城市公共行政论文汇总十篇

时间：2023-03-20 16:08:06

城市公共行政论文

城市公共行政论文篇（1）

城市化既是经济发展的产物,同时又是经济发展不可或缺的条件。而我国城市化的进程带有浓重的转轨经济色彩,改革开放以来城市人口增加基于以下三个主要因素:城市人口的自然增长,经济发展引致城市人口的迅速增加,以及随着计划经济时期被人为控制在各行政区划的人口的解禁而增加的流动人口。

城市化速度的加快使本来隐性的城市公共资源短缺很快显现出来,20世纪90年代中期至今,城市公共资源短缺的集中爆发从大城市逐渐蔓延到中小城市,并且集中表现在以下几个方面,如水务问题、公共交通、垃圾处理、供暖问题、城市管网建设等。各城市在极度被动的状态下开始了“兵来将挡、水来土堰”的城市公共资源供给的攻坚战,但政府很快就发现这是个无底洞,政府的投入永远无法满足城市化带来的公共资源需求膨胀,政府开始寻求其他的途径提供公共资源。在这方面实践走在了理论的前面,如PPP(Public-Private Partnership公私合作体制)模式。在国外比较着名的是英国撒切尔时期进行的私有化改革,在国内较早对这一领域进行探索的是天则经济研究所的公用事业研究。由于转轨经济的特殊性,在我国可参照的经验不多,更无可直接引用的案例,天则的公用事业研究也是边理论边实践,至今已有一些正待检验的案例。因此,可以说在我国城市公共资源的供给从理论到实践尚无比较成熟理论体系和可操作性规范。本文尝试从公共财政的视角分析城市公共资源整合的目标与原则,而这恰恰是进行城市公共资源整合所要解决的首要问题。本文包括如下三部分内容:城市公共资源内涵(本文所讨论概念的界定);城市公共资源管理研究的范围界定;城市公共资源整合的目标与原则。

一、城市公共资源的内涵

(一)城市公共资源的界定

城市公共资源是指自然生成或自然存在的资源以及由政府作为供给主体,被全体人民共享并具有一般公共物品特征的、城市生存和发展中不可或缺的物品。它能为人类提供生存、发展、享受的物质与条件,这些资源的所有权由全体社会成员共同享有,是人类社会经济发展共同所有的基础条件。

(二)公共资源的特点

城市公共资源属全体人员共同享有,一个物品是公共资源,必须有以下特点:

1.公共资源具有公共物品的特性。公共物品是相对于私人物品而言的。与私人物品相比,公共物品具有非排他性和非竞争性的所有权不属于某个人,而是属于部分成员和全体成员所有。它同时存在多个使用者,每一个使用者不存在竞争性,具有公共性质。

(1)公共资源的非排他性。一个使用者使用公共资源不会引起另一个使用者的效用减少。公共资源是一定区域内全体人员赖以生存的基础,是区域经济可持续发展的根本。

(2)公共资源的外部性。一旦公共资源遭到破坏时,对其他使用者来说会产生一种额外支出,例如,同使用一条河流的上下游两用户,上游企业排放污水必然会影响到下游居民正常生活。

2.公共资源具有稀缺性。在工业化社会以前,各种资源丰富,人们认为公共资源是取之不尽用之不竭的,然而随着工业化带来的经济飞速发展,科技的不断进步以及人口的剧增,人们才认识到了公共资源的稀缺也在日益增加。

3.公共资源具有整体性。这就决定了一旦某项公共资源受到破坏,将影响到公共资源的整体价值。如城市的环境污染、水资源短缺等会降低城市的整体价值。

4.公共资源价值具有一定的公益性。评价公共资源价值不仅偏重于其经济价值的评价,更重要的是偏重于对其公共资源的社会价值的评价,即公益性的评价。

城市公共资源具体包括:

1.城市中的自然资源。如空气、水、土地、森林、草地、湿地、矿产、海洋等资源。

2.城市中的社会资源。主要包括:一是有形资产。可经营资源、城市基础设施、城市生态环境、文物古迹和旅游资源等;二是无形资产。依附于有形资产的名称、形象、知名度和城市特色文化等无形资产的使用权、经营权、冠名权等相关权益。本文所讨论的公共资源问题主要集中在城市中的社会资源。

二、城市公共资源管理研究范围界定

通过上述公共资源的内涵分析,以及考察现代市场经济国家对城市公共资源管理的沿革,我们将城市公共资源管理的研究对象作如下界定:

(一)城市公共资源的提供

城市公共资源的提供主要针对上述分类中的公用事业部分而言。和其他转轨国家一样,我国公用事业也带有较为明显的计划经济的痕迹,因此我们在理论上首先应根据公共财政理论明确哪些是纯公共品,是由政府必须无偿提供的;哪些是准公共品必须由政府有偿提供的;哪些应该由市场提供的;哪些是暂时无法分清的。

(二)城市公共资源建设的融资模式研究

主要研究内容包括:全部由财政投资的公共资源;财政与市场共同出资的公共资源;由市场融资建设的公共资源。具体融资形式体现在:财政融资,包括财政预算、国债、政策收费等;银行贷款;企业和项目直接融资等。其中近年来表现尤其活跃的是企业和项目直接融资,涌现出很多重要的做法,包括:企业发行“准市政债券”;以信托为工具的“准市政债券”(如国内第一个成功的案例是上海外环隧道项目);保险资金的进入。2003年底,国务院常务会议原则通过《投资体制改革方案》,提出鼓励和促进保险资金间接投资基础设施。这些投融资模式应进行操作程序的规范、操作方法的完善,并逐渐将其一般化。

(三)城市公共资源的经营模式研究

在城市公共资源中有相当一部分是有偿提供的,这是一笔只要城市存在就永远不会枯竭的收入,现在由于经营城市公共资源的大都是国有企业,国有经济效率低是经济学人所共知的,因此现在经营城市公共资源的国有企业大都亏损。而私营经济的目标是利润最大化,在公众利益与其经济目标发生冲突的时候,难免会发生损害公共利益的事情,伦敦机场由于私有化而一度出现滞留旅客无法登机的混乱局面就是先例。城市公共资源经营模式研究从理论到操作细节的设计,以及适用的条件都应有事先的充分准备,而且需要通过区域试验不断积累经验,最终形成法律规范。

(四)城市公共资源的监管、评价体系研究

城市公共资源的监管、评价体系是城市公共资源正常有序运营的保障,监管、评价体系的不健全是转轨经济的又一特点,因此监管、评价体系的研究与城市公共资源运营模式研究同等重要。

三、城市公共资源整合的目标与原则

(一)城市公共资源整合的目标

通过城市公共资源的理论研究,以及对具体城市公共资源提供与管理的现状和背景分析,在借鉴国外和国内先进经验基础上,提出具体城市公共资源整合目标:理顺政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用;规范市场进入公共资源领域的规制及程序;完善城市公共资源监管体系;建立城市公共资源管理评价体系。

(二)城市公共资源整合的原则

1.以公共财政的理念为城市公共资源整合的基本理论指导

城市公共资源主要解决城市公共品的提供以及外部性的纠正,因此对现有城市公共资源进行整合的理论基础应是公共财政理论,以公共财政理论为基础,对具体城市的公共资源供给现状进行分析,确立政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用,确定市场进入城市公共资源领域范围。

2.以经济环境、人文环境和制度环境的区域性特征为城市公共资源整合的基本出发点

城市公共行政论文篇（2）

城市化既是经济发展的产物，同时又是经济发展不可或缺的条件。而我国城市化的进程带有浓重的转轨经济色彩，改革开放以来城市人口增加基于以下三个主要因素：城市人口的自然增长，经济发展引致城市人口的迅速增加，以及随着计划经济时期被人为控制在各行政区划的人口的解禁而增加的流动人口。

城市化速度的加快使本来隐性的城市公共资源短缺很快显现出来，20世纪90年代中期至今，城市公共资源短缺的集中爆发从大城市逐渐蔓延到中小城市，并且集中表现在以下几个方面，如水务问题、公共交通、垃圾处理、供暖问题、城市管网建设等。各城市在极度被动的状态下开始了“兵来将挡、水来土堰”的城市公共资源供给的攻坚战，但政府很快就发现这是个无底洞，政府的投入永远无法满足城市化带来的公共资源需求膨胀，政府开始寻求其他的途径提供公共资源。在这方面实践走在了理论的前面，如PPP(Public-Private Partnership公私合作体制)模式。在国外比较著名的是英国撒切尔时期进行的私有化改革，在国内较早对这一领域进行探索的是天则经济研究所的公用事业研究。由于转轨经济的特殊性，在我国可参照的经验不多，更无可直接引用的案例，天则的公用事业研究也是边理论边实践，至今已有一些正待检验的案例。因此，可以说在我国城市公共资源的供给从理论到实践尚无比较成熟理论体系和可操作性规范。本文尝试从公共财政的视角分析城市公共资源整合的目标与原则，而这恰恰是进行城市公共资源整合所要解决的首要问题。本文包括如下三部分内容：城市公共资源内涵(本文所讨论概念的界定)；城市公共资源管理研究的范围界定；城市公共资源整合的目标与原则。

一、城市公共资源的内涵

(一)城市公共资源的界定

城市公共资源是指自然生成或自然存在的资源以及由政府作为供给主体，被全体人民共享并具有一般公共物品特征的、城市生存和发展中不可或缺的物品。它能为人类提供生存、发展、享受的物质与条件，这些资源的所有权由全体社会成员共同享有，是人类社会经济发展共同所有的基础条件。

(二)公共资源的特点

城市公共资源属全体人员共同享有，一个物品是公共资源，必须有以下特点：

1．公共资源具有公共物品的特性。公共物品是相对于私人物品而言的。与私人物品相比，公共物品具有非排他性和非竞争性的所有权不属于某个人，而是属于部分成员和全体成员所有。它同时存在多个使用者，每一个使用者不存在竞争性，具有公共性质。

(1)公共资源的非排他性。一个使用者使用公共资源不会引起另一个使用者的效用减少。公共资源是一定区域内全体人员赖以生存的基础，是区域经济可持续发展的根本。

(2)公共资源的外部性。一旦公共资源遭到破坏时，对其他使用者来说会产生一种额外支出，例如，同使用一条河流的上下游两用户，上游企业排放污水必然会影响到下游居民正常生活。

2．公共资源具有稀缺性。在工业化社会以前，各种资源丰富，人们认为公共资源是取之不尽用之不竭的，然而随着工业化带来的经济飞速发展，科技的不断进步以及人口的剧增，人们才认识到了公共资源的稀缺也在日益增加。

3．公共资源具有整体性。这就决定了一旦某项公共资源受到破坏，将影响到公共资源的整体价值。如城市的环境污染、水资源短缺等会降低城市的整体价值。

4．公共资源价值具有一定的公益性。评价公共资源价值不仅偏重于其经济价值的评价，更重要的是偏重于对其公共资源的社会价值的评价，即公益性的评价。

城市公共资源具体包括：

1．城市中的自然资源。如空气、水、土地、森林、草地、湿地、矿产、海洋等资源。

2．城市中的社会资源。主要包括：一是有形资产。可经营资源、城市基础设施、城市生态环境、文物古迹和旅游资源等；二是无形资产。依附于有形资产的名称、形象、知名度和城市特色文化等无形资产的使用权、经营权、冠名权等相关权益。本文所讨论的公共资源问题主要集中在城市中的社会资源。

二、城市公共资源管理研究范围界定

通过上述公共资源的内涵分析，以及考察现代市场经济国家对城市公共资源管理的沿革，我们将城市公共资源管理的研究对象作如下界定：

(一)城市公共资源的提供

城市公共资源的提供主要针对上述分类中的公用事业部分而言。和其他转轨国家一样，我国公用事业也带有较为明显的计划经济的痕迹，因此我们在理论上首先应根据公共财政理论明确哪些是纯公共品，是由政府必须无偿提供的；哪些是准公共品必须由政府有偿提供的；哪些应该由市场提供的；哪些是暂时无法分清的。

(二)城市公共资源建设的融资模式研究

主要研究内容包括：全部由财政投资的公共资源；财政与市场共同出资的公共资源；由市场融资建设的公共资源。具体融资形式体现在：财政融资，包括财政预算、国债、政策收费等；银行贷款；企业和项目直接融资等。其中近年来表现尤其活跃的是企业和项目直接融资，涌现出很多重要的做法，包括：企业发行“准市政债券”；以信托为工具的“准市政债券”(如国内第一个成功的案例是上海外环隧道项目)；保险资金的进入。2003年底，国务院常务会议原则通过《投资体制改革方案》，提出鼓励和促进保险资金间接投资基础设施。这些投融资模式应进行操作程序的规范、操作方法的完善，并逐渐将其一般化。

(三)城市公共资源的经营模式研究

在城市公共资源中有相当一部分是有偿提供的，这是一笔只要城市存在就永远不会枯竭的收入，现在由于经营城市公共资源的大都是国有企业，国有经济效率低是经济学人所共知的，因此现在经营城市公共资源的国有企业大都亏损。而私营经济的目标是利润最大化，在公众利益与其经济目标发生冲突的时候，难免会发生损害公共利益的事情，伦敦机场由于私有化而一度出现滞留旅客无法登机的混乱局面就是先例。城市公共资源经营模式研究从理论到操作细节的设计，以及适用的条件都应有事先的充分准备，而且需要通过区域试验不断积累经验，最终形成法律规范。

(四)城市公共资源的监管、评价体系研究

城市公共资源的监管、评价体系是城市公共资源正常有序运营的保障，监管、评价体系的不健全是转轨经济的又一特点，因此监管、评价体系的研究与城市公共资源运营模式研究同等重要。

三、城市公共资源整合的目标与原则

(一)城市公共资源整合的目标

通过城市公共资源的理论研究，以及对具体城市公共资源提供与管理的现状和背景分析，在借鉴国外和国内先进经验基础上，提出具体城市公共资源整合目标：理顺政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用；规范市场进入公共资源领域的规制及程序；完善城市公共资源监管体系；建立城市公共资源管理评价体系。

(二)城市公共资源整合的原則

1．以公共财政的理念为城市公共资源整合的基本理论指导

城市公共资源主要解决城市公共品的提供以及外部性的纠正，因此对现有城市公共资源进行整合的理论基础应是公共财政理论，以公共财政理论为基础，对具体城市的公共资源供给现状进行分析，确立政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用，确定市场进入城市公共资源领域范围。

2．以经济环境、人文环境和制度环境的区域性特征为城市公共资源整合的基本出发点

城市公共行政论文篇（3）

城市化速度的加快使本来隐性的城市公共资源短缺很快显现出来,20世纪90年代中期至今,城市公共资源短缺的集中爆发从大城市逐渐蔓延到中小城市,并且集中表现在以下几个方面,如水务问题、公共交通、垃圾处理、供暖问题、城市管网建设等。各城市在极度被动的状态下开始了“兵来将挡、水来土堰”的城市公共资源供给的攻坚战,但政府很快就发现这是个无底洞,政府的投入永远无法满足城市化带来的公共资源需求膨胀,政府开始寻求其他的途径提供公共资源。在这方面实践走在了理论的前面,如PPP(Public-PrivatePartnership公私合作体制)模式。在国外比较着名的是英国撒切尔时期进行的私有化改革,在国内较早对这一领域进行探索的是天则经济研究所的公用事业研究。由于转轨经济的特殊性,在我国可参照的经验不多,更无可直接引用的案例,天则的公用事业研究也是边理论边实践,至今已有一些正待检验的案例。因此,可以说在我国城市公共资源的供给从理论到实践尚无比较成熟理论体系和可操作性规范。本文尝试从公共财政的视角分析城市公共资源整合的目标与原则,而这恰恰是进行城市公共资源整合所要解决的首要问题。本文包括如下三部分内容:城市公共资源内涵(本文所讨论概念的界定);城市公共资源管理研究的范围界定;城市公共资源整合的目标与原则。

一、城市公共资源的内涵

(一)城市公共资源的界定

(二)公共资源的特点

城市公共资源属全体人员共同享有,一个物品是公共资源,必须有以下特点:

城市公共资源具体包括:

1.城市中的自然资源。如空气、水、土地、森林、草地、湿地、矿产、海洋等资源。

二、城市公共资源管理研究范围界定

通过上述公共资源的内涵分析,以及考察现代市场经济国家对城市公共资源管理的沿革,我们将城市公共资源管理的研究对象作如下界定:

(一)城市公共资源的提供

(二)城市公共资源建设的融资模式研究

(三)城市公共资源的经营模式研究

(四)城市公共资源的监管、评价体系研究

三、城市公共资源整合的目标与原则

(一)城市公共资源整合的目标

(二)城市公共资源整合的原则

1.以公共财政的理念为城市公共资源整合的基本理论指导

2.以经济环境、人文环境和制度环境的区域性特征为城市公共资源整合的基本出发点

城市公共行政论文篇（4）

在世界城市化进程日趋加剧的今天，提升城市竞争力，成了近年来国内外城市管理的新课题。城市形象的塑造与传播，对于优化城市发展的外部环境、凝聚优质资源、提升城市竞争力具有重要作用。城市形象通常是指“构成城市各种要素的综合的外在表现，是城市整体印象和风格的体现，包含了广阔的文化内涵”。②它是包括城市政治文明、经济建设、社会风尚、文化生活等多种因素在内的综合实力的外在表现，是城市的地理、政治、经济、文化等客观特征在公众主观心理上的投射。“城市形象是人们对城市的主观印象，是通过大众传媒、个人经历、人际传播、记忆以及环境等因素的共同作用而形成的。”③一方面，大众传媒本身具有的信息传播、舆论引导、环境监测、文化传承等功能，是城市形象得以塑造和传播的有效途径；另一方面，城市密集的人口、相对集中的资源、开放的文化体系等，又促进了传媒信息的收集和传播。

次国家行为体视阈中的城市外交

传统的国际关系理论，偏重于将国家作为国际关系的主要行为体。随着国际关系理论研究的不断深入，包括超国家行为体和次国家行为体在内的非国家行为体也被纳入国际关系行为体的研究范畴。

美国学者詹姆斯·罗西瑙的“两枝世界理论”认为，当今世界已同时出现了分散化和一体化两种趋势。与传统国家作为一体化趋势的主要推动者相对应，次国家行为体成为分散化趋势的主要推动者。两者相互作用，逐渐演化成了私人事务世界、地区事务世界、全球事务世界等三种不同的世界。这些不同的世界将以国家为中心或以国家之外的多个中心作为划分依据，形成世界政治的“两枝结构”。他认为，“以国家为中心的世界中的国家行为体和多中心世界中的次国家行为体是对等的，它们相互竞争、合作、互动或共存，不断挑战和削弱传统的国家行为体的主导作用，推动世界政治的面貌发生改变。”④这一理论为将城市作为次国家行为体，为城市外交的研究开辟了新的空间。此后，平行外交论、多层外交论、地区国家论、超国际主义理论等都从不同侧面论证了城市作为次国家行为体参与外交活动的理论研究价值和现实可行性。

近年来，以城市为代表的次国家行为体在国际舞台上的身影日渐活跃。有学者指出，一种较为可能也较为现实的前景是：“各国的中央政府将继续主导而不是垄断一国的对外关系，特别是在政治和安全等‘高级政治’领域；而次国家政府将更深地卷入一国的外交政策决策过程，并加强自己在世界舞台上的存在，尤其是在经济社会和文化等‘低级政治’领域。如果双方能够确立这样的共识，即在‘高级政治’领域内中央政府占据支配地位，在‘低级政治’领域中双方形成协调和磋商的关系，那么，一种能够适应21世纪的国际关系形态、中央主导下的共赢外交格局就已经呼之欲出了。”⑤这意味着，以国家为主体、以城市等次国家行为体为主要参与者的外交新格局将逐渐成为一国处理国际事务的主流形态。

世界各国都将城市外交作为国家总体外交的重要组成部分，城市外交主要指：“城市或其附属机构、市民等代表城市与其他国家、城市或其附属机构、市民间相互接触，促进加深理解与交流，旨在构建一种稳定的安全环境，各方能在和平、发展与繁荣的气氛中生活与工作。城市外交也可理解为在国际政治舞台上，城市与其他行为体展现自己，实现相互利益的机制和进程。”⑥城市外交的作用主要体现在配合国家总体外交、参与全球竞争与合作、促进区域协调发展等方面。目前，我国已有上海、天津、广东、温州等四省市成立公共外交协会，努力搭建推进城市外交事业的平台，促进与世界各国的交流与合作，推动城市形象的塑造与传播。

城市外交与城市形象传播

城市外交与城市形象传播有着密不可分的联系。一方面，以城市为主体开展的各项外交活动，都是对城市形象的塑造与传播；另一方面，通过传播构建的对于城市形象的评价和反馈，直接影响城市外交的实际成效。因此，应将城市形象传播纳入城市外交战略中，通过正面城市形象的构建与传播，营造良好的外部环境，推动城市外交的开展。

在城市外交中应充分发挥传媒的力量。从媒体的角度来说，通过议程设置、受众细分、媒介整合等途径，增强城市形象传播的广度和深度，不断提升城市的知名度和美誉度。从地方政府这一城市外交主体的角度而言，在重视大众传媒对城市形象传播的同时，还可举办各类公关活动，鼓励市民和游客通过人际传播途径传播城市形象，利用新媒体等拓展新的传播途径，建立舆情研判和反馈机制。

在利用传播媒介推动外交实践中，城市外交可借鉴公共外交的相关做法。公共外交是：“一个国家为了提高本国知名度、美誉度和认同度，由中央政府或者通过授权地方政府和其他社会部门，委托本国或者外国社会行为体通过传播、公关、媒体等手段与国外公众进行双向交流，开展针对全球公众的外交活动，以澄清信息、传播知识、塑造价值进而更好地服务于国家利益的实现。”⑦相对应而言，城市外交是在以城市为主体开展外交活动的过程中，通过大众传媒等载体展现自身形象、促进相互理解与交流、加强国际间交流与合作、构建有利于自身发展的国际舆论环境。可见，城市外交和公共外交在目的、途径、载体等方面都有着相似和交叉之处。

2004年3月，我国外交部设立“公共外交处”，标志着我国正式将公共外交纳入国家总体外交战略之中。几年来，我国在公共外交领域的研究与实践取得了较为丰硕的成果。北京奥运会、上海世博会的成功举办，国家形象宣传片的制作与播出等，都反映了我国在公共外交实践领域中国家形象传播方式的多元化、传播策略的有效性以及传播成效的显著性。相比较而言，我国的城市外交仍处于起步探索阶段，但已有城市将发展外交事业纳入城市发展的战略规划中。有专家预言，城市外交加公共外交，将构成中国对外关系发展的大趋势。因此，要充分发挥公共外交和城市外交的作用，配合总体外交、加强资源整合、增强传播意识、明确传播策略，构建并传播良好的地区及国家形象，不断提升国际话语权，实现国际竞争力的显著增强。

注释：

①【德】斯宾格勒：《西方的没落》[M]，陕西师范大学出版社，2008年版，第96页

②马瑞：《浅谈省城城市形象力的提升问题》[J]，《经济论坛》，2004年12月，第153页

③Foot， J.M. （1999）. From boomtown to bribesville；The images of the city.Milan， 1980-97.UrbanHistory， 26， 393～412

④James N. Rosenau， Distant Proximities， Dynamics beyond Globalization， Princenton： Princeton University Press， 2003， 78

⑤陈志敏：《次国家政府与对外事务》[M]，长征出版社，2001年版，第172页

城市公共行政论文篇（5）

城市化速度的加快使本来隐性的城市公共资源短缺很快显现出来，20世纪90年代中期至今，城市公共资源短缺的集中爆发从大城市逐渐蔓延到中小城市，并且集中表现在以下几个方面，如水务问题、公共交通、垃圾处理、供暖问题、城市管网建设等。各城市在极度被动的状态下开始了“兵来将挡、水来土堰”的城市公共资源供给的攻坚战，但政府很快就发现这是个无底洞，政府的投入永远无法满足城市化带来的公共资源需求膨胀，政府开始寻求其他的途径提供公共资源。在这方面实践走在了理论的前面，如PPP(Public-PrivatePartnership公私合作体制)模式。在国外比较著名的是英国撒切尔时期进行的私有化改革，在国内较早对这一领域进行探索的是天则经济研究所的公用事业研究。由于转轨经济的特殊性，在我国可参照的经验不多，更无可直接引用的案例，天则的公用事业研究也是边理论边实践，至今已有一些正待检验的案例。因此，可以说在我国城市公共资源的供给从理论到实践尚无比较成熟理论体系和可操作性规范。本文尝试从公共财政的视角分析城市公共资源整合的目标与原则，而这恰恰是进行城市公共资源整合所要解决的首要问题。本文包括如下三部分内容：城市公共资源内涵(本文所讨论概念的界定)；城市公共资源管理研究的范围界定；城市公共资源整合的目标与原则。

一、城市公共资源的内涵

(一)城市公共资源的界定

(二)公共资源的特点

城市公共资源属全体人员共同享有，一个物品是公共资源，必须有以下特点：

城市公共资源具体包括：

1．城市中的自然资源。如空气、水、土地、森林、草地、湿地、矿产、海洋等资源。

二、城市公共资源管理研究范围界定

通过上述公共资源的内涵分析，以及考察现代市场经济国家对城市公共资源管理的沿革，我们将城市公共资源管理的研究对象作如下界定：

供的；哪些应该由市场提供的；哪些是暂时无法分清的。

(二)城市公共资源建设的融资模式研究

(三)城市公共资源的经营模式研究

(四)城市公共资源的监管、评价体系研究

三、城市公共资源整合的目标与原则

(一)城市公共资源整合的目标

(二)城市公共资源整合的原則

1．以公共财政的理念为城市公共资源整合的基本理论指导

2．以经济环境、人文环境和制度环境的区域性特征为城市公共资源整合的基本出发点

城市公共行政论文篇（6）

近代城市管理理论主要以对城市社区形态、结构的重新规划与设计为发端和基本内容．文艺复兴之后的工业化、城市化进程带来了对城市管理的多重需求，不仅重构了近代城市的产业特质，也重组了近代城市的空间布局重塑了城市发展的功能与目标。城市理念最初来源于文艺复兴后到现代化萌发期间．人们对人类理想居住场所的创造性想象与理性设计而创造了城市雏形芒福德(Munford．1922)对城市历史学研究考察了人类近几百年来对理想城市的思考，强调城市理想状态中城市与农村的协调而提出将城市与农村融合为一体。

19世纪末．霍华德(Howard．1898)针对城市无计划发展带来的拥挤、低效和高费用弊端，主张“田园城市(GardenCity)”的新型城市规划理念认为新型城市应兼有旧城市活力机遇和乡间的宽敞以及合理布局的效率等特征，并认为其重要特点是规模较小且设施齐全即兼有城市和乡村优点的理想城市。1928年．德国、意大利、比利时、荷兰奥地利、西班牙、瑞士等国著名城市建筑和规划专家发起成立国际现代建筑协会(CIAM)，后逐渐发展成为有影响的国际性学术团体，并于1933年发表都市计划，又称”雅典”，拓展了当时盛行的以追求空间形态等建设主体完备的城市理论开始从多学科、多需求角度考虑城市住宅娱乐交通工业生产、文物保护等各方面的规划建设与管理．提出一系列城市公共管理的开创性构想被认为是近代城市单一规划设计理念向现代综合管理建设理论过渡的重要里程碑。

2O世纪中叶城市及城市管理研究领域进一步扩大．同时伴随着社会学生态学、地理学交通工程等学科也逐渐形成自身独立的城市发展理论．城市管理理论内容更为具体化系统化综合化芒福德(Munford1938)在此时期又进一步提出了有关城市规划的若干思想．再次成为现代城市管理规划运动的重要指导．并在政府官员和规划家中取得信任，随即根据他的理念在英国推出了关于城市及城市管理研究的重要成果——巴罗报告”(BarrowReport)．直接干预影响了英国社会经济发展的战略决策计划．并导致1945-1952年英国战后一系列城市公共管理研究决策机构的建立。由此开始，城市及城市管理科学的研究频繁与国家和各级政府决策机构交流并逐渐结合，影响社会管理者的战略意志和管理目标取向城市管理科学本身也由于实践的快速发展使得其综合性、社会性、战略性和系统性曰益增强。总体来看二战后城市公共管理科学面临的问题已经不再单纯是城市规划或城市基础设施等城市物质形态的发展．城市人口、交通环境污染、社会动乱、经济发展等复合性社会问题成为城市公共管理研究的重心。此时，城市公共管理理论的重点已从物质环境建设转向了公共政策和社会经济等根本性问题成为政府管理决策的重要理论依据和广泛关注的社会科学研究领域。

2现代城市公共管理发展理论：新公共管理理论及其应用

现代城市公共管理，被认为是城市政府、市场和其他城市利益相关者以城市的长期稳定、协调发展和良性运行为目标，以城市为管理对象．对城市规划、建设、发展的全面过程和运行与再生的全部活动所进行的有机协调活动；是在市场机制调节的基础上．运用一定的城市治理制度安排和体现先进水平的科技手段．互动合作整合城市人、财、物、信息等各种资源实现城市高效协调运行和各项功能正常发挥，促进城市经济、社会和环境和谐发展促进城市社会与人类健康发展的创造性活动”。

城市公共管理本质上属于较高层级的政府公共管理其目标定位应是以人为本以城市和谐稳定为目标设计相宜的体制机制．合理利用科学的技术手段实现城市经济、社会与环境的协调发展。20世纪70年代开始，一股新部门管理改革浪潮席卷包括发达国家转型国家及发展中国家在内的世界各国，引发了新公共管理(NPM，NewPublicManagement)理论的兴起和发展。摩尔等人(Mooreetal，1994)认为新公共管理最核心的特征是．在非私人的政府管理部门试图引入或模仿市场机制或私人部门的一些特征。麦特卡尔菲和理查兹(MetcalfeandandRichards1990)认为，虽然私人部门和公共部门的背景或面临的环境不同，但是将公共部门的活动置于市场压力和利用市场规则来达到某些公共目的．能够获得效率和效益的提升。非洲、亚洲和拉美国家逐渐增多的公共部门收敛趋势(凯科特和贝克，KiCkertandBeck，1995)或”扩散化的改革(哈利根Ha…gan，1997)”，及“全球化趋势(弗林，FIYnn．1997)都被认为是新公共管理的实践。更值得注意的是，在经济危机和结构调整背景下的公共部门改革，被认为是在新公共管理框架下的更广泛意义上的行政职能调整和公共服务提供的改变(宾纳菲尔特，Bienefeld．1990；曼坎德拉Mukandala．1992)。拉尔比(Larbi．1999)认为，在一些发达国家和发展中国家，国际货币基金组织和世界银行支持的结构性调整项目(InternationalMonetaryFund／WorldBank—supp0rtedstructuraladjustmentprogrammes(SAPs))使得政府与公共部门的角色及其机构性质更倾向于市场导向和私人部门导向，这种结构性的国家行政改革是由多种原因造成主要是由于战后中央政府陷入持久的经济和财政危机．但是发达国家和发展中国家引发新公共管理的因素却有所不同发达市场经济国家经济、社会、政治、技术和制度环境的综合变化引起和造成了公共行政及管理体系的根本变动(泽富凯克，Zifcak．1994；格里尔Greer1994马什卡雷尼亚什．Mascarenhas1993；莱恩．Lane．1997凯特尔KettI．1997)。这种变动的主要目的是政府管理体制和公共服务提供渠道的改善．强调效率性．经济性及最终的效果性(麦特卡尔菲和理查兹MetcalfeandRichards．1990)．而发展中国家更多的是由于经济危机引起2O世纪80年代的公共~pf-]改革。

例如在非洲的亚撒哈拉地区经济及财政危机引发经济改革．进而引起公共管理部门改革。其他一些非洲和拉美国家陷入暂时的国内和国外债务危机．贸易条件恶化．国际货币市场真实利率上升，高通胀低储蓄和低投资，基本消费品缺乏．这些经济危机最终要求政府公共管理体制进行改革。亚洲国家，印尼马来西亚和韩国的经济危机亦是导致公共部门改革的首要诱因。泊林达诺(P01jdano，1999)对发展中国家实践新公共管理理论的情况进行了概述．认为虽然许多发展中国家将运用新公共管理理论改革国家及城市公共管理列入了议事日程但是却完全没有纳入任何新公共管理的思想及举措．更槽糕的是，这种改革的初衷与其完全没有联系或完全相悖．因此．新公共管理理论作为一种理论影响较大．但是更多地是在思想层面而不是实践。他对亚非近40多个发展中国家的实践进行了比较，重新检验了由于腐败和低下的行政能力，新公共管理并不适合发展中国家”这一论断的武断性，认为发展中国家失败和成功的许多例证说明，不同国家新公共管理改革的发端更多地决定于地方化的偶然因素，而不是一般化的国家行为．新公共管理改革需要更加开放的思想来根据形势的需要思考不同政治背景、不同经济体制下中央政府与地方政府的行政目标和公众需求。可见，体现于实践的新公共管理理论核心思想是：作为管理主体的政府成为多元管理体系的组织者协调者，不再全揽公共管理的所有事务而是引入市场竞争机制．让更多的私营部门参与公共服务的供给．广泛采用私营部门成功的管理方法手段和经验．通过公共部门与私营部门之间公共部门机构之间形成适度合理有序的竞争，降低政府管理成本，提高政府服务水平和工作效率，进一步调整并优化政府职能。

3当代城市公共管理的新阶段：数字城市管理体系

一般来说．以政府机构与公众及私人组织之间的相互作用水平为准政府管理方式发展至今经历了信息(Information)交互(Interaction)、提交(Processing)和交易(Transaction)这四个阶段(见表1)，目前处于交易阶段，这一阶段政府管理方式不再是简单的政府门户网站．而是政府信息、服务的融合，公众通过这个平台能够更方便进入一个多机构、多服务的政府管理系统。这也是政府管理方式的一次变革．其更关注政策或战略的制定．为公众和企业提供更有效的全面的在线服务媒介．而且能够借助外部的技术和人力资源来完成这些活动。这～阶段受众能够全面与政府服务机构交互．接受全面和制定式的信息及服务。

这是一个更加复杂和不断完善的系统，丰富的信息、交易平台及多媒介是主要的特征。交易阶段政府管理模式的一个明显特征是政府显著的数字及多极化特征因此这一阶段的政府也被成为数字政府”数字政府(E—GovernmentDigitalGovernment)包含狭义和广义的定义美国得克萨斯州数字政府规划(StateofTexassElectronicGovernmentStrategicPlan)中将数字政府明确定义为：各级政府与公众、企业之间借助电子通信技术开展的政府活动包括：产品及服务的提供和购买．产生及接受(政府)指令．提供及获取信息以及完成金融交易”。。数字政府被认为是新公共管理理论革命最后的实践，其成为公共部门改革公共服务的主要推动力其对政府管理的影响更倾向于归入后新公共管理理论。最早的数字政府可以追溯到1997年，由美国国家科学基金会(USNationalScienceFoundation．NSF)发起并逐步引入。1997年，基于一份关于21世纪迈向数字政府的报告．美国国家科学基金会开始指导美国联邦政府利用Internet技术来提高公共服务透明度．由此利用现有的先进技术建立高效数字政府的理念初现雏形随后发展迅猛并迅速得到推广和应用。仅1997年，世界范围内有1915个中央级政府机构建立了相应的政府公共网站，2000-2001年．短短一年这一数字增长到9363个(CyPRGCyberspacePolicyResearchGroup．虚拟政策研究中心，2001)。，美国以拥有403家政府公共服务网站(这里仅以数量计．不论服务质量)独霸数字政府发展的鳌头，一些发展较早的国家包括法国．巴西、葡萄牙及丹麦等也建立了政府公共服务网站。加特纳(Gartner．2000)将数字政府的特征概括为：数字政府即通过各种技术、网络及新媒体发展．推动政府机构内部及社会91、部的连续转型，从而对政府提供的公共服务，参与公共事务活动的能力和管理水平进行最优化的结果，其实质是政府管理手段和管理理念的公共化和透明化。帕尔多(Pardo2000)进一步概括了数字政府区别于传统政府的主要功能：(1)公众获知政府信息更加便利(2)更加清晰地遵守～般性规则；(3)公众借助政府提供的数字平台和公共协助更有效地取得个人利益(4)政府之间活动及政府与企业之间活动的便利和公开：(5)政府对政府的信息和服务融合(6)公众参与公共管理活动的更广泛性。数字政府将进一步带动整个社会信息技术的融合和应用．形成“数字政府——数字企业——数字公众三位一体的数字社会。方(Fang．2002)将数字政府的类型概括为八种：政府一市民(Government—to-C…tzenG2C)；市民一政府(Citizen—to-GovernmentC2G)政府一企业(Government—fo—BusinessG2B)企业一政府(Business-to—GoVernmenIB2G)政府一政府供职人员(Govemment—t0一EmployeeG2E)：政府～政府(Government-to-Government，G2G)j政府一非营利组织(Government-to-Nonprofit．G2N)非营利组织一政府(NOnproflt～to—Government．N2G)。数字政府的建立需要重视其中的五种关系：市民一政府(Cltizen-to-Government，C2G)企业一政府(Business-to-GovernmentB2G)政府一政府(Government-to—Government，G2G)；政府一非营利组织(Government-to-Nonprofit．G2N)：政府一政府供职人员(Government—to—Employee．G2E)。

具体来看，首先，市民一政府的关系反映了公众个人对政府提供的公共信息与服务的需求这些服务包括发放有关许可和执照如驾驶许可，渔业许可等．不仅包括纳税人对中央政府及地方政府的税费支付。也应该囊括政府对纳税人的退税等服务。其次，企业一政府的关系主要是企业、商务活动及合作组织对政府提供服务的需求．包括营业许可用工信息及经营选址等服务。最后政府一政府(GOVernment～to—GovernmentG2G)；政府一非营利组织(Government-to—Nonprofit，G2N)：政府一政府供职人员(Government—to-Employee．G2E)的这三种关系源于其三者相互之间及其自身内部机构及政府供职人员提供及完善政府服务的要求包括政府公务活动、政府采购及政府内部资金转移及其他相关的服务。目前数字政府的发展阶段主要存在于市民一政府(Citizen-to-GoVernmem，C2G)：企业一政府(Business-to-GovernmentB2G)：政府一政府(Government-to-GovernmentG2G)这三种关系之间．尤其是前两种服务需求较大．发展较快。

由此．现代城市数字管理系统强调不同机构与组织之间相互传递信息，构成内外部联动的“开放式循环。其中内部的信息双向流动包括地方政府与中央政府之间，以及这两级政府与非营利组织之间的交流。外部信息流动分支包括地方政府与公众之间以及地方政府与企业之间的相互传递。这里．地方政府不仅承担着本级政府与公众和企业之间的信息、服务联通，更重要的一个方面是，其是公众及企业与中央政府之间信息交换的媒介。中央政府向公众和企业的各种信息．需要通过地方政府的相关活动进行传递和解读因此．地方政府在整个数字整合系统中承担着举足轻重的作用是中央政府信息传递与反馈的主要渠道这显示出城市管理系统的重要性，地方政府建立的城市管理系统不仅提供了公众与企业及其他组织需要的信息及服务来源，而且是贯通中央政府信息上下流动的决定性环节通过地方政府实施的城市管理系统，中央政府的各种信息及政策才能得到顺畅的和贯彻．意味着借助于城市管理系统，地方政府成为中央政府实现其政策目标的主要执行者，也是公众及企业信息及其他服务需求的主要提供者。

4启示

未来．城市公共管理的发展趋势将更加体现以人为中心．从对人财物等硬件”为重点的管理转向以知识和学习等软件为重点的柔性化管理管理的决策、执行和监督将完全建立在数字化基础之上，并不断扩大市民参与．实现管理透明与公开。根据上述理论及实践演进的梳理得到以下几点启示：

4．1城市公共管理主体多元化趋势将更趋明显．在此基础上建立的现代城市管理三元治理结构成为必然选择加快引入私营部门、第三部门等新的组织要素，建立由政府、企业社会组成的多元化主体城市治理结构以弥补政府失灵和市场失灵。在这种三元治理结构中，政府是组织者和指挥者其行为决定和影响其他城市管理主体的活动方式和活动效果：营利性企业和非政府组织配合政府提供城市公共物品与服务，其有利于分担政府管理事务。提高城市管理运行效率和效益社会公众作为基础通过公开与不公开途径参与城市管理活动，推动城市管理机制内生化转变其中政府突出其统领与指导作用，企业突出其专业与独立作用，社会突出其监督与制衡作用．三者地位应相差无几，完成小政府+大社会的改造。在城市管理活动中，政府的职能更多地是提供良好的交易环境、保证公正的交易制度、进行有效的市场监管对于城市公共服务中的自然垄断产品．建立严厉的政府监督下的市场供给体制．对于共有资源或纯粹公共产品和服务的供给．政府作为投资主体可以通过市场交易委托给专业的建造者或经营者．提供高效高质的第三方产品或服务。

4．2伴随数字技术及信息．通讯技术的快速发展，城市公共管理技术将逐步实现完全信息化数字城市提供给城市管理强大的技术和数据支持，使城市管理各部门能够最大限度地利用城市资源实现工作流程的标准化、规范化和网络化。数字城市强调运用信息技术、地理信息技术、无线通信技术等现代科学技术．在城市管理信息综合平台基础上建立综合性的管理信息系统，提供准确、适时、有效的信息搜集和加工处理，为城市管理者的决策和职能履行服务。

城市公共行政论文篇（7）

自20世纪70年代末以来，我国城市社会发展面临着越来越多的挑战：经济全球化、急剧的市场竞争、资本的快速流动、不断分化的利益群体、紧张的公共财政、公民社会的崛起等。在城市内部，纵向协作的工业企业、科层分明的政府体制、工业时代的核心家庭、清晰可辨的城乡景观已经一去不复返了。这些激烈的变化刺激着人们对当代城市社会的思考，传统的城市社会管理思维，面对全球化、权力分化的城市现状必须寻求新的突破。[1]

与此同时，西方治理理念被引入中国。治理作为促进参与、透明度和问责性的制度模式，被推广到各个层面，企业、政府、社会均致力于寻求治理素质的改善，以达到更佳的效益和更能适应信息时代急剧转变的要求。[2]因此，当人们把治理的分析框架应用于城市社会管理层面时，关于城市社会治理内涵的各种界定，便应运而生了。

一、当前国内关于城市社会治理内涵的代表性观点及其评析

（一）当前国内关于城市社会治理内涵的代表性观点

1、“公权力”说

该类界定的主要特点的强调了城市社会治理中公权力的不可或缺性。认为，城市社会治理就是“如何运用公共权力建设、管理和发展城市的所有规则、实施机制与组织的总称”。[3]

2、“多主体、多渠道、多手段”说

该类界定的主要特点就是强调参与城市社会治理主体的多元化、治理渠道的多样性以及实施治理手段的非单一化。认为，城市社会治理是“城市政府和市场以及其他社会角色，通过正式和非正式的渠道，影响对方的决策和行为的动态互动过程”[4]；城市社会治理“是城市政府和其它利益相关者根据城市发展的要求，通过监督、调研、稽查和市民反映发现的经济、社会、环境方面的无序现象和各种矛盾，采取经济的、行政的、法律的手段和方法进行以有序化为目标的整治、矫正、调理的综合性经常性职能”。[5]

3、“冲突缓解”或“利益整合过程”说

该类界定的主要特点是强调，城市社会治理是一个缓解冲突、相互合作、达成共识、利益整合的过程。认为，城市社会治理“是使相互冲突缓解或不同利益得以调和并且在达成共识的基础上采取联合行动的持续过程，既包括使人们遵守和服从法律、制度和规划，也包括各种人们协商同意并符合其利益的非正式制度安排；也是由共同的目标支持的、由政府机制和非政府机制共同作用的现代城市管理活动”。[6]城市社会治理“是在平等的基础上按照参与、沟通、协商、合作的治理机制，在解决城市公共问题、提供城市公共服务、增进城市公共利益的过程中相互合作的利益整合过程”。[7]

4、“政府职能稀释与政府管理方式变革”说

该类界定的主要特点是，强调在城市社会治理中政府的部分职能应向社会转移，要求政府善于协调各种治理中存在的关系，政府更具责任性、回应性等特征。认为，城市社会治理“强调政府职能的稀释和政府组织的精干，主张城市的决策不应由政府单方面主导，非政府部门也应被容纳进来，并最终形成多重治理体系，共同影响城市的建设和发展”。[8]城市社会治理过程中“城市政府必须协调其内部、政府与市场间、政府间、政府与经济利益集团间、政府与市民社会及其他组织间的关系，以合力来促进城市的发展和城市竞争力的提高。城市社会治理不仅要求城市政府的有效性、责任性、透明性和回应性，而且要求城市政府管理方式的巨大变革”。[9]

（二）对当前国内关于城市社会治理内涵各种观点的评析

纵览上述各种观点，我们可以发现，目前国内学者对城市社会治理内涵的界定主要有以下几个特点：第一，肯定城市社会治理需要运用公共权力；第二，指出参与城市社会治理的不仅仅限于政府单一主体，政府、私营部门、非政府组织、市民等都是城市社会治理的主体；第三，指出城市社会治理的手段包括经济、政治、法律等各种手段；第四，指出城市社会治理是一个参与、沟通、协商、合作的过程，既包括正式的，也包括非正式的制度安排；第五，指出城市社会治理是一个冲突缓解、利益整合的过程；第六，强调城市社会治理中政府职能与行政方式的变革。

此外，我们需要明确的一点是，治理理论是一套用于解释现代国家与社会结构变化特征的规范性理论分析框架。但是，由于一方面治理理论试图概括现代社会变迁中纷繁复杂、异彩纷呈的现象，所以，其概念体系变得十分复杂，理解起来并非易事；另一方面，由于研究者的视野局限在特定的国家或特定的角度，对初露端倪的或不断变化的现象的把握尺度、采用的标准、得出的结论并不统一。[10]故此，当学者们把治理的理念引入到城市的层面，并试图对城市社会治理的内涵做出界定时，难免会存在顾此失彼、难以准确全面把握城市社会治理内涵的问题。因此，要对当代城市社会治理的内涵做出全面准确的解读，我们需要从当代治理理论出发来展开分析与探讨。

二、当代治理内涵的权威性界定

英文中的治理（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治（government）一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是，自20世纪90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予了governance以新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其涵义与government相去甚远。它不再局限于政治学领域，而被广泛运用于社会经济领域。[11]

治理理论的主要创始人之一罗西瑙（J.N.Rosenau）在其代表作《没有政府的治理》和《21世纪的治理》等文章中，将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用，与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。[12]

研究治理的另一位权威格里・斯托克（Gerry Stoker）对目前流行的各种治理概念作了一番梳理后指出，到目前为止各国学者们对作为一种理论的治理已经提出了五种主要观点。这五种观点分别是：（1）治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心；（2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决答案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。它表明，在现代社会国家正在把原先由它独立承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。这样，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任便日益变得模糊不清；（3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其它组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境；（4）治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这种新的方法和技术来更好地公共事务进行控制和引导；（5）治理意味着参与者最终将形成一个自主网络。这一自主网络的某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。[13]

在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会于1995年发表了一份《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式制度，而是持续的互动。[14]

三、建立在当代治理理念基础上的城市社会治理内涵

城市社会治理是当代社会治理体系的重要组成部分，它基于当代的治理理念和思维模式，将治理的基本理论和观点渗透到推进城市政府行政革新和城市社会公共事务有效管理的各个环节和全部过程中去。一方面，城市社会治理是一种特定区域内的治理，它具有治理的本质和基本特征；另一方面，城市社会治理又具有自身的特色，要体现出城市中各个行为主体的特征和要求。因此，基于以上两点认识，我们认为城市社会治理可做如下界定：

城市社会治理是一个协调与持续互动的过程。在这一过程中，城市公共管理权力得以重新配置，城市公共政策形成过程中利益相关者之间博弈与妥协不断展开，同时，城市政府也不断进行自我调整和重新定位，城市公民社会的发育以及政府与社会、公民之间信赖、合作关系不断强化。此外，城市社会治理也是具有强烈现实回应性和未来前瞻性的走向“善治城市”的持续不断的过程。具体而言，当代城市社会治理的内涵可作如下解读：

（一）城市社会治理是城市公共管理权力重新配置的过程

在治理的理念下，参与城市社会管理的主体包括政府组织、社会组织和民间公民组织，在这种主体众多的集体行动中，如何走出“集体行动的困境”，是我们首先需要考虑的问题。因此，作为一种新型制度安排的城市社会治理，首先要解决的就是如何科学、合理地分配城市社会管理权力，这是城市社会治理实践得以进行的基础。其中，最基本的城市社会管理权力分配关系包括：城市公共事务管理的决策权与执行权、财权和事权关系的划分；社会组织和民间公民组织参与城市管理的权力保障；政府、社会组织和民间公民组织的权力范围和边界等。

（二）城市社会治理是城市利益相关者博弈与妥协的过程

城市社会治理行动的主要载体是，为应对城市公共问题而生成的各种利益相关的组织与个人所结成的关系网络，表现为纵向、横向以及纵横交错的、相互交织的城市共同治理网络组织体系。在为应对城市公共问题而形成各种城市公共政策的过程中，城市社会治理网络中的各利益相关的团体和个人通过不同的路径进入到公共政策的决策与实施中来，从各自不同的角度对城市公共政策的制定施加影响，从而使城市公共政策的制定与执行过程充满了谈判、协商、沟通、协调的利益博弈。而正是这种反复博弈的过程，才使得城市公共政策能够充分体现公开、公平、公正的特征，能为城市大多数市民所接受，因而也能得以顺利执行。

因此，城市社会治理在承认政策过程的不同主体利益的差异与冲突、城市集体行动中的讨价还价合理性的前提下始终坚信，城市社会的多元利益主体共同参与的治理进程，能够形成利益互惠和彼此合作的关系。也就是说，不同利益主体在有利于他们共同利益的公共政策面前，有着可以谋求的共同发展以及强化彼此共识的内在机制。因此，城市社会治理理念下的公共政策过程，能够整合各种利益，建立共同愿景，推进资源共享，形成共同认可的目标。

（三）城市社会治理是城市政府自我调适与重新定位的过程

20世纪下半叶兴起的城市治理运动具有其非常明确的目标指向：借助治理的新机制，唤醒各种沉睡的、作用未得以充分发挥的城市社会资源，通过各种城市社会力量各自不同的视野和各种不同的发力角度，共同解决城市的公共问题，改善和提高市民生活的质量，形成城市可持续发展的多维度推动力。因此，完成城市社会网络组织的构建、信任关系的形成与合作方式的建立是城市社会治理赖以发挥作用的核心环节，同时也要求城市政府进行自我调整与重新定位。

具体来说，城市政府的自我调整与重新定位包括如下内容：城市政府的角色重新定位；城市政府的职能重新界定；科学安排与设置城市政府机构；城市政府社会管理与公共服务的改革；与非政府团体与个人的关系调整等。

另外，为确保城市政府自我调整与重新定位的顺利实现，我们尤须注重推进城市政府组织结构的变迁，因为城市政府的组织结构是其角色调整与职能重新定位的重要载体。传统城市社会管理所依托的单一政府中心的、自上而下的垂直权威控制、层级节制，以及公共政策资源主要掌控在城市政府手中的组织结构模式将逐渐被取代，代之而起的是通过城市政府组织结构的变迁，建立起自上而下与自下而上相结合的网络组织结构，以及多样化的社会资源动员的组织体系，从而使城市政府逐渐改变了原有僵硬、刻板的组织体系，建构起以弹性化或回应性为特征的新型组织形态。

（四）城市社会治理是城市公民社会培育的过程

在治理理念看来，治理的成功实施离不开一个繁荣、活跃的公民社会，离不开政府与公民之间信赖、合作关系的加强。因为，公民社会的发展和公民积极参与公共事务共同治理是治理得以运转的现实基础。所以，治理理念要求政府放松对社会的过度管制，逐步授权给社区，授权给公民，大力发展公民自组织社会管理，不断增强公民的参与意识。权力回归于民，民间社会的兴起和城市政府权力的相对弱化，正是治理背景下政府——社会关系变迁和调整的重要表现。

城市社会治理从理念走向实践，社会网络组织体系能够运行，主要依靠的是存在于公民社会中的社会资本力量，依赖于政府与社会、公民之间的相互信任与积极合作态度。这些要素成为城市社会治理过程中资源分享、组织间协调、有效沟通、伙伴关系形成的内在道德基础。

（五）城市社会治理是人们对现实回应和未来前瞻的过程

城市社会治理是人们在寻求解决城市公共问题有效途径的过程中，所引进的一种新型城市管理制度和机制。因此，在城市社会治理的主体确立、网络构建、主体间关系处理、公共政策形成等重要方面，无不体现出适应环境变迁、回应性城市社会需求的特征。城市社会治理的整个体系构建，都着眼于敏锐地判断城市发展中出现的新情况、新问题，提升城市在日趋复杂的内外环境中，识别、防范和化解危机局势的能力，以求在日新月异的变化中，洞悉并把握城市发展的良好契机。

城市社会治理强烈的现实回应性，推动着城市发展战略目光的形成，使城市发展的战略设计不再将着眼点仅仅局限于当前，而是将目光投向了城市未来经济、政治、社会、文化、生态、特色、形象等发展走向上，聚焦在城市可持续发展的能力锻造上。因为只有这样的城市社会治理，才能向城市社会治理网络中的各类主体展现通过协商与合作后共同发展的前景。

（六）城市社会治理是走向可持续“善治城市”的过程

作为旨在提升城市整体竞争力、推进城市各个构成要素可持续发展的城市社会治理，其本身应该是一个不断寻求更加有效的制度安排，进而实现城市“善治”目标的持续不断的过程。因为，在推进城市可持续发展的过程中，不仅存在市场的失灵、政府的失败，也存在治理的失效。

那么如何克服治理的失效？不少学者和国际组织纷纷提出了“善治”的概念。概括地讲，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。玛丽-克劳德・斯莫茨（Marie-Claude Smouts）在《治理在国际关系中的正确运用》一文中指出了善治的四个主要构成要素：“①公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切必须通过司法独立，亦即法治来实现；②公共机构正确而公正地管理公共开支，亦即进行有效的行政管理；③政府领导人对其行为向人民负责，亦即实行职责责任制；④信息灵通，便于全体公民了解情况，亦即具有政治透明性。”[15]从斯莫茨对善治的认识出发，我们认为，一个善治的城市应该具有如下特征[16]：

1、合法性（legitimacy）。即尽可能增加城市市民的共识和政治认同感，使社会秩序和权威被自觉认同和服从。

2、透明性(transparency)。即城市公共信息能够及时通过各种传媒为市民所知，以便城市市民能够有效地参与公共政策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。

3、责任性(accountability)。公众、尤其是公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高。善治要求运用法律和道义的双重手段，增大个人及机构的责任性。

4、法治性(rule under law)。法治与人治相对立，它不仅规范公民行为，更是要制约政府的行为。法治是善治的基本要求，没有健全的法治，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治。

5、回应性（responsiveness）。公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时和负责的反应，不得无故拖延和没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征求意见、解释政策和回答问题。回应性越大，善治的程度就越高。

6、有效性（effectiveness）。具有两层含义：一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；二是最大限度地降低管理成本。

参考文献：

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[2] 申剑，白庆华.城市治理理论在我国的适用[J].现代城市研究,2006(9).

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[10] 孙柏英.当代地方治理[M].中国人民大学出版社，2004:19.

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城市公共行政论文篇（8）

随着凯恩斯主义的出现和人们对政府角色认识的新变化，公共支出膨胀成为一个普遍的现象。自1995年以来，我国公共支出占GDP的比重处于上升趋势，但与其他国家相比，仍然偏低。公共支出规模涉及公共财政基本职能的实现，其增长是个缓慢的过程，受许多现实因素的影响和制约，对这个问题的研究有着重要的理论和现实意义。

一、文献回顾

公共支出规模研究得到经济学家越来越多的关注。本文所指的公共支出为公共财政支出，即政府执行其职能的成本。

从国外看，大部分学者将公共支出规模增长归因于需求面因素，即人们对政府提供的公共服务的需求，如Musgrave(1966)、Peacock & Wiseman(1967)、Mueller(1989)、Dao(1995)等。随着公共选择学派的兴起，人们研究的视野逐渐开阔，不仅考虑需求面因素，同时融入供给面因素和政治面因素。供给面因素强调公共支出能力尤其是政府税收能力对公共部门规模的影响，如Kau & Rubin(2002)、Kenny & Winer(2001)，Tridimas & Winer(2005);政治面因素强调不同的政府结构如官僚主义(Niskanen，1971;Oates，1985)、民主制度(Boix，2001;Lott & Kenny，1999;Mueller & Stratmann，2003)等。这些研究对解释公共支出规模增长提供了新的理论上的洞察力。

这些研究都不是针对中国情况进行的，且大部分研究暗含年度平衡预算的假定，没有考虑政府债务的存在。另一方面，政治面因素与需求面因素本质上是一样的。与发达国家成熟的政治制度不同，我国是一个在摸索中、追赶中前进的社会主义国家，公共决策的作出首先是视现实经济发展需要而定，官僚主义等政治影响的确存在，但终究受制于现实需要，并作用于现实经济。因此，就我国目前的情况，将政治面因素分离出来是多余的。由此，公共支出规模增长的影响因素可以归为两个层面，即需求面和供给面，需求面因素驱动公共支出规模正向增长，供给面因素则对公共支出规模形成制约。

如此，在我国有关公共支出规模增长的研究中，大部分只能归为需求层面的研究，如牛增福(1998)、王雍君(2000)、杨继和刘柯杰(2002)、汤玉刚(2006)等，且由于统计口径不同，结论也不统一。赵志耘(1998)、常世旺和韩仁月(2008)虽然指出公共支出能力即收入是制约公共支出规模的关键因素之一，但这个结论比较模糊，没有进一步分离收入来源，也未考虑政府赤字。本文在借鉴国内外学者研究成果的基础上，考虑政府的举债能力，从需求和供给两方面进行分析。

二、公共支出增长的驱动与制约:理论和假设检验

根据已有的研究和对中国现实的考察，本文总结了几类决定公共支出规模变动的可能因素，包括城乡差距、城市化、市场化、对外开放和人口规模，还包括影响税收能力的就业、代表征税方便程度的交通、政府举债能力等供给面因素。

增长的政治压力与现代工业社会发展相伴，由此带来公共部门的膨胀(Adolph Wagner，1883)。工业化会带来贫富差距拉大的负面影响，而随着社会的进步，人们的观念发生变化，对政府消除工业化带来的贫富差距现象的需求更迫切。因此，收入差距是影响公共支出规模的一个十分重要的因素。Wildaysky(1985)就认为越平等的国家，公共支出规模越大，降低公共支出规模可能会带来社会的更大不平等;Lott & Kenny(1999)、Mueller & Stratmann (2003)认为低收入人群权力增加导致了民主制度成熟国家公共部门的扩张的观点本质上与Wildaysky研究结论是一致的。本文用城乡收入差距来表示收入不平等现象，并预计城乡收入差距与公共支出规模之间呈反向关系。

本文的第二个猜想是公共支出规模可能随着城市化率的提高而扩大。这里城市化指的是城镇人口占总人口的比重。随着工业化的推进，大量的农村人口向城市转移，农业人口比重逐年减少，1952年农村人口占88%，到2008年，已经下降到54%，这意味着半个多世纪里大约4.4亿农村人口通过流动或就地城市化的途径转变为城市人口，2008年城市人口达60 667万人。城市化进程提高了城市人口密度，增加了城市基础设施需要，也改变了传统的保障机制，越来越多的人被纳入到由国家和社会提供的保障网路中，从而公共支出尤其是转移支付和健康方面的支出增加(Tussing & Henning，1974)。

市场化改革增加了对公共品的需求。1978年以来的市场化改革，是30年来我国经济高速增长和发展的关键因素，2008年我国非国有经济在工业总产值中的比重约为72%，市场化程度大大提升。另一方面，市场不是万能的，诸如在公共产品、外部性、垄断和经济稳定等问题上表现出的“失灵”需要公共支出来解决，政府与市场存在互补关系。从国际上看，发达国家的公共支出规模远高于发展中国家。因此，市场化程度可能与公共支出规模呈正向关系。

一国经济的开放程度会影响公共支出规模。一般情况下，开放可能是不稳定的因素之一，一个国家越开放，越容易受到外部的冲击，如输入型通货膨胀、失业甚至经济金融危机等，这就要求政府增加公共支出消除开放对生产、就业和消费等方面的消极影响(Lewis-Beck & Rice，1985)。但是，开放也可能带来负效应，如阳光工程便于规范政府行为，外商进入要求政府提高工作效率等。在封闭条件下，政府可能有更多的干预行为，如国有企业、价格控制、贸易壁垒等，而在开放条件下，政府干预范围明显缩小(Garen & Trask，2005)，这可能减少公共支出。因此，开放和公共支出规模的关系十分复杂，很难确定二者是正向还是负向关系。

本文还考虑了人口因素。Borcherding(1985)认为人口统计变量是影响公共支出规模增长的一个重要因素。一般来说，人口越多，对公共品的需求越大，公共支出规模越大。1978年我国人口96 259万人，到2008年人口已达132 802万人，增长了1.4倍，从理论上说应正向拉动了公共支出规模增长。

公共支出是靠税收来支撑的，对于供给面因素，首先考虑的应是税收能力。税收能力的提高是公共部门支出和结构的决定因素(Ward，1982;Ferris& West，1996;Becker & Mulligan，1998;Kenny & Winer，2001)。根据Kau & Rubin(2002)的分析，税收是由征税成本决定的。当征税成本减少时，税收增加，公共支出正增长，相反公共支出负增长。由于税收对个人而言属于劣等品，个人常常通过各种方式回避征税，因此，征税成本受政府扩大潜在税基的能力和税收规避成本的影响(Meltzer & Richard，1981)。我国存在严重的二元经济，农村劳动力供给无限弹性，改革开放后，大量劳动力从农业中解放出来，或女性由家庭主妇走向劳动力市场，由不易测度的生产力变为易测度的生产力，扩大了潜在税基。另外，公共交通状况的改善便利了出行，降低了征税成本。因此，本文猜想就业的增长和交通状况的改善应与公共支出正相关，二者有助于增强税收能力。

此外，考虑到公共收入中除了税收，还有部分是政府借债，因此，政府举债能力也是影响公共支出规模增长的重要因素，本文将政府举债能力作为控制变量。

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三、实证分析

Bergstrom & Goodman(1973)曾采用Cobb-Douglas生产函数构造公共支出规模模型，本文借鉴前人方法，构造模型如下:

lngt=?琢0+?琢1lndift+?琢2lnnt+?琢3lnopt+?琢4lnubt+?琢5rdeft+?琢6lnlt+?琢7lnrdt+?琢8lnmkt+u1t

其中，ln表示取自然对数，g是公共支出规模，用预算内财政支出占GDP百分比来表示;?琢0是常数项;dif表示城乡实际收入差距，是城乡居民实际可支配收入间的差，以1978年为不变价格;n是年末总人口;op代表开放程度，以出口和进口总和占GDP比重来表示;ub代表城市化率，用城镇人口占总人口的比重来表示;rdef表示政府的举债能力，用财政赤字占GDP的比重来表示;表示税收能力的指标有就业规模l和代表征税方便程度的交通状况rd，rd用标准道路里程来表示;mk表示市场化程度，用非国有经济占工业总产值的比重来表示;u1表示误差项;t是年份。

考虑到城市化可能受公共支出、农村居民收入状况和前一年城市化水平的影响，以及就业状况可能受公共支出、工资影响，本文还构造了另两个方程:

所谓城市化主要指农业人口转为城市人口，影响城市化的第一个因素是农村居民实际纯收入，用fi表示。在我国，由于公共品供给非均等化，重城市，轻农村，加上城镇化战略的引导，农村居民收入高意味着将有更多的人有经济实力移居城市或就地城镇化。城市化还受公共支出影响，财政倾斜为城市提供了更多的公共服务，吸引了更多的人移居城市。城市化是个累积的过程，受前一年城市化水平的影响并带有明显的趋势，因此在方程中添加了城市化的一阶滞后项和趋势项。关于就业规模l，首先受工资影响，一般情况下，与工资呈正向变动，工资wg，用历年平均工资实际值来表示;公共支出g可能通过相机抉择的宏观调控影响劳动力供给l。u2和u3均表示误差项。

本文使用的是1978年~2008年时间序列数据，数据来源于中国统计年鉴和新中国55年统计资料汇编(2005)，每个变量的观察值均为31，用三阶段最小二乘法进行估计，结果如下(括号里为Z统计量):

lng=211.259+0.192lndif-23.779lnn-0.416lnop+4.5lnub+

(6.5) (1.7)(-5.38) (-2.3) (7.01)

5.7rdef+4.454lnl+0.273lnrd+0.27lnmk

(5.46) (3.36) (0.53) (0.59)

R2=0.95

lnub=-13.345+0.025lng+0.048lnfi+0.692lnub-1+0.007t

(-2.63) (2.37) (2.05) (7.76)(2.64)

R2=0.998

lnl=10.469-0.389lng+0.237lnwg

(79.09) (-13.14) (19.98)

R2=0.96

估计结果显示，人口规模与公共支出规模呈反向关系，人口每增长1%，公共支出规模相对缩小23.779%，这与前面的理论假设相反，说明我国的公共支出并未因人口增长的需求而扩大，这符合我国公共支出严重偏向城市、忽略农村，而农村人口又占很大比重的现实;开放程度与公共支出规模呈反向关系，开放程度扩大1%，公共支出规模缩小0.416%，说明在开放的过程中，我国政府积极适应国际化要求，增进了工作效率，同时压缩了政府作为市场微观经济主体直接参与市场化运作的规模;城乡差距与公共支出规模呈正向关系，城乡差距拉大1%，公共支出规模扩大0.192%，这与前面的理论和假设检验相反，说明目前为止我国政府部门对城乡差距重视不足，这与我国政府还未从经济建设型政府角色中转变出来的现实有关;城市化与公共支出规模呈正向关系，城市化规模扩张1%，公共支出规模扩大4.5%，说明城市人口的增加确实引起了基础设施、社会保障等公共品需求的增加;市场化程度与公共支出规模呈正向关系，市场化程度增加1%，公共支出规模扩大0.27%，说明市场化带来的垄断、外部性和各种社会问题增加了对政府公共服务的需求，但在统计上不显着;交通状况改善便于政府征税，但在统计上影响不显着;需要重点指出的是供给面的就业因素，就业提高1%，公共支出规模提高4.454%，就业规模的增长，增强了税收能力，对公共支出有正向影响，可见，税收供给能力的提高是公共支出规模增长的一个重要因素。

本文主要目的是考察公共支出的驱动与制约因素，为节约篇幅，只对公共支出模型估计的可信性进行检验，这可以通过lng的拟合值和实际值的比较反映出来。从图1可以看出，模型拟合效果较好。

除了交通状况和市场化程度外，其他因素对公共支出规模增长有显着影响。首先，税收供给能力的提高是公共支出规模增长的关键因素，从表中可以看出，改革开放以来，就业增长带动公共支出规模增长267%;人口增长，反而使公共支出规模缩小了7倍以上，这可能是受制于税收能力，政府无力负担所有人的公共服务需求;再看对外开放因素，1978年，进出口总额只占GDP的9.7%，2008年遭遇次贷危机，也接近60%，对外开放扩大使公共支出规模缩小61.6%;城市化驱动公共支出规模增长414%;城乡收入差距也是驱动公共支出规模增长的重要因素，1978年城乡收入差距是2.57倍，2008年扩大到3.31倍，驱动公共支出规模扩大48.8%。

四、结论

本文从理论上探讨了我国公共支出规模的驱动与制约因素，然后从实证上进行了检验。本文的结论是:控制政府举债能力这一变量，就业增长是公共支出规模增长的重要因素，如农村剩余劳动力和女性走向劳动力市场，将不可测度的生产力变为可测度的生产力，扩大了潜在税基;交通状况的改善便于征税，但其对公共支出规模增长的正向作用在统计上不显着;人口、对外开放二因素与公共支出规模负向变动;市场化程度提高、城市化规模扩大和城乡差距拉大是驱动公共支出规模正增长的重要变量。这个结论也表明，公共支出规模增长受制于公共支出能力即收入来源，举债是透支未来收入，税收能力才是公共支出的保障，因此，本文的结论在政策上的体现，就是强调要扩大公共支出规模首先要提升就业率;其次，让全民共享改革成果，而不是以扩大城乡差距、加重社会不平等为代价片面发展城市，加大未来的经济发展风险和社会治理成本从而引发的更大规模的公共支出需求。公共支出规模的提高不仅要注重“开源”，增加就业，短期内更要注重“节流”，调整公共支出结构，提高支出效率。

本文的结论建立在需求和供给两方面因素的整合上，采用三阶段最小二乘法，这有别于一般从需求单层面的模型分析。限于数据和时间周期，本文没有采用分阶段分析，也没有将预算外支出纳入进去，这是本文未来的改进方向。

参考文献:

1. Kau，J. B. and Rubin P. H.. The Growth of Government:Sources and Limits， Public Choice， 2002，(113):389-402.

城市公共行政论文篇（9）

中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2007）06-0079-05

基金项目：湖北省社会科学基金项目“农民工思想道德建设专题研究”（立项号：［2006］012）。

作者简介：杨永，女，河南洛阳人，华中师范大学中国农村问题研究中心研究人员，主要研究三农问题；朱春雷，男，河南信阳人，华中师范大学政治学研究院，主要研究方向为政治社会学理论与方法。

公民参与，通常又称为公共参与、公众参与，是指“公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动”［1］。公民参与最主要的是参与国家的政治生活和政治决策，因此，在公众的所有参与中，政治参与尤其重要，最具有实质性的意义。但严格地说，公民参与不仅包括政治参与，而且还包括在公共的文化生活、组织生活和社会事务等领域的参与。特别是在社会利益分化日益剧烈、公民社会越来越发达的市场经济条件下，公民参与的范围正在日益扩大，已经从国家的正式公共领域，扩大到社会的非正式领域。

一般而言，公民参与有三个基本要素：一是参与的主体，公民参与的主体是拥有参与需求的公民，既包括作为个体的公民，也包括由个体公民组成的各种民间组织；二是参与的领域，社会中存在一个公民可以合法参与的公共领域，这一公共领域的主要特征是公共利益和公共理性的存在；三是参与的渠道，社会上存在着各种各样的渠道，公民可以通过这些渠道去影响公共政策和公共生活。［2］

公民参与对于公民权利的实现、公共政策制定的民主化和科学化、公共权力的合法化以及社会的和谐发展具有重要的作用和意义。公民参与状况除了受社会环境影响外，也与不同群体的社会经济地位、自身素质和政治心理有关。因此，不同的社会阶层或团体，其公民参与状况也各不相同。据中国农民工问题研究总报告起草组的估计，目前中国外出农民工数量为1.2亿人左右，如果加上在本地乡镇企业就业的农村劳动力，农民工总数将达到2亿人左右。［3］这样一个庞大群体的公民参与状况不仅直接影响到他们在城市的生存和发展，而且还影响到我国政治民主的发展以及城市和谐社会的构建。

目前，学术界对农民工公民参与的研究主要局限于政治参与方面，而对其在公共文化生活、公共组织以及社会公共事务领域的社会参与则鲜有触及。农民工离开乡村社会以后，他们在城市社会的公民参与状况如何，具有什么样的特点，学界并没有进行系统的实证研究。本文在对武汉市农民工调查的基础上，从政治参与、社会参与两个纬度来考察农民工的公民参与状况和特点，以及相关影响因素，并就提高农民工的公民参与水平提出相关的政策建议。

此次调查范围覆盖武汉市下辖的武昌、洪山、汉口、青山等七个行政区，通过随机抽样调查的方式，深入建筑工地、厂矿车间、社区、棚户、车站码头和农民工市场等不同场合，对建筑工人、家政人员、装修工、码头工人等各个职业群体就他们的公共生活和思想状况等直接与农民工面对面进行问卷调查，共发放问卷1200份，回收有效问卷932份。在发放问卷进行大范围调查的同时，我们还选择有代表性的样本进行结构性的深度访谈。本文所用资料主要出自此次调查。

一、武汉市农民工的公民参与

本文采用的是广义的公民参与概念，不仅包含政治参与，而且还包括社会参与。在传统国家与社会的高度一体化的关系日趋解体、公民社会不断发育、社会不同群体利益日益分化的市场经济条件下，我们认为，只有这样才能更全面、准确地认识农民工在城市社会的公民参与状况。

（一）农民工的政治参与

政治参与是民主政治建设的有机组成部分，在公民参与中处于核心地位。一般认为，政治参与是指普通公民通过各种合法方式参加政治生活，并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为。［4］农民工的政治参与不仅是农民工政治权利得以实现的重要方式，而且也反映着农民工在政治生活中的地位、作用和选择范围。在问卷调查和实地访谈过程中，我们着重考察了农民工进城务工后在城市的政治参与认知和政治参与行为状况。

城市社会的政治参与主要体现在人大代表选举、社区居委会选举以及参与和影响政府政策的制定等方面。农民工是一种亦工亦农、亦城亦乡、非工非农、非城非乡的事实身份，他们受到户籍制度的严格限制。由于当前的人大代表的选举资格是按照户籍确定，所以农民工的人大代表选举权在很多的城市被剥夺了。对于城市社会而言，政治参与还体现在周期更替的城市社区居委会选举方面。调查结果显示，在被调查的农民工之中仅有10.6%的人表示参加过城市社区居委会选举，高达89.4%的人则表示从来未参加过。在被调查者之中，有52.4%的人表示自己不认识城市居委会的工作人员，有28.4%的人表示和居委会的工作人员见过几面，仅有15.2%和4%的人表示和居委会的人很熟悉或非常熟悉。从社区参与的角度来说，农民工群体和城市社区处于隔离状态。

不仅农民工在人大代表选举和城市社区选举方面的参与度较低，而且他们也很少参与和影响政府的政策制定过程。当我们问及“针对武汉市的发展，您给政府提过建议吗”这一问题时，有60.4%的人表示从未提过，有9.0%的人表示偶尔提过，仅有1.4%的人表示经常提，同时还有29.2%的人表示想提但是没有机会。

在进城后对农村社会的政治参与方面，仅有27.8%的人表示进城务工以后返乡参加过老家的村委会选举，有72.2%的人表示从未参加过。可见这些农民工离开家乡进城务工以后很少关注和参加家乡的人大代表和村民委员会的选举。根据2001年夏对武汉市农民工政治参与状况的专项调查，仅有19.3%的人表示回乡参加过最近的一次村委会选举，高达79.5%的人表示从未回乡参加过村委会选举。［5］两次的调查结论大致相当。可见，由于种种条件的限制，绝大部分进城农民工的政治参与权利不仅无法在农村社会实现，而且在城市社会也处于缺失状态，成为城乡的双重边缘人。

（二）农民工的社会参与

尽管政治参与是公民参与的重要组成部分，但是在社会组织、公共文化生活以及其他社会公共事务领域的社会参与日益重要。在传统封闭的农村社区，农民的流动性较弱，农民是农村社会公共事务参与的主体。当他们离开家乡到城市务工以后就成为信息的无知者和利益不相关者，对农村社会公共事务的参与缺乏有效的动力，从而处于参与的冷漠状态。当他们进入城市以后，他们的城市社会参与状况如何呢?

在社会参与的认知上，被调查的农民工中认为自己完全有权利参加城市社区事务管理的占32.5%，认为自己基本有权参加城市社区事务管理的占21.4%，认为自己没有权利参加城市社区管理的占22.5%，还有23.7%的人处于无意识的“不清楚”状态。当问及“您是否参加城市社区的公共事务”，仅有12.1%的人表示参加过,高达61.9%的人表示从未参加过，还有26.0%的农民工表示“想参加但没有机会”。根据有关学者于2006年对武汉市农民工的社区生活状况的调查，仅有2.8%的人表示自己是城市社区的一员，有77%的人对城市社区没有归属感；有10.8%的人表示自己愿意参加社区里的活动，20.2%的人表示参不参加都行，高达73.8%的人明确表示不愿意参加所在社区里的活动。［6］这两次调查的结论具有很大的相似性，对城市社区公共事务的认知和参与上，农民工都比较消极。

就农民工的城市社区公共文化活动参与状况，姚华平等曾在武汉市进行了相关调查。在接受调查的农民工中有85.05%的人表示“没有参加”或“很少参加”，只有14.95%的人表示“经常参加”。［7］而社区居委会的判断和对农民工的调查结果较为一致：居委会认为农民工“很少”或“没有”参加社区文体活动的占82.91%。根据调查数据分析，农民工参与城市社区公共文化生活的自主性较低。在现行制度下农民工作为身份特殊的外来群体，他们不是社区的主人，不能和社区居民一样享受市民待遇。农民工能否参加城市社区的公共文化生活不仅取决于他们的参与意愿，而且还取决于农民工是否受到了社区组织的吸纳和邀请。根据对居委会工作人员的调查，有59.83%的被调查人员表示曾邀请过农民工参与社区的公共文体活动，有42.74%的人表示未邀请农民工参与公共文化活动。

就农民工在社会民间组织领域的参与状况,此次调查结果显示，有75.1%的人表示在城市务工没有参加任何组织。在参加社会组织的人中，有8.3%的人参加了工会，有12.3%的人参加了同乡会，有3.1%的人参加了教会，还有2.2%的人参加了其他各种帮会。可见，进城农民工在民间组织方面的参与度较低。

二、影响农民工公民参与的相关因素分析

斯科克波与菲奥里纳主编的《美国民主的公民参与》一书概括了公民参与的三种理论模式，即社会资本理论、理性选择理论和历史制度主义理论。针对公民参与的条件，社会资本理论的主要观点是个人之间通过合作、互惠、参与集体社会行动，个体公民关心公共事务并形成互惠合作的规范网络是公民参与的前提条件与基本特征；理性选择理论认为个人通过理性算计决定是否参与社会公共事务，着重分析制度和组织如何为个人的公民参与提供激励；历史制度主义理论强调公民参与的双向性，一方面公民参与需要公民具有主动参与公共事务的兴趣与能力，另一方面，公民参与需要有利于提高参与的制度设置，这是公民参与不可或缺的两个方面。尽管这三种理论都有失偏颇，但总体来说却指出了影响公民参与的三个重要因素。

从社会资本理论、理性选择理论和历史制度主义理论综合的角度出发，农民工的公民参与状况不仅与农民工的构成、居住空间分布、职业特点、能力素质以及对城市的融入程度和认同程度等有关，而且还与宏观政治社会体制、组织化程度以及动员机制有关。

（一）农民工的自身特质限制了农民工的公民参与

从调查情况来看，这群农民工具有以下特点：以青壮年为主，20～55岁的占总数的72.1%；男性务工人员较多,占总数的68%；文化程度较低，主要在初中以下；职业主要分布在建筑业、服务业、零工等低技能的“体力型”职业领域；个人的收入和消费状况都较低；居住期限较短，流动性较强，入住工地和租房的人较多。农民工的这些特点决定了他们在城市的生活较为艰苦，职业流动性较大，闲暇时间较少。在没有利害关系的情况下，他们很少返乡参与家乡的政治选举和社区公共事务。而农民工的特殊身份决定了他们在城市很难享受到体制内的资源，他们的需求也处于相对较低的层次，挣钱满足生存的需要是他们进城的主要动机。相对而言，城市公共事务距离他们的现实生活较为遥远。

（二）在政治社会管理体制方面，农民工遭受城市社会的排斥，对城市社会的认同度较低

农民工的公民参与状况不仅与农民工的生存状况等社会资本有关，而且与整个宏观政治社会管理体制有关。根据我们的调查，愿意住进城里的农民工占到调查总数的64.1%，但事实上，他们不仅不能享受到城市社会的各种公共资源，而且在日常生活中还受到户籍制度等方方面面的限制。在此背景下，农民工只是城市的匆匆过客，而非现实利益相关者和诉求者。在没有利益驱动的情况下，以挣钱为主要目的理性农民工很难有参与城市政治社会公共事务的动力。

同时，农民工的亦农亦工、亦城亦乡的特殊身份使他们受到城市社会体制和文化上的种种排斥。社会排斥是指一定的社会成员或者社会群体在一定程度上被排斥在社会主流关系网络之外，不能获取正当的经济、政治、公共服务等资源的过程或者状态。根据李景治和熊光清的研究，农民工在城市社会遭受经济、政治、公共服务以及社会关系等多方面的社会排斥。［8］当前，相当多的农民工实际上已经从户籍所在地的政治系统中脱离出去，而在城市中又没有正式户口和市民身份，在中国城市现行政治体制之下，他们就成为从不或者极少参与政治活动和社会公共事务的“政治边缘人”和“社会边缘人”。比如选举权是公民进行有序政治参与的最重要、最直接、最广泛的政治权利，选举活动也是公民最重要的政治参与方式。但农民工很少参与选举活动。一方面，由于农民工大部分时间工作和生活在城市中，他们已经脱离了农村的政治活动；另一方面，由于缺乏城市“合法”的选民身份，他们也不能参加城市的选举活动。这样，作为合法公民，他们却无法享受到合法的选举权和被选举权。出于同样的原因，农民工参与其他相关社会事务的渠道也不畅通。

就与农民工融入城市社会生活密切相关的公共服务来说，在子女教育、医疗卫生、社会福利等方方面面，农民工几乎都被排斥在城市公共服务体系之外。公民参与的根本动力来自参与者对自身利益的诉求，在没有利益激励的情况下，农民工不可能具有较高的公民参与意愿。同时，农民工群体的社会交往多限于本群体内部，与其他群体之间的社会交往受到很大限制，遭受城市社会网络的排斥非常明显。他们遇到困难时往往求助的是亲缘、地缘、血缘以及业缘等各种非正式的社会关系。在遭到城市社会的各种排斥的情况下，他们对城市社会缺乏基本的认同感，自然也就对城市社会的政治事务和社会公共事务漠不关心。

（三）农民工的组织化水平较低，而且缺乏有效的公民参与动员

根据调查，农民工很少参加政党组织、工会组织和城市社会的各种民间组织。在缺乏各种组织的有效整合以及各种组织资源支持的情况下，农民工的城市社会参与将大打折扣。另一方面，良好的公民参与不仅来自自身、组织以及各种社会关系资源和制度的有效支持，而且来自于较强的公民参与动员。总体而言，我国的参与动员机制主要有国家动员模式、庇护主义模式以及精英动员模式。［9］显然，在当前城市社会不仅缺少改革前政治和社会参与的国家动员体制、以利益为纽带的庇护主义动员体制，而且也没有当前普遍存在的精英动员。各种动员机制的缺乏也大大消解农民工在城市社会的公民参与。

三、小结及建议

本文以武汉市农民工为个案，从政治参与和社会参与两个纬度考察了农民工进城后在城市社会场域的公民参与状况。总体而言，农民工进城后在城市社会中的公民参与状况具有以下特点：首先，农民工进城后在城市社会场域中的公民参与度较低，处于城市社会的边缘状态；其次，农民工公民参与现状是城乡二元体制和结构在农民工政治社会公共生活中的体现，农民工公民参与的边缘化，反映了他们进城后在城市中各种权利实现和资源占有上的边缘地位。没有城乡二元体制的改变，没有农民工对城市社会的认同和和谐融入，就不会有他们对城市政治社会公共事务参与的需求、权力、机会和能力的扩展；再次，农民工在城市公民参与的边缘化地位是多种因素造成的，既有主观因素，也有客观因素；既有心理因素，也有社会体制因素；既有环境因素，也有组织动员因素。具体而言，农民工的低参与状况不仅与农民工的职业特点、居住状况、经济收入有关，而且与农民工在城市遭受社会排斥和对城市社会缺乏足够认同有关。同时农民工的参与状况还与农民工的组织化程度较低，缺乏各级政府和组织的有效动员有较大关系。

因此，提高农民工的公民参与水平不能只从参与本身入手，更主要的是从农民工参与的各种条件和制度基础着手。

第一，从根本上说，必须加快打破城乡二元体制结构，为农民工的公民参与提供各种制度条件和利益激励。一方面，要加快改变计划经济条件下出台的各种不适应现实社会发展的城乡二元分割制度，以及废除限制农民工在城市发展的各种政策；另一方面，着眼于城市和谐发展的现实需要，在城市社会承受力的范围内改善农民工的生存状况，使农民工享受到城市的各种社会资源以及对政治、社会领域公共事务的参与机会。

第二，强化农民工在城市生存和发展的社会资本。一方面，要从政府的角度提高农民工在城市的社会地位，改变他们的生存状况，逐步地让他们享受到城市社会的体制内资源和机会；另一方面，鼓励农民工参加党团组织、工会组织以及其他民间组织。农民工进城后力量较为分散和弱小，所占有的资源极其有限。在此情况下，把农民工纳入各种组织中，不仅有利于自身生存状况的改善和合法权益的维护，而且还能够培养他们的合作精神和维权意识，从而提高他们自我教育、自我管理和自我服务的能力。比如北京成立的首家农民工工会不仅为农民工的维权提供了一个畅通的渠道，而且还选出了自己的人大代表来反映自己的呼声，维护自己的利益。

第三，提高农民工对城市的认同感，为农民工在城市社会的公民参与创造有利的心理条件。城市的各级政府和社会组织要切实把农民工看做城市的一个有机组成部分，把农民工纳入到城市政府管理、社区管理以及社会组织中来，切实改善他们在城市社会的生存状况，使他们真正体验到自己也是城市的一个有机组成部分。同时，通过举办各种活动，加强农民工和城市居民的融合，提高他们的城市认同感，为农民工在城市的公民参与建立良好的心理基础。

第四，加强对农民工公民参与的动员和组织，鼓励和引导农民工群体参与城市社会政治选举、公共政策制定和各种社会事务的管理中来。在重大政治社会活动中加强对农民工的动员，把他们作为利益相关者组织进来，倾听他们的呼声和意愿，在政策制定和社会管理上兼顾他们的利益。

参考文献：

［1］［2］俞可平.公民参与的几个理论问题［N］.学习时报.总第366期.

［3］中国农民工问题研究总报告起草组.中国农民工问题研究总报告［J］.改革.2006（5）.

［4］王浦劬.政治学基础［M］.北京：北京大学出版社.1995.

［5］徐增阳、黄辉祥.武汉市农民工政治参与状况调查［J］.战略与管理.2002（6）.

［6］张玉.武汉市社区农民工生存状况调查［J］.学习与实践.2006（3）.

城市公共行政论文篇（10）

中图分类号：F81045；F293 文献标识码：A 文章编号：1001-8409（2014）02-0011-05

伴随着中国经济的快速发展和城市化进程，政府逐步从 “经营性政府”转为公共服务的提供者，提供社会保障、文化教育、医疗卫生、住房和公共安全等服务，在公共支出上的投入不断增加。基本公共服务均等化客观上要求各城市具有相同需求的社会民众享受大致相同的公共服务，但各城市政府的公共服务供给成本却有明显差异，即提供公共服务的效率存在明显差异。存在差异的原因是多样的，其中受到最多关注和存在较大争议的是城市规模对公共支出效率的影响，以及城市经济发展对公共支出效率的影响。研究城市最优规模的一个主要目的就是为了更有效地提供城市基础设施和公共产品。在经济高速增长和快速城市化进程中，公共品供给效率的下降将会直接造成巨量资源的浪费。因此，这两个问题也是城市化和公共服务均等化进程中的核心问题。本研究希望为此提供一些实证依据。

1 国内外研究综述

11 公共支出效率的测度

在城市规模、经济发展与公共支出效率的关系研究中，公共支出效率的准确有效度量是基础。目前影响其准确测度主要有两方面原因：

一是测度方法局限于非参数的数据包络分析（DEA，Data Envelopment Analysis）。DEA方法不需要提供生产函数或成本函数的形式，也没有考虑随机误差因素的干扰，将产出或投入对生产或成本前沿的所有偏离都视作无效项，故无效项容易被高估。事实上，作为对投入产出效率进行测度的参数方法，随机前沿方法（SFA，Stochastic Frontier Approach）基于生产或成本函数，设定了非对称无效项的分布，区分和测度了随机误差项和无效项各自的影响，经济涵义明确。Greene [1]

利用随机前沿面板分析方法对191个国家的医疗卫生支出效率进行了研究。Boetti，Piacenza和Turati[2]利用该方法研究了意大利地方政府提供公共物品的财政支出效率。国内仅有唐齐鸣和王彪[3]采用SFA方法对我国26个省级地方政府1978～2008年的财政支出效率进行了测算。

二是不适当的数据层面。现有地区公共支出效率度量成果绝大多数基于省级面板数据，但在省和自治区层面，中央财政投入和地方财政投入获得的产出很难区分，影响了对地方财政投入效率测度的准确性。因此，更理想的研究层面是市或县，能大大降低中央财政对地方公共品供给的影响，测算更加准确。

1.2 城市规模和经济发展水平对公共支出效率的影响

影响政府公共支出效率的因素有很多，学术界对部分因素的作用已达成共识：如本地区居民受教育程度越高，其对经济资源有效分配的技能越强，政府的运作效率也就越高；政府出于内生的扩张本能而不断扩大，带来过度的行政干预和过多的显性成本，导致政府规模与政府效率负相关；市场化程度越高，越有利于政府合理配置资源和改善公共产品和服务现状，提高经济效率。

关于地方公共品的供给效率与人口规模问题（如果辖区面积差异较小，即等同于人口密度问题），布坎南的“俱乐部理论”认为存在两种相反的效应：“拥挤效应”和“网络效应”，因此在城市规模与政府公共支出效率关系的实证研究中也得出不同的结论。Athanassopoulos和Triantis[4]与其他学者对欧洲不同地区上百个城市基本公共服务提供的成本和效率分别进行了评估，发现人口众多会对交通条件、环境污染等方面产生压力，产生“拥挤效应”，从而对政府支出产生负面影响。而Grossman，Mavros和Wassmer[5]通过对美国大型城市的研究认为，管理和监督成本与地区人口呈现负相关，政府提供的公共产品和服务随着居民规模的扩大而产生规模效应。其他学者对欧洲一些城市的政府公共品供给效率评估进一步验证了Grossman的结论。中国绝大部分研究都认为地市、县人口增加产生的“规模效应”大于“拥挤效应”，即人口增加有助于降低人均公共服务成本、提高公共品供给效率。而王德祥和张权[6]通过对中国126个地级市的研究得出相反结论，认为城市化进程中劳动技能较低的农村剩余劳动力涌入城市带来的边际成本大于边际收益。本文认为这些争议产生的原因在于公共支出效率与城市规模的非线性关系：城市小于一定规模时，规模效应占优，公共支出效率随着城市规模的扩大而增进；城市超过一定规模时，拥挤效应更为突出，公共支出效率随着城市规模的扩大而下降。另外，王小鲁[7]从经济增长角度研究城市最优规模问题的实证成果也证明了城市的净规模收益（城市规模收益减去外部成本）与城市规模呈现倒U型关系。

经济增长与公共支出效率具有相互作用：公共支出效率能正向且显著地促进经济增长已得到学界一致认同，但经济增长对公共支出效率的影响作用却存在争议。现有研究普遍认为经济发达地区拥有提供公共服务更好的技术和制度优势，经济发展对政府公共支出效率有正面影响。Athanassopoulos和Triantis[4]，王德祥和张权

[6]的研究都说明较高的经济发展水平是提高城市政府经营效率的有利外部环境。但也有研究认为经济发展水平与政府公共支出效率呈现负相关，比如：De Borger和Kerstens[8]认为富裕地区的政府财政能力较强，容易人浮于事，同时富裕地区的居民对政府进行监管的机会成本较高，导致政府控制成本及居民积极监管的动力都较弱。陈诗一和张军[9]、续竞秦和杨永恒[10]、唐齐鸣和王彪的研究也提供了人均GDP对地方政府财政支出效率有显著负面影响的证据。本文认为不发达地区公共基础设施普遍薄弱，公共支出投入具有较高回报，随着经济增长和公共基础设施的改善，回报逐步下降；但随着经济发展到一定程度，制度、技术以及人口素质得到质的飞跃，居民监管的动力和能力也增强了，公共支出效率则会得以改善。因此，地区公共支出效率与经济发展可能呈现正U型的二次曲线关系。

通过文献梳理发现，目前既缺乏城市层面公共支出效率的准确测算，也缺乏从政府服务效率角度对城市最优规模等问题的定量研究成果。为此，本文收集了2004～2010年包括直辖市、副省级城市和地级市总共286个城市的面板数据，采用随机成本前沿模型测度这些城市的公共支出效率；并基于城市规模、经济发展水平与财政支出效率的二次非线性关系假设，建立了计量模型，验证该假设并得到公共支出效率最大化视角的最优城市规模和经济发展水平的转折点。

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