篇（1）

一、当前我国政府间事权划分存在的问题

（一）现行政府事权界定存在着一定程度的“内外不清”问题，市场与政府职能的界定不明确，政府越位与缺位同时并存。

第一，政府越位主要表现为：政府一方面承担了不少应该由市场去做的事情，财政尚未退出营利性领域，继续实行企业亏损补贴和价格补贴等。另一方面能力较低的政府承担了能力比较高的政府才需要承担的职能。最基本的公共产品只能往往由供给能力比较低的基层政府承担，能力比较强的省市政府本来应该在提供这些基本服务的基础上，可以再具备一些中介功能，但实际情况是没有提供基本公共产品，而是试图提供一些促进市场发育的中介功能。

第二，政府职能“缺位”在以下几个领域表现得尤为突出。

1．义务教育问题。首先，财政对教育整体投入严重不足。其次，从整体的教育支出比例来看，我国财政用于义务教育的支出也一直处于一个较低的水平。2004年义务教育经费投入仅占全国教育经费的54.47%。最后，我国城镇义务教育和农村义务教育投入比例失衡。再加上城乡、地区间贫富差距，就使教育的公平性又受到了损害，使不少家庭的孩子因为贫困而无法接受最基本的教育。

2．公共卫生。无论是计划经济国家还是市场经济国家，公共卫生应当是由国家提供公共服务领域，不能走商业化和私有化道路，也不能通过开展有偿服务来维持自己的财务平衡。我国这些年较大幅度地推广卫生服务体系改革，但在改革的过程中忽略了公共卫生是典型的公共品的特征，导致整个卫生保健事业偏向市场盈利方向，资源配给向市场倾斜，公共财政在卫生事业中的严重“缺位”。

3．社会保障和社会福利问题。社会保障和福利支出是现代市场经济的“内在稳定器”，也是现代社会实现社会公平的基本要求。我国财政用于福利保障性的支出在财政总支出的比重过低。这里的关键问题是，我国社会保障的主要部分在财政预算收支之外，这说明国家财政在公共事业和公共服务上处于局外缺位的不正常状态，有待改革理顺关系。

（二）“上下不明”，即中央政府与地方政府之间的事权与支出范围划分不明确。

中央与地方政府责任不够明确，而且交叉过多。例如，在自然灾害救济、统计、气象、抚恤、口岸建设等领域，存在着责任划分不清的问题。

（三）“地方各级关系不顺”，即省市县乡各级政府之间事权划分关系不顺，存在着相互交叉和重叠的现象。由于我国地方政府行政级次过多，如果按照“一级政权，一级预算”的原则，地方政府事权不仅要在省与市之间划分，而且还要在市与县、县与乡之间划分，这样就增加了事权界定的难度。

二、解决我国事权划分问题的途径

（一）理顺政府与市场的关系：政府职责的归位

1．“越位”事权的复位

财政资金要逐步退出由市场配置资源的经营性和竞争性领域,转到提供公共产品和服务,满足社会公共需要方面来。比如以盈利为目的的一般生产经营活动,不需要也不应该继续由政府投资兴办；应用科学技术的研究、职业化的体育运动项目、各行政部门下属的宾馆等,也应完全推向市场由企业和个人承办。在科学事业方面,基础科学研究机构和高新技术研究机构应继续作为政府直接承办和管理的单位；应用科学研究机构如各类设计院,应使其成为独立核算的企业化管理单位。

2．“缺位”事权的回归

第一，明确中央政府和省级政府在义务教育投资中的主体地位。义务教育作为一种维系一个民族基本文化和精神素质的教育活动，是面向全社会和全体国民的。义务教育这种纯公共产品都应由政府特别是中央政府免费举办，强制国民消费。根据我国国情和国际经验，义务教育的投资应由中央或省政府与基层地方政府共同承担。对于西部地区和贫困省份，中央财政要加大义务教育专项转移支付的力度，以保证全国各地区义务教育水平的均等化。

第二，加大中央财政对公共卫生的支出力度。我国目前公共卫生领域存在一个“真空地带”：省级以上政府投入严重不足，而县乡财政无力投入，结果造成公共卫生服务供给严重不足。公共卫生供给总量与居民公共卫生需求之间相距甚远，应该改变以基层地方政府为主安排公共卫生资源的制度设计，恢复公共卫生作为全国性公共产品的性质，加大中央和省级财政在公共卫生支出中承担的份额。在支出结构上，要加大预防保健支出的比重，增强卫生防疫系统处理重大疫情和突发事件的应变能力，为居民生活和社会发展构筑一道坚固的防线。

第三，加大政府支持力度，完善社会保障体系。我国社会保障基金存在巨大的缺口，一方面，养老保险制度存在巨额的历史债务；另一方面，养老保险基金在由现收现付制向社会统筹与个人账户转轨的过程中，透支了在职职工个人账户基金，造成个人账户“空账”运行。政府应该通过多种渠道积极筹措资金，解决社保基金缺口问题。为了实现社会公平，均衡企业负担，降低征收成本，应在条件成熟时尽早开征社会保障税。

（二）用扁平化财政架构改革重新划分政府层级

要真正规范各级地方财政关系，彻底解决地方财政困境，须着眼于改革政府财政层级，构建中央—省—市（县）三级财政。将政府财政层次缩到三级（中央、省、县/市），需要推行二项重大改革。实行“省管县”财政体制。市级财政由于受财力和经济调控权限制约，对县乡财政的调控力度较弱，无法有效平衡地区差距。部分地级市财政实力薄弱，自顾不暇，即使有一点财力，也不愿投入县乡。

（三）理顺地方政府之间的关系

在总体的事权划分上，涉及国家安全、国防、内政、外交、宏观调控、地区财力平衡、全国性及跨地区的基础设施建设与环境保护重点项目、大型国有企业兴建与控股监管、协调地区间经济和社会事业发展及其中央政府机关职能运转、中央直接管理的事业发展等支出项目，应由中央财政负责，以保证国家法制、政令和市场的统一和宏观调控的有效性。省级财政主要负责区域性的经济结构调整、环境改善、中观目标的调控、省本级机关的职能运转和省直管事业的发展等地方性支出项目，以完善中观调控、承上启下增强行政活力与效能。

此外可将基础教育、卫生防疫、环境保护等涉及全体国民素质、社会公共产品、国土资源保护和环境治理方面的支出，作为中央、省和市县政府的共同职责，中央在全国范围内统一规划、统一调控、协调发展。

参考文献：

篇（2）

20世纪70年代末期以来，我国进行了一系列重要的体制变革。这一过程的重要内容之一就是分权，一方面，将计划经济体制下由国家掌握的资源配置权力逐步交给市场，即经济市场化改革；另一方面，在计划经济体制内部实行分权，其核心是财政收支权力在中央与地方之间重新配置，逐步从中央向地方转移，即财政分权改革。

当然，1994年开始实施的分税制改革并不完善，存在两大缺陷：一是改革没有完全到位，省以下根本没有真正进入分税制轨道；二是改革不够彻底，具有较浓厚的过渡性色彩，并且在运行过程中未能及时得以纠正和完善。经过多年的运行实践，这些问题和缺陷日益显露和爆发，并对财政经济运行产生了一系列负面影响。

尽管从一般意义上来说，中国与西方的财政分权存在一些共性特征，但从财政分权的体制环境、初始动力、法制环境和制度框架等方面来看，中国财政分权与传统财政分权理论及其制度框架存在着较大的差异。因此，采用传统财政分权理论考察中国财政分权问题难以作出正确的分析和科学的评价。鉴于此，运用历史和对比分析的方法，系统考察中国财政分权的演进历程，从中总结有益的、规律性的东西，归纳出中国财政分权的演进特征，进而探索财政分权改革进一步深化的创新取向。

一、财政分权在发展战略调整和经济转型中的渐进式演进

新中国成立60多年来，随着经济发展战略的调整和经济转型的演进，财政管理体制从高度集中、统收统支的集权型体制到财政包干体制，再到分税制的实施，经历了从集权到分权、从行政性分权到经济性分权的跨越，现已初步建立了分税分级财政体制框架。纵观中国财政分权的演进历程，大体可划分为三个阶段。

（一）高度集权型财政管理体制的建立与分权化调整阶段（1949－1979年）

为了迅速恢复和发展经济，尽快自立于世界民族之林，新中国确立了重工业优先发展的赶超战略，试图通过重工业优先发展带动整个工业化进程。重工业是资本密集型产业．重工业的优先发展需要巨额的资金投入和先进的技术装备，而新中国在成立初期资金匮乏，技术装备不足。在这种资源禀赋条件下，为了推动重工业优先发展战略的顺利实施，我国建立了高度集中统一的财政经济体制。

在传统计划经济体制下，整个国民经济的资源配置职能完全由财政部门和计划部门所掌握。其中，计划部门主要负责编制与执行国民经济和社会发展计划以及重要物资的分配；财政部门主要负责国民经济发展所需资金的筹措和运用，按照国家计划分配资金，并监督资金的使用。国家财政除了负责组织财政收入和分配财政支出以外，还要负责监督基本建设、更新改造等全部社会投资的全过程，所有投资项目必须遵守财政规章制度，资金来源主要依靠直接、间接的财政拨款，投资过程中的所有资金运用必须置于国家财政的领导和监督之下。

高度集权型财政体制实现了国家对全社会资金的高度控制，成功解决了重工业优先发展战略实施所面临的资金短缺问题，保证了重工业优先发展战略的顺利实施。但是．传统财政经济体制由于过度集权，存在着较严重的信息和监督问题，降低了经济效率，压抑了企业和地方政府的积极性，不利于社会生产力的长期持续发展。在这种背景下，我国从1957年开始尝试对传统财政经济体制进行调整，向地方政府下放了一部分企业和财权，以调动地方的积极性。这次尝试性的财政分权虽然调动了地方发展经济的积极性，促进了地方经济的发展，却造成了地区分割、重复建设等不良后果。因此，我国从1961年开始对国民经济进行调整，财权再度集中统一，从而宣告富有财政分权色彩的财政体制调整以失败而告终。

1961年财权的再度集中适应了当时的经济形势和经济调整的需要，促进了国民经济的迅速恢复与财政经济状况的好转。然而，高度集权的财政体制所固有的信息和监督问题以及企业和地方积极性不高等问题依然存在，并且无法回避，必须采取措施予以化解。因此，在国民经济调整结束并度过难关之后，我国从1969年开始在计划体制框架下对传统财政体制进行了第二次分权化调整。

（二）财政包干体制与财政分权的启动与探索阶段（1980－1993年）

随着经济社会的发展，重工业优先发展战略存在的内在矛盾及其对经济发展所造成的不良影响日益显现，到20世纪70年代末期，这一曾经对中国经济发展起过重要作用的经济发展战略，已经逐步成为经济发展的障碍，经济发展战略的转变势在必行。在这种背景下，我国开始了经济发展战略的新的探索，于1987年正式确立了社会主义现代化建设“三步走”的经济发展战略目标和战略步骤，并相应推行了一系列新的战略举措，形成了以“发展才是硬道理”为核心的经济发展观，实现了经济发展战略的全面转变：一是从以总产值的高速增长为主要目标的战略转变为以满足人民的需要为主要目标的战略；二是从重工业单项突出的战略转变为各产业协调而有重点的发展战略；三是以外延增长为主的战略转变为以内涵增长为主的战略；四是从闭关自守的战略转变为对外开放的战略。

推行重工业优先发展的赶超战略需要政府对经济增长过程的强烈干预，这种干预最典型的形式便是形成一套扭曲产品和要素相对价格的宏观政策环境，以便为国家优先发展的重工业提供低成本的增长机会。而新的经济发展战略以提高人民的生活水平为根本目标，注重经济效益，强调在发挥比较优势的前提下实现国民经济协调发展。

20世纪70年代末期开始的经济体制改革非常重视扩大企业的生产经营自，这对于转换企业经营机制、调动企业的生产积极性至关重要，也取得了良好成效。但是，扩大企业自的财政结果却是财政收入中的企业收入项迅速减少。企业收入1978年为571.99亿元，1979年下降为492.90亿元,1980年下降为435.24亿元，1981年进一步下降为353.68亿元。企业收入在财政收入中所占比重也由1978年的51.0%下降为1981年的32.5%。虽然这段时间市场机制的引入使得税收收入相应增加，但其不足以弥补企业收入的下降。

1980年2月，国务院颁发了《关于实行“划分收支，分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，决定从1980年起统一实行“划分收支，分级包干”的新体制，按照行政隶属关系明确划分中央和地方的财政收支范围，地方以收定支，自求平衡，包干使用。实行两步“利改税”后，适应新形势的需要，1985年国家调整了政府间财政分配关系，实行了“划分税种，核定收支，分级包干”的体制。

财政包干体制逐步打破了高度集权的传统财政管理体制框架，实现了中国财政体制从“集权”向“分权”的跨越，不仅对财政体制本身，而且对经济改革与发展产生了重大影响。当然，在财政包干体制下，政府间财政收支范围的划分仍然是按照传统的行政隶属关系进行的，中央与地方政府继续按照企业的行政隶属关系组织财政收入，并安排财政支出，所不同的只是企业由“条条”管理为主转变为“块块”管理为主。也就是说，财政包干体制所实现的财政分级依然停留在行政管理权划分的层面上，所以可称之为“行政性分权”。

（三）分税制改革与经济性分权的实现阶段（1994年至今）

财政管理体制作为经济体制的重要组成部分，其体制模式是由经济体制决定的，并随着经济体制的变革而演变。20世纪80年代，财政包干体制是与“计划经济为主、市场调节为辅”以及“公有制基础上的有计划商品经济”模式相适应的财政管理体制。但进入20世纪90年代以后，财政包干体制的弊端及其不良影响进一步显现，并已成为经济社会发展的障碍。1992年10月，党的十四大将社会主义市场经济正式确定为我国经济体制改革的目标模式之后，随着市场经济的全面建构，财政包干体制已明显滞后，客观上要求财政分权改革进一步深化，并建立新的更加规范的财政管理体制与之协调配套。

1993年12月15日，国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》，1994年1月1日开始实施。新体制按照中央与地方政府的事权合理划分各级财政的支出范围，并根据财权与事权相统一的原则明确划分了中央和地方政府的财权，进一步理顺和规范了政府间财政分配关系。分税制改革实施后，国家根据分税制运行情况以及宏观调控的需要，适时对分税制财政体制作了一些调整，包括所得税收入分享改革、出口退税负担机制改革等。截至目前，我国已初步建立了与社会主义市场经济体制相适应的分税分级财政体制基本框架。

同为中国财政分权改革进程中的重要阶段，与财政包干体制相比，分税制改革在财政分权方面实现了重大突破。在分税制财政体制下，根据制度和政策要求，中央与地方政府不再按照企业的行政隶属关系，而是按照税种组织财政收入，中央与地方政府间的收入也是按照税种进行划分。也就是说，分税制财政体制是以市场经济为基础，并按照市场机制的要求运作。该体制的实施标志着我国财政分权正式突破了“行政隶属关系”和“条块分割”的限制，实现了从行政性分权向经济性分权的跨越。

当然，为了保证改革方案顺利出台，1994年分税制改革依然采取了过渡性措施，国务院印发的《关于实行分税制财政管理体制的决定》仅对中央和以省为代表的地方政府的财政收支范围作了划分，而对省以下各级政府间的财政分配关系未作具体规定，只是要求和希望以省为代表的地方政府自行将分税制改革贯彻落实好，并随着统一市场的发育和完善逐步进入规范化的轨道。但目前的实际情况却是，省以下在分税制改革方向上没有取得实质性进展，包干制和分成制依然盛行，分税制改革没有完全到位。

正是源于上述分税制改革存在的缺陷，致使现行财政体制既不统一（高层级政府间实行的是分税制，越靠近基层，则更倾向于采用包干制和分成制），也不规范（包干制和分成制极具随意性，天然不规范；现行分税制也由于改革不够彻底和相关法制建设滞后而颇具随意性），经过十几年的运行实践，对财政经济运行带来了一系列负面影响，直接导致了两大不良后果：一是直接导致了基层财政困难；二是直接助推了经济的粗放型增长和不平衡发展，

二、中国财政分权的演进特征

传统财政分权理论植根于发达的市场经济，并为之服务。建立在该理论基础之上的西方财政分权体制具有如下基本特征：一是地方政府在公共支出决策方面拥有相当程度的自，支出决策和地方预算由地方议会自行审批，无需上级政府批准；二是在最低限度上，地方各级政府拥有2～3个地方税种的税基和税率控制权；三是地方公共支出的大部分由地方税筹措，只有小部分（通常不到1/3）需要依赖上级政府的转移支付；四是政府间支出（事权）划分采取了“中央余权主义”的方法，即除了需要专门列出归属中央的权限外，其余一切权限归属地方；五是地方议会和政府通过选举产生，并对当地居民负责。

回顾中国财政分权的演进历程，不难看出，由于经济和政治制度的差异，西方国家通行的财政分权体制具备的基本要素，中国财政分权多不具备。与西方财政分权体制相比，植根于我国经济、政治、社会和文化制度基础之上的财政分权改革存在许多不同之处，富有鲜明的中国特色，因此，可称之为“中国式财政分权”。概括起来，中国式财政分权主要具有以下典型特征：

（一）经济上的分权和政治上的集权并存

相对于西方国家建立在联邦制基础上的财政分权制度，中国财政分权体制是建立在中央与地方政府委任制基础上的。西方国家的财政分权不仅在经济上分权，而且在政治上也是分权的；而中国仅仅是在经济上分权，在政治上却是高度集权的。其直接导致的结果是：西方国家地方政府官员的选拔机制是民主选举，即对下负责；而中国地方政府官员的选拔机制是由上级政府选拔，即对上负责。传统财政分权理论中的“用手投票”机制在中国难以发挥效应，进而形成了地方政府官员“唯上不唯下”的局面。

（二）中国式财政分权是“自上而下”的供给主导型分权

传统财政分权理论认为，对于某种公共产品而言，如果其消费涉及全部地域的所有人口，并且该公共产品的单位供给成本对于中央政府和地方政府来说是相同的，那么由地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给各自的选民要比中央政府向全体选民提供任何一致的产出量有效得多。即如果下级政府能够和上级政府提供同样的公共产品，那么由下级政府提供的效率更高。也就是说，传统的财政分权是“自下而上”的需求诱致型分权。但从我国来看，情况却不同。新中国成立后，我国建立的计划经济体制是一种财政主导型的经济体制，财政收支状况直接影响着国民经济的运行与发展。

（三）中国式财政分权不是完全意义上的“分权”

按照地方政府决策的独立程度，财政分权主要包括以下三种类型：一是分散化，即中央政府将自身内部的责任分散给地区分支机构或地方行政部门。在这种形式下，地方行政单位或中央部门的分支机构承担提供公共产品和服务的责任，但人员仍受中央的管理和控制：或者地方行政单位对政策执行和项目实施承担责任，但这些单位仍处于中央部门的技术监督之下。这种类型的分权更多地表现为中央对以下各级政府的管理性约束。二是授权，即中央政府将一些政策决定权授予地方政府，地方政府作为中央政府的人，代表其执行某些职能。

（四）中国式财政分权的法制基础比较薄弱

传统财政分权理论认为，明确划分各级政府的支出责任和收入来源有利于改善资源的分配效率、促进各地方政府间的财政均等化以及提高地方政府对其辖区内居民的负责程度，因此要求以宪法和其他法律的形式明确政府间财政关系，通过立法对地方财政的自主程度和中央以下各级政府的行政管理相对于中央政府的独立性加以规定。在西方市场经济国家，中央与地方的财政收支划分应属宪法确定的事项，即使宪法没有确定，也应由最高立法机关通过法律予以规范。

（五）政府行为缺乏来自居民应有的约束和监督

传统财政分权理论认为，由于居民可以自由流动，具有相同偏好和收入水平的居民会自动聚集到某一地方政府周围。居民的流动性会导致地方政府竞争，一旦政府不能满足其要求，居民就通过“用脚投票”的方式迁移到自己满意的地区。地方政府要吸引选民，就必须按照选民的要求提供公共产品和服务，从而在效率上达到帕累托改进的结果。但在中国，长期以来一直实行着限制人口流动的户籍制度和城乡区别对待的政策，人口在地区间自由流动这一“用脚投票”机制发挥作用的前提条件不具备。因此，传统的“用脚投票”机制在中国发挥作用不大，政府的公共服务供给行为受不到居民流动的约束。

三、现行财政分权体制的创新取向

根据上述中西方财政分权理论和实践的对比分析，不难看出，中国财政分权从本国国情出发，立足于社会主义制度的自我完善与发展，大胆改革，走出了一条有中国特色的财政分权之路，积累了宝贵经验。当然，也要清醒地看到，作为全新的探索与尝试，中国式财政分权并不是完美无缺的，许多方面需要客观剖析，在总结成功经验的基础上认真查找问题和不足，并在今后的改革中尽快加以解决。特别是值此财政分权改革进一步深化的关键时期，更要明辨是非，适应新时期经济发展的需要，始终坚持正确的改革方向，创新方式方法，进一步将财政分权改革推向深入。

（一）财政分权改革的进一步深化要明辨是非，始终坚持正确的目标方向

1994年开始实施的分税制财政体制，搭建了中国在市场经济条件下规范中央与地方财政分配关系的基本制度框架，虽然在运行实践中发挥了一系列正面效应，但也逐渐暴露和积累了一些问题，引发了一些怀疑和诘难，有人认为分税制只适宜于中央和省级之间，而省以下不宜都搞分税制；有人则完全否定了分税制，认为财政分权改革应另辟他途。对此，要予以正确认识。

1994年分税制改革之后，在综合国力不断提升、全国财政收入强劲增长、地方财政总收入不断提高的情况下，中央和地方层级高端（省、市）在全部财力中所占比重上升，而县乡财政困难却在“事权重心下移、财权重心上移”过程之中凸显出来，欠发达地区对此反映最为强烈。本来使各级政府增强事权与财权的呼应与匹配，并通过自上而下的转移支付使欠发达地区也大体达到事权与可用财力的一致，正是分税制财政体制的“精神实质”和优势所在，但在我国改革实践中却未能体现出来，其根本症结在于省以下一直没有真正实行分税制。1994年之后，由于多种原因，省以下财政体制在分税制方向上没有取得实质性进展，直到目前仍然没有进入分税制轨道。现行财政分配关系中的矛盾和困难（特别是基层财政困难）的根本原因不在于分税制本身，而在于分税制没有得到真正贯彻落实。“事权重心下移、财权重心上移”造成的基层财政困难问题，并不是分税制所引致的，恰恰是省以下各级没有真正进入分税制轨道，而使包干制、分成制等旧体制在实际生活中盛行所造成的。

关于现行分税制财政体制对宏观经济运行所造成的不良影响，特别是对经济不平衡发展所起的助推作用，究其原因主要在于：中国的财政分权改革采取的是一条渐进式道路，“存量不动、增量调整”的改革原则虽然保证了分税制改革的顺利实施，但现行分税制财政体制作为中国财政分权演进历程中的阶段性成果，并不是完善的分税制，仍然具有浓厚的过渡性色彩，既不彻底，也不规范，从而对经济社会发展产生了一些不良影响。也就是说，中国现行分税制存在的缺陷及其不良影响不是源于规范化的分税制财政体制，而是由于中国财政分权改革不到位，分税制不彻底不规范所致。

国际经验和中国的改革实践证明，建立分税分级财政体制的方向和目标是正确的选择，是财政分权改革取得成功的保证。过去的改革坚持正确的方向取得了成功，今后继续深化财政分权改革，加快重要领域和关键环节的改革步伐，还必须坚定不移地坚持分税制财政体制这一正确的改革方向和目标。

篇（3）

关键词：资金分配权越位错位缺位权力制衡

一、财政部门权力界定

这个问题的研究和国家财政权力、财政部门权力以及其它部门权力概念有关，准确理解定位这些概念对防止财政部门权力越限很重要。因此本论文由整理提供首先得研究这些概念。

国家财政权力是由人大财政权、政府财政权、司法财政权构成的。财政部门是政府部门的一部分，因此，财政部门权力是政府财政权的一部分。所以，界定国家财政权力及政府财政权力是财政部门权力定位准确性的必然要求。

(一)国家财政权力定位

目前经常提到的财权、事权被用以描述国家的财政权力。.财权概念是从经济学范畴来界定，它表现为某一主体拥有支配财力的权力，包括融资权、获益权、财务预算决策权、投资权、等权能。而事权概念没有统一明确，大体上，我国主要指政府事权，“主要指每一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和责任”财权和事权构成财政权，财政权包含国家财政权。国家财政权是指国家通过公共选择在政府与社会之间，立法主体、行政主体和司法主体之间，按其法律预先制定的程序，确定的权责体系，它包含人大财政权、政府财政权、司法财政权。其中，人大财政权主要有财政立法权、预算审查权、财政议决权、财政监督权等；司法财政权主要有财政监察权、财政检控权、财政审判权等。而政府财政权主要有财政行政立法权、财政会计管理权、财政预算管理权、财政本论文由整理提供税费征管权、财政收支监督权、财政执法复议权及其他财政管理权。

多年来，通过多次的预算改革中，我国不断完善公共预算体系中的国家财政权力的界定。但由于我国宪法和法律没能具体规定国家财政权的权限、配置和运行方式，且财权理解受传统财政权定位的影响，目前国家财政权与政府财政权被错误地简单等同。因此，在国家财政权配置和运行过程中，我们对国家财政权的定位仍然不明确，造成了财政权责不称，政府财政权不统一。这严重影响财政权力的运用，使财政权力滥用成为可能。

(二)财政部门的权力范畴、界限

财政部门的权力范畴、权力界限，比较难把握。我们不能具体说财政部门到底有哪些权力、有多大的权力。但从上述国家财政权力界定可知做为政府部门的一个分支机构，财政部门主要拥有的是相应的政府财政权，应该拥有财政会计管理权、财政预算管理权、财政税费征管权中的财政管理权、财政收支监督权、财政执法复议权中的执法权及其它财政管理权等财权。根据财权与实权一致原则，财政部门的事权应该由财会管理、预算管理、财政税费管理、财政收支监督、财政执法及其它财政管理等事权构成。但它的财权、事权的范畴界限应该被限制在与财政有关的领域。

在现在的公共预算体系中，权力结构重整使财政部门的权力与其在整个公共预算体系中的职能相对应。因此我们可以根据财政部门自身的职能对上述财政部门的财权与事权重新整合找到财政部门的主要权力范畴。我国的财政目前担负着四个方面的职能，即资源配置职能、收入分配职能、调控经济职能和监督管理职能。因此财政部门的财政权力可重新界定为资金分配权（预算决策权）、资金执行控制权、财政监督权。这些权力构成了预算体系中财政部门的核心权力。各个权力贯穿财政政策执行过程。在财政政策执行前需要进行财政预算，对资金进行合理分本论文由整理提供配，所以预算决策权是基础。在财政预算决策作出后，就进入资金分配执行（即财政支出）阶段。财政支出的目的是使其它部门的有效行政，财政部门的财政预算过程实质是财政部门通过财政手段有效控制其它部门的行政行为的过程，此时它执行自己的资金执行控制权。资金的分配、执行会因部门的利益追求而变得具有不确定性，再加上财政部门的某些工作人员的追求利益倾向，二者整合容易导致资金分配人为化，影响资金利用效率最大化，因此要加以监督，于是出现监督权。

二、公共预算体系中权力结构变化现状

现在的公共预算体系改革正努力重构财政权力结构，改变以往的民众监督不力、人大监督权力虚化、司法监督缺位、财政部门预算权力弱小而准预算机构及支出部门资金分配权力过大、党政领导掌握最终资金分配权的权力“碎片化”现象。具体表现为：财政部门正逐步成为公共预算体系中的核心预算机构，预算权正逐步集中到财政部门的手中；人大的财政监督权加大；司法机关的财政监督得到强化；公众参与财政预算监督，通过规范财政预算程序和运作方式，党政领导对财政的不合理干预的越权行为得以制约。

然而“在预算权逐步集中到财政部门的过程中，财政部门必须正视两个问题，一是如何提升自身的预算能力，二是如何有效地规范自身的行为。除非财政部门能够有效率而且非常规范地用好目前已经获得的预算权力，否则，它要求更多预本论文由整理提供算权的行动将会面临各种反对与质疑。”对于财政部门的预算能力的提高，我们很有信心，但对于如何有效地规范财政部门的自身的行为，却是我们所不容乐观的。这种不规范的行为主要表现在财政部门因自身权力加大而有不当干预其它部门的行政事务的行为，也就说有不当干预其他部门的事权行为。为此我们得首先研究这个新的趋势。

三、财政部门权力的越位、错位、缺位是权力结构变化的新趋势

财政部门的越位、错位、缺位的成因是多方面的。主要体现在以下几点。

第一，财政部门权力认识定位模糊。从财政部门的上述权力范畴及界限中，我们显然发现财政部门的财权与事权和其他部门的财权与事权存在交叉，使财政部门对自身的财政权力（财政财权和财政事权）的认识模糊不清，导致财政权力操作性的难度加大，出现该管的不管，不该管的却管的权力错位、越位、缺位现象。

财政部门对自身的权力定位认识不明确的具体表现为：一方面对自身的财权与事权界限不清。财政部门的财政权力都是以“财”即公共资金为基础，它的财权和事权都是以“财”为中心。它的财权主要是指对公共资金的使用进行综合预算、调节、配置。因此其事权也被限定在协调其它公共服务部门共同预算、调节、配置所使用的公共资金上，当然在现在的公共预算体系中，财政部门的这种协调功能因自己逐步成为核心预算机构而正趋向权力集中。然而，目前，财政部门对自身的财权、事权的概念理解维度扩大，对自身的财权、事权概念界限从“财”随意延本论文由整理提供伸至其它范畴，尤其是对事权的随意曲解更为严重。常常把对“财”的预算、调节、配置理解成对其它公共事务的协调、控制，认为自己的事权就是公共事务的决策、行政执行与控制的结合体，明显超越自身的事权。这也是财政部门把自身的事权从“财”扩大到“财”外事务的表现。

唐国清：公共预算体系中财政部门的权力制衡另一方面对自身与其它资金预算使用部门的财权和事权关系不明。由于财政部门的财权与事权和其他部门（主要是党政领导和人大、其他准预算机构、各个支出部门）的财权与事权存在交叉（见图1），容易导致财政部门对自身的财政权力的界定模糊。

四、权力制衡的必然

财政部门的越权行为已经对各部门的行政行为产生了严重影响，但目前还没有引起政府部门、学术界的重视。所以这里我们要强调对财政部门的权力加以制衡。财政部门的权力既不要太大又不要太小，要掌握财政权力的运作效度。所以如何有效制衡预算权力集中后的财政部门权力，应当成为我们今后的研究课题。

对于如何制衡财政部门的权力。笔者提出以下几点。一是具体界定财政权力中的财权和事权概念。完善公共预算改革的成果，提高公共服务部门的服务水平和质量。二是提高财政部门的工作人员业务水平。只有高水平的财政业务人员，才能真正理解权力概念、真正依法实施财政政策。三是增加财政部门独立性，继续弱化党政首长在预算体系中的决定权。四是注重人大监督的实效性，继续加大人大的预算监督。五是进一步完善预算体系的民主性，使广大群众真正参与预算财政监督。六是避免由于部门利益竞争而带来的财政部门权力寻租。权力寻租欲望随权力膨胀会凸现，因此，控制这种欲望成了财政权力制衡的关键、难点。七是进一步增加支出部门的资金使用的预算、执行的透明度。公开能使支出部门理直气壮地监督财政部门，预防财政权力扩张。但我们说的强化在新公共预算体系下的支出部门对财政部门的预算权力的适度监督以制约财政部门的权力，不是回到以前的预算体本论文由整理提供系的权力结构中。八是继续完善预算的法制化、程序化。完善的法制、财政程序是制约财政权力的现实途径。

总的说来我们的目标就是要通过制衡财政权力实现公共财政法制化、财政调控公平化、财政体制科学化、财政监督民主化。以防财政部门权力的失衡，不至于过大或太小。

五、结论

现在的公共预算体系改革的实质是要改变体系内的权力结构，改变预算决策的执行范式以提高公共服务部门的绩效。权力结构变化正改变以往的财政部门权力过小问题，并得到改善，但现在又出现了另一方向的权力过大的趋势。这是我们目前预算改革忽视的重要问题。目前的因财政部门的权力过大出现的权力越位、错位、缺位造成了政府服务部门本论文由整理提供的服务低质、低效，严重制约公共服务质量和水平。只有对财政部门的权力制衡才能保证财政权力的均衡发展，使财政权力结构和谐共荣。这是政治学角度研究公共预算权力结构变化的新视点。

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一、概论

传统的财政分权理论以蒂伯特1956年发表的《地方支出的纯理论》为标志，然后马斯格雷夫、奥茨等经济学家对此作出补充和发展。传统财政分权理论对财政分权的合理性、必要性给出了一定的解释和说明，其研究的一个基本问题是如何将各项财政职能及相应的财政工具在各级政府之间进行适当的分配，核心观点认为：如果将资源配置的权力更多地向地方政府倾斜，那么通过地方政府间的竞争，能够使地方政府更好地反映纳税人的偏好，从而加强对政府行为的预算约束，相当程度上改变中央政府在财政政策中存在的不代表地方公民意见的状态。

（一）蒂伯特的用脚投票理论

蒂伯特从公共品入手，假定居民可以自由流动，具有相同偏好和收入水平的居民会自动聚集到某一地方政府周围，居民的流动性会带来政府间的竞争，一旦政府不能满足其要求，那么居民可以“用脚投票”迁移到自己满意的地区，结果地方政府要吸引选民，就必须按选民的要求供给公共品，从而可以达到帕累托效率。

（二）马斯格雷夫的分权思想

马斯格雷夫认为：宏观经济稳定与收入再分配职能应由中央负责，因为地方政府对宏观经济稳定实施控制缺乏充足的财力，另外经济主体的流动性也使地方政府难以进行再分配；而资源配置政策则应根据各地居民的偏好不同而有所差别，在这方面地方政府比中央政府更适合，更有利于经济效率的提高和社会福利水平的改进。他还指出在公共品供给效率和分配的公正性实现方面，中央政府和地方政府间必要的分权是可行的，这种分权可以通过税种在各级政府间的分配固定下来，从而赋予地方政府相对独立的权力。

（三）奥茨的分权定理

奥茨在《财政联邦主义》一书中，通过一系列假定提出了分散化提供公共品的比较优势，即奥茨“分权定理”：对某种公共品来说，如果对其消费涉及全部地域的所有人口的子集，并且关于该公共品的单位供给成本对中央政府和地方政府都相同，那么让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给他们各自的选民则总是要比中央政府向全体选民提供的任何特定的且一致的产出量有效率得多。因为与中央政府相比，地方政府更了解自己的公众，更了解其所管辖区选民的效用与需求。也就是说，由下级政府提供公共产品效率会更高。

除上述理论外，有关传统财政分权理论的解释，还有斯蒂格勒的“菜单”理论、特里西的偏好误差理论以及布坎南的分权俱乐部理论。

二、财政分权理论的最新发展

从世界范围来看，分权已成为了一种大趋势， 随着社会政治、经济的发展，有关财政分权的理论已不仅仅局限在财政领域，而是更多的关注其对其他的社会、经济问题的相关研究。主要表现在以下几个方面：

（一）实验联邦主义和制度创新

奥茨指出：在不完全信息下，地方政府通过边做边学，可以从解决社会、经济问题的各种实验中得到潜在的利益，由于地方政府对当地居民的偏好和资源条件更了解，在财政分权下，地方政府就有可能找到与地方相适应的制度安排，其中蕴含的制度知识还可能通过地方政府之间的竞争而扩散出去，从而间接地促进其他地方的制度创新。这样通过地方之间开展的各种制度创新实验，最终促进了公共政策制定上的进步。这也就是许多国家将原本由中央掌握的社会保障方面的权利下放地方，进行福利改革的原因之一。但就目前来说，有关实验联邦主义的理论还比较缺乏，难以指导实证研究。

（二）财政分权与腐败

财政对这个问题争议的焦点在于两者具有怎样的相关关系，有两种观点并存的截然相反的观点。一种观点认为财政分权导致了地方政府腐败的增加，认为地方政府的腐败变得越来越普遍，是因为有更多的机会和更大的地方利益的压力，地方政府具有更大的权威和更少的障碍。Tanzi认为地方政府同居民的接近使地方政府更容易受到寻租行为的冲击，特别是在发展中国家。Prud.homme，Tanzi、Roseackerman和Carbonara认为在发展中国家和转轨国家，财政分权增加了官员寻租行为的可能性。Trisman认为联邦政府比单一政府更腐败，可归结为三个因素：联邦政府比单一政府更大；存在两院制的议会。Buennan和Buchanan就强调政府间竞争会降低政府官员在提供公共服务过程中寻租的能力。

（三）财政分权与经济增长

关于财政分权究竟是促进了经济增长还是妨碍了经济增长，在学术界无法达成一致意见。有些作者持肯定态度，如Lin and Liu认为，财政分权通过改善中国的资源配置效率，从而与中国的总体经济增长率存在正相关关系。Davoodi and Zou（1998）指出，财政分权在欠发达国家是个影响经济增长的负面因素，在发达经济中关系则并不明确，但如以税收份额作为财政分权程度的度量，其与经济增长之间存在弱的负相关性。Zhang and Zou（2001）发现，尽管中国的财政分权对各省的经济增长有阻碍作用，印度的财政分权却促进了地区的经济增长与发展，以及各国内部市场化程度的提高，都要求更加灵活和具有创新精神的政府体制与之相适应。

三、对我国财政分权体制改革的启示

由于财政分权所带来的影响是多方面的，所以单纯地说绝对的分权或是绝对的集权体制都是不科学的，由于当前各级政府间职能尚未理顺，财政缺位、越位和错位的现象普遍存在的情况下，我国财政分权过程中应当注意的是：

（一）适度分权

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这一背景下，我国于1979年实行了改革开放，不断向微观主体放权让利，实行分成和财政包干体制。这样一则减轻中央财政压力，二则激活微观经济主体。但是到20世纪90年代初，财政包干体制同样出现了一些严重的问题，这致使中央推动了第三次重大的财政体制改革。

第三阶段的财政体制改革起始于1994年的分税制改革，其主要目标是要增加财政收入占GDP比重和中央财政收入占财政总收入比重的提高，增强国家宏观调控的能力。

伴随着改革开放30年中国经济的快速发展，中国政府分别先后进行了以“财政包干”为主的财政放权和以“分税制改革”为主的财政收权，然而这两次财政体制改革都是在经济效率下降的前提下进行的。财政分权究竟是否有助于中国经济的增长？越来越多的国内学者开始关注我国财政分权与经济增长之间关系的理论和实证研究。

二、我国财政分权与经济增长关系的理论研究

在经济学文献中，一般认为，Charles Tiebout 1957年发表的《地方支出的一个纯理论》发表后，分权的重要性开始受到关注。之后，Stigler、Musgrave和Oates等经济学家进一步围绕向地方分权的思想，形成了早期的财政联邦主义。其主要思想是地方政府比中央政府在公共物品的供给上具有更强的信息优势。并且，由于辖区内的居民被赋予更多的决策权或者选择权，从而促使地方政府充分利用其信息优势有效分配公共资源。

但是，早期这一代的财政分权的思想并没有更集中地涉及财政分权对各微观经济主体特别是地方政府的激励以及如何对经济增长产生影响等问题。直到20世纪90年代初，许成钢、钱颖一、Roland等经济学家开始把财政分权的思想更多地与地方政府的激励、经济转型和经济增长联系起来。这被称为“第二代财政分权理论”。然而，其理论并不能完全与中国财政分权的现实证据相符，单从财政分权对经济增长给予解释比较复杂。

基于此，一些学者开始寻找财政分权对经济增长影响的间接因素。如周黎安提出的地方政府“晋升锦标赛模式”。张军、高远等从财政分权对基础设施提供影响的角度分析对经济增长的影响。陶然、刘明兴从财政分权对城乡收入差距影响的角度对经济增长进行考察。虽然我国的财政分权与经济增长关系的理论已经取得了长足的发展，但是仍然没能形成一个十分有说服力的理论框架。并且，近些年理论上有重大突破的文献越来越少，相比较，研究财政分权、间接因素、经济增长之间的经验研究越来越多。

三、我国财政分权与经济增长关系的经验研究

近年来，我国学者对财政分权与经济增长的经验研究较多，但结论却存在较大的差异。

一些学者关于财政分权与经济增长直接关系的经验研究表明，我国财政分权与经济增长呈正相关关系。如Ma（1997）以平均留成率来衡量我国的财政分权，研究发现，财政分权与我国的经济增长呈正相关关系。

其次，另一些学者关于财政分权与经济增长直接关系的经验研究得出两者间存在负相关关系。如Zhang和Zou（1999）研究发现，中国财政分权与经济增长之间呈负相关关系。

以上这些是研究财政分权与经济增长直接关系的经验结果，除此之外，还有大量的文献着重于研究财政分权、间接因素、财政分权三者间关系的角度来考察的经验研究。如周黎安（2004）根据省级数据得到，官员晋升激励能有效促进地方政府发展地方经济的积极性，称之为“为增长而竞争”但过度地竞争也带来了诸如地方保护主义等问题。然而，陶然（2010）则得到了不同的结论，同样他以省级数据得到地方经济增长和官员晋升之间不存在显著的相关性，也就向“官员晋升激励”带来经济增长的理论提出了挑战。

四、小结

我国的财政分权与经济增长关系的理论研究在近些年获得了长足的发展，但是仍然缺乏一个强有力的理论体系对我国的财政分权如何对经济增长产生影响提供解释，这需要继续不断的理论创新和拓展。同样，虽然在经验检验财政分权与经济增长关系方面研究颇丰，但出于对财政分权指标的衡量各有千秋难以统一也就带来了检验结果上的巨大差异。所以仍需要在财政分权等的量化指标上多取得研究进展。

参考文献

[1]Ma Jun. Chinas'' Fiscal Reform [ J]. An Overview Asian Economic Review, 1997, ( 4) : 443- 458.

[2]Zhang, T. , H. Zou. Fiscal Decentralization and Economic Growth in the United States[ J]. Journal of Urban Economics,1999, (45): 228-239.

[3]陶然.经济增长能够带来晋升吗-对晋升锦标竞赛理论的逻辑挑战与省级实证重估[J].管理世界,2010(12).

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一、文献综述国内学者对财政分权与中国经济增长关系的研究主要得出了四种具有争议性结论：一是认为财政分权与中国经济增长关系为正，从而认可财政联邦主义关于财政分权促进经济增长的结论适用于中国。如Ma（1997）、林毅夫和刘志强（2000）以及肖文和周明海（2008）等发现财政分权显著促进了经济增长；二是认为财政分权与中国经济增长关系为负，从而否定了财政联邦主义关于财政分权促进经济增长的结论在中国的适用性。如Zhang和Zou（1998）认为，省级财政分权与中国各省经济增长之间的关系显著为负，这在过渡时期（1985-1989）显得特别明显，周培奇（2011）也得出了相似结论；三是认为财政分权与中国经济增长之间的关系存在显著的跨时差异和地区差异，但对此仍存在不同的结论。如张晏和龚六堂（2005）认为1994年分税制改革是个分界点，之前的财政分权抑制了经济增长，而之后则促进了经济增长，另外，他们还在划分东部地区、中部地区和西部地区的基础上发现了不同地区财政分权与经济增长的关系的差异。但是，同样基于分段回归，沈坤荣和付文林（2005）却得出了相反的结论，他们发现1994年前的财政分权与经济增长之间没有显著关系，而1994年分税制改革后，两者之间却呈现显著地负相关。周业安和章泉（2008）发现从1986―2004年的整个时间跨度来说，财政分权有利于经济增长，而1994年前财政分权并没有促进经济增长，1994年后它显著地促进了经济增长；四是认为财政分权与中国经济增长之间无直接相关关系。如胡书东（2001）、李文星等（2009）认为一般的财政分权与国民经济绩效之间没有明确的因果关系。

二、对财政分权的度量指标的再思考在关于财政分权与中国经济增长关系的实证研究中，其指标选择主要与财政分权概念有关。下面对相关的指标选择进行简要分析。（一）边际分成率和平均分成率。林毅夫和刘志强（2000）使用边际分成率来度量财政分权，其含义是指地方政府从财政收入增加额中所提留的比例，该指标也被成为自有收入的边际增量。由于改革开放后中国中央政府与地方政府的财政关系处在不断的调整之中，为了反映这一变化，林毅夫和刘志强（2000）对不同时期中央和省之间的财政关系进行了分类，其中，在1985到1987年之间共涉及到四种类型，而在1988到1993年之间则涉及到五种类型。按照他们的研究，在1985到1987年间有14个省可以从财政收入增量中保留一定的份额归自己支配，在1988年到1993年间还有5个省这样做，其余省份在所有时期获得了100%的边际分成率。对于财政制度改革前即1985年之前不存在财政分权，林毅夫和刘志强（2000）将其标记为0。在他们的方法下，我们可以发现，像广东和江苏这样经济实力和财政实力雄厚的省份竟然与四川、宁夏等经济实力和财政实力较穷的省份具有同样的财政分权度，这显然很难令人信服。出现这种情况的原因在于当使用边际分成率来度量财政分权时，那些将财政收入中的固定比例上交给中央财政的富裕省份和那些从中央获得财政补贴的省份是一样的。张晏和龚六堂（2005）曾指出了这一点。特别是1994年分税制改革之后，由于中央政府和地方政府间的财政收入划分是按照中央税种、地方税种和中央与地方共享税种来进行的，这就进一步制约了边际分成率方法的应用。也承认，边际分成率指标确实不足以反映财政关系的复杂变化。Ma（1997）使用了平均分成率指标来度量财政分权，其含义是指省级政府在预算收入中保留的平均份额。但正如林毅夫和刘志强（2000）所指出的，这一方法面临一个内在矛盾，即一些省份在改革开放前就一直对中央财政有净贡献，按按照Ma（1997）的方法，此时就已经存在财政分权，但在统收统支制度下，这些省的支出仍需要中央政府批准。这样一来，平均分成率就无法反映改革开放以来中央与地方财政关系所经历的重大改革，特别是1994年分税制改革后，中央与地方财政收入分配的新格局。虽然肖文和周明海（2008）结合使用了这两个指标，但由于这两个指标在度量财政分权程度时分别面临困境，并不会因为合并使用而消失。因此，他们方法的合理性也是值得商榷的。（二）财政收支比重指标胡书东（2001）使用了人均地方财政支出比重和地方经济建设支出比重来度量财政分权，周业安和章泉（2008）使用了人均各省本级财政支出比重来衡量财政分权，李文星等（2009）采用了各地区财政支出占中央财政总支出比重来度量财政分权，应该说这种基于财政收支比重的指标选择方法沿袭了Oates从财政收支度量财政分权的传统。但这一方法的有效性仍然面临潜在的问题，比如我们需要考虑，在中央政府对地方政府进行转移支付的情况下，地方财政支出占总财政支出的比重是否能够反映财政分权的实际情况，特别是转移支付在分为有条件转移支付和无条件转移支付时，它们对财政分权的影响是一样的吗？在中国长期以来存在地方财政收入和支出的不对等，尽管分税制改革在某些方面有所调整，但是由于1994年的改革方案的一个重要目标是提高中央财政收入占全国总财政收入的比重，因此，这种不对等的局面并没有发生根本的变化。1994年分税制改革后中央集中了大部分的财政收入，但又通过税收返还、专项转移支付和一般性转移支付等形式将财政支出转移给地方。马拴友和于红霞（2003）的研究表明，在1998年到2001年间，税收返还在中央对地方的财政转移支付中占有绝对主导地位，其比重高达62.1%，其次是专项转移支付比重为20.1%。这样一来，非条件性转移支付就在地方财政收入中占有了相当高的比重。由于税收返还建立在一定的基数基础上，在制度设计上为了保证地方原有利益，并提高地方政府的积极性，采用了“ 存量不动， 增量调节” 的办法，并确定各省税收返还额的递增率，系数为各省增值税和消费税增长率的10.3。这样一来，如果一个省增值税和消费税平均增长率高，其获得的税收返还额也大。所以对于经济发达省份而言，包含了税收返还的地方财政支出比重可以比较好地反映财政分权的情况。但是，对于经济欠发达的省份而言，由于其地方财政收支存在较大缺口，中央的转移支付主要是一般性转移支付，这样用其地方财政支出的比重来衡量财政分权则可能拉高其指标数值。特别需要指出的是，在我国中央对地方的财政转移支付缺乏明确的规范和统一的标准，转移的具体数额往往与地方政府讨价还价的能力和“跑部钱进”的能力密切相关，这样就使得利用财政支出比重来准确衡量财政分权程度面临更多的困境。另外，由于地方政府之间在进行竞争时往往使用了各种税收优惠政策，甚至是简单的通过承诺对增值税、营业税和企业所得税按照一定的比例给予返还来“招商引税”，这样就带来税收在地方政府之间的重新分配，这种重新分配具有零和博弈的性质，一个地方因招商引税导致财政收支比重的增加会高估其财政分权程度，而一个地方因其他地方招商引税而导致财政收支比重的降低也不能反映其实际财政分权程度。此外，如果考虑到人口规模和经济规模，财政支出比重也不能很好的反映财政分权情况，即使像胡书东（2001）、周业安和章泉（2008）那样采用人均指标，仍然不能避免因为经济规模差异而产生的影响。正如张晏和龚六堂（2005）举例指出的，四川省的财政支出最高， 但这并不反映四川省就比支出较小的广西拥有更多的财政自。同样，上海财政支出高于天津， 但上海市的财政自由度并不比天津更多。（三）预算内指标、预算外指标及体制外指标由于中国财政收支的不规范、不统一，学界通常采用预算内资金、预算外资金和体制外资金来描述政府实际财政收支的分布。这样，对财政分权的度量就必须对此进行综合考虑。因此，很多学者在关于财政分权与中国经济增长关系的研究中关注到了这一特殊事实，如张晏和龚六堂（2005）、沈坤荣和付文林（2005）采用了预算内外的财政收支比重指标衡量财政分权，特别的，张晏和龚六堂（2005）还考察了体制外收支对财政分权与中国经济增长关系研究的重要影响。但是，从1990年代开始，中央于1993年至1995年、1996年和1997年对预算外资金的管理制度进行了多次调整。这导致了预算内和预算外资金概念的变化，进而导致难以对相关的统计数据进行统一处理，特别是1994年分税制改革导致基层政府财力与事权不匹配程度加剧，结果是地方政府进一步通过多种途径扩大了预算外收支的比重。从不同角度可能对此作出不同的判断，如从地方实际支配财力的角度，可能得出财政分权程度加大，但如果从预算外收支特别是制度外收支缺乏规范性和统一性的角度来看，也可能得出财政分权过度的结论。

三、结语国内学者对财政分权与中国经济增长关系的研究出现了四种主要的争议性结论。在关于财政分权与中国经济增长关系的实证研究中，其指标选择主要与财政分权概念有关。其中，对财政分权度量指标的分析从边际分成率和平均分成率，财政收支比重指标，预算内指标、预算外指标及体制外指标三个方面进行。因此，本文认为，度量指标的选择和处理是一个主要的因素。在实证研究中，我们在选择指标的时候经常会面临的困境是指标要么不符合现实，要么不易于处理。对财政分权与中国经济增长关系感兴趣的学者不应该理所当然地认为相应的度量方法和指标都是有效的，大量的度量缺陷可能会导致从那些数据中得出不合理的推论。

参考文献：

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[M].England： Macm illan Press， 1997.

[2]林毅夫，刘志强.中国的财政分权与经济增长

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[3]肖文，周明海.财政分权与区域经济增长

[J].浙江大学学报 （人文社会科学版）， 2008，（4）：38.

[4]Zhang，Tao.，Heng-fu Zou，1998，“Fiscal Decentralization，Public Spending and Economic Growth in China”，Journal of Public Economics， 67， pp.221～40.

[5]周培奇.财政分权与中国经济增长（1999～2008）：基于预算权的讨论

[J].首都经济贸易大学学报， 2011，（001）：17-23.

[6]张晏、龚六堂分税制改革，财政分权与中国经济增长

[J].经济学（季刊），2005，5（1）：75-108.

[7]沈坤荣，付文林.中国的财政分权制度与地区经济增长

[J].管理世界，2005，（1）：31-39.

[8]周业安，章泉.财政分权，经济增长和波动

[J].管理世界， 2008，（3）：6-15.

[9]胡书东.经济发展中的中央与地方关系―中国财政制度变迁研究

[M].上海：上海三联书店，上海人民出版社，2001.139.

[10]李文星，艾春荣，徐长生.财政分权与中国经济增长关系的再检验

篇（7）

摘　要：乡镇财政是我国整个财政体系的基础，在巩固政权、促进乡镇经济发展和社会事业发展、完善财务管理体制发挥着重要作用。随着社会经济、城乡一体化的迅速发展，乡镇财政在建立公共财政，提高农村公共服务，建立社会主义新农村中的地位越来越重要，任务越来越艰巨。笔者通过梳理国内外乡镇财政相关著作、文献作者的观点，希望能对新农村乡镇财政自主权的理论研究有所帮助。

关键词 ：乡镇财政；财政自主权；文献综述

中图分类号：F275文献标志码：A文章编号：1000-8772（2015）10-0123-01

收稿日期：2015-03-20

作者简介：宋得浪（1994-），男，四川宜宾人，本科在读。研究方向：财务管理。

1 国外文献综述

由于国家体制和政府机构设置的区别，在国际上相关的文献数量上并不是很多，乡镇财政理论的借鉴、吸收具有局限性，有的只是一些地方财政收支和农村公共产品的研究。Ronald Fisher （1996）的《State and Local Public Finance》该书对美国地方财政的收入构成、公共产品供给和预算等问题进行了详实、系统的论述。Lily Lee Tsai（2002）从一个国际学者看中国乡镇财政问题的国际视角，在澳大利亚The China Journal 的论文中指出，中国农村干部是依靠社区习俗来筹集和管理公共事务，各级乡镇和县政府为发展项目，其所征之税只用于乡镇及县里的项目，比如建电厂、修路，公共基金难得流向农村，而村委会只负责村里的道路建设、灌溉工程、垃圾处理等。

2 我国乡镇财政自主权研究综述

我国基于中国特色社会主义制度背景下的乡镇财政自主权的研究主要分为乡镇财政自主权的概念、乡镇财政自主权的现状以及策略与建议两方面。

2.1地方财政自主权的概念研究综述

孙潭镇（1994）以财政制度为分类依据，认为乡镇财政分为预算和除预算之外的多种渠道的资金募集，并通过若干实例研究，得出乡镇财政是以非规范方式筹集用于公共目的的公共收入的结论。王宁（2003）提出了地方公共服务供应自主权、与地方政府公共服务相适应的财力支配的自主权、必要的财政管理自主权三位一体的地方财政自主权划分，并指出以上三项地方财政自主权在功能和作用上相互联系、相互依托。王东梅（2007）基于受益原则（使用资源者必须向提供资源者负责）和资源使用责任原则（地方政府必须对纳税者和中央政府负责）提出地方财政自主权分为地方服务供应自主权和财政收入自主权，这使地方财政自主权具备了基本的理论基础。周安江（2010）认为现存的基层财政模式：一种是“珠三角模式”，该地区镇域经济发达，财政自决自理、县市联网监控，所对应的基层财政对乡镇财政收支具有一定的自主权，并达到“自我平衡”的财政状态。另一种是欠发达地区的“财政包干”模式——县财政对乡镇财政进行兜底保障，省财政也会转移支付部分资金用来缓解乡镇财政困难，所对应的基层财政自主权是收支平衡上的财政功能性平衡。在基层政权财政自主权地位与作用上，高瑜与吴姗姗（2013）认为基层是国家统治的基本单元，是广大民众实现社会生活的最初空间，是国家政权延伸的末梢领域，加强基层乡镇自主权对于保障基层基本公共服务供给和实现有效的基层治理有着重要的意义。

2.2我国乡镇财政自主权的现状以及策略与建议研究综述

王睿、高军（2007）认为地方财政自主权不足、政府间财政转移支付体系不完善等原因形成了地方财政风险，提出了在根源上要增加财源，在体制上要划清财权和事权的界限，增强地方财政的自主权，在监督上要增强透明度、推行部门预算等对策。王东梅（2007）认为目前地方财政自主权出现的问题主要有省级以下各级政府之间的财政责任划分混乱以及层级过多使政府间财政关系复杂扭曲，地方公共服务难以推行等问题。提出了落实地方财政自主权的建议，在下放财政事权的基础上，建立一个有上级政府、纳税人对地方政府的双重监督制约的机制。余浪（2010）认为解决地方财政自主权目前的问题，应精简结构、建立完善的地方财政监督机制、确保地方财政收入。徐键（2010）提出我国地方财政自主权的改革必须在规范主义的立场上循序形成。续竞秦、杨永恒（2011）通过修正的DEA两步法研究发现，影响我国地方政府基本公共服务效率的显著正向因素是地方政府的财政自主权。高琳（2012）通过实证分析发现，财政自主权的影响存在地区异质性，在欠发达地区更应实施财政自主权的改革。郑雅卓、李效熙（2013）提出我国社会城乡差距不断加大的原因之一是地方政府的财政自主权越来越小，使当地政府对农村的投入大幅减少。

3 文献评述

从现有的理论研究可以看出由于各国财税体制的不同，国外对于财政自主权的研究较少，我国对于地方财政的研究起步也比较晚，主要集中于地方财政自主权的概念与现状研究，部分学者认为乡镇财政困境源于乡镇财政自主权的限缩，如果在法治制度下规范有效运行地方财政自主权，将能进一步的发挥基层政府的财政职能，有效提升其基本公共服务的效率与群众满意度。此外，改革乡镇财政体制，尤其是加强西部地区和欠发达地区的财政自主权已成为理论和实务界的共识。但是目前国内在财政自主权的研究甚少，本课题就龙泉驿区经济发展程度与乡镇财政状况，对于如何完善科学、务实、有效的财政支持体系展开研究。

参考文献：

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[5] 王东梅.论地方财政自主权[J].财政监督，2007 （5）：75-76.

篇（8）

分税制改革将要二十年之际，回顾中国财政分权的历程，以及财政分权对中国经济增长的影响是非常有意义的。分税制改革对于中国经济，似乎是锦上添花，对当时紧张的中央财政来说，必然是雪中送炭。

近年来，学术界对分税制改革的讨论和研究从未中断过，学者们对于分税制改革的极大热情，不仅因为其是中国财政分权体制中的一个新的里程碑，还因为伴随着社会经济不断地发展、财税体制不断的调整，理论界对财政分权对中国发展的影响产生了越来越多的分歧。

“县乃国之基”，县域经济是中国国民经济最基本的经济单元。中国两千八百多个县以及县级市的发展决定了中国未来城镇化发展的速度以及质量。最新统计数据显示，县域的面积占到全国国土面积的百分之九十几，人口占到全国人口总额的百分之六十八，“郡县治、天下安”，县域经济的发展深深的影响了中国经济发展的方向。所以本文从县域经济分权的角度，研究财政分权的问题。

本文的创新之处在于从县域经济发展的视角，研究县和省级以下经济体之间的财政分权效应。由于分税制改革，中央规定了中央和省之间的税收分成比例，所以前人的研究大多集中在研究中央和省之间的分权对各个省经济的促进作用或者省之间公共品的供给。而省级以下政府财政收入的划分没有政策做出强制规定，由各个省根据实际情况而决定。一般来说，主要是上级政府单方面决定了和下级政府的税收分成比例，下级政府保留部分的讨价还价权力。这样的分配模式不仅使得各个地区之间地方政府财权形成差异，而且这种不规范不固定的模式，使得财权由县向市，由市向省集中，而事权却又层层下放，财权和事权的不对等使得县级政府财政日益困难，不能有效的履行公共品支出的职能。所以本文采用县级数据，是希望从基层政府的视角，研究财政分权对经济的影响。

本文研究的不足之处在于，由于县域经济的数据相对来说比较匮乏，数据缺失等原因造成数据质量不高，缺乏上级对各个县之间的转移支付以及县的预算外收入等数据使得不能多角度、更深入的研究县域的财政分权问题。

一、 文献综述

Hayek于1945指出，地方政府相对于中央政府，能更准确获得地方资讯，做出较优的决策。Stigler在1957提出了最优分权理论，在其发表的《地方政府功能的有理范围》主要思想是，民众有权选择公共品以及公共服务的种类和规模，而地方政府由于更接近选民，相比于中央政府更提供满足所辖区域公众偏好的公共品。在文中虽然肯定了地方政府提供公共品的效率，但是并没有中央财政支出的合理性以及必要性。他认为中央政府在解决区域间协调发展和地方政府之间摩擦等宏观的问题时更有优势。Oates于1972年在《财政联邦主义》一书中提出了著名的“分权定理”。书中论证了公共品以及公共服务分散决策的效率。即假设提供的公共品总量以及成本相同，相比之下，地区之间提供不同的公共品使得所辖区域居民分别达到帕累托最优，以及在每一个区域提供同质等量的公共品使得整体达到最优，前者比后者总体福利要高或者至少不低于后者。Oates认为中央政府和地方政府之间存在信息不对称，地方政府由于更接近自己的公众，拥有比中央政府更多关于公共品偏好的信息。他是从信息的角度进行了论证，和Stigler的观点保持一致。在其后1999年的研究中，他进一步说明，如果中央政府具有和地方政府一样多的信息，且中央政府能根据不同偏好在各地提供异质的公共品，同样可以获得公共品有效率提供的结果。但是这个前提假设不成立，所以分散化决策的财政分权还是得到了支持。

对于具有中国特点的财政分权，许多学者认为财政分权对经济增长以及公共品的供给是有积极的作用的。Lin和Liu（2000）用我国省级面板数据，研究了财政分权对人均GDP的影响，认为分税制改革前财政分权推动了中国经济增长。其用边际分成率来度量财政分权。沈坤荣和付文林（2005）区分预算内外财政收支与经济增长的关系，发现预算内财政收支对经济增长计量上正向显著，但是预算外财政收支与经济增长的关系不显著。张晏（2005）采用多种分权指标来度量财政分权，无论从全国范围还是分区域考察，财政分权对中国经济增长具有促进作用。

Schleifer（2000）通过对中国和俄罗斯的财政分权效果的比较研究。探讨政治制度框架的区别对财政分权效应的影响。Bird（1995）研究认为，财政分权制约转轨经济发展问题在于，地方政府的权力和责任十分不对等，使得地方政府伸出“搜取之手”。Bardhan（2002）从公众对政府的监督出发，探讨中国的国情与传统财政联邦主义的理论前提不符造成理论和现实的差距。

二、 实证

（一）理论模型

本文中计量模型的来源为经典的柯布-道格拉斯生产函数：

对（1）式两边微分等于：

在上式中，Y为地区生产总值；A为技术水平；K为资本，标志投资对经济的影响；N为劳动力，标志人口因素对经济发展影响。以上为本问实证用到的基本方程，但是考虑到现实的复杂性以及在中国特定的大环境下，增长极大的受到其他因素的影响，文中在做计量方程时会加入控制变量。

（二）计量方程

根据zhang和zou（1998）以及张晏和龚六堂（2005）等前人的研究，本文把回归模型设定为如下形式：

方程（3）对全国范围内的样本进行回归面板回归。为了再细化研究分权对各个区域间影响，方程（4）设置了区域虚拟变量，把全国范围内样本分为东、中、西部地区。东部地区省份包括北京、上海、广东、天津、河北、辽宁、江苏、浙江、福建、山东、海南共计11个省及直辖市；中部地区省份包括山西、湖北、湖南、吉林、黑龙江，安徽、江西、河南共计8个省；西部地区省份包括广西、四川、重庆、贵州、云南、内蒙古、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆共计11个。省下辖县数据由于数据质量以及政治地位等特殊原因，在样本中予以剔除。

方程中，下标i代表不同的县域个体，t代表不同的时期，本文中为两期；GDPG_Y代表经济发展指标；为截距项，由于采用固定效应，所以每个个体截距项不同，用右下角的i表示；Xit代表劳动力增长率和人口增长率的差值（Ng）和人均基础建设投资增长率（Investg）；FDit是分权指标，采用了支出分权和收入分权两个财政分权的指标；Mit是控制变量，包括税负（Tex）、所有制（Owe）、城镇化率（City）。为了控制内生性问题，控制变量都采用增长率基期的值。

（三）计量指标的说明以及变量间统计结果

本文中指标选取了2000、2003、2006年三年的县级、市级、省级样本数据，本文中数据除基础建设投资（invest）外，GDP、财政收入和支出，以及本文中另外一个计量方程中的因变量各项公共品的支出，均以2000年为基期，用GDP平减指标进行平减。本文中所用数据大多来自《中国县（市）社会经济统计年鉴》，部分来自于《中国区域经济统计年鉴》和《中国城市统计年鉴》，CEIC等。

FD：分权指标，支出分权的计算方法为，县人均财政支出/（县人均财政支出+市人均财政支出+省人均财政支出）。由于研究省以下财政分权的效应，所以没有包括中央的分权。

Gdpg：人均GDP增长率，经济增长的度量指标，在本模型中作为因变量。

Ng：劳动力增长率和人口增长率的差值。

Investg：基础建设投资增长率。

Txt：税负水平，用各地区的预算内财政收入和当地的GDP的比值度量，代表的是广义的税负水平。

Owe：公有制经济占比，国有和集体单位从业人员除以所有就业人员。

City： 城市化率，非农业人口和总人口的比值。

East、Middle、West：为标志区域的虚拟变量，在相应区域的值为1，其余为0，比如东部城市，East值为1 ，Middle和West的值为0.

（四）计量结果

在全国范围内来看，支出分权对于经济增长的影响在10%内不显著，但收入分权对经济增长在1%水平下显著为负；分区域来看，支出分权对东部地区经济增长效应在1%水平下显著为负，对中部和西部地区不显著；而收入分权对东、中、西部地区都在1%水平下显著为负。支出分权越大，本地政府的支出责任越重，地方政府谋求提高财政收入，一方面努力吸引新增投资扩大税基，另一方面大搞土地财政等方式提高预算外收入。地方政府相互之间激烈和同质化的竞争以低廉的价格提供工业用地和税收方面的优惠开展。同时抬高地价获得高额的土地出让金以支持地方基础设施建设。收入分权占比越大，说明省以下的分配体系中越倾向于把财政收入留在县一级的政府，县级政府获得的分成越大。则县级政府越有动力扩大税基，进行 “竞次”竞争。

从支出分区域的效应来看，由于东部地区经济发达，转移支付比例较低，税收缺口更多需要依靠提高向企业的税征税以及进行土地拍卖等预算外收入弥补。中西部地区采取竞争获得的增额税基提高税收的效应不大，更多的会谋求转移支付。而东部地区由于有利的地理位置和良好的投资环境，大多数企业投资也是在东部地区的县之间进行选择，使得东部各县域之间的竞争更为激烈，这种过度的竞争使税率和工业地价都偏离最优水平。地方政府过低的均衡税率和低廉的工业地价使得地方财力不足，从业削减民生类公共品的支出，又通过拍卖商住用地的土地出让金支持基础设施建设。高昂的土地出让金进一步抬高房价，使得这些东部地区流动人口不能扎根，出现回流现象，进而中国的人口城镇化进程减速，不利于中国经济进一步的发展。从收入分权上看，无地区差别，财政激励在各区域都会引起地方政府采用不利于经济发展的决策。

三、 结论

中国式的财政分权由于中国特殊的政治经济体制下，对经济发展的促进作用不明显，甚至从某些方面阻碍了经济的发展。这种阻碍关系在东部地区尤为明显。税负越高越利于经济的增长，说明现在我国的税负水平低于最优值，也从侧面印证了前面所提到的地方政府“竞次”竞争的行为。地方政府之间进行非合作的博弈，得到次优的结果。

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[2]Wallace.E.Oates.Fiscal Federalism[M]. New York：Harcourt Brace Jovanovich，1972.

篇（9）

本文按照各国为什么要实行财政分权？实行财政分权后，后果会怎么样？财政分权的后果必然会有正面和负面的影响，这在客观上就决定了最优财政分权的存在性这样的逻辑顺序来展开分析。

一、对财政分权原因的研究

既然财政分权是世界各国的普遍现象，各个国家为什么有动力进行财政分权？不同的学者对此问题有不同的看法，归纳起来，有以下几种：

3.有利于分配的公正性。方晓利、周业安已给出，在实施财政政策的过程中，考虑到其巨大的分配效应，人们往往会主观地认为中央政府统一制定和实施政策是有效的，因为这样可以保证分配的公正性。如失业保险由中央统一制定标准可以避免各个地方单独制定标准所出现的不一致。然而，在中央政府缺乏有效信息的前提下，中央政府的政策制定可能达不到帕累托最优。相反，如果这些政策由地方政府制定，那么它可以充分显示居民的真实偏好。地方政府会不会带来分配的不公平？研究表明，只要居民具有选择社区的权利，流动性可以确保均衡的实现。也就是说，如果一个地方政府制定的" 失业保险水平过低，就可能导致本地的居民向外迁移，迫使本地政府制定不低于其他地区的福利水平。从这个角度看，居民的流动性可以确保分权下分配的公正性。[16]另一方面，分配是初次分配和再分配两个环节的统一，从再分配的角度看，中央政府拥有相对的优势。但从初次分配的角度看，分权有利于发展生产力，有利于真正缩小地区差别、行业差别和城乡差别，从而能够从更为基础的层面实现分配的公平。

4.有利于财政监督。在中国计划经济体制下，一个计划当局直接管理的国营企业越多，监督难度就越大。通过财政分权，中央政府管理的横向幅度缩小，监督难度就相应下降。若中央计划当局高度集权，随着国营企业数目的增加，监督任务增加导致监督不经济，这就迫使中央计划者尝试下放国营企业给地方政府直接管理。[13]也有学者认为，在分权体制下，公民在政治上有很大的参与度，政府花的钱也主要来自当地的纳税人，地方政府往往比较注重顺乎民意，有助于提高政策决策的科学性，形成政府与民众相互信赖、相互制约、相互依存的关系。

5.有利于引入竞争和创新机制。实行财政分权后，地方政府有自己的独立利益。为了促进地方经济发展，地方政府之间在税收、财政支出、投资环境等领域展开竞争。Breti0n认为，政府竞争不仅发生在同一级政府之间，而且发生在不同等级的政府之间，水平竞争和垂直竞争都可能改进公共品的供给效率。其中，垂直竞争改进公共品的供给效率是通过更多的民主、更少的独裁来实现的。[17]地方政府经常被视为政策实验室，因为不同的地方政府可以进行不同的政策试验，分权后的地方政府的政策选择有可能同时考虑几个不同政策的优势。中央政府每次只能试验一个政策，而且要经过很长的时间才能得到较好的新政策。当某一项政策预期的收益比较低时，进行政策试验可以反映潜在收益分布的信息。在分权体制下，两个地方政府制定者可以通过互相观测对方的政策决策和政策收益来制定本地的政策。[18]

6.经济发展的要求。有学者认为，当经济发展较为成熟时，从分权中获得的收益出现了。经济发展水平越高，财政分权的可能性也就越大。

大多数学者从以上6个方面分析财政分权的原因。这些理论在一定程度上都能够解释财政分权的合理性与必要性。但从理论本身的完美性和解释力上讲，都存在这样或那样的问题，有的仅从必要性上说明财政分权的原因，有的仅从充分性上说明，有的理论从公共产品提供的边际替代率出发说明完全由中央政府提供是无效的。

二、对财政分权后果的研究

（一）对政府规模影响的研究

（二）对政府行为影响的研究

2.对预算约束影响的研究。Wildson认为，联邦的转移支付给大地方比给小地方可能会使预算约束更软一些。Qian和Roland认为，在任何一种类型的政治体制下，官员倾向于救助效率低下的公司，或者浪费公共消费支出。在联邦制下，跨地区的资源流动增加了地方政府救助效率低下的公司或浪费公共支出的机会成本。财政支出总是低效率的地方，不可能吸引流动资源流到该地区。因此，竞争硬化了地方政府的预算约束，改变了地方官员的激励。近年来，中国的地方政府预算约束硬化，部分是因为地方政府花费其资源以吸引外国投资者进行竞争。[9]Bardhan认为，地方政府之间的竞争不足以解释地方政府的预算约束的硬化。因为地方政府很难忽视政治压力，所以政治压力将会促进地方政府对地方企业进行兜底。姚洋认为中国的财政分权并未导致地方政府预算约束的硬化，甚至在一定程度上反而加深了软预算约束问题。[25]

（三）对经济增长质量影响的研究

财政分权可能促进地方政府进行竞争，但是，地方政府竞争方式的不正当性、财政分权的不规范性会加大地方之间的差距。Oates的研究表明，地方为了吸引新的公司，可能通过降低环境标准以减少对所在地的污染控制来进行竞争。地区间竞争也可能导致公共服务水平处于不足水平。Démurger认为，分权后的地方政府把过多的资金作为生产性投资而忽视了地方公共物品的建设，从而导致了区域经济的不平衡发展。乔宝云通过模型显示，财政分权有助于经济增长，却降低了财政资源分配的均等性；在总体的经济增长与财政资源分配的均等性之间存在着彼此替换的关系；富裕的地区倾向于隐藏自己的财政资源，而贫穷的地区则倾向于公开自己的资源。并且使用中国1985～1998年间各省份的有关部门数据，对经济增长率、财政资源分配的均等性和财政分权之间的关系进行了估计。结果显示，财政分权在促进经济增长的同时，加剧了财政资源分配的不平等。[34]

由以上分析可以看出，不同的学者对财政分权后果的研究有不同的结论。即使对同一个国家财政分权的同一个后果进行分析时，也会得出不同的结论。出现不同的研究结果的原因与所采用的数据的时间跨度、自变量的选取及国别有关。此外，不同国家之间在政治、经济、文化等方面存在差异性，因此，在评价财政分权的后果时，必须考虑特定的经济、文化等因素。

三、对财政的最优分权程度和中国财政分权程度的研究

（一）财政最优分权程度及影响财政最优分权程度的因素

上述已给出的研究结果表明，一些国家的财政分权促进经济增长，而一些国家的财政分权反而阻碍经济增长。在对一个国家的财政分权与经济增长关系进行研究时，发现：在某一段时间内财政分权促进经济增长，在另一时期内，财政分权与经济增长之间呈现负相关的关系。这说明了，既然财政分权的后果同时存在正、反两个方面的影响，因此在理论上就可能存在一个最优的财政分权程度。

1.财政最优分权程度的决定。邹继础认为，当部分公共财政服务的受益面超越了政府的行政区域，而其覆盖面又并未达到全国范围时，便应由跨省份的组织来协调这些公共财政服务的生产与提供。但跨行政区域共同协调生产财政服务的一个难题是：在现行体制下，跨省组织与集体行动的交易成本非常高，使得在自然的制度演变中，无法形成提供公共财政服务的最优行政规模。提供公共财政服务的适当层级与单位的确定也取决于如何降低决策成本或制度与组织的交易成本。多项公共财政组合包括了不同范围内的利益溢出效果。因此无法根据支出的效率原则来划定提供地方公共财政服务的最适当的行政区域。即使有效率的课税单位为较高的行政区域，此时也无法直接根据效率原则来确定公共财政服务的提供区域。中央与省市间所提供的是极为复杂的组合性公共财政服务，简单的财政集权标准自然无法适用。[35]

王绍光的研究认为分权应有底线。他认为：在当今世界上，一国中央政府的财政收入或支出不应低于财政总收入和总支出的50%，或国内生产总值的10%.如果一国中央政府的财政收入、支出低于财政总收入、总支出的50%，且中央政府的财政收入、支出低于国内生产总值的10%，就可以说超出分权的底线了。[36]

2.影响财政最优分权的因素。许正中等认为，影响财政分权的因素有以下几个方面：一是宏观经济稳定会影响财政分权程度。在转型经济国家和发展中国家一般稳定性比较差，中央向地方政府下放财政权力的空间较少。二是经济发展水平会影响财政分权程度。收入增长会促进城市化水平程度和教育水平的提高，这会增强地方政府的事权能力，因此，地方政府会随着收入水平的提高要求更多的自治权。即使是在发展中国家，人均收入水平比较高，地方分权支出水平也会比较高。[37]三是领土面积的大小、种族的多少、文化和地域的多样性会影响财政分权程度。四是处于战争中，或受到战争威胁的国家，集权化程度应更高。他们还认为，政治历史、政府职能、外部条件（主要包括政治制度、企业制度、企业运行机制和社会法治化环境）这三个因素会对财政分权产生影响。在这三个因素中，政治历史因素能够解释任何国家的财政结构安排（包括财政分权制度）的主要原因。但这还不够，还有一些经济上的原因能够说明为什么某些财政职能必须在较集权的水平上行使，而另一些财政职能则必须分权。政府职能的演变及其在各级政府间的划分，对政府间的财政关系的形成与调整有重大的影响。[37]

（二）中国财政分权的程度

Jin，Qian和Weingast认为，从地方财政支出占全部财政支出的比重来看，中国是非常分权的。邹继础认为，中国内地财政制度具有分权的“财政联邦主义”的特色，也就是，中央以下的省级政府也具有部分的财政自主性与财政责任制。在形式上，内地的各级预算拥有宪法所赋予的部分预算自主权，而省政府可以决定辖区内县市政府的财政责任，也拥有部分预算立法权。但是，与“财政联邦主义”不同的是，内地的地方政府所拥有的实际财政权是相当有限的，中央不仅控制预算支出总额，也决定并影响地方政府部分重要支出份额，如价格补贴。[36].王绍光认为，中国已经超过分权的底线，这不仅表现为中国中央政府的财政收入、支出低于财政总收入、总支出的50%，中央政府的财政收入、支出低于国内生产总值的10%，而且表现为中央政府从数量和质量上提供相关公共服务的能力都十分低下。[37]

这部分给出的研究结果已经揭示了，财政分权达到最优状态时所需要的条件，这为世界各国的财政分权实践提供了理论基础。实际上，影响财政最优分权程度的因素是多方面的，而且这些因素对财政最优分权程度的影响大小不一样，对不同国家的财政最优分权程度的影响也不一样。某一因素对一些国家的财政分权程度的影响大一些，而对另一些国家的财政分权程度的影响小一些。因而，在" 世界各国的财政实践中，财政分权程度就表现出差异性。同样地，我们国家的财政分权程度也是多种因素作用的结果。许多学者采用不同的方法、指标来考察我们国家的财政分权程度，因此，得出的结论必然会存在差异性。

四、结束语

财政分权理论是随着主流经济学研究的推进和深入而逐步发展的，与新古典经济学相一致的是第一代财政分权理论。第一代财政分权理论主要集中于财政分权原因的研究。随着现代主流经济学的发展，现代的财政分权理论除了运用委托-代理理论研究财政分权的原因外，还对财政最优分权程度和财政分权的后果进行了研究。财政分权已经是世界各国的普遍现象，分权到底对社会、经济、政治产生了怎样的影响？许多学者从不同的角度、采用不同的方法对不同国家的财政分权进行分析，得出了不同的结论。尽管研究的结论有所差异，但是，这些结论向我们表明了，财政分权的后果体现在诸多方面，单纯地说财政分权的优劣是不科学的。财政分权的后果与本国的政治、经济、文化等因素有关，每一个国家都有自己的适度分权。

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篇（10）

一　引言

自改革开放以来，中国经济取得令世界瞩目的平均约10％的GDP增长。惊叹之余，不禁思考这种高增长能否持续，持续多久?而要解答这个问题，必须探讨的最主要的问题之一就是，过去高速增长的源泉是什么，增长的后遗症是否会阻碍今后的发展。

第一代和第二代财政分权理论都认为财政分权会促进地方政府之间的竞争，并把它作为财政分权理论的基石之一，即Tiebout机制(TieboutMechanism)。后来，Broton(1986)、Case&Rose(1993)、Qian&Roland(1998)、Dustman&Thisse(2001)、Cail&Treisman(2006)以及张维迎(1998)等学者都支持这个观点。

二　第一代财政分权理论与经济增长

第一代财政分权理论认为，在一个多层次结构的政府体系中，各个层次的政府都致力于实现本辖区内的福利最大化。该理论主要解决地方政府在本辖区提供的公共品来满足居民偏好的问题。而地方政府相对于中央政府，具有信息成本优势，居民根据地方政府提供公共品的质量情况进行“用脚投票”，选择他们的居住权(Tiebout，1956)。通过Tiebout机制，资源达到优化配置，促进经济增长。但在中国，由于户籍限制、城乡分离等因素，居民难以进行“用脚投票”，而且也有学者得出1992年以前，中国财政分权与经济增长成反向关系的结论。黄佩华(1991)认为财政分权应当在市场化改革之后进行，否则会给地方政府带来盲目发展经济的负面激励。基于上述分析，第一代财政分权理论难以解释1990年代中期前中国经济的高速增长。

三　第二代财政分权理论与经济增长

1990年代中期以后，第二代财政分权理论得到发展。该理论以公共选择为视角，认为公共部门的职责不是在于尽力实现社会福利最大化，而是追求自身预算最大化。政府会通过损害社会福利来增加对社会资源的控制。作为最大的垄断机构，政府的行为要想得到控制，就要在政府内部进行分权，利用各级政府竞争来创造出一种类似于市场的预算约束机制(Brerrnan andBuchanan，1980)。

基于中国和俄罗斯等经济转型国家的比较，钱颖一、Weingast等人把财政分权与地方政府激励、经济转型和经济增长联系起来，形成了第二代财政分权理论，即中国特色的联邦主义假说(QJan and Roland，1998；Jin，2005)。这是从政府体制角度解释中国经济增长奇迹最具影响力的理论。该理论认为，“中国地方政府的强激励有两个基本原因，第一个是行政分权，中央政府从20世纪80年代初开始把很多经济管理的权力下放到地方，使地方政府拥有相对自主的经济决策权。第二个是以财政包干为内容的财政分权，中央把很多财权下放到地方，而且实施财政包干，使得地方政府可以与中央政府分享财政收入”。财政收入越高，地方的留存就越多，其中预算外收入则属于100％的留存。正是这两方面的激励使得中国地方政府有那么高的热情去维护市场，推动地方经济增长。所以该假说也被表述为市场维护型联邦主义。Jin等(2005)通过对1982-1992年省级面板数据进行分析，发现分税制之前中国省级政府财政激励促进了经济增长，从而支持了第二代财政分权理论的主要结论。

但是，周黎安(2005)认为，财政分权构成地方政府内部激励源泉值得怀疑，因为中央对地方政府的向下授权随时可以收回。即使在分税制改革之前，中央也经常对财政包干进行事后调整，出现鞭打快牛的现象(Ma，1997)。再者，该假说强调的维护市场的功能在中国并不成立，目前中国治理地方官员的激励模式在深层次上与市场经济的培育和发展有着内在的矛盾。

四　经济增长代价的解释

自分税制改革以来，中国地区间经济增长差异日益扩大。OECD(2006)发表的一份研究报告显示，衡量省际人均财政支出和收入不平等的泰尔指数从1995年到2003年分别从0.16上升至0.21、从0.22上升至0.35。根据(张波，2006)总结，由于过度分权，1994年的分税制改革没有促进经济增长，也没有改善财政资源分配的均等(乔宝云，2002)。

近年地价房价屡创新高，愈演愈烈的房屋强制拆迁，人民财产遭公权力破坏也有财政分权的伏笔。1994年的分税制改革后，地方政府财权与事权不匹配，从而不得不依靠土地财政。分税制改革促使地方政府伸出攫取之手，造成人民的福利下降(陈抗等，2003)。通过对中央转移支付的地区分布研究表明，转移支付往往更有利于发达省市，不利于缩小贫富差距(Wong等，2000)。

五　结束语

我国经济改革开放以来30多年的高增长，可以从财政分权激励角度得到一部分的解读，虽然理论亦有其缺点。更为人所关注的是，该理论对增长产生的副作用。也许财政分权激励机制更是一把双刃剑，改革有得也有失，所以，我们要以辩证的思维来监控该机制的后果，并且与时俱进，进行适时适当对其进行改革。否则，之前积累的成果将沾满越来越多的痛苦。

参考文献

[1]张波，中国财政分权问题研究：一个文献综述[J]，税务与经济，2006，(3)