广告制作方法篇（1）

中图分类号：TP3-4 文献标识码：A文章编号：1007-9599 (2011) 05-0000-02

"CorelDRAW" Teaching Content and Methods on Advertising Design&Making Major

Tang Zhihua

(Guizhou Aerospace Vocational and Technical College,Zunyi563000,China)

Abstract:This paper discusses CorelDRAW in coursed teaching,for students interest in learning,self-learning ability,creativity,practical application ability,"and so on,to achieve the teaching objectives of "learning they use,use learned",on how to arrange teaching content,the use of effective teaching methods and evaluation methods are described

Keywords:Higher vocational;Advertising major;CorelDRAW;Courses teaching;

Teaching content;Teaching methods

《CorelDRAW》是高职广告专业的一门实践性较强的专业课。本课程并非一门纯粹的软件课，它是利用CorelDRAW的强大功能，架起与专业课、基础课的桥梁。素描、色彩、三大构成等基础课为该课程打下美术设计基础，各专业课，例如平面广告设计、包装设计、VI视觉识别设计等需要《CorelDRAW》的熟练技能和表现技法，而这些专业课又为该课程提供现代艺术设计的理念和思想。所以，《CorelDRAW》是一门重要的承上启下的课程。

当前高职中，广告专业CAI软件教学基本存在一个误区，就是片面强调软件的基本操作和工具的使用，而忽略了软件在专业方向上的应用。教材以介绍软件的基本操作和工具使用技巧居多，针对广告专业编写的CorelDRAW教材不多，所以，组织教学内容并采取相应的教学方法，以提高教学效果与质量是非常重要的。编者结合多年的教学实践，对该课程的教学内容和方法进行尝试和探讨。

一、课程的总体目标

本课程的总目标是：“以学生为主体，以学生的学习为中心”，通过本课程的实施，帮助学生学会实践、学会学习、学会协作。使学生在知识、情感、技能上得到全面发展，不但为专业课学习打下良好的知识、技能基础，又培养了学生良好的态度，为将来从事专业活动及职业生涯打下基础。课程内容以“学其所用，用其所学”突出高职教育的特点，以确保人才培养目标的实现。

通过学习，使学生掌握CorelDRAW软件的基础知识和基本操作方法，培养学生的自学能力及动手解决问题的能力，以增强学生进入社会的竞争能力。

二、教学内容的选取

CorelDRAW软件功能十分强大，课程内容包括概述、文件操作和绘图基础知识、设置绘图及显示比例、绘制基本图形、图形对象的基本操作、曲线与节点的编辑、对象的变换、图形对象的整形、轮廓的编辑、色彩与填充、页面与图层管理、平面特效与滤镜、立体特效、位图编辑、文本处理和Web网页等。针对广告专业应用的需要对软件的功能和内容进行分析研究、优化筛选是上好这门课程的关键。所以在备课、讲课过程中，教学内容的选取要坚持以下原则：

（一）根据“必需、够用”的原则，抓住技术应用这一条主线，进行教学内容的改革

教学内容应结合专业特点及培养目标并具有针对性，在教学过程中，既要立足于软件功能的使用，又要强调该功能在专业方面的应用。故而，对平面设计中不常用的工具和命令进行略讲或删减，如：Web网页等。也可以打破教材原有知识的框架和顺序，根据专业应用性特点重新组织、排列课程内容。如：可通过绘制包装盒平面展开图讲解对象的变换、轮廓的编辑、度量工具的使用等做法，不但学习了软件的功能，又解决了软件在专业中的应用问题。

（二）紧密联系设计类相关课程，设计出“学其所用，用其所学”的课程内容

当前，课程设置普遍存在理论与实践脱节的现象，表现为理论与实践的“先分后合”，如本学期开设CorelDRAW课程，下学期仍再开设设计类课程，而等到学生使用该软件进行创作时，会发现原来掌握的操作方法又已经忘记。况且纯粹讲解软件操作、脱离其在专业方向上的应用，既不能体现《CorelDRAW》在广告专业中的重要性，也无法引起学生持久的学习兴趣。所以，在讲授过程中，还要结合其它设计类课程进行教学设计。如，讲解位图编辑时，可结合《手绘POP》，通过创建一幅POP来进行教学设计。

三、教学方法和教学手段

《CorelDRAW》是一门实践性较强的课程。如何根据课程的特点进行教学，教学方法极其重要。为了取得更好的教学效果，积极探索与实践着符合教育规律的教学方法，积极实施启发、引导、研讨、参与、交互、自学等多样化教学方法，充分发挥教师的主导作用和学生的主体作用。在教学过程中积极融合相关学科知识、增加应用性内容、加强学生的技能训练、突出技能的培养。在实际的教学工作中，努力做好以下几方面的工作：

（一）充分利用多媒体、网络、实验室等现代化的教学设备，提高教学质量和效率

利用现代化的教学设备进行教学，是保障上好本课程的基础。利用多媒体教室，教师可以直接使用电子教案、视频教程、课件、案例赏析、演示操作等多种途径进行教学，增强了学生对知识的感性认识，培养了学生分析问题、解决问题的能力。使用“电子教室”等软件通过网络教学，使学生在自己显示器上看到教师操作，教师在自己的显示器上控制或查看任何一位学生的操作，或双向传递必要的文件，保障了教学过程的顺利进行。使用实验室，学生可及时巩固所学内容，同时在实际操作过程中培养他们的解题思路、解题方法及自主学习能力，从而提高教学质量。

（二）采用“案例教学”，实现“学其所用，用其所学”的教学目标

如，在课程导入阶段，先展示与本节课内容有关的一些作品，不但使学生对本节课内容做到心中有数，又可以激发学习热情。案例的选取应具有专业针对性，既要能体现本节课的内容，又要具有专业的应用性特点。如，在讲解曲线与节点的编辑时，可以选取字体设计、平面图案、包装标志等方面的实例进行教学，这样，学生既能掌握该软件工具的使用，也结合了其它的专业课程，帮助了学生“学其所用，用其所学”。

（三）注重师生互动，努力营造活跃的课堂气氛

针对教学内容的不同，教学难度的不同，教学过程中采用灵活多样的教学方法。如设置问题法；集体讨论法；故设错误操作法，让学生找出错误所在；自学加辅导等。学生听教师讲，学生看操作演示，并参与讨论提问。在回答问题提出方案的过程中，加强了师生互动，调动了学生自主学习的积极性，活跃了课堂气氛，开拓了视野。实践证明，有很好的效果。

（四）加强实训环节，采用多种训练方法，努力培养学生的学习能力、协作能力

针对高职教育目标和该课程的总目标要求，《CorelDRAW》采用上机实验和课程设计两个环节培养学生的应用能力，且实验课与讲授时比例为2：1。实验是教学过程中的一个重要环节，每次上机对学生都要有一定的任务和要求，并及时为学生排忧解难，课后要收取上机作业并要求填写“实验报告”。采用不同的训练方法应视不同的教学内容。对某些简单或雷同的内容可采用“自学指导法”来进行，如绘制基本图形，内容包括矩形工具组、椭圆工具组、网格工具组、基本形状工具组，讲授时可以通过其中一两个工具为范例来讲解使用方法，其它工具的内容可通过实例安排在实验课中，让学生独立思考、独立完成。“任务驱动法”，软件学习一段时间后，学生往往不再满足完成模仿的任务，这时，可根据教学内容设计一些设计主题，例如，讲授交互式工具时，可以设计“手机广告宣传画”等主题，教师先提供初始设计稿，分析讲授这类主题通常采用的元素及可能使用到的工具，然后学生用所掌握的工具从构图、内容、色彩上去完善这个作品。“分组学习法”，根据任务难易程度，进行分组训练，以培养学生的自主学习能力、协作能力。例如文本处理章节，讲授前先将班级分成几个小组，以“书帧设计”项目（8页，包括封面、封底、广告、内页）为任务驱动，让各小组分别收集不同类别的杂志、画册、排版样式等资料，然后统一设计自己的风格，并利用该软件在小组内分任务完成。通过实践证明，根据教学内容的不同采用不同的训练方法，能充分调动他们的学习热情和挖掘他们的学习潜能，效果很好。

四、课程的考试、考核

考试、考核是《CorelDRAW》课程不可或缺的组成部分。考试的方式和内容要求对学生的学习态度、方式、效果有着至关重要的作用。它是一门应用性的技能型课程，应突出学生操作技能的考核，以考察学生分析问题、解决问题的能力。然而，要客观、公正、全面地反映学生的真实水平，单凭一两次上机测试是不够的。故而，本课程的成绩评定为平时实验：20%，集中实训：40%，期末笔试：30%，平时表现（出勤、主动性、讨论、创造性）：10%，实验证明，这种考核方法不但能较准确地评价学生的真实水平，也能调动学生进一步学习的积极性。

参考文献：

[1]严雪怡.职业教育的课程改革[J].中国职业技术教育,2006(13)

[2]邹丽梅.计算机辅助设计课程教学改革初探[J].南平师专学报,2006(4)

广告制作方法篇（2）

中图分类号：F713.8 文献标识码：A

原标题：对我国植入式广告的现状分析及其治理建议

收录日期：2013年10月28日

植入式广告，是一种新兴的广告传媒形式，迄今为止，还没有一个比较权威的定义。因其形式新颖，不同于一般广告，而被广泛运用。笔者认为，植入式广告可以表述为：植入式广告就是指生产厂家、商户为了推销产品、服务而将代表其产品、服务的可视性符号和内容，以不易令人察觉的付费的方式，自然地融入电影、电视剧等各种影视作品中，给观众留下或深或浅的印象的行为。

一、我国现行法律规定对植入式广告规制所面临的问题

（一）责任主体不明。按照《广告法》有关规定，广告主制作、委托、广告有非常明确的流程，在每个环节中各自负有相应的权利和责任。目前，业界尚未将植入式广告作为《广告法》中规定的广告形式进行相应的操作，因此植入式广告虽然具备制作各个环节，却无法确认相应的责任，这就给规制工作带来了很大的困难。例如，《广告法》规定广告主的广告若包含虚假信息，造成一定影响的，需承担相应的民事责任，程度严重的要承担刑事责任。而植入式广告随着影视作品，若其包含虚假信息，则有关部门进行规制过程中会面临将影视制作机构还是产品制造商作为第一责任人的认定问题。若制造商的产品功能被影视制作机构以剧情形式加以夸张或扭曲，受众很有可能因此受到严重误导，影视制作机构则会以艺术创作为规避责任的理由。责任主体不明确会直接导致植入式广告规制不力的局面。

（二）植入式广告运作模式不清晰。虽然植入式广告是广告主委托影视制作机构的产品广告，但是与以往普通广告形式不同，植入式广告并没有明确的合同形式，很多都是以行业潜规则的方式运作，难以对广告效果进行有效评估。而我国政府对广告业采取事前审查制，广告主须将的广告送有关部门审查合格后才能在媒体播放。而植入式广告由于并没有规范的运作形式，往往省略了事前送审的阶段，而作为剧情的一部分送到影视作品审查管理部门进行审核。影视作品审查管理部门和广告管理部门由于职能和工作性质不同，往往会忽略对植入式广告的审查，造成不良后果。

（三）对特殊植入式广告的特别对待问题。第一，是以儿童为受众对象节目的植入式广告问题，儿童节目植入式广告在国外基本是列为禁止或是非常严格的限制，法规限制条款也非常具体。而在我国《广告法》中规定：“广告不得损害未成年人和残疾人的身心健康”，但没有明确界定和保护措施。对于辨识能力有限的儿童，要从中识别植入式广告，绝非易事。如果不专门对此作出相关规定，恐怕这种情况会在儿童节目中愈演愈烈；第二，烟酒问题。我国相关法律法规都对烟酒广告播出形式、时间、渠道作了明确规定，但是对植入式广告中的这类广告规制却是空白，这也是烟酒商家将眼光投向植入式广告的一个重要原因，2010年春晚小品中酒类广告接二连三登场引起受众批评。而在普通广告中明令禁止的烟草广告，也以植入式广告形式出现在不少影视剧中，从保护受众权益出发，这类广告也应该在植入式广告规制条例中严格控制或禁止。

（四）缺乏行业自律。植入式广告是在经济、文化发展中出现的一种新的广告传媒方式，随着市场经济的发展而发展，法律法规需要做出改动，其出台不是一蹴而就的，需要征集各界意见、深思熟虑后才行，这就需要时间。在缺乏明确的法律法规规制的紧要时刻，行业自律可以起到一定的作用，现阶段我国缺乏的就是有效的自律。

二、治理和完善植入式广告的几点建议

（一）发挥市场机制作用。伴随着改革开放和日益深化的市场化进程，广告业迅速发展繁荣，影视剧商业化运作模式日渐成熟，广播、电视等大众传媒机构的运营也更加注重经济效益，加之许多大型公司企业商业影响力几乎无处不在的渗透，这诸多因素综合作用的结果就导致植入式广告在我国当前的影视市场中大行其道，其经营运作的各方主体都各取所需获益良多，产生了巨大的经济效益和商业价值。但是，不容忽视的一个问题是，植入式广告在发展过程中表现出的无序和泛滥等与作为消费者的受众权益之间存在很大的矛盾冲突。这需要各方主体尊重市场规律，理智抉择并加强自我行为约束。

市场规律是所有的市场参与者都要尊重和遵守的，电影电视这种大众艺术作品也不能例外。对市场机制的信任和对市场规律的尊重，这也是包括美国在内的一些国家对植入式广告采取较为宽松态度的一个主要原因。但是，在这些国家市场机制之所以能够充分发挥作用，是因为他们已经具有一些必备的条件，比如市场结构、社会意识和舆论、法律环境、法治水平、行政管理执法机制的灵活性与绩效和权威等。这也告诉我们对于植入式广告的治理，需要政府管理、法律规制和行业自律来充分发挥他们各自的作用。

（二）加强政府管理职能。我国现行法律对植入式广告尚未作出明确的界定，也未明定植入式广告的管理主体和相关职能，但是根据我国《广告法》对立法目的的规定和宣示，同时也由现代政府的应然地位和职能所决定，有关部门必须对植入式广告的运营进行有效管理。我国《宪法》、《广告法》等法律文件的规定为政府对植入式广告的管理提供了法律根据和法理基础，政府职能的强大影响力和渗透力则使其对植入式广告的管理具有现实基础，同时，《广告法》等法律也提供了一些可以选择适用的管理措施，这些都是政府对植入式广告行政管理职能有效发挥的重要条件和保障。

按照《广告法》等现行法律法规的规定，工商行政管理部门作为商业广告运营的规制主体，也应当负责对植入式广告进行管理。同时，由植入式广告特点和运营机制所决定，包括广播电视电影管理机构在内的其他职能部门应密切配合，在涉及各自职能领域内做好管理工作。可以考虑由国务院较高层级的部委统一协调，由工商行政管理部门作为主管单位，联合新闻管理机构、广播电视电影管理机构、税务等有关职能部门，在现行法律法规授权范围内明确执法规制主体和职能分工，有关行政管理规章和命令，规定明确具体的管理和执法措施，使广告经营审批审查等制度规范在植入式广告的运营中得到有效落实。

（三）完善法律规范体系。我国植入式广告治理的根本，在于通过科学民主的立法程序，以法律的形式明确和统一国家社会对广告植入行为的态度，规范植入式广告的经营运作，合理调整广告主、广告经营者、影视制作单位、大众传播媒体、社会大众之间的利益关系，确立合理的权利义务关系模式，建立和落实有效的法律责任机制，明定植入式广告运营的管理主体和职责，注重为有关争议的司法裁决提供法律依据并建立可行的诉讼机制。只有这样，才能保障植入式广告的健康发展。

在十一届全国人大三次会议上，全国人大代表、浙江富润集团董事局主席赵林中提出了关于规范植入式广告的建议。赵林中说：“我在征集建议时，收到一封特别的邮件，让我替广大观众呼吁，要求工商机关运用《广告法》处罚央视春晚植入式广告，这个要求与我的想法不谋而合。因此，建议工商机关要充分运用《广告法》规范广告植入行为。”赵林中还表示，《广告法》虽然在文字上没有针对植入式广告的相关条款，但依据《广告法》的基本精神，植入式广告明显存在违规问题，侵犯了数亿观众的权益，因此强烈建议工商机关对广告植入行为加以规范。赵林中的建议被十一届全国人大三次会议列为第2196号建议。国家工商总局对此建议答复说，随着市场经济的发展，商业与文化的联系更加紧密，市场营销手段和广告活动日益多样化，以文化为载体的植入式广告已成为一种新的营销形式，亟须加以关注和研究。这些都反映出社会现实发展对相关法律法规修改完善的迫切需要。具体可以从以下几方面入手：第一，在植入式广告的内容方面，应该有思想性、艺术性的要求，注意维护国家基本法律制度和社会公序良俗。明定植入式广告禁入的影视文化作品形式和类别；明定植入式广告不得涉及的产品类别；明定植入式广告不得包含的违法性内容；设定植入式广告的设计制作准则。第二，在植入式广告的审查管理方面，要根据其自身特点和经营运作机制的特殊性，明确管理主体和职责，制定有针对性、可行性的行政管理执法手段和惩戒措施。第三，要通过《广告法》的修订，并结合《民法通则》、《合同法》、《侵权责任法》等已有的法律规范和制度，根据植入式广告自身特点和运作机制，建立合理有效的法律责任机制，保障有关法律权利义务调整模式的实现。第四，从消费者权益保护的角度来看，植入式广告的法律规制应该确立经营者的法定告知和说明制度，从权益主体、权益内容、具体方式、违法责任等方面加以明确规定。这是对于影视剧受众作为文艺作品消费者知情权、选择权的保障和尊重，也是进一步保障受众公平交易权的需要。

当然，国家立法毕竟是一个民主协商的过程，是一个需要经过多方协调和论证的过程，成本巨大、耗时颇多。在我国现行体制下，就需要发挥我国司法界对新生事物出台司法解释的传统和优势，同时，行政主管部门也可以适时出台有针对性的规章，弥补现行法律规制的不足。

（四）注重行业自律。植入式广告由于其自身的特点，更多的涉及广告伦理和媒介伦理问题。从广告内容来看，广告信息的真实性问题、广告形象的价值观问题在植入式广告中呈现出独特的表现形式，应该有更为严格的标准和要求。广告的和传播活动也要遵循一定的社会伦理规范，这就是媒介伦理，它要求一切媒介行为都要以不损害社会公共利益和价值为道德底线，要自觉地尊重和保障受众对媒介信息的选择权。这就要求植入式广告经营运作过程中从业者具备更高程度的自我约束意识和能力。行业自律是从业主体积极主动的自我约束、自我规范，是来自行业内部和发自从业者内心的，因而更符合行为规范的主体性要求。同时，相对于行政管理司法裁决等外部约束，行业自律对于社会治理来讲也是成本最为节省的。因此，行业自律和自治是较为高级阶段经济运行和国家治理的理想状态，是我们追求的更高目标。

三、结语

植入式广告在我国出现和发展具有必然性和积极意义，应对其持宽容和开放态度。同时，针对植入式广告发展中出现的无序无度现象，政府应该加强治理。政府治理具有制度资源和职能优势，政府在现代社会治理中是不能缺位的。植入式广告的运营和管理离不开法律制度的规范和保障，应该积极进行相关法律的修订工作，提高法律规范效力层级，为包括植入式广告在内的整个商业广告的发展和管理，提供更为合理完备的制度规范。

主要参考文献：

广告制作方法篇（3）

二、规范和创新监管措施，探索规范化、制度化标本兼治的长效监管机制。

在半年的医疗广告专项整治中，全省广告监管部门在现有广告监管制度的基础上，积极创新监管措施，探索规范化、制度化标本兼治的长效监管机制。

（一）加强全方位和动态监管，做到“四个强化”。

为严厉惩治虚假违法医疗广告，降低医疗广告违法率，全省广告监管部门对新闻媒介、医疗机构及其公司加强全方位和动态监管，做到“四个强化”，一是治理源头，强化对医疗机构广告行为的监管，把虚假违法广告的医疗机构作为整治重点；二是卡住环节，强化对广告公司的监管，督促广告公司健全和落实广告管理制度，规范医疗广告设计、制作和行为；三是堵住出口，强化对媒介单位的监管，督促媒介完善广告审查制度，落实违法广告责任追究制；四是规范市场，强化对广告市场的动态监管，充分发挥基层分局的力量，加强广告市场的日常巡查，全方位地整治和规范医疗广告。

（二）加大“三个力度”，严惩违法医疗广告行为。

在整治工作中，全省广告监管部门加大“三个力度”，以严惩违法医疗广告行为。加大“三个力度”，即：加大医疗广告的监测和检查力度；加大违法医疗广告案件的查处力度；加大违法医疗广告的公告和曝光力度。

1、加大对医疗广告的日常监测、检查和案件查处力度，严惩虚假违法医疗广告。

经过多年的努力，云南省工商局广告监测系统于今年5月建成，目前已进入试运行阶段。随着运行工作的不断完善，我省的广告监测、监管工作将上一个新的台阶，为进一步完善广告监管长效机制奠定了坚实的基础。

上半年，全省集中力量整治虚假违法医疗广告，加大对医疗广告的日常监测、检查和案件查处力度，做到虚假违法广告及时发现、及时查处。全省共出动执法人员4242人次，执法车辆1452台次，共监测和检查各类医疗广告53111条次，查出违法医疗广告2558条次，违法率为4.82％。对查出的违法广告，限期整改1692件，责令停止（或暂停）680件，简易处罚和立案查处案件186件，比去年同期增加110件；罚没金额共计37.46万元，比去年同期增长28.86万元。同时，全省还收缴各类违法医疗广告印刷品46277份。通过加大监测和检查力度，加大案件查处力度，我省的医疗广告整治取得了明显的成效，违法率比去年同期下降了15.73个百分点。

2、在全省组织开展以医疗广告为重点的交叉检查，对各地整顿和规范广告市场的情况进行检查。

为对各地整顿和规范广告市场的情况进行检查，省工商局组织全省各州、市工商局于四至五月份开展了一次以整治虚假违法医疗广告为重点的交叉检查，集中检查医疗广告是否出现禁止的五种情形，特别是重点检查是否了虚假的医疗广告。交叉检查采取了一听、二看、三检查、四反馈的方式，实行检查与学习相结合、执法与服务相结合、教育与处理相结合、整顿与规范相结合的方法，共检查报纸19份、电视19个频道，广播7个频率，各类广告1903条次，查出违法广告16条次，违法率为0.84。其中，检查医疗广告317条次，查出违法广告10条次，违法率为3.15；检查药品广告90条次，查出违法广告1条次，违法率为1.11；检查保健食品广告60条次，查出违法广告2条次，违法率为3.33；检查其他类广告1436条次，查出违法广告3条次，违法率为0.21。对查出的违法广告，责令纠正12条。全省的相互交叉检查，进一步推动了整治虚假违法广告的专项检查，有效地巩固了上半年的整治成果。

3、充分利用工商红盾信息网监测公告和违法医疗广告公告，提高消费者防范和识别虚假违法医疗广告的能力。

省工商局每月对全省监

测情况形成监测简报，并定期在云南省红盾信息网上予以公布，及时向社会监测公告。对违法严重或多次查处的医疗广告，同时在网上予以曝光。各州、市广告监管部门也在当地红盾信息网上及时监测公告和违法广告通报。提高消费者防范和识别虚假违法医疗广告的能力。（三）加强部门协作，落实“七项制度”。

为了充分发挥联席会议制度的作用，共同整治虚假违法广告，联席会议成员单位继续加强部门沟通和协作，发挥各部门的行政职能，落实“七项制度”，即：违法广告的新闻媒体单位领导责任追究制度、违法广告联合公告制度，广告市场信用监管制度、广告活动主体退出广告市场机制、广告审查员制度、广告活动主体评先评优违法广告一票否决制度、执法办案协调制度等制度，逐步实现对我省广告的规范化、制度化的长效监管。

党委宣传部门对整治工作非常重视，对工商部门的工作给予了及时的指导，并对虚假违法广告突出的媒介进行谈话，要求媒介单位坚持正确的舆论导向，自觉抵制虚假违法广告。六月二十二日，针对《春城晚报》、《生活新报》、《都市时报》、《生活新报》大量增强和改善、内容低俗的广告，工商部门多次查处仍屡禁不止的情况，在省委宣传部的领导下，省工商局、省新闻出版局共同对四份报纸五月一日至六月二十日该类广告的情况进行检查，根据违法量对四家媒介进行排名，并对违法广告及违法媒介依法进行了查处。

新闻出版部门进一步加强了对新闻形式广告的监管，对报媒的严重虚假违法广告予以警告。五月二十五日，针对《春城晚报》、《都市时报》、《生活新报》以“专题”的新闻形式“海名威”药品广告的严重违法行为，省新闻出版局及时对三家报媒发出了警告通知，制止了该违法行为。

食品药品监督管理部门、卫生行政主管部门进一步加强了与工商部门的沟通和协作，对内容与审批内容不一致的违法广告，及时移送工商行政管理部门查处,工商部门也对两个部门移送查处的违法广告依法进行查处。上半年，省食品药品监督管理局向省工商局移送5个提请查处函，涉及43种药品（含非药品）和12种医疗器械的广告违法，省卫生厅向省工商局移送1个提请查处函，涉及27条医疗广告违法，省工商局均已依法进行查处。同时，为了进一步落实广告活动主体退出机制，省工商局和省食品药品监督管理局、卫生厅共同建立了撤销违法药品广告的审查批准文号和违法医疗机构医疗广告证明的制度，对严重违法的药品和医疗广告实行退出云南广告市场的制度。截止今年六月，省工商局已向省食品药品监督管理局提请撤销“复方续断接骨丸”等6种药品的广告审查批准文号，同时提请对“美诺骨德”等6种宣传对疾病治疗作用的非药品按照假药依法进行查处。目前省工商局正准备向省卫生厅提请撤销一批违法严重医疗机构的医疗广告证明。

（四）坚持惩治违法与弘扬诚信并举，推行医疗广告诚信宣传，引导医疗广告活动主体三方加强自律。

为进一步规范医疗广告行为，坚持惩治违法与弘扬诚信并举，三月二日，省工商局会同省委宣传部、省新闻出版局、省广电局、省卫生厅召集云南省、昆明市属主要新闻媒体、医疗机构及其广告公司召开医疗广告专项整治和诚信宣传动员会，省工商局、省卫生厅联合推行了《关于推进医疗广告诚信宣传的意见》。一是要求医疗广告活动主体三方要严格按照《意见》中规定的“医疗广告诚信的总体要求”和“必须遵循的具体规定”开展自查，并自觉进行整改。二是引导医疗广告活动主体三方树立诚信意识，推进医疗广告诚信宣传，用诚信保护和发展自己。三是以法律为保障，强化退出机制，对继续或虚假违法医疗广告的新闻媒体、公司及医疗机构，工商部门将根据《意见》中规定的处罚措施予以相应的行政处罚，直至责令其退出广告市场。《中国工商报》于20__年5月23日头版头条以“云南：为撤销《医疗广告证明》划线”为题作了专门报道，对这一做法予以肯定。

广告制作方法篇（4）

医疗广告是指利用各种媒介或者形式直接或间接介绍医疗机构或医疗服务的广告。医疗广告不同于一般的商业广告,它的专业技术性非常强,而且涉及到人民的生命健康。因此,医疗广告一直是广告监督管理部门的监管重点,从1993年《医疗广告管理办法》颁布实施以来,不断进行补充、修正,并集中开展专项整治活动,虽然也曾取得过明显的成效,但违法医疗广告仍然充斥各种传媒,成为广告市场的一大顽疾。

就目前情况来看;医疗广告的违法问题主要体现在四个方面:第一,宣传医疗机构的治愈率、有效率等治疗效果,或宣称保证治愈。第二,利用专家、患者形象作证明。第三,使用军队和武警部队的名义广告。第四,以新闻形式医疗广告。此外,还有利用电视短剧等带有故事情节的节目播发医疗广告。

一、违法医疗广告的成因

违法医疗广告屡禁不绝,究其原因,主要在以下几个方面:

1 广告法律法规不够健全,违法成本太低

改革开放30年来,广告业也走上了法治轨道,形成了以宪法为基本大法、以广告法为核心、以各种行政法规和部门规章为框架的广告法律体系。但我们也清楚地认识到,还存在着不少漏洞和许多不足,以1994年的《广告法》为例,它已经远远落后于形势。首先,从《广告法》的性质和地位看,它应当是我国广告业的部门法。但从实际的功能和定位看,主要是国家对广告业和广告活动的监督管理,因而应该是行政管理法或行政行为法。如果后者成立的话,又缺少了国家对广告业发展的基本方针、政策的陈述以及对广告活动主体权利的规定等内容。其次,《广告法》调整的范围仅限于商业广告,对非商业广告不加调整。而后者对社会发展和广告业自身的发展显得越来越重要。再次,对广告活动的规范、广告标准的规范需要进一步具体。如对网络广告、媒介购买、比较广告、误导广告、广告协会、广告出证机构、市场调查机构等等规范。最后,对虚假广告的认定和法律责任需进一步明确。如强化司法程序,加大处罚力度。又如1993年的《医疗广告管理办法》为例,对医疗广告的程序、内容和形式的规定都不够严格。对违法者法律责任的规定也相对较轻。正因为这样,医疗广告市场的各个主体,在物质利益的驱动下,纷纷炮制出一些违法、违规的医疗广告。

2 广告监管机制不够完善,监管力度不大

一方面,现在对广告的监管涉及部门太多,又没有相关的法律规范它们各自的权利和义务,造成一些监管部门、执法部门的随意性、任意性太大。另一方面,这些监管部门配合不够,不能形成监管合力。如对医疗广告的监管就包括工商、卫生行政部门,甚至公安、司法行政部门以及消费者委员会、社会公众和新闻舆论的共同监督。总而言之,缺乏医疗广告综合治理的长效监管机制,导致对违法医疗广告的监管难以到位,从而使违法者出现侥幸心理。

3 广告行业自律不够严格,自我约束能力不强

广告行业自律是指广告主、广告经营者和广告者以行业内部普遍认可的制度、准则等成文、不成文的规范为标准,对自身广告活动进行约束和管理,使广告活动符合国家法律法规、职业道德和社会公德的要求。总体而言,我国广告行业的自律水平不高,尽管有各种自律规条,但执行并不理想,对广告市场主体的约束力不强。当今中国社会正处在变革的历史转型期,在社会机制运行过程中,某些层面可能会呈现短暂失序状态,原有的与自然经济或产品经济相适应的道德秩序受到严重的冲击,而新的与市场经济相适应的道德秩序尚未形成,此环境给人们的社会意识造成某些失衡与扭曲,如民众心理暂时形成了某种“失真”的价值尺度。医疗广告失范是社会失范的缩影,当某些社会层面滑入唯“利益”是重的轨道,那么所有难以即刻兑换成现金的美好事物就可能遭到冷遇,在“注意力经济”时代,为了获得受众的青睐,广告主、广告经营者和广告者不惜自降格调,仅仅满足于无害的道德“底线”,失范行为的出现也就在所难免了。

4 广告受众知识面不够宽,识别能力不强

虚假违法医疗广告之所以存在,一个重要的原因就是有人上当受骗。医疗机构违法医疗广告的目的是想增加就诊人数,提高医疗收入,如果不能达其目的,它就不会刊播这类广告。事实上,病急乱投医的受众,总是对这些违法医疗广告抱一线希望,加上他们相关法律知识的缺乏,在上当后依然保持沉默,这就使违法医疗广告继续盛行。

二、治理违法医疗广告的对策

1 完善广告立法,加大执法力度

一方面,要完善医疗广告监管的立法工作。自1993年《医疗广告管理办法》实施以来,国家相关部门一直在修改完善该办法。2007年1月1日,最新修改的《医疗广告管理办法》正式实施,相较老的办法,新的管理办法在四个方面加以了完善:一是严格规定了广告的程序。医疗机构医疗广告必须经过卫生行政主管部门对医疗广告进行成品审查。医疗广告经过审查以后,不许再改动,要按审查后的样本来。二是严格规范了医疗广告的内容。在新修订的《医疗广告管理办法》中,从医疗广告仅限于出现的内容和不得含有的情形两个方面对医疗广告内容进行了限制。仅能出现的内容包括医疗机构的名称、地址、类别、接诊时间、联系电话等等。不能出现的情形比如说诊疗方法、疾病名称等等。三是严格限制医疗广告的形式。对于报纸大量出现的报告文学、新闻故事等等,都属于以新闻形式医疗广告,在新办法中都是禁止的。新的《医疗广告管理办法》特别强调了不得以医疗咨询类栏目或者节目或者变相医疗广告。四是加大违法者的法律责任。对违法广告的

者,工商行政管理部门可以依法取消它的广告经营资格。卫生行政管理部门对严重违法医疗广告的医疗机构也可以进行相应的处罚。当然,医疗广告的监管立法工作远远没有结束,还需要我们在实践中不断加以完善。

另一方面,要加大执法力度,坚持不懈地严厉查处各类违法医疗广告案件。首先要集中力量查办一批虚假违法医疗广告案件,对违法医疗广告始终保持高压姿态。其次要加大医疗广告监测和违法医疗广告公告力度,惩治违法广告行为。各地要加强广告监测工作,建立预警机制,对本地区重点媒体加强日常监测,及时发现和掌握违法医疗广告的苗头和重点区域,增强整治工作的主动性。要及时向社会违法医疗广告警示,集中曝光一批典型违法医疗广告,提高消费者防范和识别虚假违法医疗广告的能力。最后要经常性地开展医疗广告执法检查,保证违法医疗广告不反弹。

2 理顺监管机制,实施动态监管

一方面,要加强综合治理,建立防范虚假违法医疗广告的长效机制。首先,要加强部门间的协调配合,充分发挥党委宣传、工商管理、监察、纠风办、广播影视、新闻出版、卫生、中医药管理等部门的职能作用。其次,要把惩治违法与树立诚信并举,在打击虚假违法医疗广告的同时,广泛宣传医疗广告管理法律、法规知识,在日常监管中积极运用行政指导手段,规范广告行为。再次,要继续落实完善各项监管制度,进一步落实违法医疗广告的新闻媒体单位领导责任追究制度,建立违法医疗广告联合公告制度,完善医疗广告市场信用监管制度,健全医疗广告活动主体退出广告市场机制,以及广告审查员制度、广告活动主体评选评优违法广告一票否决制等制度,逐步实现对医疗广告规范化、制度化的长效监管。

另一方面,要强化标本兼治的措施,实施医疗广告市场全过程、全方位的动态监管。首先,要强化对医疗机构广告行为的监管,从源头上治理虚假违法医疗广告,对屡次虚假违法广告的医疗机构要依法停止其广告,根据具体情节,采取警示、加大日常巡查、分类监管等措施,同时积极协助卫生、中医药行政管理等部门加强行业管理,从源头上治理虚假违法广告。其次,要强化对广告经营者的监管,规范医疗广告设计、制作和行为,要督促广告经营者健全和落实广告管理制度,依法经营,自觉遵守法律、法规规定,拒绝设计制作和虚假违法医疗广告。对设计、制作和虚假违法医疗广告的广告经营者。要严厉查处,直至清除出广告市场。再次,要强化对广告媒介单位的监管,构筑防范虚假违法医疗广告的最后一道防线,对违法医疗广告问题严重的广告媒介单位,要依法停止或限制其广告资格。或责令其停业整顿。要加强对利用广播、电视健康专题栏(节)目医疗广告内容的监管,凡含有广告内容的此类栏(节)目,要求明示“本栏(节)目中含有广告内容”的忠告语,否则依法予以惩处。

3 提升道德水准,加强行业自律

一方面,要提高全民、特别是广告主体的道德水平,自觉遵守广告道德规范。广告职业道德内涵十分丰富,即包括广告人的职业理想、职业态度和职业责任,也包括广告人的职业技能、职业操行、职业良心和职业荣誉等,广告职业道德是沟通广告职业行为和社会公德的桥梁和纽带,是我们必须大力弘扬的职业精神。医疗广告的,既需要法律规范的约束,也需要道德规范的调整。广告道德是以广告行为活动“应当怎样”为尺度,通过衡量和评价广告活动的现状,力图使“现状”符合于“应当”。从调节方式上看,广告道德的调节作用是通过诉诸舆论褒贬、沟通疏导、教育感化等方式得以实现的,尤为重要的是唤起广告从业人员的知耻心、敬业精神、积极主动性和社会责任感,从而促使他们的职业行为从“现有”向“应有”转化,自觉做到医疗广告的真实、合法。

广告制作方法篇（5）

药品作为一种特殊商品,是用来治疗、预防和诊断人的疾病的产品,关系到人民的身体健康和生命安全。药品广告是消费者获取药品信息的主要途径之一,但其具有信息不对称的特性,消费者处于信息弱势地位,因此世界各国政府都对其予以规制。我国也不例外,对药品广告进行规制的法律主要有《广告法》、《反不正当竞争法》、《药品管理法》、《药品广告管理办法》、《药品广告审查办法》、《药品广告审查标准》等,其中规定处方药只能在专业期刊上广告,非处方药可以在大众媒体上广告;药品广告必须事先获得审批,获得药品广告批准文号等等。尽管法律对药品广告给予了特别的重视,但是违法的药品广告依然屡禁不止。

1 违法广告的表现形式

1.1 从违反药品广告监管方面看 违法广告主要有未经审批擅自广告、擅自篡改审批内容、违反禁令广告。据统计,2005年9月至10月,各省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门依法通报批评并移送同级工商行政管理部门查处违法药品广告11198次,在这些违法药品广告中,未经审批擅自的为10345次,占违法广告总数的92.4%;擅自篡改审批内容的有790次,占总数的7.1%;禁止广告的63次,占总数的0.5%[1]。

1.2 从违法广告的内容及形式看 违法广告主要有如下表现:自我吹嘘高治愈率、高有效率、安全无毒副作用;片面利用名人或患者形象做广告;凭空杜撰获得所谓国内外大奖,谎称攻克国家或者国际医学难题;法律禁止的治疗肿瘤等7个方面的药品广告依然不断;一些医疗机构打着专家坐诊、专科门诊、特色医疗等招牌,夸大宣传,推销所谓“特效”药品;滥用广播咨询节目,以新闻报道、健康栏目、健康热线等形式出现,内容却涉及医疗机构名称、药品名称、医疗器械及产销商名称,误导病患者。

2 违法药品广告屡禁不止的原因分析

2.1 法律规范不完善 虽然关于药品广告的法律规范种类繁多,但是药品广告法律规范的内容仍然不完善。如《广告法》中有关虚假广告的规定过于简单,既没有明确的概念,又没有具体的认定标准,实际操作难度大。对明显虚假的广告判定起来比较容易,而对那些打球和边缘性广告判定却有一定的难度。例如有的广告大部分内容是真实的,只是在某一个方面表述是虚假的,能否把整个广告认定为虚假广告,即达到何种程度才算虚假广告,广告法没有在这方面做出规定,致使查处案件时难以定性,若定为部分虚假则难以计算广告费用,最后以未到工商部门办理手续擅自此类广告作为一般违法广告案件了结此案,影响了查处力度。

2.2 监管主体不统一 我国目前的药品广告监督体制中,药品广告的管理机关是工商部门,省级以上药品监督管理部门负责药品广告批准文号的审批。《中华人民共和国药品管理法》第六十二条规定:“省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门应当对其批准的药品广告进行检查,对于违反本法和《中华人民共和国广告法》的广告,应当向广告监督管理机关通报并提出处理建议,广告监督管理机关应当依法做出处理。”根据这条规定,药品监督管理部门有责任对药品广告进行监督检查,但却无权直接处理,需由工商部门依法进行处理。因此医药广告的审批和管理分属两个不同部门,部门之间缺乏协调监督机制,合力难以形成,也是导致违法药品广告屡禁不止的原因之一。

2.3 经济利益的驱使 目前医药广告主,无论是药品的生产销售商,还是药品的使用单位——医疗机构,都是参与市场竞争的主体。在优胜劣汰的市场经济体制下,面对激烈的竞争,那些小型医药企业和小型医疗机构在资金、人员和技术设备上自然处于劣势,一方面他们研发能力低,轻研发重营销,因此缺少高质量的产品和技术;另一方面他们为了抢占消费市场并获取经济利益,频频虚假医药广告。

虚假医药广告在媒体的泛滥,并非中国特有现象。经济利益的驱使是造成这种现象的重要原因。老百姓对于药品知识掌握甚少,不能够凭借掌握的日常知识去判断所有的药品,因此,在广告主,广告者和受众之间,其资源和权力结构显然是一种不对称的关系。如果缺少完善的管理和制约机制,这种不对称性势必影响大众传媒保持其理论层面上应有的社会公共性。广告者——大众传媒需要经济上对其进行输氧输血,这是有目共睹的事实,如果没有广告的支持,电视网和广播网的节目不会成为免费的产品,而报纸也会相应贵上几倍。但如果媒体过度依赖广告收入,势必会影响到传媒的独立性,甚至引发一系列的社会问题。媒介并不是不能判断“可根治癌症”、“一个月内增高5公分”等广告的荒谬与虚假,只不过是为经济利益的驱使,它们放弃了“把关者”应有的责任而为其大开绿灯,乃至于推波助澜[2]。

2.4 对违法药品广告不同主体的处罚不合理,处罚力度不够 《广告法》第四十三条规定,未经广告审查机关审查批准,广告的,由广告监管机关责令负有责任的广告主、广告经营者、广告者停止,没收广告费用,并处广告费用l倍以上5倍以下罚款。

笔者认为擅自药品广告主要是违背了行政管理秩序,对违法广告人主要以行政责任处罚是适当的,但是,不能对各违法主体处以相同的处罚。

行政处罚尽管不适用补偿原则,但应当遵循过罚相当的原则,违法广告主体不能因违法广告获得利益。擅自药品广告的广告主、广告经营者、广告者从擅自广告中的获利是不同的,因此过错程度也不同。广告费是广告经营者、广告者的违法收入,是他们进行违法广告行为的原动力,以此为标准对他们进行处罚是可以的。但对于广告主,擅自的药品广告内容大多是虚假的或引人误解的,因广告给广告主带来的收入一般远远超过广告费用,而与广告费用也没有直接的关系[3]。另外,根据《药品管理法》,药监部门对其也仅能处以“撤销广告批准文号”和“一年内不受理该品种的广告审批申请”的处罚。这些处罚对于大部分违法广告主来说“无关痛痒”,不能产生震慑作用。

3 发达国家药品广告法律规制经验借鉴

3.1 美国 美国是当今世界上广告业最发达的国家之一。它的广告投入几乎占世界广告总投入的2/5。为了有效管理庞大的广告业,美国首先完善全国性和地方各州的广告立法。

3.1.1 按药品的种类来划分行政管理机构对药品广告的监管职能  非处方药的广告由FTC进行审批和监管,处方药的广告由FDA进行审批和监管,这样既有利于FDA从专业角度对处方药进行有效的监控,也可以避免同一药品广告由不同部门进行监管所带来的弊端。1962年,美国国会通过了FDCA《联邦食品、药品、化妆品法案》的修正案,将处方药广告管理权从联邦贸易委员会(FTC)移交给了FDA,要求处方药广告主在广告首次后,将广告促销材料作为促销药品上市后监督的一部分提交给FDA,并在FDCA中作了一些简要的规定,特别强调处方药广告应包括关于有效性、副作用、禁忌证等的简要说明。

3.1.2 对违法药品广告的打击力度大 虚假广告是美国广告监管的重点。美国联邦贸易委员会规定,凡是“广告的表述或由于未能透露相关信息而对理智的消费者造成错误印象的,同时这种错误印象又关系到其所宣传的产品、服务的实质性特点,这类广告均属欺骗性广告”。因此,无论是直接表述,还是暗示信息,广告者都要负责。

另外,美国人的诉讼意识很强,如果有观众发现违规广告,就会告知联邦通讯委员会,通讯委员会则会出面调查此事。该委员会有权对违规严重的任何电视台吊销执照。联邦贸易委员会也设立了专门的电话热线和网站,接受消费者有关虚假药品和医疗广告等的投诉。一旦联邦贸易委员会判定某一广告为欺骗性广告,可以要求广告者马上停播,并责令其更正的广告。如果广告者继续播出违法广告,将被处以高额罚款。同时,联邦贸易委员会可以向联邦地方法院提讼,法院有权冻结广告者的全部资产,以备将来对消费者进行赔偿。如果罪名成立,广告者将面临经济赔偿,甚至牢狱之灾[4]。因此,对违法药品广告的打击力度大,其违法成本高于违法利益,维护了法律的严肃性和有效性。

3.2 德国 德国媒体发达,医疗水平先进,其社会医疗保险体制非常完善,因此,药品广告的效果并不明显,这样就从营销渠道遏止了药品的虚假广告;德国通过立法对医药广告加以严格规定,又从根源上摧毁了虚假药品广告的温床。德国1994年修订颁布的《医疗广告法》对包括医药及医疗设备等在内的所有医疗范畴内的广告进行了严格规定,其中药品方面规定:处方药只允许在专业药店中出售,也只允许在医生、药店销售员及医学研究人员等相关的专业性杂志上做广告。非处方药的广告投放稍微宽松一点,但是对其广告描述有苛刻的限制。

法律还规定,所有医药广告必须清楚注明药品副作用及服用介绍等相关要素,并单独注明“为预防用药风险及副作用,请您仔细阅读药品说明书并向专业医生询问”。

如此严格的规定对于制药商来说广告不能直接获取利益回报,还不如投资于新药研发。这样一来,虚假药品广告也就不会出现了。

3.3 法国 法国国家卫生制品安全局在药品广告管理方面对专业广告和大众广告都有一系列的具体要求,甚至从字体到字迹都有明显的要求和标准。如在对专业广告的要求中,该局特别提到对组成某种药物名称的所有单词必须采取统一标准处理,无论是字迹、字体,还是颜色都应该完全一样,以避免为突出广告效应而弱化药物的其他特点。为防止公众利益受到侵害,该局规定,尚未获得上市批准的药品不得先期进行广告宣传;为避免夸大药效,不允许在药品广告中使用“特别安全”、“绝对可靠”、“效果最令人满意”、“绝对广泛使用”等吹嘘药品安全和疗效的过激字样;为避免出现不公平竞争,不能在广告中出现“第一”、“最好”等绝对字样。此外,任何药品在投放市场1年后,不能再继续标榜为“新药”。由此可以看出,对专业广告的形式进行规范,也是很有必要的[5]。

4 建议

借鉴国外药品广告法律规制的相关经验,结合目前我国药品广告中存在的问题,笔者从法律规制的角度提出以下建议供参考:

4.1 坚持药品广告强制审查制度 药品具有特殊属性。一方面,药品可以预防疾病,健康身体,但另一方面,如果药品使用不当,也会危害使用者的身体健康和生命安全。对于广大消费者来说,他们没有能力评价药品的质量与疗效,也无法识别药品的真伪。而药品广告作为一种传播药品信息的重要媒介,由于药品的特殊性和消费者对药品的无知性,目前我国的市场竞争机制仍不成熟,消费者运用法律保护自身利益的意识仍有待提高,这就要求政府对药品广告实施强制审查制度,通过专业技术人员运用专业知识对药品广告进行审核,防止虚假广告进入市场,危害消费者健康。

4.2 广告监督主体多元化和有机化 借鉴美国的相关经验,从药品的/！/安全性角度出发,将处方药广告和非处方药广告划归不同监管主体进行监管,使同一类药品广告的审查、日常监管、处罚成为一个有机整体。

处方药与非处方药广告的监管所需要的药品专业知识的程度是不一样的,从我国的情况出发,药品监督管理部门汇聚了大量药品监管的专业人才,对于需要药品专业知识程度高的处方药品广告监管来说,将处方药的监管职能交由药品监管管理部门是合适的。而将非处方药的审查交由工商部门,使其审查、日常监管、处罚成为一个有机整体,可以提高广告监管工作的效率,也可以加大对于违法药品广告的处罚力度。

4.3 从内容和形式上规范药品广告 应将药品广告与普通的商品广告区别对待,单独立法对药品广告进行特别规制,从内容和形式上对药品广告做出具体规定。例如借鉴法国的经验,对药品广告的用语进行限制,如药品广告中是否有绝对言词,是否有误导受众的可能等,避免为突出广告效应而弱化药物的其他特点;对专家、名人、医生、医院做广告及对儿童做广告做出具体规定。

从保护消费者的利益出发,应借鉴德国的经验,所有药品广告必须清楚注明药品副作用及服用介绍等相关要素,并单独注明“为预防用药风险及副作用,请您仔细阅读药品说明书并向专业医生询问”。

4.4 引入信用体系,建立企业信用 档案 虚假广告的是诚信缺失的表现,因此,治理虚假广告,引入信用体系,值得探索。2004年9月30日,国家食品药品监督管理局印发了《药品安全信用分类管理暂行规定》,为药品安全信用体系的完善奠定了法律依据。建立药品企业信用档案,进行信用等级评价,根据信用等级进行监管,激励守信和惩戒失信,定期和不定期地向社会公布,创造鼓励诚信,打击失信的氛围。同时向广大消费者宣传如何防范虚假广告,鼓励大众积极参与到信用监管与评价中来,共同打击虚假广告的广告主和者。

4.5 建立更为严格的惩罚制度和实施更严厉的惩罚措施,明确各广告主体的责任 乱世必苛以严法。在欧美,许多国家将虚假的广告列为违法犯罪行为,轻则罚款,重则判刑。即使是一次罚款,也能让众多作假者破产,也能使他们身败名裂,也能使虚假广告的制作商被清除出广告行业。在目前虚假药品广告泛滥的严峻形势下,我国应该借鉴国际上许多有效的做法,针对违法虚假药品广告制作企业和单位,建立更为严格的惩罚制度和实施更为严厉的惩罚措施,使它们的“违法成本”远远大于所获得的非法收益。

发生药品广告违法行为要追究相关行为者的责任,特别是要加大对广告者(媒体)的责任,将停业整顿、吊销营业的行政责任也适用于广告者。除行政处罚以外,还应明确违法药品广告行为的民事责任,由广告主承担患者由于服用该药品而造成的损失,从实体和程序上加大对消费者的保护力度,严惩广告主,从而维护法律的有效性和尊严。在惩罚主体上,除了广告主、广告经营者、广告者外,还应该将广告表演者列入广告行为主体范围。

【参考文献】

[1]关于印发2005年第五期违法药品广告公告汇总的通知[Z].国食药监市[2005]627号.

[2]公文卿. 虚假医药广告及法律规制[J].淮阴师范学院学报,2004,28:486.

广告制作方法篇（6）

药品作为一种特殊商品，是用来治疗、预防和诊断人的疾病的产品，关系到人民的身体健康和生命安全。药品广告是消费者获取药品信息的主要途径之一，但其具有信息不对称的特性，消费者处于信息弱势地位，因此世界各国政府都对其予以规制。我国也不例外，对药品广告进行规制的法律主要有《广告法》、《反不正当竞争法》、《药品管理法》、《药品广告管理办法》、《药品广告审查办法》、《药品广告审查标准》等，其中规定处方药只能在专业期刊上广告，非处方药可以在大众媒体上广告；药品广告必须事先获得审批，获得药品广告批准文号等等。尽管法律对药品广告给予了特别的重视，但是违法的药品广告依然屡禁不止。

1违法广告的表现形式

1.1从违反药品广告监管方面看违法广告主要有未经审批擅自广告、擅自篡改审批内容、违反禁令广告。据统计，2005年9月至10月，各省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门依法通报批评并移送同级工商行政管理部门查处违法药品广告11198次，在这些违法药品广告中，未经审批擅自的为10345次，占违法广告总数的92.4%；擅自篡改审批内容的有790次，占总数的7.1%；禁止广告的63次，占总数的0.5%［1］。

1.2从违法广告的内容及形式看违法广告主要有如下表现：自我吹嘘高治愈率、高有效率、安全无毒副作用；片面利用名人或患者形象做广告；凭空杜撰获得所谓国内外大奖，谎称攻克国家或者国际医学难题；法律禁止的治疗肿瘤等7个方面的药品广告依然不断；一些医疗机构打着专家坐诊、专科门诊、特色医疗等招牌，夸大宣传，推销所谓“特效”药品；滥用广播咨询节目，以新闻报道、健康栏目、健康热线等形式出现，内容却涉及医疗机构名称、药品名称、医疗器械及产销商名称，误导病患者。

2违法药品广告屡禁不止的原因分析

2.1法律规范不完善虽然关于药品广告的法律规范种类繁多，但是药品广告法律规范的内容仍然不完善。如《广告法》中有关虚假广告的规定过于简单，既没有明确的概念，又没有具体的认定标准，实际操作难度大。对明显虚假的广告判定起来比较容易，而对那些打球和边缘性广告判定却有一定的难度。例如有的广告大部分内容是真实的，只是在某一个方面表述是虚假的，能否把整个广告认定为虚假广告，即达到何种程度才算虚假广告，广告法没有在这方面做出规定，致使查处案件时难以定性，若定为部分虚假则难以计算广告费用，最后以未到工商部门办理手续擅自此类广告作为一般违法广告案件了结此案，影响了查处力度。

2.2监管主体不统一我国目前的药品广告监督体制中，药品广告的管理机关是工商部门，省级以上药品监督管理部门负责药品广告批准文号的审批。《中华人民共和国药品管理法》第六十二条规定：“省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门应当对其批准的药品广告进行检查，对于违反本法和《中华人民共和国广告法》的广告，应当向广告监督管理机关通报并提出处理建议，广告监督管理机关应当依法做出处理。”根据这条规定，药品监督管理部门有责任对药品广告进行监督检查，但却无权直接处理，需由工商部门依法进行处理。因此医药广告的审批和管理分属两个不同部门，部门之间缺乏协调监督机制，合力难以形成，也是导致违法药品广告屡禁不止的原因之一。

2.3经济利益的驱使目前医药广告主，无论是药品的生产销售商，还是药品的使用单位——医疗机构，都是参与市场竞争的主体。在优胜劣汰的市场经济体制下，面对激烈的竞争，那些小型医药企业和小型医疗机构在资金、人员和技术设备上自然处于劣势，一方面他们研发能力低，轻研发重营销，因此缺少高质量的产品和技术；另一方面他们为了抢占消费市场并获取经济利益，频频虚假医药广告。

虚假医药广告在媒体的泛滥，并非中国特有现象。经济利益的驱使是造成这种现象的重要原因。老百姓对于药品知识掌握甚少，不能够凭借掌握的日常知识去判断所有的药品，因此，在广告主，广告者和受众之间，其资源和权力结构显然是一种不对称的关系。如果缺少完善的管理和制约机制，这种不对称性势必影响大众传媒保持其理论层面上应有的社会公共性。广告者——大众传媒需要经济上对其进行输氧输血，这是有目共睹的事实，如果没有广告的支持，电视网和广播网的节目不会成为免费的产品，而报纸也会相应贵上几倍。但如果媒体过度依赖广告收入，势必会影响到传媒的独立性，甚至引发一系列的社会问题。媒介并不是不能判断“可根治癌症”、“一个月内增高5公分”等广告的荒谬与虚假，只不过是为经济利益的驱使，它们放弃了“把关者”应有的责任而为其大开绿灯，乃至于推波助澜［2］。

2.4对违法药品广告不同主体的处罚不合理，处罚力度不够《广告法》第四十三条规定，未经广告审查机关审查批准，广告的，由广告监管机关责令负有责任的广告主、广告经营者、广告者停止，没收广告费用，并处广告费用l倍以上5倍以下罚款。

笔者认为擅自药品广告主要是违背了行政管理秩序，对违法广告人主要以行政责任处罚是适当的，但是，不能对各违法主体处以相同的处罚。行政处罚尽管不适用补偿原则，但应当遵循过罚相当的原则，违法广告主体不能因违法广告获得利益。擅自药品广告的广告主、广告经营者、广告者从擅自广告中的获利是不同的，因此过错程度也不同。广告费是广告经营者、广告者的违法收入，是他们进行违法广告行为的原动力，以此为标准对他们进行处罚是可以的。但对于广告主，擅自的药品广告内容大多是虚假的或引人误解的，因广告给广告主带来的收入一般远远超过广告费用，而与广告费用也没有直接的关系［3］。另外，根据《药品管理法》，药监部门对其也仅能处以“撤销广告批准文号”和“一年内不受理该品种的广告审批申请”的处罚。这些处罚对于大部分违法广告主来说“无关痛痒”，不能产生震慑作用。

3发达国家药品广告法律规制经验借鉴

3.1美国美国是当今世界上广告业最发达的国家之一。它的广告投入几乎占世界广告总投入的2/5。为了有效管理庞大的广告业，美国首先完善全国性和地方各州的广告立法。

3.1.1按药品的种类来划分行政管理机构对药品广告的监管职能非处方药的广告由FTC进行审批和监管，处方药的广告由FDA进行审批和监管，这样既有利于FDA从专业角度对处方药进行有效的监控，也可以避免同一药品广告由不同部门进行监管所带来的弊端。1962年，美国国会通过了FDCA《联邦食品、药品、化妆品法案》的修正案，将处方药广告管理权从联邦贸易委员会（FTC）移交给了FDA，要求处方药广告主在广告首次后，将广告促销材料作为促销药品上市后监督的一部分提交给FDA，并在FDCA中作了一些简要的规定，特别强调处方药广告应包括关于有效性、副作用、禁忌证等的简要说明。

3.1.2对违法药品广告的打击力度大虚假广告是美国广告监管的重点。美国联邦贸易委员会规定，凡是“广告的表述或由于未能透露相关信息而对理智的消费者造成错误印象的，同时这种错误印象又关系到其所宣传的产品、服务的实质性特点，这类广告均属欺骗性广告”。因此，无论是直接表述，还是暗示信息，广告者都要负责。另外，美国人的诉讼意识很强，如果有观众发现违规广告，就会告知联邦通讯委员会，通讯委员会则会出面调查此事。该委员会有权对违规严重的任何电视台吊销执照。联邦贸易委员会也设立了专门的电话热线和网站，接受消费者有关虚假药品和医疗广告等的投诉。一旦联邦贸易委员会判定某一广告为欺骗性广告，可以要求广告者马上停播，并责令其更正的广告。如果广告者继续播出违法广告，将被处以高额罚款。同时，联邦贸易委员会可以向联邦地方法院提讼，法院有权冻结广告者的全部资产，以备将来对消费者进行赔偿。如果罪名成立，广告者将面临经济赔偿，甚至牢狱之灾［4］。因此，对违法药品广告的打击力度大，其违法成本高于违法利益，维护了法律的严肃性和有效性。

3.2德国德国媒体发达，医疗水平先进，其社会医疗保险体制非常完善，因此，药品广告的效果并不明显，这样就从营销渠道遏止了药品的虚假广告；德国通过立法对医药广告加以严格规定，又从根源上摧毁了虚假药品广告的温床。德国1994年修订颁布的《医疗广告法》对包括医药及医疗设备等在内的所有医疗范畴内的广告进行了严格规定，其中药品方面规定：处方药只允许在专业药店中出售，也只允许在医生、药店销售员及医学研究人员等相关的专业性杂志上做广告。非处方药的广告投放稍微宽松一点，但是对其广告描述有苛刻的限制。

法律还规定，所有医药广告必须清楚注明药品副作用及服用介绍等相关要素，并单独注明“为预防用药风险及副作用，请您仔细阅读药品说明书并向专业医生询问”。

如此严格的规定对于制药商来说广告不能直接获取利益回报，还不如投资于新药研发。这样一来，虚假药品广告也就不会出现了。

3.3法国法国国家卫生制品安全局在药品广告管理方面对专业广告和大众广告都有一系列的具体要求，甚至从字体到字迹都有明显的要求和标准。如在对专业广告的要求中，该局特别提到对组成某种药物名称的所有单词必须采取统一标准处理，无论是字迹、字体，还是颜色都应该完全一样，以避免为突出广告效应而弱化药物的其他特点。为防止公众利益受到侵害，该局规定，尚未获得上市批准的药品不得先期进行广告宣传；为避免夸大药效，不允许在药品广告中使用“特别安全”、“绝对可靠”、“效果最令人满意”、“绝对广泛使用”等吹嘘药品安全和疗效的过激字样；为避免出现不公平竞争，不能在广告中出现“第一”、“最好”等绝对字样。此外，任何药品在投放市场1年后，不能再继续标榜为“新药”。由此可以看出，对专业广告的形式进行规范，也是很有必要的［5］。

4建议

借鉴国外药品广告法律规制的相关经验，结合目前我国药品广告中存在的问题，笔者从法律规制的角度提出以下建议供参考：

4.1坚持药品广告强制审查制度药品具有特殊属性。一方面，药品可以预防疾病，健康身体，但另一方面，如果药品使用不当，也会危害使用者的身体健康和生命安全。对于广大消费者来说，他们没有能力评价药品的质量与疗效，也无法识别药品的真伪。而药品广告作为一种传播药品信息的重要媒介，由于药品的特殊性和消费者对药品的无知性，目前我国的市场竞争机制仍不成熟，消费者运用法律保护自身利益的意识仍有待提高，这就要求政府对药品广告实施强制审查制度，通过专业技术人员运用专业知识对药品广告进行审核，防止虚假广告进入市场，危害消费者健康。

4.2广告监督主体多元化和有机化借鉴美国的相关经验，从药品的安全性角度出发，将处方药广告和非处方药广告划归不同监管主体进行监管，使同一类药品广告的审查、日常监管、处罚成为一个有机整体。

处方药与非处方药广告的监管所需要的药品专业知识的程度是不一样的，从我国的情况出发，药品监督管理部门汇聚了大量药品监管的专业人才，对于需要药品专业知识程度高的处方药品广告监管来说，将处方药的监管职能交由药品监管管理部门是合适的。而将非处方药的审查交由工商部门，使其审查、日常监管、处罚成为一个有机整体，可以提高广告监管工作的效率，也可以加大对于违法药品广告的处罚力度。

4.3从内容和形式上规范药品广告应将药品广告与普通的商品广告区别对待，单独立法对药品广告进行特别规制，从内容和形式上对药品广告做出具体规定。例如借鉴法国的经验，对药品广告的用语进行限制，如药品广告中是否有绝对言词，是否有误导受众的可能等，避免为突出广告效应而弱化药物的其他特点；对专家、名人、医生、医院做广告及对儿童做广告做出具体规定。

从保护消费者的利益出发，应借鉴德国的经验，所有药品广告必须清楚注明药品副作用及服用介绍等相关要素，并单独注明“为预防用药风险及副作用，请您仔细阅读药品说明书并向专业医生询问”。

4.4引入信用体系，建立企业信用档案虚假广告的是诚信缺失的表现，因此，治理虚假广告，引入信用体系，值得探索。2004年9月30日，国家食品药品监督管理局印发了《药品安全信用分类管理暂行规定》，为药品安全信用体系的完善奠定了法律依据。建立药品企业信用档案，进行信用等级评价，根据信用等级进行监管，激励守信和惩戒失信，定期和不定期地向社会公布，创造鼓励诚信，打击失信的氛围。同时向广大消费者宣传如何防范虚假广告，鼓励大众积极参与到信用监管与评价中来，共同打击虚假广告的广告主和者。

4.5建立更为严格的惩罚制度和实施更严厉的惩罚措施，明确各广告主体的责任乱世必苛以严法。在欧美，许多国家将虚假的广告列为违法犯罪行为，轻则罚款，重则判刑。即使是一次罚款，也能让众多作假者破产，也能使他们身败名裂，也能使虚假广告的制作商被清除出广告行业。在目前虚假药品广告泛滥的严峻形势下，我国应该借鉴国际上许多有效的做法，针对违法虚假药品广告制作企业和单位，建立更为严格的惩罚制度和实施更为严厉的惩罚措施，使它们的“违法成本”远远大于所获得的非法收益。

发生药品广告违法行为要追究相关行为者的责任，特别是要加大对广告者（媒体）的责任，将停业整顿、吊销营业的行政责任也适用于广告者。除行政处罚以外，还应明确违法药品广告行为的民事责任，由广告主承担患者由于服用该药品而造成的损失，从实体和程序上加大对消费者的保护力度，严惩广告主，从而维护法律的有效性和尊严。在惩罚主体上，除了广告主、广告经营者、广告者外，还应该将广告表演者列入广告行为主体范围。

【参考文献】

［1］关于印发2005年第五期违法药品广告公告汇总的通知［Z］.国食药监市［2005］627号.

［2］公文卿.虚假医药广告及法律规制［J］.淮阴师范学院学报,2004,28:486.

广告制作方法篇（7）

abstract the paper studies the false advertising regulations control based on the advanced experiences in developed country, as well as combined the special situation of china. it proposes some suggestions from three parts: the first one is to use the administrative resources actively, the second is to expand the power areas to other departments and the last one is to strength the balance of the legislation system.

key words false ad advertisement controlproposal

虚假广告无时无刻不在影响着人们的生活。www.133229.coM2007年上半年，全国各级工商行政管理机关共查处广告违法案件21934件，其中共查处虚假广告6104件。从违法类别看，主要是药品广告、保健食品广告、医疗服务广告。共查处虚假药品广告违法案件1337件，占虚假广告案件总数的21.90％；虚假保健食品广告违法案件645件，占10.57％；虚假医疗服务广告违法案件548件，占8.98％。①这足以说明当今社会虚假广告问题何等严重。虚假广告作为一个长期困扰全球行销界法律界的难题，亦令传媒界头痛不已，不断对传媒的公信力提出严峻的考验。在消费者意识抬头的风潮下，虚假广告的管制已经是刻不容缓的课题，如何以保护消费者为中心，健全虚假广告的法律法规以及审判程序，已成为当下的一大课题。

一般而论，行业自律与政府监管是广告产业管理过程中不可分割的两个组成部分，二者相辅相成，缺一不可。世界各国皆如是，区别只在于各国通常都根据自己的国情对行业自律与政府监管进行相应的职能划分。相对来说，发达国家或地区的广告行业管理更重视自律作用。

与发达国家不同的是，我国在虚假广告的治理方面，政府监管所占的比重就远远高于行业的自律。国家工商行政总局作为我国治理虚假广告的直接主管部门，在防杜虚假广告的工作上，投入了不少的人力与物力，经过十来年的努力，成绩斐然可观，对于维护市场公平交易的秩序以及保护消费者权益两方面，都有积极与实质的帮助。但是随着近几年来媒介生态的变化，虚假广告的表现形式更加日趋多样，辨别一则广告有无虚伪不实或引人错误更加困难，因为不实广告本身就是一个不确定的法律概念，1995年正式实施的《广告法》中对虚假广告的认定既未明文规定其要件，执行上只有依赖学理的探讨及实务经验的累积，由其中抽绎出虚假广告的行为规范。这样一来，单靠政府的力量来治理虚假广告就更显力不从心。纵观世界广告业来看，这也是一项异常艰巨的工作，正如美国传媒法学者唐·r·彭伯教授所指出的那样：“管理欺骗性广告或虚假广告，是广告业本身、大众媒介与各种政府机构的一项艰巨任务”。②以美国联邦贸易委员会为例，就累积了将近一百年的努力才发展出今天的规模，至于我们的工商行政总局自1995年《广告法》规定其负责管理广告，迄今十四年，不论在实务经验累积或学理发展上，都还处于萌芽阶段。

因此，本文在参酌先进国家或地区的立法条例的基础上，结合中国的具体国情，从政府监管和行业自律来探讨虚假广告的治理与管制问题。具体而言，本文拟将从如下三个部分来论述：行政资源的利用、扩大权限给其他机关以及加大立法体系的整体平衡。

一、有效运用行政资源

我国广告法自实施以来所处分中半数以上都是针对虚假广告，然而有更多被检举的虚假广告却有待调查执行，继续充斥于各媒体之间而且仍一如既往地照刊不误。因此，如何有效运用有限资源及如何将广大权限赋予其他机关包括地方政府、民间团体则是重要课题。

1、对于虚假广告除广告法外，在其他数十种行政法规中也有规定，于是发生职权、法规竞合现象，应与行政单位协调配合，以期减少重复调查或相互推诿情形发生，例如药品、食品、化妆品、农药、医疗器材、一般商品或服务标示、专利、商标等涉及两个以上行政机关，皆应全力协调配合。

2、加强对药品、食品、化妆品、农药、医疗器材等实务广告的事前审查制度，行政机关事前应严加审理，以期防患于未然，对有违法行为的企事业单位均应有效地予以追惩，加大对虚假广告的惩处力度与范围。《广告法》第五章第三十七条规定，利用广告对商品或服务做虚假宣传的，处以广告费用一倍以上五倍以下的罚款，情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。针对与当前虚假广告已有泛滥蔓延之势，这一惩处力度已经明显偏弱，失去了法律的威慑性，因此需要加大对虚假广告惩处力度。同时要加强监管范围， 仅要对广 告主、广告经营者和广告者实施有效的管理，还要对广告公司具体的广告行为做出规范，对参与制作虚假广告的广告公司、媒体乃至于个人(如明星)也要进行处罚。我国新刑法第222条规定了虚假广告的刑事责任。但这一条款只限定于制作虚假广告主、广告经营者、广告者，而对参与制作虚假广告的其他人不具有法律约束力。应将刑事责任主体扩大到参与制作虚假广告的个人和单位，同时加大惩罚力度。

3、在法体制度许可下，引进“非正式行政程序”使案件能迅速解决。如美国ftc是一个独立行政委员会，下辖消费者保护局及ftc一半以上幕僚人力投入管制虚假广告工作，充分发挥了管制广告的功能。在行政处分方面，以中止性保证及同意处分等非正式程序，不必扩大调查或举行证听，使业者同意中止某些虚假广告，不仅提高效率且达到管制目的。ftc采用非正式程序解决问题比率高达70%③，有学者称：“非正式行政程序实是行政程序之命脉”。这样就使得大部分行政资源能集中在违法行为严重、影响深远且有争议之事件上。但也应设计防止非正式程序所带来的后遗症的法律制度。比如易于官商勾结、谈判不对等、伤害企业自由、妥协内容不易强制等，将这些因素提早考虑在内，在制度上有效予以排除。

4、要真正落实更正广告的规定。我国《广告法》第五章第三十七条规定，利用广告对商品或服务做虚假宣传的，由广告监督管理机关责令广告主停止，并以等额广告费用在相应范围内公开更正消除影响。但是在实际工作中，许多虚假广告虽经立案查处，根据其案情作了相应的行政的、经济的和法律的制裁，但令其更正广告的事例却实在太少。因此，我们的广告监督管理机关或司法机关，在查处虚假广告案件时，除给行政的、经济的、法律的制裁外，责令虚假广告的客户或经营单位或者采用相同的方式，在相同的范围内，用相同的次数和时间更正广告。让广大用户和消费者尽快地消除虚假广告产生的负面影　响，也让公众及时知晓造假者的丑恶面目。

二、扩大权限赋予其他机关

鉴于虚假广告变化多端，容易反复发作，而且久治不愈这一特点，因此，极大可能地动员社会的诸多力量，使之与虚假广告共同做斗争，以达到彻底根治的效果，不失为明智之举。

一是积极发挥消费者及消费者团体的监督作用，提高消费者个人维权觉悟,增强消费者权益自我保护意识。广告是经营者宣传、推销其产品或服务最主要的形式，也是消费者获得有关商品或服务信息的重要渠道，因而应该加强对消费者商品知识、广告知识和法律知识的教育。技术监督部门和工商行政管理部门应该加强商品知识的宣传，介绍广告的基础知识和识别广告的方法，提高消费者鉴别虚假广告的能力，大力宣传《广告法》、《消费者权益保护法》和《反不正当竞争法》，并开展相关法律知识的宣传活动，增强消费者的自我保护意识。要有效地制止虚假广告高频率发生，还须广泛动员消费者行使权利，加重经营者违法成本，使其还无利可图。消费者权利自我保护意识的增强，必定会使经营者的违法成本增大，从而减少虚假广告。

二是强调广告行业的自律意识。包括广告主自我约束，广告业及广告媒体要尽到社会责任，拒绝制作刊登虚假广告，建立自律及竞争规约制度。在西方发达国家，它们的广告行业组织有着举足轻重的地位。美国是世界广告业最为发达的国家，也是广告产业管理相当规范的国家。他们拥有全美广告公司协会、等自律组织，严格审查广告、调查广告真实性和准确性，公正而有效地解决有关争议和纠纷；英国广告标准局、日本广告联盟以及jaro组织、加拿大广告标准委员会、韩国广告团体联合会、澳大利亚广告标准局等都属于协会性质的行业自律组织。由于这些国家都有明确的法规认定行业自律组织作为专业裁定机构，有明确的法律条款支持行业自律组织按照相关的法律程序解决行业问题，因此，这些行业组织在规范市场秩序方面不仅发挥着其他政府机构不可替代的权威作用，而且，能够高效、快捷地处理和解决行业问题，受到了社会各界的普遍信任。

三、加强立法体系的整体平衡，加大限制性规范立法的权重

目前，由于我国《广告法》中对规范者的授权性规范和限制性规范的立法在整个立法体系中尚未取得平衡。对规范者的授权性规范立法过于偏重，而对规范者的限制性规范立法显得相对缺失。④如法中授权“县级以上的人民政府工商行政管理部门为广告监督管理机关”（本法第六条），规定广告监管机关工作人员“玩忽职守，滥用职权，徇私舞弊的，给予行政处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任”（本法第四十六条）。但由于法中并没有明确广告管理机关的权力范围，及应该承担的具体责任，导致广告监督管理机关的实际权力过大。再比如，广告法赋予了广告审查部门对广告内容进行审查的权力，而一旦发生对违法的虚假广告内容做出审查批准决定的，广告审查部门却只需接受“其所在单位、上级机关、行政监察部门依法给予的行政处分”（本法第四十五条）即可。可见，由于缺乏对广告监督管理机关权力范围的限制性规范，以及对其因过失和不作为的带来的后果应该承担的责任的规范却相对薄弱，广告监督管理机关在享受权利的承担责任方面是极其不对等的，这必然导致规范者消极怠工和不作为的现象，我国现实社会中虚假广告屡禁不止，管理者责任缺位不能不说是其中一个重要原因。显然，这种状况是不利于依法行政和对行政的监督的，而且还会造成行政自由裁量权的滥用，最终会侵犯广告活动主体的权利。

显而易见，任何单独一方或任何单独一种方法都难以彻底根除虚假广告。因此，行政执行方除了制定行之有效的法规外，如何动员更多的非行政资源共同治理虚假广告，无疑是当今世界市场经济各国家和地区的虚假广告管制的一条良策。所以，我们只有更多的应该考虑如何将广大权限赋予其他机关包括地方政府以及民间团体，积极发挥消费者及消费者团体的监督作用，提高消费者个人维权觉悟,增强消费者权益自我保护意识。同时也要强调广告行业的自律意识，包括广告主自我约束，广告业及广告媒体要尽到社会责任，拒绝制作刊登虚假广告，建立自律及竞争规约制度等等。只有这样，才能让虚假广告得到全面的治理。

注释

1 国家工商总局网《2007年上半年全国广告监督管理基本情况》2008-8-22 :10038/wps/pa_16jbwn7j/newscontentui.do?id=33063&area=3400000000

广告制作方法篇（8）

中图分类号G206　文献标识码A

医疗广告是指利用各种媒介或者形式直接或间接介绍医疗机构或医疗服务的广告。医疗广告不同于一般的商业广告，它的专业技术性非常强，而且涉及到人民的生命健康。因此，医疗广告一直是广告监督管理部门的监管重点，从1993年《医疗广告管理办法》颁布实施以来，不断进行补充、修正，并集中开展专项整治活动，虽然也曾取得过明显的成效，但违法医疗广告仍然充斥各种传媒，成为广告市场的一大顽疾。

就目前情况来看；医疗广告的违法问题主要体现在四个方面：第一，宣传医疗机构的治愈率、有效率等治疗效果，或宣称保证治愈。第二，利用专家、患者形象作证明。第三，使用军队和武警部队的名义广告。第四，以新闻形式医疗广告。此外，还有利用电视短剧等带有故事情节的节目播发医疗广告。

一、违法医疗广告的成因

违法医疗广告屡禁不绝，究其原因，主要在以下几个方面：

1　广告法律法规不够健全，违法成本太低

改革开放30年来，广告业也走上了法治轨道，形成了以宪法为基本大法、以广告法为核心、以各种行政法规和部门规章为框架的广告法律体系。但我们也清楚地认识到，还存在着不少漏洞和许多不足，以1994年的《广告法》为例，它已经远远落后于形势。首先，从《广告法》的性质和地位看，它应当是我国广告业的部门法。但从实际的功能和定位看，主要是国家对广告业和广告活动的监督管理，因而应该是行政管理法或行政行为法。如果后者成立的话，又缺少了国家对广告业发展的基本方针、政策的陈述以及对广告活动主体权利的规定等内容。其次，《广告法》调整的范围仅限于商业广告，对非商业广告不加调整。而后者对社会发展和广告业自身的发展显得越来越重要。再次，对广告活动的规范、广告标准的规范需要进一步具体。如对网络广告、媒介购买、比较广告、误导广告、广告协会、广告出证机构、市场调查机构等等规范。最后，对虚假广告的认定和法律责任需进一步明确。如强化司法程序，加大处罚力度。又如1993年的《医疗广告管理办法》为例，对医疗广告的程序、内容和形式的规定都不够严格。对违法者法律责任的规定也相对较轻。正因为这样，医疗广告市场的各个主体，在物质利益的驱动下，纷纷炮制出一些违法、违规的医疗广告。

2　广告监管机制不够完善，监管力度不大

一方面，现在对广告的监管涉及部门太多，又没有相关的法律规范它们各自的权利和义务，造成一些监管部门、执法部门的随意性、任意性太大。另一方面，这些监管部门配合不够，不能形成监管合力。如对医疗广告的监管就包括工商、卫生行政部门，甚至公安、司法行政部门以及消费者委员会、社会公众和新闻舆论的共同监督。总而言之，缺乏医疗广告综合治理的长效监管机制，导致对违法医疗广告的监管难以到位，从而使违法者出现侥幸心理。

3　广告行业自律不够严格，自我约束能力不强

广告行业自律是指广告主、广告经营者和广告者以行业内部普遍认可的制度、准则等成文、不成文的规范为标准，对自身广告活动进行约束和管理，使广告活动符合国家法律法规、职业道德和社会公德的要求。总体而言，我国广告行业的自律水平不高，尽管有各种自律规条，但执行并不理想，对广告市场主体的约束力不强。当今中国社会正处在变革的历史转型期，在社会机制运行过程中，某些层面可能会呈现短暂失序状态，原有的与自然经济或产品经济相适应的道德秩序受到严重的冲击，而新的与市场经济相适应的道德秩序尚未形成，此环境给人们的社会意识造成某些失衡与扭曲，如民众心理暂时形成了某种“失真”的价值尺度。医疗广告失范是社会失范的缩影，当某些社会层面滑入唯“利益”是重的轨道，那么所有难以即刻兑换成现金的美好事物就可能遭到冷遇，在“注意力经济”时代，为了获得受众的青睐，广告主、广告经营者和广告者不惜自降格调，仅仅满足于无害的道德“底线”，失范行为的出现也就在所难免了。

4　广告受众知识面不够宽，识别能力不强

虚假违法医疗广告之所以存在，一个重要的原因就是有人上当受骗。医疗机构违法医疗广告的目的是想增加就诊人数，提高医疗收入，如果不能达其目的，它就不会刊播这类广告。事实上，病急乱投医的受众，总是对这些违法医疗广告抱一线希望，加上他们相关法律知识的缺乏，在上当后依然保持沉默，这就使违法医疗广告继续盛行。

二、治理违法医疗广告的对策

1 完善广告立法，加大执法力度

一方面，要完善医疗广告监管的立法工作。自1993年《医疗广告管理办法》实施以来，国家相关部门一直在修改完善该办法。2007年1月1日，最新修改的《医疗广告管理办法》正式实施，相较老的办法，新的管理办法在四个方面加以了完善：一是严格规定了广告的程序。医疗机构医疗广告必须经过卫生行政主管部门对医疗广告进行成品审查。医疗广告经过审查以后，不许再改动，要按审查后的样本来。二是严格规范了医疗广告的内容。在新修订的《医疗广告管理办法》中，从医疗广告仅限于出现的内容和不得含有的情形两个方面对医疗广告内容进行了限制。仅能出现的内容包括医疗机构的名称、地址、类别、接诊时间、联系电话等等。不能出现的情形比如说诊疗方法、疾病名称等等。三是严格限制医疗广告的形式。对于报纸大量出现的报告文学、新闻故事等等，都属于以新闻形式医疗广告，在新办法中都是禁止的。新的《医疗广告管理办法》特别强调了不得以医疗咨询类栏目或者节目或者变相医疗广告。四是加大违法者的法律责任。对违法广告的者，工商行政管理部门可以依法取消它的广告经营资格。卫生行政管理部门对严重违法医疗广告的医疗机构也可以进行相应的处罚。当然，医疗广告的监管立法工作远远没有结束，还需要我们在实践中不断加以完善。

另一方面，要加大执法力度，坚持不懈地严厉查处各类违法医疗广告案件。首先要集中力量查办一批虚假违法医疗广告案件，对违法医疗广告始终保持高压姿态。其次要加大医疗广告监测和违法医疗广告公告力度，惩治违法广告行为。各地要加强广告监测工作，建立预警机制，对本地区重点媒体加强日常监测，及时发现和掌握违法医疗广告的苗头和重点区域，增强整治工作的主动性。要及时向社会违法医疗广告警示，集中曝光一批典型违法医疗广告，提高消费者防范和识别虚假违法医疗广告的能力。最后要经常性地开展医疗广告执法检查，保证违法医疗广告不反弹。

2　理顺监管机制，实施动态监管

一方面，要加强综合治理，建立防范虚假违法医疗广告的长效机制。首先，要加强部门间的协调配合，充分发挥党

委宣传、工商管理、监察、纠风办、广播影视、新闻出版、卫生、中医药管理等部门的职能作用。其次，要把惩治违法与树立诚信并举，在打击虚假违法医疗广告的同时，广泛宣传医疗广告管理法律、法规知识，在日常监管中积极运用行政指导手段，规范广告行为。再次，要继续落实完善各项监管制度，进一步落实违法医疗广告的新闻媒体单位领导责任追究制度，建立违法医疗广告联合公告制度，完善医疗广告市场信用监管制度，健全医疗广告活动主体退出广告市场机制，以及广告审查员制度、广告活动主体评选评优违法广告一票否决制等制度，逐步实现对医疗广告规范化、制度化的长效监管。

另一方面，要强化标本兼治的措施，实施医疗广告市场全过程、全方位的动态监管。首先，要强化对医疗机构广告行为的监管，从源头上治理虚假违法医疗广告，对屡次虚假违法广告的医疗机构要依法停止其广告，根据具体情节，采取警示、加大日常巡查、分类监管等措施，同时积极协助卫生、中医药行政管理等部门加强行业管理，从源头上治理虚假违法广告。其次，要强化对广告经营者的监管，规范医疗广告设计、制作和行为，要督促广告经营者健全和落实广告管理制度，依法经营，自觉遵守法律、法规规定，拒绝设计制作和虚假违法医疗广告。对设计、制作和虚假违法医疗广告的广告经营者。要严厉查处，直至清除出广告市场。再次，要强化对广告媒介单位的监管，构筑防范虚假违法医疗广告的最后一道防线，对违法医疗广告问题严重的广告媒介单位，要依法停止或限制其广告资格。或责令其停业整顿。要加强对利用广播、电视健康专题栏(节)目医疗广告内容的监管，凡含有广告内容的此类栏(节)目，要求明示“本栏(节)目中含有广告内容”的忠告语，否则依法予以惩处。

3　提升道德水准，加强行业自律

一方面，要提高全民、特别是广告主体的道德水平，自觉遵守广告道德规范。广告职业道德内涵十分丰富，即包括广告人的职业理想、职业态度和职业责任，也包括广告人的职业技能、职业操行、职业良心和职业荣誉等，广告职业道德是沟通广告职业行为和社会公德的桥梁和纽带，是我们必须大力弘扬的职业精神。医疗广告的，既需要法律规范的约束，也需要道德规范的调整。广告道德是以广告行为活动“应当怎样”为尺度，通过衡量和评价广告活动的现状，力图使“现状”符合于“应当”。从调节方式上看，广告道德的调节作用是通过诉诸舆论褒贬、沟通疏导、教育感化等方式得以实现的，尤为重要的是唤起广告从业人员的知耻心、敬业精神、积极主动性和社会责任感，从而促使他们的职业行为从“现有”向“应有”转化，自觉做到医疗广告的真实、合法。

广告制作方法篇（9）

中图分类号G206 文献标识码 A

On the proposal to the Control of China’s False Advertising

Chen Xiaoyan

（Journalism Department, Suzhou University of Science and Technology, Suzhou 215009）

Abstract The paper studies the false advertising regulations control based on the advanced experiences in developed country, as well as combined the special situation of China. It proposes some suggestions from three parts: the first one is to use the administrative resources actively, the second is to expand the power areas to other departments and the last one is to strength the balance of the legislation system.

Key words false ad advertisement controlproposal

虚假广告无时无刻不在影响着人们的生活。2007年上半年，全国各级工商行政管理机关共查处广告违法案件21934件，其中共查处虚假广告6104件。从违法类别看，主要是药品广告、保健食品广告、医疗服务广告。共查处虚假药品广告违法案件1337件，占虚假广告案件总数的21.90％；虚假保健食品广告违法案件645件，占10.57％；虚假医疗服务广告违法案件548件，占8.98％。①这足以说明当今社会虚假广告问题何等严重。虚假广告作为一个长期困扰全球行销界法律界的难题，亦令传媒界头痛不已，不断对传媒的公信力提出严峻的考验。在消费者意识抬头的风潮下，虚假广告的管制已经是刻不容缓的课题，如何以保护消费者为中心，健全虚假广告的法律法规以及审判程序，已成为当下的一大课题。

一般而论，行业自律与政府监管是广告产业管理过程中不可分割的两个组成部分，二者相辅相成，缺一不可。世界各国皆如是，区别只在于各国通常都根据自己的国情对行业自律与政府监管进行相应的职能划分。相对来说，发达国家或地区的广告行业管理更重视自律作用。

与发达国家不同的是，我国在虚假广告的治理方面，政府监管所占的比重就远远高于行业的自律。国家工商行政总局作为我国治理虚假广告的直接主管部门，在防杜虚假广告的工作上，投入了不少的人力与物力，经过十来年的努力，成绩斐然可观，对于维护市场公平交易的秩序以及保护消费者权益两方面，都有积极与实质的帮助。但是随着近几年来媒介生态的变化，虚假广告的表现形式更加日趋多样，辨别一则广告有无虚伪不实或引人错误更加困难，因为不实广告本身就是一个不确定的法律概念，1995年正式实施的《广告法》中对虚假广告的认定既未明文规定其要件，执行上只有依赖学理的探讨及实务经验的累积，由其中抽绎出虚假广告的行为规范。这样一来，单靠政府的力量来治理虚假广告就更显力不从心。纵观世界广告业来看，这也是一项异常艰巨的工作，正如美国传媒法学者唐・R・彭伯教授所指出的那样：“管理欺骗性广告或虚假广告，是广告业本身、大众媒介与各种政府机构的一项艰巨任务”。②以美国联邦贸易委员会为例，就累积了将近一百年的努力才发展出今天的规模，至于我们的工商行政总局自1995年《广告法》规定其负责管理广告，迄今十四年，不论在实务经验累积或学理发展上，都还处于萌芽阶段。

因此，本文在参酌先进国家或地区的立法条例的基础上，结合中国的具体国情，从政府监管和行业自律来探讨虚假广告的治理与管制问题。具体而言，本文拟将从如下三个部分来论述：行政资源的利用、扩大权限给其他机关以及加大立法体系的整体平衡。

一、有效运用行政资源

我国广告法自实施以来所处分中半数以上都是针对虚假广告，然而有更多被检举的虚假广告却有待调查执行，继续充斥于各媒体之间而且仍一如既往地照刊不误。因此，如何有效运用有限资源及如何将广大权限赋予其他机关包括地方政府、民间团体则是重要课题。

1、对于虚假广告除广告法外，在其他数十种行政法规中也有规定，于是发生职权、法规竞合现象，应与行政单位协调配合，以期减少重复调查或相互推诿情形发生，例如药品、食品、化妆品、农药、医疗器材、一般商品或服务标示、专利、商标等涉及两个以上行政机关，皆应全力协调配合。

2、加强对药品、食品、化妆品、农药、医疗器材等实务广告的事前审查制度，行政机关事前应严加审理，以期防患于未然，对有违法行为的企事业单位均应有效地予以追惩，加大对虚假广告的惩处力度与范围。《广告法》第五章第三十七条规定，利用广告对商品或服务做虚假宣传的，处以广告费用一倍以上五倍以下的罚款，情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。针对与当前虚假广告已有泛滥蔓延之势，这一惩处力度已经明显偏弱，失去了法律的威慑性，因此需要加大对虚假广告惩处力度。同时要加强监管范围， 仅要对广 告主、广告经营者和广告者实施有效的管理，还要对广告公司具体的广告行为做出规范，对参与制作虚假广告的广告公司、媒体乃至于个人(如明星)也要进行处罚。我国新刑法第222条规定了虚假广告的刑事责任。但这一条款只限定于制作虚假广告主、广告经营者、广告者，而对参与制作虚假广告的其他人不具有法律约束力。应将刑事责任主体扩大到参与制作虚假广告的个人和单位，同时加大惩罚力度。

3、在法体制度许可下，引进“非正式行政程序”使案件能迅速解决。如美国FTC是一个独立行政委员会，下辖消费者保护局及FTC一半以上幕僚人力投入管制虚假广告工作，充分发挥了管制广告的功能。在行政处分方面，以中止性保证及同意处分等非正式程序，不必扩大调查或举行证听，使业者同意中止某些虚假广告，不仅提高效率且达到管制目的。FTC采用非正式程序解决问题比率高达70%③，有学者称：“非正式行政程序实是行政程序之命脉”。这样就使得大部分行政资源能集中在违法行为严重、影响深远且有争议之事件上。但也应设计防止非正式程序所带来的后遗症的法律制度。比如易于、谈判不对等、伤害企业自由、妥协内容不易强制等，将这些因素提早考虑在内，在制度上有效予以排除。

4、要真正落实更正广告的规定。我国《广告法》第五章第三十七条规定，利用广告对商品或服务做虚假宣传的，由广告监督管理机关责令广告主停止，并以等额广告费用在相应范围内公开更正消除影响。但是在实际工作中，许多虚假广告虽经立案查处，根据其案情作了相应的行政的、经济的和法律的制裁，但令其更正广告的事例却实在太少。因此，我们的广告监督管理机关或司法机关，在查处虚假广告案件时，除给行政的、经济的、法律的制裁外，责令虚假广告的客户或经营单位或者采用相同的方式，在相同的范围内，用相同的次数和时间更正广告。让广大用户和消费者尽快地消除虚假广告产生的负面影

响，也让公众及时知晓造假者的丑恶面目。

二、扩大权限赋予其他机关

鉴于虚假广告变化多端，容易反复发作，而且久治不愈这一特点，因此，极大可能地动员社会的诸多力量，使之与虚假广告共同做斗争，以达到彻底根治的效果，不失为明智之举。

一是积极发挥消费者及消费者团体的监督作用，提高消费者个人维权觉悟,增强消费者权益自我保护意识。广告是经营者宣传、推销其产品或服务最主要的形式，也是消费者获得有关商品或服务信息的重要渠道，因而应该加强对消费者商品知识、广告知识和法律知识的教育。技术监督部门和工商行政管理部门应该加强商品知识的宣传，介绍广告的基础知识和识别广告的方法，提高消费者鉴别虚假广告的能力，大力宣传《广告法》、《消费者权益保护法》和《反不正当竞争法》，并开展相关法律知识的宣传活动，增强消费者的自我保护意识。要有效地制止虚假广告高频率发生，还须广泛动员消费者行使权利，加重经营者违法成本，使其还无利可图。消费者权利自我保护意识的增强，必定会使经营者的违法成本增大，从而减少虚假广告。

二是强调广告行业的自律意识。包括广告主自我约束，广告业及广告媒体要尽到社会责任，拒绝制作刊登虚假广告，建立自律及竞争规约制度。在西方发达国家，它们的广告行业组织有着举足轻重的地位。美国是世界广告业最为发达的国家，也是广告产业管理相当规范的国家。他们拥有全美广告公司协会、等自律组织，严格审查广告、调查广告真实性和准确性，公正而有效地解决有关争议和纠纷；英国广告标准局、日本广告联盟以及JARO组织、加拿大广告标准委员会、韩国广告团体联合会、澳大利亚广告标准局等都属于协会性质的行业自律组织。由于这些国家都有明确的法规认定行业自律组织作为专业裁定机构，有明确的法律条款支持行业自律组织按照相关的法律程序解决行业问题，因此，这些行业组织在规范市场秩序方面不仅发挥着其他政府机构不可替代的权威作用，而且，能够高效、快捷地处理和解决行业问题，受到了社会各界的普遍信任。

三、加强立法体系的整体平衡，加大限制性规范立法的权重

目前，由于我国《广告法》中对规范者的授权性规范和限制性规范的立法在整个立法体系中尚未取得平衡。对规范者的授权性规范立法过于偏重，而对规范者的限制性规范立法显得相对缺失。④如法中授权“县级以上的人民政府工商行政管理部门为广告监督管理机关”（本法第六条），规定广告监管机关工作人员“，，的，给予行政处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任”（本法第四十六条）。但由于法中并没有明确广告管理机关的权力范围，及应该承担的具体责任，导致广告监督管理机关的实际权力过大。再比如，广告法赋予了广告审查部门对广告内容进行审查的权力，而一旦发生对违法的虚假广告内容做出审查批准决定的，广告审查部门却只需接受“其所在单位、上级机关、行政监察部门依法给予的行政处分”（本法第四十五条）即可。可见，由于缺乏对广告监督管理机关权力范围的限制性规范，以及对其因过失和不作为的带来的后果应该承担的责任的规范却相对薄弱，广告监督管理机关在享受权利的承担责任方面是极其不对等的，这必然导致规范者消极怠工和不作为的现象，我国现实社会中虚假广告屡禁不止，管理者责任缺位不能不说是其中一个重要原因。显然，这种状况是不利于依法行政和对行政的监督的，而且还会造成行政自由裁量权的滥用，最终会侵犯广告活动主体的权利。

显而易见，任何单独一方或任何单独一种方法都难以彻底根除虚假广告。因此，行政执行方除了制定行之有效的法规外，如何动员更多的非行政资源共同治理虚假广告，无疑是当今世界市场经济各国家和地区的虚假广告管制的一条良策。所以，我们只有更多的应该考虑如何将广大权限赋予其他机关包括地方政府以及民间团体，积极发挥消费者及消费者团体的监督作用，提高消费者个人维权觉悟,增强消费者权益自我保护意识。同时也要强调广告行业的自律意识，包括广告主自我约束，广告业及广告媒体要尽到社会责任，拒绝制作刊登虚假广告，建立自律及竞争规约制度等等。只有这样，才能让虚假广告得到全面的治理。

注释

1 国家工商总局网《2007年上半年全国广告监督管理基本情况》2008-8-22 ahaic.省略:10038/wps/PA_16jbwn7j/NewsContentUI.do?id=33063&area=3400000000

广告制作方法篇（10）

改革开放以来，特别是党的十七大召开以来，我国广告业与时俱进，自主创新，取得了令人瞩目的成就。可以说，我国广告业随着国民经济的发展而逐步壮大，目前已进入“黄金发展期”。然而，广告从其产生之日起，就带有明显的功利性，它在沟通信息、促进产销、刺激消费以及传授新知识、新技术的同时，也不可避免地成为商业冒险、投机甚至是诈骗的手段。特别是由于我国广告业是改革开放后才恢复发展的，起点低、历程短，总体上还处于较低的发展水平。各种虚假、违规广告的招摇过市、大肆泛滥，使得公众深受其害。这种乱象局面直接导致了广告业的整体公信力下降，从而也严重阻碍了相关行业链的健康、良性发展[1]。促进广告业的健康发展，加强广告监管势在必行。

广告行政监管及其内涵

广义上的广告监管是指包括行政监管、行业自律、社会监督和司法裁判的广告监督与管理体系。本文探讨的是狭义的广告监管即行政监管，它是指我国政府职能部门根据广告法律法规对广告关系主体及广告活动规范进行监督和管理。广告监管体系包括监管主体、监管客体和监管法律依据[2]。在社会转型时期，我国广告监管内涵如下：

监管主体是一家为主、齐抓共管的跨行业行政部门。即以工商行政管理部门为主,联合医药、医疗器械、保健品、食品等特殊商品监管部门共同对所涉商品广告进行监管。同时，媒介传播行政管理部门如广电部、新闻出版总署甚至各级党委宣传部也在事实上扮演着广告监管主体的角色。网络传媒、手机等新媒体的广告刊载也必须符合信息产业部的限制。

监管客体涵盖广告活动各个环节。主要包括：1.广告活动主体资格审查。如广告公司资格及经营范围审查、媒介单位从事广告活动资格审查等。2.广告活动的程序过程、运行方式的监管。如审查广告公司在承揽广告业务的过程中是否给广告主回扣；审查广告主在投放广告时是否按照有关程序提交产品质量证书、专利证书、获奖证书；审查广告单位是否按照相关程序查验广告主及广告公司的相关资质证明等。3.广告作品的审查。对广告作品主要审查它是否有侵权行为、审查它是否属于法律法规禁止的广告、审查它是否属于虚假广告。

监管依据以广告法律法规为原则，以广告业职业道德和社会公德为补充。法律法规主要是以国家强制力为保证的一种硬性规则，它从外部对广告活动中的主体行为进行规范，而社会公德和职业道德没有强制力，它更多的是广告活动主体发自内部的对规范的一种自觉的遵守。

中国广告监管目前所存在的问题

由于广告业飞速发展的现实状况，发端于上世纪90年代中期的我国现行的广告监管制度，暴露出了诸多不适应广告业发展现实的问题。

多头监管导致监管关系错乱。如前所述，有权实施广告监管活动的是“一家为主，齐抓共管”的跨行业行政部门，这种“看上去很美”的监管主体制度在实践中会带来极其广泛的消极影响。一是给广告活动人为设置多重门槛。如一块户外广告牌的行政许可得历经工商、规划、路政、城管等部门间的漫长“旅行”，加重了广告活动主体的负担。二是各部门管理文件往往缺乏有效的沟通协调，导致重复监管、矛盾监管的现象比比皆是。三是监管职能错位与缺位。由于官本位和利益驱使等因素，各部门往往选择易执行的监管对象（外资企业广告作品审查、房地产广告），而对于技术要求高、难以执行（如铺天盖地的非法药品广告）的广告则视而不见。

监管主体执行力不足。我国工商部门作为主要的监管机关，所设置的专职广告监管人力资源有限，很多地市、县工商局没有设立广告监管专职部门，难以做到违法必究。造成这种监管执行力不足的根源从客观方面来看是工商部门职责过于宽泛。根据我国相关法律法规，工商部门的法定职责除了广告管理外，还有市场主体登记管理、市场秩序规范执法、流通商品质量管理、商标注册管理、查处直销与传销等重要方面，因而期望工商部门在有限的人力物力资源中全力监管广告活动是不现实的。从主观方面看，由于广告活动影响的广泛性、手段科技性、利益关联负责性，工商部门易于陷入懈怠监管的状态中，从而降低了监管效率。

监管依据过于抽象缺乏可操作性。《中华人民共和国广告法》自1995年实施以来，为新中国新时期广告业的发展起到了重要的法律保障作用，规范了行业发展，在很大程度上保障了消费者的权益。随着完全市场经济的深入以及推进，新型媒体的普及以及广告传播方式的革新，在以往广告实践基础上制定的《广告法》部分条款已经越来越难以满足行政执法和司法审判的需要,其他专门法规也存在不同程度的“老龄化”趋向。另外，现行《广告法》文本内容过于道德化、抽象化，缺乏可操作性。如果我们要抽取我国广告法内容的几个关键词，无非就是“身心健康”、“社会公德”、“国家尊严”、“社会安定”、“社会良好风尚”等，上述关键词不仅是该法的原则，而且直接构成了广告法内容的重中之重——广告活动的一般准则。这种道德原则法条化的立法技术、宜粗不宜细的立法理念，阻滞了广告活动监管的高效展开。因此，对现行《广告法》进行修改已是促进、保证广告业健康发展的当务之急[3]。

广告行政监管的新思路

针对我国广告行政监管存在的问题，笔者借鉴国外成熟的制度经验，提出完善和创新广告监管的设想如下：

完善治理虚假广告的各项制度。1.建立虚假违法广告的防范机制，加强事前防范。一是加大广告法律法规宣传力度，提高广告主、广告经营者、广告者的法律意识，促进其守法经营，自觉维护广告市场秩序。二是建立广告前备案制度和法律咨询制度。工商部门要将广告监管关口前移，将事后监管转为广告前的审查、审批、登记备案和法律咨询，建立广告审查员制度、广告备查制度。三是开展广告审查员培训，强化广告审查责任。对媒体和其他广告经营单位进行广告法律法规知识培训，使媒体和药品、烟草等特殊产品的前置审查机关明确广告审查责任。

2.落实广告监测公告制度，建立虚假违法广告快速预警机制，强化事中监督。相关部门要通过监测、检查、公告，将违法广告尽可能消灭在萌芽状态。一是在完善电视、广播、报纸广告监测工作的基础上，逐步开展对网络广告的监测。二是开展不定期检查。三是对虚假违法广告进行通报和公告。通过“广告整治动态”，定期曝光典型虚假广告，公布重点违法广告警示，点评违法广告案例。及时向社会“广告监管公告”，包括“违法广告警示公告”和“严重违法广告公告”等，对虚假违法广告下发“违法违规广告警示通知书”。四是推行行政告诫制度。广告监管机关对于违法行为后果尚未造成社会危害或社会危害明显轻微等情形可以实行行政告诫。

3.落实广告市场信用监管制度。根据广告监测、日常监管、行业诚信自律、上级交办和部门转办案件情况，结合企业信用体系建设，对广告经营单位进行计分考评，核定a、b、c、d四个信用等级，实行分级分类管理，制定广告信用评价标准。如实记录违法和守信情况，建立广告主、广告经营者、者信用体系，并实行奖惩制度。对诚实信用、守法经营的广告主、广告经营者给予通报表彰，对把关不严、违法违规现象突出的广告主、广告经营者，降低其信用等级并向社会公布。根据信用分类监管制度，建立企业失信惩戒机制和企业严重失信淘汰机制。

4.落实广告主体退出市场制度。对于策划设计、制作、、虚假违法广告情节严重，造成恶劣影响的广告经营单位，依据《广告法》、《广告管理条例》等有关规定，核减其经营范围，停止广告业务，直至吊销《营业执照》和《广告经营许可证》。

5.落实新闻媒体单位领导责任追究制度。新闻媒体单位的主要负责人，对其所管理的新闻媒体虚假违法广告问题严重的，要追究其领导责任。

6.开展广告专项整治，加大虚假违法广告打击力度，强化事后查处。对查出的虚假违法广告要向社会公开，对制造和虚假违法广告的单位要坚决查处，对一些触犯法律的单位和个人要追究责任，从根本上净化广告制作与环境。要积极开展保健食品、药品、医疗、化妆品、美容服务等重点商品和行业广告的专项整治，将保健食品广告夸大功能、药品广告夸大疗效、美容产品宣传保证效果等情节严重、群众反映强烈的进行严肃批评并立案查处。

7.注重信息化建设，实行科学管理。要充分利用“网络化监管系统”开展广告监管，建立广告监管、监测档案，将广告的申请登记、审核发证以及广告的市场巡查、规范、专项整治、违章违法案件的查处等环节的数据资料录入微机，实现对广告秩序的有效控制。

丰富和完善我国广告法律体系。1.现行《广告法》文本的陈旧性、抽象性早已为人诟病，必须根据广告业的发展现实予以完善。法律修缮中，必须囊括新兴的广告形式（如网络广告、手机短信广告）和广告技术手段；法律条文从抽象的道德原则向可操作的技术性立法转换；在规范广告活动行为方面，要制定更具体的规范条款，赋予广告监管部门行政强制措施权，强化其执法手段。修订或者细化有关行政处罚条款。

2.制定和完善网络广告与手机短信广告管理、广告经营公司管理、广告监管行政处罚的单行法规和规章，尽快构建科学的广告法律体系。实现从广告准入门槛到广告活动规范、从传统纸媒广告到新兴科技广告、从广告执法到广告司法，都有法可依和有法必依。

建立广告监管联席会议制度。广告的与制作涉及工商、药监、卫生等多个部门，各部门要通力合作，守土有责。广告批准单位要把好内容和格调的第一关；工商部门要把好发放广告主体资格“通行证”的第二关；新闻媒体要负起“守门员”的责任，把好在广告内容和刊播方式上的第三关。同时，各监管部门要依据各自职能及时发现并查处违法违规广告，并把虚假违法广告的影响控制在最小范围。只有各部门尽职尽责、密切配合、加强协调，在广告制作、审批、、监控等各个环节不出问题，才能从根本上杜绝虚假违法广告的产生。要加强组织领导，成立由地方政府主导，工商部门牵头，宣传、公安、卫生、药监、城管及各行业主管部门等组成的专项整治小组，建立联席会议制度，协调查处重大虚假违法广告案件，对整治工作中的薄弱环节和突出问题，研究具体措施，相互通报有关情况，形成打击虚假违法广告执法合力。

参考文献：

[1]周茂君.关于我国广告管理体制的思考[J]．武汉大学学报，2002（5）.

[2]戴丽娜.如何完善我国广告监管体系[J]．声屏世界，2005（8）.