标来说明我国的银行业市场结构的形成和特点，进而分析其对监管机构独立性的影响。

(一)我国银行业市场参与者结构分析

1、高市场集中度。

中国银行市场具有明显的寡头垄断型市场结构特点，这一特点已被很多学者运用各种理论和实证分析所证明。比如：方莹、严太华(2005)使用衡量集中度最常用的指标CIU指数、洛伦茨曲线和赫芬达尔一赫希曼指数(HHI)测度中国银行业的市场集中状况得出：中国银行业规模分布差异严重，竞争程度不高，属于极高寡占型。尽管这种寡头垄断的局面正被逐步打破，国有商业银行的竞争对手也在成长，但是发展速度相对迟缓。这种状况的形成是由我国的政治、经济体制的发展决定的，为维持市场稳定和对市场的控制，政府通过进入壁垒和产品差别限制市场的竞争，但这却严重阻碍了我国金融市场的发展。

2、低产品差别。

对于我国的银行业来说，差异化程度明显不足，大部分商业银行的市场定位和客户定位大致相同，四大国有商业银行和股份制银行的客户群体基本上是大城市的大行业、大企业，而城市商业银行则只能在地方政府支持下在“夹缝”中生存，进而导致市场营销层次低，基本上都是银行的形象宣传，提高银行的知名度。造成这种现状的根本原因在于政府对银行业的过度管制限制了竞争、抑制了市场的创新活动和创新动力，这不仅会造成市场产品的单一、趋同，并且使得中小金融机构的生存空间狭小、难以发展。

3、高进入壁垒。

进入壁垒就是指在市场中创建一个新银行所面临的障碍性因素。贝恩(Bain，1956)认为，进入壁垒是指产业内已有厂商相对于潜在进入者所具有的优势，这一优势便利在位者可以将价格持续地提高到边际成本以上而不引发新厂商的进入。按照进入壁垒形成的主要因素。我们可以将其分为三大类：规模经济壁垒、政策法制壁垒和产品差别壁垒。因为我国政府在市场运行过程中担负着社会稳定与经济发展的双重重任，在金融产业市场机制尚不完善的条件下，制度性壁垒是不可避免的，也是十分必要的。但在从计划经济向市场经济的转轨过程中，我国银行业市场的制度性壁垒减少缓慢，并逐步形成了规模经济壁垒和产品差别壁垒。

综合上述分析，结合现实，我们不难得出，我国银行业参与者市场结构是典型的国有产权主导的集中型市场，存在两个影响监管独立性的基础：一是市场参与者和政府关系极为密切，这使得监管机构很难独立于政府，有法不依和有法难依的情况很显著。二是在此基础上，市场参与者对监管机构的“俘获”这一影响监管独立性的障碍被显著加强。因此，要想提高我国监管独立性，就首先要考虑如何解决这两个基础性问题。

(二)提升我国监管独立性的建议

1、只有逐步深化银行业的市场化改革，才能逐步提高政府相对于银行业的独立性，才能减少政府对监管机构的干预，政府也才能切实推进监管独立性的建设。1998年财政部专门发行了2700亿元特别国债，用于弥补国有银行的资本金的不足。1999年国家由财政出资成立了四家国有资产管理公司，专门处理四大国有银行的不良资产。随后又动用外汇储备充实商业银行的资本金等等。实际上，政府对银行类似于这样的“父爱主义”行为并不能从根本上解决问题而只是一时的权宜之计，也不能消除风险而是把风险囤集起来，低效率运转的损失和浪费必然造成风险的长期累积、放大和膨胀。

如何加强市场监管篇（10）

同时,新的金融法案将迫使银行从高风险高利润的市场退出或减少敞口,主要利润来源将转移至收益较低的传统业务,因此各金融机构的资本回报水平会随着风险的降低而下降。市场普遍估计三年后,随着具体细节的宣布和实施,大型银行的利润将下跌10%~15%左右,全球银行大概需要2210亿美元资本来满足更高资本充足率需求。

任何行业的监管都将增加经济活动的成本,从而牺牲增长。上面提到的较低的资本回报率将使金融业无法吸引私人资本投资,从而抑制该行业的增长。同时,监管将导致金融业成本上升,并最终导致金融服务的价格上升、市场交易量萎缩。由于金融业在美国经济中的巨大份额,这必将拖累正在复苏中的美国经济。

同样,在中国加强全面金融监管、加强系统性风险的防范、宏观审慎监管和微观审慎监管相结合、加强与国际监管的合作等,是必然趋势。但是需要指出的是,中国和其他国家的金融市场及银行业的发展态势不同,不能以美国或其他国家的金融改革为蓝本指导中国的金融监管改革。

中国金融界目前的问题在于市场约束力量缺乏,金融创新不足,监管规则细且有些滞后。中国可以从美国金融改革法案学习的,是如何将市场力量和政府监管相结合。一个好的金融监管模式,能在有效控制风险的同时,鼓励市场创新,其中的关键在于监管要加强,同时也要重视市场的约束作用和金融机构的自我约束。