土地利用总体规划概念篇（1）

2.不动产登记。2014年11月24日，国务院《不动产登记暂行条例》（国务院令第656号），提出整合不动产登记职责，规范登记行为，方便群众申请登记，保护权利人合法权益。

3.土地有偿使用制度改革。2014年3月16日，中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出，扩大国有土地有偿使用范围，逐步对经营性基础设施和社会事业用地实行有偿使用；减少非公益性用地划拨。4.农村土地流转。2013年11月15日，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转”。2014年11月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，提出坚持一切从国情和农村实际出发推进农村土地流转。

5.征地制度改革。2014年1月20日，中央1号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》第20条专门提出“加快推进征地制度改革”。十报告中也提出“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。

6.耕地和基本农田保护。2011年9月24日，国土资源部《关于印发〈高标准基本农田建设规范（试行）〉的通知》（国土资发〔2011〕144号），提出全面推进土地整治和高标准基本农田建设工作。2010年12月30日，国土资源部等部门《关于加强和完善永久基本农田划定有关工作的通知》（国土资发〔2010〕218号），提出切实加强和完善永久基本农田划定工作。

7.节约集约用地。2014年9月12日，国土资源部《关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号），2014年5月22日，国土资源部第61号令《节约集约利用土地规定》，提出“坚持和完善最严格的节约用地制度，严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率”。2012年9月6日，国土资源部《关于严格执行土地使用标准大力促进节约集约用地的通知》（国土资发〔2012〕132号），提出切实提高节约集约用地水平。

8.土地利用总体规划。2012年2月22日，国土资源部《关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》（国土资发〔2012〕2号），提出严格依据规划划定和保护基本农田、强化建设用地空间管制、严格土地利用总体规划实施、保障土地利用总体规划有效实施等措施。

9.土地整治。2010年12月27日，国务院《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号），提出严格规范增减挂钩试点，切实做好农村土地整治工作。2010年10月15日，国土资源部《关于开展土地整治规划编制工作的通知》（国土资发〔2010〕162号），提出开展全国和省级土地整治规划编制工作。10.土地调控。2010年3月8日，国土资源部《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》（国土资发〔2010〕34号），提出提高土地供应和开发利用效率，促进地产市场健康平稳有序运行。2010年9月21日，国土资源部等部门《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发〔2010〕151号），提出进一步加强房地产用地和建设的管理调控。11.一张图。2012年7月10日，国土资源部办公厅《关于加快推进国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台建设与应用的通知》（国土资厅发〔2012〕42号），提出加快推进“一张图”核心数据库建设、加快推进综合监管平台建设、深化“一张图”和综合监管平台应用。

二、结合管理实践的《土地管理学》课程教学重点

《土地管理学》课程教学过程中，首先要讲授课程完整的知识结构体系和各章节中基本知识点，在此基础上融入土地管理实践重点内容，使学生既掌握了土地管理的基本概念和基本理论知识，也能够掌握最新土地管理政策和具体实践内容。具体到《土地管理学》课程，主要包括地籍管理、土地权属管理、土地利用管理和土地市场管理，它们相互联系、相互依赖，共同构成完整的土地管理内容体系，其中地籍管理是基础，土地权属管理、土地市场管理是手段，土地利用管理是核心[3]。

1.地籍管理教学重点。地籍管理教学过程中，要结合农村集体土地确权登记发证和不动产登记工作，重点讲解以下内容：（1）权属调查：对宗地权属来源及其所在位置、界址、数量、用途和等级等情况调查，包括现场指界、标定宗地界址、绘制宗地草图、调查土地用途和等级、填写地籍调查表。（2）地籍平面控制测量：勘测每宗土地的权属界址点、线、位置、形状、数量等基本情况，绘制地籍图。（3）土地登记和不动产登记：登记的特点、原则、类型，登记的内容和程序。

2.土地权属管理教学重点。土地权属管理教学过程中，要结合土地有偿使用制度改革，重点讲解土地有偿使用的方式、年限、程序以及今后改革的重点方向。结合农村集体土地流转，重点讲解农村土地流转的背景、流转方式和流转管理措施。结合土地征收，重点讲解土地征收的概念、程序、安置补偿方式，发现土地征收存在问题，分析原因，提出改进土地征收的措施。

3.土地利用管理教学重点。土地利用管理教学过程中，结合耕地保护、节约集约用地、土地利用总体规划、土地整治等，重点讲解以下内容：（1）耕地保护国策制度、耕地总量动态平衡、基本农田保护、耕地质量提升，耕地集约利用、耕地预警系统。（2）建设用地有序扩展、建设用地节约集约利用：建设用地规模控制；城镇用地规模和布局合理确定，城镇盲目扩张控制；建设用地潜力挖掘；农村建设用地规模缩减。（3）土地利用总体规划的概念、体系、内容，土地利用总体规划的编制过程及主要指标，土地利用总体规划的实施管理。（4）土地利用管理的概念、土地开发、土地整治、土地保护的概念，土地整治的内容和土地整治规划的内容。

4.土地市场管理教学重点。土地市场管理教学过程中，结合土地参与宏观调控，重点讲解土地参与宏观调控的原理、目的和方法，土地市场调控中的政策工具、土地储备制度、土地价格管理与动态监测。

5.土地信息管理教学重点。土地信息管理教学过程中，要结合“一张图”工作，重点讲解土地管理信息化的含义、土地信息系统概念和系统架构、“一张图”的含义、“一张图”的建设总体目标和任务、“一张图”核心数据库的内容。

土地利用总体规划概念篇（2）

基本农田和基本农田保护区有密切联系：基本农田和基本农田保护区同样都是主要由耕地构成，都要实行严格保护，基本农田一般都位于基本农田保护区内，基本农田保护区的土地绝大部分都属于基本农田。同时，二者又有区别：基本农田是地块概念，必须落实到具体地块，一般由乡镇土地利用总体规划具体落实，划定到地块;基本农田保护区则是区域概念，基本农田保护区内以基本农田为主，但并非都是基本农田，除了基本农田外，还可能有少量零星的一般耕地、其他农用地、建设用地、未利用地等，基本农田保护区一般由县市级土地利用总体规划确定。

【法律依据】

《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》

县级土地利用总体规划，应结合土地用途区确定，划定基本农田保护区;乡级土地利用总体规划，应将县级规划划定的基本农田保护区进一步落实到地块。

（来源：文章屋网 ）

土地利用总体规划概念篇（3）

伴随着土地整治管理体制的变迁和土地整治内涵外延的不断拓展，土地整治的概念在不断发生变化。大致分为三个阶段：

第一阶段（2000年以前）：以“土地整理”概念为标志。《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》要求“积极推进土地整理，搞好土地建设”；现行《土地管理法》明确提出“国家鼓励土地整理”。这一阶段为土地整治的起步阶段，主要是借鉴海外经验，在实践中探索土地整治的实施途径。

第二阶段（2000～2007年）：以“土地开发整理”概念为标志。现行《土地管理法》的颁布实施，使土地整治有了以新增建设用地土地有偿使用费为主的法定资金渠道，土地整治事业的发展进入快车道。这一阶段以实施国家投资土地开发整理项目为重点，引导和推动全国土地整治工作。自2000年起，国土资源部先后出台了国家投资土地开发整理项目管理办法、资金管理办法、项目实施管理办法、项目竣工验收办法等几十个文件，逐步构建起土地开发整理项目管理的基本政策制度体系。2000年，《土地开发整理项目规划设计规范》等三个土地开发整理标准实施；2003年，《全国土地开发整理规划（2001～2010年）》实施。这一阶段是土地整治的发展壮大阶段，土地整治逐步形成了有法律支撑、有规划引导、有标准可依、有资金保障、有机构推进的工作局面。

第三阶段（2008年～）：以“土地整治”概念为主要标志。2008年是我国土地整治发展史上具有里程碑意义的一年。十七届三中全会决定第一次在中央一级文件中明确提出“大规模实施土地整治，搞好规划、统筹安排、连片推进”，开启了土地整治发展新纪元；珠三角地区开始探索以“三旧”改造为主要内容的城镇工矿建设用地整治，进一步丰富和拓展了土地整治的内涵和功能；国土资源部、财政部联合推进土地整治重大工程实施和示范省建设，重大工程和示范建设逐渐成为新时期推动全国土地整治工作的重要抓手。这一阶段是土地整治的综合发展阶段，土地整治目标的多元化、内涵和效益的综合性特点越来越鲜明，社会认知度越来越高，发展前景更为广阔。

在提出“土地整治”概念的2008年，国土资源部下发了《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》，此后，土地整治、土地整理复垦开发、土地整理复垦、土地开发整理、农村土地整治、土地开发整理复垦等不同的概念开始在文件中交替出现，甚至在同一个中央级文件里同时出现多个不同的概念。比如，2009年中央一号文件提出：“大力推进土地整治，搞好规划，统筹安排土地整理复垦开发、农业综合开发等各类建设资金，集中连片推进农村土地整治，实行田、水、路、林综合治理”；2010年中央一号文件提出：“支持农田排灌、土地整治、土壤改良、机耕道路和农田林网建设”，“有序开展农村土地整治，城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内”；2011年政府工作报告提出：“大力推进农村土地开发整理，大规模建设旱涝保收高标准农田”；总书记在中共中央政治局第31次集体学习时强调：“要推进农村土地整治，加快农村土地整理复垦”；2012年政府工作报告提出“开展农村土地整治”，“加大土地开发整理复垦力度，大规模建设旱涝保收高标准基本农田”。土地整治从此处于多个概念并存、不同概念之间相互关联但内涵外延界定不清的局面。

土地利用总体规划概念篇（4）

当前，我国正处于工业化、城镇化发展的重要时期。2010年我国城镇化率为46.6%，城镇化水平近年每年提高0.8-1.0个百分点，每年有1000多万人从农村转入城镇。伴随经济发展和城镇人口规模的扩张，对城镇公共设施、公共服务和住房等需求有增无减，从而需要在大量的土地上开展这些建设。同时，因城镇房屋拆迁引发的利益冲突和社会矛盾，已成为影响我国工业化、城镇化进程和社会稳定的突出问题。近期，国务院公布了《国有土地上房屋征收和补偿条例》（以下简称《征收补偿条例》）。条例的颁布实施，将有效缓解国有土地上房屋征收引发的利益冲突和社会矛盾，对稳步推进我国工业化、城镇化进程具有重要意义。

一、公共利益及其特性分析

公共利益（publicbenefits，public use，publicpurpose），是与征收权关联密切的一个用语，其内涵的界定必须追溯至“征收权”（eminentdomain）的概念。一般认为，为了限制政府获得私人财产的能力，宪法应当规定私人财产的征收须服从“公共利益”，其目的是为了抵制个人财产由于政府的专断或者不公正行为而丧失。但实际上，由于征收权从属于范畴，是国家行使的警察权力的体现，具有绝对性、至上性和不可限制性，这使得“公共利益”只能成为一个在法律上极为模糊的概括条款或者弹性条款。

就我国《宪法》、《土地管理法》、《物权法》的相关规定来看，对于什么是公共利益都只是作了概括性的规定，未作列举性的规定，梁慧星先生的《物权法建议稿》第镐条对公共利益作出了较为明确的界定：“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业，环境保护、文化古迹及风景名胜的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家规定的其他公共利益。”该条同时指出“征收不得适用于商业目的”。该草案也仅仅是确定了公共利益的大致范围。

公共利益这一概念的最大特点，在于其“内容的不确定性”，即公共利益的“受益人”与“利益”的抽象。一般而言，要对公共利益作一个普遍有效且可适用于任何情况的定义，是不可能的。其原因如下：一是各个法律领域的本质及目的并不相同，即每一个法律规范的侧重点不同，其目的和本质也就有所差异，因此。要建立每一法律或者法律部门都适用的公共利益概念，是不可能的；二是公共利益概念的内涵往往会受到当时社会关系的影响与制约，而社会、文化与政治的结构又往往是快速地发展变化的，因此，要确立一个普遍适用的公共利益概念也是不可能的。故我们无法找到一个普遍适用的公共利益概念，故此，多数人认为公共利益概念具有可变性口。

二、《国有土地上房屋征收和补偿条例》中“公共利益”范围认定的思考

《征收补偿条例》颁布后最大的亮点莫过于征收城市房屋应该满足的条件，即应当满足符合“公共利益”的目的，才可征收公民城镇房屋。其中，《征收补偿条例》第8条规定：征收房屋应符合公共利益的目的，并对符合公共利益目的的情形做出了列举性规定，包括国防设施建设；国家重点扶持并纳入规划的能源、交通、水利、科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业；为改善低收入住房困难家庭居住条件，有政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设；为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造；国家机关办公用房建设以及法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要。

虽然一直以来，我国司法实践中对“公共利益”理解存在不一致的现象，新的《征收补偿条例》从用途角度对“公共利益”做了规定。但就公共利益与商业利益划分，很难有一个泾渭分明的界限。以任志强为代表的观点，认为根本不存在以纯粹商业目的拆迁，此观点虽非完全正确，却颇具有极大合理性。纵观中国近三十年来的城市化发展，城市拆迁虽是由商业利益主导的房产开发推动的，但房产开发对于城市整体功能的提升、配套设施的完善，却具有非常明显的公益性质，因此，很难将公共利益与商业利益进行有效区分，公共利益与商业利益并存的现象客观存在。

值得注意的是，各国司法实践中对于“公共利益”的理解也存在不同看法，即使是在美国各州法院，法院就同一事实的认定上也会有截然相反的判决。但其中有非常重要的一点极为相似，政府必须在法庭上接受被征收人关于“公共利益”是否存在的挑战，政府必须就“公共利益”的存在负担举证责任，申言之，即政府应就整体规划的公益性质作出说明，并且应当说明公共利益程度应高于商业利益，向社会公众给出一个合理解释，此点可以为我们审理城市房屋拆迁案件所借鉴。

然而，《征收补偿条例》在实体标准外给我们提供一个形式标准：各项规划中是否有民众参与。《征收补偿条例》规定：“征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。实施保障性安居工程建设、旧城区改建，应广泛征求社会公众意见，科学论证制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、土地城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证”。立法中存在这么一个假设，经过公众参与并获得通过的规划即是代表公共利益，这就为我们在司法审判中，对“公共利益”的认定找到了另一条形式标准。

“公共利益”认定问题的复杂性决定了我们必须坚持实体标准与形式标准相结合的判断方式进行综合性判定。唯有如此，才能在我国司法实践中关于“公共利益”认定这一问题上，保持一定司法统一。

【参考文献】

[1]彭小兵.城市拆迁中的公共利益与博弈[N].中国经济时报，2007-6-28（5）.

土地利用总体规划概念篇（5）

【引言】目前土地使用权转让税收问题，存在不公平、不合理现象，这主要是由于在不同程度商对转让的法律依据不明，对转让的规范程序不清、对转让标的土地使用权内涵范围和内涵价值不透造成的。在此，笔者对这些情形结果分门别类地加以阐述和明晰，以求得相应的税负合法与公平。

一、土地使用权转让概念内涵及程序

1.1土地使用权转让的法定特定涵义。

出让土地使用权已经形成较为规范的法律体系，其法律法规主要有《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《房地产转让管理规定》，据此，土地使用权转让法律概念是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠送等方式，转让是按法定的程序和条件进行的。这个概念中，土地使用权，性质是国有，取得类型是出让。平常所说的土地使用权转让的法律概念就是如此，全面的描述就是国有出让土地使用权的转让。不能把其他类型或性质的土地使用权与之相混淆，而在操作中按雷同程序转让。对此，国家专业机构也许对此比较清楚些，但是被管理对象也许含混些。

1.2土地使用权转让特定概念的例外。

1.2.1划拨土地使用权转让的实质。划拨土地使用权转让是国有出让土地使用权转让的例外，实质是补办出让等有偿使用手续或补办其他体现国有土地使用权的手续，与此同时划拨土地使用权本身的价值也在市场主体之间发生转移。转让所涉及的当事人有三个，包括国家、原划拨土地所有权转让者、土地使用权和所附着不动产的受让者。在此，从划拨土地使用权概念和转让程序的角度予以明晰。

1.2.2划拨土地使用权法律概念。根据《房地产管理法》，土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。这里说的无偿取得是相对的，相对于国家这一主体而言的，肯定是无偿的，而相对于国家之外的其他权利主体，不一定是无偿的。

1.2.3划拨土地使用权转让程序。根据《房地产管理法》，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。

按此程序，划拨土地使用权转让实质是国家是对受让方直接或间接实现所有权。先行对不动产转让方实施出让行为，然后再行转让，就属于国家对不动产受让方间接实现土地所有权；此外，国家可以对不动产转让方直接实施出让行为而实施土地所有权。按照法律法规规定可以使用划拨土地使用权的受让主体，可以保留取得方式，但是在法律上，依然是国家行使所有权，重新以划拨的方式配置了土地。

1.3集体划拨土地使用权的转让。

1.3.1集体划拨土地使用权的内在涵义。根据《中华人民共和国土地管理法》，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。集体有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。在此，使用集体土地的单位和个人享受的集体土地使用权，“确定”的行为涵义就是取得的方式为划拨，就形成了集体划拨土地使用权。

1.3.2集体划拨使用权转让前置程序。按照目前的法律制度提供的途径，并且这样的途径在可实施情况下，先将集体土地征收为国家所有，再按照国有土地出让和转让的法律程序进行转让，从而间接实现集体划拨使用权转让。这里的转让实质含义只能是前一主体让出土地使用权，后一主体得到使用权，但前者让出的土地使用权与后者得到的使用权在性质和类型上迥乎不同，有时还可能附带性出现用途的变更。此过程中，涉及的民事主体有转让方、受让方、集体土地所有者、出让方，另外还有实施审批行为的行政主体。这里所要提及的是转让前置程序的例外，就是当时受让方是符合使用集体土地使用权的主体时，实质上就成了纯粹地面上建筑物、构筑外等的转让，集体使用权的被所有者重新予以了相应的配置，只须转让方、受让方、所有者三方依法合意即可，在受到申请时，法定的行政主体予以备案，而没有审批的必要。

1.3.3集体土地所有权征为国有的方式。集体土地所有权征为国有，主要有强制性和非强制性两种方式。征收是属于强制性的方式，根据《中华人民共和国物权法》，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。同时根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行，以及如此等有关条款，可以认定征收土地具有强制性；征购属于非强制方式，但法律对征购的概念与实际应用鲜有提及，笔者认为，非直接公共利益的需要或非公共利益的需要，将集体所有的土地征为国有的，属于土地征购行为，属于较为平等的民事主体关系行为。

二、对应土地使用权转让程序的计税依据

2.1国有出让土地使用权转让中的计税依据。

根据《契税暂行条例》、《契税暂行条例实施细则》及财政部、国家税务总局《关于契税征收中几个问题的批复》[财税[1998]96号]规定，土地使用权出让、土地使用权出售、房屋买卖的计税依据是成交价格，即土地、房屋权属转移合同确定的价格，包括承受者应交付的货币、实物、无形资产或者其他经济利益。因此，合同确定的成交价格中包含的所有价款都属于计税依据范围。土地使用权出让、土地使用权转让、房屋买卖的成交价格中所包含的行政事业性收费，属于成交价格的组成部分，不应从中剔除，纳税人应按合同确定的成交价格全额加行政事业性收费计算缴纳契税。所以国有出让土地使用权转让时，税收机关和作为协助执行机关的国土资源管理部门或出让人要求土地受让人提供税收价值构成依据时，主要应当包括出让金收据、转让前的纳税收据以及其他一切行政事业性收据。在转让时，没有成交价格或成交价格明显偏低，则应根据财政部、国家税务总局《关于国有土地使用权出让等有关契税问题的通知》【财税[2004]134号】的要求，征收机关可依次按下列两种方式确定：1、评估价格：由政府批准设立的房地产评估机构根据相同地段、同类房地产进行综合评定，并经当地税务机关确认的价格。2、土地基准地价：由县以上人民政府公示的土地基准地价。当然第二种情况需要税政机关专业人员熟练完成基准地价在具体宗地条件下的价值转换工作，否则，会因忽视容积率、时点、宗地个别条件等引起的价值差异而导致税负的不公平。

2.2划拨土地使用权转让中的计税依据。

根据财政部、国家税务总局《关于国有土地使用权出让等有关契税问题的通知》【财税[2004]134号】，出让国有土地使用权的，其契税计税价格为承受人为取得该土地使用权而支付的全部经济利益。先以划拨方式取得土地使用权，后经批准改为出让方式取得该土地使用权的，应依法缴纳契税，其计税依据为应补缴的土地出让金和其他出让费用。已购公有住房经补缴土地出让金和其他出让费用成为完全产权住房的，免征土地权属转移的契税。

所以国有划拨土地使用权的转让，其划拨价格在转让方、受让方之间转移，其交易价格是计税的价值依据；但同时出让手续时发生了出让人与受让人之间的交易行为，计税依据是应补缴的土地出让金加其他出让费用。因此在直接出让土地使用权给受让方的情况下，受让实际纳税的计税依据依然是全部土地价值。如果直接出让给转让方，此时，还没发生划拨土地使用权价格的交易，转让的纳税依据是应补缴的土地出让金加其他出让费用。直接补办出让手续给转让方还是受让方，纳税程序是有所差别的。

2.3集体土地使用权转让中的计税依据。

集体土地使用权转让有两种情形，一是不符合使用集体土地的受让者，按照征地前置程序实现转让、受让行为的，按照上述出让和转让程序计算计税依据，二是符合使用集体的受让者，按照集体土地使用权依法另行配置的程序，实现“转让、受让”行为，这个程序中，因为是非交易行为，依法不属于征税范畴，交易者所以缴纳的只是房屋建筑物、构筑物、附着物等的契约税。

三、结论。

在现行土地产权制度下，涉及土地使用权转让的法律、法规、规章众多，法律体系复杂，形成了不同土地使用权权性质、类型，其转让所以适用的法律、法规和程序比较专业化，国土资源管理部门必须率先熟练掌握，才能很好的协助税政机关正确征税；税政机关只有根据国土资源管理方面的法律、法规并结合税收的方面法律、法规、规章、以及规范性文件配套适用，才能很好地把握不同的土地使用权流程的环节、弄清交易过程环节的计税依据所包含的价值内涵，才能做到纳税与否正确、纳税依据客观，体现土地使用权转让税负上的社会公平。

参考文献

 [1]崔建远. 中国房地产法律研究[M]. 北京：中国法制出版社，1995  [2]王卫国，王广华. 中国土地权利的法制建设[M]. 北京：中国政法大学出版社，2002

 [3]罗杨东. 划拨土地使用权有关法律问题研究[J]. 新时代论坛，2003(4)

 [4]于东，张继安. 浅议划拨土地的收益征收[J]. 北京房地产，2005(6)

 [5] (美)雷利・巴洛维. 土地经济学[M]. 谷树忠译. 北京：农业大学出版社，1989

土地利用总体规划概念篇（6）

中图分类号:F293.2 文献标识码:A 文章编号:1672-3791(2012)04(c)-0247-01

土地储备规划的编制与实施是土地储备工作发展的必然趋势和实践创新。我市为促进土地市场持续、稳定、健康发展,科学利用城区存量土地,保障城市各项建设项目的顺利实施,实现土地收益最大化的总体目标。按照城市发展的要求,及我市土地储备工作的总体目标,启动《淮北市土地储备规划(2012-2016年)》的编制工作。

1 土地储备规划的概念

土地储备规划是指各级人民政府依照法定程序在批准权限范围内,对通过收回、收购、征用或其他方式取得土地使用权的土地,进行储存或前期开发整理,并向社会提供各类建设用地的行为。

编制土地储备规划是城市人民政府及国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理科学利用,实现依法取得土地权属进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备的最终目的是政府通过掌控土地资源,实现土地的有序合理供应,从而实现对土地市场进行宏观调控。

2 土地储备实施过程中存在的问题

长期以来,我市土地储备工作提出了“应收尽收、道路修到那,土地收储到那”,但是在实际实施工作中发现,由于土地收储指导思想不明确,土地储备工作仍缺乏科学性、长远性;各区申请收储土地零散性、随机性较大,造成收储地块缺少相对完整性,无法完全体现土地收益最大化;城市配套设施布局不均衡,单一地块配套过密,造成土地无法顺利出让;申请收储单位较为分散,申请收储土地与城市规划衔接不紧密;单一地块规划与区域规划衔接不紧密,出让前未能合理评测地块各项规划指标,造成规划容积率调整的随意性等问题。因此,急需编制全市性的土地储备规划并与城市总体规划、土地利用总体规划相衔接,指导规范土地储备工作稳步发展。

3 编制土地储备规划的目的

通过土地储备规划可以实现以下目的:一是实施和协调土地利用总体规划、城市总体规划及其他相关规划,有效引导城市建设开发,促进城市发展;二是摸清土地信息,平衡经营性用地和公共设施用地,促进土地经济、环境和社会效益最大化,实现土地可持续利用;三是促进房地产市场健康平稳发展,积极发挥土地政策的宏观调控作用;四是促进城市土地集约利用,逐步理顺政府供应土地的产权关系;增强政府调控土地市场的能力;五是推动旧区改造和盘活国企改革中的土地存量资产,支持有国有企业改革,破解国有企业改革难题的重要手段;六是协调国民经济发展规划、土地利用总体规划、城市规划实施的有力保证;是进一步深化控制性详细规划,指导修建性详细规划的实施;七是政府推行招标、拍卖、挂牌、出让等市场方式配置土地的现实需求,是有效增加政府土地收益的措施;八是政府科学引领土地市场,规范零星收储的土地,保障配套设施建设的必然需要;目前在市场交易趋于稳定的情况下,应着力加强土地收储工作,且我市正处在大建设、大发展的快速发展阶段,土地资源稀缺的局面依然窘迫。因此,急需编制全市性的土地储备规划并与城市总体规划、土地利用总体规划相衔接,指导规范土地储备工作稳步发展。

4 规划编制的原则

土地储备和规划编制以是政府主导型为主,应着眼城市长远,力求服务于区域经济社会发展,在实施上兼顾效率与公平,实现科学发展观。结合当地土地储备实际情况,选择科学合理的规划编制方法是决定土地储备规划成败的重要条件。在规划编制过程中采用投入收益模型法、统计分析法、比较择优法和综合分析法等,以保证规划的科学性。在具体编制实施过程中应遵循以下几个方面的原则。

(1)依据淮北市国民经济和社会发展第十二个五年规划、土地利用总体规划、城市总体规划,编制《淮北市土地储备规划(2012-2016年)》,将该规划作为我市土地拆迁、储备、出让工作的指导性规划。(2)本次规划深度介于控制性详细规划和修建性详细规划之间,科学合理的提出规划设计所需的经济技术指标,规范我市土地市场收储工作,指导地块的合理出让。(3)充分衔接各种专项规划,将土地储备规划作为各类专项规划的指导规划、上位规划,指导土地报批转用、合理配置各类公共配套设施,解决部分地块配套设施规模过小、过散、过密问题,以有效利用土地资源。

5 规划思路和技术路线

结合我市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、淮北市城市总体规划和淮北市近期建设规划指导下,分层次、分阶段与众多相关专项规划相互协调;确定近期重点储备区域,综合分析规划区范围内的土地利用现状情况,土地利用规划情况,土地权属问题等,划定近期可以储备的经营性用地,完成可储备经营性土地规划图则。

规划技术路线总体分为四个阶段:(1)前期研究阶段:土地现状分析、城市自然发展规划、城市规划发展导向、用地规划许可核查、用地权属核查。(2)储备分析阶段:依据前期研究,确定土地利用现状情况,摸清土地利用规划情况,落实用地权属问题。(3)储备规划阶段:根据以上分析,落实经营性土地储备近期规划及图纸内容。(4)规划实施阶段:按照规划要求,划分储备时序,落实可储备经营性用地规划图则,确定土地储备规划实施策略和措施。

6 编制内容及设计深度

本规划在与《淮北市近期建设规划(2011-2015年)》相互衔接的基础上,主要编制以下内容:(1)明确土地储备的基本概念和内涵;摸清现有存量土地的情况;整理近两年来土地出让、土地储备情况,并分析其与城市规划的关系。(2)在已编制完成的上位规划的基础上,运用多种分析方法,对远期土地储备总量及空间分布进行规划,提出远期全市储备用地的规模及构成。(3)合理安排2016年以前年度土地储备计划及空间分布。(4)明确近期储备用地的需求、规模、构成、分布;在分析近两年我市土地投放市场情况,测算近期土地市场需求的基础上,明确近两年(2012-2013年)储备用地的投放规模、分布、构成、时序。(5)开展土地储备专项研究,即结合上位规划,综合确定地块范围、用地界线、土地性质、容积率、建筑退让、四线控制、基础设施配套等控规内容。(6)研究规划实施策略和保障措施。

7 结语

通过对土地储备规划编制体现的探讨,分析闲置土地的分布与总量,结合用地需求,制定建设用地供应计划,进一步优化用地结构,提高土地利用效益,加大盘活力度、清理闲置建设用地力度,促进我市土地资源科学合理利用,实现城市土地资源的有序供应和可持续发展。

参考文献

土地利用总体规划概念篇（7）

引言

土地是最基本的生产资料，人类历史的发展很大程度上都是围绕土地的利用、开发或者是所有权变更而开展、实施的。我国是陆地大国，国土面积广大，但人口众多，且地理、地质条件复杂，人均可利用国土资源相对较低。随着我国经济发展水平和经济总量的不断提高，土地资源紧张问题日益凸显，已经成为制约我国国民经济发展的重要瓶颈之一。做好土地规划管理，提高土地资源综合利用水平，充分发挥土地资源在经济发展和社会稳定方面的积极作用，是当前各级政府和土地管理部门的重要任务之一。

1 土地发展权简介

1.1 土地发展权的基本概念

所谓土地发展权，是指按照相应规范对土地资源进行利用，并在此基础上谋求更大发展的权利。其本质是土地所有权人或土地使用权人为了实现某种目的，对土地资源用途予以改变或深入挖掘土地利用效率的权利。按照我国现行的《土地管理法》有关规定，我国土地性质包括农用地、建设用地和未利用地三种。不同土地性质的土地，其在生生产活动中所体现出来的经济利用价值也是不一样的，这一点，是由人类中心主义所决定的。

1.2 土地发展权的特点

从上文中关于土地发展权基本概念的阐述，可以从中看到土地发展权具有以下几方面特点：一是抽象性，和其它产权不同的地方在于，土地发展权所指代的土地所有权人或土地使用权人所具有这种改变土地用途或者提高土地利用效率的权利缺乏实体标志，是一种抽象性的概念。二是阶段性。土地发展权谋求的是未来土地价值的提升，这种价值的提升，是以土地当前利用状况为参照对象的，不同阶段，土地的利用状况往往也是不一样的，从而导致土地发展权所针对的价值标准也不一样。三是潜在性，土地发展权存在于所有土地实物上，但其追求的价值增值是针对后续时间内土地用途改变或土地利用效率的提升，这种增值是可能发生变化的，非即时的，因此说是具有一定的潜在性。

1.3 土地发展权的功能

从法学角度讲，土地发展权属于民事权利的范畴，其设立的基本功能第一项就是要为权利人实现更多的利益。第二项就是土地管理方面的功能，籍由对土地发展权的控制、调节，政府编制的土地利用规划能够顺利实施，在对农业用地、环境敏感地带以及历史古迹等的保护、利用方面，土地发展权的存在也起着极为重要的落实、保障作用。土地发展权的设立与实施，是政府开展土地资源开发管理的有效手段，能够极大促进土地开发、规划、使用、管理效率的提升，由于土地发展权明确了土地增值受益人，从而使得土地所有权人或土地使用权人的合法利益得到足够保障，使得土地转让、流通更为通畅、顺利。

2 深化改革土地管理制度的现实意义

土地资源的开发、利用意义影响重大，意义深远。为了规范土地资源开发与使用，我国出台了专门的法律、法规和规范性制度文件，形成了一套相对完善的制度保障体系。其中，耕地的数量直接影响到粮食产量，进而关系到粮食供应情况，是国家粮食安全的重要保障因素。必须严格保证国家耕地规定数额，切实做好土地用途管理，土地的使用必须遵循建设用地规划，禁止非法超标用地和违规用地，将建设用地规模总量控制在标准范围之内。尽量减少工业、商业建设用地对耕地的占用，坚决执行耕地占卜平衡和先补后占制度，把保护耕地，尤其是保护基本农田作为土地管理制度改革的重要任务，加大国土综合整治力度，促进土地资源的节约、集约、高效利用，严格保护耕地资源。具体来说，要做到以下几个方面：

（1）建立健全土地使用审批制度，通过严密、科学、合理的规范制度、程序对土地的开发、使用行为予以强力的约束与管控，以确保土地的合法使用以及使用效益的充分体现，土地使用审批制度要从投资强度、税收额度、环保程度、产业链条长度等方面逐项审查项目，采取量化指标的方式对招商引资和项目落地建设工作加以科学引导和严格规范。

（2）逐步完善土地资源审批、供应、使用一条龙的土地批后监管体系。首先要做好土地审批程序的编制、设计工作，优化审批流程，减少不必要审批环节，方便审批对象办理手续，严格控制审批时限。

其次要从供地率、项目开工率、项目竣工率、项目投产率指标等重点环节着手，做好土地高效利用工作，促进土地利用水平的提升。最后要加强用地监管力度，针对违法用地、违规用地加大查处力度，减少、盘活闲置土地，实行企业土地利用诚信档案制度，规范企业用地行为。

（3）构建科学完善的土地供应制度体系。在供地审批时要严格把关投资强度和投资进度等关键指标。根据不同地区，不同发展阶段和不同产业的具体情况，因地制宜地开展土地计划编制工作，确保用地规划有针对性，切实可行，让有限的用地计划指标发挥最大的经济社会效益。

3 做好土地规划的基本措施

土地规划是土地开发、利用管理的基础和蓝图，要做好土地管理工作，首先要做好土地规划。要不断提高土地规划编制质量水平，让土地规划的引导效能得以充分发挥。随着我国城镇化进程的逐步加快，土地规划在城市发展建设中所发挥的影响和作用日益凸显。各级政府要充分认识到土地规划的重要性，认真贯彻土地管理，规划先行的理念，不但提高规划的科学性、融合性和全域指导性。推动土地利用规划、城乡建设规划、新型农村社区规划的对接、融合工作，为经济发展，生态环境建设和人居环境建设夯实基础保障。

4 创新土地管理办法的主要方向

一是要严格控制土地征用范围，明确公益性项目和经营性项目用地的区别，逐步减少经营性用地规模。二是加快实施城乡建设用地增减挂钩措施，保障农村建设发展资金来源，解决失地农民就业和社会保障问题。三是加大低丘缓坡土地综合开发利用步伐，缓解城镇减少对耕地的需求压力。

5 结束语

土地资源的科学管理和使用，是国家健康发展，乃至实现长治久安的重要基础。做好土地资源关和规划，功在社稷，利在千秋。各级政府和土地管理部门要充分认识到做好土地管理和规划工作的重要意义。建立健全土地管理制度保障体系，创新土地管理办法措施，深化土地管理制度改革，充分发挥土地资源效能，用最低限度的土地资源满足更多的生产、生活需要，为实现国家、人民的根本利益提供坚实的土地支持。

土地利用总体规划概念篇（8）

中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2015）05（b）-0010-01

近年来，城市信息化建设的步伐加快，多规合一的理念对城市规划提出了更高要求。为整合城乡规划、土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划以及各专项规划，需要综合运用遥感影像、GIS空间分析等技术，用信息化手段优先模拟出各规划图，再进行后期的规划叠加。

由于城市规划属于土地利用动态变化（LUCC）范畴，因此土地利用变化模型对城规模型的架构有借鉴意义。尽管多种模型均在LUCC模拟中得到了应用[1-2]，但由于城市规划伴随着人的主观意识，基于多主体分析的模拟方法更能够增强模拟结果的多目标决策价值和多尺度特征，可充分表征土地系统宏观结构变化过程，因此在模拟效果上更胜一筹。

1 多主体模型简介

多主体模型可以模拟复杂的人类行为和决策[3]，根据多主体（Agent）在决策过程中所起的作用不同，将其进行分类。然而，在地理空间表达方面的缺陷使得ABM难以满足未来城市扩展的动态模拟研究，因此，实际应用过程中，往往将智能体与线性表达模型，如与CA（元胞自动机）结合，通过引入Agent使CA模型具有用随机数体现的模拟结果不确定性，从而增强模拟结果的多目标决策价值和多尺度特征，充分表征土地系统宏观结构变化过程。

2 ABM城规模型架构

ABM城规模型将城市定义为抽象的二维空间矩阵，主要由环境层、CA层、ABM层三部分构成，对于特殊城市如山地城市还需要限定约束层，还要将陡坡、河流等限制地形因素排除在外。

选定城市的某年份的二元分类（仅有城市和非城市区域）遥感影像作为基期，环境层负责地理空间环境的塑造，即将二元空间的每个单元赋予地块相应的各种属性，如土地利用类型、坡度、高程等。遥感影像数据。CA层负责土地利用模拟的线性部分，通过随机选取足够多的非城市样本点，在SPSS中计算二元回归方程得出线性城市概率Pca。ABM层负责土地利用模拟的非线性部分，往往包含两类智能体：开发商智能体和政府智能体，其中开发商智能体代表了城市扩张的愿望，由交通、地价、城市人口分布图共同决定，可落实到具体的每个空间位置；而政府智能体只能起到宏观调控的作用，通过没有具体空间属性。开发商智能体计算的效用结果将反馈给政府智能体，若一个区域被申请的次数越多，其被政府接受的概率也会增加；同理当一个区域的申请被接受之后，该区域附近被接受的概率也会增加。这充分体现了政府考虑公众意愿的要求。

每一个进入模型的土地单元通过环境层获取对应的土地属性，元胞自动机层通过线性计算获取元胞单元的城市化转换概率；多智能体层则通过非线性部分，依据权重的选取，获得城市转换概率。元胞最终是否能转化为城市单元，需要综合考量多智能体层和元胞自动机层，ABM模型的转化概率与阈值（经验值）进行比较，如果总转换概率大于阈值，则土地单元由非城镇用地转换为城镇用地，若小于阈值，则保留原始非城市用地，返回计算系统，向政府智能体申请“次优”效用的土地单元[4]。

由于主体可根据规划性质的不同而自主定义，如城乡规划还可引入农户智能体概念，市政规划可强化政府智能体的效应等，基于ABM的城市规划模型有利于模拟出符合城市发展需求的规划蓝图。同时，基期数据限定为同一坐标系及相同边界范围的遥感影像，可确保每张规划蓝图进行空间叠加，实现全市规划空间形成“一张图”的愿景，具有现实意义。

参考文献

[1] Liu JY， Tian HQ，Liu ML，et al.China’s changing landscape during the 1990s： Large-scale land transformations estimated with satellite data[J].Geophysical Research Letters，2005（32）：1-5.

土地利用总体规划概念篇（9）

引言

随着《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国物权法》等相关法律法规的颁布，其相关配套法规尚未健全，从而导致城乡规划工作的难度、深度都在一定程度上加大，对城乡规划工作者是一种挑战也是创新的契机。城乡规划，是指对一定时期内城乡的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。根据马克思哲学矛盾论的观点，矛盾具有普遍性，矛盾存在于一切事物中，并且贯穿于事物发展过程的始终，即矛盾无处不在，矛盾无时不有。城乡规划矛盾的普遍性与客观性是事实存在，现将主要矛盾归类如下。

1 城乡规划与意识形态之矛盾

1.1政治意识形态与城乡规划

政治意识形态 (ideology) 是指一种观念的集合，属于上层建筑，它是在一定社会经济基础上展开的政治关系的运作过程的反映。它具有时代性和利益性。城乡规划是政治意识形态的载体，也是政治意识形态的体现。城乡规划却又高于政治意识形态，任何一种政治意识形态都将随着社会生产力的发展、物质生活条件的改变和经济、政治状况的变迁而变化。不同的政治意识形态，就有不同的城乡规划，政治意识形态往往决定城乡规划的是否合理。仇保兴说,“地方政府超越经济社会发展阶段和资源环境承受能力，提出脱离实际的规划要求；地方政府法律意识淡薄，擅自违反规划权限、程序和强制性内容的规定，不按照法定程序，随意干预和变更规划；”由此可见政治意识形态与城乡规划的矛盾尤为突出。

1.2经济意识形态与城乡规划

马克思阐明了人类历史依次更替的五种社会经济形态：原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会和共产主义社会。然而中国则处于共产主义社会初级阶段，经济形态完全没有脱离资本主义社会。由计划经济时代转向市场经济时代，随着经济意识形态的改变，城乡经济从“又快又好”发展到“又好又快”，城乡一体化的经济意识形态也逐步形成。城市和乡村规划独自为政的规划丧失指导意义，原有规划的视角及市场化运作的方式反而阻碍城乡经济发展。城乡经济模式转型，这必然会促进城乡规划转型。

1.3社会人文意识形态与城乡规划

城市与城市，城市与乡村，乡村与乡村彼此之间社会人文各异必然导致城乡规划的多样性。“千城一面”到“千乡一面”的城乡规划建设，断送了社会人文意识形态具有地域性与多样性。“城乡一体化”社会人文意识逐步形成，然而城乡规划却成为“城乡一样化”。1990年联合国开发计划署创立了人文发展指数(HDI)即以“预期寿命、教育水准和生活质量”三项基础变量按照一定的计算方法组成的综合指标。即使是城乡规划目标就是将人文发展指数(HDI)提升一致，而不是将城乡社会人文意识的内容的多样性变为同一性。

2 城乡规划与多元化利益之矛盾

2.1多元化利益冲突日益尖锐

土地利益冲突从古至今尤为突出，白铧（2006年）在《城市规划过程中利益主体多元化和公共利益的界定》中提出“多元化利益主体分为公共利益和非公共利益两大类，公共利益为了社会公益事业的土地使用和建设者属于公共利益主体，没有营利目的，非公共利益主体与公共利益主体相对应，使用土地和建设者为了自身利益，并追求自身最大利益”。而肖鹏飞在《城市规划利益平衡的问题探讨》中提出“城市规划利益主体分为三类进行研究，包括政府利益、开发商利益和公共利益”。从经济学的角度分析，利益主体就是一种经济人，公共利益属于特殊的集团利益具有地域性，并非全体人类共有性。集团利益可以是国家、城市、乡村、企业等集合体利益集团。城市集团之间因项目引进，采取恶性竞争。上世纪八十、九十年代我国改制企业集团利益与城市集团利益博弈尤为突出，企业因改制成本需求，为了提高土地的价值，采取变更规划条件等方式解决土地变现的问题。我国在工业化初期的粗放型城镇化是以牺牲农村利益为代价换取城市化，随着我国城镇化加快，国有土地使用权的有偿使用，城镇与乡村为了各自集团利益相互博弈。

2.2 城乡规划难以维护利益平衡

随着土地利益矛盾的突出，城乡规划则成为土地利益矛盾平衡的杠杆。我国目前大部分城市采用判例式的法定规划，具有很强的灵活性，自由裁量权赋予城乡规划过大，无法将利益平衡进行公正、公开化。通则式具有一定地域性和特殊性，城乡规划就如一把尺子，公正、公平、公开的丈量利益平衡。尤其是处于快速城镇化的中国，面临经济体制改革及政治体制转型，不健全规划管理体系，弱势群体（集团）利益如何得到保护，城乡规划维护谁的利益，都以成为城乡规划的突出问题。建立判例式与通则式相结合的均衡发展模式已成为目前我国城乡规划维护利益平衡的唯一途径。

3 城乡规划与土地经营之矛盾

3.1 土地经营影响城乡规划编制

随着城市规模突飞猛进，基础设施建设与更新速度与城市经济供增长比例不协调，建设需求大于经济支撑。政府将土地作为融资平台，以土地回报收益来投资建设基础设施，南方某城市相继出台“以地养路”、“河水煮河鱼”的城市土地经营政策。经济学角度就是BOT模式或是BT模式。BOT是英文Build-Operate-Transfer的缩写，直译为“建设－经营－转让”，是基础设施投资、建设和经营的一种方式，以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。BT是英文Build-Transfer缩写形式，意即“建设--移交”，是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式。 BT模式是BOT模式的一种变换形式，指一个项目的运作通过项目公司总承包，融资、建设验收合格后移交给业主，业主向投资方支付项目总投资加上合理回报的过程。随着土地回报经营模式开展，政府成为“圈地运动”的始作俑者。通过控制土地经营操纵城乡规划编制，将城乡规划编制成为城市土地增值的重要手段。通过对南方某市2011年以前编制的控制性详细规划调查，80%以上的控规围绕企业改制、道路建设两厢土地经营来编制规划，这导致城乡规划具有很强的短期利益性、政绩性、单一性。

“以地养城”已成为我国城市发展主要模式。大部分城市采取双管齐下方法获取土地利益最大化，一方面通过编制规划，扩大城区建设用地；另一方面通过采用集约节约用地，提高开发强度。据统计湘潭市政府部门已经控制的用地达68578.37亩，占城市建设用地的三分之一。

3.2 城乡规划编制制约土地经营

3.2.1一级市场土地规划条件缺乏科学依据

根据《中华人民共和国城乡规划法》，我国土地出让必须根据控制性详细规划出具规划条件，城市建设用地必须实施控制性详细规划全覆盖。某城市总体规划刚刚获批，以前编制的控制性详细规划无法指导土地出让，控制性详细规划编制进度与国土储备规划不一致。导致个别城市土地出让规划条件是结合总体规划及各市规划技术管理规定的要求，先编制修建性详细规划或规划容量论证等方式进行出具。据统计，2009年至2010年某市出具的规划条件每宗地规划容积率平均值大于2.5。导致规划条件具有片面性、时代性和政绩性。

3.2.2旧城土地整合开发的无操作性

随着新拆迁条例颁布，城市更新，旧城改造，城中村等已建成区域土地开发建设已经成为城市病，政府为了提高城市形象，改善市民居住环境，在城市这些区域不惜发巨资编制一轮又一轮的规划。规划编制往往从城市形象出发，却没有落实到土地整合层面，没有明确城市土地整合开发的主体及土地整合开发的相关程序。编制的规划无法与土地挂牌上市相结合。概念大于可实施的规划制约土地经营，最终是阻碍城市发展。

4 城乡规划之内部矛盾

4.1城乡规划编制体系矛盾

4.1.1规划理论研究缺乏

规划理论来源与规划实践，我国经历俄国城市规划模式，英国城乡规划模式，却没有探索一条属于中国城乡规划理论的模式。沿用R.M诺瑟姆的城市化“S”轴线理论，却没有反思和统计我国城镇化指数。中国城市人口增长具有很强的政策性、区域性、流动性，城市人口规模的预测能否套用国外的增长模式都是值得探索。土地二元结构影响城市化过程中人口转化，两种不同形式的土地结构是限制城市化的最大障碍，影响农业人口转为非农人的根本原因。土地是人类生存的载体，也是城市和乡村的载体。二元土地结构成为城乡规划工作的主要矛盾之一，城乡规划区内集体土地如何转化、农民角色如何转变等经济社会问题无理论体系支撑。城乡规划区范围内城市发展与农村、乡镇发展如何协调发展尚未形成成熟规划理论体系。

4.1.2城乡规划相关规范滞后

随着经济的快速发展，消费模式的转变，随着城市对资源的供需加大，我国编制大部分规范也受到经济制约，相关指标较为保守。如随着国务院《汽车产业调整和振兴规划》，城市汽车保有量不断增加，停车的配置设施已经成为社会关注的焦点，行车难、停车难等问题也成为人大、政协经典议案。如何确定停车相关标准迫在眉睫。去年5月住房和城乡建设部、公安部、国家发展和改革委员会联合颁布的《关于城市停车设施规划建设及管理的指导意见》要求各地编制停车规划，合理划定停车标准。乡镇规划与城市总体规划重叠部分是按城市的相关规范，那么不重叠部分是按乡镇规划的相关规范还是统一参照城市相关规范。农业产业化项目是执行工业标准还是农业标准，农业休闲项目参照什么规范执行等。规划编制干扰规划行政许可由于技术规定本身的不规范性，规划编制利用技术规定的含糊性编制规划，导致规划管理难度加大。规范的不规范，导致自由裁量权扩大，影响规划管理。

4.1.3规划编制缺乏实际指导意义

规划行业浮躁大于沉稳，概念大于实施。规划编制卖的是概念，流行的方案；规划管理买的概念，实施也是概念。现实和理想总是彼此相望，却又含情脉脉。规划编制随意大于严谨，对地域的地质、水文、居住习性、地块权属不了解的情况下，规划设计概念路网犹然然而生，给规划管理却是制造矛盾。多重规划，多重身份，多层领导影响规划管理延续性。规划不是蓝图，规划是指导城市健康发展的导则；规划不是蓝图，规划是具有延续性的动态过程。

4.2城市规划师之间角色矛盾

我国规划师根据服务对象主要分为行政机关、编制单位或大专院校、开发公司及规划援助团体。城市规划师服务对象不一致，导致规划利益导向偏差，影响规划的实施。城市规划师应具有职业道德，共同研究城乡规划发展问题，共同推进城乡规划事业发展。城乡规划是一项技术性强的综合性工作，规划师意识水平的高低直接影响规划编制及实施的好坏。规划师应站在不同的立场思考城市规划问题，而不是相互抨击。规划师价值体系不应角色转变而变，规划师的价值观念应贯穿于整个城乡规划体系，规划师角色变则价值观不变，方能推进城乡规划发展。

参考文献

［1］，矛盾论

［2］许胜利，马克思主义基本原理概论中共党史出版社

［3］高柏，经济意识形态与日本的产业政策 上海人民出版社

［4］肖鹏飞、罗倩倩 城市规划利益平衡的问题探讨 规划评论第42期

［5］陈峰，世界资本主义长程运动与我国城市规划的历史走向 [J]城市规划2011（1）

土地利用总体规划概念篇（10）

新加坡的城市规划管理者面临着两个重大的挑战:第一是使土地的利用最优化，使有限的土地满足所有的需求;第二是保持经济增长与城市发展的平衡，提供一个很好的生活和工作环境。由于有很多发展限制，规划者必须很好地协调土地的各种利用，以创造一个有特色的、绿色而美丽的多功能城市。

要达到一个平衡非常困难。尽管如此，通过良好的规划以及政府强有力的支持，新加坡的自然环境和生活品质在过去30 年内得到了飞跃提高。它的自然环境高度城市化，但它仍是一个典型的热带花园城市。调查显示，新加坡居民的生活质量已经达到世界最高水平。

过去30 年的自然开发，特别是城市中心区实质开发的过程,作为一项关键性的要素和重要的政策方针，对新加坡城市规划和再开发做出了巨大贡献，它的城市战略规划目标,简而言之,就是使新加坡成为一个“怡人的热带城市”。

开发阶段

现代新加坡的实质性城市开发分为四个阶段。

令人窒息的拥挤时期

上世纪50 年代末到60 年代初，新加坡的城市问题已经到了难以解决的地步。过度拥挤、住房短缺以及不卫生的生活条件在城市中心区随处可见,到处拥挤，满是贫民窟。1 / 4 的居民挤在岛上1 % 的地区里。生活条件更令人震惊，常常是50 多个人挤在一个二、三层楼的商铺房间内。过度拥挤很大程度上来自出租人对房间的随意无序划分。

1958 年第一个总体规划诞生。这标志着全方位持续改造时代的到来。1958年的总体规划提出了一个行动计划，强调要通过土地规划来实现合理的土地利用。所有的城市土地逐步分区，划出了绿色地带和新城镇区域。稳扎稳打的发展构想和减少公众对规划干预的设想已经证明，并不足以应付城市快速发展的步伐。1959年新当选的新加坡政府把提高生活质量和解决拥挤问题列为政治议程上首需解决的问题。

现代城市的初步形成

上世纪60 年代到70 年代，公共住房计划迅速解决了城市的拥挤问题。在第一个五年计划里，共完成了5.4 万套公寓，这比由新加坡殖民当局建造的2.3 万个单位超过了一倍还多。新加坡的有效土地重新利用政策以及使新加坡人拥有自己住房的政策推动了建筑的快速进展。

上世纪60 年代中期，城市经济恢复工程也活跃地开展起来。1 9 6 7 年由城市重建局（u r a ）负责的一项独特的土地出让程序，需要各私营单位和公众部门协作完成。概念规划1971 年得到了联合国开发计划署的援助，以指导其长期的城市开发。这项规划设计用于指导基础设施的开发，其针对的目标依次是促进经济增长、满足住房需求以及人们的基本社会需要，通过一项周密的分散政策，将市中心的居民人口和工业人口逐渐转移。与此同时，市中心通过城市复兴逐渐成为了国际金融、商业和旅游中心。

品质和特色的增长

新加坡上世纪70年代的标志是市中心拥挤问题的解决和现代城市建造的开始，80 年代的中心转向了城市形象的塑造。更多的重点转向了生活质量，其中重点包括环境品质。 重心在于建造一个现代金融中心，利用自己与众不同的建筑风格成为一个有特色的热带城市。

对品质和特色的格外重视甚至波及到公共住宅领域。住宅开发部试图改变延续至今的房屋设计标准，以实现每个城镇都有自己与众不同的特色。

21世纪初的新景象

在八、九十年代的交替时期，新加坡处在新一轮社会经济改革的浪尖。首先是人口控制改革。政府现在所面临的已不仅仅是人口过剩，政府的人口政策已经转向通过各种发明和有选择的移民来鼓励人口增长。其次是经济结构和科学技术改革。政府希望经济增长的速度更加适度，到2000 年每年的增长速度为3％～5%，到2030 年每年的增长速度为2.5 % ～3 % 。商业、贸易和工业仍是经济重点，将有充足的土地留出来满足这些需求。道路、港口和机场等基础设施将得到进一步开发。三是经济发展和环境保护的平衡。很多重要的公共设施（如焚化工厂、垃圾倾倒区、污水处理站）是土地的主要占用者，在它们周围的土地开发也受到限制。现行的规划策略是将这些地点尽量设置在一起或者与其他的污染区设置在一起，这样受限制的地方就会减小。随着环境技术的改变，技术解决将被用于开发建设，以减少对开发区周围的限制。四是财富的增长。富裕使人们对环境改善和生活质量提出了更高的要求。新的城市发展战略必须适应人们对住宅、娱乐、交通、文化以及其他方面的需求。

与此同时，新一代领导阶层将目光瞄准21 世纪——新加坡将成为独特的、怡人的热带城市。到21世纪末，新加坡的目标是达到瑞士的生活水准。

规划修编后的概念规划

所有这些变化使新加坡诞生了一项长期发展规划——概念规划，这项规划于1991 年完成。修订后的规划憧憬了新加坡未来的生活:那时新加坡人口将达到或超过400 万，人们享受着更高品质的生活，住着宽大舒适的房屋，享受着工业、商业、娱乐、休闲和文化带来的良好的环境。概念规划的主要目标包括:a) 满足所有对环境和生活质量改善的需求; b) 暂缓同其他主要城市在经济增长上的竞争; c) 保证城市货物供应和经济开发的灵活性; d) 充分利用地理、历史、气候和文化资产的优势，创造一个持久、美丽、独特的亚洲城市。

成功的关键要素

新加坡城市开发成功的主要原因在于有一个明确、清晰和强有力的政府控制机制，它创造了坚定的政策环境，针对开发采取了建设性的方法，使专业规划者与企业能够很好地合作。

三级规划系统推动执行

在战略层次上，新加坡的自然开发规划中就采用了富有远见的步骤。

概念规划只是一个广泛的战略规划，在广泛的构架和长期战略的指引下，第二级更详细的计划出台，并将新加坡划分为55 个更小的规划区域。在概念规划结束后，就要开始详细的“开发指导计划（dgps）”。它能提供一个地区的规划前景，并能提供指导开发的控制参数，如土地利用情况、强度和海拔高度等。

到了第三级，“开发控制”作为行政机构，是“开发指导计划”实现目标所需借助的工具。新加坡的规划系统具有规划法所赋予的法定效力，在进行开发之前，所有的开发提议必须获得主管部门的批准。“开发指导计划”将对这些提议的价值做出指导性评估。环保局等其他相关政府部门也要经常商议，以保证工程在获得批准之前符合政府相关的政策方针。

多部门协作途径

由于有了清晰的前景，所有计划和执行措施都是围绕规划来开展的。在地区规划中，相关的部门要进行商议，并且他们的观点要进行综合。于是多部门委员会成立，并承担起调整不同需求和解决冲突的特殊作用。总体规划委员会就是这样的例子。

总体规划委员会(mpc)是城市重建局的主要规划者，代表着不同的政府部门，如国家发展部、环保部、贸工部、国防部、土地办公室、建屋发展局、社会工作部、经济发展局和城镇合作社。总体规划委员会还承担着保证国有土地得到最佳和最适当利用的任务。由于新加坡政府控制了至少70%的土地所有权，并且是基础设施、公共设施、住宅和工业开发最大的开发商，因此总体规划委员会提供了重要的机构，能保证土地开发按照概念规划要求进行。它还提供了一个论坛，供规划和执行部门解决争端。

公开透明的规划系统

近年来，政府在制定规划和政策方针时更加公开和透明，并鼓励更多的公众参与规划进程和提供反馈意见。“开发指导计划”就被公开展示，并且鼓励公民针对这些建议提出自己的意见。部长经常召开国有开发交流会，并从公众的反馈意见中作出选择，专业组织、开发商、企业家、利益集团、社会领导以及公众代表等都被邀请并发表自己的观点。通过这些公众代表，所有有用的意见都将被整合进最终的“开发指导计划”。

未来的展望