农村土地治理篇（1）

以邓小平理论和*重要思想为指导，认真贯彻落实科学发展观，以法律法规和政策为依据，以依法维护农民土地权益为目标，以纠正和查处农村土地承包、征占农村集体土地和农民承包地中违法违纪行为为重点，切实解决损害农民土地权益的突出问题。

二、工作重点

（一）检查农村土地延包后续完善情况，依法纠正农民土地经营权不落实、土地承包经营权证发放不到户、土地承包合同未签订到户的问题；

（二）检查承包期内违法收回和调整农民承包地的情况，依法纠正违法收回和调整承包地的问题；

（三）检查农村土地承包经营权流转情况，依法纠正土地流转不规范，强迫承包方流转土地承包经营权、截留扣缴承包方土地流转收益的问题；

（四）检查农村土地承包经营方案、土地征用补偿及分配、农村机动地和“四荒”地发包的公开和民主管理情况，依法纠正侵害农民权益的问题；

（五）检查农村土地承包档案管理情况，依法纠正农村土地承包档案管理混乱的问题；

（六）检查农村土地情况，农村土地承包纠纷的调处方式、效果，依法纠正属地管理责任不落实、职能部门不作为、干部作风简单粗暴的问题；

（七）检查农村土地征占情况、依法纠正和查处违法违规批地用地，以各种名义变相征占农村土地问题；

（八）检查农村土地承包管理部门的机构、人员的落实和其他侵害农民土地权益的问题，依法维护农民的土地权益。

三、总体目标

通过专项治理，基本解决目前农村土地突出问题。主要达到以下目标：

（一）农民土地承包权益得到切实落实。完成延包扫尾工作，消灭少数村未签订二轮土地承包合同、经营权证未发放到户的死角。到20*年底，各乡镇、村农村土地承包经营权证发发到户率达到98％以上。

（二）农民土地承包权益得到切实维护。纠正和查处违法收回和调整农民承包地、超标准预留机动地、违法发包“四荒”地、强迫农民流转土地承包经营权、干部作风简单粗暴和违法行政等突出问题，有效化解农村土地承包矛盾和问题。

（三）农村土地流转得到规范。杜绝违背农民意愿强行土地流转和截留土地流转收益，实行土地流转备案制度和占用农用地的土地流转审批制度。

（四）土地纠纷调处能力得到切实提高。建立、调解、仲裁和诉讼等多渠道解决土地纠纷的调处机制，强化土地属地管理责任，努力做到把纠纷解决在当地，把矛盾化解在基层。基本实现小的土地纠纷不出村，一般土地纠纷不出乡，大的土地纠纷不出县。

（五）土地承包规范管理得到切实加强。土地承包档案、机动地和“四荒”地发包、土地承包经营权证管理等工作得到明显加强，相关制度进一步完善。

（六）违法违规征占农村土地的突出问题得到明显遏制。进一步增强依法依规用地意识，实施更为严格的征地审批和用途管制，被征地农民合法权益得到切实维护。

（七）基层干部作风得到切实改进。进一步强化保护耕地、维护农民土地财产权利的意识，增强贯彻执行土地政策、法规的主动性和自觉性，做到执政为民、依法行政、依法办事。

四、工作步骤

专项治理工作时间为3个月，从20*年9月至11月，分动员、自查、整改、总结4个阶段进行。

（一）动员阶段（9月上旬至9月中旬）。各乡镇按照要求，结合当地实际，制订具体专项治理实施方案，把专项治理的任务部署到各村组，把开展专项治理的目的、任务和要求传达到广大干部群众中。

（二）自查阶段（9月下旬至10月中旬）。各乡镇按照工作重点及时开展自查活动，组织力量对每个村、组开展农村土地承包情况、土地征占情况进行认真排查，理清存在的突出问题。在此基础上，提出整改方案，明确整改的重点、时限、措施和具体要求。县农村土地突出问题专项治理领导小组各成员单位要按照部门职责，积极开展自查，认真查找和解决涉及本部门的农村土地突出问题。各乡镇及有关部门要及时汇总自查情况和整改方案，于10月底前上报县农村土地突出问题专项治理领导小组办公室。

（三）整改阶段（10月下旬至11月上旬）。各乡镇要针对自查中发现的突出问题，依照整改方案进行整改，纠正存在的突出问题。

（四）总结阶段（11月中旬至11下旬）。各乡镇对农村土地专项治理工作进行认真总结，于11月15日左右，将工作总结上报县农村土地突出问题专项治理领导小组办公室。办公室汇总后，形成全县农村土地突出问题专项治理工作总结上报。

五、组织领导

农村土地治理篇（2）

农村土地综合整治十分重要，从2000年开始至今已有10余年，事业从无到有，资金从少到多，影响力从小到大，管理从散乱到基本成体系，基层政府和广大群众从不了解、不理解到主动申请项目，积极拥护并参与项目实施，各级各部门密切配合、积极推进，加大资金投入，狠抓项目管理，农村土地综合整治得到迅速发展，取得了明显成效，在保护耕地和节约用地、促进新农村建设和县域经济发展等方面发挥了重要作用，取得了显著成效，受到了各地区特别是广大农民的欢迎。通过多年来农村土地综合整治项目实施，全面提高了项目区耕地质量，有效增加耕地面积，提升了耕地质量等级，达到田成方、沟相通、路相连、旱能灌及涝能排，基础设施完备，整体功能较强的高产农业区标准，不仅保证了耕地的“占补平衡”和“总量平衡”，进而保证了经济快速发展的用地需求，而且为提高农业综合生产能力，发展现代农业创造了条件，对改善农村的生产、生态条件，提高农民收入，强化农业综合生产能力起到了积极的作用。

2农村土地综合整治现状分析

一是基层国土资源管理部门推进农村土地综合整治积极性不高，重视程度不够。目前，经济发展已进入快车道，各类建设用地进入高峰期，各地区将重点放在保经济发展上，把争取建设用地指标和加快用地报批作为头等大事。对推进当地农村土地综合整治重视程度不够，同时农村土地综合整治项目建设资金多、任务重、压力大，各级国土资源管理部门和土地整治机构普遍存在畏难情绪，存在多干事问题多的顾虑，工作积极性不高。二是各级土地整治机构人员较少，专业性不强，力量相对不足。近几年，随着农村土地综合整治深入开展，各级国土资源管理部门基本上建立了专门的土地整治机构，取得了一定成绩，也起到了积极的作用，但与目前农村土地综合整治项目建设任务需要还有一定差距。部分地区仍没有建立专门的管理部门和工作机构，力量薄弱，工作被动，大部分地区土地整治机构人员少，专业性不强，难以适应工作需要。三是全国范围内耕地后备资源匮乏，通过实施农村土地综合整治项目实现新增耕地已十分困难。全国第二次土地调查后，大部分地区基本上已没有可供开发的耕地后备资源。同时，各地区为了争取建设用地指标，优先保证占补平衡项目补充耕地，与农村土地综合整治项目补充耕地发生冲突，已成为影响农村土地综合整治项目安排的主要因素之一。四是专项资金使用范围较窄，现行预算体系已不能适应农村土地综合整治工作需要。项目投资范围仅局限于耕地和基本农田整理范围，将农村和城镇工矿建设用地整治、损毁土地复垦等排除在外，资金预算体系中，现行的预算定额、建设标准已不能满足各类农村土地综合整治项目工程建设实际需要。

3农村土地综合整治项目管理存在的问题

2000年以来，通过开展以农村宜农未利用土地的开发和以田、水、路、林与村综合整治为主的农村土地综合整治工作，不仅实现了耕地总量平衡，还极大地改善了农田基础设施，在推进农业现代化上作出了重大贡献。但随着项目建设的深入推进，在资金和项目管理上的缺陷也逐渐显现。一是典型示范作用不明显。目前，已实施的各类农村土地综合整治项目数量庞大，但质量不高，工程建设突出、示范效果明显，可以成为样板工程的综合性项目不多。二是项目实施范围窄。农村土地综合整治项目始终围绕客土整理、农田水利、田间道路和农田防护林等工程建设进行投入，在城乡统筹发展、建设用地整理等方面投入不够。三是项目建设周期往往拖延时间过长，且资金使用率不高。大量专项资金滞留在各级政府和财政部门，没有落实到项目。

4强化农村土地综合整治项目管理的措施

4.1进一步加大宣传力度，扩大宣传范围一是加强对各级政府，特别是县、乡基层人民政府的宣传力度。县、乡基层人民政府是项目实施的主体，建议将农村土地综合整治工作宣传重心放在县、乡基层人民政府，调动基层人民政府申报项目积极性，充分发挥基层人民政府，尤其是乡镇政府在项目实施过程中的管理、协调和监督作用，鼓励乡镇政府内部成立专门机构，派专人参与项目实施、管理、监督和协调等相关工作。二是进一步提高国土资源管理系统对农村土地综合整治重要性的认识。农村土地综合整治是国土资源管理的重要组成部分，能否搞好这项事业，关系重大。农村土地综合整治资金量大，政策性强，对专业和技术要求也比较高，各级国土资源管理部门应高度重视，切实加强领导，加大力度，严格监管，规范管理，切实搞好农村土地综合整治工作。三是在全社会深入开展农村土地综合整治法规和政策宣传，提高群众对农村土地综合整治在提高粮食生产能力、改善农民生产生活水平、全面建设小康社会、实施可持续发展战略中重要作用的认识。树立依法、按规划进行农村土地综合整治的观念，增强公众参与和监督意识。充分发挥农村集体经济组织在项目实施过程中的监督、协调作用，鼓励农村集体经济组织成立村群众工程质量监督小组，派专人担任群众监理员参与项目实施。

4.2以农村土地综合整治规划为龙头，以项目信息检测监管系统为抓手，综合运用现代技术手段，强化资金和项目管理一是要做好规划。有了规划，任务才能明确，工作才有方向，农村土地综合整治专项规划是项目安排的重要依据，同时也是协调与农村土地综合整治有关各部门工作的重要抓手，因此，农村土地综合整治专项规划应上升到政府层面，作为土地利用总体规划的子规划指导有关各部门的工作。二是搭建好农村土地综合整治监测监管信息平台。项目管理系统平台的应用，将大大提高农村土地综合整治工作效率，为各级政府和相关部门对农村土地综合整治项目实时监督管理提供了便利条件，同时作为项目管理系统，对各地区把握政策方向，规范项目实施也起到重要作用。

农村土地治理篇（3）

1、认真搞好农村土地承包经营权证换发补发工作，依法纠正农民土地承包经营权不落实、土地承包经营权证发放不到户、土地承包合同未签订到户的问题；

2、认真纠正在承包期内违法收回和调整农民承包土地的问题；

3、指导农民开展农村土地承包经营权流转工作，防止强迫承包方流转土地承包经营权、截留扣缴承包方土地流转收益的问题；

4、搞好农村土地承包经营方案、土地征用补偿及分配、农村机动地和“四荒”地发包的公开和民主管理情况，依法纠正侵害农民权益的问题；

5、规范完善农村土地承包档案管理情况，依法纠正农村土地承包档案管理混乱的问题；

6、认真做好农民土地问题工作，坚决纠正干部工作作风简单粗暴的问题；

7、检查农村土地征占情况，依法纠正违规用地、变相征占农民土地问题。

（二）总体目标。通过专项治理，要切实解决普遍存在的农村土地突出问题。主要达到以下目标：

1、农民土地承包权益得到切实落实。完成农村土地承包经营权换证补证工作，实现承包地块、面积、合同和证书“四到户”。

2、农民土地承包权益得到切实维护。纠正违法收回和调整农民承包地、超标准预留机动地、违法发包“四荒”地、强迫农民流转土地承包经营权、干部作风简单粗暴和违法行政等突出问题，有效化解农村土地承包矛盾和问题。

3、土地纠纷调处能力得到切实提高。普遍建立、调解、仲裁和诉讼等多渠道解决土地纠纷的调处机制，强化土地属地管理责任，努力做到把纠纷解决在当地，把矛盾化解在基层。

4、土地承包规范管理得到切实加强。土地承包档案、机动地和“四荒”地发包、农村土地流转、土地承包经营权证管理等工作得到明显加强，相关制度进一步完善。

5、违法违规征占农村土地的突出问题得到较好处理。进一步增强依法依规用地意识，实施严格的征地审批和用途管制，被征地农民合法权益得到切实维护。

6、基层干部工作扎实有效。进一步强化维护农民土地财产权利的意识，增强贯彻执行党在农村土地政策的主动性和自觉性，做到执政为民、依法行政、依法办事。

二、时间安排

农村土地突出问题专项治理工作分宣传动员、结合换证补证落实政策、自查检查、验收总结四个阶段进行。

（一）宣传动员阶段。各村明确开展专项治理工作的时间安排和目标要求，把开展专项治理的目的、任务和要求传达到广大干部群众。加强法律政策的宣传普及，组织广大干部学习农村土地承包法律政策，深刻领会和掌握各项规定，引导和组织广大农民群众积极参与和配合专项治理工作。

（二）换证、补证落实政策阶段。根据《农村土地承包经营权证换发、补发工作实施方案》的要求，全面开展农村土地承包经营权证换发、补发工作，保质保量地完成换证、补证工作。

（三）自查检查阶段。按照验收方案的要求，认真组织验收，纠正存在的问题，健全机制，制定制度。

（四）验收总结阶段。检查验收工作基本完成后，要对专项治理工作开展情况认真进行总结，并逐级上报。

农村土地治理篇（4）

关键词：土壤污染；特点；类型；危害；治理策略

Keywords：soilpollution；characteristics；types；hazards；managementstrategies

中图分类号：X53文献标识码：A文章编号：1006-4311（2018）08-0044-02

0引言

随着人类社会活动和农业生产的日益频繁，农村地区土壤污染越来越严重，对我国农业生产和农民生活造成了严重危害。近些年来，我国加大了土壤污染治理力度，特别是2014年推出的《环保法案修订案》为我国农村地区土壤治理指明了方向，确保土壤污染防治的相关工作落实，对我国环保工作展开起到了积极作用。

1农村土壤污染的特点、类型及危害

1.1特点

第一，累积性。大气、水体中的污染物容易扩散、转移，而土壤中的污染物不具备这样的特性，易积累在土壤中；第二，隐蔽性。大气、水体中的污染物一般通过视觉、嗅觉、触觉等方式可以直接感觉到，但是土壤中的污染物要经过样品检测、分析后才能发现，所以很难发现；第三，难逆转性。重金属是土壤污染的主要源头，其在土壤中很难消失、稀释，实现完全的降解需要很长时间；第四，不均匀性。由于土壤中的污染物转移速度慢，且土壤土质差异大，造成污染物分布不均匀；第五，治理任务艰巨。土壤污染一旦发生，治理难度十分大。仅仅是切断污染源头就要花费大量的资金和时间，后期恢复更是一个长期过程。

1.2污染类型

调查显示，农村地区土壤污染主要包含以下几个方面。第一，化肥、农药的不当使用污染土壤。化肥及农药的使用能大大提高粮食作物的产量。但是氮、磷等化学肥料的长期大量使用却能破坏土壤结构，造成土壤板结、耕地土壤退化、致使耕层变浅、耕性变差、保水肥能力下降、增加了农业生产成本，影响了农作物的产量和质量。第二，废水污染土壤。使用生活污水和工业废水灌溉农田是导致土壤污染的重要原因之一。但是这些污水中含有大量重金属、酚、氰化物等有毒有害的物质，它们会将污水中有毒有害的物质带至农田，在灌溉渠中形成污染带。第三，大气污染土壤。大气中的有害气体主要是由工业生产、汽车尾气和生活取暖排出的有毒气体，它的污染面大、覆盖范围广，会对土壤造成严重污染。废气污染大致分为两类：一是气体污染，如二氧化硫、氟化物、氮氧化物、碳氫化合物等，在大气和水滴中转化为硫酸、硝酸等随雨雪落地，形成酸雨。酸雨不仅直接腐蚀农作物，而且降低土壤缓冲能力；第四，固体颗粒污染，如粉尘、烟尘等固体粒子及烟雾，雾气等液体粒子，它们通过沉降或降水进入土壤，造成污染。第四、生物残体和牲畜排泄物对土壤的污染。利用禽畜饲养场的粪便和屠宰场的废物作农业肥料，如果不进行物理和生化处理，则其中的寄生虫、病原菌和病毒等可导致土壤和水域污染，并通过水和农作物危害人群健康。第五，固体污染物的污染。固体废弃物主要是农用地膜和工业、生活固体废弃物。一是各种农用塑料薄膜作为大棚、地膜覆盖物被广泛使用，如果管理、回收不善。大量残膜碎片散落田间，会造成农田“白色污染”。这样的固体污染物既不易蒸发、挥发，也不易被土壤微生物分解，是一种长期滞留土壤的污染物。土壤内非降解残留膜数量超过土壤自净容量时，会影响农田机械耕作，破坏土壤结构。二是工业废渣和生活垃圾如果不经有效处理，随意丢弃或简单深埋处理不仅占用大量土地资源，其产生的有毒物质还将严重污染土壤。在我国，有大量的城市垃圾都是采取深埋（或者露天处理）的方式简单处理，而垃圾填埋场大部分选择城市郊区。而且，由于农村经济发展落后，虽然垃圾数量相对较少，但有效处理率极低，垃圾基本是露天堆放。第六，重金属元素引起的污染。汽油中添加的防爆剂四乙基铅随废气排出污染土壤，造成铅污染；各种大量使用杀虫剂、杀菌剂、杀鼠剂和除草剂导致砷污染；铀矿开采和浓缩、钍矿开采、核实验、核废料处理、燃烧发电厂、磷酸盐矿开采及加工都是土壤辐射污染的来源。还有，铜、锰、镉等重金属长期潜伏在土壤中，随着时间的推移而慢慢累积，达到一定量后，就会出现重金属超标，给土壤造成严重污染。在重金属超标土壤中生长期起来的农作物也会含有重金属含量，人食用后，损伤人体肝脏等器官。此外，重金属污染降解慢，对土壤的污染是持续性的，难以治理。第七，其他有机物污染。部分化工企业多的农村地区，由于化工企业排放物中有大量的有机物，如硫化物、苯酚等，这些物质造成土壤中的微生物疯狂生长，破坏土壤结构，进入人体后可能致癌。

1.3污染危害

我国是农业大国，農业在国民经济中占据十分重要的地位。同时，我国也是人口大国，每年都需要数量庞大的粮食。农村土壤污染后，除了破坏农业生态环境，降农产品食品安全外，还会危及人体生命健康。从长远角度看，农村土地污染的难治理性会增加治理工作的难度，在漫长的治理过程中，污染土壤持续影响农业生产，不利于农业产业健康发展，可能引起食品安全危机。根据国土资源部统计表明，目前全国耕种土地面积的10%以上已受重金属污染。全国土壤总的点位超标率为16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。中国工程院院士罗锡文2011年10月份曾表示，全国3亿亩耕地正在受到重金属污染的威胁，占全国农田总数的1/6。环保部文件显示，在对我国30万公顷基本农田保护区土壤有害重金属抽样监测时发现，有3.6万公顷土壤重金属超标，超标率达12.1%。

2农村地区土壤治理策略

农村地区土壤污染，直接影响着农村地区生态安全和农作物食品安全，危及人体生命健康。一旦污染的农食品流入市场，极可能造成食品安全问题。针对这样的情况，我国政府部门一直高度重视农村土壤污染治理工作，加强防御保护，重点治理已经污染的土壤，恢复土壤层结构，为农作物生长提供安全的生长环境。

2.1清理污染土壤

由于土壤污染具有隐蔽性和难治理性，为了尽快恢复土壤结构组成，通过清理污染土壤将土壤中的重金属污染区和有机物污染区消除掉，降低土壤中的重金属和有机物含量，使污染土壤能够正常的重视农作物。这就是人们常说的物理还原法。如，部分地区通过物理还原法清理污染土壤区域后，将未污染的土壤换填在污染区上，避免重金属持续污染土壤，使土壤结构组分得以恢复。此外，有的地区在重污染土壤位置上浇筑水泥，用以固定污染物，防止污染物转移，进一步扩大污染面。待污染区域土壤测试合格后，继续种植农作物，可促进土壤结构恢复。

2.2对污染物进行化学反应处理

除了采用物理还原法外，还可以采用化学反应方法处理农村污染土壤。这种方法能够彻底解决土壤污染物污染问题，减少土壤修复过程中的环境破坏，特别是适合污染面积大区域的土壤污染治理工作。利用化学方法进行农村土壤污染治理的常用方法有化学氧化、化学还原、电化学修复、化学淋洗等。其中，化学氧化和化学还原主要是利用氧化剂、还原剂与污染物的化学反应来降解污染物，或降低污染物毒性，进而降低土壤污染严重程度。化学淋洗方法是通过化学溶剂把土壤中的污染物清转移出去，便于集中处理污染物，加快土壤污染治理和恢复。

2.3利用微生物进行土壤治理

有机物中的微生物虽然是造成土壤污染的主要根源，但是有些微生物以污染物作为事物，能够消耗和分解污染物。所以，农村土壤污染治理可以采用微生物修复法，将有益的微生物群落引入到污染土壤中，利用这些微生物吸附重金属离子，使重金属离子价态改变，进而降低重金属含量。

微生物不仅能降低土壤中的重金属含量，还能消耗土壤中的有机物，使复杂的有机物分解为成分比较简单的有机物，加快有机物污染降解速度，达到污染治理目的。目前，微生物治理土壤污染的方法已经有了很普遍应用，具体实践中要充分考虑土壤环境，根据土壤情况和污染程度高低选择适合的菌种群落，否则无法发挥出微生物的污染物分解作用。特别是污染程度严重区域，微生物可能出现死亡情况，所以需要进一步分析微生物污染治理法。

2.4在污染土壤上种植植被

很多植物具有污染物固定、分解、吸收等作用，在土壤污染地区种植植物，可以利用植物的特性、功能达到污染治理目的。目前，常用的植被修复主要强调污染物提取，即通过植物将污染物转移到植物内部，减少污染物在土壤中的累积，降低土壤污染严重程度。除了吸收污染物外，植物还能固定土壤，减少水土流失，改善土壤结构，使污染土壤逐渐恢复种植条件。

3结论

综上所述，农村地区土壤污染危害极大。为了降低土壤危害，各级政府部门和相关单位高度重视农村土壤污染治理工作，通过物理法、化学法、微生物法、植被法等一系列方法治理污染，并恢复土壤结构组分，尽快恢土壤种植条件。在这基础上，还应注重土壤污染防御，减少土壤污染源，保护农村土壤安全。

参考文献： 

[1]朱天宇.论述农村地区土壤污染治理策略[J].农村经济与科技，2016，27（12）：25. 

[2]任兴超.浅议我国土壤污染现状及治理措施[J].新农村，2013. 

[3]刘福兴，宋祥甫，邹国燕，付子轼，刘娅琴，薛利红，杨林章.农村面源污染治理的“4R”理论与工程实践——水环境生态修复技术[J].农业环境科学学报，2013，32（11）：2105-2111. 

农村土地治理篇（5）

全面贯彻落实科学发展观，按照“谁主管、谁负责、谁治理”的原则，强化农村牧区集体土地流转管理，规范农村牧区集体土地流转行为，建立健全农村牧区集体土地流转监管长效机制，切实维护流转双方当事人合法权益，促进全旗经济社会持续健康快速发展。

二、治理内容

对全旗农村牧区集体土地流转行为进行集中清查治理，具体包括农村牧区耕地、林地、草原、滩涂、荒沙、荒地、水面、未利用地及宅基地流转等。重点清查内容如下：

㈠未按照农村牧区集体土地流转程序流转土地的；

1.未经村民委员会同意，私自流转集体土地的。

2.未经集体土地承包方同意或委托，擅自流转集体土地的。

3.未经所在村民委员会三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，同时未经所在村民委员会、镇人民政府、旗农牧业行政主管部门审批或备案，擅自向本外单位或个人流转土地的。

4.流转期内，未经原承包方和发包方同意，擅自对流转土地进行再流转的。

㈡流转期内，未经相关部门审核批准，擅自改变土地用途的；

㈢土地流转后，受让方未按照合同约定向承包方履行流转收益的；

㈣未经所在集体经济组织或村民委员会同意、镇人民政府审核和土地行政主管部门审批，擅自转让宅基地的；

㈤强迫或阻碍承包方依法流转土地的；

㈥侵占、截留、扣缴流转收益的；

㈦流转合同不规范的；

㈧将土地流转给干部职工的；

㈨其他违反农村牧区集体土地流转管理的行为。

三、实施步骤

此次专项治理工作从2011年11月20日起至2012年6月30日止，具体分为动员部署、摸底排查、集中治理、总结提高4个阶段。

㈠动员部署阶段（2011年11月20日至2011年11月30日）。

制定下发实施方案，成立组织领导机构，召开会议安排部署专项治理行动。强化宣传动员，营造良好舆论氛围。

㈡摸底排查阶段（2011年12月1日至2012年2月29日）。

由各镇牵头，旗农牧业、国土、林业、房管、监察、法制等部门联动，组成工作力量，按照“属地管理”的原则，对流转情况进行全面摸底排查，登记造册，建立台账，排查率要达到100%，切实做到底数清、情况明、数据准。

㈢集中治理阶段（2012年3月1日至2012年6月20日）。

针对摸底排查出的违法违规问题，按照“区别对待”的原则，由各镇牵头，旗直各有关部门配合依照有关法律法规，采取有效措施予以规范、纠正、清理和查处。对于符合流转条件的，相关手续不完备的，责成流转相关当事人予以完善和规范；非法流转土地的，对流转行为予以纠正或清理，并依法依规对相关责任单位和责任人员进行处理；土地流转后擅自改变土地用途的，责成有关单位或当事人予以恢复原貌，并依法依规追究相关责任单位和责任人责任。

㈣总结提高阶段（2012年6月21日至2012年6月30日）。

各镇作为专项治理行动的责任主体，要对专项治理行动开展情况进行认真总结，并形成总结材料于2012年6月30日前报旗专项治理行动领导小组办公室统一汇总后报旗人民政府。

四、组织领导

为切实加强对专项治理行动的组织领导，确保各项工作顺利有序开展，旗人民政府决定成立旗农村牧区集体土地流转专项治理行动领导小组，组成人员如下：

组长：

副组长：

成员：

领导小组负责全旗农村牧区集体土地流转专项治理行动的组织、协调、领导等工作。领导小组下设办公室，办公室设在旗农牧业局，负责领导小组日常工作，办公室主任王永清兼任。领导小组派出6个工作组，具体开展相关工作。

第一组镇工作组

组长：（镇长）

副组长：（旗农牧业局副局长）

工作人员从、农牧业局、国土资源局、林业局抽调。

第二组工作组

组长：

副组长：

工作人员从、农牧业局、国土资源局、林业局抽调。

第三组镇工作组

组长：赛音朝格图（镇镇长）

副组长：王生杰（旗林业局副局长）

工作人员从镇、农牧业局、国土资源局、林业局抽调。

第四组镇工作组

组长：

副组长：

五、工作要求

㈠加强领导，提高认识。各镇、各有关部门要充分认识专项治理行动的重要性和复杂性，统一思想，提高认识，抽调专门工作人员，认真开展专项治理行动，切实做到领导、人员、经费、措施“四到位”，确保此项工作真正落到实处、取得实效。

㈡协调配合，形成合力。此项工作时间紧、任务重、要求高，各镇、各有关部门要各司其职、各负其责、密切配合、加强沟通、形成合力，确保专项治理行动深入有序开展。

农村土地治理篇（6）

摘要： 我国农村土地登记总体上呈现“法律缺位，政策先行，回避争议，强制推进”的特点，希望借助权利登记制的治理功能，通过完善登记实现对农村土地流转秩序的治理。但不可忽视现有登记制度的缺陷为秩序治理所形成的影响：如虚化的权利主体不能确立登记主体，分立的登记机关无法产生统一准确的登记信息，错位的效力规则无法达成一致的权利变动预期，模糊的赔偿责任导致无法划定登记权行使边界。这些障碍必须通过统一权利主体与登记机关信息、按土地的不同用途构建效力规则及完善错误登记的损害赔偿制度予以克服。

关键词：农村土地；权利登记制；用途管制

中图分类号：F301.1文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2013）04-0020-05

关于土地登记，著名土地法学者温丰文教授是这样定义的：土地登记系指将土地及建筑改良物之所有权与他项权利之得丧变更，依法定程序，登载于地政机关掌管之簿册，其目的在于管理地籍、确定产权、并作为课征土地税，推行土地政策的依据[1]151。由此我们可知，土地登记，不仅是一种土地产权变动的标志，也是国家进行土地市场治理，推行土地政策的行政手段之一。在既有研究成果中，学者对于登记作为产权变动标志的探讨较多，而对登记作为国家进行土地市场治理手段的讨论相对较少，故本文将着重于探讨登记制度的市场治理功能的实现障碍及其制度改进方向。

我国实行以权利登记制度为主（兼采托伦斯登记制度）的登记制度，更易于实现国家规范农村土地流转秩序的治理目的。考查世界各国的三种土地登记制度，权利登记制更容易成为国家治理的工具。原因在于，权利登记制所奉行的实质审查及全面登记的登记制度，包含着此种制度对国家权力的盲目崇拜、对人的理性的无限信任及功利主义的成本考量。在权利登记制中，国家通过强制登记制度的实施，生产出交易产权的确定信息，并且将这种信息提供给社会，并担保这种信息的真实[2]。本文认为，权利登记制的功能绝不仅仅在于维护土地交易安全或保障产权，还在于其已经成为进行市场治理、推行特定国家土地政策的手段之一，后者尤其体现在农村土地登记制度上。

这种特定土地政策可以表述为：发源于城市的土地市场改革，基于“土地双重二元结构”的特性，为了保证实现城市房地产市场（尤其是土地供应量）的秩序与发展，立法者采取直接限制农村土地流转及其相应权利的特殊政策。这种特定的土地政策虽有其历史功绩，但在客观上造成城乡土地市场的分割，侵害了农村土地产权人的既有利益。随着土地市场的不断发展，公民土地财产权利意识的不断增强，此种政策完全无法抑制农村土地产权人非法流转的冲动，形成既有政策失灵的制度困境（以“小产权房”管制失灵为典型表现）。规范农村土地流转是实现对农村土地市场治理，实现城乡土地市场统一的基础条件。而要规范农村土地流转市场，实现市场统一，必须保证农村土地市场流转的交易安全，确定统一的流转规范。登记制度的首要作用就是可以为农村土地尤其是建设用地（使用权）流转提供流转“底本”数据，防范基层官员的“选择性执行”及集体产权人的“机会主义行为”。由此我们可知，现有登记政策将物权法中所确定的申请登记原则转换为强制登记原则，表面看是借助产权登记所能提供的公示力、公信力及推定力，实现确认产权界限的目的，其实质则是基于国家规范农村土地流转市场的治理目的。

然而，基于目前土地登记规范，登记能否实现“规范土地流转”这一治理目的？权利登记制本身的缺陷与目前的行政登记权扩张态势，是否会导致行政权对公民土地财产权的进一步侵犯？正如我们应警惕权利登记制下公权力恣意扩张可能性一样，我们也必须考虑目前的登记制度对实现这一治理目的的障碍及其制度改进路径。

一、农村集体土地登记的治理障碍分析

（一）权利主体虚化导致无法确定登记名义人

根据登记要件主义，任何土地产权变动均应以登记为要件，方能保证土地流转的交易安全，因而登记簿所提供的登记名义人即为交易双方证明并追索权利人的重要线索。在登记过程中，在登记簿或登记权证上必须确定登记权利主体或登记名义人，但农村土地“集体所有”的概念表述，使土地登记名义人被“虚化”，根本不符合登记名义人确定性要求，因为“农民集体”不应该成为一个恰当的民事主体，不应成为登记名义人；而按照法律所规定的授权组织，则因为组织形式残缺或治理结构不完善等原因也不能正确行使土地所有权。按照《宪法》、《土地管理法》及《物权法》的规定，法律所授权的管理组织包括：乡镇集体经济组织、村集体经济组织（村民委员会）及村内集体经济组织（村民小组）。现有政策采取尊重事实等方法，遵循“主体平等”和“村民自治”的原则，按照乡（镇）、村和村民小组、农民集体三类所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的主体名义之下。但是农民集体所有因缺乏合理的权利行使机制，容易在实践中造成村干部“内部人控制”的权利行使困境，而一旦内部人（可以称为“假权利人”）控制所形成的土地流转被其他权利人（如村集体经济组织成员）对此提出异议，则会导致交易失败，甚至引发社会不安定问题。

同时，本次登记的政策性文件未改进已有产权登记纠纷处理规范，同样会导致权利登记制所具有的规范土地流转的治理功能大打折扣。在权利登记制下必然重视登记的实质效力，登记名义人推定为真正的权利人，所以在进行确权登记之前，必须通过现有确权规则确定登记名义人。依据《土地管理法》第16条的规定，土地所有权与使用权争议由相关政府来处理，对于处理决定不服在30日内可以向法院解决，而从诉讼到裁决需要一定的时间，在争议没有解决之前，任何一方不得改变土地利用现状，此时土地登记发证自然处于悬而未决的状态。当争议一方的主体权益被国家承认（登记为标志）时，则意味着另一方的权益将会受到永久损害，导致假权利人处分权利被其他产权人认定为无效，从而导致流转交易失败，从而引发权利纠纷与冲突。

而登记机关的统一，应分步进行，可以首先实现集体农地使用权与农地承包经营权的统一登记，其次实现农村集体其他土地（水地、草地等）与集体土地登记机关的统一。即现有的农村集体土地登记制度中的集体建设用地登记、农民宅基地登记及农地承包经营权登记，应统一由国土部门进行登记，不应由农业行政主管部门负责土地承包经营权登记；在适当的时候应该修改《土地登记办法》，实现国土资源的统一登记，即对于水权、林权、草原权利均应由国土部门登记。

（二）完善土地用途登记信息

权利登记制下我国对于登记簿采用物的编成主义，可以便利地在登记簿中细化对土地用途内容的登记，因为“土地登记系为土地用途之外显结果，而土地用途则为土地登记的内蕴原因”，两者息息相关，应不能各自割裂[5]150。对于农村集体建设用地，应标明该土地的实际用途、地上建筑物、建筑物的修建时间等事项，为将来进一步土地流转提供基础；对于农地承包经营权的登记同样应细化为：农地级别、农地管制用途，规划变更预计年限等内容，否则农地投资人无法形成合理信赖的预期。应依据农地的质量与等级，通过技术性手段，确定每一块农地的具体管制用途，并对每一种农地之使用手段做出严格规定。规划变更预计年限的规定同样可以保护农地权利人的利益，其原因在于，虽然法律赋予农地权利人以30年或更长的使用权，但地方政府可以通过修改规划，使农地变更为建设用地，并通过较低补偿实现对权利的“置换”。对于土地进行详细的用途登记是保证登记的治理功能实现的重要手段，可以将对农村土地的身份性治理向用途治理转换，不再以权利人的身份确定该土地使用权是否可以流转，而是以土地使用性质及其承担的公共职能来判断该地块是否可以转用，因为依据权利人的身份确定权利的性质违背了平等原则；不再以土地使用权流转双方的意愿来判断该土地是否可以流转，而是以该土地流转是否违背用途管制的目的来判断是否可以流转，否则流转双方基于私人利益的追求，其均可以对“公共利益”视而不见，造成双方流转的外部成本难以内部化。

（三）按不同用途构建不同的登记效力规则

依据不同的土地用途，实施不同的土地登记变动规则。在权利登记制下，国家公权力具有扩张态势，登记要件主义对权利变动的要求最为严格，因而在我国的农村土地范围中，应对农村土地的核心部分：农用地实施登记要件主义，未经登记，不发生权利变动的法律效力，这种登记要件主义设计应同时包括对土地承包经营权及集体农地使用权实行登记要件主义，以增加权利人改变上述土地用途的难度。理由在于，农地承担全体社会成员的公共目标，具有公共利益属性；而对于宅基地使用权的变动仍应实行登记对抗主义，同时应规定除上述两类土地使用权以外的集体建设用地使用权同样实施登记对抗主义，即双方的交易只要经双方通过债权行为即可生效，只是不登记不能对抗第三人，登记对抗主义的国家干预程度相对较小，有利于国家激活农村集体建设用地进入市场进行交易。

（四）完善登记错误损害赔偿制度

不动产登记赔偿制度之所以得以普遍确立，主要是建立在侵权行为理论和登记的推定力补救的基础之上[6]132。对于前者，则说明土地在现代社会中价值巨大，如果真正的权利人由此受到巨大经济损失，如果不予以赔偿则不符合分配正义的原则；对于后者，则说明登记错误必然导致登记结果的异化，而登记赔偿制度则有利于抵销物权推定力的负效应。实质主义登记与形式主义登记体制下，错误登记的损害赔偿责任是不同的。实质主义登记条件下，登记机构负有实质审查义务，其注意义务较高，且应实行无过错责任形式；若登记错误则应进行赔偿受害人所受到的损失。而形式主义审查条件下，则登记机关仅负责交易形式的审查，而不进行内容审查，则不应承担错误登记的损害赔偿责任。我国目前立法偏重于实质主义登记立法，如我国《物权法》第二十一条规定：因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。具体设想为：（1）应确定该赔偿责任应以无过错责任为原则。（2）赔偿额度应以给受害人造成的损失为限，一般仅应包括直接损失，不应包括间接损失，但因土地登记有时容易给当事人形成非常大的损害，为周全保护当事人利益，因此应逐步建立登记赔偿基金制度和保险保障机制。为有效解决赔偿资金的来源问题，可以借鉴域外的登记赔偿基金制度，即从登记机关收取的登记费用中提取一定比例设立基金，该基金只能用于登记错误的赔偿，不能挪作他用。同时还可以将保险机制引入登记体系中，由登记机关向保险公司投保，购买登记责任险，以使在错误登记中受损的当事人可以获得补偿。（3）同时在实现路径上应由登记机关先行赔付，同时再向有过错的当事人追偿，其追偿范围包括登记机关先行赔偿的资金、利息、诉讼费用及其他费用。

三、结语

登记实质上以国家权力为表征，由国家对土地流转交易结果直接予以确认，所以促使土地流转交易不断完善及规范非法土地流转交易均以构建自洽、良善的土地登记制度为前提。权利登记制既然是我国的既有制度抉择，则必须充分权利登记制模式下的正向制度功能，必须从登记名义人、登记机关、登记对象、登记责任等方面入手完善登记制度，基于城乡土地市场同地、同权、同利的原则，构建统一的登记法律，既维护公共利益，同时也提高了土地流转的效率与安全性。

参考文献：

[1] 温丰文.土地法[M].台北：著作权人自版发行，2007.

[2]李凤章.登记限度论[D].中国政法大学博士学位论文，2005.

[3]何・皮特.谁是中国的土地所有者：制度变迁、产权和社会冲突[M].林韵然，译.北京：社会科学文献出版社，2008.

农村土地治理篇（7）

土地整治是发展现代农业的一项重要的基础性工作，是农业发展中的一个有机组成部分。在现实工作中，土地整治是适应新时期建设高效农业、现代化农业的重要手段。通过土地整治，可以增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善农民的生产生活条件，是建设现代农业的重要内容。因此，土地整治应该是，也必然是农业发展长效机制的重要组成部分。笔者从自己的工作实际和本县情况谈谈自己的看法。

一、农村土地整治管理改革的基本背景

1.经济社会发展实际的客观需要 随着社会经济快速发展，城乡用地格局和人地关系格局均发生了显著变化。城市规模扩展与基础设施建设用地增长需求旺盛，保障经济发展与保护耕地红线的“双保”压力持续加大，而农村土地废弃闲置和低效、无序利用问题日益突出，这种矛盾成为构建城乡经济社会一体化发展新格局的主要障碍。

2.统筹城乡和新农村建设战略任务要求 建设社会主义新农村是中国统筹城乡发展的战略决策，随着城乡统筹发展格局的深入推进，土地整治与新农村建设结合的研究也成为土地整治研究中的一项新内容。在新的形势下，农村发展和城乡统筹的目标要求也有新的变化，加强与当前开展的户籍制度、农村土地制度改革等统筹城乡制度改革的衔接，才能更好地发挥各项制度的合力作用，改革农村土地整治的传统管理方式成为题中之义。

二、农村土地整治管理现状和改革面临的困难

1.农业基础设施薄弱。

我县投入农业设施的资金严重不足，水利设施的投入只覆盖极少部分耕地，即使原有农田水利设施，缺乏后期管护和资金的再投入，基本不能满足农业灌溉需要，不能保证农业旱涝保收。农业生产道路设施基本未投入，农民耕作仍粗放性，运输基本上靠肩挑背驮，不能利用小型机械种植，生产力水平极为低下。

2.设施农业项目建设资金投入不足

农业设施建设是一项高投入，高产出的项目，对收入较低的农民来说，资金不足的矛盾十分突出，依靠群众自筹建设有一定的困难。另一方面，由于认识不足，农民等、靠、要的思想相对严重，多渠道投入的机制还未形成。近两年设施农业建设项目虽然财政在资金上给予补助，但金额有限，在不同程度上影响了设施农业的快速发展。农机补贴的种类和面都很窄，没有出台相应的政策和设立相应的专项资金投入也很少。

3.项目缺乏后期管护

项目实施后，县土地整理中心将项目移交给项目所在的乡镇人民政府，由乡镇人民政府移交给村社进行管护。由于项目没有后期管护经费，农村劳动力都外出务工，项目移交后基本上未进行管护，工程移交基本上是流于形式。

三、农村土地整治管理体制改革的对策建议

1.制定政策，规范行为

在市局制定相关政策的基础上，我县通过开展调研并出台了《丰都县户籍制度改革宅基地及附属设施用地处置有关事宜的通知》、《丰都县农村建设用地复垦项目实施方案》、《丰都县土地开发整理项目管理办法》。同时与县监察局联合出台了《关于开展丰都县土地整治项目联动监督工作的通知》，为规范我县土地开发整理及土地复垦工作的实施过程中的行为提供了政策依据。工程实施过程中，严格按照土地开发整理项目的有关规定，实行项目法人制、公告制、合同制、工程招投标制、工程监理制、审计制的 “六制”管理。

2.措施有力，强化监督

一是委托有资质的专业监理单位。要求监理单位认真履行三大职责，严把施工各环节的质量监理关。二是每2-3个项目派驻1名现场联系人，负责工程项目设计方案的指导、监督检查及现场监理工作。三是强化群众监督。涉及项目的每个村均聘请了1名基层党员、群众，协助监理单位实施全程监理。四是开展工程技术培训和技术指导。在工程施工前，县土地征用储备整理中心组织乡镇政府、监理、设计和派驻的现场相关人员进行了技术培训，并对施工单位进行技术指导。五是在项目实施期间，每月召开1次监理人员、联系人和乡镇项目技术人员工作会，及时解决工程推进过程中的问题。六是联系人、监理人员共同在现场不定期，对单项工程进行检查，确保了工程质量。

3.多方结合，提档升级

在农业产业区域化、专业化、市场化、现代化的规划基础上，按照现代农业和新农村建设的要求，用土地整治的资金，引导农业企业规模经营，产业化经营，提高机械化水平。以建设高标准基本农田为契机，推进我县骨干农业项目提档升级，促进传统农业向现代农业转变。同时大力实施农村建设用地复垦，促进农村建设用地节约集约，推进新农村建设，改善农村居住环境。

4.资金整合，拓宽渠道

坚持政府主导、多元投入、加强整合，为农村土地整治提供稳定的资金保障。一是加大政府投入。县里加大统筹力度，统筹利用耕地开垦费、用于农业土地开发的土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费等资金，专项安排农村土地整治资金。二是整合涉农投入。按照“渠道不乱、用途不变、专账管理、统筹安排、各计其功”的原则，把农村土地开发整理复垦与发展村级集体经济、村庄整治、下山扶贫、农民饮用水、万里清水河道、农业综合开发、农村联网公路、农村电气化建设等有机结合起来，有效整合相关项目资金。三是拓宽筹资渠道。要运用市场机制，拓宽资金筹措渠道。在县域范围内建设用地增减挂钩项目新增耕地置换建设用地的，土地出让所得收益按一定比例用于农村土地整治项目建设；建设用地复垦指标在省域范围内有偿调剂使用的，所得收益应专项用于农村土地整治项目建设，保障村庄土地整理复垦、住房改建、基础设施和公共服务设施建设的需要。四是鼓励金融投入。各金融机构特别是农村信用社、农发行、农行，要加大对农村土地综合整治和农村住房改造建设的信贷支持力度。

农村土地治理篇（8）

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1007-3973（2013）004-157-02

十几年来，我国高度重视三农问题，建设社会主义新农村和统筹城乡发展已成为国家发展战略。中央和地方集中投入大量涉农资金支持农村建设，以改变农村面貌、促进农业发展和农民增收，其中开展农村土地整治已经上升为国家层面的决策部署。2012年国务院批准正式颁布实施《全国土地整治规划（2011～2015年）》，这预示着我国农村土地综合整治事业迈出快速发展的步伐。但由于农村土地综合整治项目自身具有涉及面广、工程建设复杂、牵涉的利益主体较多、项目难度大等特点，若使农村土地综合整治项目顺利实施，保证工程质量与进度，充分发挥惠农工程的效益，在农村土地整治项目的实施管理工作中，还存在着不少亟待解决的问题。

1 规划设计不能满足施工和群众需求

在施工阶段逐渐暴露出前期规划设计不符合当地实际、不能满足施工需要、达不到群众的期望要求等诸多问题。

1.1 测量标准偏低，工程计量出入较大

农村综合土地整治项目区很大，几千亩到几万亩，地形复杂多样，沟渠林路居民点俱全。目前的测量比例尺标准较低：平原为 1：5000，丘陵为 1：2000。这造成了在规划设计时，建设内容量化偏差较大。建设内容工程量不准，而投资额度已定，在后期的施工就会出现上述问题。

1.2 规划设计时现场踏勘、走访调研不够细致深入

在前期的规划设计时，建设单位与规划设计单位应成立专班，对项目区的规划布局、建设内容涉及到的田、路、沟、渠、桥等都应做详尽的测量、踏勘，并征求当地村组群众、有关部门代表意见。但由于项目涉及的面广，许多规划设计单位考虑时间、成本因素，在这方面都做的不够好。

1.3 部分规划设计人员的专业素质不高和责任心不够

在我国，农村土地综合整治事业才开展十几年。许多的行业标准规范还不健全，部分规划设计人员的专业水平不高，责任心不够也造成了前期规划成果不能满足施工需要和群众需求。

1.4 规划设计成果专家评审有局限性

农村土地整治项目的规划设计及预算书进行专家评审前，大多数专家由于精力和时间有限，在项目区现场踏勘时难以面面俱到。在评审时，侧重于对项目的经济技术指标、规划设计标准等问题提出专业性建议。

2 施工招投标过程中围标串标现象严重

围标串标现象在各个领域的招投标中普遍存在。但由于农村土地综合整治项目的特点，决定了施工单位的准入门槛低、工程质量后期责任难以认证追究，又因其建设资金为财政拨款有保障，使得农村土地整治项目围标串标现象尤为严重，且呈现以下特点：

2.1 农村土地整治项目投标单位报名家数较多

一个项目多则300家单位报名，不避免存在严重的围标串标现象，这就增加了招标成本，延长了招标时间。

2.2 农村土地整治项目招投标中挂靠单位、假借资质问题严重

为了增加中标的几率，许多单位或个人不惜采用挂靠单位、假借资质等各种方式进行虚假投标，这给农村土地整治项目招标择优带来了很大困难和负面影响。

2.3农村土地整治项目投标参与者素质普遍偏低

由于农村土地整治项目施工技术含量不高，要求投标施工单位的资质等级较低。在招标时农村土地整治项目往往被划分为若干个标段，每个标段大致金额四五百万，这又造成了实力雄厚的、资质等级高的施工单位往往不愿涉猎该类项目。长此以往，使得农村土地整治项目投标参与者的素质不高。

3 农村土地整治项目施工监管不力、协调难度大

（1）由于土地整治项目涉及面大，范围广，而监理人员有限，造成了施工监管力度不够。这很容易给施工方有了减少工序、偷工减料的机会，从而无法保证施工质量数量。

（2）土地整治项目涉及的利益主体多，如果施工不力、组织不当，还会影响农时，耽误农村的播种收割。在施工时还经常会有清障、青苗补偿、拆迁补偿等工作，当地的群众或单位为了得到高价补偿或担心影响自家的收成，经常使用各种方式阻碍施工，其协调难度十分大，既增加施工成本，又影响施工进度。

（3）由于前期工作成果不够深入，再加上施工人员的素质不高，施工方追求利润的最大化，主观上直接影响了农村土地整治项目的施工进度和工程质量。

4 农村土地整治项目实施管理优化的几点建议

从上述的分析看，农村土地整治项目施工技术含量不高，单个项目投资规模不大，但想把该类项目实施好、管理好确非易事。

4.1 强化从业单位的技术培训，灌输科学理念

农村土地整治项目虽然有其自身的特点，难以实施管理。但从主观上来说，人为因素、主观因素是主要的，起决定性作用的。从业人员都应接收系统的教育培训，提高各类技术人员的专业水平。

通过教育培训，加强规划设计人员的农业现代化、农村城镇化、环境生态化的设计理念，而不仅仅只限于沟、路、渠、林的设计布局，还应有超前意识，应使其设计成果更符合现代农村、现代农业发展的需要。

4.2 推行资质等级制度和商业信誉制度，健全制度措施

推行资质等级制度和商业信誉制度，就是参照交通、房建等成熟行业，通过对从事农村土地整治项目的中介单位的注册资金、技术力量、仪器设备、类似业绩等方面进行评估考核，进行等级划分，颁发土地整治专业的资质证书，并记录其从业行为，进行商业信誉评估并公示。以此，来规范监督中介单位的从业行为、增强从业单位和从业人员的责任意识，推进农村土地整治事业的健康发展。

4.3 在农村土地整治项目中采用高新技术，进行信息化管理

随着科技的进步，许多高新技术被应用到了各个领域。目前，国土资源部已经升级使用农村土地整治监测监管系统和耕地占补平衡动态监管系统，可以在计划与预算下达、实施阶段、验收阶段全过程的动态监管，建立了信息备案通报制度，年度责任目标考核和扣减建设用地指标相挂钩的约束机制。这为信息化管理农村土地整治项目奠定了基础。

随着“一张图”工程的应用和完善，可以对农村土地整治项目、规划设计前后情况、施工前后情况进行数据化、信息化的量化，进行直观的对比，便于对规划设计成果、竣工验收成果的专家评审、监督管理。

2013年5月1日起，开始施行《电子招标投标办法》。随着各地方电子招投标的推广应用，农村土地整治项目也将尝到电子信息化带来的红利，进一步降低招投标成本、减少围标串标的机会，提高招投标的效率。

4.4 广泛宣传，发挥群众的参与、监督作用。

农村土地整治项目是惠民工程，项目管理部门应加大宣传教育力度，争取得到广大农民群众的支持和配合。同时，也要发挥当地群众的参与、监督作用。无论是在规划设计阶段、还是施工阶段、验收阶段都可以组织经验丰富的当地群众参与、监督。这样既做到了项目的实施符合当地实际需要，又保证了项目工程质量。

相信通过制度政策的不断完善，高新技术的逐渐应用，我国农村土地整治事业会发展得又快又好，农村土地整治也会在保护耕地、保障粮食安全、促进城乡和谐发展中发挥重要的积极作用。

参考文献：

[1]国务院.全国土地整治规划（2011-2015年）[S].2012，3.

[2]国家发改委等八部门20号令.电子招标投标办法[S].

农村土地治理篇（9）

农村土地股份合作制企业，是指在明确农村土地集体所有权、稳定农户家庭承包权、放活土地使用权的基础上，由有经济实力的大户、集体经济组织或投资于农业的工商企业发起，将农户承包土地或集体所有用地，联合资金、设备、技术等其它生产要素量化入股，按照自愿原则组成利益共享、风险共担的股份合作制农业企业。

农村土地股份合作制企业的治理结构，是指规范农村土地股份合作制企业内部各利益相关方之间权责的制度安排。其实质是通过对法人资产的权利、责任和利益的结构性制衡来规范资产所有者与受托者、受托者与者间的利益关系，使资产各方面权利的运用尽可能严格的受到相应资产责任的制约，提高企业的整体运转效率。我国农村土地股份合作制目前还处于探索阶段，企业内部治理结构不成熟导致我国很大一部分农村土地股份合作制企业决策低效、运作不畅。

一、农村土地股份合作制企业的一般组织架构

现代股份公司的组织架构，要求权力机构、决策机构、监督机构和执行机构要相互分离、相互制约、各司其职。一般来说，我国农村土地股份合作制企业设有职工股东代表大会、董事会、监事会，施行董事会领导下的总经理负责制，初步形成了现代企业法人治理结构。

1、股东代表大会

股东代表大会是农村土地股份合作制企业的最高权力机构，股东代表大会实行一人一票制，一般情况下每年至少召开一次。股东代表从全体股东中按一定比例选生，任期一般为3年，届满可以连选连任。股东代表大会审议土地股份合作制企业的重大投资决策、发展规划、经营方针、财务预决算和年终分配方案、年度计划及其执行情况，每项议案必须经一定比例以上的股东代表同意才能通过。

2、董事会

董事会是股东代表大会的日常工作机构和执行机构，由股东代表大会选生，对全体股东负责并接受其监督。董事长由董事会选举产生，是农村土地股份股份合作制企业的法定代表人。农村土地股份股份合作制企业的总经理须由董事会提议并经股东代表大会讨论同意方可聘请，具体负责企业的生产经营管理活动。

3、监事会

监事会是农村土地股份合作制企业的监督机构，由股东代表大会选举产生，承担对董事会的监督职能，对全体股东负责并报告工作。监事会须有1―2名普通股东的代表，监事会主席和监事的任期一般为3年，届满可以连选连任。监事会必须加强对农村土地股份合作制企业生产经营活动的监督，确保全体股东的合法权益不受侵害。

二、农村土地股份合作制企业治理结构存在的主要问题

1、参与主体之间的信息不对称

在农村土地股份合作制企业中，企业的股东代表大会、监事会，董事会以及经理层的权限与职责相互分离，因而在董事会与股东代表大会、股东代表大会与监事会、董事会与经理层之间形成了一条复杂的委托――关系链。理论上当委托人与人的目标函数趋于一致，即人把委托人的利益与自身利益相统一，忠实地服务于委托人时，股份合作企业就能够达到委托――的最优效果；但在现实中，尤其是我国农村目前的现实状况，这种统一是很难做到的。其原因不仅在于人与委托人各自拥有不同的目标函数，更重要的是委托人与人双方的信息不对称以及企业经营结果不确定性的存在。而且我国现阶段大部分农村土地股份合作制企业规模较小，企业管理层大多为村干部或农民，文化素质偏低，独立担当行使其人职责的能力有限，企业经营管理专业水平和效率普遍较低，致使董事会与经理之间的委托――关系存在缺陷。这样就不可避免地导致“逆选择”与“道德风险”等委托问题的产生。

2、企业与社区行政组织“政企不分”

第一，法人地位缺失。大多数农村土地股份合作企业未到当地工商行政管理部门办理注册登记，得不到法律的相应保护，导致实际运行中面临资金、财税、销售等种种不利。第二，企业经营与社区事务管理缠绕在一起。大多数企业仍然难以摆脱社区行政机构的束缚，在机构设置上与社区基层行政组织“政企不分”，普遍存在“几块牌子，一套人马”的现象，企业经营往往受到基层行政干预，导致低效运行。

3、企业股东代表大会流于形式

在实践中，有些农村土地股份合作企业的股东代表大会流于形式。因为企业股东大部分是农民，他们的知识及能力均十分有限，加之农户之间天然的分散性，集体行动能力较弱，在企业的一些重大决策时，很多股东可能放弃其拥有的监督等权力。所以，董事长等重要职位一般仍然主要由村干部交叉兼任，民主管理、民主决策机制不能真正体现，普通小股东的权益得不到有效保障。这种董事会和经理层的“二位一体”现象，使董事会变成了“橡皮图章”，职权被弱化，不能有效监督经营者的经营行为和维护股东的权益。

4、监督机制存在缺陷

首先，农村土地股份合作企业内部监督机制缺乏。现行我国农村土地股份合作制企业中绝大多数成员持股比例很低，如果单个股东对企业经营者经营行为进行监督，成本很高，所得收益不足以弥补其付出的代价。同时当股东耗费成本进行监督而获利时，其他股东也会自动地分享该利益，导致农村土地股份合作制企业内部“搭便车”行为。因此，内部监督的缺乏促使机会主义行为与“道德风险”的发生。其次，农村土地股份合作企业外部监督机制不健全。我国农村土地股份合作制企业的股权具有地域上的封闭性，使得股东“用脚投票”机制缺失，企业经营者也不用担心“敌意接管”的压力，因此，外部股票市场对经营者的监督约束机制在农村土地股份合作制企业中不存在；同时，由于股权的封闭性，使得外部经理进入较难，大股东对外部经理进入也会抵触，再加上我国经理人市场还不成熟，这些都使得来自外部经理市场的约束对企业影响很小。

5、缺乏有效的激励机制

当前我国大部分地区的农村土地股份合作制企业没有建立起有效的激励机制。激励是有成本的，因此必须寻找最佳平衡点。激励机制缺失主要表现为：第一，入股股东的收益与土地股份合作制企业经营业绩得好坏与其所承担的风险脱节，企业经营者的收益与企业经营业绩脱钩。第二，企业管理层的寻租行为以及权利滥用导致企业激励约束机制虚设。第三，农村土地股份合作制企业内部收益分配过于平均化，对高素质专业经营管理人才缺乏吸引力。

三、优化农村土地股份合作制企业治理结构的对策建议

1、优化公司治理合约的设计

治理合约的遴选是提升我国农村土地股份合作制制度绩效的核心，其根本标准就是在各种不同合约中内生交易费用的节约程度。合约可分为两类：相机合约与价格合约。

相机合约是对激励提供与风险分担之间二难选择的一种折衷，需要对人行为进行事前的估计与精确测度，是对剩余索取权的一种预支，不是就人努力水平定价，其关键在于委托人是否能够对人进行有效的监督。当无法监测人的努力水平时，委托人与人又重新陷入激励提供与风险分担的两难困境。在我国农村当前的现实条件下，相机合约的“道德风险”不可避免。而价格合约对人的激励是通过持股计划实现的，这样委托关系被大大弱化，有效地减少了成本，降低了内生交易费用。与相机合约相比，价格合约将相机合约中对人的工资薪酬激励转化成股票的分红激励，在解决“道德风险”问题上具有优势，比相机合约更节约内生交易费用。虽然价格合约也存在缺陷，但对于我国农村土地股份合作制企业而言，可将价格合约算作是一项次优选择的合约设计。

2、改革公司的分配制度

分配制度的创新是提升我国农村土地股份合作制制度绩效的归宿。历史上股份合作制的分配制度共经历了三种典型形式：内部资本账户制、利润共享制和职工股权计划制。内部资本账户制度将净利润在初次分配时分立个人账户与集合内部账户。优点是用集合内部账户有效地解决了集体积累问题，缺点是集合内部账户由于从不分配到个人而显得形同虚设。利润共享制是把任何职员的工资划分为固定工资与共享利润两部分，其中共享利润属于变量，能随产品市场和劳动力市场供求变动而变动。这样能将经营风险分摊给企业职工，也可能将经营者的卓越贡献“无偿赠送”给职工，但无论哪种情况发生都会增加内生交易费用。职工股权计划制度是将公司股份分割出一部分，或直接拿出现金，转交给一个专门设立的职工信托基金会，购进股票，然后该会根据职工相应的工资水平或贡献大小将股票配给每个职工。三者对比，对我国农村土地股份合作制企业来说，职工股权计划制度是一种不错的选择。

在设计职工股权计划制度时，应该将公司股份分割成激励部分与分担风险部分。由于我国农村就业与社会保障体系尚未实际建成，现阶段及以后一定时期内应允许分担风险部分股份收益权买卖、抵押和转让。在实际发行股权证明时给出两份证明书，一个证明股权所有，另一个作为分红依据，证明股权所有的证明书不得流通，而作为分红依据的证明书可以转让。这样一来，就有效地解决了农村土地股份合作制企业“用脚投票”监督机制的缺失，农民小股东也能够影响经营者，使企业内生了一套激励与约束机制。

3、建立并完善公司的监督机制

外部监督机制的建立和完善。利用国家现有的法律与法规对农村土地股份合作制企业的各项经营管理尤其是在财务管理进行监督，做到“有法必依，违法必究”的原则；地方政府应出台相应的规范措施，适度、积极地利用行政手段对农村土地股份合作制企业进行监督管理；党支部、村委会与农村土地股份合作制企业董事会关系要理顺，明确董事会的职能，防止其权力独大。

内部监督机制的建立与完善。充分发挥好股份合作制“一人一票”决策机制的作用，尤其是在一些重大决策上，使每一位股民都有参与企业经营管理的决策权；根据各地实际情况，将股东代表大会的权力进一步明确与细化，充分发挥股东代表大会最高权力机构的作用；注重股民代表选取，建立与健全股民代表联系制度；明确监事会的职能与地位，发挥监事会的作用，对监事会成员进行财务、审计等方面的业务培训。

4、发挥非正规制度的积极作用

非正规制度中的传统文化、人际关系、道德习惯等对农村土地制度改革创新具有重要的影响力，再加上农村的封闭性，使农村具有“信息共享”的特点，人们彼此之间清楚自己在对方及群体中的地位和作用，相互之间存在着一种遵守某种共同规范的默契和自觉性。因此，农村土地股份合作制改革，应该充分发挥这些非正规制度的作用。农村土地股份合作制的参与者之间原己存在的人际关系对于解决企业管理中的各种冲突、减少资源聚集和达成一致赞同过程中的交易成本、弥补正规约束的不足具有积极作用。

【参考文献】

[1] 刘凤芹：农地制度与农业经济组织[M].北京：中国社会科学出版社，2005.

[2] 傅晨：中国农村合作经济：组织形式与制度变迁[M].北京：中国经济出版社，2006.

农村土地治理篇（10）

长期以来，我们在对整个产权制度进行分析的过程中，总是在有意、无意的回避一个问题，那就是农村长期发展过程中依托了一个相对比较弱的产权，这个产权就是农村土地集体产权，这也是三农等诸多农村问题产生的根源。长久以来，我国农村集体资产不明晰、所有权被虚置等问题突出。过去农村集体资产遗留的一些问题导致许多农民权益受到损害，想要进行农村集体资产的顶层设计，首先要清查核资，进行集体成员认定，以此保障他们的收益分配权。2016年，农业部发出消息显示，将会进一步扩大农村承包地确权登记颁证省试点至22个，与此同时，能让农民变成村集体“股东”的农村集体资产折股量化改革试点正在全国多个地区推开。农村土地确权是实现农村土地集体产权主体化的主要途径，在未来需要我们深度研究分析。

1 农村土地集体产权的主体化

在集体产权可以分割的条件下，不同的权利项可以包含不同的主体，但是这些不同主体之间的关系是根据集体所有权的性质、形式和职能而开展的。因此，实现农村土地集体产权的主体化是集体产权主体化的主导方向，其可使农村特定范围内的土地归属于某一个农民集体，也就使得这些特定的土地成为农民集体所属的财产和资源。只有明确了集体土地的主体归属关系之后，土地的性质、形式和作用才能得以最终确立；对集体土地占用、使用和支配的各项权利组成的复杂产权才可以有序的形成；同时也才能在农村社会中确立一种科学的财产秩序；农村土地集体产权的主体化才能够形成明确的物权和产权，保护农民群众的合法权益，同时还能够极大促进农民群众农业生产的积极性，这是农村土地集体产权主体化的主要作用。

目前，在我国法律体系中规定农村土地属于乡镇、村集体和村民所有，但是在法律体系中没有明确乡镇、农村和农民之间的边界和范围。由于不同地区农村经济发展水平存在很大的差异性，同时还存在显著的文化差异，农村土地占有关系表现为多种多样的形式，法规在制定过程中很难全面照顾到。尽管在上世纪我国出台的《土地管理法》中规定应该农民集体土地进行确权登记颁证，但是具体工作并没有全面开展。

进入新世纪以来，特别是党的十系列会议对农村集体土地确权颁证高度重视，2011年国土资源部、农业部和财政部联合颁发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，其中明确规定了要加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等权属确权颁证工作，确保农民群众的土地物权。这项工作在确认农民集体、农民和土地长期稳定的的产权关系方面发挥了积极作用。

2 农村土地集体产权的主体化机制分析

2.1 在原有集体土地产权制度下，通过维护农民群众合法权益缓解当前矛盾

首先，稳定农民群众的土地产权。在2002年颁布的《土地承包法》使得农民群众土地使用权有了明确的法律依据。现阶段，农村集体土地产权确权颁证工作需要在很长一段时间内才能完成，因此，需要继续坚持三级所有的土地产权制度，在农民群众市场中的对等话语权尚未形成之前，要依靠法规保护农民群众的合法权益。

其次，明确土地用途权责。在农村集体土地使用过程中，要明确农民群众、政府和村集体以及开发者之间关系和权责。政府在土地流转、开发利用等环节只起到监督和服务引导作用。对于用于公共建设用地而征地的必须严格限制和审查。要保证农民个体、村集体和开发者中之间保持平等的市场主体地位，按照市场化原则，体现土地在市场的价值和作用，实现土地使用权的自动流转。

同时，还要保证被征用土地农民的补偿标准符合市场价值，确定补偿最低限额，补偿价格以市场为准；最后，通过立法提高农民群众的参与权。农民群众在土地征用过程中，对市场信息的了解十分有限，处于弱势地位，保证农民群众直接参与到征地谈判过程中，可以保证征地结果的合理性和科学性。在收益方面，承包权范围内的土地补偿费应该完全归属农民。

2.2 限制政府部门的征地权限

首先，明确界定公共土地概念，限制政府随意征地行为。政府部门要完全退出非公共用途的土地农转非过程，不能参与市场主体的谈判过程，最后土地征用的结果在行政部门的认定主要体现出政府部门公信力。

其次，强化对政府监督，提升政府服务职能。在现阶段的管理体系下，应该从我国具体国情出发，应该进一步明确城市用地和农村用地的区别，强化两者之间区别，农村土地转为城市用地必须有严格的程序保障，最终实现土地的集约化利用。

最后，要对农村集体土地产权制度进行长远的规划。在农村地区逐渐设立土地承包权的继承权和抵押权，进一步改进现有土地的登记制度，对土地租用、流转和承包行为进行严格规范，另外要进一步限制政府部门参与农村集体土地调整的权利和征地权利，真正实现农村土地集体产权的主体化。

参考文献：

[1]h国英.当前中国农村土地制度改革的现状与问题[J]. 华中师范大学学报（人文社会科学版）. 2005（04）