监督行政论文篇（1）

二、行政监督的组织机构不建全

行政监督体现的是一种权力对权力的制约,为了使这种制约有效,就必须使监督主体本身不受制于监督客体而保持其独立性。在我国的行政监督中,专职的行政监督部门虽然在法律上规定了其独立的行使监督的权力,但在实际上,行政监督部门在人员的任命,财政的开支等方面都由行政部门提供,这就使专职的行政监督部门不得不在其基本的运行上依附于行政部门,这样的专职监督主体也就失去了其独立性,失去了独立性也就意味着权力受到剪制,权力受到剪制也就意味着监督是无效的。因而专职监督部门独立性的缺乏是我国行政监督专职监督主体发育不完善的一个表现。行使监督权的专门机构如监察部门，大都设置在政府机关内部，在领导体制上，受双重领导，受到的控制比较多，尤其是受制于执行权。在组织上，监督机构的负责人，由同级行政机关的领导成员兼任，或是由行政机关任命。在经济上,从同级行政部门那里领取各项费用，受制于人大。

三、行政监督机制不完善

现行的监督体制下，未能保障社会的知情权，监督部门对行政的监督在立法上缺乏具体的实施细则、操作程序，未能形成制度化，而且公开的程度也不够，往往采用暗箱操作。近年来，在药品监管领域出现的腐败案件,暴露出在药品监管中监督制约不到位,审评审批权力配置不合理、程序不够、过程不合法引起了人们的高度重视。行政权力监督作为制止行政机关滥用和超越职权的一种重要措施，它本身也应有严格的程序。目前我国行政权力监督程序缺乏相应的法律规定，即使国家权力机关、检察机关实施监督的具体程序也没有详细具体的规定。这样就造成了这些机关无法真正实施其实体权力。其他监督主体对行政权力的监督不仅监督权限空泛，而且缺乏应有的程序规定，其监督权更是无法实施。因此，只有完善监督程序，使其更加透明化，才能使各个监督主体的监督权力真正发挥其应有的作用。

四、行政监督法制缺失

目前，我国的行政监督法制主要存在以下突出问题。（1）行政监督制度的权力配置整体安排不合理，相互之间缺乏应有的配合沟通和有机协调，影响了行政监督的权威性和有效性。（2）权利机关监督、内部监督、司法监督和社会监督的力量对比不合理，未能真正形成监督合力，在体制设计上有所欠缺。无论是人大监督、政党监督，还是监察、审计监督等，由于分散的监督，主体在隶属关系上自然是受多重领导的制约。权力机关监督停留在形式上，没有切实可行的配套监督制，难以发挥相应的监督作用。人大作为权力机关，宪法赋予了其对“一府两院”进行工作监督和法律监督的权力，但人大在实际操作中,更多的只是借助于人大会议期间的审议和质询，对日常的政府行为的监督鞭长莫及。司法机关监督力量偏弱，而且主要进行着事后监督，只能做一些修修补补，在监督内容上也较为狭窄，行政诉讼中对抽象的行政行为未作受理。内部监督虽然得到一定程度的重视，但象专业监督，即行政监督和审计监督也还未建立高效而相对独立的监督。专业监督部门作为行政系统内部地位相对较低的部门，，往往是监督不力，同时，也出现无力监督的现象。社会监督，除了中央纪委查办大案要案的力度加强之外，其它如新闻监督、人民监督并未能真正发挥应有的作用。

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[9][澳]欧文•E•休斯：《公共管理导论》（第二版）中国人民大学出版社，2001年版.

监督行政论文篇（2）

1对基本命题的认识

所谓行政监督是指监督主体对于行政机关以及内部工作人员是否依法行政所进行的监督。行政监督的必要性源于人类的两点共识，其一，必须制止利用公共权力谋取私利的行为；其二，为了防止这种可能变为现实，必须用权力来制约权力。在现代社会中，对行政机关及内部工作人员不进行有效的监督，滥用公共权力的腐败行为就会加速扩展。可以肯定，在现代社会中，对于行政监督过程中普遍存在的对腐败现象的诅咒和斥责，其价值功能除了宣泄不满情绪之外，最多也仅仅能形成一种反腐败的舆论氛围。而问题的关键则在于：“人人喊打”的舆论氛围虽然增加了权钱交易的“道德风险”，却从来不能制止腐败现象的滋生或从根本上现象的存在。那么,怎样才能保证行政监督的有效性呢?

2行政监督有效性的分析与选择

2.1行政监督的经济性分析

经济学家麦克切斯内（McChesney）提出“政治创租(politicalrentcreation)”和“抽租(rentextraction)”的概念。前者是指政府行政人员利用行政干预的办法来增加私人企业的利润，人为创造租，诱使私人企业向他们“进贡”作为得到这种租的条件；后者是指政府行政人员故意提出某项会使私人企业利益受损的政策作为威胁，从而迫使私人企业割舍一部分既得利益与自己分享。在社会公共领域，由于政治创租和抽祖的存在，使得寻租活动(rent-seekingactivities)更具有普遍性和经常性。因此，强化行政监督就显得尤其重要。为了从经济利益的权衡中抬高由寻租活动带来的风险成本，理论和实践都证明“高薪养廉”在一定条件下是有效的廉政措施。但是，一旦如此，在中国当前背景下又会进一步强化人们择业时对行政工作岗位的竞争。即便如此，行政行为的正当性和效率仍得不到制度保证，隐蔽行动（hiddenaction）下的寻租和出工不出力的问题由于公共信息不对称等原因而难以从根本上消除，公共权力也难以受到公众的普遍监督。

2.2如何对行政监督做制度安排

经过大量的行政体制实践和无数理性设计与探索，人们发现由独立行使行政监督权的机构专门监督行政行为，是迄今比较成功和最有效的制度安排，它自然也构成对行政行为的内部监督机制。这种度制安排的关键在于：“监督权必须相对独立”，即职责独立，权限独立，人员懂得行政专业知识和技能，机构的开支单列，以此来解决上述问题。

2.3监督方式

在上述问题中，一旦监督和监督机构失去独立性，监督者就很难保证做到对行政事实与行政法规的吻合状况做出客观、无干扰的判断，其解释和结论是否指向公众利益和照章办事就很值得怀疑了。现实生活中，案件“查不下去”、“处理不下去”、“不敢碰硬”等问题，究其原因，首先是因为对于同处于一个权力金字塔内的组织力量和政治力量而言，很难形成有效的监督和被监督机制，监督者和被监督者在利益、价值观、工作作风及思维方式上都有一致性。一件事情，在公共权力金字塔外的人看来是极不应发生的，而塔内人则习以为常，见怪不怪。即使监督者能秉公执法，不为小团体利益所动，但客观存在的上下级隶属关系，使得自己“命运”握在上司手中，监督者不能不“三思而行”。

实践为解决该问题提供了答案：来自行政组织之外的立法监督、司法监督、社会团体和公民监督、新闻舆论监督，构成了外部监督网络，这些统称为外部监督。

（1）立法监督。

立法监督源于国家立法机构与政府行政机构特定的制约关系。政府是主司执行的权力机构，必然与立法机构存在监督与被监督关系。立法机关以最小代价原则进行工作，及时纠矫政府不合理的行政行为。从理论上讲，立法机构具有最直接的以权力制约权力的功能，如撤销政府不合理议案、废除违反法律条文的行政规则，以至罢免政府官员等。在西方国家中，议会不仅享有立法权，而且还拥有监督行政机关的权力，议会通过行使质询权、不信任投票权、弹劾权、任免权和调查权等，对政府和政府成员及其行为进行监督。但是，在我国目前“议行合一”的行政体制中，立法机构一部分议事权被“转交”给政府，政府行政权力过大，使得行政行为有可能借垄断专业信息之利脱离立法机构监督的视野，以至立法机构说话不灵，纠错不力，监督权受损，在某些地方甚至出现行政权大于立法权（权大于法）的怪现象。

因此确保行政监督的有效性，就要完善目前的监督立法和程序，以法治取代人治,奠定行政监督的法制基础,确保监督活动有法可依,加强执法监督,促使行政监督落到实处。在完善立法上,应抓紧研究制定一系列专门的法律、法规,尤其是需要加快制定一部《监督法》,对监督主体的职责和权限、监督的对象和范围、监督的方式和手段、监督者与被监督者的义务和权利等作出明确规定。“应根据社会主义市场经济条件下出现的新情况、新问题,对已经颁布的有关行政监督与廉政建设方面的法律、法规、制度进行修订和完善,使之更具有操作性、可行性和有效性。”

（2）司法监督。

司法监督是由国家检察机关和审判机关对公职人员实施法律情况的监督。这种监督在英美法系中称为“司法审查制度”，在大陆法系则称为“行政诉讼制度”。在外部监督的诸形式中，司法监督有两个鲜明特点：一是以国家法律条文作为实施监督的准则，对那些跨越法律违法乱纪的行政行为，检察院通过立案侦察、批捕和提起公诉行使检察权，法院行使审判权，依法追究行政行为事件及当事人的法律责任。二是监督主体是国家暴力机关，它以极强的威慑权和强制性促使公职人遵纪守法、忠于职守，防止和分割公共利益，因而对行政行为的约束力量大，监督强度也最大。法律监督的实施力有赖于“有法必依，执法必严”原则的真正落实，执法权必须独立。

从中国目前的实际情况看，只在法律中规定了笼统的寥寥数言，“人民法院依法独立行使审判权，不受任何机关、社会团体和个人的干涉”，却并没有相关的制度来保障。从这里可以知道，我国只承认人民法院的独立审判权，这就导致了在很多情况下具体执行审判的法官个人并不能就案件本身作出判决，而由没有具体参与案件调查的院长或者审判委员会判决，这实际上侵犯了诉讼人的权利，也有违法律“全面审理”的规定，代之以书面审理。1954年宪法第一次将法院从人民政府中分离了出来，但人事由各级权力机关任免，财物则由同级政府管理，并且此种体制一直延续至今。这种审判体制下，法院在人、财、物管理上不能“自治”，司法活动在外部环境上多方受制，就连法院的独立也成了疑问。

西方学者普遍认为，司法独立具有“制度上的特点”，各国建立了一套行之有效的制度保障司法独立得以实现：法官终身制、专任制、退休制和高薪制。我国的《法官法》也吸收了这些原则精神，作出符合国情的规定。当然，对于法官的保障制度可能不限于此，应当指出法官的保障制度本身是不断向前发展的，只要国家与社会中出现可能危害法官独立的行为或现象，在保障制度上就应及时加以完善。我国过去法官任职条件较低，《法官法》的修订以及国家司法考试的举行将实际上严格我国的法官任职资格，一支专业化、高素质的法官队伍有望逐渐形成。在法官晋升制度上，我国应借鉴英美法系法院奉行的等级权力结构，使权力等级比较松散，法官晋升愿望不很强烈，法官个人独立性比较突出，不同级别法官之间的权力与待遇的差距很小，从而最终实现司法独立，直到摆脱司法的行政化。

（3）公民和社会团体监督。

通过对行政法律关系进行理论分析，我们会发现公民和社会团体无疑是行政行为作用的主要的也是最广泛的对象，行政系统中的公务人员直接同公众接触、打交道，其行政行为是否公平、公正、合理，有无越权、侵权等行为过失，不仅社会公众最为清楚，而且也直接对于公民和社会团体权利、义务关系进行调整，产生利害影响。故此，公民和社会团体作为行政监督的重要主体自然也最具有发言权。建立渠道畅通的公民监督方式，在行政公开、行政听证的条件下，公民的、举报、检举等制度应及时完善，使宪法规定的公民的监督权、批评权、建议权、申诉权、检举权得到切实保障

（4）新闻舆论监督。

新闻监督的立法应提上议程，社会对新闻立法早有提议，其重要意义，不止于新闻价值和较低、较全面的监督成本，关键在于它的公开性强，传播迅速，覆盖面广，能以强大的舆论力量对公众标准形成等社会生活产生极大影响。通过各种大众传播媒介客观地、合理地反映行政权力机关的工作，使积极的东西得以弘扬，对不正确的决策、管理措施和违法乱纪、不正之风等现象予以曝光，使之在社会舆论的压力下受到限制，确实能在成本较低的条件下起到弃恶扬善的作用。当然，对新闻的真实性和客观公正性应作监控，以保证新闻的有法可依，大胆的客观公正的监督。

综上所述，在培育我国社会主义市场经济体制的过程中，与之相匹配的高效率的行政管理与公共管理体制建立，需要辅之以强有力的行政监督体系，依靠监督制度约束行政行为，要比依靠道德教育引导行政行为更为有效。在目前情况下，有效的行政监督体制的建立与完善对于加速行政体制改革，促进我国社会政治进步，无疑都起到积极的推动作用。

监督行政论文篇（3）

（一）关于行政责任的概念和特征

由于看问题的角度不同，人们对于行政责任这一概念的理解有很大的差别。如某些行政管理学者是将政治责任、道德责任等也包括在行政责任范畴内的。即使在我国行政法学界，对此也见解各异。例如，前苏联行政法学者的如下“权威”定义在我国行政法学初创阶段译介进来后曾产生过相当的影响：“行政责任意味着行政处分的适用和实现。它是法律责任的一种特殊形式，……无论狭义理解或是广义理解，行政责任毕竟是行政强制的一部分。”〔1〕按此说法，行政责任是仅由相对人承担的一种法律责任，这显然是传统的“管理论”的观点，尽管早已过时，但它带来的影响现在仍不可忽视。

又如，在我国曾影响很大的《法学词典》甚至将违反企事业单位内部规章的后果也纳入行政责任的范畴，认为行政责任既包括法律责任又包括纪律责任，将行政责任定义为“实施法律或企业事业单位规章禁止的行为引起的行政上必须承担的法律后果。性质属于轻微违法失职或违反内务纪律，尚不够追究刑事责任，因而只能从行政上追究违反者的法律责任和纪律责任。”〔2〕这种将私人行政与公共行政混同一体的早期做法，现在看来太过宽泛，显然不当。

有的学者借用西方某些行政法著述的观点，将行政责任单纯视为国家赔偿责任。〔3〕这种定义显然过于狭窄，也不符合实际。

还有一些学者认为，对行政责任应从内涵和外延两方面来看：就内涵来看，是指行政违法即行为人违反行政法律规范或不履行行政法律义务所应承担的法律后果；就外延来看，行政责任的行为人是行政法律关系的各类主体，即行政主体及其公务员和行政相对人；因此行政责任就是“行政法律关系主体因行政违法而应承担的法律后果，它是同民事责任、刑事责任并列的三大法律责任之一。”〔4〕这是目前较有影响的一种广义的理解。

也有不少学者持一种狭义的理解，认为行政责任是“行政主体因违反行政法律规范而依法必须承担的法律责任。它是行政违法（以及部分行政不当）所引起的法律后果。”〔5〕这种观点目前在我国行政法学界也有较大影响和较多赞同者。

按上述狭义理解的行政责任，其主要特征有：1行政责任是一种法律责任，而非道义责任或其他什么责任。它不是基于道义或约定产生的，而是由法律（行政法）单方设定的。2行政责任是行政违法行为（以及某些行政不当行为）所引起的一种法律后果，它基于行政法律关系而发生。这也是它区别于其他法律责任的一个重要特征。3行政责任是一种独立的责任，有其相对特殊的内容和承责条件。行政责任不能代替其他责任，其他责任也不能取代行政责任。4行政责任是行政主体的一种外部责任，它不包括行政相对人的责任（如接受行政处罚），也不包括行政主体内部的责任（如受到政纪处分）。

（二）关于行政责任的构成、种类和形式

探讨行政责任的构成，旨在便于确认行政违法的后果及其性质，解决应否追究和追究哪种行政责任的问题。为此，需要着重考察行政责任的如下4个构成要件：1已构成行政违法行为（包括某些行政不当行为）；2行政相对人的合法权益受到了损害；3行政相对人的合法权益受损是由行政违法行为（包括部分行政不当行为）造成的；4必须是法定的应予以追究的由该行为主体承担的法律责任。

关于行政责任的种类，从不同角度有不同的划分方法。已取得较多共识的有如下三种划分方法：

1划分为国家（行政）侵权责任和国家（行政）合同责任

这是英国行政法对行政责任的一种划分方法。在英国行政法学者看来：行政当局及其雇员执行职务中的侵权行为被诉后都应由普通法院管辖且确定有责任后由国家承担责任，行政当局违反行政合同应负赔偿责任，如因社会公益而单方改变行政合同条款则应予以补偿。简言之，行政责任通常因行政当局的侵权或违约而产生且应由国家予以赔偿或补偿。此种划分方法也为许多国家行政法学者所普遍接受。〔6〕

2划分为惩罚性行政责任和补救性行政责任

前者是指针对具体实施行政违法或不当行为者的通报批评、行政处分、责令承担一定赔偿额等等，它通过惩罚来达到教育的目的；后者是指对因行政违法或不当行为而致合法权益受到损害的相对人予以各种有效补救，它是承担行政责任的主要方面。

3划分为制裁性行政责任、强制性行政责任和补救性行政责任

这三类法律责任是紧密联系、互为补充和有所区别的。其中的强制性行政责任如：我国《行政诉讼法》第65条规定，行政机关拒绝履行发生法律效力的判决、裁定时，第一审人民法院可以强制执行，包括强制划拨和执行罚。

行政责任的表现形式多种多样，其中主要是补救性的行政责任形式（其中有一些例外也作为民事责任形式）。具体而言，可采用的补救性行政责任形式主要有如下八类：1承认错误，赔礼道歉。这是非财产性质的最轻微的一种补救性行政责任形式。2恢复名誉，消除影响。这也是非财产性质的补救性行政责任形式。3履行职务。这种责任由行政失职者具体承担。4撤消违法行政行为。对于行政违法行为，行政机关本身有义务撤消，行政相对人有权要求撤消，权力机关、上级行政机关、审判机关有权依法予以撤消。5纠正不当。此即行政不当行为要予以矫正的责任。6返还权益。当行政相对人的合法权益被非法或不当剥夺，因而撤消或变更该行政违法行为（或某些行政不当行为）时，必须返还相对方的权益。7恢复原状，在行政违法行为（或某些行政不当行为）造成相对人的物品损坏时，行为人应承担恢复原状的责任。8行政赔偿。行政侵权行为造成行政相对人财产上的实际损失，必须承担赔偿责任，这是一种纯粹的财产责任；而且这也是在无法恢复原状的情形下给予该相对人权利补救的一种形式。〔7〕

（三）关于行政责任的追究、免除、转继和消灭

行政责任的追究、免除、转继和消灭，是我国监督行政法制实务中大量存在和较有难度的问题，但在学界争论较校对此，目前比较普遍的认识是：

行政责任的追究，是指在确定行政责任的基础上，有权机关强制负有责任的行为人履行一定的义务。在我国，法定有权追究行政责任的国家机关有三类，即：1权力机关。例如，它可用“撤消”的手段来追究有关行政机关的责任。2行政机关。由行政机关追究行政责任的权限范围是相当广泛的，表现在上级行政机关有权追究下级行政机关或所属部门的行政责任，监督职能机关有权追究其他行政机关的行政责任，等等，而且适用各种责任形式。3司法机关。例如，人民法院在司法审查的范围内有权通过裁判来追究行政主体的行政责任。从我国监督行政法制的实践来看，追究行政责任必须坚持如下四项原则：其一，责任法定原则。必须是违反行政法律规范的行为才构成行政违法行为，且在追究法律责任时必须严格依法办事。其二，责任自负原则。这是现代法治的一项基本要求。其三，法律责任与违法程度相适应原则。有的学者也将这项原则称为“主客观相一致原则”。认为追究责任应与该行为的性质、情节和后果相一致，还应考虑是否具有从轻、从重或免除的条件。其四，惩戒与教育相结合原则。这项原则在我国具有特殊的意义。

行政责任的免除，是指虽然符合行政责任的构成条件，但根据某些法定条件或理由，追究机关决定不追究作出该行为者的行政责任。它分为两种情形：一种是一般免除；另一种是特定免除（又称豁免），其条件是法定的，其性质是强制的。

行政责任的转继，是指在法定条件下行政责任主体的更换，即行政责任从一个主体身上转移到另一个主体身上，原责任者的行政责任为另一主体所继受。这种转继关系实为转移人与继受人之间的行政责任转换关系。对此，需要明确如下几点：1行政责任的转继是法定的，不是由行为人擅自决定的。2行政责任的转继是有条件的，只能在符合这些条件的情况下才发生行政责任的转继。从主体条件上看，行政责任的转移人和继受人限于行政主体，而不发生在个人之间；从时间条件上看，处于行政责任已被确定，但尚未履行或者尚未履行完毕之际；从客观条件上看，出现了导致行政责任转继的某些法律事实，例如该行政主体被撤消、合并。3行政责任的转继应当公开明确，否则就会失去有效监督，不利于确保有关的行政相对人之权益补救。

行政责任的消灭，是指行政责任被确定后，因某些法律事实的出现而不复存在（例如行政机关作出的行政赔偿决定在行政诉讼中被人民法院撤消）。它与行政责任的免除、行政责任的转继比较，有明显的区别。例如从时间的角度来看，区别在于：一是行政责任的免除发生在责任确定过程中，而行政责任的消灭发生在责任被确定以后；二是行政责任的转继发生在责任确定后尚未履行或尚未履行完毕之时，而导致责任消灭的法律事实之一却是行政责任已履行完毕。

二、关于监督行政

（一）关于监督行政的概念与特征

在我国行政法学教科书中，一般是在两个完全不同的角度上谈到监督问题：其一是将行政法上的监督理解为由行政执法者进行的关于监督检查的具体行政行为，即以行政机关为主体而对行政相对人是否依法行使权利和履行义务进行的监督检查，这实际上就是指的那种属于行政执法行为之一的行政监督检查，它显然不是我们这里所要研究的范畴；其二是将行政法上的监督理解为由监督者对行政进行的监督，即有监督权的组织和公民依法对行政机关及其工作人员进行的监督，它是现代行政法学最重要的研究内容之一，也正是本文所要研究的范畴。

在上述后一种理解的基础上，行政法学者又按自己对监督主体、监督对象、监督内容等要素的不同理解和研究题目的侧重，而对行政法上的监督问题作出了不同的划分和表述。例如，从对监督主体范围的理解之角度看，除了“行政监督”这个概念已约定俗成地被理解为仅指“由行政机关进行的行政内部监督”而较少歧见以外〔8〕，学者们对行政法上的监督可以说有着各种各样的理解。从监督主体的角度来看，可大致分为五种：1最狭义理解，认为监督主体是除行政机关以外的国家机关；2狭义理解，认为监督主体是各级各类国家机关（按此种理解，罗豪才教授近著称之为“监督行政行为”、应松年教授近著称之为“对行政的监督”）；3较狭义理解，认为监督主体是除行政机关以外的有监督权的国家机关和各类社会组织；4较广义理解，认为监督主体是有监督权的国家机关和各类社会组织；5广义理解，认为监督主体是有监督权的国家机关和各类社会组织、公民（按此种理解，王连昌教授近著称之为“监督行政”、皮纯协教授主编书称之为“行政法制监督”、朱维究教授主编书称之为“政府法制监督”）。

，作广义的理解更有利于全面地认识和把握行政法上的监督问题；而其中“监督行政”的表述比较简明，其实际含义就是“对行政的监督”（但其中应包括国家机关以外的监督主体对行政的监督）。对此试作如下简要分析：1与行政（关系）相对应的互补范畴乃是监督行政（关系），它们构成了行政法的一对基础性范畴；2监督行政的行为实施者包括行政外部监督者和行政内部监督者，它们完整地构成了对行政的监督主体框架；3行政内部监督（即对行政的内部监督，或者说行政机关对其内部的监督）也常常约定俗成地简称行政监督，是一种外延较窄的概念，它属于国家权力性监督；行政外部监督（即对行政的外部监督，或者说外部对行政机关的监督）是一种外延较宽的概念，它既包括属于国家权力性监督的人大监督和司法监督，又包括非国家权力性监督的政党监督、民主监督、社会监督、新闻监督、民众监督等等。从现代行政法的实践看，非国家权力性监督也程度不同地逐步走上法治化轨道，许多原先属于所谓事实现象的监督行为也随着社会发展和法制发展的进程（如公民对环保行政机关的监督行为随着新的环保立法出台）而开始演变为有法律意义和法律效果的行为，这可说是此类监督纳入现代行政法研究范畴的原因之一。〔10〕从上述广义理解的角度，笔者赞同将监督行政定义为：有监督权的国家机关和包括政党在内的各类社会组织、公民依法对行政机关及其工作人员行使行政权力过程的监督。〔11〕

按上述定义，监督行政主要有五个特征：1从性质上看，监督行政是一种法律制度，是我国整个监督体系中一个重要组成部分。2监督主体多元多样化，大致分为两部分：一是国家权力性监督主体（权力机关、行政机关、司法机关等国家机关）；二是非国家权力性监督主体（国家机关以外的组织和个人）。3监督对象比较确定，主要是行政机关及其工作人员，还包括授权组织和受委托组织。4监督内容非常广泛，既包括行政立法、行政执法、行政司法等行政主体活动的全过程，又包括行政主体活动的合法性、合理性、合目的性等各方面。5从行为程序来看，监督行为中的一部分（主要是国家权力性监督行为）须严格遵行某些法定程序，属于要式监督行为。

（二）关于监督行政的法治意义

对行政机关及其工作人员行使行政权力的过程进行有效监督，具有促进依法行政的重大现实意义，是加强我国社会主义民主和法制建设的重要任务，也是我国积极实践《公民权利和政治权利国际公约》的必然要求（我国政府已加入该公约）。〔12〕在我国，人民是国家的主人，一切权力属于人民，行政机关的权力从根本上说都来源于人民，故其应当对人民负责；同时，在人民代表大会制度下各国家机关依法实施、以及人民群众依法参与对行政机关及其工作人员的监督，这从根本上说也体现了宪法规定的民主监督权。行政权力是一种范围广、影响大的公权力，既有不可替代的积极作用，又有扩张和滥用的可能性。为防止行政机关、或作出其他违法失职行为而致侵害相对人的合法权益，有必要建立系统和完善的监督机制即监督行政法制，对行政进行有效监督。其主要作用有两点：一是监督和维护行政机关依法行使职权；二是依法保护公民、法人和其他组织的合法权益。这两个方面相互联系，相辅相成，不可偏废。历史经验表明：行政权力在行使过程中具有扩张和滥用的顽强倾向，故监督行政的首要目的是防止行政权力的失衡、失控和异化，以保护相对人的合法权益。因此，加强监督行政法制建设，实现监督行政的民主化、科学化、规范化、效能化和制度化，这对于正处在社会转型发展关键时期的我国来说，无疑具有重大的现实意义和多重的深远意义，是实现依法治国方略的必然要求。

（三）关于监督行政的原则

监督行政的原则是指导监督行政行为全过程的。对此，我国行政法学者提出了各种有益的见解。例如，有学者就监督行政提出如下十项基本原则：1经常性原则；2普遍性原则；3系统性原则；4公正性原则；5具体性原则；6明确性原则；7有效性原则；8实际性原则；9灵活性原则；10公开性原则。〔13〕

还有一些学者提出，要对行政权力的行使过程实施有效的法律监督，在我国现阶段应坚持如下八项原则：1高位原则，即应通过立法赋予监督职能机构以较高的地位和较大的职权，增强其权威性；2强效原则，即应使监督职能机构拥有强硬、高效和完备的监督手段；3专职原则，即应切实做到监督机构必须专司监督之职，不要兼司他职；4独立原则，即应使监督者在人、财、物和监督工作等方面具有必要的自主独立性，不因这方面因素受制于被监督者；5网络原则，即形成以人大监督委员会牵头的网络化监督组织体系；6民主原则，即充分发挥派、人民团体、各种社会组织、传媒和人民群众在监督工作中的特殊作用；7责任原则，即从制度上、组织上明确规定对某一行政权力行使过程的监督由谁负责及其失职责任，做到“监督者受监督”；8保障原则，即从各个方面对监督职能部门及其工作人员（包括对各种社会监督力量）予以充分的法律和政策保障。〔14〕这些原则的覆盖面广、涵括性强，对于我国监督行政法制建设具有重要意义。

（四）关于监督行政行为的分类

监督行政行为是多元化、多样化、按一定方式有机结合而成的体系，从不同的角度可对其作不同的分类，其中有些分类存在相互交叉的关系。例如，可从主体、对象、范围、内容、程序、效力等角度作出如下分类：

-按监督的主体，可分为：1国家权力性监督，如权力机关的监督，行政机关的监督，司法机关的监督；2非国家权力性监督，如执政党、参政党和统战组织的监督，社团组织的监督，企业事业单位的监督，中介组织的监督，新闻舆论的监督，公民的监督。

-按监督的对象，可分为：1侧重于对行政机关的监督，如行政复议、行政诉讼；2侧重于对公务员的监督，如财产申报；3既对行政机关又对公务员的监督，如行政监察、权力机关的监督。

-按监督的范围，可分为：1对抽象

行为的监督，如全国人大常委会撤消国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规（宪法第67条第七项的规定）；2对具体行为的监督，如行政复议和司法审查中复议机关和人民法院撤消适用法律、法规错误的具体行政行为。

-按监督的内容，可分为：1对行政主体行为的合法性的监督；2对行政主体行为的合理性监督；3对行政主体行为合目的性的监督。

-按监督程序（顺序、时间），可分为：1事前预防性监督，如设立专门行政程序，权力机关组织人民代表视察行政机关的工作并提出建议，等等；2事后纠错性和补救性监督，如行政复议，司法审查，行政赔偿，等等；3行为全过程监督，如上级行政机关对下级行政机关、行政机关对其工作人员的行为实施的各种监督措施。

-按监督行为的法律效力，可分为：1直接产生法律效力的监督行为，如机力机关作出的撤消决定，人民法院作出的撤消判决，等等；2不直接产生法律效力的监督行为（但会产生政治影响力等其作用，且经转化也可能产生法律效力），如政党、社团、传媒、民众对行政机关工作的评价、批评和建议，等等。〔15〕

三、关于行政救济

从已经介绍进来的外国行政法（学）文献来看，人们对于行政救济有不同的理解，行政救济概念在各国行政法学中的使用情况也不尽相同。大致情况是：

在英国，“权利依赖救济”（威廉。韦德《行政法》第六编开篇语）的观念为人们所普遍接受，救济制度已成为当代英国行政法的重要制度，救济概念也是其行政法学中的重要概念。具体来说，当代英国法中的救济分为三大类：一是普通私法救济，包括损害赔偿、禁制令（Injunciton）、宣告令（Declaration）等救济措施；二是公法上的特别救济（Prerogativeremedies），主要有人身保护令、调卷令（Cdrtiorari）、禁令（Prohibition）、强制令（Mandamus）等救济措施；三是特殊的法定救济，它有时排除所有其他的救济。这些救济措施都有其特殊的程序，它们分别类似于我国行政诉讼和民事诉讼中的各项具体制度和措施。例如，强制令就相当于我国行政诉讼法第54条第（三）项的履行职责判决，它专门用来对付行政机关的错误的不作为（相比之下，调卷令和禁令则用来对付错误的作为）。在英国行政法学教科书中，往往都用较多的篇章讨论救济问题，而一般不使用监督行政、行政法制监督之类概念（如前述威廉。韦德的《行政法》、王名扬的《英国行政法》等权威著作均如此）。

在美国，“正当法律程序”的观念深入人心，行政程序法在美国行政法中有特别重要的地位；而行政程序实际上是关于监督行政的重要制度设计之一，行政程序与行政法上的权力（即行政组织及其授权）、司法审查（也是关于监督行政的重要制度设计之一）已并列为美国当代行政法的三大组成部分。从一些重要的美国行政法学教科书来看，当代美国行政法学大致包括“行政组织及其授权”和“监督行政制度”这样两大部分内容（有的也将行政程序从后者中单独列出来进行讨论而形成三大部分内容），一般也不使用行政救济这个概念而是直接使用司法审查这个概念为题列出专门章节进行讨论。简言之，在美国行政法中，监督概念已涵括了狭义的救济概念，监督行政制度是美国行政法的主要内容，其中的重点是行政程序和司法审查。

在德国行政法中，行政监督（其实际含义大致相当于本文所讨论的监督行政的概念）是一个普遍使用和含义广泛的重要范畴，它“首先是要监督行政行为的合法性”，其目的在于“使行政受宪法和法律的制约。……行政监督不仅是监督行政决定的合法性，同时也考查行政行为的目的性”，“监督的目的是保障一个好的行政管理而存在和运作”，它“因监督执行者的不同分为内部或外部监督”：“行政内部监督首先是对人和物的监督，……另一种方式是（上级机关对下级机关的）监管”：“行政外部监督的主要方式是各种法律救济，同时包括议会监督，在地方上则是地方代表监督，……还可以包括由审计署进行的预算监督和由公众进行的监督”。〔16〕此外，1976年通过的联邦行政程序法共有8章，其中第6章就是法律救济程序。可见，德国行政法中的救济概念是与监督概念密切联系且与后者相比较少使用和较为狭义的概念，从某种角度可以说在德国行政法中行政救济已涵括于行政监督范畴之内了。

监督行政论文篇（4）

简单地说，中国行政司法监督的困局主要表现在以下几个方面：

1．法律制备不完善

在现行的与行政诉讼、行政司法监督有关的国家法律，只有1989年4月4日由第七届令国人大第二次会议通过的《中华人民共和国行政诉讼法》，二十多年来，法学界要求对该法进行修改的呼声很高，但一直未进行。2000年最高人民法院曾对该法的适用作出一个原则性的司法解释，虽对该法的适用性有所改善和提高，但司法解释并不能改变该法的基本结构。从行政司法监督的意义上来说，该法的最大欠缺之处在于，它没有赋予人民法院在审理行政诉讼案件中必不可缺的抽象行政行为的审查权。由于行政审判法律制备的不完善，人民法院在实行行政审判时，无法可依的状况很突出，造成了行政司法监督存在很大的法律障碍。

2．行政审判机构的弱势地位比较突出

中国目前没有如西方国家，特别是像法国、德国那样具有独立的、强势的行政法院那样的行政审判机构，在各级人民法院体制内设立的行政审判庭，相对于刑事审判庭和民事审判庭来说，其机构地位一般来说是相对弱些。面对日益增多的行政诉讼案件，行政审判庭在审判人员的配备和使用上，往往捉襟见肘，难以大幅度提高办案速度和质量。

3．难以抗拒或不想抗拒来自各方面的干预，特别是行政干预。

由于人民法院缺乏独立性，法院和法官的政治地位往往处于上级或同级行政级别之下；法院的人、财、物又处于同级政府甚至同级政府属下财政部门的辖治之下。在当前中国权力结构中强行政、弱司法的总体态势下，高扬的行政部门利益和地方保护主义往往逼得法院的行政审判步步后退，难以秉公执法。行政审判机构和法官既不能也不愿开罪于行政部门，每每在行政案件审判前先行对行政诉讼提起人予以开导，晓以利害，致使大量的甚至高达三分之二的行政案件，以行政诉讼提起人的撤诉告结。

4．包括行政审判机构在内的法院系统行政化倾向严重

由于中国现行的政治体制决定以及“官本位”的影响，在法院系统内部机构设置的定位和法官职级的定级，与行政级别的定位与定级并无二致，甚至案件的审判也在很大程度上沿袭行政上的层层汇报和请示制度或习惯做法。其结果使法官的独立判断和依法审判的职业精神严重受损，最终使行政司法监督受到削弱。

5．在缺乏明确法律所引导的情况下，诉求到法院的行政案件往往以“于法无据，予以驳回”为由，而拒绝受理，这本使法院作为定纷止争的、保护行政相对人的合法权益的最终屏障的法律地位，一再陷入失去公正的尴尬境地。这成为人们对中国法院最大的诟病之一；也是近些年来不断增加的和大量上访现象长期有增无减的一个重要的因素。最近20年来，法院在审理行政案件和其他案件中，为摆脱上述的尴尬境地，加强对包括行政相对人在内的当事人的合法权益的保护，特别是在一些基层人民法院，常常援引宪法条文作为判案的法律依据，据不完全统计，在判决书上明确援引宪法条文的案例，在全国现在可能达到40例。[1]{1}这种状况的不断出现，引起了包括政治层面的社会各方面的密切关注。在法学术界也引发了赞成与反对的热烈讨论和争论。

正如前面所言，法律的罗马城不是在一朝一夕就能建立起来的。目前中国行政司法监督所面临的困局，犹如我们每个人都必然会面临成长中的烦恼一样，是势所使然，势所必然。重要的是，中国的行政司法监督制度已经建立并运作起来了。现在摆在法律人面前的紧迫任务，是如何使行政司法监督走出目前的困局，使之不断地完善和健全起来。

（二）中国行政司法监督困局形成的原因

我们认为，形成中国行政司法监督困局的原因是复杂多样的，最基本的有如下一些：

1．国家权力结构设计使然。中国的政权结构是依照马克思主义的政权学说，遵循巴黎公社的议行合一的原则建立的，但它又形成了自己的特点。在国家权力结构中，设立一个最高的国家权力机关，即全国人民代表大会，通称国家根本的政治制度。在全国人民代表大会的体制中，没有单独设立国家的立法机关，立法权由全国人大和全国人大常委会亲自行使。当它们行使立法权时，全国人大和全国人大常委会就可以视为国家的立法机关。但作为国家立法机关与作为最高国家权力机关在组织与活动原则等方面并不是分开的，而是合一的。在最高国家权力机关的体制内，基于“行动”的需要，设立了作为国家最高权力机关的执行机关，即国务院或称中央人民政府。除此之外，国务院或中央人民政府还是国家的行政机关，总领国家的行政事务。因此，它也是一个机关分担两个职能，即执行和行政。但在实际运作中，这两个职能也是统合进行的，无法也不必要分别行使。但从法律地位的层面上看，作为最高国家行政机关行使的行政权与全国人大和全国人大常委会作为立法机关行使的立法权，在地位上大体相当，正是这种并无实质意义但形式上的差别，提升了国务院即中央人民政府在国家权力结构中的法律地位。表现于外的国务院与全国人大常委会的法律地位相当，两机关首先是职级平等，即通称的“部级”。这种权力结构上的设计的结果之一，就内在地造成了行政强势的国家地位。再从司法机关方面看，受西方传统司法独立的潜在影响，以及对西方三权分立体制的警觉，在司法权和司法机关的设计上，采取了两大构想，一是把司法机关纳人全民代表大会体制内，使法院机构设立和法官的选任都成为各级国家权力机关职权内的事，从而保证法院成为各级国家权力机关派生的机关，同时规定司法机关独立行使司法权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。细察之下，这种结构上的安排，即司法机关不独立，而司法权独立是与立法权、行政权内在地与最高国家权力机关合而为一的状况，是有差别的。二是将司法权和司法机关一分为二，即把司法权分解为审判权和检察权，与此相适应，分别设立人民法院和人民检察院各自行使审判权和检察权。为区别中国检察权与西方一般检察权，中国检察权限定在法律监督这一特定的司法环节上，宪法为此将人民检察院定性为国家的法律监督机关。在这样的权力结构设计中，势必会形成“弱司法”的地位。现实的最高人民法院和最高人民检察院及它们的首长在行政级别上相当于国务院属下的部、委级，而相差国务院整整一个职级，就是这种“弱司法”的外在反映。

传统文化上的“尊上卑下”的心理影响，以及权力结构设计、法律规定上的局限，使得国家司法机关既不能超级监督上级行政机关的抽象行政行为，也难以监督平级乃至下级行政机关的抽象行为。这就是造成目前行政司法监督困局在国家权力结构上的根本原因。

2．在观念上对司法权和司法机关的重要地位和功能缺乏必要的深刻体认。在中国两千多年的封建专制统治中，司法一直作为治老百姓的暴力工具站在人民的对立面，人民从长期的体验中铸就了仇恨和远离司法的社会心理。在人民建立了自己的政权，以者的名义掌握司法权之后，这种社会心理也难以在短时期内消除；再加上近些年来常为人民诟病的存在于司法队伍自身上的各种有失公正和令人窘迫、汗颜的状况，由于长期得不到彻底治理而在一定程度上失去了人民的信赖，相应地也挫伤了司法机关和法官们的自信心。这一切都在一定程度上损害了中国司法机关的权威。除此之外，司法自身所具有的职业特征得不到应有的尊重，对于失矩的一些纯属法律上的行为缺乏必要的宽容，也使司法机关和法官对包括行使行政司法监督权在内的司法行为畏首畏尾，瞻前顾后，也影响了包括行政司法监督在内的职业效能的发挥。

一个科学配置的权力结构体系，配上一个独立的司法机关在不受任何干预的社会条件下行使司法权，一向被西方法学界视为的“精髓”。中国的司法机关在国家的政治法律生活中，重要地位和价值，{2}还远远没有被认识，一些纯粹的司法行为也不必要每每放在政治的天平上去称一称。像一些基层法官直接引用宪法进行判案，如果认为不妥，采取措施加以纠正就是了，大可不必作出过度的反应。

3．对包括行政监督在内的法律监督和宪法监督理论研究不够深入。在三十年前的改革开放之初，中国的法律理论研究是在一片荒漠地带起步的。随着改革开放的不断深入，特别是随着一九八二年宪法的颁布与实施，在中国法学界，包括宪法学界就宪法监督、法律监督、宪法的直接适用与间接适用，宪法监督机制的完善与建制等问题，一直是法学特别是宪法学研究的热门话题。到了20世纪末21世纪初，围绕着宪法能否和怎样司法适用问题，又进一步掀起了一场研究热潮，争论也相当激烈。从学术研究的意义上来说，这是有助于法学和宪法学研究兴旺发达的一个大好契机，在中国的法学和宪法学研究史上，必将留下浓重的一笔。

然而，就围绕宪法是否能够或应该能够司法适用问题上，却在理论层面上产生了严重的分歧。大致上可以分为“挺适用派”和“反适用派”，也有一些居间的折中意见。“挺适用派”认为，宪法也是法，是法就应当和能够司法适用。在中国，无论宪法上的规定、各种法律规范，以及重要的执政党文件和国家领导人的讲话，都找不到司法机关不能适用宪法判案的根据；而实际上不断出现的直接引入宪法判案的案例以及最高人民法院所作出的相应的司法解释或批示意见，从实践方面支持了宪法可以直接作为包括行政审判案件的依据的学术意见。{3}“反适用派”则认为宪法是国家的根本大法，其基本性是政治法，因而不适用做法院审判案件的依据，又因为宪法“太抽象”，也不宜用做法院审判的依据。司法审判主要是依据相关法律，有了相应法律的依据，就能满足案件审判的合法性要求。值得提出的是，在“反适用派”中有一种颇为极端的见解，认为查遍整部宪法，都没有“司法”一词。事实上，“当年在宪法起草过程中，曾明确拒绝使用’司法’一词。这在较大程度上同我国不采用西方’三权分立’体制的指导思想有关。今天如果不问缘由，倡导所谓”宪法司法化“，草率地用那曾为宪法所拒绝的’司法’去’化’宪法，那是同宪法起草的原意背道而驰的，是对宪法的不尊重”{4}而折中的意见大体上认为不应当对此采取“是”或“非”的简单判断，应依实际情况进行具体、深入地分析。

学术见解往往能够成为政治决策的先导，由于“反适用派”的学术意见适合了特定的政治意向，故在学术份量上占有优势。而“挺适用派”包括较多的学术精英，也形成了较大的学术影响。

4．行政法和行政诉讼法教育滞后。在现行的法学教育中，如果不算行政法，至少行政诉讼法的教育在整体法学教育，特别是在诉讼法的教育成为最薄弱的环节。在现时的诉讼法教育中，通常只安排刑事诉讼法和民事诉讼法的教学课程，而行政诉讼法依然在行政法学中进行教学，所安排的学时有限，很难使学生通过教学全面掌握包括行政司法监督在内的基本和系统的知识。而相关教材的编写也存在不同程度的知识老旧、与实践脱节的现象；而大专法律院、系的本科生和研究生的实习也基本上流于形式，使学子们在实习期间基本上得不到这方面的实际的训练。所有这一切都造成了在法院行政审判环节缺失训练有素的法官，而在这个领域的娴于辩护的律师更是凤毛麟角。这些也是造成行政司法监督困局的一个重要原因。

二、走出行政司法监督困局的探索

目前在行政司法监督方面依然存在的困局，引起了包括法官在内的法律人和法学研究者的忧虑和关注。不同路径的破局之举相继推出，其中有些是有益的，而另一些则应进一步深入地进行探讨。

（一）法院和法官在行政审判中探索

近十几、二十年来，随着人权观念的增强和人权自我保护意识的提高，提交到法院的行政诉讼案件不仅数量激增，而且“胆子”也越来越大，许多行政诉讼直指国务院的部、委、局；涉案的诉求也不仅仅局限到个人作为行政相对人合法权益的救济，而是要求法院对抽象的行政行为，特别是有关行政机关制定的行政法规、规章、条例等进行审查。

面对沉重的办案压力，以及面对行政案件审判缺乏必要的法律依据这种窘况，一些法院和法官特别是基层法院和法官，进行了一些确实被认为有些大胆的探索。其中最具有社会轰动效应的举措，就是在行政诉讼案件的判决书（也包括一些民商方面的诉讼案件）直接引用了宪法条文。这种引用也分几种情况，一是行政诉讼双方当事人在诉状中引用宪法来支持自己或反对对方的主张；二是法院在判决书中的论理部分引用宪法条文以加强判决的合法性；三是直接适用在判决部分，即指出是根据《中华人民共和国宪法》第几条的规定，判决如下云云。前已说明，有学者曾在全国范围内收集这类事例集编成书已公开发表。其中有些是行政诉讼案件。

如果在具体的行政诉讼案件的判决书中以不同方式和不同需要援引了宪法条文，只是对该案件作出更有说服力的判决的话，那么，这种援引宪法条文的行为关涉行政司法监督的意义并不大。真正有实质行政司法监督意义的，是法院和法官有意无意地对抽象的行政行为进行了审查，这种审查一经在判决书中出现，就实际上对该抽象行政行为，特别是有关的行政性规章、条例等的普遍法律规范性效力，甚至存废，都产生了影响。

1998年，中国西部甘肃省酒泉地区中级人民法院的一位法官于当年12月15日在审理一起消费者权益辩护的行政诉讼案件中，认定甘肃省人大常委会制定的地方法规《甘肃省产品质量监督管理条例》不符合两部国家法律，即《产品质量法》和《行政处罚法》，因此拒绝依照甘肃省上述地方条例判案，这在实际上未经明确宣布地中止了该地方性法规的法律效力。这在中华人民共和国的历史上，是第一次由一个地方法院的法官对地方国家权力机关的抽象行政行为，即其所制定的地方性法规进行司法审查。尽管这不是一次“合宪性”而只是“合法性”审查，但仍在当地乃至全国引起了轰动性效应，以至甘肃省人大常委会立即介入干预，甘肃省高级人民法院也迫于情势立即重审该案，原审法官也不能全身而退。同样性质的案例也发生在中国河南省，1998年和2003年曾出现两例法院判决该地区的地方性法规和规章违反国家相关法律而不予适用的案件，也同样引起了轰动性的社会效应，其结果也是对作出行政司法审查的原审法官停职的处分。2003年以后，这类具有行政司法审查的案件不再见诸于媒体的报道。

（二）法学理论上的探讨

在改革开放三十年期间，特别是在最近一、二十年期间，行政司法审查一直是行政法学乃至司法改革的一个热门话题。法学学者们曾经并且正在对司法改革的总体方向、行政司法审查的机制与原理、行政司法审查机构的完善或重建进行了认真的、多方位的研究和讨论。值得简单梳理和总结，有如下三个领域。

1．关于司法改革的总体方向。在早期的司法改革方向的讨论中，曾一度集中在是否应当仿效西方国家的司法制度，实现司法机关和法官独立，而不仅仅是现行中国宪法规定的司法独立。这一讨论和有关司法改革的一些设想，由于无法逾越宪法体制上的障碍，而慢慢地淡出法学术界的视域。近期则又兴起了一场有关司法改革价值定位和定向的激烈讨论，基本上形成了两派对立的意见。一派意见可以简称为“大众司法”或“司法民主化”，另一派意见亦可以概括为“司法职业化”。前一派的主要观点可从以下的引言中大致能够得到印证：“这些年司法改革的根本性错误在于，司法改革在部分学者的错误引导下，在法官群体的有意推动下，走上了所谓职业化的路线，司法与人民渐行渐远，人民失去了对司法权的最终控制。司法职业化努力并没有带来人们所想象的廉洁、公正的司法，相反，一个维护自身利益胜于维护社会正义的法官群体正在形成。为此，本案给我们最大的教训是，必须坚定不移地打破法官群体对司法权的垄断，通过各种秩序化的民主手段，实行人民对司法权的有效控制。”{5}后一派的意见则主要集中在以下一些方面：职业化要求司法官员选任上的专业化；要求司法决策遵循法律和法律解释的规范；司法权的行使方式要中立；要在人与人以及人与机构之间的关系上把法院与行政机构区分开来；确立司法职业伦理。论者认为：“历史地看，法律职业化的前提不是民主，相反，一个独立和高度职业化的司法界却可以成为民主不沦落为多数人暴政的前提条件。”{6}

以上两派意见在法律实务界和法学界都得到了相应的反应。对前者表现于让人民满意之类的司法界流行话语，某省高级人民法院还发文在全省法院系统推行“马锡五审判方式”[2]倡导将法庭设在城市广场和田间地头。而后者则在法学术界得到一些学者的肯定和支持。

对以上两派意见的进一步分析和评价不是本文的任务，但就行政司法审查的学术意义上来说，职业化的司法改革方向肯定地说，是更有利于建立和完善行政司法审查的机制。从宏观背景上看，现代化的根本特征之一，就是社会化的分工合作，在现代化的工业生产和信息产业化中如此，在国家政权的科学配置和职业分工中也不例外。在世界性现代化的司法机制中，从法官职业化的教育、培养、选拔和法院机构的配置，职业化的发展方向坚定和明确，中国自不应当例外。我们认为，只有制备符合职业化要求的相关法律、设置职业化的专门法院，培养和选拔具有很强的职业素养的法官，中国的行政司法审查的机制才能得到完善和健全，行政司法审查的法律功能和效力才能得到最大程度的发挥。

2．行政司法审查标准的探讨和研究。中国法学界特别是行政法学界，并没有仅仅满足于上述司法改革方向的探讨上，而是深入到行政司法审查的标准的选择和适用的层面上，更难能可贵的是，还深入到对行政裁量司法审查合理性标准的选择和适用那样更为精细的层面上。

关于行政裁量的标准，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条的规定：“人民法院审理行政案件，对被诉具体行政行为的合法性进行审查。”该规定被称为合法性审查原则。然而，按照行政法理论上的通论以及西方法治发达国家的经验，在行政诉讼案件中，对具体行政行为的合理性审查不仅可能，而且必要，在西方一些法治发达的国家，司法机关和法官还形成了各自不同的合理性审查标准的适用模式。在中国的行政案件审判中，也必然会遇到这个无法回避的合理性审查问题。学术界对此进行了长期的、大量的探讨和研究。其基本观点大致可以分为以下三种意见：

一是合理性原则应当包括以下内容：（1）符合客观规律性。（2）符合法律目的。（3）决定的依据要充分、客观。（4）符合国家和人民的根本利益。（5）符合正义。正义具有多义性，但这里主要指占统治地位的社会道德。

二是合理原则的具体要求包括以下几个方面：

（1）行使权力的动机应符合法律授予该权力的宗旨。（2）行使权力的行为应当建立在正当考虑的基础上。（3）行使权力的内容和结果应当公平、适度、合乎情理，具有可行性。（4）违反合理行政原则也需承担法律责任。{8}

三是有的学者认为，行政合理性，是指行政主体所作的行政行为在内容上和形式上都符合公正规则。形式合理性是指行政主体实施行政行为的方式和程序应合理、公正，不能使相对人有理由怀疑行政行为的合理性。包括以下内容：（1）行政主体及其行政人员和行政人员的亲属与所作的行政行为没有个人利益上的联系。（2）举行听证、（3）没有偏私。内容合理性是指行政主体不仅应使人相信行政行为是合理的，而且这种合理性是真实存在的。包括：（1）合理的动机。（2）不应考虑不相关的考虑。（3）合乎正常人的一般判断。（4）自由裁量合乎目的。（5）平等对待。平等包括数量上的相等和比例上相当两个方面。{9}

关于行政裁量的司法审查合理性标准的选择，有论者认为：“可以分为两个维度，一是行政行为的要素，可以将审查基准分为目的正当性、考虑正当性、是否符合比例原则、是否符合平等原则、是否尊重及保护人权等五个标准。二是行政行为的过程，可以将审查基准分为事实认定的合理性、法律解释的合理性、程序选择的合理性、行为结果的合理性等四个标准。

3．在建立更有效的行政司法审判的机构方面，提出了一些值得重视的意见。目前中国实行的是普通法院，即人民法院审理模式。行政案件和其他刑事、民事等案件均由人民法院审理。在中国的四级法院，即部级的最高人民法院、省级的高级人民法院、地区和市级的中级人民法院和县级的基层人民法院中，分别设立了行政审判庭，专门审理行政案件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，行政案件管辖权的配置是：基层人民法院管辖一般第一审行政案件；中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（1）确认发明专利权的案件，海关处理的案件；（2）对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作出的具体行政行为提讼的案件；（3）本辖区内重大、复杂的案件；高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件；最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。对于行政案件的地域管辖的一般规定是：一般行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，即由被告所在地人民法院管辖。有论者认为，应当借鉴英美行政司法审查的制度和经验，增强法院内部行政审判庭相对于法院的独立性；提高行政法官的素质和职务保障，撤销基层人民法院的行政审判庭，由中级人民法院审理第一审行政案件。{10}也有学者认为，为了有效地行使行政司法审查权，强化行政司法监督，建议在中国建立专门的行政法院。{11}

以上的对行政司法审查的实践和理论探索以及相关的改革建议，具有很大的参考价值，值得认真地总结经验，择其善者而行之。

三、中国行政司法审查走出困局的国际化途径

应当说，中国法学术界特别是行政法学术界和法律实务界对上述行政司法审查的理论研究和实践探索，本身就包含了对西方相关理论与实践的比较研究和经验借鉴。但我们认为这还是远远不够的，在全球一体化的当代，法治的现代化和国际化，已然成为全球化过程中一个不可逆转的潮流。摆在中国法律理论界和法律实务界面前的一个现实的课题，是在多大的程度上和在多快的速度上直接从国际人权文件，特别是从已经签署的国际人权文件中以及国际经验中吸取知识和做法，结合中国自己的国情，以改善和加强中国的行政司法审查机理与制度。

（一）中国需要增强“国际条约必须信守原则”观念。

众所周知，中国是联合国的创始国之一，是现任联合国安理会五大常任理事国之一。中国一贯遵从《联合国》和《联合国人权宣言》的规定和要求，为国际的和平和发展事业作出了重要贡献，受到世界上一切爱好和平人士的赞扬和好评。中国先后于1997年和1998年签署了两个重要的人权公约，即《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》（后者待国家权力机关批准）。两个公约都要求“各国根据联合国有义务促进对人的权利和自由的普遍尊重和遵行。”这就是“国际条约必须信守原则”的来源。不待说，在国际人权诸文件中，都包含了公民作为行政相对人的各项行政上的合法权利，在遵行“国际条约必须信守原则”时，对公民的各项行政权利应当予以特别的关注，切实地加以保障。如果我们将行政司法审查放在“国际条约必须信守原则”的视角下考虑，肯定会加快中国行政司法审查制度的改善和健全的进程。这个视觉给我们提供的警示的意义，或许就在于：中国欲加速融入现代性和国际化的进度与广度，就必须结合中国自己的国情，对包括行政司法审查在内的法治建设，与国际社会采取共同的体认和步骤。这不是一件小事，因为它关系到作为一个负责的大国的“软实力”的提升。

（二）中国对国际社会已经作出加强包括行政司法审查在内的郑重承诺

2001年中国在加入世界贸易组织时签订的《中华人民共和国加入世界贸易组织协定书》中，明确在“司法审查”一节作出承诺，中国将设立或指定并维持审查庭、联络点和程序，以便迅速审查所有与《1994年关税与贸易总协定》（“GATT1994”）第10条第1款、GATS第6条和《TRIPS协定》相关规定所指的法律、法规、普遍适用的司法决定和行政决定的实施有关的所有行政行为。这种审查庭应该公正，并独立于被授权的行政机关。而且审查程序应包括给予受行政行为影响的个人或企业进行上诉的机会，且不因上诉而受到处罚。如果初始上诉权向行政机关提出，则在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会。中国政府承诺“入世”后中国将设立或指定并维持审查庭（tribunal）、联络点和程序，来审理所有与《1994年关税与贸易总协定》第10条第1款、GATS第6条和《TRIPS协定》相关规定所指的法律、法规、普遍适用的司法决定和行政决定的实施有关的所有行政行为。这种承诺就内涵着加强行政司法审查的机构与相关制度的建设的内容。认真履行这种承诺，必然会加快和增强中国行政司法审查制度建设的速度与力度。

（三）研究和借鉴西方行政法治发达国家的经验和做法

他山之石，可以攻玉，包括行政司法审查在内的法治和人权保障的国际化路径，就包含应加深对西方行政法治发达国家，特别是法、英、美等国家的相关理论与实践的比较研究。中国作为后发的行政法治的发展中国家，其法学术界特别是行政法学术界三十年来在这个领域进行了大量的比较研究，取得了丰硕的学术成果。今后还应进一步加强这个领域的比较研究，吸取它们的经验和教训，择其善者而借鉴之。这自然也是国际化路径的题中应有之意。

注释：

[1]被系统整理出来的案例有33个。

[2]马锡五是抗日战争时期在中国共产党领导下的“边区”的一位人民法官，因他经常深入田间地头审案，为普通民众排难解纷，因此受到民众称赞，也被抗日根据地的政权所肯定和推广，称为“马锡五审判方式”。

参考文献：

{1}王禹．中国宪法司法化：案例评析[M]．北京：北京大学出版社，2005.

{2}陈云生．宪法监督司法化[M]．北京：北京大学出版社，2004.418-436.

{3}王振民．中国违宪审查制度[M]．北京：中国政法大学出版社，2004．第三章，第二节．

{4}许崇德．“关于’宪法司法化’这个提法”[N]．北京日报2006-7-10（17）.

{5}何兵文．南方都市报［N］.2007-11-3；转引自贺卫方．“司法改革的难题与出路”[N]．南方周末，2008-9-18（E31）.

{6}贺卫方．司法改革的难题与出路[N].南方周末，2008-9-18（E31）.

{7}罗豪才．行政法论[M].北京：光明日报出版社，1988.32.

{8}马怀德．行政法学[M].北京：中国政法大学出版社，2007.24-25.

{9}叶必丰．行政法学[M].武汉：武汉大学出版社，1996.39-42.

{10}王学辉．行政诉讼制度比较研究[M]．北京：中国检察出版社，2004.392-393.

监督行政论文篇（5）

行政执法机关是维护社会秩序，促进经济发展，依法行使行政执法权的国家机关，在国家的正常运行中，起着重要的作用。但是行政执法中确实也存在着不容忽视的问题。表现在行政执法行为随意性太强，执法人员即是法律，行政处罚不受监督，执法人员执法行为不受制约，执法中主观武断，徇私枉法，执法不严，渎职失职，，甚至执法犯法。从全国案例看，确实存在不可忽视，甚至严重的问题。例如广东毒米案、江西食用油案、山西、广西的矿难、安徽劣质奶粉案等等，无不反映出行政执法的混乱状态和负有执法职责的部门行政执法严重失职和软弱混乱的问题。

造成行政执法机关执法行为出现问题的原因是多方面的，其中对行政执法行为的监督不力，也是主要原因之一。行政执法行为，是否合理、合法、适当，行政执法行为受不受监督，如何进行监督，由哪个部门进行监督，怎样限制、规范行政执法行为、防止行政执法权的滥用，防止对当事人的侵权等等，对这些问题的探讨，由来已久，但真正落到实处，还需要相当长的时间，因为依法治国的目标并非短期能够实现。在行政执法行为中，除当事人依法提出复议申请引起行政复议程序，或向人民法院提出行政诉讼主张，引起行政诉讼程序外，其他行政执法行为，基本处于无外部监督的状态，对这些执法行为的监督，主要通过内部规章制度的制约，然而从上述案例可以看出，这些内部制约机制发挥了多大作用，已足以说明问题。"权力失去监督，就会产生腐败"，永远是一条真理。

二、检察机关对行政执法监督的现状及监督不力的原因

检察机关对行政执法机关行政执法实施法律监督的状况总的来说还不能令人满意，涉及人民群众利益的伪劣产品问题、食品安全问题、医药卫生安全问题、建筑安全问题、环境卫生安全问题、工商、税费、税流失问题等等，一个也没解决好，监督乏力。

正因如此，近几年来，检察机关自觉加强了对这些领域的法律监督力度，通过开展立案监督专项行动制止"以罚代刑"的问题，通过加大查办职务犯罪惩治行政执法机关中的腐败犯罪分子，对犯罪起到警示、震摄作用，通过扎这实开展职务犯罪预防，防患于未然，对行政执法行为的正确、公正、严格、规范行施起到了促进作用，可以说上述工作均取得了一定的效果，但监督的任务仍任重而道远。从当前检察机关的监督手段看，主要有以下两种：一是对涉嫌构成犯罪而行政执法机关处以行政处罚的案件进行立案监督。近几年来，高检院相继推出对经济领域犯罪案件实施立案监督的专项行动，意在加强对行政执法中有案不立、有罪不究，以行政处罚代替刑事处罚的监督力度，发挥打击犯罪，遏制犯罪，维护经济正常健康发展的目的。专项行动取得了一定的成绩，但总体发展仍需加强，机制建设尚不配套，受主观因素的影响大，工作制度不到位。二是通过查办职务犯罪案件来达到监督的目的，但从统计情况看，自侦案件中查办行政执法人员贪污贿赂犯罪案件比例比较低，而因庇护行政违法案件当事人而受到查处的公职人员职务犯罪案件则更少。

分析原因主要有：一、案件线索少。据某县统计，几年来因涉嫌伪劣商品等犯罪而被行政处罚的案件，向检察机关进行控告、举报的一件也没有。面对线索的匮乏，检察机关只能依靠自已发现线索，而其他工作的繁忙（该项工作主要有侦查监督部门负责），又难以拿出人力、精力去深查线索。举报线索少的原因是不言而喻，被处罚的当事人本来可能涉嫌犯罪，而被行政执法机关处以较轻的处罚（相对刑罚而言），当然会息事宁人；而行政执法机关对此已作罚款（主要形式）或其他形式的处罚，也必将受到经济利益驱使（严格不应出现这种情况，但现实必竟存在）而得罚便罚，不会再去追究当事人其他责任了，这也正是以罚代刑现象存在的本质所在。当然，群众意识淡薄也是原因之一，但群众对案件的了解不会很深，并且当今社会下，"事不关已"而主动"管事"的人又有多少呢！二、立法上的漏洞。检察机关作为国家的法律监督机关，享有对国家法律正确实施进行监督的权力和职责。但相比较而言，检察机关的监督主要体现在刑事法律的监督上，也就是说刑事法律监督是比较成熟的，而对行政执法的监督则相对弱化，主要原因笔者认为：在于立法上的漏洞和不完整。从法律的比较可以非常清楚的看出来，在刑事法律监督中，刑事诉讼法非常明确地规定了检察机关在刑事诉讼中享有的职权，例如批捕权、公诉权、自侦案件立案、侦查权、检察权、立案监督权、侦查活动监督权、对法庭审理的监督权、抗诉权、对监管机构监督权等等，非常具体，非常明确，这是检察人员履行职责的依据，是以国家强制力作后盾的，是宪法规定的检察权的具体体现，因而在履行监督职责中工作有力度，监督机制也成熟；而对行政执法的监督，除自侦部门依法对涉嫌职务犯罪的行政执法工作人员进行立案、侦查的权力外，法律的规定则几乎是个空白。例如开展的立案监督专项行动中，检察机关对行政执法机关的案件线索能否进行检查，查到什么程度，行政执法机关有没有义务配合、在不配合时又怎么办，检察机关如何建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件等问题，法律没有明确规定，也没有严格的程序。从现实执法情况看，只是检察机关通过加强与有关行政执法部门的联系，达成共识，签订会议纪要等形式来开展监督工作，笔者认为，这种"协调"形式的监督是达不到法律规定的效果的，工作也是难以开展到位的。并且以文件建立起来的监督在贯彻中同法律规定的监督权是无法并论的。三、监督手段弱。从当前情况看，对经济领域犯罪打击不力的主要原因在于有的行政执法机关"以罚代刑"现象的存在和案件线索无法被司法机关发现并追究。而检察机关作为法律监督机关，对行政执法机关的监督又缺乏有力的手段，《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十二条规定，检察机关对涉嫌犯罪的案件，在行政执法机关不移送时，也仅能提出"检察建议"，从手段上分析，比较弱，并且提建议的前提，必须是涉嫌犯罪的案件线索。但从现实情况分析，经济领域犯罪案件法律规定的构罪标准一般数额较高，而行政执法机关一次查获和发现的当事人的物品（犯罪对象）则很难达到犯罪的数额和标准。对此情况，检察机关怎么办，也无从下手。因为检察机关也无法再进行初查，从人力、物力上也难以保障，并且行政执法机关是否支持也可见一斑。

三、建议和对策

行政执法机关存在随意执法的现象比较严重，极大地损害了国家行政机关的形象，破坏了人们的法制观念，损害了经济的健康发展。落实检察监督权，防止打击不力，关键在于依法履行检察监督职责，建立合理机制，完善法律规定，补足漏洞和空白，深挖犯罪线索，加大打击力度，实现公平正义的要求。

监督行政论文篇（6）

二、我国质量技术监督行政执法体系发展研究

第一，起步阶段。

我国质量监督行政执法起步于上世纪80年代，1998年国家质量技术监督局正式挂牌成立，标志着我国质量技术监督行政执法的起步萌芽。此时国家质量技术监督范围包括工业生产、农业生产、科学研究、贸易、国防等社会生产的方方面面。

第二，调整阶段。

我国质量技术监督行政执法的发展并不是一番风顺的，其中经过了一系列的调整改进。1993年的国务院机构改革中将国务院直属的国家质量技术监督局调整为由国家经贸委管理的直属机构。然而国家质量技术监督局的工作职能并没有发生太大的变化，与1988年的工作职能基本保持一致。

第三，改革阶段。

随着我国市场经济体系的逐渐完善，我国政府管理体制面临着严峻的考验，因此为提高国家行政管理工作效率，国家对相关的行政管理部门进行了改革。此次改革中，国家质量技术监督局又重新升级成为国务院直属机构，其地位得到了大大提高，同时将技术质量监督局的药品质量监督职能与质量纠纷仲裁职能划分给其他专业机构，并且在技术质量监督局原有职能的基础上增加了其他职能，从而使我国的技术质量监督体系更加的专业化、全面化。

第四，发展壮大阶段。

从2001年开始我国技术质量监督管理局正式进入快速发展阶段。从2001年至今国家政府就在不断的调整技术质量监督管理局的职能地位，采取了分段监管、品种监管等更为优化的监督管理方式，同时通过立法等进一步明确了技术质量监督管理体系的组织结构、权利义务以及法律地位等，推动着我国技术质量监督行政体系进一步的发展。

三、完善我国技术质量监督行政执法体系研究

1.我国技术质量监督行政执法体系存在的问题。

虽然经过多年的改进发展，我国形成了较为完善的技术质量监督行政执法体系，但是目前的行政执法体系还存在一些问题。

第一，行政执法的法律效力较弱。

目前我国制定了一系列的有关技术质量监督行政执法体系的法律法规。然而，我国对于违法质量技术监督管理规范的企业或个人采取的处罚措施还是以罚款为主。但是一些企业违法经营获得的利润远远高于罚款数额，因此这些企业个人宁愿接受罚款处罚，却不改进生产技术质量，从而导致质量技术监督的行政执法起不到预期效果，法律效力十分薄弱。

第二，执法人员综合素质不高。

经过几十年的发展，我国已经形成了一支较为专业的质量技术监督行政执法队伍，但是目前的行政执法队伍还存在一些问题。部分执法人员的政治思想觉悟不高，由于一些企业或个人在行政执法时试图通过贿赂执法人员以避免处罚，因此一些素质不高的行政执法人员往往会包庇违法企业或个人，从而导致行政执法很难取得预期效果。

2.完善技术质量监督行政执法体系的措施。

第一，完善技术质量监督的法律体系。

技术质量监督法律法规必须符合社会经济发展的规律，符合经济发展的具体要求，只有这样才能更好的规范社会经济市场，保证公民、企业或者组织的合法权益。具体来说，相关部门应该加强对标准化法以及计量法的修订完善，建立完善符合我国国情的并且与世界发展接轨的标准化体系，从而使得质量技术监督行政执法有法可依，增强行政执法的法律效力。

第二，完善技术质量监督行政执法体制。

任何行为都需要体制的约束，行政执法也不例外，相关部门要结合我国社会发展的规律，针对现阶段技术质量监督行政执法的弊端制定完善的行政执法体制，将行政处罚的权利集中统一起来，以提高行政执法的效率。另外，要着力完善各级技术质量监督机构的工作机制，提高技术监督部门的内部管理工作水平。

第三，加强建设技术质量监督行政执法人才队伍。

行政执法部门要改革现有的用人机制，实行公开招考、择优录取的人才选拔机制，同时要做到人尽其才，针对人才的能力特将其放在合适的岗位上，从而提高技术质量监督行政执法的工作水平。另外，用人机构还要定期对内部人员进行培训，统一组织人员进行专业知识学习以及政治思想学习，提高内部人员的综合素质，进而提高技术质量监督行政执法的工作水平。

监督行政论文篇（7）

本文通过对行政执法、行政执法监督的分析，界定了行政执法监督机制；通过对行政执法与“权利”的关系，自由裁量权的分析，论证了行政执法监督相关理论；同时，针对我国行政执法监督的现状的论述，提出了存在的不足及相关完善措施。

【关键词】：行政；监督；行政执法；

“监督”一词，根据我国《辞源》的解释，是指监察督促之意。在现代社会监督已成为国家民主政治的重要内容，它的实质是指权利的制约、督导、防止权利的滥用和腐败。国家如无必要的监督机制，就很难正常的运作和发展。因此，现代国家都把监督制度作为国家的基本机制之一。在这里我们所讲的行政执法监督不是对行政执法行为零碎的具体事务的监督，而是要对行政主体所作的因执法而产生的具体行政行为和一些特定抽象行政行为的体制化，一般化的监督，这是一种制度化的监督，这种监督是法制的重要内容。

关于行政执法监督，需要明确以下内容：

一、行政执法监督机制之界定

1、行政执法。行政执法是指国家行政机关及其公职人员以及根据法律、法规授权或受有权国家机关委托，行使相关行政执法权利的单位和个人依照法定职权和程序贯彻执行法律的活动，是法的实施的重要组成部分和基本实现方式。在我国，行政执法主体的产生主要有两种渠道：（1）根据法律规定依法产生和获得；（2）根据法定授权产生和获得。具体而言，我国的行政主体主要有以下三类：第一，中央和地方和各级政府；第二，各级人民政府中享有执法权的下属机构；第三，因法律、法规授权而具有管理社会公共事务职能的组织和按照法律规定，由行政机关委托授权的依法成立的管理公共事务的事业组织。

2、行政执法监督。行政执法监督是指各类监督主体依法对国家行政机关及其公务员及有权行政主体的行政行为实行监察、督促、督导活动。这与行政监督检察不同，后者是指行政机关或国家公务员对企事业单位或公民，其他组织等行政相对人执行法律、法规、规章及执行行政命令、决定等情况进行监督，它包括如工商、税务等部门对个人、组织的监督，稽查特派员对国有大中型企业的监督等等，行政执法监督主体一般包括以下几类：第一，权利机关对行政执法的监督，是指各级人民代表大会及其常务委员会依法定职权和程序，对它所产生的国家机关及其工致人员的法律活动所实施的监督，权利机关监督包括两个方面的内容：一是法律监督；二是工作监督；第二，行政机关的监督。指各级国家行政机关依法行政隶属关系。对下级国家行政机关及其公职人员执行法律和守法活动的监督；第三，司法机关的监督。分检察机关的监督和审判机关的监督；第四，社会组织的监督；第五，舆论的监督。第六，人民群众的监督。

二、关于行政执法监督理论的分析

1、行政执法与“权利”的关系。有史以来行政一直是权利的代名词，行政执法是权利最形象逼真的表现。权利具有双重性，它不仅代表责任和义务，同时也意味着某个人的便利和地位。权利在使用的过程中，必然产生两种效果：正效应和负效应。权利的正效应是指权利发挥其正常的应有的正面和职能。权利的负效应，指权利的拥有者假公济私，滥用权力，因而对公共目标和公共利益造成危害。行政执法在日常生活中表现是纷繁具体的各种具体行政行为，其具有自由裁量性、单方意志性、直接效力性和直接强制性，且其具有国家强制性，该强制性是由国家强制力来实现的，因而行政执法便具有了权利的负面效应。行政主体在行政执法过程中就时刻有滥用权利的可能，故而其必须受到制约和监督。

2、自由裁量权的界定。行政执法过程中最难监督之点即行政执法中自由裁量权的运用，最能侵犯个人、组织正当权益的也是行政执法中自由裁量权的存在。现代法治原则不仅要求行政执法依法办事，而且要求行政执法根据公认的合理性原则行使自由裁量权，各种监督主体对行政执法监督的困难之处也在于此，对一个国家行政执法监督机制的研究，可以制止行政主体在执法过程中对权利的滥用，从而保护公民合法权益不受行政主体滥用权利的侵害。

三、我国现行行政执法机制反思

1、现行行政执法监督机制。我国历来十分重视行政执法监督机制的建设和完善，到目前为止，已初步形成一个主体众多，范围广泛，形式多样的行政执法监督体系。从主体来看，包括权利机关监督，新闻监督，人民群众的监督，其他组织和社会的监督；以监督的范围来看，既包括对国家各级、各类行政机关是否依法行政监督，也包括对国家公务员是否遵纪守法，廉洁奉公实行监督；从监督的内容来看，既包括各级政府抽象行政行为的合法性及合理性，也包括具体行政行为的合法性及合理性。

2、行政执法监督现状及不足。目前我国虽初步形成了内外结合的行政执法监督体系，发挥了较为全面功能，但仍存在一系列的明显缺陷。从法理上讲，我国“议行合一”国家体系中，行政机关只是执法机构，但在实际政治生活中，行政机关发挥着非常活跃的管理功能，承担着大量的行政立法，决策和执行等执法功能。行政机关在从事大量社会经济活动的同时，行政权也在授权立法，行政部分准司法权，行政自由裁量权等方面得到了实质性的扩展，表现出广泛性，主动性的特点。这些事实的存在和发展与我国行政执法监督机制的落后与不足是不相适应的，为此我们必须要在社会急剧发展的时期，在社会转型期内认真了解我国现行行政执法监督的缺陷。我国行政执法监督的主要问题（1）监督的主、客体错位。群众对行政执法、各监督机构对所监督机构、同级机构之间总是关系牵制，致使监督无力；（2）监督的职权混同。目前我国党政不分，以党代政的现象仍存，表现在监督机制上就显得党的监督在很大程度上取代和包揽了其他主体的监督；（3）监督主体上的监督意识淡薄；（4）监督的运行方式单一，监督体制则多而无序；（5）监督与制裁衔接不紧凑，后者往往软弱无力；（6）监督法制程度低，制度不健全。

四、面对我国行政执法监督之现状，就有必要重塑我国执法监督之体制

这是一个系统工程。

1、我们必须明确其重构之前提条件。

（1）其依据须法律化。行政执法须有法可依，有法必依、执法必严。并且这些法律在形式上要具有规范性，具备法的特征。从整体上，行政执法所依据的法律文件应具有的外在形式和特征，不同内容之间应该互相联系，形成统一的体系；从微观上讲，行政执法所依据的法律条文的用词及整个条文构造应当严密，使法律规范，具有较强的操作性；（2）立法必须重视行政执法所依据法律的实施，如果立法者只作为一种政治标榜，这些法律的实施状况则可想而知了；（3）建立有效的行政执法监督保障机制。因为行政执法所依据法律无论怎么完备，但普通法律及其他规范性文件可以任意被违反而不承担任何相应后果的话，相关法律的权威便无法建立起来，行政执法的效果也不会见好；（4）培养行政执法监督意识。由于权利绝对私有制的时代离我们并不远，与之相联系的心里积淀、习惯模式、价值观念、风俗传统还会延续，这些东西有可能会以新的面貌出现，要清除这种可能性，需培养人民的民主意识，人民应懂得自己才是国家的主人，而不是某个利益集团和个人，每个公民都应当清除传统的特权观念，等级观念等非平等思想，树立起平等意识，再者要有参与意识，人民当家作主不只是发表言论，更重要的参政议政，通过人民代表大会等各种途径对国家机关及其工作人员进行监督，可以说没有参与意识，别的一切都等于零，有了这些民主意识，行政执法监督意识就有了基础，可以说行政执法监督意识只是民主意识的一部分，在这种意识的培养中教育占非常重要的地位，它能起到增加法律知识，提高法律意识的作用，并对人精神风貌和良好素养起到长期的巨大作用，潜化地影响其职业道德，职业能力，责任心和使命感，为正确、合理地履行指责奠定坚实地基础，使行政执法监督主体能在法制领域依法监督。

2、须健全和完善行政执法监督主体。我们需要深入细致地分析研讨行政监督主体本身的优劣得失，以求对症下药，健全和完善等。健全和完善人大监督，首先要坚持人大在对行政执法监督职权中的统一性，其次是要提高权利机关监督的权威性。为此我们需从如下几方面做工作：

（1）要深刻意识人大监督是最权威的监督，别的监督都从属于人大监督。因此一方面要大力宣传宪法，让每个人都了解人大的作用，了解人大监督的特点。从而行成一种强大的思想趋势，凝聚为一种舆论力量；另一方面要加强制度建设，从制度上保障人大监督的行使，明确各种监督内容，监督程序，使人大监督在实际上具有可操作性，可执行性。

（2）改善党的领导和人大监督的关系。党对人大的领导属政治、组织、思想的领导，人大监督是最高监督，故而人大绝对可以对党的成员进行监督，党的领导和人大的监督并不是从属关系，而是交叉关系。这样，一个国家的机构运转才能正常进行。

（3）加强人大监督的监督力度。首先要认真全面听取和审议政府工作报告，其次人大应充分运用质询和询问，时刻监督政府在行政执法中的违法和不合法行为，使行政执法行为公布于众。

（4）尽快制定一部人大及其常委会的监督法，以制度化的方式把人大监督的内容、方式、程序等以明文形式公诸于众，使人大的监督具有针对的操作性，使之有效地运行。

（5）完善人大各组成部门。首先，应进一步提高现有的专门委员会组成人员的素质，要吸收既懂专业知识，又有实际经验和较高政策水平的人进入专门委员会，以提高其整体工作效力。其次，必须十分重视现有专门委员会办事机构人员的配置；健全和完善对行政执法的司法监督。在我国，司法监督包括检察院的监督和法院的监督，要健全完善司法监督，首先需扩大对行政执法的监督范围，强化司法监督对行政执法的监督功能，改革司法监督体系的用人制度和财务制度。超级秘书网

（6）健全和完善对行政执法的内部监督。行政执法的内部监督包括一般监督和专门监督。一般监督指行政系统内部上下级之间的监督，专门监督是行政监察监督和审计监督，首先对行政监察，我们应朝以下各方面着力加强行政监督制度。第一，职能分离。行政监察监督的职能必须独立化，并与其他监督方式有明确的区别；第二，加强行政监察的透明度，制度化、法律化；第三，集中力量促使行政监察机关监察任务的完成。其次对审计监督，我们应加深和拓展审计监督的作用范围，搞好对固定资产投资缓建项目的跟踪审计，加强对流通活动、消费基金、财政金融等部门的审计，抓好对发展农业和扶贫专项资金的审计，另外还要实现审计监督的法律化、制度化。

（7）健全和完善对行政执法的社会监督。这是一种最能体现国家的一切权利属于人民和人民当家作主的一种监督形式，故而这种监督方式具有很重要的作用和巨大意义。要健全和完善这种监督，首先应健全和完善各派的监督，各派的监督主要是通过人民政协的组织形式进行的。通过政治协商对执法监督起着重大作用，但现实生活中我们可以看到并感觉到各派的理想监督状态和实际监督效果之间仍存在一定差距，所以要继续努力使各民主学派的政治协商和民主监督走向法制化、制度化，成为各正当及全体公民都必须遵守的政治行为规范，并在实践中丰富和发展政治协商、民主监督制度，并且还要进一步扩大各派代表人物在各级人大政府和司法部门担任领导职务的名额，使大量有知识，有能力的人才直接参加国家管理。另外也要加强派的自身建设，提高参政议政素质，在组织上选拔品学兼优，有组织能力的新人进入各级领导机构，要加强组织纲领建设，使之真正成为“一面公开树立起来的旗帜”。其次还要健全和完善人民群众对行政执法的监督。因人民群众对行政执法的监督的愿望应该是很热烈的，当前，国家为人民群众对行政执法的监督开辟了各种通道，有、举报、申诉、控告、建议等等。当前在这些方面存在的主要问题是国家的愿望与地方政府个别领导的利益的冲突，中央希望人民群众中存在的问题能得以及时、迅速的解决，但部分地方为一己之私，不认真对待人民群众的呼声，害怕把矛盾公开化，影响自己的政绩，造成很多群众越级上访，申诉等等，但这些问题有时并不是上机部门所能直接解决，甚至间接也不能解决，故而，中央应重视政策的执行问题，地方也应深刻明白，这是对本身长远利益的考虑，如果有这个观念的转变，那么人民群众的、举报、申诉等应该是很容易解决的，别的都不是问题，这样就可以从最根本上稳固统治阶级赖以生存的人民群众。

最后，还要健全和完善舆论对行政执法的监督。舆论是一种公共意见，舆论监督，尤其是新闻舆论监督具有全民公审的强大威力，它能及时地把和违法乱纪行为置于众目睽睽之下，产生无可抵御的批判力量。我国的舆论监督走过了曲折的路程，在我们传统的文化中缺乏对舆论理论的形容，故而我们只把舆论看成是宣传，鼓动和组织群众，以及传播信，舆论监督功能却没有被提到桌面上来，目前舆论监督仍然面临许多困难，所以必须认真对待这些难题，要认识到新闻舆论必须代表广大群众的利益，它必须深入生活，言之有物，有的放矢，为群众说话，发挥其应有的作用。因为新闻舆论属于意识形态领域，在我国，此方面的改革要比政治、经济领域内改革更为困难和复杂。还要认识到新闻舆论监督要法制化，我国新闻舆论方面的立法比起其他方面的立法是比较滞后的，但现实中许多新闻单位代表对非正义的行为进行揭露和批判时，却得不到应有的保障。在对舆论的管理方面，暂时处理的情况多，人治的色彩比较浓，在可能面临社会诸多压力的情况下，新闻机构的一些领导不得不时刻观察上面的态度，仔细应对各种情况，这样政治就领导了舆论界，政治上的黑幕被遮将会导致更大的损失。

总之，行政执法监督机制的研究是一个涉及面很大的课题，它需要从政治、经济、文化、法律等方面深刻分析才会实际有所增益。

参考文献：

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［3］郭道晖：《法的时代精神》，湖南出版社1997年版。

监督行政论文篇（8）

行政行为的撤销不仅是一个理论问题，还具有较强的操作性，因此有必要对权力机关撤销行政行为的问题深入探讨。

一、权力机关的直接撤销权和间接撤销权

(一)直接撤销权

根据宪法和法律的规定，各级人民代表大会及其常委会撤销本级人民政府作出的不适当决定、命令采取直接撤销的方式，它有如下几个特点：第一，撤销的行政行为是抽象行政行为，这与行政机关通过行政复议和人民法院通过行政诉讼撤销行政机关的具体行政行为不一样。第二，通过撤销行政机关抽象行政行为的结果──行政法规、决定和命令而达到撤销该行为的目的。行政法规、决定和命令本身并不是行为，但撤销这些规范性文件，制定、该文件的行为自然被否定，被撤销。

(二)间接撤销权

权力机关不仅有直接撤销抽象行政行为的权力，而且有间接撤销的权力。依据《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第三十七条第三款规定：“全国人大专门委员会审议全国人民代表大会常务委员会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院行政法规、决定和命令，国务院各部、各委员会的命令、指示和规章……及省、自治区、直辖市人民政府的决定、命令和规章，提出报告。”对于国务院行政法规、决定和命令，全国人大常委会有权直接撤销，不存在间接权力的问题。但对国务院各部、各委员会的命令、指示和规章，以及省、自治区、直辖市人民政府的决定、命令和规章，宪法和其他法律并未明确规定全国人大常委会有权撤销。依据宪法第八十九条第十三款、第十四款的规定：“国务院行使下列职权：……改变或者撤销各部、各委员会的不适当的命令、指示和规章。改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令……”其撤销权直接由国务院行使。换言之，人大常委会通过对国务院各部委及省级人民政府抽象行政行为的审查，若发现其同宪法、法律相抵触，即转交国务院，由国务院撤销这些规范性文件，从而撤销国务院各部委及省一级人民政府的抽象行政行为。似乎全国人大常委会对国务院各部委及省一级人民政府的抽象行政行为只有审议权而无撤销权。如果真如此，则会削弱人大对政府的监督力度。笔者认为，全国人大常委会对国务院各部委及省一级人民政府所作的抽象行政行为有撤销的权力，这种撤销权所表现出来的是一种间接撤销的方式。理由有二：首先，依据宪法第六十七条第六款的规定，全国人大常委会有权监督国务院的工作。这种监督当然是一种全面监督，即对国务院行使职权的监督。而国务院撤销各部委的不适当的命令、指示和规章以及地方各级行政机关不适当的决定和命令是其行使职权的表现，是其份内的工作。因此，全国人大通过直接监督国务院的工作而达到间接监督国务院各部委及地方各级人民政府的目的。其次，如果只承认全国人大常委会只有审议权，而无撤销权，撤销权仅掌握在国务院手中，那么，经全国人大常委会审议认为应予撤销的国务院各部委的不适当的命令、指示和规章及省级人民政府的决定、命令和规章，国务院对此可有三种选择，即撤销、改变和不撤销。若国务院作后两种选择，全国人大常委会此时可责令国务院撤销，否则，权力机关的监督作用就没能充分发挥。但全国人大常委会不宜直接撤销。因此，全国人大常委会是在行使一种间接撤销抽象行政行为的权力。

直接撤销权和间接撤销权的不同之处在于前者是权力机关针对同级人民政府的抽象行为作出，是权力机关针对下级行政机关的抽象行政行为作出的。二者均是权力机关撤销行政机关的抽象行政行为的有机组成部分，间接撤销权是权力机关监督审议权的自然延伸。直接撤销权和间接撤销权的划分，使我们更清楚地看到人大监督政府的广度和深度。

二、权力机关撤销抽象行政行为的标准

根据宪法和法律的有关规定，当行政机关的行政法规、规章、决定、命令与宪法、法律相抵触或者不适当时，人大或人大常委会即可撤销它们。因此，权力机关撤销抽象行政行为的标准有两个：一是抽象行政行为的结果与宪法、法律相抵触；二是抽象行政行为的结果不适当。正确把握这两个标准，是权力机关撤销抽象行政行为的关键。

(一)不“与宪法、法律相抵触”的标准

与宪法、法律相抵触而被权力机关撤销的抽象行政行为的结果有两类：一类是国务院制定的行政法规、决定和命令；一类是国务院各部委的命令、指示和规章以及省一级人民政府的决定、命令和规章。其中前一类是权力机关直接撤销权的范围，后一类是权力机关间接撤销权的范围。鉴于这些行政法规、决定和命令的机关是较高层次的行政机关，即国务院、国务院各部委和省一级人民政府，他们均有相当程度的独立制定行政规范性文件的权力，立法者在此采取了宽松但明确最低限度的原则，即只要这些行政规范性文件不与宪法、法律相抵触，就不会被权力机关撤销。“与宪法、法律相抵触”是一个相对单一的标准，且似乎较好掌握，上述行政机关在作出抽象行政行为时限制较少，应该可以很好地行使自己的职权。但事实上行政法规、规章、决定、命令与宪法、法律相抵触的情况并不鲜见。由此看来，必须对“与宪法、法律相抵触”的标准有一个清楚正确的认识。一般说来，与宪法、法律相抵触有以下两种表现形式。

1.与宪法、法律的精神原则相违背。任何行政规范性文件必须符合宪法、法律的精神和原则，这是最起码的要求。违背宪法、法律的精神和原则的情况有两种：一是整体违背，二是部分违背，但无论哪种，均应视为与宪法、法律相抵触。

2.与宪法、法律的具体内容相抵触。这种表现形式较常见，具体有三种：一是超越宪法或法律的内容，另立条款；二是对同一事项的规定与宪法、法律的规定相反；三是宪法或法律对某一事项的处罚种类和限度作了规定，而该行政规范性文件就同一事项规定了过重或过轻的处罚等等。

(二)“不适当”的标准

相对于“与宪法、法律相抵触”而言，“不适当”更富有弹性，范围更宽泛。根据地方组织法的规定，县级以上各级人民代表大会可以撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。鉴于作出这一类行政规范性文件的政府是相对较低一级的行政机关，立法者将“不适当”作为撤销这些行政规范性文件的标准。由于“不适当”内容的宽泛性，行政机关作出的决定、命令就要受到更多的约束和限制，作出抽象行政行为必须更为谨慎。显然，将“不适当”作为地方各级政府的抽象行政行为的撤销标准是符合客观实际的。这是因为地方各级人民政府数量众多，事务繁杂，面对不断变化发展的社会情况，地方各级政府要经常性地作出某些行政决定和命令。这一类行政决定和命令调整着大量的社会关系，且地方政府人员的素质和业务水平参差不齐，如若不对其行为进行一定程度的限制，势必造成行政规范性文件泛滥。抽象行政行为不同于某一具体行政行为，一旦有负面作用，其影响不是小范围的，而是区域性的。但若对“不适当”标准没有一个正确的认识，“不适当”标准运用不当，就会阻碍地方政府行政职权，影响地方政府的积极性和主观能动性。“不适当”有以下几种表现形式：

1.与宪法、法律、法规相抵触。在一般场合，“不适当”是指在合法的前提下出现不适当、不公平、不合理的情况，因此，与宪法、法律、法规相抵触并不是“不适当”的表现形式。但在此，对不适当不能这样理解，因为地方组织法第八条第十一款和第九条第九款中并没有“与宪法、法律、法规相抵触”的规定，只规定了不适当才撤销，如此一来，岂不是地方政府的行政决定和命令与宪法、法律、法规相抵触却不能被撤销了？与宪法、法律、法规相抵触更应撤销，因此，该条款中的不适当自然应包括与宪法、法律、法规相抵触。换言之，与宪法、法律、法规相抵触属于不适当的范围。

监督行政论文篇（9）

20世纪中叶前后，一些国家的公共行政领域发生了变化，公共行政由“等级为中心”向以“公民为中心”转变，政府所扮演的角色以及政府与公民的关系方面发生了质的变化。行政民主成为不可逆转的趋势。世界范围内，公民有组织地参与公共事务以及第三部门的建立推动了民主化进程。公民参与已成为现代民主政治制度下公民所具有的一种普遍。

改革开放以来，我国也开始强调“公民的有序参与政治”，并把它作为推进中国特色民主政治的重要内容。总书记在十七大报告中指出：坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。公民参与是加强行政监督，推进政风建设的有效手段，是人民当家作主的体现，是行政决策科学化、政治民主化的保证，对建设法治政府，实现社会主义政治文明有着重要意义。

一、当前我国行政监督体制下公民政治参与的现状及问题

近年来，我国各级政府在鼓励公民参与公共政策制定方面进行了积极探索。但目前还存在亟须解决的问题：在公共政策制定过程中公民参与的主体意识不强，公民参与的广度、深度还不够，公民参与制度化保障还不健全，公民参与政治的渠道不畅等。

(一)公民参与的主体意识不强，各个监督主体的监督不到位

由于传统行政文化的负面影响，造成公民参与政治的热情不高。表现在对公共政策制定的政治冷漠心理和依附顺从态度上。长期以来，我国没有形成公众积极参与的政治文化，“官本位”强调官吏只向上级负责，而不受下属和人民的制约。权威型行政文化导致了行政决策和行政管理者与公众之间缺乏必要的沟通与交流，管理与决策被看作只是行政领导的职责和权力内的事，普通行政人员及广大社会公众实际上被排除于管理、决策过程之外。在行政系统内部，为保证政令统一，强调上下级之间严格的命令与服从关系。在行政系统外部，政府作为行政管理主体对社会公众发号施令，作为管理对象的公众总是被动地接受。政府及行政官员们居高临下的姿态，破坏公众参与的社会氛围，大部分民众还是选择了消极的服从政府权办，忽视自身的权力，公民参与的主动性和自觉性较低。集权式行政文化片面强调政府的统治性、公民的服从性，使得政府与作为行政管理相对方的公民双方地位不平等，剥夺了广大人民群众的知情权、参与权。

至今为止，一些公民参与政治的活动具有随大流的从众性，真正出于自主意识自愿参加的公民参与行为还不多，而且由于大多数人无法直接参与到最高权力机关的宏观政策制定的过程中，也很难真正影响到政策的制定，公民参与‘的效果不理想，导致公众参与的积极性不高。

公民缺乏独立的主体意识，一方面对公共政策执行主体权威盲目崇拜，把自己的政治和政治命运要求寄托在对公共政策制定和执行主体的部分“清官”身上，而不能依法对其不法行为进行监督和投诉；另一方面，他们缺乏应有的政治责任感和历史使命感，他们对公共政策制定中应有的政策权益不敢或不愿去主动争取，从而直接或间接地助长了人治型和专制型政治文化的顽固不化。再加上公民的权利意识、法律意识贫乏，参与国家和社会管理的经验相对较少，素质和能力偏低，这些都导致了公民参与不足。

无论是公众还是一般行政人员，甚至是一些行政领导，对行政决策和行政管理活动的监督意识淡薄，监督思想认识不到位。从行政系统内部监督来看，很少真正撤销或改变不适当的行政规范性文件；上级政府对下级具体行政行为的审查，仍处于不告不理的阶段。从行政系统的外部监督关系看，人大权力机关的监督权威尚未归位，公民参与监督还没有形成风气，舆论监督的作用还非常不够。

(二)制度建设不完善，法律法规不全

1．监督体制不完善，没有形成监督的合力

目前，我国监督体系的基本架构是内部行政监督体制和外部行政监督体制相结合的监督体系，已经形成了一个以行政机关和行政人员及其行政行为为指向中心的全面的约束体系。但是，现在的行政监督体制还是存在着不少的缺陷，这些不足影响了政府工作的效率，也影响了我国的经济发展和社会进步。主要体现在：

第一，我国的行政监督体制多元无序。各类行政监督体系在运行机制上缺乏应有的沟通和有机的协调，致使监督主体之间的相互推诿或重复监督现象严重。这使行政监督工作难以真正落实，影响了行政监督的权威性和有效性。

第二，专门监督机构受制于监督客体。我国监督机构的设置不是独立的，而是受同级行政机关和上级业务部门的双重领导；其负责人不是由党政领导人兼任，就是由党政机关任命。对各级人民政府及其领导的监督，上级监察机关处于“管得着”但“看不见”的状态，本级监察机关是“看得见”但“管不着”。目前对这部分监察对象的监督，主要依靠群众的举报揭发。然而这些人身居庙堂之高，一般群众很难了解其违法违纪的事实详情，由此造成了一个监察黑洞。其原因在于监察机构设置于政府内部，在政府首长的领导下开展工作，从整个行政管理系统来看，虽然处于执行机构的地位却没有实际上的独立性，所以对政府首长的监督显得责大权小，位卑言轻，结果是同级监察机关对行政首长的违法违纪行为无可奈何，有心监督但力不从心，甚至唯首长之命是从，使监督人员往往受制于长官意志。

监督机构附属型的隶属关系体制，使监督主体在人员编制、经费拨付、劳动工资等方面受制于监督客体，这就为行政领导对监察机关的监察活动进行干预打开了方便之门。一些地方领导干部为了局部利益，从本位主义和个人私利出发，对本单位发生的违法违纪案件睁一只眼，闭一只眼，或对该立案的不立案，该清查的不清查，该处理的不处理；或者千方百计阻挠监察工作，使得违法违纪行为难以得到及时严肃的查处。

监察机构缺乏实施监督职能所必需的权力与权威，在实践中较少发挥监督作用，较多履行办案职能。由于监察部门和其他部门平起平坐，本身不具有而且上级也未赋予其综合管理的职权，在涉及财务开支、计划立项、物资分配、土地征管、房产管理等方面的不廉洁问题时，也无从干涉。

2．行政监督法治程度低，弹性因素强

目前我国行政监督法律体系还不够完备，缺乏明确的监督标准和监督方法，这就容易导致监督的随意性，不利于准确判断和及时纠正监督客体的越轨行为，追究其违法乱纪责任，从而损害了行政监督的科学性与严肃性。从行政系统内部监督关系看，上级对下级的执法监督存在着许多薄弱环节，主要表现在上级政府对下级政府及部门的行政行为监督不够，监督行为缺乏精细的标准，随意性大；监督有名无实、不到位，不到出现大问题就不予以处理。

3．决策层和社会各阶层的联系缺失，公民参与因信息不对称而造成监督行为滞后

我国行政监督的问题还体现为偏重于追惩性的事后监督处理，忽略了行政行为发生前的预防和进行中的控制。往往是等到问题出现，造成不可挽回的严重后果以后才去追究。这种监督虽在一定程度上对于打击腐败和惩罚失职具有一定作用，也能够起到一定的威慑作用，但是，其造成的损失与危害有时难以弥补。导致这一现象的原因主要是决策中政府行为缺乏全程监督。

知情才能议政，行政决策的透明度不高，一定程度上制约了公众的参与度或不能及时参与。我国传统行政管理的特点就是封闭性，一方面，一些官员受中国传统的“官本位”思想影响，忘记自己公仆身份，拒绝在政策制定过程中听取和吸收公民意见，公民参与权和决策权无从得到保障；另一方面，信息透明度不够，在政务公开的程序、内容真实性方面没有做到规范，有些政府公布的信息不全或避重就轻甚至故意隐瞒事实，这些都严重损害了公民的知情权，公民不能及时全面地对政策制定进行有效监督。

4．缺乏公民对官员的评估机制。

首先，由于对官员的考核一直是“官考官”，就形成了公务员“唯上”的工作思维方法，一个地方的各级政府的工作方向常常随领导人的变动或兴趣转移而变动。其次，传统的考核标准具有零散性、随机性特点，人为因素很大。再者，传统考核缺乏延续性。其中，最主要的是“民考官”没有得到重视，很少吸收公众的意见。

(三)参与渠道不完善

选举制度、听证会制度、制度、民意调查制度、与人大代表接触这些能够引起广泛参与的方式是我国公民参与政策制定的重要渠道，但是在很大程度上这些都只是一种形式，其具体功效还有待提高。而那些相对比较正式的渠道又大多是官方的，公众参与的广度和深度都严重不足。

(四)公民社会大环境的缺失

公民社会强调公民对社会政治生活的参与和对国家权力的监督和制约。我国公民社会到近代才出现，20世纪50年代至70年代在高度集中的经济、政治体制下，公民社会处于缺失状态。改革开放以来，我国公民社会的基础条件发生了变化，市场和民主法治的发展，为公民社会的成长提供了条件。但是转型期的中国尚不具备公民社会完备的制度设计；组织化程度不高，一些非营利组织的独立性不强，还带有官方色彩；社会普遍的平等观念没有确立，对弱势群体及社会底层成员的歧视依然存在；公民的社会责任意识不强；对权威服从甚于对法律的敬威等等。

三、转型期完善行政监督体制下的公民参与的路径选择

针对目前中国行政监督方面存在的以上种种问题，必须寻求解决的办法，转换和优化行政监督机制。

(一)培育公民参与意识

培育公民参与意识，首先，解决思想观念问题，提高公民参政议政的意识。在过去的几十年中，由于高度集中的计划经济体制中的政治生活，民主建设过程包括公民参与的发展缓慢，从领导阶层到一般公民。都在不同程度上轻视公民参与。随着经济、政治、社会的发展，我国公民主体地位和意识不断加强，公民越来越注重和保护自身利益。越来越多的公民意识到自己有能力影响那些与他们生活紧密相关的公共政策的制定与执行，并不断要求在公共政策制定过程中获得发言的机会。对公民的这种思想意识要积极引导。其次，要通过宣传和教育，提高公民自身素质。“一方面，通过教育的途径，从小培养人民对公共事务的兴趣和习惯，是政治成为其生活的一部分；另一方面，教育人们认知政府的法律、制度，并且学习如何实际操作这些制度。”通过培育，使公民具备与市场经济体制相适应的自主意识、责任意识、法制意识等现代观念。

(二)完善制度建设。增强监督合力和实效

1．健全监督机制，加强公众和舆论监督

第一，注意监督主体之间的协调，强化监督主体的独立性。针对我国行政监督体制的多元无序，各类行政监督体系在运行机制上缺乏应有的沟通和有机协调的弱点，应该建立简化的行政监督体制统一的领导机制。十七大报告指出加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。行政监督机制完善也应该以此为目标，要进一步调整监督体系，对监督主体功能重组协调，依法建立立体的社会监督网络。协调人民法院、人民检察院、社会组织、社会舆论、人民群众的监督和党的监督这些主要监督主体之间的关系，使各种监督主体形成合力。要明确每一种监督主体的地位、职责、权限以及具体规范监督活动的范围、方式和程序等。要推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设；把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制。要落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。总理在谈到民主监督时借用了回答民主人士黄炎培的一句话：我们要自觉地接受人民代表大会的监督，接受政协的民主监督，经常地听取派和党外人士的意见，也听取专家学者各方面的意见。最重要的，是听取民间的意见。

只有行政监督机关保持独立，才能保证监督的有效性。为此，应该建立自上而下的独立的外部监督体系。在组织上使现行的监督监察部门从行政机关独立出来，不再隶属于行政部门的领导，并提升其地位，赋予其相应的职权，监督同级行政部门和行政首长。独立出来的监察机关是自上而下的垂直领导体制，下级监察部门只受上级监察部门的监督，干部的任免由上级进行，并只对上级负责，不受行政部门的约束。要给监察机关和监察人员充分的自，使他们能够独立地行使监察权，而不至于受到其他权力不合理的干涉，影响监察效果。建立相对独立监督机构后，要把该机构作为整合整个行政监督力量的统一领导机构，由它统一组织、管理、协调和指挥各种行政监督力量。这样就可避免监督主体多、政出多门、各行其是、力量分散的缺点，形成一股强大的监督合力，充分发挥监督体系的整体效应。

第二，加强公民监督和舆论监督。公民监督是指公民对国家行政机关及其工作人员实施的监督。公民监督是我国行政监督体系的重要组成部分。公民通过举报、控告和检举国家行政机关及其工作人员的违法、渎职、侵权等行为，公民还可以通过等渠道实行监督。从我国近年来反腐败工作实践看，监察机关办案很大程度上依赖于群众举报。这说明人民群众监督的作用。人民群众对国家行政机关及其工作人员的监督，看似微不足道，但是却对政府的行政工作有着巨大的推动作用。平常的百姓对政府的工作进行同步监督，就会使行政机关人员心无旁鹜地投入本职工作中，无暇顾及不必要的事务，在一定程度上可以杜绝事件的发生，从而提高政府行政工作的效率。

加大新闻媒体的舆论监督，舆论监督以其置身于事外而具有公正性。它以其信息传递上的公开、迅速、广泛，对监督客体产生巨大的政治压力和效应。马克思称新闻舆论监督为“第三种权力”，足见其重要作用。

强化社会及新闻媒体的外部监督。对滥用权力者和腐败者及搞不正之风的行为进行揭露和曝光，将其错误和罪恶公布于众，产生全民公审的威力。让社会各界的群众积极参与行政监督活动，通过不同的渠道直接监督政府行为，使其依法行政，帮助政府纠正工作失误，预防失职、擅权、腐败现象。

2．健全行政监督法规，实行行政监督的法制化

要保证政策科学化、民主化的实现，使公共政策更加合理科学，避免和减少重大的失误，就应有一套较为完善的法律制度体系，将公共政策过程纳入法制化的轨道。加强行政监督立法，健全法规是依法实行行政监督的前提和基础。行政监督工作既需要基本法规，还要制定各类行政监督机关组织法；既要制定实体法规，还要制定行政监督程序法。统一立法，尽快制定一系列互相配套、覆盖范围广、操作性强的法规体系。要明确规定立法监督、执法监督和守法监督三项内容，并把执法监督和守法监督作为重点。依法监督才是有效的监督，行政监督主体监督职能的行使，必须有法定的方式和程序。

3．进一步完善政务信息公开制度，切实保障公民的知情权，提高公民参与监督的有效性和及时性

“加强决策层和社会各阶级的联系，倾听社会的呼声，反映他们的利益要求和愿望，接受社会各阶层的监督和制约。”没有政务信息的公开，就没有社会大众的知情权的落实；而没有知情权的落实，参政议政的权利的行使也就无从谈起。在不危及国家和社会的政治、经济和军事安全的情况下，进一步扩大政务公开的范围，提高行政行为的透明度，以便更广泛地接受群众监督、社会监督和舆论监督。近年来，我国在政务公开上开始进行探索，并取得较大的突破，但仍存在不少问题，要采取相应对策加以解决，要实现政务公开法制化；充分利用信息时代的技术优势，扩大政府信息公开化的义务主体范围，提升信息公开的广度。

公民参与不仅仅是一种形式，一个过程，它同时也应该表现出一种结果。公民参与只有以能够让他们看得见的形式表现出来，只有让公民行使权利，才是真正的民主。只有民情民意被尊重和重视，才能最终保障和调动公众参与政务及一切社会活动的积极性。我们不仅强调要保证公民的参与权，而且还要保证公民的有效参与，即公民参与后能充分有效地发挥其参与的作用。要确保公民参与有实效，必须做到以下几点：一是参与代表的选择应更具有科学性。二是明确公民参与的权利和义务，让公民理性参与。既明确参与代表调查研究和收集信息的权利、与主管部门沟通协商的权利、调查研究和意见表达受保护的权利，又明确其遵守国家法律的义务。三是有序参与，规范公民参与程序。通过制定必要的规定、办法，使公民参与有章可循。四是尽可能多地安排交流对话的时间，使他们的意见和建议得到充分表达。

以往的行政监督体制偏重于权力运行后果的监督，而对权力运行过程的监督相当薄弱。实践证明仅靠事后监督，无法彻底解决政府及职能部门出现的日益严重的腐败和渎职现象，而且事后监督只能应付既成事实。要防止重大决策的失误，遏制腐败现象的产生，必须由目前的事后检查；惩戒为主的监督，转向注重行为因果、事件始终的全过程监督，建立有效的防范与控制机制。不仅要对行政决策行为的可行性的监督，而且也要注意对实施过程的监督。做好事前的防范性监督、事中控制性监督和事后的查处性监督，真正实现把问题禁于未萌，把恶果止于未果的最佳监督功效。

4．建立和健全公民参与对官员的评估机制。

科学的评估体系，有利于提升政府管理能力，形成以绩效为导向的管理机制，提高行政效能。在对行政官员绩效考核时，要吸纳群众的意见，要把群众意见、“公民满意度”作为考评干部的重要砝码。一个地方的民众，对公共管理、公共服务的水平最有发言权，以多数人的立场对被评定者予以观察评价的话，可获得对被考评人更客观、真实的评价。对官员的评估一旦有了足够的公众参与度，就会使政府公务员变“唯上”为“唯民众”。

当然，让民意成为导向，不是一件容易的事。现在民意表达的程度与对公共决策施加影响甚至形成压力的要求，显然还相差甚远。这是因为我们传统的政治文化中“官威不可犯”之类的观念在人们的思想中根深蒂固，非一朝一夕所能改变的。但是，社会在不断进步，人们的民主意识在不断增强，民意的评价将越来越重要。公众声音的充分表达，不仅有助于纠正行政决策的错误，而且还可以强化公众的民主和参与意识，培育一种健康的政治文化，因此，必须重视行政发展的民主价值取向，干部考察工作要注重运用民主这个武器，坚持走群众路线，倾听群众呼声。

(三)拓宽公民参与渠道，实现监督形式的多样化

近年来公民参与政治的渠道主要有：通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政策议程，党和政府开设的来信来访、领导接待日、各种不定期的座谈会等渠道。还有听证会制度、信息公开制度、民意调查制度、公示制度、旁听制度等，也已成为我国公民参与政治的途径。但对于普通公民来说，能够直接参与的机会太少，很大程度上来信来访、领导接待日这些活动只是党和政府联系群众、克服领导机关和领导者的作风、塑造党的形象而开设的。可见，真正能够吸纳公众参与公共政策的渠道还需要拓宽，已经形成公民参政的渠道还有待进一步落实。

监督形式的多样化就是要实现自上而下和自下而上的监察结合、主动监察和被动监察并举。特别要拓宽自下而上监察的途径，加强主动监察。自上而下的巡察制度是一种行之有效的监督方式。这种监督方式不仅可以加强监察官的权威，排除政府部门和地方官对监察工作的干扰，而且可以及时发现和揭露官员的贪赃枉法行为，防止腐败蔓延。通过派员巡察的方式，主动获取监察情报，及时发现行政偏差和失误，采取切实可行的补救措施，有利于克服坐镇接受检举的被动监察局面。进一步加强监察机关工作主动性，尤其应该建立常规的主动监察制度。实行常规主动监察可以促进廉政，同时也可以促进勤政。

(四)积极营造公民社会

监督行政论文篇（10）

内容提要：行政执法是行政法制的最主要环节之一。目前在行政执法中存在一系列突出的问题和矛盾，严重制约着经济与社会的健康发展，不利于法治目标的实现。产生这些问题的原因甚多，最根本的在于对执法环节中行政权力的行使缺乏深刻认识和有效监督，权力与责任脱节。努力推动行政法文化的革新，大力培育现代行政法理念，从法律制度、政策、方法等诸方面加强和改进对行政执法行为的监督制约，尽快形成科学高效的执法监督新机制，乃是改善行政执法、实现依法行政的重要制度保障。 主题词：依法行政 行政执法 监督机制 问题 对策 依法行政是实现依法治国方略的关键，这项宏大的社会系统工程涉及经济、政治、文化等社会生活各个领域，包括行政立法、行政执法、行政司法、执法监督等诸多环节；而如何加强和改善行政执法，提高执法水平，乃是最主要的一个环节。所谓行政执法，也即广义的行政处理行为，是指行政主体为维护经济与社会生活秩序，实现行政目标，按法定权限和程序实施法律、法规等法律规范的具体行政行为，包括行政许可、确认、检查、处罚、强制等多种行为方式。行政执法面广量大（现行法律的80%有赖行政机关执行），涉及诸多利益因素，是产生具体行政行为的最主要环节，也是研究依法行政的一个主要课题。故行政执法水平的高低成为衡量某个国家或地区法制健全与否的一个重要尺度，如果没有强有力的行政执法，那么立法方面的一切努力都将成为徒劳。目前我国处于社会转型期，即由传统的计划经济转向现代市场经济，正从人治走向法治的轨道，因而各方面矛盾大量涌现和相互交织，这对公共行政管理特别是行政执法提出了更高的要求。从实际情况看，行政执法虽然比过去有很大进步，但仍不适应客观要求，存在一系列突出问题，已成为我国行政法制的一个主要薄弱环节。而加强和改善这一薄弱环节的关键或曰基本对策，在于要加强和改善执法监督，形成科学有效的监督机制。鉴于此，笔者拟对当前行政执法中存在的突出问题及其原因进行调研分析，并就如何完善监督机制，改善行政执法，实现依法行政，形成若干对策建议。 一、社会转型期行政执法中的若干突出问题及其原因分析 ㈠突出问题 改革开放二十年来，我国行政执法从总体上看取得了很大成绩和进步，促进了经济与社会发展；但是，有法不依、违法不究、执法不严、滥用职权等现象至今仍程度不同地在许多地方存在，而且近年来在社会转型发展过程中出现了一系列新的矛盾和问题，亟需认真加以研究解决。其中比较突出的问题有： 1.执法依据缺位或发生矛盾和冲突的问题。这在高新技术产业、金融证券业、房地产业等新兴领域和行政管理交叉领域的行政执法中比较突出，给执法工作造成很大困难，使得行政执法难以保持连贯性和一致性。例如，原国家土地管理局与建设部在房地产领域制定的规范就存在许多冲突。 2.执法主体不合格的问题。这在治安管理、卫生监督等方面特别突出，表现为随意委托、聘用不合格组织和人员实施行政执法等等。在机构改革和调整之后，某些不再承担行政职能和未得到授权的组织仍变相实施检查、处罚等执法行为，亦属此类问题。 3.执法不严、不作为和放弃职责的问题。此类问题主要表现为执法者对相对人的违法行为视而不见、不敢管理、处理过轻或简单地以罚款了事，以及执法者对相对人寻求权益保障的要求应作为而不作为，随意放弃职责等等。从现实情况看，在房地产业、环境保护和社会保障领域中此类问题特别突出。此外还存在某些行政机关对于行政执法中遇到的含义模糊和有争议的规章条款拒绝履行职责加以解释，致使相对人无所适从的现象。 4.不依程序执法、随意性大的问题。此类问题在我国行政法制领 域中长期存在“重实体、轻程序”现象的情况下显得特别突出。例如，1995年发生在四川省夹江县的曾轰动全国的彩虹驱蚊药片包装盒打假案就因执法程序问题而发生很大争执。在交通违章处罚、食品卫生处罚、城市规划执法中，随意性大的问题特别突出。 5.野蛮执法、滥用职权的问题。这也是目前比较普遍存在，严重影响政府与人民群众关系的问题。据报载，深圳市城市管理监察大队10余名执法人员在处理违章悬挂户外广告行为时，冲入违章企业的办公场所挥舞铁棒大打出手，造成该企业数名员工伤害的严重后果，就是近期一个比较典型的案例。 6.执法不公、以权谋私的问题。其表现形式甚多，例如，在中央三令五申坚决整顿“三乱”的背景下，某些行政执法部门便改换方式，凭借手中行政权力强行向行政相对人大量“划”款“借”物或收取保证金、押金，并长期占用不退还、不付利息；又如某些行政执法部门以各种借口将确认、盖章、验照、答询等许多本职工作，冠冕堂皇地变成有偿服务项目，并强迫行政相对人接受其有偿服务（不仅仅是收取一定的规费）；等等。 7.执法队伍、手段和经验不适应客观要求的问题。主要表现为执法队伍力量薄弱，执法机关办案经费不足、设备技术落后，与社会管理需求不相适应等等，这是目前许多行政执法领域都存在的问题。在我国计算机产业、金融证券业和城市流动人口管理，以及国有资产保护、知识产权保护等行政管理需求陡增的领域，行政执法者的知识、经验不足和手段落后的问题尤为突出。 8.地方保护主义作祟，跨地区执法困难的问题。此问题在水利行政、环保行政、工商行政等领域特别突出。例如，在黄河、长江大水系都存在上游污染下游受害、上游滥伐下游遭殃的问题，由于上游的污染大户、砍伐大户往往是当地重点企业、财税大户或困难企业而受到地方重点“保护”，所以下游环保、水利部门跨行政区域执法往往受阻，执法协调非常困难。 ㈡原因分析 行政执法存在诸多问题的原因是复杂多样的。大致有两个层面的原因：一类在执法环节本身；另一类在执法监督环节中，这类原因尤为关键。 1.从执法环节来看，主要原因在于： 其一，由于行政执法本身的特点，即行政执法不仅范围广、数量大、任务重、执法主体多、执法依据的层次和种类多，而且执法程序富有弹性，执法结果不够稳定，同时与普通公民的生活和利益密切相关等等，因此执法的困难较多、纠纷较多、容易失误，不易得到相对人很高很一致的评价。 其二，从宏观上看，我国正从传统计划经济向社会主义市场经济转变（近期官方宣布我国已基本建成社会主义市场经济体制，这恐怕过于乐观了，是否符合实际尚须再研讨），正由人治走向法治的轨道，新的思想观念、新的管理体制、新的法制体系、新的社会关系、新的市场规则等等，还未完全形成和定位，而传统的习惯、观念、规则等还在发生作用。在新、旧关系相互交织、冲撞、拉锯、相持、消长和调整过程中，不可避免地会产生许多矛盾和问题，失衡、失调、失当的情况难以避免。 其三，制度、政策方面的缺陷和弊端对行政执法的消极影响。主要表现为：不合理的部门利益驱动，执法程序规定不完善，考核和奖惩制度不健全，缺乏严格的执法责任制等等。 其四，行政执法队伍建设滞后对行政执法产生的消极影响。主要表现为：一些行政执 法人员的法律素质、政 治思想素质、心理素质和文化素质亟待提高，不能适应社会主义市场经济条件下依法行政的客观要求；人事制度改革没有完全到位，执法人员缺乏物质、安全等方面的有力保障，存在后顾之忧；等等。 其五，认识方面的滞后性矛盾对行政执法产生的消极影响。主要表现为：一些执法者缺乏“执行法律”和“为人民服务”的观念，只看重“行使权力”而忽视“履行职责”，在观念上是权高于法、利重于法、人情大于法，实施行政执法行为时怕被复议、怕当被告、怕担责任等等。 2.从执法监督环节来看，主要原因在于： 其一，执法监督体制不尽合理。主要表现为：不少监督部门缺乏应有的独立性，地位偏低、权力不足、权威性差；一些监督部门职能重复、交叉过多，监督权责关系未理顺；监督部门之间协调、配合不够，对行政执法部门尚未形成应有的监督合力；等等。 其二，执法监督制度不够健全。主要表现为：一些地区、部门的监督工作尚未做到经常化、制度化、具体化，对于执法者的腐败渎职行为往往靠搞运动式的突击检查来“紧急救火”，追求轰动效应，但过后依然如故；未普遍建立并认真实行监督责任制，面对执法违法行为时难免出现相互推诿、无人查究的现象；等等。 其三，监督不力，惩处不严。这主要表现为：一些执法监督部门力量薄弱，心有余而力不足，造成许多空档；执法监督手段单一，效果差；执法监督工作中的形式主义严重，一些执法监督部门热衷于做表面文章应付上级机关检查和取悦于领导；在执法监督检查中习惯于搞“既往不究、下不为例、亲疏有别”，此种做法往往成为一些执法犯法、滥用职权、贪赃枉法者的避风港和保护伞；某些执法监督案件由于惩罚过轻，非但没能产生震慑作用，反而强化了一些行政执法人员那种“作检查难过一阵子，捞到钱舒服一辈子”，“趁环境宽松捞上一把”的错误心理；等等。 其四，社会监督、民主监督的力度不够。这主要表现为：由于实用主义作祟，在实践中群众监督难以受到重视，因而逐渐丧失民主监督的积极性；舆论监督的独立性不够，相应的安全保障不够，对重大监督案件往往只能避重就轻地作滞后报道；社会组织的监督分散和乏力且监督渠道有限；等等。 二、完善监督机制、改善行政执法的若干重要原则 现阶段要加强执法监督、严格执法责任、改善行政执法，形成适应社会主义市场经济法制建设要求的新机制，必须在党的基本路线和邓小平理论的指导下，按照“从严治标、着力治本、标本兼治”的方针，认真坚持如下原则。由于改善行政执法的关键在于加强执法监督，所以这些原则主要体现在执法监督环节。 1.科学原则。现代市场经济条件下的行政改革和法制建设，必须特别注意坚持科学原则，这包括体制的选择、机构的设置、权力的分配、职能的划分、人员的配备、规范的确立、条件的创设、环境的改造、动力机制和制动机制的设计等等，都必须按照现代科学管理和客观实际的要求办事，而不应局限于狭隘经验或为了追求政治轰动效果而违背科学精神地在行政体制改革和法制建设上搞“穷折腾”。例如，现代行政管理要求行政管理机构与社会管理需求相适应，行政成本与行政效益相协调，如果有关政策举措违背这些客观要求，例如盲目地裁减合并行政执法和执法监督机构人员，在实践中就会事倍功半甚而遭到挫折。多年来我国机构改革一味折腾、大减大增的教训，已经证明了这一点。这是一个极为重要的原则。 2.程序原则。现代行政强调程序行政，程序保障是最有效的保障机制之一，无论行政执法还是执法监督都必须注重程序规范的制订和遵守。因此，我国现阶段应当加快立法步伐，不断完善行政程序规范，并适时制定出专门的统一行政程序法典。 3.协调原则。这项原则既体现为行政法制系统内行政权力行使过程自身诸要素、诸环节的协调，又体现为行政权力行使过程与行政法制系统外部的其他公共权力行使过程（如立法、司法等行为过程）的协调，还体现为行政权力行使过程与公民权 利行使过程的协调。它主要从行为结果的角度来评价、衡量行政权力行使的全过程。 4.效能原则。现代行政管理要求高效率、高质量，否则无法适应现代社会生活迅速发展、日益丰富的现实。因此，在改革和调整行政执法和执法监督机制时，应在公正的基础上着眼于提高其效率和保证其质量；否则，一旦失去了效率和质量，就失去了整个行政法制的生命。 5.高位原则。中外古今的历史经验（如中国古代的御史制度和瑞典议会督察专员制度以及列宁关于工农检察院的思想和实践等）早已说明，只有在专职监督者的地位高、权力大，具有高度权威性的情况下，监督工作才能收到明显成效。因此，必须通过立法，赋予专门的执法监督职能机构以较高的地位和较大的职权，以增强其在执法监督工作中的权威性。在行政执法协调中也应贯彻这一原则，例如在跨行政区域的山林水土保护、河流污染环保行政执法案件中，就宜由上下游的共同上级国土、水利、环保执法部门来管理和协调（犹如审判工作中对有管辖争议的案件由共同上级法院决定）。 6.强力原则。强有力的监督手段是保证执法监督工作富有成效的重要因素，也是确保依法行政、建成法治国家的一个要件。从我国监督工作的经验教训和现实情况看，执法监督职能机构都应当拥有强硬、高效和完备的监督手段，包括披露材料权、扣押财物权和人事处分权，司法机关更应依法充分运用人身拘留权、特别搜查权、存款冻结权、刑事制裁权等等。 7.专职原则。执法监督机构、人员、职能的专职化和专门化，是监督工作的性质决定的，早已成为政治发展特别是现代民主政治发展的基本要求。正因为如此，邓小平同志1980年在《党和国家领导制度的改革》这篇重要讲话中就强调指出：“对各级干部的职权范围和政治、生活待遇，要制定各种条例，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”可见，应切实做到监督职能机构必须专属监督之职，不能兼司他职，以免分散精力、顾此失彼。 8.独立原则。历史的经验教训证明，要避免不应有的外部干扰，特别是避免受到来自被监督者的牵制和影响，原则上监督机构应以垂直领导为主，在人、财、物等方面具有必要的自由独立性，保证有较为充分的人事权和办案经费，能够依法独立行使监督职权，决不能由于人、财、物等方面的因素而受制于被监督者。 9.网络原则。毋庸讳言，众多监督组织的职责不清、关系不顺、相互之间缺乏协调、各自为战，是长期以来行政权力、腐败行为得不到有效遏制的一个重要原因。在深化改革进程中，应采取有效措施，将各个监督力量更加紧密地组织和协调起来（当然，审判机关和检察机关应依法保持必要的独立性），形成纵向贯通、横向联系、组织严密、结构合理、松紧有度、协调配合的网络化组织体系。在这个监督组织网络中，纲绳应坚强有力，网目应覆盖公共权力行使的所有范围和全过程，方能产生最大的监督合力和最佳的总体效益。 10.民主原则。公共权力行使过程及其监督过程的民主化，是法治国家推行民主政治、达到法治目标的内在要求。在人民民主共和国特别是在人民当家作主的社会主义国家，行政权力和国家监督权力来源于人民，因而在行政 执法特别是执法监督工作中必须认真贯彻民主原则，“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部”。诺内特和塞尔兹尼克也曾指出，在法律过程中的民主因素具有双重意义：“法律参与的扩大不只是增进法律秩序的民主价值，它还能有助于提高法律机构的能力。”可见，应充分发挥人民群众以及新闻媒介、民主党派、人民团体和各种社会组织在 监督工作中的特殊作用，特别是应充分发挥各级人大和人民代表的监督作用。真正实现民主监督，达到提高监督效能的目标。这是特别重要的一个原则。 11.责任原则。我国以往的行政执法和执法监督工作有三条重要教训：一是执法行为的偏误及其损害后果往往难被追究责任；二是监督检查的结果往往无人负责处理；三是对监督者自身的违法失职行为缺乏监督。鉴于民主政治是责任政治，因此行政执法和执法监督工作理应严格实行责任制，从制度上明确规定某一公共权力行使过程以及对它的监督检查究竟由谁负责，监督检查结果究竟由谁负责处理，责任必须具体落实到有关部门和人员的头上。如果执法者有违法、不当或失职行为造成损害后果，必须承担相应责任，真正做到“执法者受监督、负责任”；如果监督者有违法处理、处理明显失当或拖延不处理等违法失职行为时，也必须承担相应责任，真正做到“监督者受监督、负责任”。这也是一个非常重要的原则。 12.保障原则。为解除行政执法与执法监督职能部门工作人员的后顾之忧，国家应当保证他们有较高的社会经济地位和政治地位，在他们的职业、职位、政治、人身、财产、住宅安全方面（此系广义的安全概念），以及在薪金、福利、教育、培训、晋升、交流、保险、休假、退休等方面，有充分的法律保障和政策保障。总之，国家要采取切实有力的法律和政策措施（现阶段首要的是不走样地坚持实施国家公务员制度和有关的国家工作人员制度），吸引更多的优秀人才从事行政执法与执法监督工作，保持一支规模适当（并非规模越小越好）、事业心强、素质高、技能强、有经验的专职行政执法与执法监督工作队伍。同时，对于社会监督力量，特别是积极揭露和检举腐败现象、发挥特殊的监督制约作用的新闻媒介和人民群众，也应有充分的法律制度保障，对打击报复行为要依法严厉惩处，对维护社会公益而受到损失损害者应予以相应救济。 三、完善监督机制、改善行政执法的对策建议 针对目前我国行政执法中存在的突出问题及其原因并基于上述原则，根据贯彻依法治国的基本方略和与国际惯例接轨的需要并结合社会转型期的实际，笔者就如何加强执法监督、改善行政执法，尽快建立起符合社会主义市场经济发展和行政法制建设要求的行政执法和执法监督的新机制，从观念、制度、队伍、政策、方法等方面，择要提出如下具体的对策建议，供领导机关作出改革决策时参考。 1.从观念层面、制度层面、方法技术层面着手，努力推动行政法文化的革新，特别是在全社会普遍树立现代行政法观念。我国长期存在“重立法、轻执法、忽视监督”的现象，这极不利于实现依法治国、依法行政和建设法治国家。自亚里士多德以来的法治观强调依法行政，认为“凡是法律有明确、详细规定的，都必须严格执行；凡是法律不周详的地方或者没有明确规定的，就要按照法律原来的精神，公正的处理和裁决。”并指出：“法律的门外汉常常觉得只要制订出法律，世上的一切全会发生变化。……可是即使制订出了法律，若现实中不存在推行法律的社会基础，现实中法律则只能部分实行、或者完全‘行不通’，即难以实现制约社会生活这一机能。……法意识与法行为是最接近依法统制社会的决定性要素。”可见，我们应当在发展社会主义经济、政治和文化，积极改善法制环境的过程中，努力深化普法教育，通过多种形式的法制教育和实践，包括相对人对行政法律制度实施过程的主体性参与，不断提高全体人民特别是各级领导干部和执法人员崇尚法治、依法办事的法律意识和法制观念，在全社会形成努力学法、守法、用法和护法的风尚，即形成新的法观念和法行为模式。 2.结合机构改革，认真清理和明确某些行政执法机关的性质、职能、权限和责任，克服角色混乱、权责不清的现象。应明确规定：凡是比较明确的专门行使行政执法权但又系自筹或部分自筹经费的单位（如某些地方区县的技术监督部门和专卖管理部门），今后如仍需其大量承担专门的行政执法职能，应当定性为行政机关“吃财政饭菜”，不允许这类行政执法者利用职权搞营利性、强 制性的有偿“服务”来“挣饭钱、菜金”，或以市场监管者和竞争者的双重身份进入经济领域“挣饭钱、菜金”。一些职能权责不明、相互扯皮不断的行政管理领域（如城区卫生、交通占道、公共设施维护等方面的行政执法），则应通过职能分析和调整（增加、取消、转移、合并等等），尽快明确专职管理者及其权责，凡是不具有相应执法条件和权力的组织应一律退出该公共管理领域。 3.认真实行行政执法依据和程序公示制度。历史经验教训早已证明，由于行政法律规范的面广量大，普通公民难以熟悉；而在具体的行政管理活动中，如果执法依据和程序不为相对人知晓，往往又会带来许多弊端。所以，有必要按照行政民主化、规范化的原则，认真实行执法依据和程序公开制度，即除了法定的保密范围和内容以外，行政执法人员在作出处分行为前，必须将执法依据、理由和程序明确地告知相对人；行政执法机关则应以各种形式公开执法依据和程序规定，而且应当便利相对人知晓，并为相对人免费提供有关的查询和咨询服务（提供书面资料时按成本收取一定的规费除外）。在这方面，许多地方和行政执法与执法监督系统都在积极探索，并取得许多成功经验，值得重视和总结。 4.设立专门的人大监督委员会。地方人大作为权力机关，承担着宪法赋予的对“一府两院”进行工作监督和法律监督的职能；但其长期实行的由各委、室“分兵把口”的监督体制，却存在着职能易被忽视、整体效率较低等缺陷，不利于充分发挥法定的人大监督作用。故建议先采取试点的方式，在部分省级人大设立监督委员会，专司监督之职并牵头协调本行政区域内的执法监督工作和监督法制建设。为保证必要的权威性和加强党的领导，该委员会的地位应高于本级人大的其他专门委员会（级别高半级，类似于纪委在中共组织系统内的地位），其成员主要由各主要的地方国家机关、政党组织和社会组织推荐并被选为人大常委的负责人组成；作为过渡模式，该委员会设立的经常性办事机构可与纪检、监察机关合署办公，形成“三合一”的核心机构并负责牵头和协调本行政区域内的监督工作（但它们的基本职能应明确分开且监督重点应有所不同），以达到监督机构健全、精简、统一和高效的机构改革目标。从职能的角度看，人大监督委员会应切实加强对包括行政立法在内的抽象行政行为（尤其是在地方行政实务中起着广泛作用且存在问题特别多的大量的非规范性文件）的审查监督。 5.设立人大监督专员。监督专员制度是当今一些市场经济发达的民主法治国家的监督体制中一个重要组成部分，其经验教训值得重视。现在国务院已向数百家大型国有企业派出了稽察特派员（此系行政系统内部监督性质的专员），在专员制度方面迈出了一步。在按照社会主义市场经济和现代法治发展的要求探索新监督体制的过程中，应以大胆改革、积极探索的精神，尝试设立人大监督专员，作为完善现行监督 体制的特别措施之一，以拓展监督方式和救济渠道。在具体操作上，可先在若干地区试点，由全国人大常委会有选择地向部分行政区域和特殊地区、机关派出监督专员（正式实施后也不是按行政区划和系统逐一派出，而是跨区域和有选择地派出），由其对相应区域、机关的行政权力行使过程实行一种比较及时、直接和有超越性、权威性的特别监督制约。因人大监督专员是一种独立性很强的高级职位，由全国人大常委会派出并接受其工作指导，拥有关于调查事实、人事处分和权益救济等多方面的通报权、建议权及临时处置权，故设立该职位有助于避免地方保护主义和“说情风”对监督工作的干扰，能较好地满足某些特殊条件下加强执法监督的客观需要。这种人大监督专员职位的设立，是对常规监督体制 的一种补充。 6.建立对主要行政执法机关首长的人民代表信任制度。由于行政首长对本机关工作负有领导责任，而某些领域的行政执法行为（如交警、物价、城管执法等）对社会经济活动特别是老百姓的切身利益有着非常直接和广泛的影响，其执法偏差带来的社会影响也特别大，所以有必要在现行的人民代表评议制度的基础上，进一步试行人民代表信任制度。即由任免机关定期或不定期地组织人民代表对这些主要行政执法机关的首长进行信任投票，如果本行政区域内多数人民代表对其表示不信任，则应及时采取警告、停职等措施，以促其廉政、勤政，并取信于民。而且，在我国市场经济和民主政治发展到一定阶段，还可逐步推行某些形式的公民信任投票，即：任免机关可委托一些专门的社会调查机构，采取科学适当的抽样调查方式进行公民信任投票，并由任免机关将信任投票结果与其他评价结果（如人民代表对该首长的评议结论等）结合起来作为对评价结果的处理依据。 7.有重点地推行特定公职人员财产申报制度。公职人员财产申报制度的有效性虽然早已为现代法治国家的实践所证实，但由于多方面原因，在我国推行这项制度却并非易事，实际效果也并不理想。故建议采取重点突破的办法，现阶段着重以经济管理和行政执法机关的首长以及具体行使审批、许可、征收、处罚等行政权力的执法人员为对象，认真实行财产申报制度，以积累经验加以推广。 8.认真实行经济管理和行政执法机关首长离任审计制度。这项制度是促使公职人员廉政、勤政的重要措施，其适用对象的重点应是经济管理和行政执法机关的首长（各级各类财务人员无疑应当接受定期和专项审计，此不讨论）。应规定：凡是未经审计或审计不合格者，一律不得调离原岗位并须对其作出相应处理；而审计结果表明其工作成绩特别优异者，应以审计监督建议等方式提请有关部门予以奖励。 9.进一步完善公民申诉制度。现行行政管理的广度和深度是前所未有的，失误和不尽人意之处也在所难免；而任何一种行政救济方式都有其局限性，所以不断拓展行政救济渠道和完善行政救济制度乃是客观要求（如有的地方实行的企业向政府投诉制度正是在这方面进行的积极探索）。尽管我国已实行行政复议、诉讼等制度，但实践中最终受到行政复议、司法审查的行政处罚行为仅占行政处罚事件的万分之一左右，而且无法通过复议、诉讼得到救济的情形仍然不少。因此，为适应现代市场经济条件下行政管理民主化和纳税人需求多样化的新形势，更好地体现人民政府全心全意为人民服务的宗旨，建议在坚持和完善行政复议、行政诉讼、行政赔偿、信访、公开电话、行政执法与监督机关负责人接待日等制度的基础上，积极探索、拓展救济渠道和形式，如人民代表定期接待选民和原选举单位人员并负责为之申诉怨情和争取救济的制度等等，并努力实现各项公民怨情申诉制度的系统化、规范化、简便化和高效化，以更好地弥补行政执法的失误和不足，切实保证行政执法行为的合法、合理、合情。 10.提高对公务员法律素质的要求。这包括在公务员资格考试内容中加大法律知识所占比重，采取多种措施促使行政执法人员不断更新法律知识和增强法制观念，就任行政执法机关领导职务前必须通过相应的部门行政法律、法规知识综合测评。具体要求是：⑴对于重要行政执法部门的公务员资格考试内容而言，法律知识的比重目前至少应占一半以上（目前远未达到，而在一些法治国家，这一比重约占三分之二）。这是因为，依法行政是对公务员最基本的要求，而以往出现的不少行政违法行为和某些重大行政失误，主要原因之一就在于行政人员的法律素质低，缺乏基本的行政法律知识所致。简言之，首先应在行政执法队伍的入口就把好法律素质关。⑵由于行政法律规范的面广量大，而且相对来说变动较快，这就要求有行使执法权的公务员不断更新法律知识，熟悉有关的现行法律规定。更新法律知识的途径是多方面的，如增大业务学习内容中法律知识所占比重，脱产到行政学院参加短期培训等。⑶由于现代市场经济是法治经济，如果不熟悉与本行政部门直接有关的法律规 范，是难以胜任行政领导工作的；特别是对于物价、工商、税务、海关、技监、城管、交通、交警、公安、卫生、环保……等重要经济管理和行政执法机关来说，其机关首长（包括其主要的业务部门负责人）的法律素质如何，对该项行政执法水平的高低有着直接的影响。鉴于此，宜明确规定：凡拟就任行政执法机关领导职务人选，必须经过行政学院的相应培训，只有通过了以现行部门行政法律法规为主要考试内容的专门和综合测评者，方有任职资格。 11.调整、充实行政执法与监督队伍，严禁不具备行政执法资格的人员顶岗执法。现在，政府机构、人事的发展很不平衡，一方面存在冗职冗员的问题，另一方面又存在某些执法部门（如公安、交警、城管、环保、技术监督、卫生监督等部门）人手紧张的问题。故应实事求是地按发展市场经济和加强法制建设的要求，妥善解决人员调整、分流、补充的问题，确需加强的行政执法和执法监督部门应当加强。特别是在整顿行政执法队伍后，在人员配备上如不能满足工作需要，则应保质保量地及时充实行政执法队伍，保持必要的行政管理和调控能力，而不要“因减人而废政”。鉴于临时人员（指未经培训、未取得执法资格和证件的人员）顶岗执法的弊端甚多，既严重影响到行政执法机关的形象，又增大了社会成本（行政违法行为一方面损害相对人权益，一方面又因行政败诉须由国家赔偿，从而造成国、民两亏），故应进一步严格整顿行政执法队伍，坚决禁止行政执法机关随意授权给不具备执法资格的组织和临时人员从事行政执法活动。 12.制定和完善关于行政（执法）程序的地方性法规、规章，更有效地规范行政执法行为。行政程序规范不完备和不适应社会主义市场经济的要求，是目前行政法制的一个重大缺陷。故除了国家立法应进一步注重行政程序问题，应适时颁行统一的《行政程序法》以外，地方也应抓紧制定出符合社会主义市场经济法制建设要求和本地实际的行政（执法）程序法规，作为本地域行政执法机关和行政执法人员实施行政执法行为的补充性程序规范。 13.加强和改进法规、规章解释工作。实践证明，无论怎样加快行政立法和地方立法步伐，都不可能完全满足不断扩大的社会管理需求，总是存在法规、规章的“空域”，因而通过法规、规章解释来适应依法行政的客观要求，就显得非常必要。故应采取有力措施，加强和改进解释工作，努力形成适应社会主义市场经济法制建设要求的法规、规章解释制度。 14.进一步加大对公务人员犯罪的刑事制裁力 度，这是一种强有力的责任机制。特别是对于行政执法机关中以权谋私、吃拿卡要、贪赃枉法者，不但应予以严肃的党纪政纪处分，且已触犯刑律者必须受到严厉的刑事制裁，决不能搞“党票、官职抵刑期”，以维护法纪的尊严和权威。 15.大力改善行政执法机关和执法监督机关的设备技术条件，充分保证行政执法机关和执法监督机关的业务经费，以适应执法工作和监督工作现代化的客观要求。特别是在交通工具、通讯设备、调查取证工具、检测分析仪器、强制执行手段、资料档案管理设施等方面，应予充分保障，并保持一定的先进性。这是一种不可减免的行政成本和法制成本，必须按需付出。现在许多行政执法机关和执法监督机关都存在缩减服务范围、大量积压案件的问题，其原因之一就是经费不足，物质技术条件不适应客观要求，其后果往往是导致“有偿服务”、“看钱办案”等弊端，实际上这反而增大了社会成本。因此，在财政能力范围内，应尽可能保证行政执法机关和执法监督机关有足够的业务经费和必要的物质技术条件，以提供有效服务和消灭积案，而作此必要投入所带来的社会效益和经济效益将是 巨大的。