区域治理论文篇（1）

交易成本是西方新制度经济学中的重要理论。交易成本思想首先由科斯(RonaldH．Coase)提出，他认为，“市场上每一笔交易所进行的谈判签约等都是有成本的，这就是交易成本。实际上，交易成本就是价格机制运行的成本。”科斯的思想改变了传统经济分析立足于“无摩擦”世界的抽象假设与逻辑演绎，强调了“交易成本对经济运行的影响”。之后，阿罗(KennethJ．Arrow)、威廉姆森(OliverE．Williamson)等学者进一步拓展了交易成本的理论研究。随着交易成本理论的日趋成熟，该理论被广泛运用于诸多领域“如关系、寻租活动、企业内部考核、外部性问题、纯粹市场与层级组织之间的各种类型的经济组织形态、经济史甚至政治制度等”。在政治领域，早在上世纪60年代以布坎南(JamesMcgillBuchanan)为代表的公共选择学派，就开始将“经济人”假设和复杂交易范式引入对政府行为分析中。关于能否将交易成本理论引入对政府行为的分析上，新制度经济学强调“交易”与“合同”概念在交易成本理论中“起着中心的作用”，“不论是经济关系还是其他关系，只要它表现为，或者可以表述为签约的问题，就都能根据交易成本经济学的概念做出评价”。事实上，与市场交易一样，政府治理过程中也充斥着各种交易，“政治活动本身就是一种交易。”“只不过与市场交易活动相比，政府公共管理过程是更为复杂的交易过程，它所面对的是具有特殊身份的‘公民’而不是一般的‘顾客’。”尽管政治市场远比经济市场要复杂得多，但政治市场中的交易活动是普遍存在的。当前，“政治市场和政治交易的概念已经被普遍接受”，交易成本已成为分析政府公共管理活动的重要工具。

(二)地方政府合作的交易成本

地方政府合作过程必然产生为达成合作的各种交易成本。一般而言，地方政府合作的交易成本越高，合作产生“摩擦”与风险的可能性越大，合作越不容易达成。对于交易成本的构成，学者们观点各异。科斯将交易成本分为“搜寻和信息获取成本、讨价还价成本、履约成本”。威廉姆森将其“分解为事前交易成本(包括签约、谈判、保障契约等成本)和事后交易成本(包括适应性成本、讨价还价成本、建构及营运成本、约束成本)”。迪屈奇(MichaelDietrich)则将交易成本分解为“调查和信息成本、谈判和决策成本以及制定和实施政策的成本”。尽管分类标准不同，实际上学者们“对交易成本的定义没有实质性的差别，只是其侧重点或范围不同而已。”本文将地方政府环境治理中的交易成本分为协调成本、信息成本和监控成本三部分。

(1)协调成本。

随着社会分工和专业化的发展，组织结构的复杂化使得协调问题日益突出。为有效解决跨区域环境问题，客观要求相关地方政府介入其中，实现整体性治理。由于政府本身的结构性特征，尽管从宏观意义上，政府是以一个有机整体而存在的，但这并不排除其“内部也是充满着冲突和矛盾。”受制于认知、利益、体制等因素影响，在环境治理中，地方政府有可能做出有悖于区域整体利益的行为选择，为此，强化地方政府间的协调就显得尤为重要。然而，地方政府间协调并不是在“真空”中完成的，为了实现区域整体利益最大化，必然产生大量的协调成本。一般而言，地方政府间协调成本越高，环境合作越不容易发生。因此，降低协调成本成为推进地方政府环境合作的必要条件。

(2)信息成本。

公共问题的复杂性和多变性客观要求治理主体必须掌握充分有效的信息。一般而言，信息越全面充分，公共决策质量越高，政府治理效果越好。在区域环境治理中，由于条块分割所导致的信息不对称是普遍存在的。为了消除信息不对称，地方政府必须在获取、加工、处理以及共享信息方面进行大量投入，从而形成环境合作中的信息成本。它是地方政府“为了减少决策结果的不确定性，收集、加工、储存、传递、利用信息中花费的代价。”具体包括建立环境风险识别系统成本、区域间信息共享平台及其软件更新成本、信息处理过程中人力资源投入与开发成本等。需要说明的是，在区域合作治理中，政府信息成本是客观存在的，但关键是如何将政府信息成本控制在合理限度之内。如果信息成本过高，政府间合作的创生将十分困难。因此，将信息成本投入限定在合理区间内，促进地方政府间的信息资源共享已成为促进地方政府环境合作的必然要求。

(3)监控成本。

当前，地方政府也是具有自身利益的“经济人”。特别是随着政府分权化改革的推进，地方政府的自利性显著增强。环境治理投入高、收效慢以及正外部性的属性，决定了地方政府在区域环境治理中很可能出现“道德风险”，即地方政府出于自身利益最大化的动机有可能做出有损于区域环境整体利益的不当行为，因此，在地方环境治理中建立相应的监控约束机制就显得尤为必要，其目的就在于通过对各方违约行为的惩罚来保证政府间环境合作的可持续。所谓监控成本就是监督和约束政府间环境合作履约状况的各种投入的总和。监控成本的高低受制于诸多因素影响，它不仅取决于各地方政府自身的约束能力，而且与合约完善程度、各方行为信息掌控能力以及监督约束机制的效力有关。一般而言，地方政府自我行为约束能力越强，相关方信息获取越充分，策略性环境投机行为越不容易发生，相应地，政府环境合作的监控成本也越低，从而能够有效保证地方政府间环境合作的可持续。

二、跨区域环境治理中地方政府合作的困境分析

地方政府合作必然产生为达成合作的交易成本。因而，降低交易成本成为推进地方政府合作的重要保证。受制于诸多因素影响，合作的交易成本过高往往成为阻碍区域环境合作的重要障碍。

(一)合作意愿不足

地方政府合作需要以合作意愿的达成为基本前提。地方政府合作的动机很大程度上取决于地方政府的利益偏好及其角色定位。从政府性质来看，地方政府作为民选的产物，应该立足于公众角度，从维护公共利益的着眼点出发，积极投身于区域环境治理，但是按照公共选择理论的解释，地方政府并不应然成为公共利益的代表，事实上它本身就是“一个具有独立经济利益的行为主体”。特别是在强烈的“政绩冲动”下，地方政府的“理性经济人”属性显著增强，追求自身利益最大化特别是直接的经济利益最大化成为地方政府行为选择的根本动因。我们知道，区域环境治理具有较强的正外部性，这意味着某个地方政府的环境治理投入所产生的社会收益要远大于自身的个体收益。同时，环境治理成效的潜在性和长远性较为突出，地方政府出于自利的考虑，其参与环境治理合作的动力是明显不足的，而“搭便车”或不作为往往成为地方政府在区域环境治理中“最明智”的选择。显然，这种“非合作”态度是不利于地方政府间环境合作有序开展的，最终将对区域整体环境带来负面影响。不可否认，当前，中央政府出于区域环境整体利益考量已开始着手推进地方政府间的环境合作，但其治理成效是需要以有效的制度化保障为前提的。实践说明，如果没有有效的制度激励和行为规制，现实中的地方政府仍有可能采取机会主义的行为策略，做出有悖于区域环境整体利益的行为，从而导致区域环境合作无法持续。

(二)合作制度尚待完善

制度是约束和引导人类行为的重要工具。制度“包括两个层面，一是正式的，如政治规则、经济规则和契约等，它由公共权威机构制定或由有关各方共同制定，具有强制力。而非正式制度是人们在长期交往中无意识形成的，具有持久的生命力，并构成代代相传的文化的一部分。”制度的创设对于降低合作的交易成本具有重要作用。当前，合作制度的不健全已成为阻碍地方政府环境合作的重要障碍。从法律制度而言，“我国宪法和地方组织法中关于政府合作的具体规定和条例几乎是空白”，虽然《中华人民共和国环境保护法》第十五条对跨行政区的环境污染和防治工作做出了规定:“由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决，作出决定。”然而，上述规定都是原则性的，缺乏可操作性。其中对于政府间的协商合作如何启动?协商合作如何展开?合作中各主体的权利义务边界如何界定?如何监督各方履约行为以及一旦发生策略行为如何对于不合作方进行惩戒等问题缺乏明确具体的规定，增加了地方政府间合作的交易成本，影响了地方政府间的合作。从组织制度而言，官僚组织“鸽笼式”的结构本身就蕴含着组织间沟通不畅的风险，加之政府间职责不清、职能转变不到位则进一步阻碍了地方政府间的环境合作。当前，中央政府已意识到地方政府环境合作的重要性，并开始尝试打破地区分割，“设立非常设性机构来解决跨部门或跨地区的综合性、协调性问题”，如在环保领域设立泛珠江流域环境合作联席会议、专题工作小组等。但是，这种非常设性机构式的合作同样由于缺乏相应的制度保证，使得“区域合作往往以领导的个人意志为转移，以‘非正式’的形式体现。……一旦领导人更换，原有的合作关系就会受到影响或被架空或荡然无存。”可见，“府际合作的组织形式制度化程度相对较低，组织形式相对较为松散”仍是制约地方政府合作的普遍问题。从组织文化来看，政府组织业已形成的行为习惯、价值理念、意识观念虽不如正式制度对组织合作产生直接影响，但其作为组织运行的“剂”在减少交易成本，推进政府合作方面仍具有重要影响。长期以来，中国地方政府治理中缺少合作的制度文化，特别是在锦标赛式的官员晋升机制下，各级地方政府官员为了赢得有限的晋升机会更多注重本地经济发展在同级政府间的排名，而忽视了政府间的协同与合作。正是由于缺乏必要的合作文化氛围，客观上对地方环境合作的达成产生了一定的阻碍。

(三)缺乏有效的运行保障机制

合作机制的建构是促进地方政府环境合作的重要保障。目前，合作机制的不完善也成为阻碍区域环境合作的重要障碍。首先，信息共享机制缺乏。有效的信息沟通与共享是实现区域环境治理合作的基础。当前，地方政府及其部门间的条块分割、各自为政现象仍普遍存在。由于缺乏明确而规范的信息沟通程序和机制，相关部门和政府的公共信息难以实现有效交流和实时共享，客观上增加了政府间环境合作的信息成本，影响了地方政府间环境合作的创生。其次，激励机制不足。地方政府合作是以利益考量为基本前提的，政府愿不愿意合作关键在于“该利益在其利益结构中到底占据多大的权重，地方政府很有可能根据该权重的不同而做出重视还是不重视、合作或者不合作的选择”。由于地方政绩导向的偏差以及成本分担和利益分享机制的缺失，理性自利的地方政府往往不愿意将主要精力投入于环境治理，导致环境合作创设及其维持的困难。最后，监督机制尚待完善。当前，地方政府间的监督约束主要有两种途径:一是地方政府间的自我问责与约束，二是外部力量的监督与问责。就地方政府间问责而言，其主要依靠各成员的自觉与相互信任，由于这种约束并不能对相关各方产生强有力的约束，因而，仅靠地方政府间的问责是无法有效抑制策略行为的发生，从而蕴含着政府合作失败的可能。就外部问责而言，当前外部问责主要体现为上级政府的追责。虽然出于环境整体利益的考虑，上级政府特别是中央政府有发起合作并监督合作的内在动力，但受制于自身能力和信息不对称的影响，上级政府对地方政府间环境合作行为的监督也是有限的。

三、推进跨区域环境治理中地方政府合作的对策

(一)培育地方政府间合作共识

降低交易成本，促进合作的前提在于地方政府合作共识的达成。当前，地方政府的自利性导致区域环境治理中大量“非理性”行为的发生，因此，从互利共赢角度出发，形成环境治理的共识十分必要。这就要求地方政府必须“走出固步自封的误区”，充分认识到区域环境治理具有整体效应，一荣俱荣，一损俱损，任何单个地方政府的“非理性”行为将会带来区域环境的整体性灾难。然而，地方政府合作共识的形成并非易事，若仅仅依靠地方政府在多次环境“试错”中的反思，将会对经济社会发展带来严重损失。鉴于此，中央政府作为环境整体利益的维护者，必须采取积极措施引导地方政府合作共识的达成。一方面，要发挥标杆的示范效应。在环境治理中，对跨区域环境治理的典型案例应及时总结和推广，利用各种可能的场合，“加大对这些案例的宣传力度，或者高一级的行政区组织本地有合作条件的地方行政首长到这些地方考察学习，”通过标杆的示范作用，培育地方政府合作意识。另一方面，要注重绩效评估的导向作用。绩效评估是推动地方政府治道变革的重要工具。当前，狭隘的政绩观往往导致地方官员在环境治理中的行为失当。为此，需要不断创新地方政绩考核体系，将区域环境合作成效纳入地方官员政绩考核中，通过修正地方官员狭隘的“政绩观”，引导地方政府“建立地方公共利益或区域公共利益观念，……避免出现‘公用地悲剧’现象”。

(二)强化地方政府合作的制度建设

当前，“政府合作的制度短缺引发了大量的短期行为和盲目举措”，成为影响地方政府环境合作的重要障碍，因此，加强相关制度建设成为推进环境合作的必然要求。首先，要完善区域环境合作的相关法律制度，如《区域环境合作章程》、《区域环境合作条例》等，尽可能细化环境治理中政府合作的范围、形式和内容，各方的责任、权利和义务，尤其是对违约方责任的追究与惩罚。只有健全和完善相应的法律法规体系“才能减少合作中的交易成本，形成有约束力的合作机制”。其次，要加强跨区域地方政府合作的组织制度建设。在区域合作中，打破政府官僚体制的行政分割，构建地方政府间合作组织平台尤为重要。在国家层面上，应推进区域环境协调管理机构的建立，这“在一定程度上可以对地方政府的行为起到监督和约束作用。”同时，应探索构建区域合作组织运行的长效机制。比如，对于业已形成的区域联席会议制度，可从日常办公机构的设立、办公制度和工作流程的合理化等方面进行制度创新，以减少地方政府合作的交易成本，推进环境合作的可持续。最后，要培育合作共赢的制度文化。在当代，社会问题的复杂化意味着单靠某一地方政府很难应对区域性的公共危机。树立合作共赢理念已成为有效应对区域公共危机的必然选择。为此，中央政府应通过教育宣传、制度激励等多种方式，培育合作共赢的新型组织文化，为区域政府间环境合作创造组织文化条件。

区域治理论文篇（2）

中图分类号：C912.8 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2013）-12-04（4）

早在1938年，社会学家Howard W.Odum和Harry Estill就曾用“新区域主义”来描述当时社会文化、政治经济区域化的发展现象。[1]随着二战的结束，尤其是经济全球化的发展所带动的各种国家间多边协议的签订，“新区域主义”开始从区域经济发展的实践开始走向国际政治学、区域经济学、城市发展等多个学术层面的理论研究，所以目前学界对“新区域主义”并没有一个清晰的范畴界定。但从区域发展的视野来看，“新区域主义”作为20世纪90年代以来的新兴理论，其对城市发展中的城市群规划，尤其是对区域发展过程中的政府间协调机制建设产生了深刻的启发。

1 “新区域主义”的溯源

“新区域主义（New-Regionalism）”源自于20世纪五、六十年代的“旧区域主义（Regionalism）”浪潮，“旧区域主义（Regionalism）”产生的背景是20世纪初期欧洲工业化迅速推进过程中城市内部出现了显性的环境恶化、人口膨胀以及隐性的生活质量下降等城市问题。针对这一问题，以社会生态学家盖迪斯（P.Geddes）和规划学家芒福德（L. M umford）为代表的学者主张城乡均衡、分散发展，而被称为生态学派的区域主义。但区域主义真正出现发展演化则是在二战后期，尤其是瓦尔纳（Viner，1950）关税同盟理论的引入，其贸易创造（trade creation）理论和贸易转移（trade diversion）理论大大加快了区域经济一体化的进程，从此区域主义开始成为区域经济发展和城市发展的核心理论之一。

进入20世纪60-70年代后，区域主义无论是在理论的内涵和实践的外延上都出现了极大的拓展，表现为：“一方面，从权力结构、社会动力机制、区域治理模式等视角，研究和解决不同类型区域的经济、社会和环境的协调发展问题；另一方面，区域主义通常被用来分析社会凝聚力（共同继承的民族、族群、语言、宗教、文化、历史、意识等）、经济凝聚力（贸易模式、经济执行程度）、政治凝聚力（体制形态、意识形态）以及组织凝聚力（正式区域机构的存在）等的程度，尤其关注区域互相依赖关系及其走向。”[2]

在实践上，区域主义的发展主要表现为两大实践推动力：第一个推动力来自欧洲一体化的实践。区域主义作为一种具有推动力的思潮，对当时欧洲一体化产生了一定的积极作用，但由于其未能提出真正解决欧洲各国间的贸易分隔问题，未能有效促进各国经济、贸易、文化交流，未能有效抑制个别超级大国的国际政治力量上的“单级化”。到20世纪80年代末期，区域主义日渐式微。区域主义的另一实践推动力来自美国和欧洲城市群（大都市区）各政府间的合作。[3]具体案例有1960年代的加拿大多伦多大都市政府，1964年荷兰的大鹿特丹政府，1965年英国的大伦敦政府及成立与1974年的西班牙的巴塞罗那联合政府，二战后至90年代前期美国的“大都市区政府”实践。

2 “新区域主义”的内涵

2.1 新区域主义理论兴起的时间

新区域主义是上世纪90年代初期之后对传统的区域主义的再思考。进入20世纪80年代后，随着美苏霸权的衰落，和欧洲在一体化进程中的迅速崛起，区域主义面临的环境已经发生了深刻的变化，原先各国签订的带有对抗性质区域贸易协定（RTA）已被更加自由的贸易环境所代替，区域主义研究出现了明显的复苏，此时的区域主义研究已不同于以往超国家主义和国家中心主义，出现了区域经济发展的第三条路线、区域治理的网络化决策机制等一系列主张。

2.2 新区域主义对区域的分类

新区域主义将区域分为两大类，一类是国家层面之上的各类区域，这类区域主要是跨大洲的经贸合作组织，如欧盟、东盟、亚太经合组织、北美自由贸易区等。另一类是国家层面之下的各类区域，这类区域在近些年的城市化浪潮中主要表现为区域空间规划和区域治理。在欧洲“新区域主义”是欧盟空间发展蓝图（ESDP）的重要理论基础，较有影响力的实践如20世纪90年代至今的新大伦敦空间总体规划[4]、德国在1997年《德国的欧洲大都市地区》（European Metropolitan Areas Germany）中要引导打造的7个大都市地区[5]以及美国洛杉矶、东北沿海地带的大都市区治理。无论哪一类区域，它完全不同于自然地理特质的空间概念，而是不同尺度的制度、政治、经济、社会和文化的综合功能空间。[6]

2.3 新区域主义的核心论点

“新区域主义”是在反思“区域主义”的基础上而得以兴起的。所以，新区域主义的核心论点无论是其对作为子概念的区域的表述、还是对区域主义的运作机制都做了较为深刻的变革。这些变革使得新区域主义已经成为不同学科和不同价值的聚合理论。

3 “新区域主义”与“区域主义”的比较

新区域主义在理论上源自对传统区域主义的发展，同时又在很多理念上与区域主义有着重大区别。在区域管理机构上，由于旧区域主义主要是冷战时期两极政治架构制约下的产物，它主要呈现的是以强权为中心的统治格局。而新区域主义则产生于后冷战时期全球多极架构下，它呈现的是以国家、市民社会和企业公司共同构成的治理格局。[7]在区域成员所承担的责任上，传统区域主义的科层制机构使得区域成员在成本收益上出现不匹配，而新区域主义强调的自愿协作是区域内成员在利益一致的前提下，着眼于相互信任和依赖的分工与合作，可以确保区域成员间形成可信任的承诺和协调，从而有利于促进区域内成员间的信息迅速交流和实现既定目标。[8]在对外开放程度上，传统区域主义强调行政边界的划分和因此形成的权利和义务，而区域主义在强调行政边界的融合外，更加强调政治、经济、社会等全方位的有机融合。在区域化的内容上，传统区域主义的实施存在着大量的前设性条件，极大地限制了区域主义的主题内容。而新区域主义则对前设性条件要求较少，因此，区域内成员的协作主题内容更加充实广泛。“新区域主义”与“区域主义”的比较具体内容见表1。

4 “新区域主义”与西方大都市治理

普遍认为，西方国家在对大都市地区区域治理模式和治理机制的理论探讨和实践中形成了阶段性鲜明的三种大都市区治理理论：以建立科层制集权型大都市区政府为目标的“区域主义”；以分权化的市场机制实施大都市区治理的“公共选择派”；以在大都市区建立网络化治理机制的“新区域主义”（图1）。

作为新型的大都市区治理理论，沃利斯（Wallis）认为，新区域主义的关键，是要依靠公民的广泛参与和责任，创建治理的合法性，提高治理的能力。[9]藉此，同过去的区域主义相比，新区域主义表现出五个方面的特征：强调治理能力的发展，而非政府的扩张；治理的主体为跨部门联盟，而非单一的公共部门；跨部门的合作代替政府间的协作；治理的性质为过程性的，而非结构性的；构筑以任务和项目为驱动的合作治理网络，代替正式的政府组织。[10]基于大都市区在空间上和职能上是多中心的、空间连绵不断、服务功能相互交织扩散的广域地区。新区域主义认为，建立统一的大都市区政府存在诸多现实困难，应该强调通过综合性政府改革来促进形成治理战略。[11]它提出有效的大都市区治理可以不依赖成立统一的区域性政府，相反，区域性治理可以通过合作性安排来实现，这种安排建立在政策相关者之间的谈判过程之中。[12]与区域主义主张以县市合并实现大都市区政府的主张不同，塞维奇（Savitch）和（Vogel）认为新区域主义主要有三条实践途径：多层级政府方法（“multitiered” approach），由处于不同层级的政府提供与之相对应的不同范围的公共服务；功能链接方法（“linked functions”appraoch），建立区域功能的合作或地方政府间的合作协议；综合网络方法（“complex networks” approach），通过多层次，多主体的合作协议网络来促进区域治理。[13]新区域主义的这种有别于传统区域主义的治理理念已经成为代替科层制与市场制的第三条治理之道。代表着大都市区治理理论的新趋向。

5 新区域主义与区域治理的“第三条道路”

新区域主义理论在区域发展理论上的创新之处就是其对传统的二维管理体系的发展，提供了一个由区域多层级政府、区域发展多功能融合而形成的网络体系，最大限度地实现了区域各类资源的高效动员，并且其将区域发展的视野拓展至包括经济发展在内的全方位领域。在治理方式上走出了一条超越于政府干预和市场自发调节的“第三条道路”。

更为重要的是，新区域主义已经逐渐成为对区域管治最具影响深远的方法之一，为区域发展过程中的协调机制建设提供了新视角。在欧洲，大都市政府作为一种区域协调管理机构开始复兴，如1994年意大利的波各那省的48个自治市组成了大都市政府ACM，1996年成立的荷兰鹿特丹大都市政府以及1994年成立的德国斯图加特地区政府。在北美，Calforma州政府设立一定的基金或税收优惠政策，以奖励投资于区域利益行为的地方当局；Oregon地区那样设立区域基础设施发展基金等。[14]新区域主义倡导建立信任、互惠、合作、创新的治理方式以及在此基础上，政府、私营部门和非赢利部门积极参与区域项目；其将区域看做是不断演进和变化的空间，新区域主义被视作一个过程和社会构建[15]；以及其淡化模糊区域界限和行政区界限的内涵，新区域主义的这些理论精髓也为我国同城化浪潮中城市政府间关系的协调提供了极为有益的启发。

参考文献：

[1] Stephen M Wheeler.The new regionalism：key characteristics of an emerging movement[J].Journal of the American Planning Association，2002，68（3）：267-278.

[2] 殷为华.基于新区域主义的我国新概念区域规划研究[D].上海：华东师范大学，2009.

[3] 袁政.新区域主义及其对我国的启示[J].政治学研究，2011，（2）：99-100.

[4] 杨滔.“新区域主义”在新大伦敦空间总体规划中的诠释[J].城市规划，2007，（2）：19-23.

[5] 唐燕.德国大都市地区的区域治理与协作[M].北京：中国建筑工业出版社，2011，27-31.

[6] Keating， M. The Invention of Regions： Political Restructuring and Territorial Government in Western Europe[J].Environment and Planning C： Government and Policy， 1997vo115：384.

[7] 汪涛，等.新区域主义的发展及对中国区域经济发展模式的影响[J].人文地理，2003，（5）：54.

[8] Rossi，U.New Regionalism Contested： Some Remarks in Light of the Case of the Mezzogiorno of Italy[J].International Journal of Urban and Regional Research，2004，（2）： 468.

[9][10] 罗思东.美国大都市地区的政府与治理——地方政府间关系与区域主义改革[D].厦门：厦门大学，2005.

[11] 殷为华.基于新区域主义的我国新概念区域规划研究[D].上海：华东师范大学，2009.

[12] Kiibler， D.&Schwab， B.New regionalism in five Swiss metropolitan areas： An assessment of inclusiveness，deliberation and democratic accountability[J].European Journal of Political Research， 2007Vo146： 474.

[13] 唐燕.德国大都市地区的区域治理与协作[M].北京：中国建筑工业出版社，2011，10.

[14] 吴超，魏清泉.新区域主义的发展观、方法论及其启示[J].城市规划汇刊，2003，（2）：92.

区域治理论文篇（3）

【作 者】邓玉函，云南大学马克思主义理论博士后流动站研究人员，云南大学马克思主义学院讲师、博士。昆明，650500

【中图分类号】D633.2 【文献标识码】A 【文章编号】1004 - 454X（2016）04 - 0065 - 009

中国是中华各民族共同缔造的统一多民族国家，在中华文明的历史进程中，形成了中华民族多元一体的格局，使得各族人民相互依存、密切交往、休戚与共，共同创造了博大精深、辉煌灿烂的中华文明。中国共产党在领导人民革命、建设和改革实践中，从实际出发，创立了具有中国特色的解决民族问题的正确道路――民族区域自治制度，并以此作为基本的政治制度，做好民族工作，正确处理民族问题，也由此形成了社会主义国家的新型民族关系，保障了中国多民族的团结进步事业，使中华民族的凝聚力、向心力和竞争力进一步增强。然而，民族作为一个历史范畴，民族问题也是一种社会现象。民族和民族问题相伴相生，只要有民族和民族差别的存在，民族问题就不会消失。当前，随着国际政治经济格局的深刻调整和国内经济社会的深刻变革，中国民族问题呈现出一系列显著的特征，给民族工作带来了不少的新挑战、新困难和新矛盾。包括：中国的民族交往格局正在发生深刻变化，边疆多民族地区经济社会发展的特殊困难与全国全面建成小康社会的同步难度；各类社会矛盾的交织影响下民族问题和民族关系面临更加复杂的因素，等等。特别值得注意的是，冷战结束以来，国际环境中一些地区的民族主义思潮活动日益活跃，使民族因素、民族问题、民族关系呈现出更为复杂的局面。因此，在建设中国特色社会主义的进程中，在哲学社会科学的理论研究中，民族问题始终是必须正确处理的一个重大问题，民族工作始终是关系党和人民事业发展的一项重大工作。历史和现实都表明，国家统一、民族团结是各族人民的最高利益和生命线。我们必须坚持民族区域自治制度的正确道路，才能进一步巩固全国各族人民的大团结，增强各族人民对伟大祖国的认同、对中华民族的认同、对中华文化的认同、对中国特色社会主义道路的认同，以此增强中华民族的凝聚力、向心力，为全面建成小康社会、实现国家长治久安提供有力保证。

一、中国民族区域自治制度概述

在一个多民族国家，民族关系、民族问题是国家政治生活中的重要内容。国家治理理念是决定国家权力结构的思想和灵魂，国家的政治权力结构决定国家政治资源的分配，决定着国家对待民族问题、处理民族关系的方式和方法。马克思主义关于民族平等、民族繁荣和民族共同发展的理念，是中国共产党人对待民族问题和处理民族关系的基本指导思想。民族区域自治制度是中国共产党在马克思主义民族理论指导下，把马克思主义解决民族问题的理念中国化、具体化和应用解决中国民族问题实践的结果。中国特色社会主义现代化建设进程充分证明，民族区域自治制度是在中国这样一个多民族国家里，在努力实现各民族平等的经济关系、利益关系的基础上，保障各民族政治权利平等，促进民族团结奋斗、民族繁荣发展，是适合中国国情的国家治理的重要形式。

我们党在争取国家统一、民族独立和人民解放的长期斗争中，在马克思主义民族平等、民族团结、民族繁荣的理论指导下，从中国民族问题和民族关系的实际出发，形成了具有中国特色、解决和处理好民族问题和民族关系的民族区域自治理论和实践经验，深化了马克思主义民族理论与政策，补充、丰富了中国特色社会主义，促进了中国少数民族和民族地区经济社会的飞速发展，促进了各民族之间的团结进步和共同繁荣。民族区域自治制度是我们党在国家治理理念上，通过国家权力结构的制度设计，在界定公民与国家关系中权利责任和义务的基础上，为缩小各民族之间的发展差距，实现“各民族共同团结奋斗，共同繁荣发展”而提供的制度性资源分配形式。在中国民族区域自治制度的形成历程中，对民族区域自治的理论和实践的研究是以汉族与各少数民族之间的关系为切入点，通过梳理中央政权与自治地方各少数民族之间的政治关系的历史，分析历代中央政权处理与各少数民族关系的理论政策，逐步厘清了民族区域自治制度形成的历史条件、理论基础和实践价值。

民族区域自治充分体现了国家尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族共同团结奋斗和繁荣发展的原则。民族区域自治制度不仅为加快民族自治地方发展提供特殊权力，更重要的是通过自治培养民族自治地方各民族自主管理内部事务的能力。这才是自治的关键。在民族区域自治的发展中，理论界和学术界进一步立足于民族自治与区域自治的双重性质开展研究。民族区域自治制度不仅具有调整国家与各少数民族之间政治权力分配的性质，同时，也具有调整国家与民族自治地方之间权力分配的性质。民族自治与区域自治的双重性质，使得民族区域自治制度不仅要处理好国家与民族的关系，处理好国家与地方的关系，还要处理好自治地方各民族之间的关系。因此，完善和发展民族区域自治，充分发挥民族区域自治优越性，使其真正能够成为少数民族和民族地区加快发展，尽快缩小发展差距，实现共同团结奋斗、共同繁荣发展的动力机制。由此，也形成了民族区域自治制度的实践价值和理论价值，那就是深化马克思主义民族理论与政策，促进中国少数民族和民族地区经济社会的飞速发展，促进各民族之间的团结进步和繁荣发展。

在中国多元一体格局中形成、发展并不断创新的民族区域自治制度早在新民主主义革命时期，中国共产党从借鉴苏联民族自决理论开始，经过对中国具体实际的认识，初步形成了基本的思想，并于1947年成立了内蒙古自治区。新中国成立以后，经过充分的讨论与设计，民族区域自治制度于1954年写入宪法，并在全国范围内逐步实施，有力地解决了中国的多民族统一问题，成为中华民族共同团结奋斗和共同繁荣发展的制度保障，特别是对稳定边疆民族关系和边疆安全起到了根本性的作用。中国民族区域自治制度从1947年到2016年，走过了近70周年的发展历程。在这其中，1958年3月5日成立的广西壮族自治区，到2017年是成立59周年；1957年7月15日成立的宁夏回族自治区，到2017年是成立60周年；1955年10月1日成立的新疆维吾尔自治区，到2017年是成立62周年。理论界和学术界从1947年建立第一个民族区域自治区――内蒙古自治区，到1997年，内蒙古自治区成立50周年开始形成了对中国民族区域自治制度的自觉研究。在中国从2013年开始实施的“一带一路”国家战略的新形势下，边疆多民族地区已成为中国对外放开放和引领全球发展的关键制高点。因此，有必要对学术界近20年（1997年至2016年）的民族区域自治制度的研究进行梳理和反思，在民族区域自治制度的理论探索和实践发展过程中，进一步提出完善民族区域自治制度的实践创新路径，促进民族区域自治制度在处理中国多元一体格局中更好地发挥民族区域自治的边疆多民族地区的社会治理功能，以期在“一带一路”背景下为实现边疆多民族地区双向开放地区文化共存、价值共惠的民心相通等目标及边疆持续的安全稳定与和谐发展，提供有益的学术关怀与操作路径。

二、中国民族区域自治制度的理论探索

20世纪90年代以来，理论界和学术界围绕着民族区域自治制度的理论进行了深入研究，包括对民族区域自治制度内涵本质的阐释、民族区域自治制度的思想来源、民族区域自治制度的历史发展以及民族区域自治制度的功能和作用几个方面的研究，取得了有价值的研究成果，现将理论界和学术界近20年的理论探索成果梳理如下。

（一）关于民族区域自治制度的内涵本质

中国的民族区域自治制度是正确解决中国民族问题的一项伟大实践，对这一制度的内涵本质的解读要以解决中国的民族问题、民族矛盾为要旨，立足于现实，把握好民族区域自治制度与中华民族稳固、统一、不可分割的民族共同体的内在联系。

有学者认为，民族区域自治制度体现了多民族国家的政治整合和民族关系的调整，这一制度的内涵本质是为各民族平等、团结、共同繁荣形成的制度保障。[1 ]有学者认为，中国各族人民在历史选择中创立了民族区域自治制度，它有利于多民族的整合和合作。民族区域自治制度一方面保存了有着数千年历史渊源的中华民族统一格局，并在实践发展中持续体现了这一统一性；另一方面，民族区域自治制度又使得多民族自治地方具备形式自治权的特殊性，客观正确地对待了中华民族在结构上的多元性。[2 ]有学者认为，在与西方多元文化主义的民族理论和民族政策进行比较之后，从中国的民族区域自治制度体现出的民族平等观念、民族事务的立法实践、处理民族事务的制度、民族政策主张及内容、政策实践效果等五个方面，阐释了民族区域自治制度作为解决中国民族问题的方略，其基本制度及理念的先进性和实践性。[3 ]有学者对民族区域自治权力进行了内涵的界定，认为，自治权力并不是一种权力的分割，而是在保持中国的政治、经济体制不变的前提之下的一种政策的优惠或倾斜，它明确的诉求和指向，是以保护民族的政治平等权为核心。[4 ]

（二）关于民族区域自治制度的思想来源

从20世纪90年代至今，理论界和学术界的学者们进一步研究和探索了民族区域自治制度的理论基础，以及这一制度形成的历史条件和实践发展中的价值要义，充分肯定了该制度的优越性及其合理性。[5 ]2有学者认为，中国民族区域自治制度的思想来源是“少数民族管理本民族内部事务的权利”，从这一形式路径出发形成了实践探索中的民族区域自治制度。因此，在中国的历史实践中，我们通过对国情差异的深刻认知促使党在审慎分析和考量之后，以充分保障少数民族管理本民族内部事务的权利为前提，选择和发展了区别于单一联邦制的民族区域自治制度。[6 ]有学者以自治区为例探讨了边疆地区民族区域自治的历史由来，是从“因俗而治”到“民族区域自治”，也就是在边疆地区“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”的“因俗而治”的理念和策略嬗变发展而成民族区域自治制度，这既是在维护“大一统”的中央集权制和统一的施政方略下，为推动少数民族地区快速、稳妥地发展寻找到了新途径，同时，也以更灵活机变、主动深入地解决问题的优越性，为世界各国更好地解决本国的民族问题提供了十分有益的借鉴。[7 ]有学者从历史追溯中考察了民族区域自治制度，认为民族区域自治制度一方面与中国历史上的族群政治与边疆政治的传统有内在的关联，它的出现与设计都不是一项全新的事物。另一方面，民族区域自治制度的内容和政治意涵优势是中国的政治生态与近代世界政治生态的融入产物，其内涵本质和价值目标指向是中国共产党的国族整合和国家治理方向。[8 ]

（三）关于民族区域自治制度的历史发展

在对民族区域自治制度历史发展的研究中，有学者认为，民族区域自治制度本身作为三大基本政治制度之一，它并不是一种简单的保护弱势或者特殊群体的模式，而是在中国的宪法体制系统中占有重要的地位。民族区域自治制度在历史的发展过程中，在实践探索中的制度设计，并不仅仅是从属于民族法或者地方治理的研究范畴，而必须上升到宪法世界中建立现代民族国家这一核心主题的高度中。[9 ]有学者认为，中国的民族区域自治制度在世界多民族国家族际政治文明方面引领和涵括了以下重要的经验和理念，包括基于人权保障的区域自治、族格平等的理论、尊重少数民族的多元文化、保障民族权力的制度设计、制度下政治认同的积极构建，这些经验和理念在民族区域自治制度的历史发展中形成和发挥出了这一制度的政治优势。[10 ]有学者认为，在中国深化政治经济体制改革中，中国民族区域自治制度在发展中创建了市场经济模式的民族区域自治，使其制度优势充分发挥出来，也充分发挥了自治法和自治权的作用，同时，在民族自治地区，强化和完善政府的经济管理职能，创造了符合多民族地区的良好政策和制度环境，促进了民族自治地区经济社会的科学发展。[11 ]

（四）关于民族区域自治制度的功能与作用

有学者认为，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中强调的“贯彻党的民族政策，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系”，促进了新时期民族区域自治制度的进一步贯彻落实。同时《决定》也对《民族区域自治法》实施情况检查中发现的尚未解决的配套资金减免、财政转移支付、资源开发、生态建设和环境保护等问题也作出了明确的要求。[12 ]有学者认为，民族区域自治是一种与社会环境相互影响和作用的政治体系，政治角色、政治结构、政治权力构成了这一政治体系的要素，民族区域自治的功能就体现为这一制度同民族地区政治、经济、文化的相互影响和相互作用。[13 ]有学者以政治哲学的视角分析了民族区域自治在民族的政治实践中制度对人的一种价值关系，内含其实践逻辑与路径。从民族自决、自治权力、民族文化、主体权利等角度，深入剖析和阐释了民族区域自治地区民族人才在民族区域自治实践中的价值维度。民族人才，作为民族区域自治的价值引领者和担当者，体现了自治权力的实施途径及衡量方法，是贯彻落实民族区域自治的组织保障和人才保障，其在根本上为造就成熟的民族自治政治社会提供了主观条件。[14 ]不过也有学者对民族区域自治的实施有所争议，如建议在民族问题上去政治化，强化民族的国家意识等，但学界普遍认为这些观点是对民族区域自治制度的误解和模糊，中国从区到县级的自治制度赋予了各自治地区少数民族参政、议政的权利，保障了他们的发展权益及对本民族文化的享有权力，利大于弊。[15 ]

以民族区域自治为典型代表的中国的民族政策理念突出了尊重差异、缩小差距的基本指向，贯彻落实党的民族政策，是加快边疆民族地区经济社会发展的根本保障，也是使我国民族政策的先进理念在“一带一路”建设中对外延伸的基础。新时期，中国积极实施“一带一路”的国家战略，我们坚持和完善中国的民族区域自治制度，就是在中国多元一体的格局中，巩固边疆民族关系和边疆安全，推动稳固、统一、不可分割的中华民族共同体向前发展，继续创造更加辉煌的中华文明。因此，如何进一步发掘民族区域自治的制度功能，从少数民族和民族地区经济社会发展的实际出发，充分利用国家赋予的权力，加快少数民族和民族地区的发展，不断缩小与内地和发达地区的发展差距，同步实现建设全面小康社会的目标，就成为民族区域自治制度研究中的重要课题。在“一带一路”国家战略的背景下，民族区域自治制度在边疆发展中面临新的挑战，这种挑战来自民族自治地方的国际背景、国内市场经济的不断发展、民族自治地方社会结构的变化等诸多因素。坚持民族区域自治制度，要根据中国民族问题和民族关系发展出现的新情况新特点，不断进行民族区域自治制度的理论创新和实践创新，强化民族区域自治的方针、政策，依据相关的法律、法规，提出完善民族区域自治制度的意见和建议。具体包括以下几个方面：

第一，坚持民族区域自治制度的理论研究。在民族区域自治理论的研究中，应以民族区域自治的实践为基本的视角。民族区域自治实践的进程，是民族区域自治理论的研究和不断创新的深厚土壤，只有不断研究总结民族区域自治实践中出现的问题，提出解决问题的思路和对策，坚持把民族区域自治中的经验系统化、理论化，才能推动民族区域自治理论的不断创新。而且，只有民族区域自治理论不断创新和发展，才能为民族区域自治实践的发展提供基本的指导。

第二，坚持民族区域自治制度的政治目标和政治价值原则。民族区域自治制度是中国稳固的民族关系的制度保障，民族区域自治制度作为国家一项基本政治制度，从国家层面上明确了少数民族和民族地区的政治权利，从而在国家权力结构上构建起国家与少数民族和民族地区的权力规范。这不仅为少数民族和民族地区运用党和国家赋予的自治权力，制定适合自身经济社会发展实际的发展路线，实现科学发展、和谐发展、跨越式发展提供了法律保障，也充分显示了党和国家解决民族问题、处理民族关系理论的成熟，是中国特色社会主义民族理论与政策发展历史进程中的重要阶段。新时期，我们要继续研究如何更好地发挥民族区域自治的功效，促进民族区域自治制度发展和完善。

第三，坚持在民族区域自治制度的实践机制上创新。目前，理论界对民族区域自治制度的伟大意义、历史发展成就的描述比较多，对民族区域自治实践机制中的问题和困难，深入分析的不多，特别是依据民族区域自治法系统性地逐条分析，把民族区域自治法的自治权与边疆民族区域自治地方结合起来分析的研究成果也不多。在“一带一路”国家战略背景下，应进一步从少数民族和民族地区的落后状态出发，从推动少数民族和民族地区经济社会发展的需要出发，完善民族区域自治制度的法律体系。以民族区域自治法作为调整中央与地方之间、地方与各民族之间、各民族之间利益矛盾和冲突的规范，为实现民族自治地方的和谐与稳定，为民族自治地方的经济发展提供安定团结的政治局面，创造良好的环境，发挥出民族区域自治制度在协调民族利益矛盾、处理民族关系、促进民族团结的积极作用。

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区域治理论文篇（4）

区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。

正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。

一、我国区域公共管理的研究现状

理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。

二、区域与区域行政

区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。

区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。

基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？[

三、区域公共管理

要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。

区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。

综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。

参考文献：

[1]陈瑞莲,论区域公共管理研究的缘起与发展[J]政治学研究，2004(1)

[2]王诤,区域管理与发展[M]北京：科学出版社，2000,58-61

[3]杨龙,我国的区域发展与区域政治研究[J]学习与探索，2003(4)

[4]刘锋,新时期公共管理创新[J],中国行政管理2002(5)

[5]艾德加·胡佛，弗兰克·杰莱塔尼,区域经济学导论[M]上海：上海远东出版社，1992,239

[6]陈瑞莲，张紧跟,试论我国区域行政研究[J]广州大学学报（社会科学版）2002(4)

[7]张成福，党秀云,公共管理学[M],北京：中国人民大学出版社，2001,5-12,

区域治理论文篇（5）

著名行政学者理查德·J·斯蒂尔曼二世说:研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释,生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。J·W·别斯指出生态学这个词源于希腊语oikos,意为房子或家,经济和经济学也有相同的词根,经济学和生态学有许多共同点,但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”〔1〕美国著名学者利格斯(FredW·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素,同时又是行政管理的改造对象,并为行政管理的实施提供条件。故此,我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来,随着社会生态环境的变迁,传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪,区域行政面对的是一种全新的行政生态环境,正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要,“从某种意义上说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战,处理好和解决好了系列区域公共性问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。”〔2〕区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题,陈瑞莲认为,在我国有关区域公共管理(行政)研究的著述尚较为零散,区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是,在当前一个不争的事实:越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑,加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说,“研究任何一种理论,都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论,弄清楚它所使用的新名词的正确含义,就尤为重要了”。〔3〕区域公共管理是个复合概念,其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。

一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分

区域(region)是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同,对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中,最早研究区域的学科是地理学,地理学把区域定义为地球表面的地域单元,这种地域单元一般按其自然地理特征,即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中,“区域是指地球表面的任何一个单元,它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。〔4〕经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加·M.胡佛说,“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴,因而可以从整体上对其进行分析”,“把区域作为一个集合体,……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”〔5〕政治学把区域看成是国家管理的行政单元,与国界或一国内的省界、县界重合;国际政治和国际关系的研究者对区域的解读,往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法:宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中,可以看出:区域有多种分类,系统性或整体性是区域的共同特征;区域的概念是相对的,可以依据不同视角有多种划分;区域是变化的,应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念,很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究,基于此视角,区域应如何界定?有学者认为:区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。〔6〕另外,从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析:公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。〔7〕笔者以为,不论对“区域”进行怎样的界分,从公共管理学科角度看,区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围,是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品(或者公共事务、公共问题、公共利益)为标准形成的同质性域场,并不绝对与行政区划相一致。

二、公共管理研究的新视角:区域行政向区域公共管理范式的转变

要讨论区域行政向区域公共管理的转变,首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论著中,第一次明确提出了“行政区经济”概念,并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界,宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念,作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究,但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。〔8〕陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角:区域行政》一文中,正式提出广义的“区域行政”概念。〔9〕随着实践的推动和理论的发展,区域行政向区域公共管理转变。在学界,最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲,二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新,在某种程度上说,这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别,它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究,而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。〔10〕陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表,她在此领域的论述,在学界产生了广泛的影响。

三、区域公共管理的内涵、理论支撑

区域公共管理是个复合概念,前文已经界分了公共管理视阈中的“区域”。对于公共管理的概念,无论是对其内涵把握还是基本体系的构成,都还在探讨中。王乐夫教授认为,“所谓公共管理,即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体地说来,是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力的公共事务施加管理的社会活动。”

〔11〕公共管理与行政管理不同,公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。公共管理主体着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动;同时,它更多采取的是多元化和复合型的集体行动,以共同的目标基础,通过协商的方式达成。无庸讳言,现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。综上所述,区域公共管理是区域行政随着实践的需要,在治理范式上不断成熟的产物。笔者认为,所谓区域公共管理,即是指以区域政府组织和区域非政府组织为主的多元主体(区域公共管理部门)为了解决特定区域的政治、经济、社会或其它方面的公共问题,实现区域公共利益,运用协商和调解的手段和方式对区域、区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。区域公共管理之所以“应运而生”,从根本上说,区域公共管理发展的动力来自于中国现代化过程中的社会政治经济文化发展的必然要求。或者说,除了实践的需要外,理论的发展和推动也是非常重要的。区域公共管理理论的发展除了现代公共管理理论的发展外,还有公民社会理论、现代治理、网络治理理论和善治等理论。公民社会,也被称为市民社会或民间社会。关于公民社会的定义,不同的学者根据不同的研究视角形成了种种不同的公民社会定义。这些定义归纳起来可分为两类:国家与社会二元结构和国家、经济与公民社会的三元结构。关于公民社会的结构要素,不同学者对其强调的重点不同。就中外学者取得的共识来看,公民社会的结构性要素及其特征主要有以下四个:一是私人领域;二是志愿性社团;三是公共领域。除了公民社会的结构性要素外,公民社会还具有自己的基本价值原则,大体说来,这些基本的价值原则包括:个人主义、多元主义、公开性、开放性、法治原则。

市民社会理论的发展,引发治理和善治理论的产生。从1989年世界银行首次提出“治理”以来,“治理”概念被广泛使用。在治理各种定义中,“全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性”。治理有失败的可能,为完善该理论,随后善治进入学者的视野。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治有如下要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。区域善治是区域公共管理研究中一个战略管理问题。

[参考文献]

〔1〕理查德·J·斯蒂尔曼二世.公共行政学:概念与案例〔M〕.北京:中国人民大学出版社,2004:126.

〔2〕刘亚平.当代中国地方政府间竞争〔M〕.北京:社会科学文献出版社,2007:(序言)1.

〔3〕罗荣渠.现代化新论:世界与中国的现代化进程〔M〕.北京:商务印书馆,2004:1.

〔4〕梅休.牛津地理学词典〔K〕.上海:上海外语教学出版社,2001:354.

〔5〕胡佛,杰莱塔尼.区域经济学导论〔M〕.上海:上海远东出版社,1992:220.

〔6〕陈瑞莲,张紧跟.公共行政研究的新视角:区域公共行政〔J〕.公共行政,2002,(3).

〔7〕陈瑞莲.区域公共管理导论〔M〕.北京:中国社会科学出版社,2006:5-8.

〔8〕宋月红.行政区划与当代中国行政区域、区域行政类型分析〔J〕.北京大学学报,1999,(4).

区域治理论文篇（6）

区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。

正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。

一、我国区域公共管理的研究现状

理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。

二、区域与区域行政

区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。

区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。

基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？

三、区域公共管理

要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。 转贴于

区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。

综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。

参考文献：

[1]陈瑞莲，论区域公共管理研究的缘起与发展[J]政治学研究，2004(1)

[2]王诤，区域管理与发展[M]北京：科学出版社，2000，58-61

[3]杨龙，我国的区域发展与区域政治研究[J]学习与探索，2003(4)

[4]刘锋，新时期公共管理创新[J]，中国行政管理2002(5)

[5]艾德加·胡佛，弗兰克·杰莱塔尼，区域经济学导论[M]上海：上海远东出版社，1992，239

[6]陈瑞莲，张紧跟，试论我国区域行政研究[J]广州大学学报（社会科学版）2002(4)

[7]张成福，党秀云，公共管理学[M]，北京：中国人民大学出版社，2001，5-12，

区域治理论文篇（7）

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2012）17-0176-02

一、区域公共事务推动下的区域共同体

（一）全球化与区域化

全球化和区域一体化是发展的两大趋势。全球经济市场的形成，一方面将世界各国和地区吸纳到同一个经济网络中；另一方面，密切的联系带来了激烈的竞争，各经济主体都想在从中获取更多利益。为了提高核心竞争力，地缘相近、文化相亲、经济相通的地区开始整合资源、优化配置，积极寻求区域合作的道路。区域通过分工合作，充分发挥地区优势，提高经济效益，实现一体化，其实质是全球化的必然结果。

（二）利益与需求

利益是区域合作的直接动力源泉。区域利益的实现是“地方官员升迁的筹码”，“最终获利的不仅是区域公众，更重要的是地方官员。”[1]要指出的是，利益主导的行政体制也可能成为区域融合的重要障碍。

经济快速发展，产生的大量多元的社会公共需求，“要求提高政府再分配效率”，要求“提高低收入阶层生活保障”，要求人力资源的自由流动，要求提供更多更好的公共物品和公共服务等等。这些系统工程，不仅使公共财政面临更大的压力，更对传统行政区划构建提出了强烈质疑。

中央政府的制度供给是地方区域发展的重要因素。改革开放前，高度集中的计划经济下，政府间的“纵向主导、横向阻隔”，各部门的“对口设置”，出现了“条条” [2]。改革开放以后，中央下放财税权，实行行政分权，极大地推动了地方的积极性和创造力，为区域发展带来了机遇。近年来，将服务型政府作为政府发展的目标，众多跨行政区的公共服务项目进一步推动了区域合作治理的理论与实践。

（三）区域共同体：从行政走向治理

20世纪80年代以来的市场化和城市化，使各地区的内部问题出现边界模糊的现象，大量体现特定区域内的公共事务不断涌现。过去以行政为主导的区域管理，不仅难以满足社会发展需要，而且容易造成产业同构、重复建设、恶性竞争、互相推诿等不良后果。公共事务的区域化，要求形成跨行政区域，代表地区全体成员利益的区域共同体，从行政主导走向多元治理。

（四）多元治理理论

20世纪90年代，治理理论成为政治学领域的新范式。罗西瑙是主要的提倡者，他认为，治理无须依靠国家强制力实现。1995年，《我们的全球伙伴关系》一文中，将治理概括为，“各种公共的或私人的、个人和机构管理其公共事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同利益得以调和并且联合行动的持续过程。”[3]

治理理论具有以下特点：主体多元化；权力运行多向性；管理手段多样化。与统治理论相比，最大的区别即“多元”。将治理理论运用到实践中，能够打破一元中心的政府管理模式，构建“政府—市场—社会”三维框架下多中心治理模式。

二、长三角太湖治理的概述

（一）太湖流域的现状

改革开放以来，长三角地区凭借悠久的历史积淀、优越的地理条件以及先进的发展理念，成为中国经济发展最有成效的区域之一。目前，长三角地区占全国经济总量的20%左右，是京津冀和珠三角的一倍，经济总量近4万亿。然而，传统管理模式却使环境质量日益下降：地下水超采；酸雨污染严重；沿河段水体受到不同程度的污染。2007年太湖“蓝藻事件”成为公众关注太湖生态的导火索。

经济发展不能解决所有问题。相反，一面是不断恶化的环境；一面是公众不断增长的生态环境需求，长三角地区发展过程中出现的各类问题已不再是单独某个地方所能解决的。

（二）太湖流域治理的困境

太湖流域污染问题是典型的跨水界污染（涉及到的行政区域有上海、杭州、苏州、无锡、常州、镇江、嘉兴、湖州共八个市），即“流域某地区人为造成的水污染影响到其他地方而造成损害的结果，或流域各地方人为造成的水污染影响到全流域而造成共同承担的损害后果”[4]。区域水环境是介于纯公共物品和私人物品间的准公共物品，具有非排他性、非竞争性、复杂性、多样性，以及跨区域、系统性和社会性等特点，需要整个流域的协同治理。太湖流域的治理从理论和实践层面都面临着诸多困难。

从理论上看，“囚徒困境”、“集体行动的困境”以及“公用地灾难”都详释了造成地方政府不顾生态保护、各自为政、画地为牢的行为动机。作为理性经济人，各地政府都希望以最低成本获得最大收益，公共物品的特性，使合作往往因为“搭便车”的心理走向破产。一旦治理困境形成，将会强化低效的“路径依赖”。

从实践上看，阻碍太湖获得有效治理的根源在于传统科层制下的“行政区行政”治水结构，形成了“各自为战”的治理格局，大大降低了治理效率。

首先，闭合式“行政区行政”模式影响了官员的政绩观，导致片面追求数字绩效，大搞重复建设，盲目消耗资源，造成社会发展不平衡。同时，辖区负责制使各地政府忽视环境系统的不可分割性，都“各扫门前雪”，甚至转嫁环境污染恶果；任期制更加剧了利益行政化、资源垄断化以及行为的短期化。其次，自上而下的科层制不适合区域公共事务的治理。区域公共事务的特点在于范围的不确定性和具体任务的模糊性；而刚性结构的科层制在处理这类问题时会暴露出效率低下、缺乏民主的弱点。再次，部门利益左右环境立法、阻碍水资源统一管理。

最后，重管制、轻服务的传统行政模式削弱了社会自我管理的意识和能力。习惯于依赖政府，使公民缺乏环境保护的责任心和自觉性，除了跟着政府走之外，“对于自己以及自己所代表的组织应该做的环境保护与环境污染防治的措施没有一个明晰的认识与决策。”[5]

（三）太湖流域治理的制度创新

太湖流域治理是一个系统工程，依赖于各地方政府间的集体合作，合作的关键在于“构建良好的制度环境、合理的组织安排以及完善的合作规则”[6]。

现存政治制度的自我完善，首先更新政治治理理念。一方面强化区域认同感，树立“唇齿相依”、“合作共赢”的执政意识，减少地方保护主义；另一方面，树立生态责任意识，发挥市场的资源配置作用，节约资源、科学开发、合理利用、提高效益。科学的地方政府绩效评估体系是改善执政理念的制度保障。引入绿色GDP，包含社会效益指标和环保指标；关注区域整体利益，“将其对相邻区域造成的正负外部效应，纳入到考核体系中”[1]；提高绩效评估的监督功能，在确保考核主体的多层次参与的同时，加强阶段性评估，既做到公开公正，又贯穿全部行政过程。

地方行政模式的体制改革是跨区域公共事务治理的关键。区域行政可以通过专题项目式合作、区域/流域治理、区域行政专区、经济协作区、城市联盟、区域性中心城市以及区域联合政府等多种形式的多元复合体制[7]来回应区域公共需求。跨界水污染则应该“实行以府际合作为主导的复合型跨界水污染治理模式”，“推动政府层级间和横向间合作治理，实现政府、市场、社会共同治理的新途径。”[8]

生态行政的环境创建是太湖流域治理必不可少的重要环节。首先，修订完善现有环保法律法规，制定地方政府跨区域合作法；其次，完善产权制度，发挥市场作用，建立价格机制，引导企业走环境友好型发展道路；最后，增强民众参与环境治理的自觉意识，加大政策法律宣传力度，建立起多元的环境保护体制。

三、长三角区域行政发展前景：太湖治理的启示

根据太湖流域治理的经验，多元治理理论是区域公共事务处理的有效途径，中央政府引导下的区域多中心治理模式尤其适合解决发展中国家区域公共资源治理问题。

许多学者把分权视作中国经济发展的制度性根源。事实证明，“分权固然重要，但也必须要有政治上的集权。”[9] 80年代以来，虽然全能主义逐渐消退，但“通过不断的体制改革和政策调整来适应市场化和社会转型，重建国家的治理机制”，国家“并没有从经济和社会领域退却” [10]。

从长江三角太湖治理的现状来看，区域整合的过程离不开中央政府的引导。然而单向度从中央对地方施压，也将“面临地方政府促进经济发展的内在张力” [11]。因此，中央的引导是区域公共事务得以妥善解决的重要保障，而多元治理模式的构建才是根本途径。中央政府引导下的区域多元治理模式既体现中央政府对区域内政府的约束，又体现区域内政府的自主性，诠释了公共性与区域性的辩证统一。

长三角地区悠久的历史文化传统，在建立区域认同上具有独特优势。通过优化社会资本，减少政府间的不信任，建立政府间区域认同，实践多样的政府间区域合作最终可能达到整合区域资源的目标。以目前的发展形势看，长三角地区无疑将成为中国区域共同体的先行者，但具体情况还需拭目以待。

参考文献：

[1] 封慧敏.地方政府跨区域合作治理的制度选择[D].济南：山东大学硕士学位论文，2009.

[2] 程鹏.建国以来我国地方区域关系发展的历程、动力机制与趋势[J].上海行政学院学报，2010，（6）：31-8.

[3] 全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].牛津：牛津大学出版社，1995.

[4] 杨新春，姚冬.跨界水污染的地方政府合作治理研究——基于区域公共管理视角的考量[J].江南社会学院学报，2008，（1）：68-74.

[5] 单文桃.浅论环境保护的公众参与权的实现[J].商品与质量·理论研究，2011，（4）：143.

[6] 易志斌，马晓明.论流域跨界水污染的府际合作治理机制[J].社会科学，2009，（3）：20-25.

[7] 王川兰.多元复合体制：区域行政实现的梦想[J].社会科学，2006，（4）：111-118.

[8] 张超.我国跨界公共问题治理模式研究——以跨界水污染治理为例[J].理论探讨，2007，（6）：140-142.

区域治理论文篇（8）

(一)中国特色社会主义道路是解决中国民族问题的根本道路我国现在正处于社会主义初级阶段，总体上来讲，大多数少数民族和民族地区的经济、文化和社会发展处于较低的水平。虽然新中国成立以来全国各族人民在中国共产党领导下的社会主义革命、建设和改革的历史进程中已经形成了平等、团结、互助、和谐的社会主义新型民族关系，但是由于民族间仍然存在着历史上遗留下来的经济、文化方面事实上的不平等，往往会造成民族间矛盾和摩擦，这是我们在建设中国特色社会主义时必须承认和认真对待的事实。民族问题是社会总问题的一部分，现阶段，我国民族问题集中地表现在少数民族和民族地区要求加快经济文化发展上。“道路关乎党的命脉，关乎国家前途、民族命运、人民幸福。”［3］10只有在中国特色社会主义建设的过程中，加快少数民族经济文化建设，才能彻底消除民族间事实上的不平等，才能使中国各民族共同发展、共同繁荣，即只有中国特色的社会主义道路才是解决中国民族问题的根本道路。也就是说，全国各族人民要在中国共产党的领导下团结合作，以我国处于社会主义初级阶段为总依据，以“五位一体”的社会主义建设为总布局，坚持一个中心、两个基本点，通过解放和发展社会生产力，促进人的全面发展，逐步实现全国各族人民共同富裕，完成实现社会主义现代化的总任务。［3］12－13

(二)民族区域自治是解决中国民族问题的基本形式中国民族问题“既包括民族自身的发展，又包括民族之间，民族与阶级、国家之间等方面的关系”［4］37，具体表现为少数民族和民族地区文化的发展与保护、经济的发展、少数民族政治权利的保障以及以民族关系为主要表现形式的民族之间、民族与阶级、民族与国家等方面的关系，并且具有普遍性、复杂性、长期性、国际性、重要性、敏感性和连锁反应性，［5］337往往呈现出政治与经济、历史与现实、民族与宗教、国内与国际等方面问题相交织等现象。只有通过正确的途径和有效的形式，才能在中国特色社会主义经济、政治、文化和社会建设的过程中解决这些民族问题，做到加快少数民族和民族地区发展的同时协调好民族关系。在马克思主义民族理论主张的民族问题三种基本解决方式中，中国共产党采用了在统一国家内实行民族区域自治的基本政治形式，这是中国共产党长期探索中确立的解决中国民族问题的基本形式，也是解决民族问题的正确途径。历史和实践证明，中国实行民族区域自治有利于国家的集中统一和民族自主的统一，有利于党和国家的方针政策与少数民族自身特点的结合，有利于国家富强和民族发展的同步，有利于各族人民爱国情与民族情的交融，也充分证明了党和国家选择和始终坚持的道路的正确性。民族区域自治作为中国解决民族问题的正确途径和有效形式，体现了中国社会主义的一大政治优势，是解决我国民族问题的成功之路，是各民族共同发展的强国之路，是深深扎根于各族人民群众实践中的富民之路。因而，要坚定道路自信，充分肯定中国共产党选择民族区域自治民作为解决中国民族问题的基本形式的正确性。我们不能走民族自决的邪路，也不能走取消民族自治的错路。民族区域自治作为解决我国民族问题的基本政治形式不容变更。

(三)《民族区域自治法》是中国解决民族问题的道路自信的体现新中国成立后，经过30多年实行民族区域自治的成功实践，党和国家把行之有效的民族区域自治的基本政策及其成功经验以法律的形式固定下来，制定了《中华人民共和国民族区域自治法》(以下简称《民族区域自治法》)，实现了法律化。《民族区域自治法》为协调民族自治地方与国家关系、自治地方内部民族关系以及依法对民族自治地方进行治理提供了有力法律保障，充分体现了党和国家尊重和保障各少数民族自治权利的精神，以及坚持实行民族平等、民族团结和民族共同繁荣的原则。《民族区域自治法》以国家基本法的形式把民族区域自治的基本形式法律化，这是我国对解决民族问题的道路自信的体现。

二、民族区域自治基本政策与中国解决民族问题的“理论自信”

(一)民族区域自治是解决中国民族问题的基本政策马克思主义立足于社会发展的角度，认为建立集中统一的大规模的民主国家才能保护无产阶级的利益，在统一的国家内实行民族区域自治是现代民主国家一般普遍原则。而民族平等团结则是实施民族区域自治的条件和基础。从中国的历史事实来看，既有长期的统一的多民族国家的历史基础，也有各民族在近百年反帝反封建的共同斗争中形成的爱国精神，还有建立了社会主义制度的政治条件，这些是民族合作的基础;从中国的民族现实来看，各民族分布呈大杂居、小聚居状态，并且80%以上的少数民族相对聚居，这种民族分布格局为民族合作提供了条件。以上说明了中国共产党将民族区域自治作为解决中国民族问题的基本政策，不但是历史的必然选择，而且是现实的必然要求，是中国共产党结合中国特殊的历史情况和民族现实将马克思主义民族理论中国化的必然结果。中国共产党早在20世纪三四十年代(长征期间和延安时期)就已经开展了民族区域自治的实践。陕甘宁边区政府根据中央政治局1941年5月批准的《陕甘宁边区施政纲领》，于1941年8月成立了少数民族事务委员会，并开始在政治形式、组织形式上把民族区域自治具体化，最初建立了1个蒙民自治区、5个回民自治乡，之后民族自治乡略有增加。［2］6781945年10月，中央政治局发出《中共中央关于内蒙工作方针给晋察冀中央局的指示》，确定了中国共产党在大区域实行民族区域自治制度的方针、原则。依照指示，1947年5月1日，内蒙古人民自治政府建立，这是中国共产党建立的第一个省级自治区。新中国成立前夕，《中国人民政治协商会议共同纲领》明确将民族区域自治作为解决我国民族问题的基本政策，并规定了民族区域自治的基本内容。1949年10月1日以后，党和国家在全国推行民族区域自治。1952年，颁布了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，比较详细地规定了民族区域自治的各项内容。1984年，颁布并实施了《中华人民共和国民族区域自治法》(2001年修正)。这部基本法是党和国家以我国宪法中与民族区域自治相关条款为基本原则，把行之有效的民族区域自治政策以法律的形式固定下来，实现法律化的结果。

(二)中国特色社会主义民族理论是解决中国民族问题的根本理论中国特色社会主义民族理论是中国特色社会主义理论的重要组成部分，它以马克思主义民族理论为来源，以民族理论为基础，以邓小平民族理论、民族理论、民族理论为主干的具有中国特色的民族理论的完整体系，是马克思主义民族理论的中国化。其主要内容有三大方面:一是中国特色的关于民族和民族问题的基本理论;二是中国特色的关于解决民族问题的理论和政策;三是中国特色的关于民族工作的原则和方法。现阶段，中国特色社会主义民族理论体现在2005年5月中央民族工作会议上中共中央、国务院颁布的《关于进一步加强民族工作和加快少数民族经济社会发展的决定》中关于民族问题的基本理论和政策十二个方面的论述中。这十二个方面论述的主要内容是:1.关于民族及其一般特征;2.关于民族的产生、发展和消亡的规律;3.社会主义时期各民族共性和差异性;4.民族问题的概念及其特点;5.中国特色社会主义道路是解决我国民族问题的根本道路;6.中国是各族人民共同缔造的统一的多民族国家，民族问题是我国的内部事务;7.各民族一律平等;8.民族区域自治是我们党解决我国民族问题的基本政策，必须长期坚持和不断完善;《民族区域自治法》是民族区域自治制度的法律保障，必须全面贯彻执行;9.社会主义民族关系的本质特征;10.民族工作在现阶段的主题、主要任务和解决民族问题的根本途径;11.少数民族文化是中华文化的重要组成部分及支持少数民族优秀文化的传承、发展、创新的问题;12.培养选拔少数民族干部。上述理论观点是密不可分的整体，具有鲜明的时代性，对解决中国民族问题具有重要的科学价值和现实指导意义，是我们观察和认识民族问题的理论指南，是现阶段民族工作的根本指导思想。这十二个方面是中国特色社会主义民族理论在当前的集中体现，是解决中国民族问题的根本理论，并将在今后的中国特色社会主义建设和改革实践中进一步丰富和发展。

(三)民族区域自治是解决中国民族问题的理论与政策的有机结合对中国特色社会主义民族理论，可从民族理论体系和民族政策体系两方面去认识。民族理论体系回答最根本的两个问题:一是回答什么是民族，理论上解决什么是民族之后，实践上解决如何促进民族发展;二是回答什么是民族问题，理论上解决什么是民族问题之后，实践上解决如何协调民族关系。也就是说，理论上解决最根本的两个问题的目的，就是促进民族发展，实现民族进步和共同发展;协调民族关系，实现民族平等和民族团结;在促进民族发展中协调民族关系，在协调民族关系中促进民族发展。两者相辅相成。中国特色社会主义民族理论的根本点在解决我国民族问题最核心的有四个方面:民族平等、民族团结、民族区域自治、民族发展繁荣。这四方面的关系是:民族平等是基本前提、基石，是总原则;民族团结是基本手段、主线，也是总原则;民族区域自治是基本形式、基本政策，是根本制度;民族发展繁荣是基本宗旨、根本目标，是根本途径。中国特色社会主义民族理论解决中国民族问题的基本原则包括:坚持国家民主化原则、坚持社会主义道路原则、坚持民族平等和照顾民族利益原则、坚持民族团结和民族互助合作原则、坚持民族自主自治原则、坚持民族发展繁荣原则。民族区域自治是中国特色社会主义民族理论中民族自主自治原则的体现，也是民族平等原则和民族团结原则的体现，又是我国民族平等和民族团结的主要标志。中国特色社会主义民族理论的民族政策体系包括民族平等政策、民族团结政策、民族区域自治政策、少数民族干部政策、少数民族经济发展政策、少数民族文化发展政策、民族语言文字政策、民族风俗习惯政策、自由政策等，其中民族平等政策、民族团结政策是我国民族政策中的总政策，民族区域自治政策是我国民族政策中的基本政策。中国特色社会主义民族理论经历了邓小平民族理论、民族理论和民族理论等发展历程。无论哪一时期的民族理论，民族区域自治始终都是中国特色社会主义民族理论中的基本理论之一和民族政策中的基本政策之一，并且与中国特色社会主义民族理论同步发展，与时俱进。

(四)《民族区域自治法》是中国解决民族问题的理论自信的体现《民族区域自治法》是党和国家民族区域自治政策及其实践成功经验的法律化，充分体现了马克思主义的社会主义本质论和发展观，充分体现了中国解决民族问题的理论自信。《民族区域自治法》把中国共产党关于民族区域自治内涵、民族区域自治的民族自治和区域自治的“双重”自治、民族自治地方设立、自治机关的构成、自治机关“双重”职能、自治权包含的管理本民族和本地区内部事务的“两种权利”等民族区域自治的基本理论用法律形式固定下来，又把国家帮助和少数民族自力更生相结合的民族地区社会发展的理论、协调民族自治地方内自治民族和非自治民族的关系，发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系的理论等，用法律的形式固定下来，充分体现了中国对解决民族问题的基本形式———民族区域自治的理论自信和实践自信，不仅丰富了中国特色社会主义民族理论，也为坚持中国解决民族问题的理论自信提供了法律保障。因此，民族区域自治不容置疑是党和国家解决我国民族问题的基本经验和基本政策。

三、民族区域自治基本制度与中国解决民族问题的“制度自信”

(一)民族区域自治是中国的一项基本政治制度民族区域自治制度包括实施民族区域自治的体制、机制和中国特色民族区域自治法律法规体系，以及建立在这一制度基础上的处理民族问题的各项具体制度。1949年新中国成立以后，民族区域自治制度作为我国社会主义政治制度中的一部分，其政治地位不断提升，从20世纪五六十年代的“一种政治制度”，到80年代颁布《民族区域自治法》时的“一项重要的政治制度”，到90年代演变为“解决我国民族问题的根本制度”，到1997年党的十五大列为我国三大基本民主政治制度之一，再到2001年作为“我国一项基本政治制度”写入修正的《民族区域自治法》中。新中国60多年来社会主义建设的实践证明，民族区域自治制度发挥了重要作用。尤其是20世纪90年代苏联解体和东欧剧变的实例充分证明我国的民族区域自治制度合理性，比民族自决权和联邦制更具优越性，集中体现了中国特色社会主义制度的特点和优势，是少数民族地区社会经济发展的制度保障。

(二)中国特色社会主义制度是解决中国民族问题的根本制度中国特色社会主义制度的确立经历了长期的历史过程，是以新中国建立社会主义制度为基础的。以为核心的党的第一代领导集体在政治制度方面，以人民代表大会制度为根本制度，实行以中国共产党领导的多党合作政治协商制度和民族区域自治制度;在经济制度上，建立了以全民所有制和集体所有制为主体的公有制经济体制，以计划经济为主体的社会主义经济制度;在文化制度上，确立了文艺为人民服务、为社会主义服务，百花齐放、百家争鸣，古为今用、洋为中用的原则;在社会制度上，初步建立了一整套覆盖教育、医疗、养老、优抚、就业等方面的具体制度。这些制度是建立中国特色社会主义制度的重要的理论和实践起点。以邓小平为核心的党的第二代领导集体开创了中国特色社会主义，开启了中国特色社会主义制度建设的历程，促进了由计划经济体制向市场经济体制的转变。以为核心的党的第三代领导集体确立了以公有制为主体、多种经济形式共同发展的中国特色社会主义基本经济制度，确立了以按劳分配为主体、多种分配方式共存的分配制度。以同志为核心的党的第四代领导集体确立了中国特色社会主义制度，明确了中国特色社会主义制度体系的总体框架、层次、内容等，包括以人民代表大会制度为根本政治制度，以中国共产党领导的多党合作政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度为基本政治制度，以公有制为主体、多种所有制经济共同发展为基本经济制度，以中国特色社会主义法律体系为基本法制制度，以及建立在这些制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度。［3］12－13中国特色社会主义制度以实现最广大人民群众的利益为目标，其制度设计和制度安排的出发点是人的幸福、人的全面发展;从设计理念和现实表现来说，实现了效率与公平的统一，“有利于保党和国家活力、调动广大人民群众和社会各方面的积极性、主动性、创造性，有利于解放和发展社会生产力、推动经济社会全面发展，有利于维护和促进社会公平正义、实现全体人民共同富裕，有利于集中力量办大事、有效应对前进道路上的各种风险挑战，有利于维护民族团结、社会稳定、国家统一”［7］。中国社会主义制度在政治、经济、文化和社会等各个维度为解决中国民族问题提供了制度上的保障，是解决中国民族问题的根本制度。

区域治理论文篇（9）

20 世纪末，伴随着经济全球化和新的劳动分工在世界范围蔓延，区域一体化成为全球发展的趋势。“新区域主义”（New regionalism，NR）在这样的历史背景下应运而生，成为西方学者分析、解决当前区域问题的重要框架。目前我国正处在城市化高速发展阶段，一些城市发展已经初步形成区域化发展模式，如长三角、珠三角、京津冀地区。在区域一体化大潮下，通过借鉴“新区域主义”的理论实践经验，实现区域内经济、社会、环境协调发展具有重要的现实意义。

1 新区域主义理论概述

1.1 区域主义的发展及新区域主义理论溯源

区域主义（Regionalism）是伴随着欧美城市工业化迅速发展和城市问题日益恶化而、产生的，其理论及实践在 100 多年的发展中几经兴衰，由最初的政府、经济构建手段逐渐向空间结构、经济发展、权利结构、社会动力机制、区域治理模式、社会凝聚力等更宽泛的领域展开。在全球一体化的大背景下，区域主义逐渐形成了“外向型、兼容型、复合型”等新特点，为区别于此前的区域主义，学者们称之为“新区域主义”

1.2 新区域主义的核心内容

新区域主义以区域及其功能、区域化、区域治理及区域规划等为研究课题，新区域主义的核心内容可以概括为以下四点：

1.2.1多种含义的区域空间

从功能角度看，区域有多种物质性和功能性定义，从二维的平面地域逐渐扩展到广义的空间概念并具有某个或多个特定的社会、政治、经济、社会功能。从尺度角度看，区域的范围包括了全球-国家-区域-次区域-市镇多个层次。从组成因素角度看，区域是以一定的地理界线为基础们根据某个或者多个特定的经济、社会、政治关系方面的多种因素进行构建；是协调社会经济生活的最先进形式和竞争优势的重要来源；是经济、文化、政治组织的回归。

1.2.2多层治理的决策方式

在治理理论和网络理论的指导下，新区域主义突破了旧区域主义自上而下、依靠传统力量均衡维持区域秩序的观点，提倡一种多层治理的决策方式。“多层”是指不同层级权力组织，包括各级政府组织及各类非政府组织参与其中，并且其相互关系不再是一种垂直的命令与服从关系，而是平等与协商关系。“治理”是指从单一的政府行为转变为多元公共治理行为，这意味着政府不再是决策过程中的惟一主角，各种非政府利益群体在决策过程中的力量和作用得到了大大的增强。

1.2.3多方参与的协调合作机制

新区域主义的多元参与者及多层决策方式决定了多边谈判制度和协作治理理念在该理论中的重要性。地方层面的行政辖区、政府机构、营利组织及非营利组织之间存在的普遍相互依赖关系已经为人们广泛认识，这就意味着一个城市的发展和管理不可避免地将临近或相关城市作为决策考虑因素之一。新区域主义积极倡导区域或次区域的整体观念和合作观念。鼓励多元化的区域决策参与者，不断培养强烈的区域集体认同和组织认同，通过不同形式、功能的协调合作机制消除分裂隔阂，加快区域一体化。

1.2.4多重价值目标的综合平衡

新区域主义的发展是为了应对全球化和资源危机大背景下城市发展面临的竞争与挑战。在对产业集群、区域分工、全球价值链等经济发展和竞争能力分析的同时，新区域主义更倾向调和“经济效率、社会公平、环境友好、文化融合”等多重价值目标，强调经济与社会、文化、环境等因素密不可分。并形成了更加均衡的、可持续的综合协调的区域发展观。

1.3 新区域主义与旧区域主义的差别

新区域主义明显区别于旧区域主义的差异主要体现在以下四点：

1.3.1 区域治理方式。旧区域主义采用的是自上而下政府对次级政府及非政府组织的管理，而新区域则引入治理的结构体系，提倡各层政府与非政府组织之间以“协助、联合、网络、伙伴关系”共同实现区域治理，避免了复杂的科层结构及其弊端。

1.3.2 区域成员行为。旧区域主义下，区域成员由于科层制的限制，其行为大多是被动地完成相应的责任和义务，而新区域主义下，各个成员在一直的利益引导下，相互信任充分协调，主动实现分工与合作。

1.3.3 区域对外开发程度。旧区域主义十分重视区域范围的界定，侧重区域内合作而对外却有较强的封闭性。而新区域主义在进一步加深区域内经济、政治、社会、文化及制度等多方面合作的同时，关注开放视野下更全面、更多元、更深层次的区域间合作。

1.3.4 区域化内容。旧区域主义对区域化前提要求（包括地理位置临近，文化传统相似）苛刻，实质内容少，一些限制隔阂并没有消除。而新区域主义区域化前提要求相对较少，并注意实现在经济、社会、文化等多方面的丰富协作，使得区域化、反区域化得到更全面的发展。

2 新区域主义对我国区域发展的指导意义

2.1 发展目标

目前，我国的区域规划偏重于区域产业发展、空间结构、基础设施布局等方面，而对生态环境、社会进步、文化保护以及居民生活质量的重视程度还有所欠缺，区域成员相互合作也相应较少或者流于表面，这一现象是规划目标偏经济性物质性所致。新区域主义强调经济与社会、文化、环境等因素密不可分，调和“经济效率、社会公平、环境友好、文化融合”等多重价值的发展目标，以及更加均衡的、可持续的综合协调的区域发展观，促使我们反思当前多数区域规划的发展目标。为此，需要借鉴区域生态学、区域经济学、区域社会学以及可持续发展等相关学科的研究成果，尽快建立我国现阶段适度的区域协调发展目标评价体系、指标控制体系，并且加强发展阶段、发展时序、动力机制的研究。同时，给予“弱势政府”在区域发展中更多的机遇和优惠，促使区域内部更加均衡地发展也应该成为未来区域发展的目标之一。

2.2 政策支撑体系

在我国，政府作为规划编制实施的主体，其治理方式和决策方法都会对规划本身产生巨大的影响。在区域规划中，由于规划对象跨越多个行政区，建立高效有力的政策支撑体系成为区域规划的难点和创新点。能否突破政府自上而下的管理方式，形成一种基于相互利益而形成的包括各级政府、非政府组织在内的、面向整个区域的、更加开放灵活的治理体系，为更好地实现区域多元均衡的发展目标提供坚实的政策基础成为规划制定过程中体制改革和制度创新亟待研究的议题。

作者简介：韩源 1989年10月 性别男 民族 汉 籍贯 江苏扬州 学历 本科在读 从事工作 学生

参考文献

区域治理论文篇（10）

[中图分类号]D035.5[文献标识码]A[文章编号] 1006-0863（2013）07-0094-06

早在20世纪初叶，西方国家就已经完成了第一轮城市化的进程。二战后，城市人口激增、便捷交通工具的发明以及高效的福特主义经济生产方式共同促使城市规模的变迁：伴随城市的大规模蔓延（sprawl），中心城市开始不断向郊区扩张，形成了居住区、商业区和工业区的功能性分区（zoning），昔日功能混杂的城市（city / urban）开始向具有复合功能特征的大都市（metropolitan）或大都市区（metropolitan area or region）过渡。在此意义上，Kübler和Heinelt指出，城市在韦伯式意义上的社会经济地域综合实体不复存在了。[1]面对城市蔓延的景观，各国政府纷纷掀起了一股城市体制—功能的改革热潮，自此，城市治理作为城市发展的重要问题被提上了议事日程。

20世纪90年代以来，随着经济全球化的深入发展，城市越来越处于全球竞争网络的枢纽，已经成为参与全球区域竞争的基本组织体与空间单位。城市的治理状况直接影响着一个国家（地区）的发展，并且在未来将发挥主导的作用。为此，城市政府体认到，只有携手合作形成地方区域（region）/联盟（alliance），甚至是聚合成具有空间结构的全球城市区域，才能促进区域整体发展，提升总体竞争优势和增强协同能力（synergy）。[2]

与此同时，西方城市治理理论也经历了不同阶段研究范式的转变。在治理理论兴起之前，城市治理则主要属于城市政治学和城市政治经济学的研究范畴，大体上经历了城市权力结构论（精英论和多元论）、增长机器论、城市联盟论、城市政体论等理论和学说。进入20世纪90年代以来，城市治理理论开始占据主流地位，学者们开始将制度主义的视角引入到城市研究中去，形成了城市治理的理论范式。城市治理理论探讨的是如何促进跨域治理或推动协商治理机制，主要集中于中央、地方政府与非政府组织等公私行动者的互动模式。正如著名城市与区域专家约翰·弗里德曼（John Friedmann）所揭示：“寻找一个合适的治理模式，对这些区域而言是至关重要。”[3]

同样是从制度变迁的角度来看待区域治理范式的转换，Kübler和Heinelt侧重于从治理结构的转变（特别是从民主与治理之间的关系）来理解城市区域治理模式的转换[4]；而瓦利斯·阿兰（Alan D. Wallis）则从城市区域空间结构的历史角度来把美国大都市治理划分为三个不同的阶段[5][6]：第一阶段是单核心中心发展的工业城市区，即“传统区域主义”阶段；第二阶段是多核心中心（包括中心城市和郊区）的城市区域，即“公共选择理论学派”阶段；第三阶段是强调在同一区域内的地方政治实体的竞争，这一阶段以网络化（复杂的补充和相互依赖）为特征，即“新区域主义”阶段。

本文借用瓦利斯·阿兰的经典类型学分析，从背景、内容、特征和模式等城市治理的方面出发，回顾西方城市治理理论的三次范式转换，以及相应的三次实践的兴起和高潮等发展阶段。概言之，大都市治理就是用“正确的方法”去克服城市功能范围和地方政府结构之间不断扩大的差距。[7]

一、城市治理理论范式转换的前两个阶段

1.传统区域主义阶段（19世纪末至20世纪60年代）

19世纪末，随着社会经济的迅猛发展，西方的城市化进程明显加快，城市在形态上不断向外扩张，要求城市职能和范围进行重构。

由于西方国家存在着高度的自治传统，城市一般是由地方行政机构来独立管理。社会经济日新月异使城市（city / urban）的范围不再仅仅局限于某个镇（township）、县（county）和市（municipality），而是逐渐发展成为具有政治、经济、文化等复合社会因素特征的大都市（metropolitan）或区域（region）。这样的大都市或区域本来俨然就是一个具有完备功能的独立统一整体，但由于历史传统的缘故被划分为由若干个地方政府行政单位管辖的主体。在大都市的范围内，每一个地方政府行政单位都对自己的辖区具有独立的统治权；而像教育、医疗、卫生和环保等具有区域性跨域特征的公共服务职能则在若干个地方行政主体间进行分割。这些数量和种类繁杂的地方政府和公共服务职能分割造成了“政治碎化（political fragmentation）”，直接影响了大都市全区域内公共服务的供给，造成资源浪费和效率低下，导致大都市没有一个统一的政治领导与一致的行动来共同解决区域内的重大社会问题。面对着城市治理中的“政治碎化”现象，19世纪末期，美国学术界在理论与实践上掀起了一股研究与建立大都市政府的热潮，被称之为“传统区域主义”。

传统区域主义又称“大都会主义”、“统一政府学派”、“巨人政府论”、“单一政府论”，主要关注社会公共服务传递的“效率”和“公平”，秉承的理念是“一个区域，一个政府（one region， one government）”。因此，传统区域主义为“政治碎化”问题开出的药方是建立一个大都市政府，也就是巨人政府。根据政府的层级和权力在不同层级之间的分配情况，我们可以把大都市政府结构分为三种：单层的大都市政府结构、联邦式双层的大都市政府结构和其它适当的统一政府结构。单层的大都市政府（one-tier metropolitan government）建立方式主要有两种：一是通过中心城市兼并（annexation）郊区；二是透过市县合并（city-county consolidation）。联邦式双层的大都市政府（federative two-tier metropolitan government）是在传统区域主义大都市改革方案中最受欢迎的改革方案，它主张保留现有的机构、但让渡部分权力以组建大都市政府，一般双子城（twin cities）就是这种模式的产物。第三种解决方案是建立其它适当的统一政府结构，以解决承担税收和享受公共服务不一致的城市区域所带来的集体行动的困境。

作为一个统一的学派，传统区域主义对于是否建立大都市政府这一问题上不存在任何异议，但是在如何具体构建大都市政府结构上就存在较大的分歧，而且不同学者认为不同层级的政府在解决大都市治理问题的重要性上存在差别。从政治学和行政学的角度来看，传统区域主义的提出是基于马克斯·韦伯的理性官僚制模型。出于对公共管理官僚机构的理想规划能力的信赖，传统区域主义倡导建立统一集权的大都市政府，形成一个由上及下的集权化科层制模式，命令由上往下层层遵守覆盖到整个城市区域，从宏观上解决整个大都市面临的主要问题。

传统区域主义经历了“兴起——高潮——衰落——复兴”四个阶段。19世纪末20世纪初，美国政治学、行政学大师伍罗德·威尔逊、弗兰克·古德诺和弗雷德里克·泰勒等学者就已经形成了建立大都市政府的理念；芝加哥大学的欧内斯特·伯恩斯（Ernest Burns）教授最早提出大都市定义问题。在经历了30年之后（合并成立大纽约市的倡议最早发起于1867年），1897年纽约市完成了布鲁克林、奎因、斯塔德岛、布诺克斯和曼哈顿（Brooklyn，Queens，Staten Island，the Bronx and Manhattan）5市合并，成为现在的“大纽约市（New York City）”。这个在当时影响最大的市县合并，标志着北美历史上第一波“区域政府合并”达到了高潮。[8]在此基础上，切斯特·马克赛（Chester Maxey）、保尔·斯杜邓斯基（Paul Studenski）、维克多·琼斯（Victor Jones）以及路德·古利克（Luther Gulick）等众多学者继承和发展了关于建立大都市政府的观点和理论。

但是在往后的50年时间里，传统区域主义却受到了持续的批评。从思想层面上看，受“管得最少的政府才是最好的政府”的自由主义思想影响，建立巨人政府的实践与古典自由主义“小政府”这一传统思想背道而驰；在实践层面上，拉法雷（Lefēvre）指出，没有具体的实践证明传统区域主义的这些改革方案是成功的，而且大多数改革被证明是失败的，同时联邦式双层的大都市政府的治理结果也是令人失望的。[9]历史资料显示，在1907—1947年的40年间，美国没有一例成功的合并案例。但是在20世纪80年代开始，大都市政府的实践在全球范围内得到复兴，特别在欧洲和加拿大等地区得到了广泛传播。

20世纪60-80年代，在传统区域主义遭受严重挑战的同时，社区权力或称邻里政府运动（Neighborhood Movement）和公共选择理论学派（School of Public Choice Theory）应声而起。前者提出用建立邻里政府的办法强化服务提供体系和政策决定程序的分散化；后者提倡建立一套完善的多中心特征的多元治理和民主行政的市场机制来管理城市。经过这场理论交锋，公共选择理论学派逐渐占了上风，并且主导了接下来美国大都市治理的变革潮流。

2.公共选择理论学派（20世纪50年代至90年代）

公共选择理论学派批判传统区域主义，实际上是从“政治碎化”的角度出发的。公共选择理论学派认为，“政治碎化”确实会带来很多问题，但是传统区域主义开出的药方带来的问题更甚，关键的一点是无助于解决“政治碎化”；相反，“政治碎化”并不是一无是处。在大都市“碎化”的状态下，公共产品与服务的提供就存在规模经济和外部性等问题，因此，由地方政府来提供这些产品和服务就显得非常不经济和没有效率，而且巨人政府“一刀切”的政策忽视了公民需求多样性。

公共选择理论学派认为，多元的政府结构比单一集权式的政府结构更能符合城市治理的需求，碎化的政府结构给人们提供了“用脚投票”的机会，反而刺激了地方政府之间的竞争，从而获得了更有效率的服务。按照公共选择理论学派的观点，公共产品的生产和提供是两个不同的概念和环节。虽然说地方行政机构的主要职能是负责提供公共产品和服务，但是它不一定要承担其生产职能。为了提高公共产品的生产效率和服务质量，公共选择理论学派要求将一部分公共产品和服务的生产职能转交给私人部门（市场），即通过与私人部门签订协议，建立起公私伙伴关系；对于某一地方政府而言，除了与私人部门进行合作以外，还可以通过与其它地方政府进行合作，即通过跨地区的协议，来共同承担或转移公共产品和服务的生产职能。除此以外，还可以建立区域性的负责某项具体事务的专区。

实际上，公共选择理论学派提出以市场为导向的分权模式，与传统区域主义的统一集权模式是完全对立的。在该模式中，权力并不是集中固定在科层组织当中，而是分散在包括政府、企业和社会组织、甚至是公民个人等在内的更宽泛的参与主体之间；“无形的手”将协调特定商品供给者和消费者的行为，并且有效率地生产和使用资源，满足各方的需求。在城市治理中，该模式是以公共管理而不是以官僚制和权力为特征的，而且把所有参与主体视为一个受到外部刺激就会做出正确反应的理性经济人。因此，公共选择理论学派主张保留分散的地方政府行政单位，并通过这些行政单位之间的竞争，以期提高区域内现有资源的使用效率和增强管理的合理性。

公共选择理论学派经历了“兴起——高潮——融合”三个阶段。1956年，查尔斯·蒂伯特（Charles M. Tiebout）提出了“用脚投票”的思想来为大都市政府的多中心结构特征辩护，批判了传统区域主义。紧随其后，奥斯特罗姆夫妇、罗伯特·沃伦（Robert Warren）和罗伯特·比什（Robert Bish）等学者从公共选择理论的视角理解大都市治理和研究地方政府行为提供了一些新的思路和视角，迎来了公共选择理论学派的繁荣阶段：（1）有助于理解正式结构满足个人需求和偏好的关系；（2）不同规模的政府单位对提供不同公共产品和服务具有不同的效率；（3）把公共产品和服务的生产职能与供给职能分开，有助于深化对地方政府职能的理解。到20世纪90年前后，公共选择理论学派遭到了批评。首先，“经济人”假设过分强调参与主体的理性和自利性。在现实中，理性和自利性受到很多因素的干扰，难以做到完全理性和利益最大化；而且公共选择理论学派刻意回避了政府作为公共部门追求公共利益的特性。[10]其次，“碎化”的地方政府很难被认为是有效率的。尽管公共选择理论在治理“政治碎化”的初期颇有成效，但到了后期反而加剧了“政治碎化”，造成了同个区域内不同政府单位的职责不清、政府效率低下，弱化了区域政府的政治领导权，无法为居民提供有质量的服务。[11]再次，研究者发现参与主体之间的公平竞争只是理论条件，缺乏实质性的事实支持；[12]公共选择理论的理论性太强，缺乏支撑其假设的经验证据。[13]

面对着严厉的批评，公共选择理论学派并没有像传统区域主义那样在某段时期内销声匿迹，而是逐渐融合到新一股城市治理的潮流中去，这股潮流就是城市治理的第三阶段——新区域主义阶段。

二、西方城市治理理论范式转换的第三阶段

1.新区域主义的崛起（20世纪90年代至今）

传统区域主义和公共选择理论学派分别从国家和市场两个对立的角度作为逻辑起点，传统区域主义把国家/政府作为绝对主体的力量统治城市，从宏观结构途径试图解决城市问题；公共选择理论学派则把市场作为基本动力机制，从经济理性途径寻求解决方案。但是这两种方案在实践面前都遭遇挫折，20世纪70年代中期大西洋福特主义危机爆发时，国家/政府在协调公共事务面前表现出了软弱无力；20世纪80年代以后，由里根和撒切尔夫人为代表推行的新自由主义政策由于市场失灵的出现，导致单纯的市场机制在管理城市时束手无策。因此，学界开始重新思考国家、市场和社会三者之间的关系。究其原委，资本主义经济全球化的发展趋势正影响着城市化/区域化的进程。新区域主义兴起有两个背景：一个是全球化，另外一个是新自由主义的反思导致了分权化，权力由联邦（国家）向区域层面下移。自20世纪90年代以来，伴随着经济全球化的深入展开，区域竞争力逐渐成为了各国城市区域关注的焦点。在实践的推动和对传统改革派（即“传统区域主义”）以及公共选择理论学派融合发展的基础上，城市治理领域内兴起了一股“新区域主义（New Regionalism）”思潮，认为在解决城市问题上应综合考虑竞争与合作、分权与集权的因素，才能有效实现治理大城市的目的。

区域主义在20世纪90年代的复兴主要是由于：首先，联邦政府以财政援助为主要方式的城市全面规划无疾而终，中心城市的社会经济问题日益恶化；其次，发展区域经济是复苏国内经济，应对全球竞争的需要；最后90年代的区域主义改革理论受到了同一时期政府改革理论的影响，对于城市治理的思路与政策主张，体现了80年代中期以后兴起的新公共管理理论的核心思想。

2.新区域主义范式关注的焦点

目前新区域主义还不是一个统一的学派，但大致来说，赞同新区域主义的学者具有相当一致的目标：（1）大都市主要通过自愿的方式促进地方政府的合作；（2）新区域主义旨在解决碎片化的政府结构所带来的外部性问题；（3）提供财政和减税的其它方法来繁荣中心城市，使它们能更有效地促进它们所属的区域内经济。[14]

诺里斯（Norris）主张，新区域主义之所以区别于其它的范式，是因为（1）新区域主义者将区域治理的主要理论基础，从效率和均衡的议题转移到区域竞争力的议题上；（2）新区域主义对处理问题的方针是不同于传统区域主义的政府改革。[15]

倡导新区域主义的代表性学者萨维奇（Savitch）和福格尔（Vogel）认为，在新区域主义范畴下（1）以地方自治公民为首的社区应该朝外来关注更大的城市区域，并且考虑它们共同的未来；同时（2）联合政府必需与其他不同层级的政府间建立它们的合作网络关系，这是必要的手段。[16]

而汉密尔顿（Hamilton）指出，新区域主义关心的话题是涉及（1）在区域议题上决策的过程；（2）在区域间安排合作的协议；（3）必要时，籍由国家的力量来处理区域的问题。[17]

3.新区域主义的基本特征

上述新区域主义关注的议题显示了新区域主义注重治理、合作和网络等的一些基本特征。对此，瓦利斯·阿兰做出了权威性的概括，他指出，第三波区域主义（即新区域主义）至少在5个方面与其它区域主义不同[18]，即，治理、跨部门性、协作性（Collaboration）、过程和网络。随后，Daniela Windsheimer补充了另外三个特征：开放（Open）、信任（Trust）和赋权（Empowerment）。

强调治理（Governance）而非统治（Government）。虽然在近二十几年的时间里，治理已经成为社会科学领域里一个被广泛使用的概念，但是不同学科对它的理解各有侧重。新区域主义处理城市间问题的方式是建立在“治理”的基础之上，根据萨维奇和福格尔、斯托克（Stoker）、诺里斯（Norris）以及Dodge的相关研究，新区域主义的治理概念具有以下几个构成要素：（1）参与主体的多样性，其中涉及政府、企业和社会组织、甚至是公民个人；（2）参与机制的综合性，新区域主义涵盖了政府管理、市场调节以及复杂的网络化结构；（3）参与规范的灵活性，新区域主义的治理既可以是制度化的约束框架，也可以是非制度化的协议；（4）参与方式的自愿性，新区域主义强调治理参与是自愿而非强迫的，自愿的参与能最大程度地调动参与者的积极性和创造性，使其实现资源的最佳配置。Kübler和Heinelt发现，从大多数治理的城市实体来看，城市的问题是藉由各种不同层级的政府和私人部门所构成的合作和协调网络来解决的。[19]新区域主义吸收了公共选择理论学派的观点，拒斥传统区域主义的“统治”理论，把关注点从正式的制度安排转移到了议程设置和资源动员的非正式结构和过程。因此，新区域主义强调的“治理”是与主体横向的联系和地方合作的分权化特征。[20]

强调跨部门（Cross-Sectoral）而非单一部门（Uni-Sectoral）。从“统治”到“治理”的转变，就意味着政府和非政府组织、盈利部门与非营利部门、公共组织与私人组织，甚至是公民个人都可以参与到城市治理的过程中去。权力结构不再是固定统一的，而是灵活分散的；跨部门治理使得城市治理的实践更加具有可行性和实践性。

强调协作（Collaboration）而非协调（Coordination）。协同/协作和协调分别是测量善治和统治的一个主要的标准。在过去，“传统区域主义的一个主要目标是改善公共部门在规划和行动方面的协调能力。如今，新区域主义跨部门治理强调的是协作。大都市治理的目标不仅仅是让公共部门知道该做什么，而且是对每一部门的独特能力和权限范围做出安排，进而实现大都市范围的特殊任务。”[21]瓦利斯·阿兰仅仅指出了城市治理黑和白的两个方面，但事实上也存在灰色地带——合作（Cooperation）。这里首先要厘清Collaboration、Coordination和Cooperation这三个词的涵义。协调（Coordination）强调的是参与主体之间是一种上下等级性关系；协作（Collaboration）强调的是参与主体间存在强势主体主导的合作关系；合作（Cooperation）强调的是参与主体之间的平等关系。概言之，传统区域主义是一种可以被描述为一个等级结构的系统，而新区域主义是一个基于网络的系统。

强调过程（Process）而非结构（Structure）。传统区域主义以市县合并或形成某些特定目的的机构作为建立大都市政府的结构性方案；比较而言，虽然有时会使用结构性方案作为实现目标的策略，但新区域主义专注于政府治理过程，例如远景、战略规划、建立共识或解决冲突。

强调网络（Networks）而非制度（Structures）。“对协作和过程重视程度的提高，也说明了新区域主义对网络状组织而不是正式制度的依赖。这样的网络一般拥有一个稳定的利益相关者核心，它们在特殊的战略领域具有重要的共同利益。”[22]

强调开放（Open）而非封闭（Closed）。在传统区域主义范式下，区域被视为一个封闭的实体。边界和管辖都做了明确规定，传统区域主义派试图根据增长的边界、公共服务的供给和就业市场等来清楚地划定边界。相反，新区域主义接受开放的、灵活的和有弹性的边界，区域的界限是随着问题的解决而变化的。

强调信任（Trust）而非问责（Accountability）。问责是传统区域主义集权式官僚制的主要特征，而信任是新区域主义的核心特征，涉及到区域社会资本和市政基础设施的落实。许多学者假定，拥有高度信任关系的网络将有助于降低成员间的沟通与监督成本，不必再依赖高层级的权力结构介入或透过正式制度来化解集体行动的困境。

强调赋权（Empowerment）而非权力（Power）。传统区域主义认为权力是源于政府的权威，由此传统区域主义下的大都市统治通常也被看作是一场零和博弈。新区域主义的权力来源于赋权，赋权是针对社区和邻里的利益相关者参与区域决策。赋权实际上借助于城市政体（urban regime）的理论，主张广泛吸纳各层级政府（中央政府和地方政府等公共权力部门）、私人部门、非营利组织以及公民个人等的角色，使得“治理”的参与和形式变得多样且复杂。

4.新区域主义的治理模式

由于新区域主义所强调的“治理”是建立在跨部门之间协作的水平关系之中，因此与着眼于中心政治结构（政府或市场）或地方竞争力的模式不同。新区域主义的治理模式主要有“连结（linked functions）”和“复合性网络（complex networks）”两种方法和策略。

新区域主义的“治理”概念涵盖了介于单一城市和其郡县之间的“连结”，即功能性整合，或者是跨地区服务协议。通常，这个连结是在结盟的选择性成员（不一定包括区域内的所有成员）彼此之间提供公共服务，例如经济发展或者固体废弃物处理。一些地方政府会根据税基分享（tax sharing）来进一步提供一系列的公共服务和安排。与兼并（合并）和多层级政府结构不一样，“连结”是相当灵活的，而且不需要任何新层级的政府。在过去的一段时期内，功能在政府间可以增加、减少和转移。重要的是，“连结”保护了地方自治实体，同时可以取代较大城市的规模经济功能，进而发挥相当于中型中心城市的效率。此外，“连结”的灵活性可以弥补不稳定的组织成员关系。然而，地方精英特别是公共事业和企业的推动者把“连结”看作不完整的一步和某些较少政治整合的考量。

新区域主义的另一个策略就是“复合性网络”。这个进路相当于“没有政府的治理”的理念。它的倡导者设想众多的独立政府通过多个重叠的跨地区协议网络进行自愿地合作，强调的是地区之间的横向联系。拥有交叉服务的众多管理区域意味着公民可以为每一个特定的情况和在发展复杂网络的过程中寻求最优化的安排。总之，拥有交叉服务的管理区不一定是重复的，却是具有目的导向性的。“综合性”能提供最大限度的选择以及公民控制。作为地方偏好的结果，大区域“治理”可以自生自发。除了一般的服务网络，这个进路还允许利用税基分享来解决区域间的公平和自愿的土地管理和收购。

新区域主义在具体的运作方式上有政府联席会、区域联盟、大都市规划、城市区域、精明增长和税基分享等方式。

三、西方城市治理理论的范式转换对我国城市治理的启示

伴随着100多年城市化的进程，西方城市治理理论范式已经发生了三次转换：传统区域主义——公共选择理论学派——新区域主义。各范式各有优长和不足，这些范式的个别要素逐渐被吸收到独具特色的各类城市治理的运作机制上，形成了丰富多彩的城市治理模式。特别是新区域主义的治理理论如日中天，对于中国刚刚进入城镇化早期阶段，如何避免西方发达国家走过的弯路，走统筹协调的精明增长之路，具有重要的借鉴作用和启示意义。

从目前国内的研究现状来看，新型城镇化转型以及城市治理议题多集中于城市规划、区域经济和经济地理、城市社会学等学科领域，而在政治学、行政学、公共管理领域的研究则方兴未艾。学者如张成福、陈瑞莲、孙柏瑛、王佃利、曹现强、张紧跟等人近年来开始引入新区域主义和城市治理相关概念，在区域协调发展和城市治理模式创新的研究中，逐渐完成了从不自觉到自觉、从零散到系统的发展过程。从研究的主题和内容来看，主要集中于城市治理兴起背景、城市治理基本含义的界定、城市治理模式研究、城市治理的分析框架、城市治理实践、城市治理效果评估，城市治理研究的反思等方面的内容。总体来说，国内学术界有关城市治理的基础理论研究仍然匮乏，主要介绍西方城市治理的具体经验、中国城市个案研究或是市政学理论的阐述；而有关当前城市多中心治理中的政府自身建设、民间组织及企业与政府良性互动参与治理、以及结合新区域主义理论与中国统筹区域发展背景对城市治理进行研究等问题，国内学术界尚缺少深入的系统性研究，研究力度和视角有待进一步深化和拓展。

纵观世界现代文明的历史，伴随着现代工业化发展历程，城镇化成为了启动经济增长的引擎和社会政治发展的重要推动力，展望未来，面对大多数发展中国家，21世纪仍将是城市的世纪。对于中国而言，城镇化始终是我国现代化建设的重要组成部分，特别是改革开放以来，城镇化的道路选择和发展路径问题日益突出。党的“十六大”报告首次提出建设中国特色的城镇化道路的构想；“十”报告也明确指出，进入21世纪以来，全球化、信息化时代对新型城镇化发展提出了新的要求，城镇化发展的水平直接影响着区域经济发展和国际竞争力，同时也面临着社会政治生活的变迁及由此产生的新的挑战。经过数十年的发展，中国城镇化发展水平大大提高，中国社会科学院在《中国新型城市化报告（2012）》中指出：中国城市化水平已经超过了50%；而与此同时，传统城镇化模式难以为继，迫切要求转变城市发展方式，这就需要着力提高城市发展质量，走出一条“科学发展”、“以人为本”，城乡融合发展的新型城镇化道路。总理曾表示，推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。一方面，我国面临着实现“稳增长”、“促转型”、“惠民生”的历史任务，同时面对如何在科学发展观的指导下，实现“城乡区域发展协调互动”、“工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调”的新型城镇化发展的目标；另一方面，持续扩张的城镇化引发了公共服务供给、基础设施建设、民生建设、社会管理、户籍制改革、财政共担机制、城镇化的治理结构、“城市病”、区域协调发展等广泛的城市治理问题，城镇化高速发展与现代城市管理水平的不适应，为处于转型期的中国城市综合治理能力提出了严峻的挑战。因此，如何转变城市政府职能，培育城市社会力量，构建由城市政府、经济组织、社会组织共同参与的城市治理体系，理应成为科学发展观指导下我国建设政治文明和和谐社会的重要内容。总之，借鉴国外城市治理的理念和经验，结合我国国情，探讨中国城市治理的基本理论、制度设计、治理模式和战略对策等相关问题，具有较为重要的理论价值和现实意义。

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