食品安全监管体系论文汇总十篇

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食品安全监管体系论文

食品安全监管体系论文篇(1)

[中图分类号]B829 [文献标识码]A [文章编号]1004-4175(2012)06-0027-04

[作者简介]王伟(1982-),男,吉林四平人,江西师范大学政法学院博士生,南昌工程学院思政部讲师,主要研究方向为中国特色社会主义道德理论与实践。

食品安全关系到人民的身体健康和生命安全,是最大的民生问题。改革开放至今,我国经济飞速发展,人民生活水平稳步提高,百姓饮食境况日新月异。遗憾的是,伴随着百姓餐桌的日益丰富,一些有毒、有害食品也鱼龙混杂地潜入到人们的日常生活中,让本应该使人开心健康的饮食,成为人们的一块心病,使人们在选择食品时多了几分禁忌和担心。解决我国食品安全问题是一项复杂的系统工程,既需要完善法律、加强监管和提升技术,更需要对食品安全问题进行深刻的道德反思,加强食品安全问题道德约束。

一、道德在食品安全问题治理中的价值

道德是人类现实生活中由经济关系所决定,用善恶标准去评价,依靠社会舆论、内心信念和传统习惯来维持的一类社会现象。道德哲学的实践性品格及其对现实生活的范导使其在食品安全治理中具有独特的功能与气质,道德约束可以为解决食品安全问题,保证民生幸福筑牢坚厚的基石。

1 道德约束可以实现食品安全问题的“前馈式”预防。与依靠道德约束相比,凭借法律治理食品安全问题,只有在食品生产经营者触犯法律时,法律的强制力和神圣性才能得到有效发挥和有力彰显。法律以力服人,对于犯罪者而言,是对其违法行为的惩罚,对于可能存在违法动机而尚未实施者来讲,法律的惩处会产生一种震慑,让潜在的食品安全问题制造者慑于法律的压力不敢去效尤,但这种震慑很难触及到食品生产经营者的心灵深处,而仅仅是对违法成本的精于计算。这种基于计算的信任和依靠外在监督的法律会最终导致了商业机会主义盛行。一旦面临巨大的利益诱惑,这种震慑很可能被缺少良知者凌越,他们会伺机找寻法律的漏洞,铤而走险。凭借法律治理食品安全问题,是对事件本身的一种“反馈式”应对,是食品安全治理的治标之策。在食品安全治理的过程中,法律是下游,道德是上游,一旦上游失守,再到下游去堵截,实则是一种亡羊补牢的行为。要从根源上解决食品安全问题,治理的关口就必须前移,发挥“制礼以崇敬”、“礼者禁于将然之前”的道德影响力和渗透力。与法律在食品安全治理中的事后诸葛、以儆效尤不同,道德约束在于规范人心,启迪灵魂,凭借良心的力量内在的、自主的促使食品生产经营者自觉遵守社会公德、恪守职业道德,信守个人品德,化外在法律法规的道德价值理念为内在的品行操守。食品安全道德约束,能够实现食品安全的源头控制。食品安全道德约束的“前馈式”预防是一种治本之策。

2 道德约束可以促进食品生产经营者和监管者的内在自律。道德对人的约束力体现在他律与自律两个方面,从他律的维度审视,道德对人行为的外在约束是一种柔性机制,属于非权力性规范;与国家强制力做后盾的法律相比,道德他律性的优势在于教化人明辨是非善恶,并在舆论引导和传统习惯的作用下,将道德的他律性升华为主体的内在良心自律。从自律的视角切入,道德最高原则在于道德主体的自我立法,就像康德指出的那样:“自律原则是唯一的道德原则”。道德血液的注入,会改变食品生产经营者被动接受管理的局面,化外在他律为内在良心自律,可以给食品生产经营者的心灵深处镌刻上深刻的道德印迹,体悟到“君子爱财,取之有道”和“义以利取”的真谛。因为良心,食品生产经营者既不会滥用技术,更不会去触犯法律。食品生产经营者是食品安全问题的第一责任者,对食品安全问题负有直接责任;但是,食品监管者的道德品质低下,执法不严、违法不究,对食品安全问题制造者的姑息纵容,也在一定程度上助长了不法食品生产经营者的气焰。因此,食品生产经营者内在的道德感可以尽量避免食品安全事件的发生;而监管者道德品质高,其敬业精神则可以加强监管的力度,让食品安全事件制造者无法逃脱法律的严惩。就监管者的职业道德品质问题,正如麦金泰尔所言:“在美德与法则之间还有另一种关键性联系,因为只有对于拥有正义美德的人来说,才可能了解如何去运用法则。’’当道德自律成为食品生产经营者和监管者内在价值诉求的时候,食品安全事件的发生自然会减少。

3 道德约束可以填补食品安全法律、监管和技术治理遗留的真空地带。现代科学技术的迅猛发展,让一些缺少良心的食品生产经营者在使用新技术时偏离了品德驾驭的轨道,为牟取暴利,想方设法地生产出有毒有害食品,突破了食品安全检测原有技术标准的疆域,让原有的检测技术在突发的食品安全事件面前有些力不从心。同时,法律与监管作为外在硬性约束所呈现出的滞后性与片面性特征,使得面对“崭新”的食品安全事件时,在缺少相应制度依据的情况下,法律与监管略显无奈而变得“硬”不起来。面对花样翻新的食品安全问题,法律、监管和技术缺位的情况也将在所难免,这样往往会留下治理的真空地带。道德能够渗透到社会生活的方方面面,具有广泛的规约性,与食品安全有关的利益相关者的一切行为都会受到道德的规约。在食品安全问题上,一旦“道德法庭”牢固的扎根于整个社会和每个人的心中,道德因子渗透到食品供应与食品监管的各个领域和各个环节,也就不会留下食品安全治理的死角,食品安全就会得到保证。

二、我国食品安全领域存在的道德问题及成因

近年来,食品安全事件从未离开公众的视野,食品安全问题成为社会高度关注的话题,特别是一些重大的恶性食品安全事件更是牵动着百姓的心弦。透过恶性食品安全事件的重重迷雾,我们可以窥见当前我国食品安全领域的道德生态,反映出存在的一些问题,这些问题也是食品安全道德约束的阻碍因素。

1 食品安全道德教育缺失导致了食品生产经营者与监管者对生命尊严敬畏的缺少。食品是特殊商品,一般商品出现问题会造成消费者经济上的损失,而食品出现问题则不仅仅是经济损失这么简单,轻者会影响到消费者的健康,重者可能剥夺消费者的生命。基于食品商品的特殊性,食品生产经营者与监管者需要在内心深处形成对生命尊严敬畏的伦理情怀,食品安全道德教育正是培育这种伦理隋怀的重要一步。当前我国食品生产经营者主体是多元的,但无论是规模化的食品企业,还是零散的食品生产经营个人,更多的是把经济利益进行优先考虑,甚至是唯一考虑。在企业价值观与个体的思想深处存在经济与道德的二元对立,就食品生产经营企业而言,在企业内部轻视道德教育,甚至无视道德教育;对于食品生产经营个人而言,食品安全道德教育更是无从谈起。食品生产经营企业和个人的道德教育主要来自两个方面,一是来源于食品生产经营者的自我内在教育,二是来源于食品监管者组织的外在教育,可在这两个方面,我们都是非常欠缺的。食品安全道德教育的缺失直接导致了食品生产经营者与监管者缺少对生命尊严的敬畏,进而引发了一系列的食品安全不道德行为,最终酿成了食品安全事件的发生。

2 食品安全诚信体系建设滞后造成了食品生产经营者机会主义的泛起。诚信是维护食品安全,保障食品行业健康可持续发展的一道屏障。在市场经济条件下,诚信一方面依靠守信者的美德自律,另一方面也需要外在诚信体系规约的他律。在传统熟人社会消解的过程中,现代陌生人社会对诚信他律性的依赖显得尤为重要。在当代西方,与完善的市场竞争机制相匹配的是比较发达的诚信体系建设,这对于规范食品生产经营者提供安全可靠食品具有非常重要的意义。食品生产经营者一旦出现失信行为,严密的诚信监控体系就会介入,失信的污点不仅是法律的审判依据,也是消费者选择的参考依据,失信酿成的苦果对于食品生产经营者往往是毁灭性的。而在当前的中国,食品安全诚信体系建设却略显滞后,食品安全诚信保障能力相对较弱,一些必要的诚信制度,如诚信信息征集和披露制度、诚信效果评价制度、诚信惩奖制度等一系列制度缺失或者不完善,没有搭建起食品安全诚信信息查询平台。外部性制度的不健全,导致诚信体系规约缺少应有的刚性,造成食品生产经营者对诚信体系建设重要性和紧迫性的认识不足,参与外部性诚信体系建设的积极性不高,同时忽视内部诚信管理体系建设。总体来讲,我国的食品安全诚信体系建设尚处于起步阶段,这给食品生产经营者的失信留下了生存的空间和土壤。

3 食品安全道德考评机制缺乏助推了食品生产经营者与监管者的行为失范。在我国,对于食品生产经营者和监管者的道德考评是相当缺乏的。食品监管者对食品生产经营者的评价看重的是产生了多少经济效益,对地方经济增长有多大贡献;对食品生产经营者的管理是以法律为准绳,至于食品生产经营者遵守道德与否、履行社会责任与否则另当别论。在创造经济效益这一点上,甚至有的地方上的食品监管者与生产经营者达成了利益同盟,食品监管者为生产经营者的败德行为保驾护航。如在三鹿奶粉事件中,我们可以看到监管者不仅放松了正常的市场监管,而且在事发后仍在考虑经济效益优先原则和地方、部门利益,丧失了监管者应有的伦理判断,更没有履行起相应的职责。食品监管者对生产经营者缺乏道德考评同时反映出另外一个问题,就是我们对食品监管者道德考评同样是缺乏的,甚或是没有的。食品监管者是保障食品安全健康的守护者。近年来,食品安全问题的涌现,除了食品企业没有履行相.应的伦理责任,政府以及相关职能部门也具有不可推卸的责任。为什么食品监管者可以不讲道德,滥用公共权力,诱发食品安全领域不道德行为的出现,主要原因就在于没有形成对监管者权力运用的有效监督和监管者道德素质的有效考评。

4 食品文化环境污染影响了食品生产经营者与监管者道德生成的步伐。食品安全道德约束离不开舆论的支持与呵护。食品监管者、消费者和媒体是食品安全道德舆论的制造者,可目前这三者较为普遍地存在着道德责任意识不强的问题,监管者不主动去引导舆论、消费者懒得去关心舆论、媒体道德功能的式微滋生了“炮制新闻”、“受贿新闻”、“媒介审判”等恶劣现象,更是推波助澜了部分食品安全事件的发生。当前我国食品安全道德约束舆论氛围不可否认的出现了弱化。与此同时,作为我们自古至今一直引以为豪的中华食品文化也受到了恶性食品安全事件的冲击。中华食品文化重视“形式美”与“内容美”的有机统一,特别强调“形式美”,这也是中华食品文化闻名于世的一个特别重要的原因。然而,一些食品生产经营者正是借用中华食品文化强调“形式美”这一点巧作文章,利用所谓的“特殊手段”加工、储存食品,似乎使食品在视觉上变得更加“漂亮”,在嗅觉上变得更加“诱人”,在味觉上变得更加“鲜美”。表面看来,这与中华食品文化并不违背,达到了食品文化要求的“形式美”,而实际上却是这些人员的败德行为,致使食品已然是金絮其外、败絮其中,食品成了,严重污染了食品文化环境。

三、食品安全问题道德约束的现实进路

’由上可知,当前我国食品安全领域的道德生态差强人意,食品安全道德约束对于从根源上解决食品安全问题具有非常重要的价值。然而,由于重大食品安全事件的不良影响使得人们对食品安全治理的关注点集中于法律、监管和技术三个层面,在一定程度上遮蔽了道德在食品安全治理中的重要性和必要性。制度不健全、监管不到位、滥用技术、价值观不正确,都会导致食品安全问题发生。要从源头上预防食品安全问题发生,还必须从道德层面对食品安全进行伦理反思。这就需要展开系统的食品安全道德约束,使道德不仅在理论上、观念上而且在实践中真正成为食品安全治理的基石。

1 加强道德教育,树立普遍的食品安全道德观念。食品承载着生命价值,关乎民生幸福与社会和谐,具有特别的道德意蕴。现代市场经济的真谛是道德经济,在经济生活中,缺少道德内涵的经济是畸形经济,这样的经济不是真正意义上的经济。近年来,无论在观念还是在行动上,“一切向钱看”的极端功利主义阴霾飘散到经济生活的各个角落,而对于直接关系到人们生命安全的食品行业也未能幸免。在社会主义市场经济建设中,尤其在食品安全治理中需要加强道德教育,使道德观念深入到食品生产经营者和监管者的内心,渗透到食品安全治理的各个环节和各个方面,在食品生产、流通、消费与监管的各个环节建立起道德防火墙。食品安全道德教育需要通过有效的教育载体和丰富的教育形式,形成全方位、多层次、立体化的教育网络,将外在的道德规范转化为食品生产经营者和监管者的道德观念,生成为食品生产经营者和监管者的道德行为。针对食品生产经营者和监管者,道德教育可以采用多种方式,采取集中教育与分散教育相结合的思路,把强劲有力的“灌输式”教育与润物无声的“渗透式”教育有机结合起来。国务院食品安全委员会可以明确规定食品生产经营者和监管者接受相关道德教育的方式方法及受训时间时限,把食品生产经营者和监管者接受道德教育的情况纳入到相应的考核中,进而把对食品生产经营者和监管者道德方面的软要求以硬考核的形式呈现出来,以此不断提高生产经营者和监管者的道德认识能力和认知水平,增强治理食品安全问题的道德自觉性和自律性。

2 建立健全食品安全诚信体系,完善食品生产经营者管理制度。富兰克林曾经直言不讳地提出“信用就是金钱”,他虽然把诚信这一美德描绘得过于功利化,但是也可以从中看到诚信对于经济发展的重要性。在社会主义市场经济不断深入和深化的今天,诚信与经济的关系日益密切,诚信已经成为经济发展的核心竞争力,存在着“诚信一信誉一效益”的内在逻辑。经济诚信或诚信经济是不可分割的一体。就现实而言,少数经济主体对此却存在着认识偏差。诚信作为一种经济道德要求,其践履既需要经济主体的理念和自觉,更需要将诚信道德要求制度化,即建立健全食品安全诚信体系,依靠制度的外在强制性和运行机制的科学性保障来促进食品安全诚信行为的养成。在食品安全道德约束中,食品生产经营者是最重要的经济主体,生产经营者诚信是食品安全诚信体系建设的核心内容。建立健全食品安全诚信体系,一方面需要鼓励食品生产经营者重视和加强内部诚信管理制度的建立和落实,提高食品生产经营者诚信意识,将诚信贯穿于食品领域之中;另一方面需要由政府推动建立全面、系统且具实践操作性的食品生产经营者诚信档案,作为食品生产经营者道德评价的重要参照和社会考评的重要依据。食品安全诚信体系建设的内外兼修,可以让诚信成为食品生产经营者在任何时间、地点和情境下都必须遵守的行为准则。

食品安全监管体系论文篇(2)

2、研究意义

(1)理论意义

食品安全问题如今已不再是简单的一种卫生、化学或生物问题,而是涉及到政治学、管理学、社会学等多门学科的多样性、复杂性问题。现今世界,不管是发展中国家,还是发达国家,都同样面临着严峻的食品安全问题。因此,各国政府对其都投入了大量的研究,中国政府也对其越来越重视。本文以无锡的食品安全监管为研究对象,从无锡的监管体制出发,结合近年来无锡在食品监管中遇到的一些问题,来揭示出地方政府在食品安全监管中存在的一些弊端,并从理论角度来阐述政府监管失灵的原因,最后从法律法规、监管职能、技术标准、信用体系等方面提出对策与建议,从而来完善我国的食品安全监管体制。

(2)现实意义

导致无锡现在食品经营单位数量多,规模小。那些地下加工、无证无照小作坊大量存在,这也给无锡的食品安全监管带来了很大的困难,无锡的食品安全形势十分严峻。

无锡市委、市政府对食品安全问题历来高度重视,每年都会采取很多措施,花很多钱,用于食品安全监管。但是,由于现行的食品安全体制存在着职能交叉、权责不清、标准落后等一系列问题,导致无锡食品安全问题也时常发生。如何面对现状,采取有效措施,探讨一条有效解决食品安全问题的方法和途径,对于保障无锡快速的经济发展,有着至关紧要的作用。因此,本文通过借鉴国外发达国家食品安全监管的先进方法,结合无锡现在通用的食品监督管理体系,提出一系列措施用于解决食品监督管理问题,对无锡的经济发展,社会的和谐稳定有着一定的现实意义。

3、研究思路与施

鉴于上述目的,本文首先从理论上来阐述政府管制的必要性,再以无锡为例,列举多个发生在无锡的案例来深层次剖析现行的食品监管体制存在的弊端,再结合国外一些先进的管理经验,最后提出完善我国食品监管体制的一些措施。

4、研究方法

本文主要运用了文献研究法、比较研究法、实证分析法。

食品安全监管体系论文篇(3)

一、引言

食品安全是关系国计民生的大事。近年来,食品安全问题频繁出现,而且影响也越来越大。食品安全不仅是一个生物、化学、技术和管理问题,更是一个经济问题,其本质是食品原料生产者、食品加工企业、食品营销者、食品物流企业、政府监管部门及食品消费者等相关主体之间的利益博弈,同时也是一个系统工程问题,其相关利益主体之间的利益制衡、信任管理和风险监管体系等并不是孤立的,而应该是一个完整的、系统化的有机整体。但是,目前我国对食品安全问题的经济学研究和系统管理理论研究严重不足。事实上,近5年我国发生的重大食品安全事件并不是我国的基础技术落后,主要是因为食品安全的外部监管、服务体系缺失造成的。当前我国食品不安全因素贯穿于食品供应的全过程,各大类食品均存在安全隐患,食品安全管理体制、食品安全标准体系、食品安全检测体系、食品安全风险预警系统等方面均存在着严重问题,同时,食品安全的诸多环节的监管不到位、利益博弈不均衡、信任缺失、法规条文不统一,导致食品链条成本和系统风险大幅增加,食品行业道德水平大幅下降,国民对政府和食品行业的信任度急剧下降,食品消费者时时处于担忧和恐惧环境中。食品安全问题得不到合理有效的解决,整个社会就无法和谐,经济发展将会受到严重制约。目前国内学诸多学着从不同的角度,利用不同的方法对食品安全问题进行了广泛研究,本文将目前学者研究的基础上从经济学视角出发对食品安全问题的利益相关主体之间的利益博弈、信任关系和食品安全问题的系统管理等三个方面研究进行了回顾和综述,并在此基础上有针对性地提出解决当前食品安全问题的对策建议。

二、食品安全的利益演化博弈研究

利益是社会主体在经济、政治、文化的外部条件约束和保障下进行存续、发展、实现自我的一种必要追求,是一切人类活动的核心。“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关”。从某种意义上来说,人类对利益追求和动机是社会发展的原动力,也是人们实现社会资源优化配置、降低能源消耗和编织全球经济共同体蓝图的根本动力。可以说,没有人们对利益的需求和追逐,就没有了社会的一切。正是利益的存在,导致了利益问题的研究成为社会科学研究最重要的研究对象之一。它反映着人与其周围世界中对其发展有意义的各种事物和现象的积极关系,赋予了人们行为的目的性和内在动力。而也恰恰是利益,导致了社会各类事物之间具有着复杂性、统一性和矛盾性等特征。

在整个食品安全问题中,利益始终占据着绝对的主要地位和作用,它是整个食品链条的剂,也是整个食品链条发展和延续的源泉,更是各类问题和矛盾的聚集体。各种利益主体在谋利活动中,都会以实现利益最大化为目的,并运用各种手段尽可能地为自己谋取更多的利益。强弱双方会不断为各自的利益博弈,在这种利益博弈中,经济冲突和矛盾行为就产生了。有学者认为在这种利益矛盾和冲突中,消费者处于信息弱势地位,且对食品需求弹性小,总体上只能属于被动接受者,其对食品市场的影响微乎其微。而王虎、李长健认为这种看法存在着一定的片面性,他们认为整个食品供应链的终端,对食品安全存在天然的利益动力,对食品安全的关切度最为强烈。在食品安全领域中存在相关利益群体的利益对立和冲突,由此产生了生产者与消费者、监管者与生产者、生产者与销售者之间的利益博弈现象。但是,由于整个市场信息和个人信息的不对等性和非完全性、政府监管不到位及行政和链条中间环节信任的缺失等,在利益需求的实现过程中,不同的社会群体和利益相关集团或个人会存在着具有差别性的动机和实现路径。在其路径的实现过程中,道德风险、逆向选择、机会主义等行为应运而生。根据Akerlof和Arrow的研究结果,信息不对称会产生食品市场上的“逆向选择”——安全性差的食品把安全性好的食品驱逐出市场和“道德风险”——生产者隐藏或歪曲和误导食品安全信息等机会主义行为问题。在市场信息模糊不透明和市场监管不到位的情况下,食品链条中的各方的逆向选择、不道德行为和投机行为会随着各方追逐利益预期的增加而增加,最终会导致市场失灵、监管部门失信、国民恐慌和社会动荡。事实上,导致食品安全问题中的人为因素实质就是利益追逐的结果,生产者明知是有毒有害物质,却为了追逐自身利益最大化仍用于食品生产。回顾近几年来的重大食品安全事件,我国的食品安全问题绝大多数是人为因素造成,道德风险严重。相比之下,西方发达国家的食品安全问题主要是自然因素引起。因此,对于食品链条中的利益分配和行为监控等急需监管部门予以重视。王虎、李长健认为食品安全中存在的复杂的利益矛盾运动态势主要表现在生产者与消费者之间、生产者与监管者之间、生产者与销售者之间,为了实现食品领域的利益均衡与和谐局面必须重视对食品领域利益矛盾运动的分析并有效构建该领域的利益冲突与制衡机制、利益产生与分配机制、利益代表与利益表达机制、利益协调与利益保障机制,实现食品安全治理模式向政府、第三部门、法庭与私人多元共同参与的变迁。食品链条上的利益分配机制、利益制衡机制、利益协调机制和利益保障机制的有效性和可行性影响着食品安全中利益矛盾运动态势和市场均衡的变迁,影响着食品链条的有序性和可持续性。食品安全领域的利益追求不应该只是单个个体或群体一方利益的最大化,而是整个食品链条中所有群体和个人集体的利益最大化,这种利益的需求虽无法使个别个体或群体的利益最优,但能保障整个食品链条利益最优,使得食品链条的发展具有稳定性和可持续性。

食品安全问题的发展状况如何,主要取决于各方利益主体之间的博弈结果。食品安全问题中的利益博弈及其路径选择,反映了一个国家社会和经济的可持续性,反映了一个国家国民的素质、道德水平和政府对国民生命安全的关注程度和对人民的热爱程度。食品安全中的利益博弈及其演化路径、方向选择和监控机制关系着食品行业的未来,从某种意义上来说,更关系着国家的未来。因此,对于食品安全的利益关系分析及其机制设计至关重要,既能为降低食品链条的各种成本和交易费用提供指导,也能为国家行政监管提供理论借鉴。

三、食品安全的群体信任关系研究

食品安全是关系到消费者、食品企业和政府部门的一个重要问题。信任是食品安全链条中的关键影响因素,食品安全中的信任关系会影响消费者购买意愿。关于信任,不同的学者对其定义不同,尼克拉斯·卢曼把信任理解为“对产生风险的外部条件的一种纯粹的内心估价”,他认为信任是一种简化机制,是一个对未来的期望,通过信任机制能降低特定情况下的复杂性,最重要的信任因素是个人已取得的正向经验、在获取正向经验过程中形成的人际关系以及作为人际关系桥梁的沟通因素。Doney和Cannon在综合社会心理学、社会学、经济学以及市场营销学相关理论的基础上提出了信任发展的五大认知过程:计算过程、预测过程、能力过程、动机过程、传递过程。在这些过程中,信任的感知和认可程度将影响着信任关系演化的方向、路径和演变结果。信任作为人与人之间的一种关系认知过程,它是双方合作的基础。组织间信任是组织间成功合作的不可缺少的前提,这种关系已被许多研究所证实。

在人与人之间利益获取的过程中,个体的信任感知将左右个体的认知或感知结果,影响个体行为和双方合作的可持续性。信任不仅能带来双方的利益分享和价值实现,也能带来资源的最优整合,促进整体利益和资源价值最大化。良好的信任关系,将会节省利益相关主体的时间和交易成本、降低心理风险,进而增加双方的合作意愿,获取更大的利益价值。

四、食品安全的系统管理规制与模式

食品安全监管体系论文篇(4)

    “民以食为天,食以安为先,先以监为要”,食品安全问题是关系国计民生的重大问题,而食品安全的监管则是食品安全的关键。甲醇酒,毒大米,人造鸡蛋,瘦肉精,一系列不断出现的丑闻,以“地沟油”、“毒奶粉”为代表的食品安全违法事件屡屡发生,使得食品安全问题似乎愈演愈烈,给中国的消费者和食品行业造成了巨大的负面影响。

    一、我国食品安全监管的现状

    食品安全监管是指享有法定职权的国家行政机关以及法律法规授权的食品卫生监督管理机构对食品生产经营者、食品生产经营活动进行食品安全监督管理的执法过程。 食品安全监管形式多样,包括通过行政许可实施的监管,通过行政处罚实施的监管,通过行政监督检查实施的监管,以及通过行政强制措施实施的监管等。2009年我国的《食品安全法》规定取消食品安全免检制度,建立食品安全风险评估制度,同时明确商品生产者责任,加大了处罚力度,并对食品安全检查作了明确规定,在一定程度上弥补了我国此前食品安全体系的不足,但现实食品安全监管的问题依然不少。

    二、影响食品安全监管的困境

    (一) 立法体系不完善,法律资源不足2009年我国的《食品安全法》出台以后,我国现行的监管立法体系主要是由《食品安全法》《食品卫生行政处罚法》、《食品卫生监督程序》等数部单行的食品安全的法律以及诸如《消费者权益保护法》、《传染病防治法》《中华人民共和国刑法》等法律中有关食品安全的相关规定构成,与其配套的相关实施法律法规也总计百余个。虽然从整体上看,我国的食品安全法律法规虽多,但目前的食品安全立法并没有形成一个完善的立法体系。首先,从食品监管覆盖的范围来说,对进出口食品的立法较为落后。就目前而言,对进出口食品安全监管工作适用的规定大多散见于各相关法律,如《进出口商品检验法》及其实施条例、《进出境动植物检疫法》及其实施条例、《国境卫生检疫法》及其实施条例等。然而,由于进出口食品监管的特殊性,上述法律法规不能完全满足和保证进出口食品安全的需要。其次,新的《食品安全法》虽建立了食品风险检测与评估制度,规定了食品风险检测与评估的主体、程序,但并没有规定对于“因故意行为导致重大食品安全风险”的责任及处罚,要想从源头上堵住食品安全的漏洞,单一的食品风险检测与评估远远不够。最后,就法律责任而言,新的《食品安全法》虽明确了法律责任的主体,且明显加大了处罚力度,但缺乏一定的现实操作性。如《食品安全法》第九十六条关于消费者要求十倍赔偿金的规定,“明知是不符合食品安全标准的食品”是销售者承担责任的主观基础,但是要求销售者自己承认“明知”,何其难也?要消费者承担举证责任,恐怕也强人所难了。

    (二) 监管主体混乱,部门职权冲突新的《食品安全法》出台之前,我国的食品安全监管权力主要由多个部门分别行使,具体职能是:农业部门负责初级农产品生产环节的监管;质检部门负责食品生产加工环节的监管;工商部门负责食品流通环节的监管;卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管;食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。 这种权力的分配模式被称为“分段管理”,表面看起来我国食品安全监管分工明确。但因为各大职能部门地位平行,均无法有效支配其他部门资源,事实上却存在着监管主体混乱,部门职权冲突的状况。新的《食品安全法》第四条规定虽然要求国务院设立高层次的协调机构食品安全委员会,同时对各个部门的职责加以明确,以其实现无缝监管。但其实质和以往的监管模式上相同的,仍然是分段和统一相结合的食品安全监管体制,即 “一个监管环节由一个部门监管”。鉴于食品安全监管体制未有实质突破,即将设立的食品安全委员会权力抽象,权威不足,我国食品安全监管主体混乱,部门职权冲突情况的改变令人担忧。

    (三) 守法主体意识淡薄,社会监管制度缺失此起彼伏的食品安全问题暴露出食品生产商守法意识的淡薄和公众食品安全意识的缺失,究其原因,一方面是违法成本较低,而违法所得利益较高。从经济学角度来看,经营者之所以守法经营,从根本原因来看是因为违法成本高于违法利益。 当违法成本低于违法利益时,经营者便开始铤而走险了。另一方面,从我国的传统饮食文化来说,长期过于重视食品的美味而忽视食品的安全卫生。一旦消费者忽视食品安全,食品生产者经营者为了“投消费者所好”,追求最大利益,在食品中添加苏丹红,敌敌畏,三聚氰胺便也不足为怪了。在社会监管方面,新的《食品安全法》第八条规定: “国家鼓励社会团体、基层群众性自治组织开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的普及工作,倡导健康的饮食方式,增强消费者食品安全意识和自我保护能力。新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传,并对违反本法的行为进行舆论监督”。该条文只是单纯的提出提高社会群体的法律意识,对于如何加强社会性的监管制度并未涉及。虽然我国的市场经济发展迅速,市场和公民社会的力量得到发展壮大,食品行业协会得到较大发展,公众食品安全意识进一步唤醒,但我国现在的社会监管制度只是简单的舆论监督与行业自治监督,社会监管制度缺失。

    三、 改革我国食品安全监管制度的新构想

    要真正的实现食品安全,就必须对我国现行的食品安全监管制度加以改革,但这样的改革应当以我国的国情为立足点,同时吸收西方国家的经验教训。现在,笔者提出以下改革我国的食品安全监管制度的新构想,以供参考:

食品安全监管体系论文篇(5)

中图分类号:F273.2 文献标识码:A

一、问题的提出

近年来,尽管我国政府在保障食品安全方面的投入不断加大,并采取了了一系列措施,如加强食品安全立法、建立食品召回制度等,但从近期发生的一系列食品安全事件(“三聚氰胺”事件,“瘦肉精”事件等)来看,我国食品安全形势依然十分严峻(李静,2009),根本原因在于缺乏有效的食品安全监管。从发达国家食品安全监管的成功经验来看,保障食品安全的根本途径在于建立一套行之有效的食品安全监管体系(张守文,2008)。

食品安全是指食品无毒、无害,符合应当有的营养要求,对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害(中华人民共和国食品安全法,2009),建立一套有效的食品安全监管系统的作用和意义主要体现在三个方面:(1)建立行之有效的食品安全监管体系是构建国家食品安全战略的内在要求。食品质量安全状况是衡量一个国家经济发展水平和人民生活质量高低的重要标志,它关系到人民群众生命安危、关系到经济社会快速发展、关系到社会和谐稳定。提高食品安全水平是转变经济发展方式的必然要求,有利于增强国际国内对“中国制造”的信心,有利于开拓市场、促进内需。(2)建立行之有效的食品安全监管体系是破解我国食品安全难题的必然选择。近些年来,我国食品安全事件频发,食品源头污染严重,食品生产加工过程存在违规,食品流通环节存在监管漏洞,监管不到位现象突出。总之,目前,我国在食品源头、生产、流通以及监管环节存在的安全形势依然十分严峻,建立一套对“种植养殖、生产加工、市场流通、餐饮消费”四个环节的监管体系是破解我国食品安全难题的必然选择。(3)建立行之有效的食品安全监管体系是完善食品安全监管理论的迫切需要。目前,我国食品安全监管的模式是分段监督为主、品种监管为辅的方式。农业部门负责初级农产品生产环节的监督;质监部门负责食品生产加工环节的监管;工商部门负责食品流通环节的监管;卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管;食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。这种分工监管模式存在的问题是监管责任部门多,难以分清权责,严重影响了食品监管的有效性。

二、 中外食品安全监管体系研究现状

(一) 国内食品安全监管体系研究现状

目前,我国已建立以《食品安全法》为核心的,由卫生部门负责协调,质检、工商、农业、药品监督管理局负责执行的分段监管为主的食品安全监督体系(《中华人民共和国食品安全法》,2009),并于2010年初设立了由3位副总理和15位部长组成的国务院食品安全委员会,这充分表明了我国对食品安全监管的重视。下面对国内外食品安全监测、评估和监管现状等方面做一分析,进一步明确食品安全存在的主要一些问题。

食品安全风险监测、评估与预警研究现状。当前食品安全事件频繁出现,作为以事先预防为主的风险监测、评估与预警是确保食品安全的重要环节,其在食品安全监管中发挥着重要作用。HACCP是保障食品卫生安全最有效的管理体系之一,并且在危害识别、评价和控制方面是一种科学、合理和系统的方法,郭斐(2010)介绍了HACCP体系在2008年北京奥运会食品安全监控工作中通过确定关键控制点的方式进行风险评估,实现了无食物安全事故发生的目标;杨艳涛(2008)对产生我国加工农产品质量安全警情的警源进行分析,把警源因素分为内生警源和外生警源;张东玲(2010)针对农产品安全风险评估和预警中涉及的语言信息和面板数据,提出了一种基于多分类离散选择模型的评估分析方法;在建立农产品安全风险评估指标体系的基础上,通过因子分析法提取农产品安全风险评估的潜在变量,建立有序多分类离散选择模型,给出了风险判别分析的步骤。目前,在供应链的一些节点或一些区域进行安全风险分析,研究风险识别方法,建立风险评估体系、维度,研究相应的风险评估方法等。食品安全在每一环节都是非常重要的,对食品供应链每一环节的风险程度都能够实现评估和掌握,是实现食品安全预警、预防的前提。对此需要研究面向全流程的安全风险与评价表示方法。

2.基于全流程的食品安全监管研究现状。作为一种全流程的追溯系统,食品安全追溯系统可以有效解决食品安全中的信息不对称问题。但是,由于在我国起步较晚,目前还没有广泛推广,仅在部分地区或企业进行了部署。首先,基于RFID的溯源系统被成功应用在北京奥运食品物流当中。其次,RFID 溯源系统在动物食品溯源方面也得到了广泛的应用(程雪(2008))。周洁红(2007)在农户参与食品质量安全追溯体系行为和意愿的影响因素方面进行了研究。修文彦(2008)提出目前我国在可追溯制度的实施方面存在的问题,提出技术监管手段不力,农产品生产单位规模小,数量大等问题。王慧敏(2011)利用访谈资料和问卷调查数据,分析了北京市蔬菜种植农户参与食品质量安全追溯体系的路径、行为特征等。发现政府的积极推动和产业化组织的带动在北京市食品质量安全追溯体系发展中发挥了关键作用,但也存在企业动力不足和农户参与难的问题。农户参与食品质量安全追溯体系后生产行为规范有显著改善,交易费用降低,产品价格提高,生产效益提升。在违规操作惩罚严厉的情况下农户会选择遵守食品质量安全追溯体系规范。施晟(2008)从供应链角度归纳了可追踪系统信息传递过程中的问题,包括可追踪系统缺乏追踪所需的身份信息、农户上传信息的真实性难以测量,企业没有提供跟踪信息的积极性,信息单元的分裂与集合使得追踪变得非常复杂,消费者选取和理解信息困难等,并提出应从完善追踪技术、提供“优质优价”制度环境,建立信誉机制、发展供应链等方面改善可追踪系统的信息传递效率。

基于供应链的食品安全监管研究。保障食品安全,需要在食品供应链的各个环节加强安全管理,食品的安全是食品供应链中每一个参与方应该共同确保的公共责任,从供应链的全流程的、系统的角度来建立有效的食品质量安全管理模式。夏英等(2001)从全流程角度,分析了供应链综合管理对食品安全的保障的重要性。张煜、汪寿阳(2010)基于供应链管理的基本思想,结合食品供应链的特点,提出了一个包含追溯性、透明性、检测性、时效性和信任性五个要素在内的质量安全管理模型框架。姜国辉等(2005)从苏丹红事件出发,分析了食品业在物流供应链和安全两大方面进行信息系统化改革的必要性,同时提出了食品安全管理的网络信息化建设方案和食品供应链管理改进方向,提出业务协同与组织协同的并重思想;打通管道,实现管道能力优化提升;以订单为供应链绩效驱动,以管道流程固化、优化来改进业务效率与效果;运用了TOC理论对食品供应链发展及未来食品业信息系统化发展提出积极意见。汪普庆(2009)以农产品供应链为研究对象,在对多地的多种供应链组织模式进行调研的基础上,比较分析了各种组织模式的影响因素及其对食品安全的作用,得出供应链的一体化程度越高其提品的质量安全水平越高;王耀忠(2005)从行政监管和社会管制的角度研究了食品安全监管权的横向和纵向配置问题,这些研究从不同视角加深了人们对基于供应链的食品安全监管体系的认识。

基于信息不对称理论的食品安全监管研究。还有国内学者从信息不对称理论出发,研究我国食品市场上的质量信号问题,并提出应从食品产业链整体出发成立一个涉及农业和食品部门的全国统一机构,最终促进食品质量信号的有效传递,确保食品安全(王秀清等,2002)。周德翼、周洁红等以同一理论为背景,探讨了食品质量安全管理中的信息不对称与政府监管机制的问题,并指出政府可以相互结合的市场准入、检查监督和安全标识三项制度节约信息的揭示和管理成本;在当前我国生产、流通组织规模偏小的情况下,还应鼓励建设由食品产业链相关企业的主要厂商组成的行业协会,委托协会制定和管理食品安全标准及为消费者提供食品安全信息,以降低政府实施检测和监督的成本,而政府的管理工作重点可放在对行业协会的资信评估、产品质量认证,对其推荐的产品和披露信息进行检测和管理,提供公共信息和教育等方面(周德翼等,2002;周洁红等,2003)。徐晓新(2005)从食品流通链条出发,也以信息不对称为理论基础分析了食品安全问题的成因。还有周应恒(2004)、杨宁宁(2010)以信息不对称理论为基础,采用描述性统计和项目交叉分析方法,在把握我国消费者食品安全认知状况,测度消费者对食品安全的购买意愿的基础上,验证了强化食品安全信息可以提高消费者的购买意愿。

(二) 国外食品安全监管体系研究现状

1.食品安全监管现状分析。发达国家都有一套成熟且详细的法律法规体系进行食品安全监管。欧盟是世界上食品安全体系最完备的地区之一,其有一套完善的法律法规体系,包括农业生产和工业加工等方面的食品生产所有环节。此外欧盟还成立了欧盟食品安全管理局(FSA),负责与消费者就食品安全问题直接对话,建立成员国食品卫生和科研机构的合作网络。欧盟食品安全管理局与欧盟委员会协同合作,欧盟食品安全管理局负责监督整个食物链,对风险进行评估,欧盟委员会根据欧盟食品安全管理局的研究结果制定符合实情的法律法规。欧盟对食物安全监管特色是“中央集权化管理”,Leibovitch(2008)对欧盟的食品监管体系研究表明,集权化管理不仅是食品安全管理的模式,对食品安全风险的评估和管理也是不可缺少的。

美国的食品安全管理体系拥有一套非常先进的管理理念,既基于科学、风险管理和全程管理的管理体系。美国建有与联邦、州和地方政府既相互独立、又相互协作的“食品安全监督管理网络”,联邦政府和地方政府负责食品安全监管的部门构成了一套综合有效的食品安全监管体系,对食品从生产到销售的各个环节实行严格监管。但是,Tomohide(2010)根据美国疾病控制与防御中心的统计数据,按照经验主义分析得出美国的食品安全法规对食品安全控制作用不明显,并指出美国的食品安全立法有缺陷。

在英国的监管体系实施中,法律法规偏向消费者,但对食品整个供应链上所有利益相关者的影响没有充分的评估,从而加大了食品加工企业的成本。Lena Dzifa和Denyse(2011)运用统计技术研究了食品加工企业的大小与是否服从政府的法规没有直接的联系,并且使用调查研究与案例研究相结合的方式得出大部分的法规(statutory regulations)和“私的规制”(private regulation)对企业都有激励的作用。

2.食品安全风险监测、评估及预警研究现状。风险分析体系。 未来的食品安全管理体系是以风险为基础的预防性管理模式。国外许多学者对风险分析的体系进行了研究,其中Lammerding(1996)提出MRA风险分析框架,风险分析包括风险评估,风险管理及风险交流。在此基础上Lammerding等(2000)的研究提出食品安全风险分析分为危害识别、危害特征描述、暴露分析、风险特征描述及风险预估五个部分,并运用蒙特卡罗模拟(Monte Carlo simulation)模拟计算了食物中病菌的含量。Kleter和Marvin(2009)将风险分析分为三个流程,食品生产环节,消费者及外部环境,并指出在每个流程采用不同的方法对风险进行识别如在食品生产环节应用HACCP管理体系识别灾害,应用RASFF系统对风险进行预警。

3.风险分析体系的实际应用。国际食品法典委员会(CAC)2002年制定的《微生物风险评估在食品安全标准及相关文件中应用和指南》、《食品中化学物暴露评估指南》,为食品中微生物和化学暴露评估提供了方法和准则。欧盟委员会建立了在欧盟框架内(EC/178/2002)的食品与饲料快速预警系统(RASFF),使成员国在人类健康风险发生或存在潜在风险时互通消息,快速预警。美国则是最早在食品企业建立HACCP管理体系的国家,对食品中微生物、化学和物理危害进行安全控制。Houghton等(2008)分别从管理控制、消费者、利益相关者,及媒体的角度对欧盟食品风险管理的质量进行评述,认为需要从利益相关者的角度出发强化风险管理。Heleen等(2008)通过混合线性模型的研究显示,消费者对食品风险管理沟通的反应与食品风险管理的质量有正相关的作用。

4.基于全流程的食品安全监管。基于全流程的食品安全监管研究现状。各国政府采用不同食品安全控制的方法加强食品安全监管工作,如良好操作规范(GMP),危害分析和关键控制点系统( HACCP )以及食品信息可追溯系统。其中可追溯系统是近年来发展最为迅速的控制食品安全的方法。国际上实现可追溯系统的技术层出不穷,如电子产品代码信息服务技术(EPCIS)、无线传感网络(WSN)、信息与交流技术(TIC)等。目前国际得到普遍认可的是基于RFID技术的可追溯系统。1998-2001年法国、德国、意大利、荷兰、葡萄牙和西班牙联合实施了家畜电子标识(IDEA)项目,该项目以RFID技术为支撑评估了家畜运用可追溯系统的可能性。在澳大利亚的国家牲畜标识计划(NLIS )中,运用RFID技术对牛个体采用纽扣式电子耳标进行追溯。Regattier等(2007)从法律及可管理的角度分析了可追溯系统的可能性,以RFID技术为基础,设计出能识别有效追踪系统关键参数的框架,并将这个框架应用于实践得到了很好的效果。由德国联邦教研部(BMBF)发起的针对家畜的可追溯系统的研究项目中,运用RFID技术对整个家畜供应链中的食品质量安全进行全程的溯源,并分析了在各个关键节点处存在的问题,家畜的追溯系统是立体多层次的,不仅包含供应链上的所有环节,还涵盖了政府的监管部门。

5.全流程可追溯系统的问题及挑战。结合国外研究可追溯系统的文献,将国外目前运用全流程可追溯系统过程中遇到的问题及挑战总结如下:一是实施全流程追溯及监管的时间及费用成本较高。“从农场到餐桌”的全流程追溯系统中,需要追溯的信息千变万化,面对的问题错综复杂,要做到准确、实时和全面的追溯需要花费大量的时间和成本。充分利用IT的成果设计和构建有效地基于管理信息系统(MIS)的的管理体系是构建是解决该问题的必然出路。二是跨组织跨部门的冲突。全流程追溯系统不仅包含了食品供应链上的各个部门,同时也涉及了政府的监管部门。因此,跨部门跨组织之间的信息中断,信息冲突以及各自标准不统一等等阻碍了全流程追溯系统的有效监管。

三、食品安全监管体系的现实问题

从20世纪90年代起,国内外多起食品安全事件(如疯牛病、口蹄疫、苏丹红、禽流感、三聚氰胺、瘦肉精等)引发了全世界范围内对食品安全的高度重视,越来越多的学者将目光放在食品安全管理上。之前学者们对食品安全流程管理的研究集中在某一加工环节上,但是随着研究的深入以及新食品安全问题的出现,人们愈发认识到食品安全管理是一个系统工程,食品的生产、加工、储藏、流通和消费等任何一个环节的失控,都会影响食品安全的全局。因此,可溯源的食品全流程管理是保障食品安全更有效的手段。欧盟从2005年1月起,对所有食品及饲料产品进行强制性溯源管理(mandatory traceability),中国在食品安全追溯和流程管理建设方面还处在起步阶段,还存在一定问题。食品安全问题已经是经济和社会发展中迫在眉睫、继续解决的问题。它所造成的危害后果包括:

1.严重危害了消费者的身心健康。以“三鹿奶粉”事件为例,全国累计报告因食用三鹿牌奶粉和其他个别问题奶粉导致泌尿系统异常的患儿达29万余人。更何况它也仅仅是暴露我国食品安全问题的“冰山一角”。

2.它给社会造成巨大的经济损失。食品安全事件它所造成的直接或者间接地经济损失非常惊人。自“三鹿奶粉”事件爆发以后,我国2008年10月乳制品出口数量锐减9成多,这个事件不仅仅给国内消费者对国产乳制品的信心深深打击,对其他国家来说,“中国制造”更加雪上加霜。中国的形象大受打击。

3.它给国家带来沉重的财政负担。食品安全事件中的信息不对称以及它的负外部性所造成的市场失灵,是政府实行监管的必要条件。在食品安全事件发生后,为了维护社会稳定,挽救更多的生命,政府在其中必须要发挥重大作用。我国“三鹿奶粉”事件发生后,党中央、国务院高度重视,在第一时间进行响应,并启动国家重大食品安全事故I级响应,针对患儿免费治疗,可以看出政府为纠正食品安全的市场失灵问题背负了沉重的财政负担。

4.它也是政府面临着合法性危机。任何国家对于保证国民的安全和生命权利是政府最基本的承诺,确保食品安全也是对各国政府执政能力的考验。三鹿风波也是公众对政府的食品安全监管能力和危机处理能力产生了普遍的质疑。国家也处理了相关责任人,不管怎样,一个重大食品安全事件的发生,对政府都是一次严重的考验,都使政府遭受一定的合法性危机。

基于上述食品安全造成的严重后果,学术界也对食品安全问题越来越关注。从各个角度研究食品安全问题,尤其是监管体系问题,近年来,对信息流动以及信息流的管理和控制的研究等愈发受到信息系统领域学者的重视。在对食品安全流程的控制和管理中,如何利用信息流技术实现可溯源的全流程管理,设计出适应相关主体(生产者、消费者等)需求的食品安全管理系统将成为未来信息系统领域学者关注的热点。本文正是从这个角度给出我国食品安全监管体系建设的策略。

四、我国食品安全监管体系建设策略

从政策角度来看,发达国家都有适合自身国情的监管体系。但结合各国的食品安全监管经验发现,主要发达国家食品安全监管的有益经验有:统一立法、联合监管向独立监管转变,权责主体限定,中央监管机构垂直一体化监管模式、发挥行业协会和消费者的作用等。目前国内的食品安全监管的法律体系已经比较完备,相关研究理论也比较成熟,可是在法律与理论比较成熟的基础上,我国食品安全事故频频出现的原因在于我国食品安全在法律执行、部门间协调监管、信息共享等方面还存在缺陷。因此,如何真正地将这些法律法规真正落到实处,才是最终目的所在。从技术层面来讲,实现食品安全监管的技术已成熟,特别是近年来RFID技术在农业上的广泛应用为实现全程可追溯奠定了基础。如何将政策与技术结合起来并共同发挥作用,是我国食品安全体系建设需要解决的问题。本文从政策和技术两个层面出发,对我国食品安全监管体系提出以下具体策略:

(一) 建立完善的食品安全政策与管理理论

以现有相关“政策-技术”理论为依托,如“技术-政策-管理”(TPM)理论,识别我国现存的以及伴随监管系统的变化而可能发生的管理问题,并结合国内外的管理经验给出相应的政策和管理建议。从理论出发,再利用物联网、数据库、云计算、移动通讯等信息技术解决信息获取、检测、追踪难题的同时,还要结合管理和政策手段,对食品监管流程中现存的或可能出现的管理问题进行研究。在食品全流程监管体系中,尤其是一些工业、农业、消费者等信息交互的关键环节,不同的认识和标准会带来信息的杂乱和交流的冲突,这些都会给监管部门带来管理的难题,因此,我们需要预识别出现存或可能出现的这些管理问题,并佐以政策、管理等手段为政府提供有效的解决方案建议。

(二) 建设可溯源的食品安全全流程监管系统

1.利用我国新兴信息技术:综合运用物联网、集成数据库、云计算、移动通讯等信息技术,以及G2C电子政务、SNS等互联网手段,打造一个集信息表示、采集、追踪、检测与查询等功能于一体的食品安全监管系统,并同时实现过程监管和终端监管的全流程监管方法。

2.建立基于物联网的食品信息采集和溯源方案。利用RFID等物联网技术实现对食品从原料采购、加工制造、仓储、运输、销售上市等过程的全流程监管,在任一个节点处都可实现向上和向下的追溯。在本次设计的全流程监管系统中,不仅包含供应链上伴随物流的信息流,更重要的是,还包括各个监管部门中伴随管理的信息流,这两条信息伴随食品的流转而共同流动,不断交汇,形成了集生产、供应、管理一体的信息监管。在全流程监管系统中,利用RFID技术同时对食品信息和管理信息(两条信息流)进行监控,在每一个环节(原材料采购、加工、仓储、运输、销售等)处,都为其设计各自的信息组成和信息表示方法。当食品从一个环节向下一个环节流转时,伴随食品的信息会相应地发生变化,此时,信息输出=信息输入+供应链上的信息增量+管理链上的信息增量。

3.建立集成的数据库和云平台处理系统。将给出食品信息和监管信息全部被储存在一个共享的数据库中,并且应用目前兴起的元计算技术,打造一个管理数据库的云平台,以响应消费者和相关部门对食品信息(原料产地、加工企业、质量等级等)的查询、报表等需求。

建立安全监管和信息获取的移动终端应用系统。基于目前广泛应用的移动通信技术,将信息监管的功能与移动终端相结合,可以进一步实现消费者和监管部门人员对信息自由、便捷的获取,解决信息不对称的盲点,提高监管的时效性和有效性。

4.建立基于G2C电子政务和SNS的公众监管体系。公众监管是不同于过程监管的一种终端监管方式。消费者作为食品危害的直接承受者,对食品问题有着最大的敏感度,因此,可将公众监管视为对政府监管的一种非常重要的补充。在我国现有的G2C电子政务系统中添加公众监管的功能,同时借助目前广受欢迎的社交网络(SNS),为消费者提供一个与政府部门双向互动的渠道,即可从网络中获得政府的有关食品安全的信息,也可自由地给出反馈,使政府听到消费者的声音。这样的终端监管方式使得全流程监管更切实可行也更有效果。

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食品安全监管体系论文篇(6)

【关键词】食品安全监管 行政执法 问题 对策

【正文】

行政执法是现阶段我国建设社会主义法制过程中最主要的内容和环节之一。一个时期以来,特别是中共十五大和新宪法确立依法治国、建设法治国家的基本方略后,政府各部门在积极运用各种手段开展行政执法方面取得了很大成绩。但与社会预期相比,行政执法的现状仍然不容乐观,一些深层次矛盾和问题尚未从根本上消除。

在食品安全领域,2003年至2004年,阜阳劣质奶粉、龙口有毒粉丝、四川敌百虫泡菜等一批重大食品安全事件被媒体曝光;2005年,国内又出现了亨氏“苏丹红一号”事件、雀巢“超典奶”事件、光明“变质奶”和“早产奶”等事件,件件触目惊心。一些老百姓用“蔬菜傍农药、陈米着靓装、面粉兑尿素、海鲜泡甲醛、硫磺熏银耳、激素喂甲鱼、火锅添罂粟、矿油喷饼干”描述我国食品安全现状。如何加强食品安全监管、实现我国食品安全,是对各级政府相关部门行政执法能力的严峻考验。

本文从食品安全监管现存的突出问题为例,通过分析、比较并提出相应对策,为解决现阶段我国行政执法中普遍存在的问题提供了一个典型标本。

一、食品安全监管概述

(一)食品安全的内涵

食品是人类赖以生存的基础。根据我国《食品卫生法》的规定,食品是指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按传统既是食品又是药品的物品,但是不包括以治疗为目的的物品。

食品安全是保护公众健康、提高公众生活质量的基础。目前,食品安全已成为全球性的重大战略性问题,并越来越受到世界各国政府和消费者的高度重视。随着我国经济和社会的持续较高速度发展以及人民生活水平的提高,对食品安全提出了越来越高的要求。

关于食品安全,国内外不同的文献有不同的定义。伴随不同的社会生活水平,食品安全从最早的避免中毒、保护生命,继而发展为营养、卫生、有利于健康、有利于保持生态平衡的可持续发展,其内涵在不断地丰富和延伸。

1、狭义的食品安全概念,主要是食品卫生。即食品应该无毒、无害,保证生命安全、维持身体健康需要。

2、广义的食品安全概念,则是持续提高人类的生活水平,不断改善环境生态质量,使人类社会可以持续、长久地存在与发展。这个意义上的食品安全,包含了卫生安全、质量安全、数量安全、营养安全、生物安全和可持续安全等六大要素。

3、从我国现阶段行政执法的具体实践来看,食品安全的着眼点主要还是卫生安全、质量安全和营养安全;本文所指的食品安全,除了特别说明,一般都是指这个意义上的食品安全。

(二)我国食品安全的现状

1、食品安全明显改善

改革开放以来,我国食品安全有了明显改善。

卫生部的监测表明,食品卫生平均合格率不断提高。《食品卫生法(试行)》前的1982年,我国食品卫生监测总体合格率为61.5%;《食品卫生法》实施后,1994年、2000年和2002年,食品卫生监测总体合格率分别达到了82.3%、88.9%和93.4%。在2003、2004两年,全国食品卫生监测总体合格率继续保持稳步提高,在2003年一季度还达到97.1%。

农业部的监测表明,我国对蔬菜高残留和高毒农药控制取得了明显的成效,特别是对畜产品中“瘦肉精”(盐酸克伦特罗)的控制成效十分明显,出口食品质量不断提高。我国食品质量安全控制已经取得了明显的进展。

2、食品安全现状令人忧虑

长期以来,中国的食品供应体系主要是围绕增加食品供给数量问题而建立起来的。作为一个发展中国家,目前中国在农产品生产、食品加工以及销售等环节仍然存在安全隐患,假冒伪劣食品屡禁不止、重大食品安全事故屡有发生。食品安全存在的问题表现在以下几个方面:

(1)从总体上看。据卫生部卫生监督中心2005年3月出具的分析报告,当前我国食品安全存在的主要问题概括为以下五个方面:一是微生物引起的食源性疾病是影响食品安全的主要因素。二是种植业和养殖业的源头污染对食品安全的威胁。三是食品生产经营中严重使用不合格原料生产加工食品的问题。四是食品工业应用新原料、新工艺带来的食品安全问题。五是环境污染对食品安全构成的严重威胁。

(2)卫生安全方面。按照卫生部提供的统计数字,中国最近几年的食品安全问题呈现出波动趋势。2003年卫生部共收到全国重大食物中毒事件报告379起,12876人中毒,323人死亡。与2002年比较,重大食物中毒的报告起数、中毒人数、死亡人数分别增加了196.1%、80.7%、134.1%。2005年前三季度,卫生部又收到全国重大食物中毒事件报告202起,7124人中毒,196人死亡。

(3)质量安全方面。据国家质监总局的报告,从种养殖等初级农产品生产环节看,农户生产规模狭小,经营分散,农产品分级和包装技术水平低,溯源管理困难;在食品生产加工环节上,我国食品加工企业绝大多数规模比较小,全国现有的700多万家小型食品加工作坊、摊点中80%以上为10人以下的手工作坊,工艺落后,20%-30%没有达到行业标准,五分之一无标生产,三分之二不具备食品检验能力,近一半食品出厂不检验,四分之一对进厂原料不进行任何把关,60%不具备基本生产条件;在流通过程,由于包装、储藏、运输等设施落后和管理不善,造成食品的二次污染,难以保证食品质量安全。

(4)营养安全方面。据中国营养学会的调查显示,近10年来,我国居民营养状况虽有明显改善,但营养不良问题仍相当突出,表现为营养缺乏和营养失衡并存,营养缺乏同样是造成食品不安全的重要因素之一。2004年阜阳劣质奶粉所造成的“大头娃娃”事件正是突出的表现之一。

(三)食品安全监管概况

1、行政执法与食品安全监管

行政执法是行政机关依照法律、法规的规定,对相对人采取的直接影响其权利义务的具体行政行为,或者对相对人的权利义务行使监督检查的行政行为。在本文中,行政执法并非行政行为之全部,仅指监督检查、实施行政处罚和采取行政强制措施等行政实务界习惯上认定的行政执法。

在食品安全领域,虽然行政执法已经逐步走出以政策代法、以命令代法、以言代法这类行政管理层次的执法,但由于历史沿革、业内惯例,本文仍然以“食品安全监管”代替“食品安全行政执法”来使用。即食品安全监管是指各行政执法机关对食品生产、流通和消费领域所进行的行政许可、行政处罚和采取行政强制措施等行政行为。

2、我国食品安全监管概况

(1)在中央,依照法律行使食品安全行政执法职能的行政机关有多个部门,包括卫生部、国家质量监督检验检疫总局、工商管理总局、农业部、商务部、公安部、科技部和国家食品药品监督管理局等。按照2004年中编办《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》,农业部门负责初级农产品生产环节的监管;质检部门负责食品生产加工环节的监管,将现由卫生部门承担的生产加工环节的食品卫生监管职责划归质检部门;工商部门负责食品流通环节的监管;卫生部门负责餐饮业、食堂等消费环节的监管;食品药品监管部门负责食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。职责分工的原则是“一个监管环节由一个部门监管”。

(2)在地方,现行食品安全实行由各省级政府相应主管部门对口管理,在本辖区形势相应的监管权限。2004年以来,为加强食品监管,北京、浙江等部分省市在地方政府食品放心工程领导小组的基础上,成立了由地方卫生、质监、工商、食品药品监督管理局等监管部门组成的食品安全委员会,由分管副省长担任主任,办公室设在省食品药品监管局,并将这一做法向各市、县延伸。在强化整治的基础上,各地进一步加强对食品生产、流通、消费各环节的监管。

(3)从总体上看,我国已基本形成了多部门、多层次分工协作的食品安全监管体制。政府各部门根据相关法律法规,以行政许可、行政处理、行政处罚和行政强制执行等方式对食品生产、流通、消费的各个环节进行着监督管理。具体监管部门、环节分工及法律依据见下表:

监督管理环节 监督管理部门 所依据的法律法规

种养殖等初级农产品生产环节 农业部门(负责) 农业法、农药管理条例、兽药管理条例、饲料添加剂管理条例

质检部门 动物防疫法

食品生产加工环节 质检部门(负责) 产品质量法、工业产品生产许可证试行条例、食品生产加工企业质量安全监督管理办法

卫生部门 食品卫生法

食品流通环节 工商部门(负责) 公司法、公司登记管理条例 、城乡个体工商户管理暂行条例、 城乡集市贸易管理办法、 广告管理条例、 无照经营查处取缔办法

质检部门 产品质量法

卫生部门 食品卫生法

商务(经贸)部门 生猪屠宰管理条例

粮食行政管理部门 粮食收购条例

餐饮业、食堂等消费环节 卫生部门(负责) 食品卫生法

质检部门 产品质量法、标准化法

工商部门 消费者权益保护法

进出口 质检部门 进出境动植物检疫法

卫生部门 食品卫生法

海关 海关法

综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故 食品药品监督部门 尚无法律可依。按国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》及中央编办《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》获取职责。

(4)除此以外,从食品安全监管保障制度上看,我国已经形成食品安全监测体系基本构架;已初步建立了包括国家标准、行业标准、地方标准和企业标准的标准体系框架。

二、我国食品安全监管现存的突出问题及其原因

(一)我国食品安全监管现存的突出问题

据国家食品药品监督管理局统计,2004年全国共查处有关食品违法行为39万多起,货值超过14亿元。其中,立案查处12万余起,移送司法机关1585起,涉案人数5640人。一方面,这些数字表明我国食品安全监管的绩效;但另一方面,也说明了食品安全形势的严峻。

食品生产企业(包括农户)、食品经营企业、消费者等食物链中的各个环节都可能造成食品安全问题。但从行政执法角度,从食品安全监管领域考察,监管冲突和监管不力等现象的存在是目前我国食品安全诸多问题凸显的主要原因。

第一,“七八个大盖帽管不了一头猪”——监管冲突问题严重

理论上,作为政府的职能部门,负责食品安全监管的各个部门不论在纵向间,还是在横向间都应当为实现食品安全这一管理目标而共同努力、相互配合与支持。而在现实中却并非完全如此,监管重叠、缺位、推诿等形式的冲突严重影响了食品安全监管的整体效能。有关我国鲜肉监管的一份调研报告指出,鲜肉流通市场目前是一个主体经营,多个主体重复监管:卫生部门负责肉品的卫生检查;质量技术监督部门负责肉品的质量检查和认证;农业畜牧部门负责肉品的检疫工作;工商部门作为市场的主管部门对上市鲜肉进行复检,对掺杂使假行为予以处罚。但对于存在严重安全隐患的生产领域,对非法屠宰加工行为监管常常因各种困难而缺乏监管,出现监管真空。一旦生产、加工领域的众多问题凸现在鲜肉流通市场内时,各个监管部门则经常出现相互推诿的情况。“七八个大盖帽管不了一头猪”是现行食品监管体制的生动描述。

第二,“十几个执法的管不了一个违法的”——监管不力现象突出

1、从监管环境看,近几年由于各地政府为招商引资,发展地方经济,但没有正确树立以公众生命与健康利益为本的科学发展观,将安全监管和发展地方经济对立起来,对招商引资企业,重保护,轻监管,甚至人为地设置食品安全的执法障碍,有的甚至不管其产品及质量,只要能上税,就发给当地党委、政府的保护“绿卡”或牌匾。在实行领导负责制后,有的地方给各监管部门施加压力,出现问题不得向外界上报、公布,间接导致部分违法犯罪分子逃脱惩罚。

2、从监管条件看,部分部门和地区食品安全监管专业人员少、检验设备落后、执法费用没有保证,无法对违法行为实施必要的监控,难以追究违法责任。据调查,截止2003年底,全国食品药品监督管理系统具有食品类专业学历的人员仅有83名。据卫生部有关资料,基层的食品卫生监督条件基本不能适应工作的开展,有的地区不仅缺乏执法所需的交通、通讯、取证和检测设备,就连销毁不合格食品的费用都难以支付。而在部分地区的工商部门连简单的检测手段也没有,只能查“三无”、商标侵权和过期食品。

3、从监管力度看,对食品违法犯罪行为的惩处,《食品卫生法》、《产品质量法》等都缺乏应有的力度,没有彻底剥夺违法犯罪分子再次违法犯罪的条件和能力,没有对相关责任人追究连带责任,法律的威慑力没有充分发挥出来。

“十几个执法的管不了一个违法的” 是现行食品监管体制的又一真实写照。

(二)监管冲突、监管不力的原因分析

第一,现行食品安全立法上的原因。

1、立法空白。

尽管我国治理食品安全的基本法律框架及其基本法律制度已经初步形成,在保障我国的食品安全方面发挥了重要作用。然而,在经济发展、公众需求不断提升的背景下,立法上的空白一定程度上导致的监管冲突、监管不力的局面。

(1)从食品安全监管的范围来看,现有的有关食品安全方面的法律法规散见于《食品卫生法》、《产品质量法》、《农业法》和《动物防疫法》和《进出口商品检验法》等几十部法律法规中。这些法律欠完善,相互间协调和配套性差,未能涵盖从农田到餐桌的各个环节,留下了许多执法空隙和隐患。例如对于分散的农户食品生产的监管法规、对因食品安全问题致人财产与人身损害的归责原则等方面,都尚属空缺。

(2)从各政府部门监管职能的分工来看,有些部门开展监管工作并没有有关法律的授权,其监管行为尚无法律依据。例如,2003年3月10日,国务院宣布组建的国家食品药品监督管理局时希望该局能履行的综合监督、组织协调和依法组织开展重大食品安全事故查处等职责,但目前尚没有法律予以规范与保障,以至于难以发挥预期效能。

(3)从食品安全监管的内涵来看,我国食品安全法律体系对“食品安全”等最重要、最基本的概念尚未有明确的法律定义。食品数量安全、卫生安全和质量安全的定义不够完善,食品营养安全、生物安全、可持续安全等重要内容尚未纳入法律的调整范围。因此,涉及食品安全的法律保障制度还存在很大的空白。

2、立法滞后。

在新形势下,现有法律中的部分对食品安全仅做了一些概要性规定,没能充分反映新形势下消费者对食品安全的要求,因而在遇到一些实际情况时可操作性不强,造成难以追究违法责任的局面。

例如,《食品卫生法》及其配套法规构成了我国食品监管的法律基础之一,它的实施对我国食品卫生水平的提高起到了重要的作用,但《食品卫生法》部门立法的痕迹十分明显,单纯的“卫生”概念已无法涵盖当前食品安全的各类问题,法律滞后已显而易见。

又如,例如,我国早在1996年就针对食品添加剂的使用和剂量出台了国家强制标准《食品添加剂使用卫生标准》,但由于我国对滥用食品添加剂的法律责任缺乏明确的规定,食品安全监管部门无法对违法行为作出行政处罚,目前滥用食品添加剂已经成为产品不合格的重要因素。

3、立法冲突。

(1)从法律体系的层次角度看,法律结构层次不清造成监管冲突。一个科学、高效的体系应当由核心规范和配套规范构成,但食品安全法律的问题恰恰在于未能形成法律的核心。法律冲突尤其表现在《产品质量法》和《食品卫生法》之间。食品与产品的概念是种属关系,《产品质量法》是调整普通产品的法律规范,当属一般法;《食品卫生法》是调整食品卫生的专门法律,当属特别法,应当优先适用。但我国的现状却是《产品质量法》在法律适用上不断延伸,一步一步地介入食品安全的具体监管。而应当成为食品法律体系的核心的唯一一部调整食品生产经营的专业法,在实施过程中被不断地弱化,适用空间不断压缩,无法对体系内的其他法律规范发挥指导作用。两部并行的法律各自形成其配套规范和标准,从行政许可、行政处罚和标准体系,都在不断角力,一般法与特别法的层次完全打破。由此造成卫生部门与质检部门间的冲突不断。 (2)从各部门法律协调性较差造成监管不力:

例如《食品卫生法》规定,对生产不符合卫生标准的食品,造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患,对人体健康造成严重危害的,依法追究刑事责任。而《刑法》规定生产、销售不符合卫生标准的食品,只要足以造成严重食物中毒或其他严重食源性疾患的,即构成犯罪。前者要求为结果犯,而后者要求为危险犯,两者的脱节容易造成监管部门无所适从,放纵违法犯罪分子。

又如,对市场上发现没有经过检疫的猪肉的处理,《动物防疫法》、《食品卫生法》、国务院《生猪屠宰管理条例》规定三种力度不同的惩罚措施,经常产生同类案例有不同处罚结果的情况。这就必然给执法带来困难。

第二,现行食品安全监管体制上的原因

根据本国现阶段情况合理设定监管体制是政府实施高效的食品安全监管的保证。监管冲突的产生,在很大程度上归咎于食品安全监管体制未能适应当前食品安全形势发展的需要。具体表现在:

1、部门间职能职责划分不清,权力交叉、模糊,缺乏协调配合。如上所述,分段管理下的管理格局,既可以形成“多头分散、齐抓共管”的局面,也不可避免地造成类似鲜肉市场的“多头有责、无人负责”的现象。

2、同一部门上下级之间职责不清。由于大多数法律、法规和规章对执法的级别管辖无明确规定,造成执法部门的职权上下一般粗,上级能管的,下级在本区域内也可以管,下级能管的,上级也可以管。这种职能、职责不清的状况,直接导致监管工作低效运作,甚至有利争着做、无利没人管、发生问题互相推责任的混乱局面。

3、部门内部工作制度不健全。一些地方的监管部门没有制定有效的监管制度,监管工作未做到经常化、制度化、具体化。对一些食品安全监管中出现的问题往往靠搞突击检查“紧急救火”。 这样,日常的监管工作不能正常开展,日常的违法行为也就难以得到有效的追究与遏制。

第三,现有食品安全监管保障上的原因。

食品安全监管是一项技术性很强的工作。监管的有效开展需要得到食品安全标准体系、检验检测体系的有力支撑。

1、从食品安全标准体系上看,标准欠协调、标准不完善是监管冲突、监管不力的重要原因。

(1)现行食品安全标准体系由各政府部门、各行业分别制定,形成了一个内容多个标准、多种要求、多方管理的局面。依据未能协调一致的各种标准开展监管,各监管部门间必然会发生监管冲突。

(2)现行食品安全标准体系未将一些重要指标纳入体系中来,造成食品安全问题出现后,监管部门无法追究责任人的现象。“苏丹红”事件就是在这样的情况下发生的。

2、从食品安全检验检测体系上看。多个监管部门各自执法、检测手段落后也造成了监管冲突、监管不力现象。

(1)我国有四个监管部门拥有食品安全检验检测队伍:卫生部门在全国拥有一支20万人的卫生技术支撑队伍,目前已在全国部分地区设置食品污染物监测网络;农业部建立了13个部级质检中心和179个省级质检中心;国家质量监督检验检疫总局在全国设置的食品质量检测机构更是超过3000个;目前,工商部门也考虑建立自己的检测队伍。多部门分工食品安全监测体系在缺乏强有力的协调时,就常常发生互不认帐的监管冲突。

(2)各部门检验检测部门虽然都拥有一定数量的检验检测设备,但在实施监测时,常常由于缺乏先进的检验方法和手段,无法快速对食品进行有效检测,造成监管人员无法取证、难以追究违法者责任。

三、国外食品安全监管的概况及经验

(一)部分国家食品安全监管体系概述

随着疯牛病、二恶英等一系列食品安全事件的发生,政府对食品安全的监管责任凸显。目前,许多国家分别结合本国食品安全形势,不断完善食品安全监管体系。

下表为部分国家食品安全监管体系的比较:

国别监管部门 监督管理的环节 所依据的法律法规

美国食品和药品管理局(FDA) 负责肉类和家禽产品以外食品的安全 《联邦食品、药品、化妆品法(FFDCA)》、《公共卫生服务法》、《正确包装与标示法》、《婴儿食品配方法》、《营养标识与教育法》、《膳食补充剂与教育法》

农业部(USDA) 负责肉类、家禽及不带蛋壳产品有关的食品安全 《联邦肉类检验法(FMIA)》、《禽类产品检验法》, 《蛋类产品检验法(EPIA)》

环保总署(EPA) 负责饮用水的监管及相关标准的制定 《国家环境政策法》、《化学品安全信点和燃料释放法》、《清洁水法》

加拿大食品检察署 主要牵头复杂动植物健康和监督执法 《食品药品法》、《肉品监管法》、《鱼产品监管法》、《加拿大农产品法》、《消费品包装和标签法》、《植物保护法》、《种子法》、《清洁水法》

卫生部 负责与人体健康有关的工作 《加拿大卫生法》、 《食品药品法》

澳大利亚新西兰食品管理部长委员会 统一负责制定涵盖整个食物链的食品安全政策

奥新食品标准局(FASNZ) 制订食品法典、食品标准;向奥新食品标准委员会提出合理的建议 《舆新食品标准局条例1991》、《食品标准管理办法1994》

卫生部 牵头奥新食品标准局的工作

农业部 负责进出口食品检验检疫

日本食品安全委员会 食品安全风险评价;建议、协调、监督各部门监管工作 2003年成立厚生劳动省 负责加工和流通环节农产品安全监督管理 《食品卫生法》

农林水产省 负责加工和流通环节农产品安全监督管理 《农林产品品质规格和正确标识法》《植物防疫法》、《动物防疫法》、《农药管理法》

英国食品标准局 负责从农场到餐桌全过程食品安全的监控 《食品标准法》

韩国农林部 负责种植业产品生产过程的安全管理,负责农产品、畜产品的进口检疫 《农产品质量管理法》、《植物防疫法》、

《畜禽传染病预防法》

海洋渔业部 负责水产品生产环节的安全

管理和进口水产品的安全性检查 《水产品质量管理法》

卫生部 负责进口和流通领域种植业产品的安全性检查,并指导上市水产品的安全性检查 《食品卫生法》、 《畜产物加工处理法》、

《农产品质量管理法》、 《水产品质量管理法》

(二)国外主要发达国家在食品安全监管方面起步较早,积累了值得我们借鉴的经验。

1、对食品安全监管责任的共同认识

(1)各国政府认为,食品安全首先是食品生产者、加工者和居于食物链中的其他人(包括消费者)的责任。政府在食品安全监管中的主要职责就是最大限度地减少食品安全风险。政府担负食品安全管理重任,各下属部门相互配合,对涉及食品安全的各个方面进行严密的全程监控,明确管理部门和食品生产经营者的责任,切实维护公众健康。

(2)政府有服务功能。当前的很多食品安全问题需要通过强大的科研力量、有效的控制措施和食物链中种植者、饲养者、加工者、销售者直至消费者间的充分合作来解决。这种充分的合作需要政府发挥主导作用。

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2、各具特色的监管体系和中央、地方政府明确监管分工,加强监督检查

(1)各国根据本国的政治体制、经济发展水平、地域范围、人口数量和文化背景等具体国情,建立了以美国为代表的多部门型监管模式、以英国为代表的单一部门负责型、以澳大利亚为代表的综合型监管模式等不同类型的食品安全体系。

上述三种模式也在相互借鉴,不断完善。从国际经验来看,加强食品安全管理各部门之间的协调是食品安全管理体制改革的核心。这种协调表现为两种类型:一类是以加拿大、丹麦、爱尔兰、澳大利亚为代表,为了控制风险,将原有的食品安全管理部门统一到一个独立的食品安全机构,由这一机构对食品的生产、流通、贸易和消费全过程进行统一监管,彻底解决部门间分割与不协调问题。另一类是以美国和日本为代表,虽然食品安全的管理机构依然分布在不同的部门,但却通过较为明确的分工、设立专门的食品安全监管协调机构来避免机构间的扯皮问题。美国根据食品类别作部门分工,并于1998年专门成立了总统食品安全委员会作部门和地区间协调;日本按照环节进行分工保证对“农田到餐桌”全过程的监管,并于2003年通过了食品安全基本法,在内阁专门成立了食品安全委员,专门对农林水产省和厚生劳动省的管理工作进行协调,两者在应对日常监管和处理突发事件时都有不俗表现。

(2)各国中央政府负责指导政策和标准的执行,并设立有专门的监测机构进行全国性的和区域性的定期监督和抽查;地方政府及其下属部门直接负责食品安全的具体监督执法工作。

(3)加强监督检查。英国、美国、加拿大等国有关法律均授权监管机关可对食品的生产、加工和销售场所进行检查,并规定检查人员有权检查、复制和扣押有关记录,并可取样分析。对于检查中发现的违法食品,监管机关可以采取查封、扣押和禁止移动、禁止销售等强制措施。在严厉的法律责任下,通过这上述食品安全监管手段的运用,确保了有关法令、标准得到严格遵守。

3、相对完善的法律法规体系和严厉的法律责任

(1)相对完善的法律法规体系:各国政府都重视以风险分析为基础,建立互相配合而又各有侧重各项法律法规,覆盖了从农田到餐桌的整个食物链,形成比较严密的食品安全监管法律体系。这就为具体监管行为提供法律保障和执行依据。

(2)严厉的法律责任:在英国、美国、加拿大等国,食品安全的违法者不仅要承担对于受害者的民事赔偿责任,而且还要受到行政乃至刑事制裁。这些制裁措施除罚款外,主要还有没收和销毁违法产品、责令停产停业和吊销营业执照等,违法情节严重的,还可能被判处监禁。在欧美国家,维护消费者权益方面有个“最低赔偿制度”。消费者哪怕仅仅是为了一包瓜子去投诉,也有可能至少获得数十美元的赔偿。以美国为例,各个州都建立了“最低赔偿制度”。夏威夷的最低赔偿金额是1000美元,一些经济不太发达的州,最低赔偿金额也达到25美元。

(3)这些制度与措施又在不断完善中,主要体现在削减不必要的、重复的、具体性的法规和标准;实现部门间、中央与地方间法律法规的平衡等方面。

4、不断完善标准、检测等监管保障体系。

(1)完善标准体系:当前,制定和完善食品安全标准并予以强制执行被认为是各国政府在食品安全监管中首要的和最广泛的职能。这些标准既包括对掺杂、掺假食品的一般禁令,也包括对食品中不同化学残留容许量的具体限制;既包括对产品本身的标准规定,也包括对加工操作规程标准的规定,具有一定的前瞻性和可操作性。

(2)健全检验检测体系。例如,欧盟国家政府着重是围绕HACCP(危害分析与关键控制点)建立检验检测系统,监管部门可以在可能发生危害的任何一个环节进行食品检验检测。又如,加拿大食品监督署拥有22个实验和研究机构,负责提供科学咨询、发展新技术、提供检测服务和进行研究。

四、规范和改进食品安全监管的对策

通过分析监管冲突、监管不力等问题出现的原因,借鉴上述其它国家的经验教训,我们可以从统一认识、完善法律体系,强化监管体制、健全保障体系、依法监管等方面着手健全食品安全监管体系,以此加强食品安全监管、实现我国食品安全。

(一)统一认识,树立服务公众、服从全局、依法监管食品安全监管的理念

1、从政府角度,各级政府和各相关监管部门应统一认识,认准前提和目标,服务公众,围绕切实维护公众生命与健康这一宗旨来开展食品安全工作,摒弃地方保护主义对食品安全监管的干扰,克服现有体制上、法律上仍然存在的不完善所带来的弊端。

2、从监管人员队伍角度,食品安全监管队伍应加强自身的素质建设。监管人员要学习相关法律法规,研究当时当地食品安全的现实状况,树立“违法必究、依法监管”的观念,通过自身实践和同行交流提高业务能力和执法能力。有了正确观念的指导,有了应对实际问题的经验,再隐蔽、再难查处的违法行为都将得到更有效的监管。

(二)从法律层面上,要进一步完善立法程序和立法质量、完善已有法律法规体系。

1、制定统一的基本法。

立法部门应该参考日本等国的经验,及早制定统一的《食品安全基本法》。基本法要明确食品安全的定义,能涵盖从农田到餐桌的各个环节,要对食品安全监管作出原则性的规定,明确各监管机构的权力和责任,明确协调办法和协调机制。这样,我们就能确保立法空白、立法冲突等现象的产生,并在根本上防范监管冲突与监管不力的现象产生。

2、制定相应的部门法。

在行政部门积累一定实践经验的基础上,立法部门应以宪法和食品安全基本法为依据,制定专门的法律保障国家食品药品监督管理局、食品安全委员会等部门履行的综合监督、组织协调和依法组织开展重大食品安全事故查处等职责。

3、整合修改现有法律,提高立法质量。立法部门应以基本法为基础,结合实际操作中出现的问题对现有与食品安全相关的法律法规进行认真清理、补充和完善。对于不利于实际操作的概要性规定作出进一步的阐释,增强其可操作性;解决法律规范的冲突,保持规则的统一性和完整性,尽可能减少和避免因立法冲突造成的执法上的相互冲突。

4、加大惩处力度。

提高惩处力度至少是三个方面:第一、加大违法经营者的刑事责任,第二、加大违法经营者的行政责任,第三、加大违法经营者的民事责任。通过加大惩处力度,监管威慑力将大大增强,有效减少监管不力现象。

(三)改革食品安全监管体制

在体制层面,鉴于美日两国新设的食品安全协调机构在应对日常监管和处理突发事件时的不俗表现,我们有必要尽快成立食品安全委员会,或尽早组建由相关政府职能部门组成的食品安全委员会。这一机构专门负责组织协调政府各主管部门对中国食品安全的监管,并为政府制定食品安全政策提供建议,为企事业单位培训食品安全管理人才和提出食品安全保障机制,进行食品安全政策法规知识的宣传和普及,调查评估食品安全状况并提出改进措施。

1、现阶段,从我国国情出发,在部分省市试点的基础上,在国家层面上成立相对独立的、由相关政府职能部门组成的食品安全委员会,统一组织、协调与食品安全有关的全部工作。委员会由一位负责同志担任组长,各相关部门负责同志参加,以强化食品安全工作的领导;下设办公室,可放在国家食品药品监督管理局,负责具体实施。同时,在部分省市地方现有的食品安全委员会联络员制度、例会制度的基础上,进一步强化建立由国家食品药品监督管理局牵头、相关部门参加的监管机制,包括各部门定期召开会议统筹监管力量的联席会议制度和在行动中加强信息沟通,实施紧密、有效的协调机制,遏制监管冲突、监管不力的问题继续出现。

2、在食品安全委员会的协调下,对食品安全监管部门进行明确分工。首先,对监管方面存在交叉和重复之处进行明确的重新分工,一个环节或一个类别只能由一个部门负责,其他部门必须退出;其次,要对无人管理的盲区进行明确的分工,确定哪个部门负责哪些尚无人监管的盲区,以此防止新的监管冲突、监管不力现象的出现。

3、充分发挥地方食品安全管理体系的作用。

中国地域辽阔,地区间差异明显。应借鉴美国经验实行食品安全机构联合监管制度,建立中央政府和地方政府既相互独立又相互协作的食品安全监督网,在县市、省区和全国全面监督食品的生产与流通。由于中国尚缺乏完整的由上到下独立的垂直监管系统,只有质检总局的商检系统属于垂直管理,其余的均为分级管理,各级监管机构的组织和任命由本级政府决定,因此必须充分发挥地方食品安全管理体系的作用,由各级政府负责所辖区域的食品安全监管工作,实行主管领导负责制,以此防止地方上新的监管冲突现象的产生。

4、从提升食品安全、节约监管成本的角度,中远期我国应整合执法力量,将卫生部、农业部、商务部、质检总局、环保总局、工商总局、海关总署等执法部门承担的食品卫生安全监督管理任务合并,在国家食品安全委员会的基础上,建立统一的食品监管部门,全权负责、统一指挥协调食品卫生安全监管工作,从根本上杜绝多头管理的弊端、大大降低因重复执法形成的监管成本。

(四)统一食品安全标准体系、检验检测体系和信息网络。

1、按照上述思路,国家食品安全委员会应首先着手整合中央和地方、食品行业各项标准,制定符合公众对食品安全需求的统一的标准体系,确保各监管部门在所依据的食品安全标准上保持良好的协调。国家标准的领先性和及时修订是确保全国各地食品安全监管机构相互配合的重要前提。凡是存在国家标准的,地方监管机构必须按照国家标准进行检验监测。食品在地区间的流通,以国家标准或国际标准进行监管,各地不能变相设置阻碍或降低标准。没有国家标准的,各地可以按照地方标准进行监管。

2、加强对食品检验检测机构的建设和管理。合理布局、布点,充分利用利用全国有关的实验室、检测中心、大专院校、科研单位的设备、情报、技术、人力资源,积极开展食品检验检测标准实验室认证工作,整合、完善监控监测网络,在投入较少的情况下达成提高现有检验检测水平和检测效率的目的,确保检验检测结果的公正性、科学性和准确性。

3、组建全国范围内的食品安全信息网络。可以在卫生监督员制度、《食品安全监管信息暂行管理办法》、部分省市最近试行的联络员制度的基础上,加强对食品安全生产与消费的各个环节的信息收集和处理,保证对食品的生产,加工、包装、运输、储存、销售和进出口等各个环节,即对食品从农田到餐桌实行全程监控和管理,以便能对食品突发事故及时反应并准确追查到事故来源和相关责任人。

(五)依法监管

在法律体系、监管体系和监管保障体系调整的同时,在操作层面上,各食品监管机关和监管人员应通过以下工作防范监管冲突、监管不力的现象:

1、 加强对监管工作的综合管理,推行监管责任制,规范各项监管行为。

(1)责任是法律的生命,也是政府管理的核心。各级政府应依照相关法律规定和监督管理权限,把法律责任逐级分解到负责组织实施的所属各级食品安全监管部门、监管人员,并进行监督、考评,以此加强执法工作,提高行政执法水平,保证法律、法规、规章正确实施,促进食品安全监管工作的责任心。

(2)各级监管部门应从公众健康与国家安全的利益角度出发,建立健全执法责任制,避免越权执法、相互推诿,防止监督工作出现“盲区”,切实做到任务明确,责任到人,各司其职,保障食品监督执法工作正常、有序地开展,在法定的权限内合理运用法律手段打击各种食品制假、销假等违法行为,保护消费者的合法权益。

2、加强行政执法队伍建设,培养监管人员依法办事、依法监管的能力。在食品安全执法过程中,应尽量排除外来压力和不必要的干涉,不以小失大,严格按照法律程序和要求,保证执法的独立性、公正性和严肃性。

3、食品安全监管既有很强的法规政策性,又有很强的专业技术性。在现有监管队伍技术水平有限的情况下,必须要积极培养、引进人才,提高业务技术水平,以适应食品安全监管的需要。

结语

国以民为本,民以食为天,食以安为先。随着社会经济的发展,公众对食品安全的要求越来越高,关注重点已从数量安全过渡到卫生安全、质量安全和营养安全上来。加强食品安全监管,保障公众的生命和健康,已经成为各级政府的基本职责之一。

近几年来发生了多起重大的食品污染中毒事故,对中国民众的身体健康产生了严重的危害。食品安全问题中国民众所关注的焦点问题。中国政府应该借鉴西方发达国家的食品安全监管的经验,结合本国的实际情况,加强食品安全监管,减少食品污染事故的发生,杜绝重大恶性的食物中毒事故的发生。

本文就我国的食品安全监管体系与发达国家的作了比较,针对我国食品安全监管尚存的突出问题,借鉴国外经验,从政府行政及行政执法所追求的统一、效能、正义和服务等目标出发,从统一认识、完善法律体系,强化监管体制、健全保障体系、依法监管等方面着手健全食品安全监管体系,以此避免监管冲突和监管不力现象的出现,有力地保障我国食品安全。

本文结稿之时,我国食品安全监管工作又向前迈进了一步:食品安全行动计划付诸实施,部分省市的食品安全委员会、食品质量安全专家咨询委员会开始试运行。随着监管体系的进一步完善,我国食品安全的形势必定会朝着好的方向转化。

在社会主义计划经济向市场经济转型过程中,食品安全监管中存在的监管冲突、监管不力等现象在文化出版、城市管理等行政执法中也普遍存在。本文所提出的健全法制、改革体制、提供保障等对策,为解决其它领域行政执法上现存的问题与矛盾提供一个借鉴,具有典型意义。但由于经验不足、时间仓促和理论水平有限,在这里只能进行初步的探讨。

致谢

大专毕业10余年后,我为能够成为中国人民大学(网络教育学院)的一名学子而庆幸、而忐忑。经历了近两年的辛苦,我由衷地感谢中国人民大学对我的培养和帮助。通过网络课堂上的理沦学习,结合自己在工作中的实践,我提高了日常工作中解决和处理问题的能力。这一切均得益中国人民大学(网络教育学院)老师谆谆教导。

在毕业论文写作结束之时,谨借此机会感谢所有曾经帮助过我的老师、同学:

首先要感谢我的指导老师——李传军博士。本论文从论题的确定、论文框架的设计到文稿修改与定稿,均得到了李传军老师的悉心指导和帮助。

同时要特别感谢《管理直接下属》、《哈佛管理导师》、《组织行为学》、《公共政策导论》、《行政领导学》的各位辅导老师。虽然素未谋面、不知姓名性别年龄喜好,但你们热情洋溢的教诲和认真及时的解答让我感受到了网络学习的魅力。

还要感谢其他任课老师,你们渊博的知识和治学严谨的态度,踏实的工作作风和认真负责的教学,为写好该论文打下了扎实的理论基础。

同样,我还要感谢现所在工作单位曾经倾听我的论文写作思路、指导我如何完成写作的老师和朋友们!感谢辅导站的老师!感谢人大网院俱乐部各位热心版主!感谢提供过支持与帮助的其他同学!

网络无极限,情意永相连。授业之恩、师生情谊将化作我美好记忆,永留我的脑海。

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40、浙江省人民政府:关于切实加强食品安全工作的实施意见,浙政发[2004]50号文件,2004年12月

食品安全监管体系论文篇(7)

 

0.引言

最近几年,我国在提高食物供给总量,增加食物多样性以及改进国民营养状况方面取得了令人瞩目的成就,食品质量也有了明显的提高。但是,长期以来中国的食品供应体系主要是围绕增加食品供给数量而建立起来的,现行的食品监督监管体制已远远不能适应当前食品质量监管工作的需要,必须与时俱进,不断创新,进一步推进制度建设和监管方式改革,对重大食品安全事故做到快速反应、处置有力,确保广大消费者的食品消费安全。 食品质量综合监督,是我们食品监督部门的一项神圣而又十分艰巨的工作。论文参考网。经过一年多的摸索,我们在食品监管工作上积累了一定的经验,也发现了一些问题。我认为,当前基层食品质量综合监督工作首先要做到以下几点。

1.坚持监督和管理并重

1.1加强对食品质量工作的监督。因为食品涉及消费者的生命安全和生活

质量,尽管食品质量监管部门一直致力于实施“食品放心工程”,加大食品质量按监管力度,然而“问题食品”仍然大行其道,食品安全仍然存在诸多问题。食品安全频频地曝光,并不是现在的食品比以前更不安全了,而是食品安全工作更加引起消费者、国家、食品监督管理机构的重视了,商家可以钻的空子更小了。论文参考网。曝光后问题就有解决的可能了,就为消费者消除了不安全的因素,是件好事,并不是坏事,应充分发挥监督的积极作用。

1.2构筑起保障食品安全的“铜墙铁壁”。不能过估计食品安全工作所取得

的成绩,要正视食品安全方面存在的问题和漏洞,采取严格的监管措施,扎扎实实地把食品安全工作抓好。工商、质检、卫生等部门急要分兵把口,又要相互协作,加大执法力度,抓准典型案例,进行曝光。要从源头上消除安全隐患,同事,要发挥官大消费者重视食品安全的积极性,鼓励就抱视频方面的问题,及时发现,及时查处,将食品安全隐患消除在萌芽状态。在食品加工生产、流通消费各个环节真正构筑起保障食品安全的“铜墙铁壁”。

2.加强统一领导,整合执法资源

面对食品安全这一天的大事,从中央到地方,应当痛下决心,动大手术,通

过体制改革,对现有的监管体制进行调查,整合执法资源,管住管好食品市场,为老百姓提供安全放心的食品。当前,应着重解决食品监管职责过于分散的状况,将食品安全监管的职能相对集中,权责进一步明晰,并通过建立一种有效的权威的协调机制,提高监管效率,降低行政成本。主要解决两个问题:2.1是对监管方面存在交叉和重复之处进行明确的重新分工,只能有一个部门负责,其他部门退出;2.2是对无人监管的“盲区”,明确一个部门负责。在制定分工方案时,要充费考虑各个部门已经建立的监测网络的实力,实力弱的退出或者充实到新的负责机构。这个方案最接近现有的管理体制,但是并需解决好分工后各个环节直接的协调和衔接问题。论文参考网。问题衔接问题的关键在于都应服从于一个统一的食品安全监管体制。

3.食品检验工作尽快完善

3.1统一食品安全标准。目前,我国食品相关标准分为国家标准、行业标

准、地方标准和企业标准四级,并且水平偏低,部分标准实施状况较差,甚至强制标准也未得到很好的实施,并且现在的食品安全标准在实施中暴露出不少的问题。比如:2004年3月15日,沈阳市卫生监督所查处的24.5吨“毒黄花菜”事件,就是因为卫生部与农业部各自指定的标准中对SO2残留量的限量不同而引起的。总之,我国食品安全标准、检验检测方法的诸多方面已经到了全面清理、修改和完善的阶段,必须尽快统一。

3.2加快检测技术研究和运用。检验检测工作应随着食品工业为基数的革

新和食品安全控制标准的提高而不断完善和提高。检验检测作为食品安全控制和监督检查的途径和手段,直接影响到食品的质量和安全。随着食品安全标准的不断升级和食品工业的革新,急需更加可靠、快速、便携、精确的食品安全检测技术,发展食品生产、加工、储藏、包装、运输过程的安全性控制技术,建立起适应全面建设小康社会的安全检测机构,提高食品安全检测能力。食品安全标准和监测体系的统一完整,将为我国大力发展食品市场准入制度和食品安全监管提供有力的技术支持。

4.推进食品安全监管法制化

目前,我国的食品法律法规无法掩盖食品畅销的全过程,以《食品卫生法》

为主导的食品安全法律法规体系已不能适应现代食品安全监管的需要,前不久国务院出台的《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》进一步明确了生产经营者和监督管理部门及其工作人员的责任,强调和重申了监督管理部门间的协调配合,具有一定的可操控性,但仍不能满足现实的需要,食品安全监管法制化建是仍待加强。

4.1加强食品安全法律、行政法规、地方法规、行政规章、规范性文件等多

层次法律体系,探索和反张继和国际接轨,又符合国强的理论、方法和体系。尽快纠正我国食品安全监管不规范、不够严密的缺陷,加速建立食品安全按前监管法制体系,从食品安全的全程监控着眼,把标准和规程落实到食品产业链的每一个环节,努力消费食品安全监管中“无人管、无力管、无法管、不会管”等问题。

4.2健全长效监管机制。4.2.1建立健全食品质量安全市场准入制度,提高食

食品安全监管体系论文篇(8)

“民以食为天”。食品的质量安全与人体健康、生命安全有着极为密切的关系。食品安全一直是人类发展关心的话题。随着我国经济社会的进一步发展,人们对食品安全也越来越重视。近几年来,食品安全事故频频发生,三聚氰胺、苏丹红、瘦肉精、“染色馒头”、地沟油等事件更是引发了中国老百姓对食品安全的集体不信任,也引起了我国政府的高度重视。食品安全是关系人民群众身体健康和生命安全的大事,而食品质量监督检验机构是食品安全的重要守卫者。监管人员要以对人民群众高度负责的精神,加大监管力度,严把食品安全关,确保广大群众都能吃上放心的食品。

《食品安全法》明确规定,食品生产者采购食品原料、食品添加剂、食品相关产品,应当查验供货者的许可证和产品合格证明文件;对无法提供合格证明文件的食品原料,应当依照食品安全标准进行检验;不得采购或者使用不符合食品安全标准的食品原料、食品添加剂、食品相关产品。食品生产企业应当建立食品原料、食品添加剂、食品相关产品进货查验记录制度,如实记录食品原料、食品添加剂、食品相关产品的名称、规格、数量、供货者名称及联系方式、进货日期等内容[1]。质监部门通过日常对企业的原料进货查验记录、生产过程控制记录等的查验,督促企业按照有关法律、法规、标准的有关规定,依法生产,规范生产活动,督促落实食品质量安全主体责任。

虽然我国已经有了一些关于食品安全的法律法规,但是

基金项目:天津师范大学大学生创新创业训练计划项目:“基于信息不对称理论的食品安全监管体系构建研究”(2012023)

作者单位:300387天津师范大学政治文化与政治文明建设研究院

食品安全问题的现状不容乐观,在食品的原料生产过程中仍然存在着许多问题。

一、存在的问题

1.农产品的生产者和养殖者存在违法行为

农产品的生产者和养殖者经常违法使用高毒高残留农药、抗生素、瘦肉精和激素等;违法使用食品添加剂和非食品原料生产加工食品;非法、超范围、超用量使用色素、防腐剂等食品添加剂;违法使用不合格原料生产加工食品,掺假制假,如使用发霉变质原料、过期产品、病死畜禽肉等。这些行为都对我国食品安全带来了极大的隐患。除此之外,我国还出现了一些在发达国家出现的食品污染,如在我国多个省份流行的大肠埃希菌等。在一些工业较为发达的地区,许多高污染企业不能按照有关部门的要求正常使用水污染物处理设施,而是直接将废水未经处理就排放至江河湖海甚至居民水源中,对人类的生命健康造成了直接影响。随着新技术、新工艺和新资源的不断发现并应用,我们的食品安全同样也面临着新隐患。转基因技术的应用、化学合成添加剂等新的食品添加剂的出现、食品新型包装材料所使用的化学材料等现象都应引起我们的高度重视。

2.信息不对称所导致食品安全问题

在食品安全问题中,其实许多方面都是由于信息的不对称所引起的。在食品方面的市场交易中,企业作为生产者,在信息方面拥有绝对的优势,对可能出现的问题和缺陷十分了解;销售者与生产企业相比,信息的拥有方面处于相对劣势的地位,但是依然可以根据自己的经验去了解产品的情况;而作为最广大群体的消费者,由于对产品信息缺乏了解的途径,就使得消费者不能准确辨别食品质量的优劣,一些消费者在贪图便宜的心理的驱使下,甚至还会选择一些价格便宜的低质量产品。一些生产者常常利用自身的优势,使用、滥用非法添加物以及食品添加剂,这对消费者的身体健康存在严重的影响。信息不对称问题成为我国食品安全生产加工中的重大问题,也是我国食品安全社会监督中最大的问题。

3.法律惩处力度较小

2006年出台的《农产品质量安全法》对之前的相关法律进行了很大的整理、修改和完善,但其惩处力度仍还不足,多数情况下的处罚以罚款或停业整改为主,这些惩处不足以震慑违法者。相比较国外的发达国家,他们严厉打击出现食品安全问题的企业,天文数字的罚款常常令商家无力支付,甚至陷入倒闭的境地,如此严厉的刑罚对不法供应商具有更高的威慑力,使其不敢再进行违法犯罪行为。

4.执法责任制不够完善,执法力度不足

当前,农产品安全监管权责不清是责任追究制度很难落实的重要原因之一。诸多行政部门都负责食品安全的具体事务。但是,大家都会争着抢着管那些对自身有利益的问题,而一旦真正出现了问题,却又会出现谁都不愿负责的局面。这样就严重影响了执法监督的权威性。此外,执法者自身也存在一定的问题。有些执法人员害怕得罪人,在执法行动中就会缩手缩脚;有的执法人员法律观念不强,就会导致野蛮执法的出现;还有的执法机构或执法人员实施重惩处而轻批评教育、重行政处罚而轻法制制裁。此外,大量的农业执法人员来自于专业技术领域,他们自身缺乏执法经验,执法水平和执法方式都有待进一步提高。

5.农产品质量检验标准及质量检验体系有待完善

我国现行的农产品质量安全标准体系很多是在上世纪七十年代制定的,当时我国农产品农药残留量比较高,而现在随着经济的不断发展,该标准体系执行到现在却没有进行较大的修订,一些食品标准项目指标陈旧落后,已经明显不符合现在的检测标准。政府部门在一些标准体系建设方面的落后,也严重影响着我国农业标准化生产、监管等工作的进行。目前我国大范围的快速检验体系还未建成,农产品质量监管的技术手段还没有完全发挥出它应有的作用。

6.食品原料生产检测设备差,检验检测水平较低,科研经费投入少。

在我国,国家质检总局、食品药品监管、农业部、卫生部等多个政府部门都有食品安全检验检测机构,各种检测机构职能叠加,使得本来稀缺的检测资源更加捉襟见肘,影响了食品安全的震慑威力和监督力度。在国外,基因探针等新的高科技检验检测手段已经应用在众多实践之中,而在我国却仍主要用于科研单位。在经费投入方面,我国与国外相比,更是少得可怜。

7.农产品市场准入门槛较低

农产品贸易的最后一道门槛是农产品市场准入制度,但目前我国还没有健全的市场准入制度。对于那些不集中的农贸批发市场,我们管理起来难度更大。我国还没有一个清晰完整的管理层次和体系,目前只有一些零散的法律法规散布在各级政府部门的规章规范之中。我国目前的市场准入制度还不够完善,这就直接导致了我国农业一体化程度较低,一些农产品市场主体在自己的生产经营活动中未能受到有效的监督。虽然上海、广州、北京等一些大城市已经初步建立起了农产品市场准入制度,但是该制度目前还不够完善,并且在全国范围内还未能建立起统一的格局。要想解决食品安全问题,我们要从全面抓起,从根本抓起。我们要重视食品原料的卫生质量监管这一环节,构建食品安全防护体系,建立统一、完善并具有统领能力的长效监管机制。我们要保证食用农产品和生产食品的原材料质量,加强对农资、农药的监管;加大对农药生产企业的监管;加大对食品原料、添加剂生产企业的监管,切实维护广大人民群众的健康安全。

二、对策及措施

1.正确全面地进行食品安全宣传

作为市场主体的企业,在食品安全问题的整个过程中,应树立起自己的第一责任人意识,监督企业建立相关的企业内部规范,树立正确的企业形象,加强企业自身的道德建设。对于分散程度较高的小作坊经营者,更应该引导其扩大自身的生产,坚持诚信守法的原则,加强自身的食品安全意识,我们还要指引整个食品行业共同去营造一种和谐的食品环境,最终提高食品的安全质量。

2.建立健全食品安全监管体系,从食品生产源头进行治理

各级检验监督机构都要对食品企业进行登记造册,对企业进行规范管理,全面建立起食品企业档案,努力做到随时有据可查。我们要加强对食品添加剂、食品原料、包装材料、食品用工具、消毒剂和食品标签等全方位的监管,逐步完善对食品原料生产领域的安全监管体系。我们还要建立健全安全风险监测分析和预警制度,提高原材料生产环节的安全监测、分析与预警的水平和能力。争取实现食品安全监管的早发现、早控制和早处理。

3.加大监管监测力度,对生产者进行动态跟踪监管

我们要加大监管监测力度,对生产者进行动态跟踪监管,对农村与城乡结合部等监管薄弱地区进行重点监管,加强对各面的监管。大力加强对违法滥用食品添加剂、违法滥用药等行为的打击,积极引导小作坊式生产者完善其食品生产条件,建立起更加行之有效的监管模式,落实好日常监管工作。

4.加强监管执法人员的教育和培训,加大部门间联合执法力度

目前,食品安全检验检测的工作人员总体水平还不够高,要大力加强监管工作人员的教育和培训工作,提高监管工作人员的整体素质和专业水准。进而积极协调各监督执法部门,加大联合执法力度,提高其执法效率。

5.加强有关食品安全信息的透明度

现阶段许多食品安全问题都是由于信息的不对称所引起的,面对此类情况,我们应加强信息的透明度,加强社会对生产者的监督。生产经营者和监管机构及时向市场昭示相关信息,建立起滞后性信息的修正机制,以便于社会公众及时准确地了解食品的相关信息。

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食品安全监管体系论文篇(9)

“民以食为天,食以安为先”,食品是人民群众赖以生存的物质基础[1],食品的安全与否关系到人民群众的身体健康和生命安全,更是关系到国家经济发展和社会和谐稳定,食品安全监管工作是政府的一项重大民生工程。近年来,从毒奶粉、地沟油、过期肉到最近的海底捞事件都不断地考验着消费者和政府的承受力,事故频发的背后折射出我国食品安全监管工作仍存在不完善的环节。随着政府深化改革工作的不断推进,从2014年开始,政府每年都会引进第三方评估机构对国家政务公开工作进行第三方评估工作,评估报告中包括了对食品安全信息的评估板块[2-3]。但是迄今为止,从第三方评估角度独立来评价食品安全监管质量、成效的研究几乎没有,更缺乏独立的第三方评估机制、方法。本文通过对政府食品安全监管工作的仔细研读、调研,初研适用的食品安全监管工作第三方评估机制方法,以评促建,希望通过科学的评估结论有助于政府建立更加有效的监管工作方法。

1.第三方评估的含义及其在我国的实践

第三方评估是指由独立于被评对象和服务对象之外的专业评估组织,遵循一定的原则和标准,运用合理、规范的程序和方法对所评对象从政策、规划、计划、项目、机构、人才、绩效等管理活动及其相关主体和要素开展的专业化咨询和评价活动。其作为一种外部监督机制,最早产生于20世纪20年代的英美等发达国家,且最初的第三方评估都是从对行政管理工作的评估开始,与政府绩效管理、政府绩效评估的概念联系在一起的。在我国,由于受到传统体制的影响,1986年以前是不允许第三方评估机构存在的,所有的政务信息依赖于行政系统内部自下而上的报告机制。1992年以后,我国政府绩效的第三方评估机构得到迅速的发展,许多优秀的评估机构涌现[4]。2014年6-8月,国务院通过引入第三方评估,邀请全国工商联、国务院发展研究中心、国家行政学院、中国科学院,针对19类60项具体政策展开调研,并且从2014年开始中国社会科学院法学研究所每年会对国务院部门和省级政府政务公开工作开展第三方评估,并出版中国政务公开第三方评估报告。目前,国内对于第三方评估的研究在各个领域都有应用,如医疗、教育、科技、金融、政府购买服务等,也有部分学者研究评估与新技术的结合等方面。一般来说,第三方同第一方和第二方之间没有根本利益的关联性,也不存在必然的行政隶属或股权收益等关系,是独立的第三方[5]。第三方评估主体通常是高等院校评估研究机构、专业性评估公司、社会公众组成的评估机构等[6]。第三方评估由于其独立性、客观性、专业性,使得评估结果更具有权威性和公正性,并且通过以评促建,进一步对完善有关方案和政策发挥重要作用,具有十分重要的意义。第三方评估机制的运作需要采用适宜的评估体系和先进科学的评估方法,评估方法是评估主体在评估过程中所采用的各种方法、手段和技术,对于评估有十分重要的意义,从某种程度上来说,评估活动的成功与否主要取决于评估方法选择的成功。第三方评估的方法有事前评估和事后评估,评估过程中有些方法是通用的,有些则不同,且都有定性和定量之分。其中,通用的方法有逻辑框架法、综合指标体系评价法、专家打分评价法以及信息调查法[4]。

2.政府食品安全监管现状

食品安全的监管是涵盖从农田到餐桌的全过程[7]。从监管对象分类,最主要的监管对象有食品生产环节的生产企业、食品经营环节的经营企业(包括网店、零售店等)以及食品流通环节的餐饮服务场所等。从食品安全监管的时间顺序分类,有事前监管、事中监管和事后监管[8]。食品安全监管要事先预防、事中控制及事后追溯。事前监管主要是指食品安全风险评估、食品安全信息公开、食品安全法律法规建设等方面,我国现行的食品安全法律包括《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国计量法》等[9],行政法规包括《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》等,以及包括一些地方人大批准的地方性政策法规;事中监管主要是指食品监督检查制度、食品抽样检验制度以及食品召回制度;事后监管主要是指政府对食品安全事故的反思、整改,对于发现的违法违规的行为进行相应的处理,发现犯罪行为移送相应的司法机关,建立食品安全信用档案体系等。我国在2013年大部制改革以前,食品安全监管实行多部门联合监管机制,由不同的行政职能部门按照行政职能对不同的环节进行监督管理,如农业部负责初级农产品的监管,工商总局负责食品流通全过程的监管,国家质量监督检验检疫总局负责食品加工生产的全过程的监管,卫生部负责致病源细菌的全程监管,食品药品监督管理局负责餐饮消费环节的食品监管[10]。由于这种多部门联合监管存在着监管真空地带、监管部门权力交叉以及部门之间协调问题,所以大部制改革后,国家组建了国家食品药品监督管理总局,负责食品安全监督管理综合协调,推动健全协调联动机制,食品安全监管进入了以食品药品监督管理部门为主,其他部门为辅的监管模式。

3.食品安全监管引入第三方评估的必要性

食品安全由于其本身固有的属性,是人民群众密切关注的社会热点和焦点,舆论燃点低,稍有波澜就会引起巨大的社会反响,所以食品安全的监管手段,法规、政策的制定就显得尤为重要,并且这些手段、政策法规是需要具体执行落实的,落实的好与坏,落实结果是否如预期设想,就需要引入评估,而传统的评估都是在监管部门内部或者是上级政府对下级监管部门的评估,都是属于内部评估。但第三方评估由于其本身独立的属性,可以客观科学地评价工作的成效、发现存在的问题;有助于针对问题找出解决方案,实现科学决策和精细化管理,并且相对于政府内部自上而下的评估来说,具有能够摆脱利益纠缠以及外部惩戒约束机制的优点。2016年,安徽省人大常委会针对正在起草中的《安徽省食品安全条例(草案)》,就部门间争议较大的食品生产加工小作坊、小餐饮和食品摊贩的准入管理等重要制度设计,引入第三方评估,委托第三方参与立法工作,这也是十八届四中全会决定在完善立法体制方面的创新举措[11]。所以,引入第三方评估不仅是食品立法工作创新的需要,更是整个食品安全监管体系工作的需要,对我国政府食品安全监管工作的进一步完善、提高是十分必要的。

4.食品安全监管第三方评估指标体系初研

第三方评估通用的方法有:逻辑框架分析法、综合指标体系评价法、专家打分评价法和信息调查法。逻辑框架分析法是一种按目标、产出和投入归纳政策的目标及效果的方法;专家打分法是一种定性描述定量化的政策评估方法;信息调查法主要是通过各类调查手段,获得第一手资料,从而为政策评估提供真实、可靠的信息。对于食品安全监管工作的评估,根据第三方评估方法体系可以初步采用通用评估方法中的综合指标体系评价法,综合指标体系评价法是在各专项评估基础上进行综合分析,将所选择的有代表性的若干个指标综合成一个指数,以此对具体事物得出综合性的评价[12]。食品安全监管评估工作如何建立具体的评估指标可以从监管工作的时间维度来分段进行,区分为:事前监管评估、事中监管评估以及事后监管工作,并在每个时间段上提取相应的评估指标,利用多指标综合指数的理论及方法,并采用层次分析加权法将不同的指标赋予不同的权重进行综合评估。本文基于目前的食品安全监管手段、工作来初步研究相应的评估指标。

4.1事前监管评估指标拟选取内容

事前监管也是事前预防性监管,根据目前事前监管的手段,可以对应相应的评估指标。从以下几方面来进行评估:(1)法律、法规执行、建设情况:可用于评价各级监管部门对于现行食品安全监管法律的执行力度;是否根据各地方的具体情况,与时俱进建立相应的地方性监管法规。(2)食品信息公开情况:包括食品安全的标准查询信息、食品标准建设情况、食品的信息披露平台的建设,可用于对地方监管部门的评估。(3)监管人员队伍建设情况:可用于评价各级监管部门是否对定期对监管工作人员进行政策、法规等的培训。(4)是否在相关食品安全风险预防控制措施:可用于评价各级监管部门对于对应的监管内容是否建立有相应的风险监管体系。

4.2事中监管评估指标拟选取内容

由于事前的预防手段有限,且很多情况无法做到预防监管,只有经过媒体、互联网络的传播以及消费者的举报,才能进行事中的监管。事中监管工作的评估可以从以下几方面进行:(1)食品安全定期抽检及信息情况:可以从抽检的制度、力度、频率以及抽检信息的公布情况来对地方监管部门进行评估。(2)食品安全检验检测机构建设情况:从具体每个监管部门下属的专职检验鉴定机构来进行评估,包括检验机构人员情况、检验手段、检验设备等各个方面。(3)食品安全行政执法情况:主要是对地方监管部门的行政执法方面,如执法人员态度、执法力度、执法效率、执法能力、执法案件数量、执法查处情况以及公安系统对违法犯罪案件处理情况等方面进行评估。(4)食品召回制度制定执行情况:包括对各级监管部门食品召回制度建设的情况、问题食品是否及时召回,以及对召回的不安全食品补救措施或销毁情况的监管等方面的评估。

4.3事后监管评估评估指标拟选取内容

事后监管虽然是政府监管体系的最后一环,但却也是最关键的一环,事后监管做的好与坏直接关系到人民群众对政府的信任度、关系到整个事故事态发展的趋势,更是关系到社会的稳定。所以对事后监管的评估可根据事后监管评估手段有以下几方面:(1)事故处理公开情况:主要是评估地方政府、监管部门对于事故调查处理信息的公布情况,是否公开、透明,是否厘清责任。(2)食品安全信用档案建设情况:评估各级监管部门是否建立有企业信用档案记录,是否建立各类企业的“黑/白名单”。(3)政府问责制度的落实情况:评估政府是否对于各级监管失职集体、个人有相应的处罚。(4)监管制度的完善情况:评估各级监管部门对事故后的监管制度是否做到进一步的完善,是否进一步号召社会监管力量。在以上指标选取的基础上,根据评估要素重要程度是否相同,选取不同的权重。各指标权重的取值范围应在0~1,同一层次的所有指标的权重之和应为1。确定评估指标、权重后,进行加权求和,最后得出具体的综合评估分值,其中,每项指标权重的选取需要经过行业内专家论证结合各相关方、公众调研、调查等手段之后才能确定。

5.结语

在我国,食品安全监管体系虽然经过多年的改革与发展,但仍然存在着信息不对称、监管实施不到位、法律法规、标准建设不健全等诸多问题[13-14]。本文通过对当前食品安全监管工作的分析,初步探讨研究适用于其的评估指标体系,希望借助外部社会力量,利用第三方公平、公正、独立的特点,通过利用评估结果,使得我国食品安全监管方法体系建设得到进一步的完善。但是,由于我国第三方评估工作起步较晚,目前并没有相关法律来保证第三方评估的地位[15],所以从信息采集工作来说,会遇到很大的困难,如被评估对象各级监管部门是否会全力配合,尤其是被监管对象与监管部门是整个监管链条上的利益相关方,被监管对象是否愿意提供所需的评估材料,并且所提供的资料数据是否真实有效;其次,评估指标权重的选取,需要经过实地调研,专家论证,指标权重选取合理与否关系着评估结果的公正性;再者,得出的评估结果是否会被认可,是否会被有效应用。以上等问题是制约食品安全监管第三方评估工作能否得以开展的关键因素。希望通过建立科学的评估指标、评估模型,得出客观的评估结论有助于政府进一步完善、建立科学有效的食品安全监督管理办法、设立科学的运行机制与保障体系。

参考文献:

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食品安全监管体系论文篇(10)

2、明确职责分工,加强协调配合,强化食品安全执法力度按照一个环节一个部门监管的原则,采取分段监管为主、品种监管为辅的方式,进一步明确监管责任分工。

3、定期组织召开食品安全领导小组工作会议,研究部署食品安全工作,及时传达和学习上级有关食品专项整治活动的会议和文件精神。根据各个时间段食品安全情况,在“五˙一”、“十˙一”两个黄金周期间组织开展有针对性的食品专项整治工作。

二、宣传教育工作

1、加强对《食品卫生法》、《产品质量法》、《标准化法》等法律法规的宣传教育,开展行业诚信教育和职业道德教育工作。

2、进一步做好舆论宣传工作。要充分发挥人民群众参与的社会监督和新闻媒体的舆论监督作用。采取各种形式,广泛宣传食品安全方面的知识和食品放心工程的内容,努力营造全社会参与监督食品安全的良好工作氛围,增强人民群众食品消费的维权意识和责任意识。

三、深化“三网”建设,构建食品安全长效监管机制

1、大力建设食品安全信用和信息体系。社区食品安全工作领导小组与食品监管、农业、林业、质量技监、工商、卫生等部门建立食品安全企业信用分类监管制和责任追究制,加大失信惩戒力度。加强食品安全信息管理和综合利用,逐步建立食品安全信息网络,构建信息平台,形成畅通的信息监测和通报网络体系,实现食品安全信息互联和资源共享,逐步形成统一、科学、高效的食品安全信息评估和预警体系,及时研究分析食品安全形势,对食品安全问题做到早发现、早预防、早整治、早解决。

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