全国人大代表、上海市环保局局长
近年来,我国雾霾等重污染天气频发,水污染事故多发,为应对日益严峻的大气环境形势,治理水污染,自1987年开始施行的《大气污染防治法(修订草案)》已经经过全国人大常委会一审,《水污染防治法》修改也被本届人大提上议事日程。如何加快立法进程,并以最严格的法律制度为环境治理工作提供坚强法治后盾,“两会”代表委员提出了许多有针对性的建议。对此,本刊记者采访了全国人大代表、上海市环保局局长张全。
《环境保护》:今年的“两会”上,您所递交议案的主要内容是什么?
张全:今年“两会”,我所递交的议案有2个,均是关于法律修订的,一个是进一步修订完善《大气污染防治法》,另外一个是加快修订《水污染防治法》。
目前,全国人大正在修订《大气污染防治法》。修订草案已通过一审,正在公开征求意见。从修订草案的相关内容来看,强化源头控制、落实政府和企业的责任、推进公众参与以及加大对环境违法行为责任追究等方面都作了明确和具体的规定,较有针对性,但还存在如何与《环保法》进一步衔接,尚未充分吸收地方上一些好的做法,一些强化大气污染防治的重大制度没有明确等问题,还需作进一步修改完善。
全国人大常委会高度重视水污染防治和水安全问题,1984年5月11日审议通过了《水污染防治法》,这是我国第一部有关污染防治方面的法律。1996年和2008年对这部法律又进行了两次较为重要的修改。本届人大又根据当前我国面临的水污染严峻形势,再一次把修改《水污染防治法》提上了议事日程,为此,我们建议,加快《水污染防治法》的修订进程,以解决我国水环境管理中突出问题。
《环境保护》:在完善《大气污染防治法》的议案中,您认为目前《大气污染防治法(修订草案)》存在哪些不足?
张全:目前,大气污染防治大的制度框架已基本形成,但以下几方面的内容还没有明确或者体现得不充分。
一是社会共治的理念尚未充分体现。建议本次大气立法在如何体现全社会共同责任上作进一步的细化,从政府、企业和社会三个层面,明确各自的责任、权利和义务。二是大气污染治理市场化的相关制度尚属空白,例如,第三方治理和环境污染强制责任保险都是行之有效的市场化治理措施,但这两项制度在本次《大气污染防治法》修订中尚未体现。三是交通领域大气污染防治措施还需进一步完善。上海市自2007年统一了机动车排放检验周期与安全检验周期,将排放检验纳入安全检验的范围,并明确在用机动车未经排放检验或者经检验不合格的,公安交通管理部门不予核发安全检验合格标志。建议在本次大气立法中明确机动车排放检验采取类似上海的做法。此外,船舶大气污染排放应引起重视,港口船舶排放加重了雾霾等大气污染,建议本次大气立法在严格排放标准和油品标准的基础上,推行大型港口、码头岸基供电和使用低硫油等措施。四是大气违法成本低、执法难的问题依然存在, 《大气污染防治法》修订也应当体现“过罚相当”的原则,要从制度设计源头上解决违法成本低、执法难的问题,做到完全剥夺企业违法所得的预期利益,以消除企业的违法冲动。
《环境保护》:除上述框架上的不足外,在立法思维和制度规定等具体内容方面,《大气污染防治法(修订草案)》应做哪些完善?
张全:一是给地方立法留出空间,各地区之间的经济发展不平衡,在国家层面对某一事项作统一具体的规定难度较大(如社会面源的污染防治措施各地差异较大),如果作出统一规定执行性可能比较差。鉴于环保的特殊性,建议创新立法思维,参照环境标准的管理模式,授权地方在大气法规定的基础上根据各地的实际情况,可以作出更严格的规定;如果地方有更严格规定的,优先适用地方规定。二是体现社会共治,建议在修订草案中除了强化政府责任外,要突出企业在源头减排、污染治理等方面的主体责任,明确排污企业的信息公开义务和损害赔偿责任。要倡导公众低碳节俭的生活和消费方式,并且要求各地根据实际,制定公众低碳节俭生活行动指南。在监管上,除了明确环保部门的职责外,还要明确其他管理部门的相关职责。三是建议增加有关大气污染防治的重要制度。针对第三方治理采取引逼结合的方式,既要在起步阶段予以政策和资金扶持,又要在法律层面规定约束性措施,同时强化对第三方治理单位的监管,划清排污单位与第三方治理的法律责任;建立严重污染企业强制保险制度,对化工、石化等严重污染企业推行强制保险制度,同时,鼓励其他企业投保环境责任险;完善机动车定期排放检验制度:推行机动船岸基供电和低硫油;进一步严格法律责任追究,在《环保法>基础上,进一步采取差别化电价、停水停电、变排污结果罚为行为罚等措施。
《环境保护》:政府工作报告要求“深入实施《大气污染防治行动计划》,实行区域联防联控”,2015年上海在大气治理上将有哪些新举动?
冬季进入采暖期后,季节性燃煤造成污染物排放量剧增,燎荒及焚烧秸秆、垃圾明显增加,同时逆温、静风等不利气象条件频繁出现,造成雾霾天气频发,对人民群众身体健康和生产生活造成严重影响。全镇人民要充分认识当前冬季大气污染防治工作的重要性,采取有力举措,积极防止和应对可能出现的重污染天气,改善空气质量切实保障人民群众身体健康。镇党委、政府高度重视此项工作的重要性,于__年__月7日召开党政领导班子会,__年__月12日召开全镇大气污染防治工作会。先后成立了__镇重污染天气应急领导小组(下设指挥部,设置四个部门分别是:办公室、应急处置组、宣传报道组、监督检查组)、__镇大气污染防治领导小组、__镇大气污染防治巡查小组(镇区、企业巡查组和村街〈含村级企业〉巡查组)。
(一)、建立网格化管理体系。分别成立了__镇重污染天气应急领导小组、__镇大气污染防治领导小组、__镇大气污染防治巡查小组(镇区、企业巡查组和村街〈含村级企业〉巡查组),各位片长、包村干部各负其责。从镇到村、从企业到个人,横纵联合形成我镇大气污染防治网格化管理体系。
(二)、全天巡查制度。每天白天片长、包村干部负责制入村巡查,晚上由值班带班组长、值班员和派出所干警联合巡查,二十四小时无间断巡查,并建立巡查档案。巡查日志必须有明确记载,发现着火点、时间地点方位、当事人、扑灭时间、着火原因等,要记录清楚。发现了违反大气污染防治问题从村干部开始到包村干部、片长、主管领导、镇长等等逐一追责!其中:
1、值班人员负责晚上6:00-10:00巡查。哪组值班哪组巡查。记好晚间巡查记录,带班领导签字把关,每天早晨交接班也要交接记录,办公室做好巡查记录本。
2、派出所主要责任:一是有举报点火者必须立即出警,带人处罚,不能滞后迟疑;二是晚上值班干警会同镇政府值班干部共同搞好夜间巡查,必须严厉处置。
(三)、建立目标责任制。分别与25个村街签订__镇大气污染防治目标责任书,与60余家镇规模以上工业企业、家具生产企业和有污染源企业签订__镇大气污染防治目标责任书。
(四)、广宣传造氛围。各村街张贴禁烧公告,早、中、晚利用广播等到形式大力宣传禁烧政策,努力营造大气污染防治氛围。发放的公告、宣传稿要有留存档案,村内广播要每天早、中、晚至少宣传一遍。镇区和各村街悬挂大气污染防治宣传条幅50条。__月28日在__镇政府第三会议室召开了__镇大气污染防治培训会,参加会议的人员有: __个村街书记、主任,__村、庆功台村、马庄村三个村街30家家具生产企业,派出所同志、各包村干部。会议邀请县环保局的贾队长来授课,经委主任王俊旺同志针对大气污染防治工作,详细讲解《__镇大气污染防治实施方案》。镇长张占春同志做重要讲话。
同日,镇主要领导和相关工作人员在网通公司门前做大气污染防治宣传活动。发放大气污染防治宣传单和严禁焚烧秸秆、落叶、垃圾的通告。并沿镇区街道两边把宣传材料发送到商户手中。
二、扎实推进大气污染防治工作
冬季期间,应着力抓好以下几项工作:
(一)严格控制燃煤污染。积极推进“煤改气”、“煤改电”工程建设,加快淘汰燃煤小锅炉;冬季采取“限煤量、限煤质、限排放”等措施。妥善解决农村原煤散烧污染问题。
(二)深化面源污染治理。要大幅减少冬季施工工地土方作业,强化施工工地扬尘环境监管,对达不到绿色施工 标准的一律停工整顿。渣土运输车辆应采取密闭措施,禁止道路遗撒和乱倾乱倒,对不符合环保要求的渣土运输车辆一律予以处罚。推进农作物秸秆综合利用,全面禁止秸秆、落叶、垃圾焚烧,确保“不着一把火、不冒一股烟”。大力倡导减少燃放烟花爆竹,节日期间遇有不利于污染物扩散的天气条件应采取临时性限制燃放措施,以减轻燃放造成的污染影响。
(三)强化工业企业污染治理。以开展大气污染防治专项检查督查为契机,对污染源实行“定人、定位、定责”,做到“全天候、全方位、全过程、全时段、全覆盖”监管,确保治污设施稳定运行、污染物达标排放。鼓励企业将设备检修、维护时间安排在冬季。依据最高法、最高检关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的司法解释,对偷排偷放、屡查屡犯等企业环境违法行为,发现一起查处一起,涉嫌环境污染犯罪的,一律移送司法机关追究有关责任人的刑事责任,提高环境执法监管的震慑力。
目前对家具企业摸底调查正在进行中,待调查结束后建立__镇家具企业台账。
(四)加强机动车污染监管。禁止超标车辆上路行驶。加快淘汰黄标车和老旧车辆。利用广播、电视、网络、微博等媒介开展宣传,鼓励绿色出行,降低重污染天气机动车使用强度。黄标车有两种情况,一种是确有实车的,要按照相关规定到离我县最近的车辆报废场大厂天成再生利用有限公司进行报废处理,然后到车管所办理注销手续;另一种是对于实车已经不存在的,要凭相关证明,到车管所办理注销。
中图分类号:D922.68文献标志码:A文章编号:1001-862X(2015)03-0081-007
引 言
我国举世瞩目的雾霾问题,以及公众对空气质量的关注,加速了大气污染防治法的修订进程。依据新的《环境空气质量标准》(GB3095-2012)对SO2、NO2、PM10、PM2.5、CO和O3六项污染物进行评价,74个城市中仅有拉萨、海口、舟山三个城市空气质量达标,占4.1%;超标城市比例为95.9%。北京市达标天数比例为48.0%,重度及以上污染天数比例为16.2%。主要污染物为PM2.5、PM10、NO2。与此同时,我国的能源消费总量也迅速攀升,2013年的能源消费总量增至37.5亿吨标准煤,与2012年相比增加了4.4%。根据2014年《BP世界能源统计年鉴》的信息,继2011年超过美国之后,中国成为世界最大能源消费国,其2013年的能源需求,占全球能源消费的22.4%,占全球净增长的49%。与此同时,能源结构存在着对煤炭的深度依存,清洁能源所占比例仍然偏低,2013年占能源消费总量的比例为9.8%,而煤炭、石油和天然气的比例分别是66.0%、18.4%和5.8%。从《大气污染防治法》本身来看,也有进行及时修订的必要。1987年制定和颁布的《大气污染防治法》,虽经1995年和2000年的两次修改,但均是对1987年旧法的小修小补,且距今已逾15年,其立法滞后性日益突出。首先,现有大气污染防治法有关法律规定明显滞后,甚至存在立法空白。一方面,实行总量控制和排污许可的两控区仅占全国国土面积的11.4%,不能适应总量减排的需要。而燃煤、工业、机动车船、扬尘等重点领域的污染防治措施不够完善,污染严重区域缺乏联合防治机制,重污染天气应对机制不够健全。另一方面,现行法未能对新时期复合型的大气污染问题予以回应,缺乏对能源结构、产业结构和布局等前端源头治理的要求,也没有能对氮氧化物、挥发性有机物、颗粒物等多种污染物实施协调控制。(1) 其次,很多创新性的制度措施未能上升至国家法律层面,缺乏明确的规范、指引。致力于解决大气污染问题,国家立法和行政机关采取了很多具有创新性的制度措施,例如国务院《大气污染防治行动计划》中提出的10条35项综合治理措施,创新重点大气污染区域的联防联治,推进重污染天气应急管理工作,加强空气质量监测能力及信息制度的建设,积极促进和保障清洁空气科学研究。这些卓有成效的制度措施,亟待国家层面法律的确认。最后,现行大气污染防治法律体系缺乏系统性。大气污染物质往往会通过迁移转化为土壤或者水体中的污染物,因此,大气污染防治法应考虑到其与其他环境要素保护法律之间的衔接、配合。同时,大气污染防治法作为我国大气环境治理领域的基本法,其与环境保护法、能源法,以及正在起草的气候变化法等部门法律之间也具有极强的牵连性,但现行法并未能与该些法律形成协同配合。
2014年11月22日,十二届全国人大常委会第十二次会议审议大气污染防治法修订草案,从原来的7章66条增为草案的8章100条,是该法自1987年施行至今的第三次修改,首次全面修订。草案对既有条款进行了大规模的增删、调整和重新建构,强化了企业、政府和公众的责任,补充完善了重点领域污染防治、区域联合防治、总量控制和排污许可等具体制度和措施,加大了对违法行为的处罚力度,并对公众关心的雾霾问题进行了回应。(2)但从学界反应来看,修订草案在这些方面的补充或者修改还很不够,难以改变目前严峻的大气环境污染局面,难以满足目前大气污染防治工作的需要。甚至一些学者建议,把法律名称修改为《清洁空气法》或者《大气环境保护法》,然后在新的架构下大修大改。[1]对修正案的不同意见表明,在大气污染防治法修订的基本问题上,学界尚未达成共识,需要从学理上进行澄清。
一、 《大气污染防治法》的修订宗旨
及其应确立的基本原则
在“关于《中华人民共和国大气污染防治法(修订草案)》的说明”中,将此次修法的目的定位为“以新修订的环境保护法为依据,全面落实《大气污染防治行动计划》提出的各项制度措施。”可以看出,本次修法应当以问题为导向,着力于新时期复合型大气污染困局的破解。
(一)大气污染防治法的修订宗旨
学界针对草案意见稿的争议、批判表明,从根源上看,是对于修法宗旨尚没有达成共识。有鉴于此,本文认为,此次大气污染防治法的修订宗旨体现为三点,坚持将《大气污染防治法》作为大气环境治理的“基本法”,以解决新时期具有多源头、跨区域复合型大气污染问题为实践导向,同时强化政府大气治理责任,增加企业大气违法成本。
第一,坚持大气污染防治法作为大气环境治理领域的基本法。这就意味着,此次修法不能是小修小补,而应是对于大气环境治理法律规范体系的重构。有建议将法律名称修改为《清洁空气法》或者《大气环境保护法》,然后在新的法律架构下大修大改。综观整个法律文本,可以发现,其修订仍然以污染防治立法为导向,鲜有涉及大气环境保护的规定。本文认为,虽无须过多异议、争论法律名称,但在修法思路上,应采行综合性清洁空气立法模式,在预防、治理大气污染之外,通过具体法律制度的设计与执行,以促进大气环境空气质量的保护、改善,保障公众健康。
第二,以日益严峻的新型大气污染问题作为修法的实践导向。修法的目的,在于对法律制定之初未能预料到的现实情况予以修正、进行回应。2000年大气污染防治法的修改目的在于及时规制日益严重的煤烟型污染,其中很多条款都是直接规制燃煤所产生的大气污染。新时期,我国大气污染呈现出多污染物共存、多污染源叠加、多尺度关联、多过程耦合、多介质影响的复合型特征,因此本次修订应加强对多源头的治理,并对频发的雾霾天气以及其他跨区域性大气污染等问题予以有效回应。
第三,强化政府大气治理责任,增加企业大气违法成本。现行大气污染防治法存在源头治理薄弱、管控对象单一、属地管理局限、问责机制不严、处罚力度不够等问题,造成我国大气环境的持续恶化的局面。因此,本次修订应当强化政府的大气污染治理责任,包括源头治理和全程治理的责任,做好政策、规划和建设项目的大气环境影响评价,严格环境准入。加强对大气违法行为的制裁,加大大气违法行为的违法成本,促进大气污染防治法的遵守和执行。
第四,协同管控大气污染,实现从单一污染物控制向多污染物协同控制的转变。《大气污染防治法(修订草案)》第2条写道,“对颗粒物、二氧化硫、挥发性有机物等大气污染物质和温室气体实施协同控制”,把温室气体与大气污染物质相并列,传递出立法者对两者进行协同管控的意图。尽管学者对温室气体是否为污染物质存在争议,但这并不影响环境保护主管部门对温室气体进行规制,如果法律对其进行授权的话。本文主张人为排放的温室气体是污染物,理由如下:一是科学证据表明人为排放的温室气体对人体健康和公共福利具有危害性,美国联邦环保署(EPA)于2009年12月发表的温室气体危害性发现报告,报告认为温室气体对人体健康构成危害;二是2007年马萨诸塞州等诉美国环保署(Massachusetts vs.EPA)一案中,美国联邦最高法院判决确认二氧化碳为污染物质;三是中国政府向国际社会庄重承诺了温室气体强度减排目标,法律上有必要对温室气体进行规制;四是环保部门负责温室气体排放的监测、管理是恰当的行政管理部门,因为它具有监测网络,从技术层面来看,增加部分温室气体的监测并非难事。因此,从法律上来明确温室气体的属性,有利于温室气体的减排顺利进行。退一步来说,即使不明确提出温室气体是污染物,也应将其纳入污染物管理,否则不利于中国温室气体减排工作的正常进行。此外,气候变化法的制定将需要一个过程,即使顺利通过,也不会是一个具有较强可执行性的法律,如何对温室气体进行监测之类的条款基本上不会涉及,必然需要等待其他配套法规来实施,这样更加旷日持久。由此,将温室气体问题纳入大气污染防治法之中进行协同管控是一明智之举。
(二)大气污染防治法应当确立的基本原则
结合新环境保护法有关法律规定和学者的主流观点(3),我国大气污染防治法应当明文确立以下四项基本原则。
1.大气质量优先原则。法律的目的或者说功能,在于“发现并承认、确定、实现和保障不同类型的利益,或者以最小限度的阻碍和浪费来尽可能满足各种相互冲突的利益”[2]284。经济发展和环境保护的关系折射到法律语境中便可以转化为经济利益和生态利益的关系。生态利益作为一种新型的利益类型,应归属于庞德所理解之社会利益,即它是从社会生活角度出发,为维护社会秩序、社会正常活动而提出的需求或愿望。它是人们从社会生活角度出发提出的满足其正常生活的生态方面利益之整体,主要有保护资源之利益、享受良好环境之利益等,有学者称之为生态法益或环境权益。它不同于直接从个人生活本身出发以个人名义所提出的主张、要求和愿望,也不同于从政治社会角度出发以政治社会组织名义提出的主张、要求和愿望。[2]284-288在秉持人类中心主义的法律视角中,二者均具有正当性,很难说哪种利益应处于绝对的优先地位。因此,当两者不一致,甚至发生冲突时,便需要给出处理这种矛盾的具体规则,如果无法给出具体规则,最起码应当确立一项基本原则予以规范。《大气污染防治法》涉及人类社会对大气环境容量的利用,对大气环境的污染防治、恢复和改善,应当确立由《环境保护法》第5条所提出的环境保护优先原则。具体而言,首先,应当坚持大气质量优先于大气环境容量的开发利用原则,因为,清洁的空气是公民健康环境权的一项重要内容,公民的健康权优先于发展权和经济权利,当其发生冲突时应当优先保护大气质量。保护大气质量也是各级政府的重要环境职责,大气质量与其他环境质量是政府应当提供的公共物品。其次,应当坚持大气质量维持原则,对那些大气质量优良的区域,政府及其主管部门有义务维持和改善现存的大气质量,不可以让大气质量下降。
2.大气污染预防原则。预防原则的基本含义是:在环境保护工作中要把防止产生环境问题放在首位,事先采取防范措施,防止在生产、生活等人类活动中导致的环境污染、生态破坏,做到防患于未然;对不可避免的或已经发生的环境污染和生态破坏,应积极采取措施进行治理。[3]178预防原则应当成为包括大气污染防治法在内的环境保护立法的一项基本原则,并具有统摄地位,其涵盖的法律制度主要包括以下几类预防性法律制度,生态规划制度、环境影响评价与环境风险评估制度、环境标准制度、环境信息公开制度。草案意见稿第2条明确了规划先行原则,并增设了“大气污染防治的标准和规划”一章,在环境影响评价制度中增加了规划环评,在具体污染防治措施中,也体现了预防原则,如增加了有毒有害大气污染物风险评估制度。
3.大气环境治理共同责任原则。大气环境问题的公共性、多样性与整体性导致了其发生原因的复杂性、损害后果的严重性与承担方式的多样性,从而决定了其责任承担主体的多元性与承担方式的复合性。将其反映到法律原则之上,便是“共同责任原则”,即大气污染或环境破坏的法律责任应当由造成该污染的行为者或从中得到利益者共同承担的准则。例如,集体负担原则,是指在损害者难以确定的前提下,由造成同一损害的全体损害者负担防治、治理费用,如多个企业共同对大气污染承担法律责任;共同负担原则,由多个污染者造成损害而责任人无法明确的情况下,应当由造成损害的社会共同体负担有关费用,如当前造成北京市的雾霾污染部分原因是来自于机动车的尾气,全体机动车使用者应当相应地承担由机动车尾气而导致的那部分损失;受益者补偿原则,是指从环境损害避免或者减轻措施中得到利益者,应当对为此付出代价者支付一定补偿,主要体现为横向或者纵向的大气环境生态补偿制度。[4]例如,在大气污染区域联合防治的机制下,为减排大气污染物质而付出代价的区域或者企业理应从受益地区获得补偿。
4.大气环境治理公众参与原则。公众参与大气污染防治既是法律赋予公众的一项权利,也是公众应当积极履行的一种义务。草案在这一方面的规定较为乏力,仅有第7条第4、5款的规定,即公民有检举、控告并获得奖励的权利。本文认为,应当在新法中增加旨在提高公众大气环保意识的环境教育条款以与未来可能出台的环境教育法形成衔接,拓宽公民获悉大气环境污染防治信息渠道并建立大气环境公益诉讼制度以与新环境保护法形成衔接,此外,应当切实建立起公众参与大气污染防治的决策参与制度、过程参与制度和末端参与制度。(4)
二、治理机制:多元化大气环境
治理机制的立法构造
兴起于20世纪末的治理浪潮,为社会管理带来了新思维,开启了不同于“国家”和“市场”的第三条道路。检索各种文献,可以发现,关于治理,有种种理解,也有种种用处。但存在一种基本的共识,即治理是统治方式的一种新发展,其中的公私部门之间以及公私部门各自内部的界限均趋于模糊,它所创造的结构或秩序不能由外部强加它而发挥作用,是要靠多种进行统治的以及相互发生影响的行为者的互动。[5]可见,治理强调的是多元主体共同参与公共事务的管理。为克服国家作为单一治理主体带来的弊端,各国将市场机制的引入、培育奉为解决政府失灵的圭臬。但事实证明,市场机制也并非万能良药,在关涉公共环境问题的方面难免显得孱弱,特别是在作为公共物品领域的环境保护方面,存在着严重的市场失灵现象。伴随着公民社会的兴起,环境问题的公共治理理念应运而生,并推动着环境保护从行政管制模式朝着开放性、参与性、协商性、合作性和包容性的社会公共治理模式的转型。[6]新环境保护法提出的“多元共治、社会参与”新型环境治理机制,为大气污染防治法的修订提供了指导方向。本文认为,应当在广泛的主体参与、沟通和协商的实践理性基础之上,以治理目标、治理主体、治理工具以及治理规制为支点,建构大气污染防治法中的大气环境公共治理机制。
(一)多元化大气环境治理主体与大气污染防治法的法律主体
在共同治理目标的支持、指引下,公共治理范式试图描绘、构建一种多中心的合作、互动、协商式的合作伙伴关系图景,在这幅图景中,公共事务便成为政府及其行政机构和社会公众共同处理的对象,且其所偏重的统治机制并非政府单向度的强制性权威和制裁,而是表现为社会对话、沟通、协商的法治和民主机制。具化到大气环境公共治理中,伙伴关系有两种,政府内部不同职能部门或不同层级政府之间、同级政府之间的合作伙伴关系;政府作为大气环境治理主体,与市场、社会主体之间就大气环境治理达成的合作伙伴关系。大气污染防治法应当将上述伙伴关系中的治理主体确认为法律主体,并赋予权利、课以义务,以实现多元共治大气环境。综观草案,可以发现,涉及企业的法律责任条款共有25条,而涉及政府的仅有2条,而且缺乏公众参与和信息公开有关规定。建议完善政府环境法律责任的规定,细化其行政违法或者不作为情形,并课以法律责任;增设公众参与和信息公开章节,并确立大气环境公益诉讼之规定。
(二)综合性大气环境治理手段与大气污染防治法的法律制度
污染治理中蕴含的经济学原理为建立健全大气环境治理工具的选择指明了方向,大气污染的负外部性以及大气本身所具有的公共物品属性,使得政府规制成为推动大气污染治理的主要手段,而产权理论中的科斯定理自然成为支持大气污染治理市场策略的重要理论依据。[7]风险社会的存在,也使得社会机制成为大气环境公共治理中不可或缺的一种新型治理手段。通读修订草案,可以发现,其中仍然呈现的是以政府为主体、以污染企业为规制对象的单一化的威权体制特征,统治方式仍以行政规制为主,而市场激励、社会保障机制明显不足。建议在完善行政主导大气污染规制制度措施的同时,还应积极引进市场激励机制和社会保障机制,研究大气环境生态补偿、大气污染物排放交易、大气环境污染责任保险、大气污染损害赔偿基金、大气污染税等法律制度,并深入分析其入法的可行性。
(三)确保大气环境公共治理得以有效实施、运行的治理规制
大气环境治理的目标能否有效实现,离不开科学、合理的治理规则的规制、调整。由前文所述可知,大气污染防治法作为大气环境治理领域的基本法,其不可避免的要和其他立法存在衔接、配合问题。修订草案意见稿第2条提出将大气污染物和温室气体放在一起,予以协同控制的思路,就势必涉及大气污染防治法与能源法,甚至是未来可能出台的气候变化法之间的协调、配合。同时,新环境保护法中有关的创新性规定,可以也应当在本次修订过程中予以回应,修订草案吸收了按日计罚和治安拘留规定,但却回避了有关公益诉讼、生态补偿和环境责任保险、公众参与和信息公开等规定。本文建议,修订草案应该在新环境保护法有关规定的基础上,积极吸收更多的创新性规定,并通过法律条款明确大气污染防治法与其他部门法律的关系,以确保衔接和配合。
三、政府责任:完善政府大气治理
法律责任的理由与建议
无论是英美国家提倡的“公共信托理论”,还是大陆法系国家所确立的国家义务理论,均对政府环境责任起到了理论上的支撑作用。在英美国家,“公共信托”理论是支撑政府环境义务和责任的主要理论学说。这一学说认为,政府作为环境资源这一全体共有人的受托人而享有管理的权力,同时也必须承担相应的义务和责任。而在大陆法系国家,政府的环境义务及责任理论可以从国家义务理论推导出来,具体而言,这种义务包括国家的积极保护义务、消极不作为义务和给付义务。[8]我国目前的大气环境法律责任以规制污染源企业为核心的单向度的行政主导模式为特征,针对排污企业的法律责任条款很多,而有关政府环境法律责任的规定却十分原则。过于浓厚的行政化色彩,难免造成了监管者被捕获、政府失灵的问题,使得环境保护行政机关的“权力寻租”或轻微的行政责任掩盖了排污缺陷。[9]生态文明建设理论指导下的新型大气环境公共治理主张“多元共治、社会参与”,法律责任机制作为治理规制的重要一环也应当兼具整体性和体系性,进一步完善政府环境法律责任便成为实施大气环境治理的应有之义。更何况,作为环境保护主导力量并拥有强制力的政府,在很多场合恰恰也是导致环境恶化的来源,完善环境法律责任便成为控制“脱缰”政府的利器,得以将政府强劲的行政权力运行纳入法治的轨道。(5)综观草案,可以发现,针对政府的环境法律责任,虽有所调整、更新,但仍然存在明显缺陷。
第一,辖区内大气环境保护目标责任。草案第4条规定了以环境空气质量改善为核心的大气环境保护目标责任制和考核评价制度,将大气环境保护目标完成情况纳入县级以上人民政府对本级人民政府大气环境保护主管部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容,作为对其考核评价的依据。为确保公众参与,草案规定考核结果应当向社会公开。对于未能完成大气环境保护目标任务的,应当向本级或者上级人民政府作出说明,提出整改措施并负责落实。大气环境保护目标责任产生的依据,是地方政府对本行政区域环境质量负责,其本质目的是通过目标责任和考核评价制度来落实地方政府对大气环境保护的法律职责。通过对草案的分析,有两点不足,一是未能就其与现行的节能减排考核评价制度以及地方党政领导干部环保绩效考核制度的关系作出规定;二是草案规定的考核结果适用范围过于狭窄,可能无法真正落实政府环境责任。应当结合现行节能减排考核评价和地方党政领导干部环保绩效考核评价制度的有关规定,对于提出整改措施后不落实或落实后仍不达标的地方政府采用“区域限资”、“区域限批”措施,结合新环保法的规定对部门负责人可采用如任免升迁、物质奖励、引咎辞职等政治责任的形式予以规范。
第二,城市人民政府限期达标责任。修订草案要求县级以上人民政府将大气污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划,地方人民政府对本行政区域内的大气环境质量负责,采取措施,使空气质量达到规定的标准并逐步改善。为确保这一责任的落实,修订草案第11条针对城市人民政府设置了限期达标的责任。根据规定,未达到国家环境空气质量标准的城市人民政府,应当编制环境空气质量限期达标规划,并按照国务院或者国务院环境保护主管部门规定的期限,实现限期达标。城市环境空气质量限期达标规划应当向社会公开,设区的市级以上城市环境空气质量限期达标规划应当报国务院环境保护主管部门备案。草案第15条第2款规定,有关城市人民政府未完成限期达标任务的,由省级以上环境保护主管部门会同同级监察、人事等主管部门约谈其主要负责人,并向社会公开。对于草案的这种制度构建,我们存在两点疑问,一是它能否破除地方保护主义,切实保障限期达标计划的落实。根据草案规定,省级人民政府并不负有限期达标责任,同时一部分城市人民政府的限期达标计划仅需要报环保部备案,建议将限期达标规划的责任主体扩大至省一级人民政府,由上一级环保部门审查拟备案限期达标计划的可行性。二是对于未完成达标任务的城市人民政府,仅以约谈予以约束是否合适与足够。首先,约谈并不是一种正式的法律责任承担形式,容易使得被约谈对象出于自身政治利益的考量,忽略依法行政的问题,不区分合法企业与违法企业,而一并予以限期整改、关停。其次,约谈产生的是政治压力,没有体现经济制裁,建议仿行美国大气环境治理中州实施计划,对未完成限期达标计划的地区实施经济制裁措施,主要是区域限资,即限制中央财政转移支付对该区域大气污染治理的支持力度。
第三,大气污染联防联控的法律责任。修订草案增设第五章,规定了重点区域大气污染联合防治机制,要求重点区域应当制定联合防治行动计划,提高本区域产业准入标准,并在规划环评会商、联合执法、信息共享等方面建立起区域协作机制。但在修订草案征求意见稿中缺乏有关区域大气污染联合防治的法律责任规定,这无疑会制约制度目标的实现。因此,建议在法律责任部分,应当设立专门的大气污染联防联控的法律责任,如针对信息通报、联合执法等方面设立一些新的责任。[10]为体现区域公平理念,国内重点区域大气污染防治应当适用大气污染防治法的共同责任原则,主要内容包括两点,一是大气污染联防联控强调共同责任,强调该责任是各区域行政管理部门共同的监管责任。二是这种共同责任是有区别的共同责任,这种区别责任是由不同行政区域的发展情况以及污染物排放情况的历史和现时差异所决定的。应当充分考量重点区域内不同政府辖区内排放对污染的贡献,并据此分配责任份额。
第四,国家大气污染防治保障责任。大气污染防治是一项系统工程,必须有赖于科学技术的大力支撑,自然需要大量的财政支持和法制保障。为确保大气污染科学研究的有效开展,美国政府通过《清洁空气法》,规定了联邦政府在负责制定全国空气质量标准、实施全国大气污染治理计划的同时,要求联邦政府积极开展各项大气污染科学研究。我国已经开展了大量的相关科学研究,如环保部为贯彻落实《大气污染防治行动计划》而开展的《清洁空气研究计划》2014年度项目,2013―2017年预期投入经费10亿元,以突破大气污染源排放清单与综合减排、空气质量监测与污染来源解析、重污染预报预警与应急调控、区域空气质量管理和环境经济政策等技术任务,并构建国家大气污染防治技术体系,并在京津冀及周边、长三角、珠三角等区域实施工程示范。本文建议,应当在立法中确立国家保障并支持大气污染科学研究的规定,确保科技治霾的法制化。
结 语
随着《大气污染防治法(修订草案)》一读程序的开启,《大气污染防治法》的修改讨论已经进入到关键阶段。本文认为,大气污染防治法的修订,应以生态文明建设为理论导向,着力解决新时期复合型大气污染问题。在法律原则上,建议结合新环境保护法有关规定,通过法律条文确立大气质量优先原则、大气污染防治预防原则、大气环境治理共同责任原则、大气环境治理公众参与原则;在治理机制上,建议改变现行的以政府针对污染源企业的单向度的行政管制模式,进一步扩大公众参与大气环境治理的保障机制,引入市场经济激励工具和社会化的保险机制,坚持大气污染防治法的“基本法”定位,并在立法体系中与其他相关立法做好衔接、配合;具体法律制度上,本文选取两个基点,建议在草案中确立大气环境公益诉讼条款,确保公众参与大气环境治理得到切实的法制保障,建议进一步完善政府大气环境法律责任,确保“把权力关进制度的笼子里”。
《大气污染防治法》的修改确实是一项系统工程,既涉及国家行政权力运行结构、治理模式的选择,也有具体制度的设计,需要反复斟酌、广泛讨论,以更开放式的全方位思考,不仅是制度设计理性的要求,也是环境公共治理机制的体现。修订草案诚然有诸多令人遗憾的地方,但也有很多创新之处,如低排放区、分类污染源防治措施的改进等,囿于文稿篇幅,本文暂不作讨论。本着参与精神,本文选取大气污染防治法修订过程中的几个基本问题加以论述,希冀为《大气污染防治法》的修改完善有所裨益。
注释:
(1)十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议:环境保护部部长就大气污染防治法(修订草案)作的说明。
(2)参见中国环保网:“大气污染防治法27年首次全面修订”,http://,2014-12-23。
(3)《中华人民共和国环境保护法》(2014)第5条:“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”
(4)有关公众参与大气污染防治法律保障制度的完善,参见:高桂林、陈云俊:《大气污染防治公众参与的法经济学分析》,载《陕西社会科学》,2014,(11),第81-87页;李艳芳:《公众参与和完善大气污染防治法律制度》,载《中国行政管理》,2005,(3),第52-54页。
(5)有关完善政府环境法律责任的理由,还可参见李俊斌,刘恒科:《地方政府环境责任论纲》,载《社会科学研究》,2011,(2),第75页。
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生态文明建设怎么推进?
完善规划,量化指标,建立激励机制
党的十报告将生态文明建设放在突出地位,提升到与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设五位一体的战略高度,纳入中国特色社会主义建设总布局,为地方具体工作部署指引了方向。在各地两会上,生态文明建设引起了代表委员的热议。
实现美丽中国要从促进美丽地方做起。2013年,海南《政府工作报告》强调了“加大生态文明建设力度,加快美丽海南建设步伐,坚持走特色、内涵、质量、绿色发展之路” 的发展思路。在海南省两会上,海南省人大代表、昌江黎族自治县人大常委会主任郭祥理指出,发展重在可持续,要把生态文明融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程,不断巩固海南绿色崛起的基础。
在福建省政协十一届一次会议上,中国民主促进会福建省委员会建议,大力开展“青山、碧水、蓝天、净土”四大建设,推进以山林保护、矿山修复等为重点的青山治理工程建设;推进以重点流域保护、近海海域环境整治、饮用水水源保护、城乡水系治理、城乡污水处理为重点的碧水工程建设;推进以区域一体大气治理、污染联防联控为重点的蓝天工程。
开展生态文明建设离不开产业转型、绿色发展。在海南省两会上,海南省国土环境资源厅党组书记、厅长陈健春表示,海南将积极推进高耗能、高污染、资源型企业实施强制性清洁生产审核,严格控制环境污染,引导发展生态产业,推进建设一批生态农业基地、生态工业示范园区和生态旅游示范区。
面对雾霾应该做些什么?
快速反应,制订预案,筹谋治本之策
近段时间,我国多地遭遇雾霾袭击。在地方两会上,各地代表委员纷纷建言献策,提出各种治理大气污染的对策。
治理雾霾需要应急措施。河北省是此次雾霾天气影响下的“重灾区”。在该省两会上,大气污染治理成为代表委员关注的热点话题。“遭遇雾霾这样的极端天气,政府部门有没有快速反应,有没有系统的应急措施和体系?”齐秀敏代表提出这样的疑问。
她认为,河北省政府应制定大气污染防治应急机制,主要内容包括3点:一是实施大气污染物总量控制制度,同时考虑实行“区域限批”,对未完成年度总量控制任务的区域和行业,暂停审批建设项目环境影响评价文件及其他相关文件;二是对扬尘污染控制实施精细化管理,提高施工企业的环境准入门槛,将施工企业在1年内未受到环境违法处罚作为在本行政区域从事建筑工程施工的招标条件;三是明确环保、交通等部门在相关领域的具体职责,使相关部门在处理大气污染事件时能各司其职。
当然,治理雾霾不仅需要应急措施,更需要治本之策。来自唐山的季加宇代表从立法层面建议,应尽快制定河北省城市大气污染防治条例,明确政府要对本行政区域大气环境质量负责,将大气环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。
在湖北省两会上,来自建筑设计界的湖北省人大代表徐丽芳认为,除了客观原因外,雾霾的产生和人们环境意识淡薄也有很大的关系。她建议,遇到如此天气,在采取对重点工业污染源定时巡查、人工降雨等措施的同时,还要有针对性地制定城市空气质量达标规划,进一步完善雾霾应急预案,对城市的空间布局、生态环境保护应有整体规划,不能头痛医头,脚痛医脚。
环境经济政策怎么完善?
多管齐下,创新机制,形成政策合力
环境经济政策在环境保护中发挥了积极作用。今后,该政策应如何进一步完善?又应如何更好地发挥作用?
在海南省两会上,海南省政协委员刘远生认为,海南可考虑成立区域性碳汇交易中心,创新机制鼓励海南企业尤其是大型高耗能、高碳放企业参与碳汇交易。
海南省政协委员、中国革命委员会海南省委员会常委、省法制办公室副主任陈马林建议,海南应建立环境污染强制责任保险制度,对石油化工企业、危险废物处置企业、危险化学品企业、钢铁生产企业、有色金属冶炼企业、电镀企业、机械制造企业、涉重金属污染重点企业,以及容易发生环境污染事故或处于环境敏感区的重污染企业等实行强制环境污染责任保险。
他还建议,把企业参加环境污染责任保险作为审核换发排污许可证的重要参考条件,作为强制性清洁生产审核、上市环保核查的重要参考内容,作为环保评先创优的重要审查内容,纳入企业环境行为信用评价和绿色信贷参考内容。
中国革命委员会海南省委员会的提案建议,建立重、特大环境污染事故应急基金,在发生重、特大环境污染责任事故,公众利益受到重大损害,企业无能力支付赔偿款项或暂时无法追溯到责任单位的情况下,可以申请使用该基金。
为更好地保护生态环境,海南省政协委员李惠智建议,试行生态税费制度,探索构建多元化生态补偿机制,建立并完善保障措施,同时加快推进生态补偿立法工作,健全生态补偿指标考核体系。
环境容量的底线在哪里?
有序开发,加快立法,确保生态安全
随着经济社会的快速发展,“在发展中保护、在保护中发展”得到了人们的普遍认同。然而,到底如何才能更好地处理二者的关系?
在湖北省两会上,中国致公党湖北省委员会提交集体提案,呼吁加大地下水污染防治力度。提案称,近年来,随着经济社会发展,该省部分大中城市及周边地区、农业开发区,地下水污染不断加重,防治已刻不容缓,建议开展地下水污染状况调查,摸清“家底”。针对地下水污染物来源复杂、有机污染日益突显、污染总体状况不清的情况,该省应从重点地区入手,开展地下水污染状况调查,深入分析地下水污染成因和发展趋势。对于地下水已受到污染的城镇,生活垃圾填埋场要及时开展顶部防渗、渗滤液引流,并进行地下水修复等工作,有计划地关闭过渡性简易或非正规生活垃圾填埋设施。
提案还建议,一方面要定期评估有关工业企业及周边地下水的环境安全隐患,定期检查地下水污染区域内重点工业企业的污染治理情况;另一方面要建立工业企业地下水影响分级管理体系,公布污染地下水重点工业企业名单。
同志们:
今天,市政府召开全市大气污染防治联席会议暨大气污染防治攻坚突击月动员会,主要任务是贯彻落实省、市打好污染防治攻坚战指挥部会议及全省大气污染防治专题会议精神,回顾总结2018年工作经验,研究部署2019年重点工作,动员开展大气污染防治攻坚突击月行动,确保完成年度大气污染防治各项目标任务。刚才,金局长代表市大气污染防治联席会议办公室通报了去年以来全市大气污染防治工作情况,广陵区、市工信局、住建局分别作了很好的交流发言。下面,我讲三点意见:
一、肯定成绩、正视问题,切实增强做好大气污染防治工作的责任感、紧迫感
2018年,全市上下按照国家和省“打赢蓝天保卫战三年行动计划”的部署,围绕大气污染防治重拳出击、协同发力,并在去年底出台了《扬州市打赢蓝天保卫战三年行动计划实施方案》,持续推进“治企、限煤、管车、抑尘、禁烟”等重点工作,“五气”同治、联防联控成效明显。一是空气质量改善明显。PM2.5等6项污染物因子浓度均比2017年有所下降,其中PM2.5浓度同比下降9.3%,降幅位列全省第一,是全省三个年度大气考核“优秀”城市之一。二是能源结构不断优化。485台粮食烘干炉、52台工业窑炉、9台10—35吨燃煤锅炉实施清洁能源替换或淘汰,6台65吨以上燃煤锅炉实施超低排放改造,煤炭消费总量超额完成省下达削减指标。三是工业污染治理持续深入。关停转移重点化工企业41家、一般化工企业73家,完成工业企业VOC治理项目119个,整治汽修企业喷涂废气287家、餐饮企业油烟193家,180家重点企业实施无组织排放颗粒物深度治理。四是扬尘和烟气管控成效显著。市区30家渣土运输公司、638辆渣土车全面完成密闭化升级改造,新建13套港口岸电系统,主城区露天“零烧烤”,夏秋两季农田基本“无烟无火”,年度743项大气污染防治重点工程均按期完成。
在肯定成绩的同时,也要清醒地认识到,大气污染治理具有长期性、复杂性、反复性和艰巨性,不可能毕其功于一役,大气污染防治形势依然十分严峻。
3月5日在参加十三届全国人大二次会议内蒙古代表团审议时指出生态文明建设处于“四个一”的重要定位,强调不能因为经济发展遇到一点困难,就开始动铺摊子上项目、以牺牲环境换取经济增长的念头,要求保持加强生态环境保护建设的定力,不动摇、不松劲、不开口子。这是生态文明思想的不断丰富和完善,一定要认真学习领会,抓好贯彻落实。
生态环境部部长李干杰在今年的“两会”部长通道上强调推进推动污染防治攻坚战要有效克服“四种不良情绪和心态”,也就是自满松懈、畏难退缩、简单浮躁、与己无关这四种不良情绪和心态。在1月份召开的全国生态环境保护工作会议上,李部长提出2019年要坚决打赢蓝天保卫战。
反观扬州,今年以来,全市空气质量有所滑坡,1—2月份,市区PM2.5浓度不降反升,空气质量优良率不升反降,两项指标均未达到省考核序时进度要求,与去年的优异成绩形成强烈反差。夏市长对此专门作出批示,要求迅速采取强有力的措施,扭转当前局面,确保空气质量控降目标的实现。省生态环境厅王天琦厅长在全省大气污染防治专题会议上明确要求集中优势兵力,安排精干力量,投入到大气整治当中去,特别强调3月底前主要领导要亲自抓。按照省、市部署,全市3月2日已经开始采取重污染天气橙色预警管控措施,将一直持续到3月底。各地、各有关部门务必要认清严峻形势,以强烈的大局意识和担当精神,全面落实大气污染防治各项管控措施,确保全年PM2.5浓度控制在47微克/立方米以内,空气质量优良率超71%,大气综合治理目标必成、必达。
二、突出重点、多措并举,坚决打赢大气污染防治攻坚战
蓝天保卫战是强调的要打好的七场标志性战役之首。在全国生态环境保护大会上强调,坚决打赢蓝天保卫战是重中之重,要以空气质量明显改善为刚性要求,强化联防联控,基本消除重污染天气,还老百姓蓝天白云、繁星闪烁。
全市大气污染防治工作要坚决贯彻生态文明思想,以改善空气质量为核心,采取“物理”的办法、“机械”的手段,逐个污染源治理减排、逐个污染源清除消灭,尽快扭转当前PM2.5浓度不降反升的形势,扎实推动治气水平再上新台阶、取得新成效。
1、尽锐出战,全力开展大气污染防治攻坚突击月行动。2018年10月—2019年3月PM2.5浓度比上年同期下降3%,是生态环境部等部门及江苏省等地方政府联合制定《长三角2018—2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》明确的硬性目标,如果完不成任务,势必会被上级约谈问责。截至今年2月底,全市PM2.5浓度同比仅下降0.8%,要完成上述目标,全市3月份PM2.5浓度必须低于58.1微克/立方米,而去年同期全市PM2.5浓度为66.6微克/立方米,实现目标的难度相当大。各地、各有关部门要动员一切力量,排除一切干扰,克服一切困难,全力开展大气污染防治攻坚突击月行动,采取最严格的管控措施,最大限度减少大气污染物排放。一是落实应急管控措施。全市1100多家涉气排放企业要全面按照清单管控要求,落实橙色预警级别限停产措施,不在名单的涉气排放企业要及时更新、补充进入清单,否则一律全面实施停产。全市的建筑工地,除抢修、抢险和经市政府批准允许继续施工的民生保障工程,必须全面停止建筑物拆除、爆破、破碎、取土、运土等作业。对申请继续施工的民生保障工程,经市政府办确认后,市大气办要逐家组织防尘设施验收,验收不合格的,一律不予批准施工直至整改到位。二是加强重点区域管控。要对监测点位周边等重点区域,实施特别管控,在对周边污染源加强监管的同时,加强道路清扫和保洁,清扫车、洒水车、雾炮车要满负荷运转,实施立体式除尘降雾。三是强化督查问责。各地、各有关部门要成立专项督查组,分管领导亲自带队,分条线、分区域开展督查、巡查和执法检查,确保应急措施得到全面执行,杜绝“卡壳”“挂空”现象。对未严格按照要求落实应急管控措施的企业、工地,要依法严厉查处。对屡查屡犯的,要采取信用评价等级降等、吊销许可证、取消资金补助等综合惩戒措施。对问题突出的地区,要严格依法追究相关责任人责任。同时,要开设攻坚月曝光台,每天通过电视、报纸等媒体,曝光违法排污行为。
2、调轻调绿,抓紧推进产业结构和能源结构调整。各地、各有关部门要从严控制“两高一资”行业发展,大力推动传统制造业的绿色改造,引导和倒逼产业结构和能源结构优化调整。一是严控“两高”行业产能。要在严格限制“两高”行业新增产能的基础上,开展建材、铸造、有色金属冶炼、化工等四大行业专项整治,年底前达不到标准的企业一律关停、取缔。二是加快重污染企业搬迁进程。扬农化工、联环药业、金豹皮革等3家企业,务必要在10月底前全部停产。三是继续开展散乱污企业排查整治。要建立“散乱污”企业动态管理机制,实行网格化管理,做到查处一起、清理一起。四是严格控制煤炭消费总量。要严格落实省委、省政府关于化工、钢铁、焦化、煤电等行业产能退出计划,严格控制存量耗煤项目和新增耗煤项目的煤炭消费量。全市2019年非电行业煤炭消费量要控制在240万吨以内,比2018年减少30.8万吨,比2016年减少104万吨。五是开展锅炉分类排查整治。年底前,要淘汰扬农化工集团等20台燃煤锅炉,35吨以下燃煤锅炉实现清零;完成江苏瑞祥化工有限公司等7台锅炉超低排放改造,65吨以上燃煤锅炉实现超低排放改造全覆盖;合力橡胶等企业共176台燃气锅炉实施低氮改造;完成剩余41台粮食烘干燃煤锅炉清洁能源替代;全面整治成型生物质锅炉,保留的生物质锅炉必须配套高效除尘设施达标排放。
3、聚焦主战场,全力强化工业污染治理。各地、各有关部门要在巩固治理成效、强化企业废气设施运行监管的基础上,持续推进重点企业、重点行业、重点区域废气治理。一是实施钢铁行业超低排放改造。秦邮特钢、中信泰富、恒润重工等3家企业,要在年底前完成超低排放改造。每家钢铁企业要安装10套以上微型站,实时监控对周边的影响。二是开展工业园区整治。要大力推进9家省级以上工业园区集中供热改造工程,重点实施江都经济开发区华电天然气分布式新能源项目和化工园区热电整合工程,年底前全面完成集中供热改造或清洁能源。要通过政策引导和市场激励,建成1个汽修喷涂工程中心,配备高效治理设施,逐步替代企业独立喷涂工序。三是加强挥发性有机物治理。年底前,要完成53家电子企业、4家化工企业、7家橡胶和塑料企业、6家医药企业、3家化纤企业、5家纺织企业、5家船舶制造企业、1家印刷企业、1家木材加工企业以及1家皮革企业VOCs治理。要制定出台全市重点控制的VOCs名录和VOCs重点监管企业名录,列入名录的企业,要自查VOCs排放情况,编制“一企一策”方案,并对综合整治效果进行核实评估。
4、合力攻坚,加快交通运输结构的调整优化。近年来,移动源所占污染负荷比重呈上升趋势,是大气治理的重点领域。各地、各有关部门要从“油、路、车”等方面采取措施,减少移动源排放。一是推进运输服务转型升级。市发改委、交通运输局等部门要抓紧全面排查摸底,研究制定运输结构调整方案,将砂石、矿石等大型物料运输逐步改由铁路、水路运输,具备铁路、水路货运条件的火电企业一律禁止公路运输煤炭。二是推广应用新能源汽车。新增和更新的公交、环卫、邮政、出租、通勤、轻型物流配送车辆,使用新能源或清洁能源汽车比例力争达80%,新能源货车保有量突破300辆。三是加快淘汰老旧机动车船。市公安局要加快制定重型车辆绕城方案,明确国三(含)标准以下柴油车辆禁限行区域、路段等,严控重型车辆进城。市生态环境局要牵头拟定政府通告,明确从今年7月1日起,实施轻型车国六排放标准,达不到国六排放标准的轻型车一律不予上牌。市交通运输局要制定淘汰国三及以下营运中重型柴油货车方案,加快淘汰高排放老旧柴油货车,淘汰超过使用20年限的内河航运船舶。市市场监管局要开展打击黑加油站点专项行动,全面取缔黑加油站点(含加油车、船)。市生态环境局、公安局等部门要开展联合执法检查,加强强柴油车入户检查、路检路查、遥感监测,以及对建筑工地、铁路货场、码头、物流园区工程机械的监督抽测,确保消除工程机械冒黑烟现象。
5、多管齐下,推进扬尘、油烟和秸秆焚烧污染整治。一是加强扬尘污染防治。市住建局要以转隶改制为契机,统筹抓好房屋建设、市政工程、拆迁、绿化等工程施工扬尘防治工作,通过严格管控、严格考核,全面推进实施防尘设施标准化管理,强化建设主体防尘责任,提升扬州建筑施工的防尘水平。市城管局要开展道路扬尘整治行动,全面加强城市道路清扫保洁和洒水抑尘,提高机械化作业水平,真正做到“路见本色”。二是加强餐饮油烟污染防治。市城管局要强化露天烧烤整治,在主城区范围内,全面取缔露天烧烤。市生态环保局要加快推进餐饮油烟远程监控系统建设,对重点餐饮企业油烟排放情况实行远程监控,确保净化装置正常运行。三是加强秸秆禁烧和综合利用。要全面实行秸秆禁烧目标责任制,强化属地责任,实现市、县、乡、村、组五级监管,健全相关部门包片督查、巡查机制,确保农田“无烟无火”。市农业农村局要进一步完善秸秆收贮体系,加大秸秆还田工作力度,确保全年秸秆综合利用率达96%。
三、创新方法、落实责任,确保各项治污举措取得实效
1、“清单式”管理,强化履职尽责。一是责任“清单式”压实。要根据政府组成部门调整,对大气污染防治联席会议制度相关职能进行重新调整,“清单式”梳理列出各部门的大气管理职能,并进一步压紧压实,防止管理真空,避免互相推诿。二是任务“清单式”分解。要对照年度目标任务,每月下达月度目标任务,确保年度目标任务全面按期完成。三是问题“清单式”交办。市大气办要以督办单形式,“清单式”交办、督办检查中发现的问题,做到全程留痕、有据可查。四是应急管控“清单式”实施。涉气排放企业要制定“一厂一册”重污染天气应急管控清单,明确到具体停限产的生产线和设备,并制作成公示牌公示在厂区醒目位置。五是问题“清单式”曝光。对督查、暗访过程中发现的违法违规行为,要实行“清单式”曝光,确保不留死角。六是开展“清单式”联动。各有关部门要根据职责分工,制定联合执法计划,联合开展专项执法行动,形成工作合力。七是实行“清单式”调度。市大气办要严格执行“月调度、月督查、月通报”的工作制度,按月调度、通报各项工作进展情况,推动各项工作有序有力开展。
2、完善机制,强化考核奖惩。市大气办要研究制定全市大气污染防治工作考核办法和细则,每年底对各地、各有关部门工作开展情况进行评估考核,并向社会公开,将考核结果作为领导干部年度考核和任职考核的重要内容。
3、多点发力,强化执法监管。要建立健全大气污染防治工作网络监管体系,层层分解责任,对污染源监管“定人、定位、定责”。要开展大气日常检查、夜查、驻点检查和交叉执法检查,保持环境执法的高压态势,加强环境司法联动,严厉打击环境违法行为。
4、加大投入,强化资金支持。各级财政部门要加大环保资金扶持力度,统筹好中央、省大气专项资金,对重点项目进行补助。市财政要加大对大气精准治理课题、机动车尾气遥感、生物质锅炉整治等支持力度,充分发挥资金引导推动作用。
昨天,我们听取和审议了市政府关于贯彻实施《中华人民共和国大气污染防治法》情况的报告和市人大常委会执法检查组的执法检查报告。刚才,多位委员和代表从不同角度,围绕摸清大气环境污染“家底”、抓好重污染行业的污染治理和监管、市区何时用上管输天然气、开展施工扬尘污染治理、做好黄标车淘汰、加强企业帮扶、进一步形成工作合力等问题,有针对地就大气污染防治工作进行了提问,市政府及有关部门负责同志分别作了认真回答,还对一些问题开展了交流和互动。副市长张伟亚同志代表市政府作了很好的表态讲话,提出了下一步工作措施。这次专题询问会议始终充满着民主、团结、务实、求是的气氛。委员和代表们提出的问题很有现实性和针对性,各部门负责人回答问题也实事求是、切中要害、有的放矢。会议达到了预期的目的和效果。下面,结合大家的审议发言和专题询问情况,我就如何进一步做好我市的大气污染防治工作,再讲三点意见:
一、充分认识加强大气污染防治工作的重要性和紧迫性
近年来,市委市政府高度重视大气污染防治工作,将它列为年度重点工作和十大民生实事之一,深入推进抑尘、管车、控煤、禁燃等十大专项整治,大力开展市区空气质量提升“百日攻坚”行动,初步遏制了大气污染加剧的势头,政府部门工作辛苦、富有成效,成绩应予充分肯定。但同时我们也应当看到,大气污染防治工作任务依然艰巨,形势依然严峻,思想上不能有丝毫放松,工作上不能有丝毫懈怠。
一是现实有需要。
这些年,随着工业化、城镇化和城乡一体化的快速推进,经济快速增长和环境承载容量有限的矛盾问题日益凸显出来,固体废物、汽车尾气、持久性有机物等污染持续增加,环境状况对经济发展已构成制约,对城市形象造成损害,对社会稳定带来不利影响。这几年,我们明显感到城市道路变堵了,蓝天变暗了,金华北山也变得朦朦胧胧了。去年,我市空气环境质量在全省排名靠后,这种状况必须扭转。
二是群众有呼声。
在今年市六届人大六次会议上,有3个代表团的50名代表提出了要求市人大常委会开展大气污染防治执法检查工作的议案。大气污染防治已成为当前我市实现经济社会可持续发展必须着力解决的突出问题,群众对此呼声强烈。“群众想什么,我们就干什么”,这是我们履职的根本要求。
三是上级有部署。
明确指出,雾霾天气频发,既是环境问题,也是重大的民生问题,发展下去也必然是重大的政治问题。省委书记夏宝龙在有关会议上指出,要把生态文明建设放在突出位置,融入经济建设、政治建设、社会建设各方面和全过程,加快走出“绿水青山就是金山银山”的发展之路。前不久,省人大常委会专门召开全省视频会议,就省、市、区三级人大联动开展大气污染防治专项审议工作进行了动员部署。
全市各级、各部门务必要深刻领会、坚决贯彻中央和省、市委的决策部署,从建设生态文明的高度出发,不断增强抓好大气污染防治工作的责任感和紧迫感,切实承担起保护和改善辖区大气环境质量的重要职责,把大气污染防治工作作为一项长期艰巨的任务纳入重要议事日程,从最关键的事情抓起,从最紧迫的任务做起,从最突出的问题改起,采取切实有效措施全力加以推进。市人大常委会也将充分发挥职能作用,继续通过审议、视察、调研等监督形式,必要时采取重大事项决定、质询、特定问题调查等刚性监督措施,助推我市大气污染防治工作不断迈向新台阶。
二、切实抓好问题的整改落实
询问的落脚点不在于问得有多难、答得有多好,关键在于推动有关问题的解决,抓好有关工作的落实。会后重点抓好三项工作:
一是意见建议整理好。
在这次执法检查和专题询问工作中,执法检查组和委员、代表在事前广泛深入调研的基础上,直面大气污染防治工作存在的困难和问题,提出了很多富有建设性、针对性和可操作性的建议意见,对推进我市大气污染防治工作具有参考价值。对于市人大执法检查组和有关委员、代表提出的问题和建议,市人大相关工委要综合整理好,形成书面意见,交由市政府研究处理。
二是突出问题整改好。
希望市政府及有关部门要以这次执法检查和专题询问为契机,进一步摸清我市大气污染基本情况,掌握大气污染的现状、成因,提高工作的主动性、有效性;进一步找准我市大气污染防治工作存在的主要问题和不足,坚持问题导向,突出工作重点,有的放矢地开展好大气污染防治各项工作;进一步夯实工作基础,落实工作责任,加大工作力度,认真抓好相关问题的解决落实,并按照监督法的要求,在规定的时限内向人大常委会报告处理情况。
三是跟踪问效监督好。
市人大常委会及有关工作机构要进一步加强跟踪问效,进行反复监督、持续监督,切忌执法检查和专题询问不痛不痒、办理过程“文来文往”、事后我行我素现象的发生,对有关问题要一以贯之、一抓到底,真正做到为民履职、为民尽责。
三、着力推进大气污染防治长效机制建设
大气污染防治工作是一项极其复杂的系统工程,涉及方方面面,需要付出长期不懈的艰苦努力。我们必须从力量配备、工作机制、制度建设上做文章,才能真正打赢大气污染防治这场攻坚战、持久战。
一要强化合力治气。执法检查组提出“要像抓治水一样抓治气,将治水办和治气办合署办公”的建议,我觉得这个建议很好,很有新意。我们治水之所以能取得目前这个成绩,很大的一个原因就在于全市治水一盘棋、各种力量拧成一根绳的工作合力。治气比治水涉及面更广,治理难度更大,更需要合力推进。建议市政府对执法检查组提出的这条建议的可行性进行很好的研究,市人大常委会也会适时向市委提出建议。
二要依靠制度治气。制度建设更具根本性和长久性。在大气污染治理工作中,我们要努力防止和克服运动式、被动式的治理方式,切实在完善领导体制和工作机制、保障机制、督查考核机制上着力,建立完善各项有利于持续推进大气污染防治的各项工作制度,确保以制度管人、管事。
南昌市为治理空气污染采取了诸多措施,以2013年为界,分为两个阶段。第一阶段是2013年前,治理力度相对较弱,主要是单一措施,即针对不同污染源,出台相应举措;第二阶段是2013年后,治理力度和强度都较大幅度增强,治理空气污染的措施更加系统、规划、严格,主要是出台一个统一的治理污染计划,把各项污染源治理的相关措施都纳入其中。具体表现为:
(一)第一阶段对造成空气污染的工业污染源、机动车尾气以及扬尘分别出台措施予以整治针对高污染燃料及工业污染源,南昌2008年颁布《南昌市高污染燃料禁燃区管理办法》明令禁止在禁燃区销售、燃用原(散)煤、煤矸石、粉煤、煤泥、重油、渣油、各种可燃废物和直接燃用的树木、秸秆、锯末、稻壳、蔗渣等生物质燃料以及污染物含量超过国家规定限值的固硫蜂窝型煤、轻柴油、煤油、人工煤气等燃料,并划定沿江北大道、沿江中大道、沿江南大道以东,洪都北大道、青山北路、丹霞路、民丰路、东元路以南,昌东大道以西,昌南大道、施尧路、何坊西路、新溪桥路、上海南路、解放西路、解放东路以北;双港南路、赣江北大道、赣江中大道、赣江南大道以西,祥云大道以北,昌樟高速、昌九高速、瀛上河、龙潭水渠、广兰大道以东,玉屏东大街、孔目湖大街以南为禁燃区。同时加强对方大特钢、新昌电厂、晨鸣纸业等重点排污企业的排放监督。针对机动车尾气排放,南昌2009年启动机动车排气的检测工作,对参加机动车定期检验的车辆实施尾气检测,机动车所有人须持尾气排放检测合格证,才能核发机动车定期检验合格标志。2012年南昌开始机动车环保检验合格标志核发工作,装用点燃式发动机汽车达到国Ⅰ及以上标准的、装用压燃式发动机汽车达到国III及以上标准的,核发绿色环保检验合格标志;未达到上述标准的,核发黄色环保检验合格标志。同时,将从2013年6月1日起,对未取得环保检验合格标志的机动车(含外地车辆)和持有黄色环保检验合格标志的机动车,采取限制行驶区域、时间等交通管制措施。针对扬尘,南昌2012年出台《南昌市建筑工地扬尘污染防治工作方案》,明确施工单位在施工过程中,要突出抓好扬尘控制方案、区域覆盖、扬尘控制宣教、进出车辆冲洗、材料堆放遮盖、建筑渣余土(垃圾)运输等环节的监管,并细化了建筑工地、拆迁工地、园林绿化工地的具体防治措施以及相应监管部门的监督职责。
(二)第二阶段出台比较系统的空气污染防治计划,涵盖对各种污染源的控制,并将计划分解落实到区县及相关所属部门为进一步改善城市空气质量,2013年南昌全面启动《南昌市蓝天行动计划(2013-2015)》。该计划明确提出2015年空气污染物减排目标,二氧化硫、氮氧化物排放量比2010年分别下降11%、16%,可吸入颗粒物(PM10)、二氧化硫、二氧化氮、细颗粒物(PM2.5)年均浓度比2013年分别下降10%、7%、4%、5%,并从工业废气污染防治、高污染燃料禁燃区污染防治、城市扬尘污染防控与整治、机动车排气污染防治、餐饮油烟污染整治、农村大气污染防治、绿化工程建设、环境空气质量监测与预警、区域大气污染联防联控九方面分化落实空气污染治理措施,同时制定资金支持、宣传教育、监督考核等相关保障措施。蓝天行动计划是相对系统的空气污染防治计划,从治理目标的提出,到针对不同污染源的治理措施,再到确保治理任务落实的保障措施,层层推进,形成较为完备的污染防控体系。而且,蓝天行动计划还进一步分解落实到区县及相关职责部门,南昌市所属区、县及有关部门需制定所属区域的蓝天行动计划,加大了该计划具体落实的力度。2013年南昌还进一步扩大了高污染燃料禁燃区范围,由原有的169平方公里增至195平方公里,扩大后的禁燃区范围为枫生高速,黄家湖东路、广兰大道、玉屏东大街、双港东大街、双港南路,赣江北大道、赣江中大道、赣江南大道,祥云大道合围区域。沿江南大道、沿江中大道、沿江北大道、富大有路,昌东大道、解放东路、高新南大道,昌南大道合围区域。并计划于2014年底完成新增“禁燃区”内高污染燃料锅炉的淘汰、改造任务。此外,南昌还针对空气重污染日出台应急方案,提出在空气质量达到重度污染(空气质量指数AQI达到200以上)时,将分别采取工业污染源控制、扬尘控制,机动车排气控制和其它大气污染源控制等强制性污染控制措施。2013年后南昌系列治理空气污染措施的出台,是应对当前大气环境质量日趋恶化的的必然举措。2013年无论是雾霾爆发的次数,还是媒体报道雾霾的频率,以及中央领导多次公开表明治理雾霾的决心,中央和地方政府出台治理措施的强劲,都表明以此为分界岭,我国空气污染治理将进入一个新阶段。南昌顺应全国高强度治理空气污染的大环境,并结合本市实际,出台相应举措,也推动南昌城市空气污染治理进入一个新的阶段。
二、南昌城市空气污染治理进一步改进的思考和建议
(一)确实做好《南昌市蓝天行动计划(2013-2015)》与《江西省落实大气污染防治行动计划实施细则》的有效衔接蓝天行动计划是南昌市为进一步改善城市空气质量而于2013年5月启动的为期两年的空气污染治理计划,当时《江西省落实大气污染防治行动计划实施细则》还尚未出台。2013年9月,国务院《大气污染防治行动计划》,要求各省、自治区、直辖市贯彻落实,江西省于2013年12月出台实施细则。实施细则确立了2013至2017年江西治理大气污染的各项具体措施,蓝天行动计划的实施年限是2013至2015年,因此,这一期间南昌涉及蓝天行动计划和实施细则同时实施的问题。与蓝天行动计划纯粹地方政府治理文件不同,实施细则是国家大气污染防治行动计划在江西省的具体落实,是中央大气污染治理思路在地方的实施贯彻,着眼的是整个江西省的大气污染治理,其目标和各项具体措施是对全省的通盘考虑。实施细则明确到2017年,全省可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上,其中南昌、九江市细颗粒物年均浓度控制在50微克/立方米左右。重点任务是加大综合治理力度,减少工业废气、城市扬尘、矿山扬尘、餐饮油烟、机动车尾气等大气污染物排放;通过严控“两高”行业新增产能、加快淘汰落后产能、压缩过剩产能、加强小型企业环境综合整治,调整优化产业结构,推动产业转型升级;通过强化科技研发和推广、推行清洁生产、发展循环经济、发展节能环保产业提高科技创新能力,加快企业技术改造;通过严格控制煤炭消费总量、加快清洁能源替代利用、扩大城市高污染燃料禁燃区范围、提高能源使用效率、发展绿色建筑等调整能源结构,增加清洁能源供应;并严格节能环保准入,优化产业空间布局;建立监测预警应急体系,妥善应对重污染天气。同时,为确保目标的实现,规定了相应的保障措施。实施细则与蓝天行动计划的具体措施有一定重合,但也存在一些差别,对此,在蓝天行动计划与实施细则同时实施时,两者相冲突的地方应以实施细则为准,实施细则未规定,而蓝天行动计划有规定的,则依据蓝天行动计划的相关规定。在这一期蓝天行动计划结束后,南昌在实施细则的基础上制定下一期蓝天行动计划,就能避免此类问题。
(二)树立两个正确认识,既要认识城市空气污染治理是一项系统工程,也要明确城市空气污染治理是一个长期过程空气污染治理与其他环境治理问题存在差别,它不是单纯的环境治理问题,还涉及经济发展、社会生活等方面的问题。空气污染治理的一个重要手段是减少污染物的排放,这就要求造成空气污染的几大污染源减排。工业废气的减排除了安装脱硫、脱销、除尘装置外,还要严格控制钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等“两高”行业新增产能,淘汰“两高”行业落后产能,压缩“两高”行业过剩产能,这就意味着限制以往占工业较大比重的高污染、高耗能企业的发展,也就是转变以牺牲资源、环境为代价的粗放型经济增长方式。同时减少工业废气的排放,还要求调整能源结构,降低煤炭的消费比重,提高清洁能源的消费比重,大力发展太阳能、风能、生物质能、核能等新能源,调整产业结构,优化产业布局。机动车尾气减排除了提高燃油品质,提高排放标准,淘汰黄标车和老旧车辆,还要推广使用新能源汽车,发展公共交通,降低公众汽车出行率,鼓励公众出行尽量选择公共交通。在出现重污染天气时,还要求采取中小学停课,机动车限行,建筑工地停止施工等应急措施。空气污染治理已超越一般环境治理的范围,它关系着经济发展方式的转变,能源结构、产业结构调整,城市规划、产业布局,影响人们的生活,是一项复杂、系统的工程。空气污染治理也是一个长期的过程。南昌乃至全国近些年来雾霾发生的程度和频率均表明,空气污染已不是偶发,而是逐渐呈常态化趋势,是短期内不可逆转的事实。我们应转变最初遭遇雾霾时指责、抱怨、急切想改变的心态,回归理性,接受雾霾常态化的现实,并积极应对。据统计,曾发生严重空气污染事件的伦敦花了26年,洛杉矶花了56年治理空气污染。[1]我们的空气污染形势比当时的伦敦和洛杉矶更复杂,不是单一的煤烟型或机动车尾气污染,而是两者的混合,治理难度相对来说更大。我们应认识空气污染治理的长期性,理解短期内可能治理效果甚微。
一、大气污染防治工作开展情况
为进一步落实大气污染防治工作,办事处成立了大气污染防治领导小组,制定联席会议制度,定期研究解决大气污染防治工作中存在的突出问题,并按照《区大气污染专项整治实施方案》要求,制定出台《大气污染专项整治实施方案》,将任务分解下达到各片区和相关单位,落实环境保护“党政同责”和“一岗双责”制度。
一是抓人力和设备投入。自大气污染防治工作开展以来,办事处先后组织对公共区域裸露地面、拆违拆临建筑垃圾堆放点等进行防尘网覆盖30余次,出动人员1000余人,覆盖面积30万余平方米;街道新采购中型洒水车一辆,雾炮6台,招聘专职司机两人,截至目前出动洒水车200余次,对辖区内主要路段进行全覆盖喷洒,有效降低了pm10浓度。
二是抓责任主体。对辖区内所有工业企业和建筑工地进行了排查,确保所有工业企业裸露地面进行硬化或百分百全覆盖;按照厂区堆场、料场要建立围挡,实施覆盖、洒水、喷淋等要求,整改企业10余家。施工工地严格落实“四个一律”和“六个百分之百”的防尘降尘措施,辖区内共7个建筑工地均已落实属地帮包责任人制度。
三是抓污染源治理。此次行动开展以来,办事处对辖区内所有污染企业进行了逐一排查,共取缔散乱污企业8家,取缔30吨以下燃煤锅炉5处,取缔非法散煤销售点3处,禁烧区内所有烧烤转入室内,并使用环保炉具。
四是抓增绿透绿。结合此次拆违拆临工作,办事处已经将所有拆违完成的公共区域、无人管理的裸露地面纳入增绿透绿计划,分批逐步进行绿化,目前已完成绿化5000余平方米。
五是抓重点区域。对办事处空气质量监测点周边2000米范围内进行了全部清扫和地面硬化,并每天定时进行路面洒水和防尘喷洒。确保重点区域不出问题。
五是抓应对重污染天气。落实重污染天气应急预案,按等级依次蓝、黄、橙、红四个级别预警,对应启动应急响应机制,实行重污染天气工业企业停产限产,保障发生重污染天气时能够有效应对。
二、存在的问题
虽然办事处在大气污染防治方面做了很多工作,也取得了一定成绩,但是还存在以下问题。
一是环保执法力量较薄弱。办事处环保办无执法权,执法中队人手不足,在污染源排查力度和散乱污企业关停力度上有待进一步加强。
二是过境货车缺乏监管。东外环大量渣土车、长途货车经过,是空气污染的重要源头之一,但一直缺乏监管,是办事处大气污染防治工作的一项难题。
三、下一步工作打算
在今后工作中,道将坚决贯彻落实区委区政府关于大气污染防治工作的各项安排部署,进一步突出重点、狠抓关键,以坚定的决心和超常的举措,把各项要求落实到位,坚决打赢蓝天保卫战。
一是压紧压实责任。深入贯彻《新环保法》《大气污染防治法》等法律法规,严格执行环保联席会议制度,定期调度、定期研判,统筹推进生态环境质量改善提升。健全生态环境建设考核奖惩制度,严格落实“一票否决”制,为抓好生态环境保护提供有力保障。严格按照“一岗双责”、“党政同责”要求,不断夯实党委、政府、部门和企业的责任,加快构建党委政府主导、部门齐抓共管、企业主体、社会共同管理的工作格局。
一、大气污染防治工作开展情况
为进一步落实大气污染防治工作,办事处成立了大气污染防治领导小组,制定联席会议制度,定期研究解决大气污染防治工作中存在的突出问题,并按照《区大气污染专项整治实施方案》要求,制定出台《大气污染专项整治实施方案》,将任务分解下达到各片区和相关单位,落实环境保护“党政同责”和“一岗双责”制度。
一是抓人力和设备投入。自大气污染防治工作开展以来,办事处先后组织对公共区域裸露地面、拆违拆临建筑垃圾堆放点等进行防尘网覆盖30余次,出动人员1000余人,覆盖面积30万余平方米;街道新采购中型洒水车一辆,雾炮6台,招聘专职司机两人,截至目前出动洒水车200余次,对辖区内主要路段进行全覆盖喷洒,有效降低了PM10浓度。
二是抓责任主体。对辖区内所有工业企业和建筑工地进行了排查,确保所有工业企业裸露地面进行硬化或百分百全覆盖;按照厂区堆场、料场要建立围挡,实施覆盖、洒水、喷淋等要求,整改企业10余家。施工工地严格落实“四个一律”和“六个百分之百”的防尘降尘措施,辖区内共7个建筑工地均已落实属地帮包责任人制度。
三是抓污染源治理。此次行动开展以来,办事处对辖区内所有污染企业进行了逐一排查,共取缔散乱污企业8家,取缔30吨以下燃煤锅炉5处,取缔非法散煤销售点3处,禁烧区内所有烧烤转入室内,并使用环保炉具。
四是抓增绿透绿。结合此次拆违拆临工作,办事处已经将所有拆违完成的公共区域、无人管理的裸露地面纳入增绿透绿计划,分批逐步进行绿化,目前已完成绿化5000余平方米。
五是抓重点区域。对办事处空气质量监测点周边2000米范围内进行了全部清扫和地面硬化,并每天定时进行路面洒水和防尘喷洒。确保重点区域不出问题。
五是抓应对重污染天气。落实重污染天气应急预案,按等级依次蓝、黄、橙、红四个级别预警,对应启动应急响应机制,实行重污染天气工业企业停产限产,保障发生重污染天气时能够有效应对。
二、存在的问题
虽然办事处在大气污染防治方面做了很多工作,也取得了一定成绩,但是还存在以下问题。
一是环保执法力量较薄弱。办事处环保办无执法权,执法中队人手不足,在污染源排查力度和散乱污企业关停力度上有待进一步加强。
二是过境货车缺乏监管。东外环大量渣土车、长途货车经过,是空气污染的重要源头之一,但一直缺乏监管,是办事处大气污染防治工作的一项难题。
三、下一步工作打算
在今后工作中,道将坚决贯彻落实区委区政府关于大气污染防治工作的各项安排部署,进一步突出重点、狠抓关键,以坚定的决心和超常的举措,把各项要求落实到位,坚决打赢蓝天保卫战。
一是压紧压实责任。深入贯彻《新环保法》《大气污染防治法》等法律法规,严格执行环保联席会议制度,定期调度、定期研判,统筹推进生态环境质量改善提升。健全生态环境建设考核奖惩制度,严格落实“一票否决”制,为抓好生态环境保护提供有力保障。严格按照“一岗双责”、“党政同责”要求,不断夯实党委、政府、部门和企业的责任,加快构建党委政府主导、部门齐抓共管、企业主体、社会共同管理的工作格局。
二、工作任务
今年共确定129个工业污染治理项目,预计总投资11.8亿元。其中,大气污染治理项目80个,预计总投资5.66亿元;水污染治理项目49个,预计总投资6.14亿元。
(一)工艺废气异味污染治理。列入治理任务的工艺废气排放企业,要严格按时限和要求完善废气治理设施,确保污染物稳定达标排放;新建废气排放项目,必须严格按照“三同时”的要求,安装大气污染治理设施,并保证设施正常运转,污染物稳定达标排放;引起跨界异味污染纠纷的镇和生态经济园区的鱼粉厂等企业,要继续实施异味治理,坚决杜绝跨界污染纠纷事件的再次发生;巨能金玉米要加快搬迁进度,确保按期完成搬迁任务,并在搬迁完成之前继续加大废气异味治理力度。
(二)燃煤污染治理。列入治理任务的项目要严格按要求建设脱硫、脱氮和除尘等污染治理设施;鼓励使用燃油、燃气、电热等清洁能源;划定金海路―农圣街―黄海路―文圣街所围区域为禁止直接燃用煤炭等高污染燃料区域;凡是处于集中供热管网覆盖范围内的单位,一律采用集中供热,今后不再审批新建锅炉;针对电力、钢铁、20蒸吨/时以上燃煤锅炉等列入烟粉尘治理任务的企业,要进行烟粉尘治理设施改造,确保2014年6月底前完成,烟尘排放达到《火电厂大气污染物排放标准》(GB13223-2011)和《省固定源大气颗粒物综合排放标准》(DB37/1996-2011)等国家、地方标准。
(三)粉尘扬尘污染治理。产生工艺粉尘的工业项目要安装粉尘收集或综合利用装置;大型的企业物料存储场所,要根据存储面积、存储种类等因素,建设符合要求的防风抑尘装置,切实做到厂区周围无可见扬尘;采取有效措施,做好道路施工、房屋拆迁、建筑施工工地等易起尘区域的扬尘污染防治;城区主次干道要实施“机吸―冲刷―洒水―捡拾”等高效清洁的清扫作业方式,最大限度减少路面扬尘;建立环保、住建、公路、交通等部门参加的联席会议制度,研究制定有关防治扬尘污染的政策措施。新建项目环境影响评价文件中要包括防治扬尘污染内容,否则,各项目审批部门不得批准其建设。
(四)机动车尾气治理和油气回收综合治理。全面开展机动车尾气年检和治理工作,装用点燃式发动机汽车(含汽油车、柴油汽车和双燃料汽车)达到国Ⅰ及以上标准、装用压燃式发动机汽车(含柴油车)达到国Ⅲ及以上标准,对经排气污染检验合格的,以及按规定免于检验的新购置机动车,核发绿色环保检验标志。未达到上述标准的机动车,按规定经排气污染检验合格的,核发黄色环保检验标志。经检验不合格的机动车,应当经维修治理后到原检验机构进行复检,经复检合格的,核发相应的环保标志。未获得机动车环保检验合格标志的车辆,公安、交通管理部门不予年审、挂牌及过户,禁止上路行驶。由环保、商务、交通、财政、安监、质监、消防等部门联合,组织开展油气收集、回收利用工作,确保在2014年底前,全市所有储油库、加油站、油罐车全部完成油气回收治理任务,汽油油气排放达到国家相关大气污染物排放标准要求。
(五)秸秆焚烧污染防治。秸秆禁烧工作实行镇街区属地管理,按照领导干部包片、一般干部包村、村干部包组巡查的工作机制,由党政主要领导同志负总责,分管领导同志集中精力靠上抓。麦收和秋收期间,市直各有关部门要根据职能分工,确定专人负责,加强秸秆禁烧工作的调度检查。对工作安排部署不力,出现问题的,严肃追究相关责任人的责任。
(六)工业废水污染治理。环保部门要将重点企业水污染物治理项目纳入年度减排重点工程,对不正常使用污染防治设施、不按规定规范排污口、偷排偷放和超总量、超标准排放废水等违法行为,要依法严肃查处。严厉打击利用渗井、渗坑、湾塘等排放废水的环境违法行为。
(七)危险废物规范化管理。继续加强危险废物规范化管理工作,各危废产生单位要按要求加强本单位危险废物产生、收集、贮存、运输、利用处置等环节的规范化管理,完善危险废物管理机制,并定期开展危险废物环境突发事故应急演练,切实增强危险废物环境污染事故的应对和处置能力。
三、组织实施
污染治理工作分五个阶段:
(一)宣传发动阶段(6月8日-6月10日)。制定下发《市环境污染治理实施方案》,召开环境污染治理专项会议和片区分点会议,安排部署治理任务。
(二)制定措施阶段(6月11日-6月20日)。按照“一企一策,细节管理,分类施治”的办法,各企业、单位认真分析产生污染的环节和因素,有针对性地制定污染治理措施,环保部门、各镇街区都要与有关企业签订污染治理责任书。
(三)集中整治阶段(6月21日-9月30日)。根据制定的污染治理措施,各企业、单位要保障治理资金,组织专门施工力量,进行污染治理。工程结束后,按有关部门和各镇街区与企业签订的责任书要求进行验收,验收合格后,视为完成治理任务。
(四)分类处置阶段(10月1日-11月30日)。由市政府组织专门工作组,对治理情况进行专项检查。对逾期未完成治理任务的企业、单位,实施关、停、限产等分类处置措施。
(五)验收总结阶段(12月1日-12月15日)。治理工作结束后,各部门、镇街区对治理情况进行总结,并向市政府写出汇报,市政府成立验收小组对各部门和镇街区的治理工作完成情况进行验收评议,对治理工作表现突出的单位进行表彰奖励。
四、保障措施
(一)加强组织领导。市政府成立环境污染治理工作领导小组,市政府主要领导任组长,分管领导任副组长,有关部门和镇街区负责人为成员,具体负责治理工作的组织、监督、协调工作。按照属地管理原则,各镇街区也要成立相应机构,制定措施,分解任务,明确责任,及时解决工作中的热点、难点问题。
(二)定期通报考核。市政府把环境污染治理工作纳入2014年环保工作考核范围,实行“一周一调度,一月一点评,半年一总结,一年一考核”的工作办法,环境污染治理将作为年终市委、市政府综合考核治污减排工作的主要内容。