水资源保护法篇（1）

长江流域资源丰富，人口众多，经济发达。长江流域水资源特性突出：它流域多年平均降水量1070毫米，但时空分布不均匀；长江水量巨大，占全国径流总量的35%，是黄河水量的20倍，且径流年际变化不大，但水资源地区分布不均匀，年内分布不均匀。

长江流域资源的基本状况及其特征是长江水资源保护立法的对象属性，也可以说是长江流域水资源保护立法的前提条件，立法的必要性正是建立在这一基础之上的。

（一）长江流域水资源在中国可持续发展中的地位要求对其水资源保护问题予以充分重视

长江流域经济的发展离不开资源的开发利用，水作为人类生存的基本环境要素，与其它环境要素和资源都息息相关，大气环境、土壤环境、地理环境、地质环境、海洋环境、生物环境与之进行的能量流动、物质循环将它们连接为不可分的环境整体；水作为重要的经济资源，是一切生产活动都不能离开的重要条件，在某种意义上讲，水资源不仅与森林、草原、生物、土壤、矿藏等资源息息相关，而且是一定区域人文环境、社会环境的基础要素。因此，可以说，长江流域经济的发展与长江流域水资源丰富直接相关，对长江流域经济发展的一切规划与设想，也都是建立在长江水资源的基础之上的。的确，在长江流域，优越的自然地理条件、丰富的水资源伴随其间的其它资源为长江流域经济的发展带来了开发利用资源、迅速发展经济的各种契机。但是，一切规划和设想为我们描绘的美丽蓝图都是建立在长江流域资源可永续利用的前提之上的，如果没有充足的水量或符合人类生存需要和经济发展要求的水质，长江流域的经济发展也只能是一句空话或是一纸图画而已。而要真正实现这些设想，就必须对水资源有充分的认识。

一方面，水是不可替代的资源，在当今，水荒已成为全球性问题。工业发达国家中，当年总用水量超过河川总径流量的15%时，就会出现水荒和农业干旱。我国河川年总径流量约为26300亿立方米，到2000年总耗水量将达到13000亿立方米，供需矛盾十分突出。我国从70年代开始出现水荒，如今已蔓延到全国，目前我国的实际用水量已达5300亿立方米。有关专家研究指出：由于自然条件和开发条件的限制，年取水量10000~12000亿立方米，将是我国水资源可利用量的可能限度，再增加供水将十分困难。据1993年统计资料，长江流域水资源利用率仅为21%左右，可供水量比1980年仅提高128亿立方米，当流域出现枯水偏旱年，约缺水226亿立方米。目前，长江流域经济发展已受到给水不足的制约。现状已不容乐观，沿江经济带的发展对长江水资源则会造成更大的压力；而今天的长江流域，除供水已出现紧张外，水污染、水土流失等问题也不容忽视。

另一方面，水资源是可以不断更新、不断补充的可更新资源，可以寻求可持续开发的途径，使当代人和后代人都能源源不断地永续利用。只要合理地开发利用水资源，水资源是可以实现永续利用的。但是，水资源的可更新、可补充能力又是受自然条件限制的，是有一定限度的。任何无节制的开发，都会导致其受到破坏，并使其更新能力下降。因此，必须要对水资源的开发利用进行管理，以保护水资源的永续利用得以实现，否则，长江流域经济的可持续发展是不可能实现的。

1、长江流域水资源保护过程中的市场无功能和流域资源保护的特殊性在客观上要求实行统一管理。

长江流域经济发展战略要求对长江水资源进行保护，而要保护水资源首先必须解决谁来付费的问题，在市场机制下，这却是一个无法解决的问题。

另外，长江流域水资源又是一种公共资源，它不同于一般私人物品，不具有消费上的排他性，不是你用了我就不能再用，而是只要它存在，你可以消费，我也可以消费。长江水资源的这种特性，会引起需求与供给无法自动通过市场机制相互适应的问题。

并且，由于长江流域水资源是一种流域资源，它具有整体流动的自然属性，以流域为单元，水量水质、地上水地下水相互依存，组成一体，上下游、左右岸、干支流的开发利用、治理互为影响；它同时具有多种社会功能，可用于灌溉、发电、供水、养殖、航运和旅游等多方面，有着开发的多部门性和对城乡供水、卫生保健、工农业生产、城市发展、水力发电、内陆渔业、水上运输、休闲娱乐等人类活动的多方面利益。另外，还存在着洪水泛滥成灾的危害以至于开发利用的同时必须始终贯穿于防洪和洪水控制的考虑。长江虽然从生态系统上看它是一个完整的系统，但其干支流、上下游却被人为地划分成了多个行政区域，形成了实际上的分割管辖的现象。

2、长江流域水资源开发利用现状及存在的问题客观上要求加强对水资源保护的统一管理从理论上论述长江流域水资源保护的必要性仅仅是问题的一个重要方面，但绝不止于此；事实上，长江流域水资源开发利用中已经存在着许多方面的问题。

1.长江流域水质性缺水问题严重。

2、工程性缺水问题严重。

3、对长江流域水资源开发利用缺乏环境保护意识，出现了国外污染转移、资源破坏、自然景观破坏等种种不良现象。

4、长江流域水土流失问题严重。

（二）长江水流域水资源的公共资源和流域资源属性要求对其进行统一管理。

长江流域水资源保护的市场无功能性、对可持续发展的基础资源性以及其开发利用形势的严峻性均在客观上要求设置公共权力，对经济个体盲目地开发利用长江流域水资源的行为加以干预，通过采取“集体行动”，解决资源保护的“付费”问题，切实保证长江流域水资源的永续利用。过去，我国对长江流域水资源的保护也采取了行动，建立了管理机构，但效果却不明显，各种问题不仅没有得到很好的解决，反而出现了恶化的趋势。究其原因，是我们目前设置的公共权力不符合长江流域水资源保护的特性或要求所造成的后果。

长江流域水资源保护管理体制是依照一定的决策原理和环境观念形成的。对此，必须要有正确而清醒的认识。

长江流域水资源首先是一种公共资源，它具有公共资源的一般属性，如供应的联合性、有限性、和使用的分散性、高度相互依存性与不可分性。作为共同财富和公共产品，对水资源的使用，必须集体行动。个体对公共资源的自由选择与利用和社会的公共资源的分散管理，将产生破坏性竞争。根据决策理论，在 公共管理中，管理主体越多越分散，管理责任就会愈是趋于松弛，对资源的保护就愈为无力，资源的状况则愈坏。反之，权力越统一，责任就越大；权力越是集中并趋向单一中心，责任就越明确，越统一，责任就越大；权力越是集中并趋向单一中心，责任就越明确，权力主体之间的破坏性竞争和摩擦就越小。因此，在构建整个水资源保护体制时，必须实行统一指挥，加强调控，推行主要管理功能部门化，确立单一权力结构和单一行政领导系统。同时，水资源作为公共资源可以联合使用和各种可能使用方式的互相依存的重要性质及其因此而产生的复杂难题，在水资源管理中需要有广泛的协调和处理机构间冲突的机制，需要有必要的权力交叉与分割。伸言之，在同一背景和理由下，水资源保护管理既需要集权，也需要分权与平衡。因此，在水资源管理体制中，一般都存在着权力分散的特点，形成了权限重叠、权力分散的多元化体制。事实上，在水资源保护管理体制的构建中，一直存在着集权与分权的难题。一方面，统一领导须在部门协调的原则下实现，集权不是大一统的权力垄断；另一方面，功能上的权力分散又将形成权力行使和管理责任的混淆，导致管理的无责任性与混乱性。如何合理解决这一矛盾，的确需要进行探索。这一问题也是世界性难题，许多国家经过多年实践，大都选择了趋向集中和倾向单一决策、指导、控制、与执行中心的方向；水资源保护管理的权力越来越向一个政府部门聚集，越来越向中央政府聚集。中国水资源保护管理实际上也正在走上这条道路，只是由于在集权与分权的问题上还未形成有效的协调与处理机制，才造成了一些问题。

其次，长江流域水资源保护又有着自身的特点，它作为一种流域资源，既是一种环境资源又是一种经济资源，具有生态系统的完整性、跨行政区域性和使用的多元性特征，而无论是对流域水资源的何种使用都涉及到对资源的保护与管理问题。一方面，长江流域水资源被行政区划分割为不同的管辖范围，由不同的主体分别行使管理权；另一方面，长江流域生态系统并不因为行政区划而改变其发展规律。我国目前水资源所有权主体严重缺位，加之水资源的多重使用价值，使得地方利益、部门利益、个体利益的考虑远远大于长江流域水资源保护的考虑，使用水资源的外部不经济性和事实上的无偿性虽然在各种立法中通过规范公民个人和企业事业单位的行为、建立各种监督管理制度似乎得到了解决，但由于种种原因却疏忽了对地方利益、部门利益的限制，其结果只能是整个流域水资源保护的失范，最终导致流域水资源的污染和破坏。淮河流域严重污染的原因正是如此，我国水资源保护立法只注重规范市场主体而忽视政府机关，管理体制的设置只重视区域机构而忽视流域机构的弊端暴露无遗。因此，在长江流域水资源保护管理体制的构建中，同样也存在着集权与分权的问题，存在着管理权力是否向一个部门、一个方向聚集的问题；但是，其集权与分权的对象却不是同一级政府的不同部门或中央政府与地方政府，而是必须从流域管理的特征出发，建立专门的符合流域水资源保护要求的机构，站在全流域水资源保护的高度，摒弃地方观念和部门利益，统一管理长江流域水资源保护工作。只有设置这样的专门机构并由中央特别授权，并在此基础上形成分权与平衡机制，确立协调原则和程序，才能真正解决长江流域水资源保护与可持续发展问题。

（三）长江流域水资源保护立法和实践现状在客观上要求制定专门的法律，统一规范长江流域水资源保护行为。

对长江流域水资源的保护与公共权力的设置在实质上具有同一性，保护需要采取集体行动，而目前最经济也是最大的集体行动和公共权力体就是国家及其行动。国家要采取任何行动，都必须设置相应的职能部门，以代表国家行使权力。在现代法治观念下，无论是国家权力机关的设置还是国家权力的行使，都必须具有法律依据。法律也以其特有的规范性、概括性、普遍性、强制性发挥着其它手段和措施所不具备的作用，成为国家保护长江流域水资源的有力武器。因此，制定法律并实施法律对于长江流域水资源的有效保护是完全必要的，法律在这一领域中的作用也是得到了充分认可的。在我国目前长江流域水资源保护中存在的问题不时要不要立法，而是立什么样的法？该立法的目标、任务、功能、作用是什么？目前已有的法律制度为何不能发挥应有的作用？

在我国，国家保护自然资源，保护环境是写进宪法的一项基本国策。以宪法为基础，国家也已制定了一系列法律法规，基本上实现了水资源保护活动的有法可依。但这些法律法规都还不够健全和完善，尤其是在对流域水资源保护方面，存在的问题更为严重突出。我国现行的有关水资源保护的法律主要有四部，它们是《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》，从表面上看，这四不法律对我国的水资源保护问题已作出了全面的规定，但实际上在立法理论与实践中，这四部法律本身及其相互之间都存在着问题。其主要问题表现为：

1.四个法律的关系不清。上述四部法律均为全国人大常委会制定，具有同等法律效力；但从理论与实践上看，水资源管理与水土保持。环境保护与水污染防治显然都不是同一层次的问题，在立法上也应有不同的法律效力等级，才有利于对不同的行为形成规范体系，目前这种立法模式显然不能满足水资源管理与保护的需要。

2.几部法律之间的关系不协调。四部法律都对管理体制作出了规定，确立了水资源管理与保护的主管部门和协管部门，但四部法律实际上是由两个主管部门分别起草然后报全国人大常委会通过的，立法时缺乏综合平衡，立法时间有先有后，也缺乏通盘考虑，污染防治法早于水法，水法又早于环境保护法，不可能使得几部法律很好地协调。各个法律规定过于原则，可操作性不够，缺乏相应的配套法规，特别是缺乏程序性规定，致使一些法律制度的适用范围不明、具体实施时困难重重。

3.各管理部门之间的职权范围不明。由于我国目前行政机关的设立都没有专门的组织法，各部门的职权都是由各部门自己先制定方案，后报经国务院批准，各部门难免从自身利益出发来考虑问题，从而忽视整体利益，造成权力设置的重复或空白，只有分工没有协作，既不能充分发挥各部门的作用，又不能形成整体效益；反而因为各部门的权力竞争造成对整体利益、长远利益的损害。这种现象在流域水资源保护中十分典型：污染管理者、资源开发者、排污者相脱节，管理者只收费不治理、资源开发者既要开发又要治理、排污者只交费什么都不管。其结果只能是流域水资源得不到有效保护。

4.一些管理机构的法律地位不明，职权不定，难以实现法律规定的管理目标。在四部法律中，关于流域水环境保护仅有《水污染防治法》有所规定，但其规定却是相互矛盾的。该法第四条规定：“……重要江河的水源保护机构，结合各自的职责，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。”而根据我国目前的机构设置，水行政主管部门下设水资源保护机构，根本没有什么水源保护机构；然而从《水污染防治法》关于流域水污染防治的其它规定来看，显然流域水污染防治就是流域水资源保护机构的职责。由于流域水资源保护机构的法律地位不明、权力不清、职责不定，当然无法发挥对长江流域水资源统一管理的作用，致使流域水资源保护举步维艰。

正是由于以上几个方面问题的严重存在，才造成了流域水资源保护管理体制的混乱，以致于在淮河流域出现严重的水污染时，现行制度无法发挥作用的现象。为理顺淮河流域该的水资源保护管理体制，不得已在《淮河流域水污染防治条例》中设立淮河流域水资源保护领导小组，授予该小组以行政权，行使淮河流域水资源保护的行政管理职能。抛开已有的机构，另设临时机构并委以重任，无论如何都不能说是正常现象；更何况，淮河流域是在污染已万分严重的情况下进行的事后立法。如果每一流域都要等到象淮河流域一样了再来设置临时机构，那么，《环境保护法》也好。《水法》也好。《水污染防治法》也好，都不过是一纸空文。预防为主也好。可持续发展也罢，只不过是空中楼阁，毫无意义。因此，必须认真吸取淮河流域水污染的教训，通过立法和修订现行法律，理顺各有关法律之间的关系，以保证各项制度能在流域水资源保护中发挥作用，保证流域水资源保护的目标得以顺利实现。

还需特别指出的是，流域水资源保护的流域特性是不可忽视的，即使在对现行法律作出修订使之能适应流域水资源保护的要求后，根据流域特点制定专门性立法也是必须的。每一个流域地理位置不同、流域范围不同、资源开发利用的目标不同、径流量不同、所担负的社会功能不同，等等。诸多的自然因素与社会因素的差异导致了各流域资源保护重点的区别，如淮河流域以防治已经出现的严重水污染为主，黄河流域以水土保持为重点，松辽流域预防与治理并重，长江要以预防为主；即使是每一流域都共同负有防治水污染的责任，由于每一流域的经济发展的战略部署、产业结构和社会结构、污染源与污染物的数量种类成分等不同，对每一流域所设置的保护制度也应该是有差别的。尤其是对长江流域水资源保护立法属于预防性立法，它要更关注或注重对未来可能发生的各种现象的法律调整，更大程度上保护长江流域水资源的可持续发展。虽然目前国务院的《淮河流域水污染防治暂行条例》一些原则和制度可以在全国适用，但却不具有长江水资源保护的特征针对性；也有松辽流域、太湖流域水资源保护由流域各省（区）联合会签管理规定，但对长江流域这样一条涉及范围广、涉及地方省市多、资源保护任务和重点差异大的流域来说，不仅仅是达成协议的难度大，而且协议达成后的执行难度更大、也很脆弱。因此，从对长江流域水资源有效保护的角度出发，当然需要制定专门的法律，根据具体情况设置制度体系，建立切实可行的保护体制。

二

在关于长江水资源保护立法的研究中，我们首先看到长江流域水资源的特点和现状，它具有显著的双重属性：长江流域水资源既是一种环境资源，具有公共资源的一般属性，即供应的联合性、有限性和使用的分散性、高度相互依存性与不可分性；又是一种经济资源，具有以长江流域为本体的特殊性，即生态系统的完整性、管辖的跨行政区域性和开发利用方式的多元性。其次，我们也看到了长江流域水资源在中国经济发展和环境保护中的地位以及由此而显现出的长江流域对中国可持续发展的不可替代性。但是，目前长江流域水资源开发利用和环境保护现状令人堪忧，已经出现的质量性缺水、区域性污染呈上升趋势等问题和目前才初露端倪将来可能出现的因不合理开发利用长江流域水资源而严重影响整个流域乃至全国可持续发展的问题使我们认识到及早进行长江流域水资源保护专门立法的必要性。记忆犹新的淮河流域严重污染状况和先污染后治理的惨痛教训，时刻在告诫我们，长江水资源保护必须切实贯彻“预防为主”原则，如果等到长江流域变成了又一个淮河流域，中国的经济发展与环境保护将不堪设想。法律作为规范人们行为的基本准则，以其特有的概括性、普遍适用性、规范性和国家强制性为人们设定行为模式，通过引导、激励、限制、禁止等各种形式告知全体公民可以做、应该做、不能做的条件、范围和程序；它可以将未来可预见的各种情况纳入规范的轨道，也可以避免各种冲突与矛盾。从法律的功能与作用来看，它必然是保护长江流域水资源的最有力的武器。另外，长江流域水资源的公共资源属性，也决定了市场机制或价值规律的无功能，必须要设置公共权力，而在现代社会条件下，能够代表全体社会成员的公共权力机构当然是也只能是国家。而在权力法定的现代法治观念下，设置公共权力机关并赋予其一定的职责权限，规定其活动原则和活动范围，也是法律的基本职能。因此，无论从哪一方面看，制定长江流域水资源保护的专门法律都是必要的。

建立在必要性、可能性基础之上的长江流域水资源保护立法当然还必须具备科学性、逻辑性、严谨性、可操作性、和内外部的协调性，根据课题组的研究成果和长江流域水资源保护的实践，可以对《长江流域水资源保护办法》作出如下基本设想：

（一）《长江流域水资源保护办法》的基本结构。

《长江流域水资源保护办法》可由六大部分构成：

1、总则。规定长江流域水资源保护的立法依据、基本概念、基本对策或原则、适用范围等。

2、监督管理。规定长江流域水资源保护的管理体制、管理机构及其权限、机构间勾通协调原则和程序以及适用于整个流域的水资源保护管理制度。

3、流域水资源开发利用的保护。具体规定长江流域水资源开发利用的各种行为及其开发利用者在水资源保护方面的权利义务，规定各项保护制度。

4、流域水污染防治。具体规定各种向长江流域排放水污染物的行为，规定排放水污染物的管理程序和具体制度。

5、法律责任。具体规定各种违反《长江流域水资源保护办法》的行为及其应当承担的法律责任。

6、附则。规定《长江流域水资源保护办法》的生效、解释、对相关法律法规的适用等。

（二）长江流域水资源保护管理体系的设置原则

在长江流域水资源既是公共资源、其具有公共资源的一般属性，又是流域资源、也具有流域的特殊属性的认识基础上，构建长江流域水资源保护管理体制必须遵循如下原则：

1、效率原则。效率原则在许多国家都是评价政府活动及体制的合理性的重要标准之一，管理的有效性和管理机构的效率始终应作为设置体制的基本目标。而管理系统的专门化和管理体制的单一权力机构，有助于减少决策和办事过程中的消耗，可以增长效率、克服无责任性和混乱性。如果将长江水资源保护管理权分散于多个政府部门或各区域性部门，不只是简单的确定权力分工，为实质上是使机构之间具有了竞争性，这种竞争既有正面效应，如调动个部门的积极性，形成保护长江流域水资源的共同努力；也有负面效应，为鼓励个部门利用一切可行的机会去追求短期利益提供了便利。因为，如果一个部门不这样做，则其他部门便会这样做。其结果是导致长江流域水资源这样的公共资源的开发走到可悲的地步。当相关的方面包括了大量的权力重叠和交叉的小公共权力，而各个小的公共权力又只能够规范几个较小的与作用方面有关的权力的行为时，“公众悲剧”就会在几个较小权力的竞争中发生：而个较小的权力机构沉溺于权力的病态竞争，则无法去注意和实现该权力的真正目标，从而导致效率低下或不计效率，使公共权力变成否定性的负值游戏。因此，应充分认识“系统专门化才能增长效率”的意义，吸取过去水资源保护管理体制中普遍存在的因权力分散而导致的低效率的惨痛教训，避免“公众悲剧”和“非集权化的恶性循环”的发生。在此意义上，长江流域水资源保护管理体制的构建必须以效率作为基本目标，选择通过加强大权力者或通过增加专门机构的决策能力、增加对专门化系统的组建、合并与强化的体制。具体而言，就是要真正赋予长江流域水资源保护机构以决策权、监督权、协调权和执行权，使其能够担负起统一管理的责任，保证管理的效率。

2、协调原则。长江流域水资源的公共性和对其使用方式的多元性决定了其资源保护管理的任务绝对不可能是单一机构就能完成的，必须有各相关部门的配合，而这种配合必须是协调的。协调是为了避免采取互不相容的政策，控制各机构的活动与决定，使大家步调一致地追求已确定的共同目标和目的。协调既要避免矛盾、又要解决矛盾，既有预防性、又有战略性，既有程序性、又有实质性。在对长 江流域水资源保护的管理过程中，必然会产生权力的交叉与分割，存在实际上的权力相对分散的多元化体制，也必然会出现分权与平衡的问题。这种情况下，就必须正确处理统一管理与分权的关系，在保证管理效率的前提下，确立合理解决矛盾的原则，建立广泛的处理机构间权力冲突的机制。这种机制表现在法律上就是要明确各管理部门的具体职责与权限，明确各部门行使职权的法律程序和行为范围，以协调各部门在长江水资源保护管理中的关系。在协调原则下，统一管理是基本目标，各部门在这一目标下分权与平衡：必要的权利交叉既有侧重点又有勾通程序，适当的权力分割也不是互相推诿和扯皮的借口。统一管理机构与分管机构之间的关系也是相互配合和依存的关系，它们各自均有明确的地位、功能和作用，既不能相互替代，也不能相互竞争，而是为了实现共同的管理目标各负其责。具体而言，长江流域水资源保护管理机构在长江流域水资源管理体制中处于核心地位，长江流域内的各区域性环境保护部门、水利管理部门以及渔政渔港管理部门、航道管理部门等均是协管部门，各部门应在法律赋予的职权范围内进行管理；同时，还必须接受统一管理部门的宏观调控，及时调整工作方向，避免因权力的竞争损害权力目标的实现。过去，正是由于没有统一的长江流域水资源保护立法，才出现了管理上的种种混乱，现在要制定有关法规，当然首先要解决好管理体制的协调问题，确立各部门间的正常关系，以保证管理目标的实现。

3、民主决策原则。长江流域水资源保护管理从一定意义上看就是对长江水资源这种公共资源的分配与控制。在对长江水资源供给的分配中，不仅需要有效，也需要公正、合理。使这种分配有益于实现环境保护的总体目标，有益于实现社会的共同利益，即公众的长远利益。而集体决策、民主决策，便是应用正义与公平的必要条件。这就需要合作与参与，需要有对决策过程的了解和提出批评的权利，更需要有参与和对决策进行修改的程序。因此，在功能性权力集中的同时，还必须建设决策性权力的协调合作机制，以使决策科学、公正、合理。保证合理、公正的长江流域水资源管理体制存在于民主决策与功能权力集中的复合结构之中。多元的决策与集中的控制执行相结合才能构成“完善”的长江流域水资源保护管理体制。为保障民主决策原则的实现，在长江流域水资源保护管理体制的构建中，就必须充分注意各管理机构、各管理相对人的民利，在法律上赋予他们相应的地位与权力，设置必要的程序，保证这些权力的实现。

（三）长江流域水资源保护机构的职权。

要使长江流域水资源保护机构承担起统一管理长江流域水资源保护的责任，必须改变其仅作为流域协调机构的现状，使起成为真正的流域水资源保护的执法主体。其职权范围因包括：

1、规划计划权。具体为负责制定长江流域水资源保护的规划和计划、总量控制计划、污染防治计划、供水计划等。

2、监督检查权。具体为监督检查流域规划和各项计划的实施和流域内各行政区的水资源保护工作，检点工程对长江水资源的影响，检查各项制度的实施情况并提出相应的意见和建议。

3、获取信息权。具体为流域内各行政区对所辖江段水资源保护工作的汇报，要求各地区进行排污申报，指定重点工程、重点区域、重点单位定期汇报，根据具体情况要求个别部门和单位进行临时汇报等。

4、监测权。具体为负责长江的水文、水质监测及省（市、区）界水质变化情况监测。

5、建议权。建议流域内各行政区决定限期治理、综合开发利用和综合整治等。

6、许可权。包括取水许可、沿江设置排污口许可、污染物排放许可等。

7、纠纷处理权。包括对跨行政区的水污染纠纷、用水纠纷等的处理权。

8、行政强制权。对长江流域水资源造成危害的单位和个人采取直接的和间接的强制措施的权力。

9、行政处罚权。对长江流域水资源造成损害的单位和个人予以行政处罚的权力。

（四）《长江流域水资源保护办法》的制度体系。

长江流域水资源保护的制度体系应是一个相对完备的系统，各项制度间也应具有逻辑的联系，根据对长江流域水资源保护立法的整体构想，其制度体系与结构紧密联系，主要制度包括：

1、关于全流域水资源保护监督管理的制度。具体包括规划计划制度、目标责任制度、环境影响评价制度、“三同时”制度、水资源保护基金制度、总量控制制度、现场检查制度和奖励制度。

水资源保护法篇（2）

引言

20世纪，世界经济和科学技术高速发展，在这100年的时间里，人类创造了前所未有的巨大财富，但是人类对资源的开发强度也达到了前所未有的程度。特别是第二次世界大战以来，人类对水资源的过度开发，用水的浪费和对水资源的污染，使世界上的水资源日益短缺。在全世界致力于加强水资源保护的21世纪，中国作为经济快速发展的人口大国和发展中国家,人均拥有水资源量仅占世界人均拥有水资源量的1/4，这也充分说明我国是一个水资源相对贫乏的国家。就目前的状况而言，我国的科技水平还相对落后，经济的发展对资源的消耗量所占比重比发达国家要高得多，仅能以牺牲资源和环境为代价来换取经济的增长。因此，应当采取更加有效的措施来加强国内水资源的保护，使有限的水资源为我国经济社会的可持续发展提供保障。

1、中国水资源保护现状

随着环境保护的开展，中国水资源保护工作逐渐进行。从建立新中国以来，随着环境污染和破坏的日益加剧以及人们环保意识的不断提高，中国环境保护工作逐渐得到更多人的重视，同时，水资源保护也日益提上日程。改革开放之后．中国水资源保护经历了改革开放所带来的巨大变化，在计划经济时代依靠行政手段和计划配置水资源的模式正逐步被市场所引导的机制代替，市场经济的各种手段被逐步引入水资源保护，这对改善用水效率、增加供水量和保护水环境起到了积极的作用，大大提高了水资源对社会经济发展的贡献率。同时，中国的水务行业经历了建国之后的大规模建设后，现在已经进入了一个污染防治与开发、利用以及管理并重的时代。在水资源污染防治方面，由单一的依靠科学技术手段转变为注重技术与体制的结合；在水资源开发利用方面，可持续利用与发展正在逐渐成为水行政主管部门对水资源管理的指导思想；在水资源管理体制上，形成了流域管理与行政区域管理相结合、统一管理与分级管理相结合的管理体制；在水资源保护的立法方面，中国先后颁布、修改了《环境保护法》、《水土保持法》、《水法》以及《水污染防治法》等关键性法律以及许多地方行政法规和部门规章。

2、保护水资源的法律规定

要使水资源保护的各种技术、行政措施得以实现，运用法律的手段是必要的。水资源保护法律有一定的特殊性，这一特殊性是由水资源保护具有科学技术性特点所决定的。它在调整水资源与社会关系时，更多的涉及到水资源科学技术方面的问题，制定出来的法律法规有很强的科学技术色彩。水资源保护法律以保护和改善水环境状况为宗旨。它所约束的对象不仅是公民个人，而且包含了社会团体，企事业单位以及政府机关。水资源保护法律的实施又涉及到经济条件和技术水平。因此，执行起来比其他法律的实施更为困难，更为复杂。深刻地理解水资源保护法律对于搞好水资源保护工作具有重要意义。特别是在目前我国经济还不十分发达，治理水资源的资金比较短缺，水资源保护意识还较淡薄的情况下，尤其更应充分利用法律的约束力来保护水资源，正确处理为发展经济与保护水资源的关系，集中力量解决突出的水环境问题。近年来，世界上很多国家和地区的水资源问题十分突出。一方面城市和工业发达地区用水量剧增，水资源严重不足，制约着经济发展和人民生活水平的提高；另一方面工业“三废”和生活污水的非控制排放，使越来越多的水体受到污染，可供利用的水资源日趋减少。在这样严峻的事实面前，保护水资源巳成为人类为生存而斗争的紧迫任务。为此，不少国家制定了一系列法律和规定，对水资源治理、开发利用和保护作了各种相应要求和限制，以防止不恰当的开发利用造成水资源污染或破坏水资源。通过立法的强制手段，辅以各种技术措施在一部分国家已取得了相当的成效。

在我国有关水资源保护法的法律和法规有：《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水土保持法》以及《水土保持法实施条例》、《中华人民共和国环境保护法》、《城市供水条例》、《城市节约用水管理规定》、《取水许可和水资源费征收管理条理》、《中华人民共和国水污染防治法》。其中《水法》对水资源的所有权做了明确规定，即中华人民共和国的水资源属于国家所有，国家对水资源有管理权和调配权，同时，还规定国家对水资源实行开发利用与保护相结合的方针。开发利用水资源应贯彻全面规划、统筹兼顾、综合利用、讲求效益的原则，并注意发挥水资源的多种功能效益，规定国家要保护水资源、防止水污染、防止水土流失、保护环境、以及要实行计划用水和节约用水的基本政策。此外，《水法》明确了国家对水资源实行统一管理与分级、分部门相结合的管理体制，规定了开发利用水资源的工作程序和审批制度，对水和水域以及水工程的保护、用水管理、防讯抗洪等方面的内容以及规定实行用水许可证制度，征收水资源费和水费的制度。

各项法律和法规的制定，标志着我国水资源保护已开始走上法制化和制度化的轨道。要使这些法律和法规真正起到作用，除须制定配套的专项法律和行政法规以及根据当地具体情况制定有关规定外，还需要不断完善水资源管理的司法和执法体系。这在我国，任务还相当艰巨，有待通过各级地方政府、水行政主管部门和每个公民的积极配合参与，才能逐步实现。

3、保护水资源的经济措施

3.1提高水价或实行定量配水超计划罚款

这项措施主要是针对人为的浪费，诸如供水环节的跑、冒、滴、漏和用水无度现象进行的限制。据有关资料，自1985年国务院颁布《水利工程水费计收和使用管理办法》和1988年颁布的第一部《水法》以来，全国各地省、市实行了计量收费、超计划累计加价和提高水价的各种办法，使全社会用水逐年增长的情况有了明显的改善，90年代后期用水的年增长率比80年代前下降了近四个百分点。这说明奖罚制度对于抑制用水量的快速增长，减少浪费．提高全民节水意识发挥了重要作用。但是，也应看到上述措施只属于水资源管理工作中具体操作层次的节流问题。经验表明，水价定得太低，难以收到节约用水的效果。定价过高或配水定额过低，则有可能超过用户的承受能力，影响企业的正常生产和发展。因此，充分考虑各地水资源的状况、产业结构、经济发展水平和人民的生活水平，研究并逐步完善水资源的价格体系，提出切合各地实际情况的水价标准，才能使这方面的工作真正纳入社会主义市场经济的轨道，发挥其杠杆作用，达到节水目的。

3.2调整产业结构、提高用水效率

目前，许多地区需水量过大与长期形成的粗放型(资源消耗型)的经济模式有关。具有表现为农业耗水在产业用水结构中所占比重过大；工业的工艺流程落后，重复利用率偏低，万元产值耗水量过大；农业耕作和灌溉方式落后，单位产量的耗水量过大。在这种情况下，调整现有的产业结构不仅是保持经济持续增长的必要手段，也是推动工农业用水水平提高，抑制需水量过快增长的必由之路。正因如此，有些专家明确提出，水资源问题若不与经济挂钩，是不科学的，就水论水，仅仅从水科学的自然法则和工程技术出发，期望找到水资源合理开发持续利用的有效途径是行不通的。同样．困扰人类的水资源问题若撇开对经济结构的分析，提出的任何治理保护方案对改善当地的环境质量并没有多大助益。

3.3 多渠道加大对水资源开发与保护的经济投入

我国境内的降水时空分布极为不均，从时间分布上看，汛期（5至10月）集中了全年80%以上降水量，因而大量的水资源随洪水白白流走，并产生洪涝灾害，而枯季（11月至翌年4月）由于降水量偏少，往往形成严重的旱灾；从空间分布来看，我国北方水资源偏少，南方水资源偏多，全国80%左右的水资源都集中分布在长江流域及以南地区。水资源的时空分布不均也是形成我国水资源紧缺的一个重要原因；同时，由于国家对水利工程建设的前期投入不足，大多数蓄、引、提水工程始建于50~60年代，且规模小、年久失修，对水资源起不到调控和保护作用。因此，在我国社会经济由计划经济逐步进入市场经济的今天，水资源的开发和保护仅靠国家财政的投入是远远不够的，对水资源的开发和保护的经济投入，应当按照市场经济的运行机制，广泛吸纳民间资金，坚持水资源谁投入、谁开发、谁受益的原则，让水资源真正体现出它的商品价值。充分利用民间资金来建设更多的较大型的水利水电工程、水环境治理工程和水环境保护工程，才能使有限的水资源得到充分利用和有效的保护。

结束语

水资源是基础性自然资源，是人类生存环境的重要组成部分，同时，水资源又是重要的战略性经济资源，是一个国家综合国力的有机组成部分。经济的稳定、快速发展离不开水资源和环境的保障。因此我们应该加大对水资源的保护力度，使水资源为我国的社会经济可持续发展起到有力的支撑和保障作用。

水资源保护法篇（3）

长江流域资源丰富，人口众多，经济发达。长江流域水资源特性突出：它流域多年平均降水量1070毫米，但时空分布不均匀；长江水量巨大，占全国径流总量的35%，是黄河水量的20倍，且径流年际变化不大，但水资源地区分布不均匀，年内分布不均匀。

长江流域资源的基本状况及其特征是长江水资源保护立法的对象属性，也可以说是长江流域水资源保护立法的前提条件，立法的必要性正是建立在这一基础之上的。

（一）长江流域水资源在中国可持续发展中的地位要求对其水资源保护问题予以充分重视

长江流域经济的发展离不开资源的开发利用，水作为人类生存的基本环境要素，与其它环境要素和资源都息息相关，大气环境、土壤环境、地理环境、地质环境、海洋环境、生物环境与之进行的能量流动、物质循环将它们连接为不可分的环境整体；水作为重要的经济资源，是一切生产活动都不能离开的重要条件，在某种意义上讲，水资源不仅与森林、草原、生物、土壤、矿藏等资源息息相关，而且是一定区域人文环境、社会环境的基础要素。因此，可以说，长江流域经济的发展与长江流域水资源丰富直接相关，对长江流域经济发展的一切规划与设想，也都是建立在长江水资源的基础之上的。的确，在长江流域，优越的自然地理条件、丰富的水资源伴随其间的其它资源为长江流域经济的发展带来了开发利用资源、迅速发展经济的各种契机。但是，一切规划和设想为我们描绘的美丽蓝图都是建立在长江流域资源可永续利用的前提之上的，如果没有充足的水量或符合人类生存需要和经济发展要求的水质，长江流域的经济发展也只能是一句空话或是一纸图画而已。而要真正实现这些设想，就必须对水资源有充分的认识。

一方面，水是不可替代的资源，在当今，水荒已成为全球性问题。工业发达国家中，当年总用水量超过河川总径流量的15%时，就会出现水荒和农业干旱。我国河川年总径流量约为26300亿立方米，到2000年总耗水量将达到13000亿立方米，供需矛盾十分突出。我国从70年代开始出现水荒，如今已蔓延到全国，目前我国的实际用水量已达5300亿立方米。有关专家研究指出：由于自然条件和开发条件的限制，年取水量10000~12000亿立方米，将是我国水资源可利用量的可能限度，再增加供水将十分困难。据1993年统计资料，长江流域水资源利用率仅为21%左右，可供水量比1980年仅提高128亿立方米，当流域出现枯水偏旱年，约缺水226亿立方米。目前，长江流域经济发展已受到给水不足的制约。现状已不容乐观，沿江经济带的发展对长江水资源则会造成更大的压力；而今天的长江流域，除供水已出现紧张外，水污染、水土流失等问题也不容忽视。

另一方面，水资源是可以不断更新、不断补充的可更新资源，可以寻求可持续开发的途径，使当代人和后代人都能源源不断地永续利用。只要合理地开发利用水资源，水资源是可以实现永续利用的。但是，水资源的可更新、可补充能力又是受自然条件限制的，是有一定限度的。任何无节制的开发，都会导致其受到破坏，并使其更新能力下降。因此，必须要对水资源的开发利用进行管理，以保护水资源的永续利用得以实现，否则，长江流域经济的可持续发展是不可能实现的。

1、长江流域水资源保护过程中的市场无功能和流域资源保护的特殊性在客观上要求实行统一管理。

长江流域经济发展战略要求对长江水资源进行保护，而要保护水资源首先必须解决谁来付费的问题，在市场机制下，这却是一个无法解决的问题。

另外，长江流域水资源又是一种公共资源，它不同于一般私人物品，不具有消费上的排他性，不是你用了我就不能再用，而是只要它存在，你可以消费，我也可以消费。长江水资源的这种特性，会引起需求与供给无法自动通过市场机制相互适应的问题。

并且，由于长江流域水资源是一种流域资源，它具有整体流动的自然属性，以流域为单元，水量水质、地上水地下水相互依存，组成一体，上下游、左右岸、干支流的开发利用、治理互为影响；它同时具有多种社会功能，可用于灌溉、发电、供水、养殖、航运和旅游等多方面，有着开发的多部门性和对城乡供水、卫生保健、工农业生产、城市发展、水力发电、内陆渔业、水上运输、休闲娱乐等人类活动的多方面利益。另外，还存在着洪水泛滥成灾的危害以至于开发利用的同时必须始终贯穿于防洪和洪水控制的考虑。长江虽然从生态系统上看它是一个完整的系统，但其干支流、上下游却被人为地划分成了多个行政区域，形成了实际上的分割管辖的现象。

2、长江流域水资源开发利用现状及存在的问题客观上要求加强对水资源保护的统一管理

从理论上论述长江流域水资源保护的必要性仅仅是问题的一个重要方面，但绝不止于此；事实上，长江流域水资源开发利用中已经存在着许多方面的问题。

1.长江流域水质性缺水问题严重。

2、工程性缺水问题严重。

3、对长江流域水资源开发利用缺乏环境保护意识，出现了国外污染转移、资源破坏、自然景观破坏等种种不良现象。

4、长江流域水土流失问题严重。

（二）长江水流域水资源的公共资源和流域资源属性要求对其进行统一管理。

长江流域水资源保护的市场无功能性、对可持续发展的基础资源性以及其开发利用形势的严峻性均在客观上要求设置公共权力，对经济个体盲目地开发利用长江流域水资源的行为加以干预，通过采取"集体行动"，解决资源保护的"付费"问题，切实保证长江流域水资源的永续利用。过去，我国对长江流域水资源的保护也采取了行动，建立了管理机构，但效果却不明显，各种问题不仅没有得到很好的解决，反而出现了恶化的趋势。究其原因，是我们目前设置的公共权力不符合长江流域水资源保护的特性或要求所造成的后果。

长江流域水资源保护管理体制是依照一定的决策原理和环境观念形成的。对此，必须要有正确而清醒的认识。

长江流域水资源首先是一种公共资源，它具有公共资源的一般属性，如供应的联合性、有限性、和使用的分散性、高度相互依存性与不可分性。作为共同财富和公共产品，对水资源的使用，必须集体行动。个体对公共资源的自由选择与利用和社会的公共资源的分散管理，将产生破坏性竞争。根据决策理论，在公共管理中，管理主体越多越分散，管理责任就会愈是趋于松弛，对资源的保护就愈为无力，资源的状况则愈坏。反之，权力越统一，责任就越大；权力越是集中并趋向单一中心，责任就越明确，越统一，责任就越大；权力越是集中并趋向单一中心，责任就越明确，权力主体之间的破坏性竞争和摩擦就越小。因此，在构建整个水资源保护体制时，必须实行统一指挥，加强调控，推行主要管理功能部门化，

确立单一权力结构和单一行政领导系统。同时，水资源作为公共资源可以联合使用和各种可能使用方式的互相依存的重要性质及其因此而产生的复杂难题，在水资源管理中需要有广泛的协调和处理机构间冲突的机制，需要有必要的权力交叉与分割。伸言之，在同一背景和理由下，水资源保护管理既需要集权，也需要分权与平衡。因此，在水资源管理体制中，一般都存在着权力分散的特点，形成了权限重叠、权力分散的多元化体制。事实上，在水资源保护管理体制的构建中，一直存在着集权与分权的难题。一方面，统一领导须在部门协调的原则下实现，集权不是大一统的权力垄断；另一方面，功能上的权力分散又将形成权力行使和管理责任的混淆，导致管理的无责任性与混乱性。如何合理解决这一矛盾，的确需要进行探索。这一问题也是世界性难题，许多国家经过多年实践，大都选择了趋向集中和倾向单一决策、指导、控制、与执行中心的方向；水资源保护管理的权力越来越向一个政府部门聚集，越来越向中央政府聚集。中国水资源保护管理实际上也正在走上这条道路，只是由于在集权与分权的问题上还未形成有效的协调与处理机制，才造成了一些问题。

其次，长江流域水资源保护又有着自身的特点，它作为一种流域资源，既是一种环境资源又是一种经济资源，具有生态系统的完整性、跨行政区域性和使用的多元性特征，而无论是对流域水资源的何种使用都涉及到对资源的保护与管理问题。一方面，长江流域水资源被行政区划分割为不同的管辖范围，由不同的主体分别行使管理权；另一方面，长江流域生态系统并不因为行政区划而改变其发展规律。我国目前水资源所有权主体严重缺位，加之水资源的多重使用价值，使得地方利益、部门利益、个体利益的考虑远远大于长江流域水资源保护的考虑，使用水资源的外部不经济性和事实上的无偿性虽然在各种立法中通过规范公民个人和企业事业单位的行为、建立各种监督管理制度似乎得到了解决，但由于种种原因却疏忽了对地方利益、部门利益的限制，其结果只能是整个流域水资源保护的失范，最终导致流域水资源的污染和破坏。淮河流域严重污染的原因正是如此，我国水资源保护立法只注重规范市场主体而忽视政府机关，管理体制的设置只重视区域机构而忽视流域机构的弊端暴露无遗。因此，在长江流域水资源保护管理体制的构建中，同样也存在着集权与分权的问题，存在着管理权力是否向一个部门、一个方向聚集的问题；但是，其集权与分权的对象却不是同一级政府的不同部门或中央政府与地方政府，而是必须从流域管理的特征出发，建立专门的符合流域水资源保护要求的机构，站在全流域水资源保护的高度，摒弃地方观念和部门利益，统一管理长江流域水资源保护工作。只有设置这样的专门机构并由中央特别授权，并在此基础上形成分权与平衡机制，确立协调原则和程序，才能真正解决长江流域水资源保护与可持续发展问题。

（三）长江流域水资源保护立法和实践现状在客观上要求制定专门的法律，统一规范长江流域水资源保护行为。

对长江流域水资源的保护与公共权力的设置在实质上具有同一性，保护需要采取集体行动，而目前最经济也是最大的集体行动和公共权力体就是国家及其行动。国家要采取任何行动，都必须设置相应的职能部门，以代表国家行使权力。在现代法治观念下，无论是国家权力机关的设置还是国家权力的行使，都必须具有法律依据。法律也以其特有的规范性、概括性、普遍性、强制性发挥着其它手段和措施所不具备的作用，成为国家保护长江流域水资源的有力武器。因此，制定法律并实施法律对于长江流域水资源的有效保护是完全必要的，法律在这一领域中的作用也是得到了充分认可的。在我国目前长江流域水资源保护中存在的问题不时要不要立法，而是立什么样的法？该立法的目标、任务、功能、作用是什么？目前已有的法律制度为何不能发挥应有的作用？

在我国，国家保护自然资源，保护环境是写进宪法的一项基本国策。以宪法为基础，国家也已制定了一系列法律法规，基本上实现了水资源保护活动的有法可依。但这些法律法规都还不够健全和完善，尤其是在对流域水资源保护方面，存在的问题更为严重突出。我国现行的有关水资源保护的法律主要有四部，它们是《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》，从表面上看，这四不法律对我国的水资源保护问题已作出了全面的规定，但实际上在立法理论与实践中，这四部法律本身及其相互之间都存在着问题。其主要问题表现为：

1.四个法律的关系不清。上述四部法律均为全国人大常委会制定，具有同等法律效力；但从理论与实践上看，水资源管理与水土保持.环境保护与水污染防治显然都不是同一层次的问题,在立法上也应有不同的法律效力等级，才有利于对不同的行为形成规范体系，目前这种立法模式显然不能满足水资源管理与保护的需要。

2.几部法律之间的关系不协调。四部法律都对管理体制作出了规定，确立了水资源管理与保护的主管部门和协管部门，但四部法律实际上是由两个主管部门分别起草然后报全国人大常委会通过的，立法时缺乏综合平衡，立法时间有先有后，也缺乏通盘考虑，污染防治法早于水法，水法又早于环境保护法，不可能使得几部法律很好地协调。各个法律规定过于原则，可操作性不够，缺乏相应的配套法规，特别是缺乏程序性规定，致使一些法律制度的适用范围不明、具体实施时困难重重。

3.各管理部门之间的职权范围不明。由于我国目前行政机关的设立都没有专门的组织法，各部门的职权都是由各部门自己先制定方案，后报经国务院批准，各部门难免从自身利益出发来考虑问题，从而忽视整体利益，造成权力设置的重复或空白，只有分工没有协作，既不能充分发挥各部门的作用，又不能形成整体效益；反而因为各部门的权力竞争造成对整体利益、长远利益的损害。这种现象在流域水资源保护中十分典型：污染管理者、资源开发者、排污者相脱节，管理者只收费不治理、资源开发者既要开发又要治理、排污者只交费什么都不管。其结果只能是流域水资源得不到有效保护。

4.一些管理机构的法律地位不明，职权不定，难以实现法律规定的管理目标。在四部法律中，关于流域水环境保护仅有《水污染防治法》有所规定，但其规定却是相互矛盾的。该法第四条规定："……重要江河的水源保护机构,结合各自的职责,协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。"而根据我国目前的机构设置，水行政主管部门下设水资源保护机构，根本没有什么水源保护机构；然而从《水污染防治法》关于流域水污染防治的其它规定来看，显然流域水污染防治就是流域水资源保护机构的职责。由于流域水资源保护机构的法律地位不明、权力不清、职责不定，当然无法发挥对长江流域水资源统一管理的作用，致使流域水资源保护举步维艰。

正是由于以上几个方面问题的严重存在，才造成了流域水资源保护管理体制的混乱，以致于在淮河流域出现严重的水污染时，现行制度无法发挥作用的现象。为理顺淮河流域该的水资源保护管理体制，不得已在《淮河流域水污染防治条例》中设立淮河流域水资源保护领导小组，授予该小组以行政权，行使淮河流域水资源保护的行政管理职能。抛开已有的机构，另设临时机构并委以重任，无论如何都不能说是正常现象；更何况，淮河流域是在污染已万分严重的情况下进行的事后立法.如果每一流域都要等到象淮河流域一样了再来设置临时机构，那么，《环境保护法》也好.《水法》也好.《水污染防治法》也好,都不过是一纸空文.预防为主也好.可持续发展也罢,只不过是空中楼阁,毫无意义.因此,必须认真吸取淮河流域水污染的教训,通过立法和修订现行法律，理顺各有关法律之间的关系，以保证各项制度能在流域水资源保护中发挥作用，保证流域水资源保护的目标得以顺利实现。

还需特别指出的是，流域水资源保护的流域特性是不可忽视的，即使在对现行法律作出修订使之能适应流域水资源保护的要求后，根据流域特点制定专门性立法也是必须的。每一个流域地理位置不同、流域范围不同、资源开发利用的目标不同、径流量不同、所担负的社会功能不同，等等。诸多的自然因素与社会因素的差异导致了各流域资源保护重点的区别，如淮河流域以防治已经出现的严重水污染为主，黄河流域以水土保持为重点，松辽流域预防与治理并重，长江要以预防为主；即使是每一流域都共同负有防治水污染的责任，由于每一流域的经济发展的战略部署、产业结构和社会结构、污染源与污染物的数量种类成分等不同，对每一流域所设置的保护制度也应该是有差别的。尤其是对长江流域水资源保护立法属于预防性立法，它要更关注或注重对未来可能发生的各种现象的法律调整，更大程度上保护长江流域水资源的可持续发展。虽然目前国务院的《淮河流域水污染防治暂行条例》一些原则和制度可以在全国适用，但却不具有长江水资源保护的特征针对性；也有松辽流域、太湖流域水资源保护由流域各省（区）联合会签管理规定，但对长江流域这样一条涉及范围广、涉及地方省市多、资源保护任务和重点差异大的流域来说，不仅仅是达成协议的难度大，而且协议达成后的执行难度更大、也很脆弱。因此，从对长江流域水资源有效保护的角度出发，当然需要制定专门的法律，根据具体情况设置制度体系，建立切实可行的保护体制。

二

在关于长江水资源保护立法的研究中，我们首先看到长江流域水资源的特点和现状，它具有显著的双重属性：长江流域水资源既是一种环境资源，具有公共资源的一般属性，即供应的联合性、有限性和使用的分散性、高度相互依存性与不可分性；又是一种经济资源，具有以长江流域为本体的特殊性，即生态系统的完整性、管辖的跨行政区域性和开发利用方式的多元性。其次，我们也看到了长江流域水资源在中国经济发展和环境保护中的地位以及由此而显现出的长江流域对中国可持续发展的不可替代性。但是，目前长江流域水资源开发利用和环境保护现状令人堪忧，已经出现的质量性缺水、区域性污染呈上升趋势等问题和目前才初露端倪将来可能出现的因不合理开发利用长江流域水资源而严重影响整个流域乃至全国可持续发展的问题使我们认识到及早进行长江流域水资源保护专门立法的必要性。记忆犹新的淮河流域严重污染状况和先污染后治理的惨痛教训，时刻在告诫我们，长江水资源保护必须切实贯彻"预防为主"原则，如果等到长江流域变成了又一个淮河流域，中国的经济发展与环境保护将不堪设想。法律作为规范人们行为的基本准则，以其特有的概括性、普遍适用性、规范性和国家强制性为人们设定行为模式，通过引导、激励、限制、禁止等各种形式告知全体公民可以做、应该做、不能做的条件、范围和程序；它可以将未来可预见的各种情况纳入规范的轨道，也可以避免各种冲突与矛盾。从法律的功能与作用来看，它必然是保护长江流域水资源的最有力的武器。另外，长江流域水资源的公共资源属性，也决定了市场机制或价值规律的无功能，必须要设置公共权力，而在现代社会条件下，能够代表全体社会成员的公共权力机构当然是也只能是国家。而在权力法定的现代法治观念下，设置公共权力机关并赋予其一定的职责权限，规定其活动原则和活动范围，也是法律的基本职能。因此，无论从哪一方面看，制定长江流域水资源保护的专门法律都是必要的。

建立在必要性、可能性基础之上的长江流域水资源保护立法当然还必须具备科学性、逻辑性、严谨性、可操作性、和内外部的协调性，根据课题组的研究成果和长江流域水资源保护的实践，可以对《长江流域水资源保护办法》作出如下基本设想：

（一）《长江流域水资源保护办法》的基本结构。

《长江流域水资源保护办法》可由六大部分构成：

1、总则。规定长江流域水资源保护的立法依据、基本概念、基本对策或原则、适用范围等。

2、监督管理。规定长江流域水资源保护的管理体制、管理机构及其权限、机构间勾通协调原则和程序以及适用于整个流域的水资源保护管理制度。

3、流域水资源开发利用的保护。具体规定长江流域水资源开发利用的各种行为及其开发利用者在水资源保护方面的权利义务，规定各项保护制度。

4、流域水污染防治。具体规定各种向长江流域排放水污染物的行为，规定排放水污染物的管理程序和具体制度。

5、法律责任。具体规定各种违反《长江流域水资源保护办法》的行为及其应当承担的法律责任。

6、附则。规定《长江流域水资源保护办法》的生效、解释、对相关法律法规的适用等。

（二）长江流域水资源保护管理体系的设置原则

在长江流域水资源既是公共资源、其具有公共资源的一般属性，又是流域资源、也具有流域的特殊属性的认识基础上，构建长江流域水资源保护管理体制必须遵循如下原则:

1、效率原则。效率原则在许多国家都是评价政府活动及体制的合理性的重要标准之一，管理的有效性和管理机构的效率始终应作为设置体制的基本目标。而管理系统的专门化和管理体制的单一权力机构，有助于减少决策和办事过程中的消耗，可以增长效率、克服无责任性和混乱性。如果将长江水资源保护管理权分散于多个政府部门或各区域性部门，不只是简单的确定权力分工，为实质上是使机构之间具有了竞争性，这种竞争既有正面效应，如调动个部门的积极性，形成保护长江流域水资源的共同努力；也有负面效应，为鼓励个部门利用一切可行的机会去追求短期利益提供了便利。因为，如果一个部门不这样做，则其他部门便会这样做。其结果是导致长江流域水资源这样的公共资源的开发走到可悲的地步。当相关的方面包括了大量的权力重叠和交叉的小公共权力，而各个小的公共权力又只能够规范几个较小的与作用方面有关的权力的行为时，"公众悲剧"就会在几个较小权力的竞争中发生：而个较小的权力机构沉溺于权力的病态竞争，则无法去注意和实现该权力的真正目标，从而导致效率低下或不计效率，使公共权力变成否定性的负值游戏。因此，应充分认识"系统专门化才能增长效率"的意义，吸取过去水资源保护管理体制中普遍存在的因权力分散而导致的低效率的惨痛教训，避免"公众悲剧"和"非集权化的恶性循环"的发生。在此意义上，长江流域水资源保护管理体制的构建必须以效率作为基本目标，选择通过加强大权力者或通过增加专门机构的决策能力、增加对专门化系统的组建、合并与强化的体制。具体而言，就是要真正赋予长江流域水资源保护机构以决策权、监督权、协调权和执行权，使其能够担负起统一管理的责任，保证管理的效率。

2、协调原则。长江流域水资源的公共性和对其使用方式的多元性决定了其资源保护管理的任务绝对不可能是单一机构就能完成的，必须有各相关部门的配合，而这种配合必须是协调的。协调是为了避免采取互不相容的政策，控制各机构的活动与决定，使大家步调一致地追求已确定的共同目标和目的。协调既要避免矛盾、又要解决矛盾，既有预防性、又有战略性，既有程序性、又有实质性。在对长江流域水资源保护的管理过程中，必然会产生权力的交叉与分割，存在实际上的权力相对分散的多元化体制，也必然会出现分权与平衡的问题。这种情况下，就必须正确处理统一管理与分权的关系，在保证管理效率的前提下，确立合理解决矛盾的原则，建立广泛的处理机构间权力冲突的机制。这种机制表现在法律上就是要明确各管理部门的具体职责与权限，明确各部门行使职权的法律程序和行为范围，以协调各部门在长江水资源保护管理中的关系。在协调原则下，统一管理是基本目标，各部门在这一目标下分权与平衡：必要的权利交叉既有侧重点又有勾通程序，适当的权力分割也不是互相推诿和扯皮的借口。统一管理机构与分管机构之间的关系也是相互配合和依存的关系，它们各自均有明确的地位、功能和作用，既不能相互替代，也不能相互竞争，而是为了实现共同的管理目标各负其责。具体而言，长江流域水资源保护管理机构在长江流域水资源管理体制中处于核心地位，长江流域内的各区域性环境保护部门、水利管理部门以及渔政渔港管理部门、航道管理部门等均是协管部门，各部门应在法律赋予的职权范围内进行管理；同时，还必须接受统一管理部门的宏观调控，及时调整工作方向，避免因权力的竞争损害权力目标的实现。过去，正是由于没有统一的长江流域水资源保护立法，才出现了管理上的种种混乱，现在要制定有关法规，当然首先要解决好管理体制的协调问题，

确立各部门间的正常关系，以保证管理目标的实现。

3、民主决策原则。长江流域水资源保护管理从一定意义上看就是对长江水资源这种公共资源的分配与控制。在对长江水资源供给的分配中，不仅需要有效，也需要公正、合理。使这种分配有益于实现环境保护的总体目标，有益于实现社会的共同利益，即公众的长远利益。而集体决策、民主决策，便是应用正义与公平的必要条件。这就需要合作与参与，需要有对决策过程的了解和提出批评的权利，更需要有参与和对决策进行修改的程序。因此，在功能性权力集中的同时，还必须建设决策性权力的协调合作机制，以使决策科学、公正、合理。保证合理、公正的长江流域水资源管理体制存在于民主决策与功能权力集中的复合结构之中。多元的决策与集中的控制执行相结合才能构成"完善"的长江流域水资源保护管理体制。为保障民主决策原则的实现，在长江流域水资源保护管理体制的构建中，就必须充分注意各管理机构、各管理相对人的民利，在法律上赋予他们相应的地位与权力，设置必要的程序，保证这些权力的实现。

（三）长江流域水资源保护机构的职权。

要使长江流域水资源保护机构承担起统一管理长江流域水资源保护的责任，必须改变其仅作为流域协调机构的现状，使起成为真正的流域水资源保护的执法主体。其职权范围因包括：

1、规划计划权。具体为负责制定长江流域水资源保护的规划和计划、总量控制计划、污染防治计划、供水计划等。

2、监督检查权。具体为监督检查流域规划和各项计划的实施和流域内各行政区的水资源保护工作，检点工程对长江水资源的影响，检查各项制度的实施情况并提出相应的意见和建议。

3、获取信息权。具体为流域内各行政区对所辖江段水资源保护工作的汇报，要求各地区进行排污申报，指定重点工程、重点区域、重点单位定期汇报，根据具体情况要求个别部门和单位进行临时汇报等。

4、监测权。具体为负责长江的水文、水质监测及省（市、区）界水质变化情况监测。

5、建议权。建议流域内各行政区决定限期治理、综合开发利用和综合整治等。

6、许可权。包括取水许可、沿江设置排污口许可、污染物排放许可等。

7、纠纷处理权。包括对跨行政区的水污染纠纷、用水纠纷等的处理权。

8、行政强制权。对长江流域水资源造成危害的单位和个人采取直接的和间接的强制措施的权力。

9、行政处罚权。对长江流域水资源造成损害的单位和个人予以行政处罚的权力。

（四）《长江流域水资源保护办法》的制度体系。

长江流域水资源保护的制度体系应是一个相对完备的系统，各项制度间也应具有逻辑的联系，根据对长江流域水资源保护立法的整体构想，其制度体系与结构紧密联系，主要制度包括：

1、关于全流域水资源保护监督管理的制度。具体包括规划计划制度、目标责任制度、环境影响评价制度、"三同时"制度、水资源保护基金制度、总量控制制度、现场检查制度和奖励制度。

水资源保护法篇（4）

长江流域资源丰富，人口众多，经济发达。长江流域水资源特性突出：它流域多年平均降水量1070毫米，但时空分布不均匀；长江水量巨大，占全国径流总量的35%，是黄河水量的20倍，且径流年际变化不大，但水资源地区分布不均匀，年内分布不均匀。

长江流域资源的基本状况及其特征是长江水资源保护立法的对象属性，也可以说是长江流域水资源保护立法的前提条件，立法的必要性正是建立在这一基础之上的。

（一）长江流域水资源在中国可持续发展中的地位要求对其水资源保护问题予以充分重视

长江流域经济的发展离不开资源的开发利用，水作为人类生存的基本环境要素，与其它环境要素和资源都息息相关，大气环境、土壤环境、地理环境、地质环境、海洋环境、生物环境与之进行的能量流动、物质循环将它们连接为不可分的环境整体；水作为重要的经济资源，是一切生产活动都不能离开的重要条件，在某种意义上讲，水资源不仅与森林、草原、生物、土壤、矿藏等资源息息相关，而且是一定区域人文环境、社会环境的基础要素。因此，可以说，长江流域经济的发展与长江流域水资源丰富直接相关，对长江流域经济发展的一切规划与设想，也都是建立在长江水资源的基础之上的。的确，在长江流域，优越的自然地理条件、丰富的水资源伴随其间的其它资源为长江流域经济的发展带来了开发利用资源、迅速发展经济的各种契机。但是，一切规划和设想为我们描绘的美丽蓝图都是建立在长江流域资源可永续利用的前提之上的，如果没有充足的水量或符合人类生存需要和经济发展要求的水质，长江流域的经济发展也只能是一句空话或是一纸图画而已。而要真正实现这些设想，就必须对水资源有充分的认识。

一方面，水是不可替代的资源，在当今，水荒已成为全球性问题。工业发达国家中，当年总用水量超过河川总径流量的15%时，就会出现水荒和农业干旱。我国河川年总径流量约为26300亿立方米，到2000年总耗水量将达到13000亿立方米，供需矛盾十分突出。我国从70年代开始出现水荒，如今已蔓延到全国，目前我国的实际用水量已达5300亿立方米。有关专家研究指出：由于自然条件和开发条件的限制，年取水量10000~12000亿立方米，将是我国水资源可利用量的可能限度，再增加供水将十分困难。据1993年统计资料，长江流域水资源利用率仅为21%左右，可供水量比1980年仅提高128亿立方米，当流域出现枯水偏旱年，约缺水226亿立方米。目前，长江流域经济发展已受到给水不足的制约。现状已不容乐观，沿江经济带的发展对长江水资源则会造成更大的压力；而今天的长江流域，除供水已出现紧张外，水污染、水土流失等问题也不容忽视。

另一方面，水资源是可以不断更新、不断补充的可更新资源，可以寻求可持续开发的途径，使当代人和后代人都能源源不断地永续利用。只要合理地开发利用水资源，水资源是可以实现永续利用的。但是，水资源的可更新、可补充能力又是受自然条件限制的，是有一定限度的。任何无节制的开发，都会导致其受到破坏，并使其更新能力下降。因此，必须要对水资源的开发利用进行管理，以保护水资源的永续利用得以实现，否则，长江流域经济的可持续发展是不可能实现的。

1、长江流域水资源保护过程中的市场无功能和流域资源保护的特殊性在客观上要求实行统一管理。

长江流域经济发展战略要求对长江水资源进行保护，而要保护水资源首先必须解决谁来付费的问题，在市场机制下，这却是一个无法解决的问题。

另外，长江流域水资源又是一种公共资源，它不同于一般私人物品，不具有消费上的排他性，不是你用了我就不能再用，而是只要它存在，你可以消费，我也可以消费。长江水资源的这种特性，会引起需求与供给无法自动通过市场机制相互适应的问题。

并且，由于长江流域水资源是一种流域资源，它具有整体流动的自然属性，以流域为单元，水量水质、地上水地下水相互依存，组成一体，上下游、左右岸、干支流的开发利用、治理互为影响；它同时具有多种社会功能，可用于灌溉、发电、供水、养殖、航运和旅游等多方面，有着开发的多部门性和对城乡供水、卫生保健、工农业生产、城市发展、水力发电、内陆渔业、水上运输、休闲娱乐等人类活动的多方面利益。另外，还存在着洪水泛滥成灾的危害以至于开发利用的同时必须始终贯穿于防洪和洪水控制的考虑。长江虽然从生态系统上看它是一个完整的系统，但其干支流、上下游却被人为地划分成了多个行政区域，形成了实际上的分割管辖的现象。

2、长江流域水资源开发利用现状及存在的问题客观上要求加强对水资源保护的统一管理从理论上论述长江流域水资源保护的必要性仅仅是问题的一个重要方面，但绝不止于此；事实上，长江流域水资源开发利用中已经存在着许多方面的问题。

1.长江流域水质性缺水问题严重。

2、工程性缺水问题严重。

3、对长江流域水资源开发利用缺乏环境保护意识，出现了国外污染转移、资源破坏、自然景观破坏等种种不良现象。

4、长江流域水土流失问题严重。

（二）长江水流域水资源的公共资源和流域资源属性要求对其进行统一管理。

长江流域水资源保护的市场无功能性、对可持续发展的基础资源性以及其开发利用形势的严峻性均在客观上要求设置公共权力，对经济个体盲目地开发利用长江流域水资源的行为加以干预，通过采取“集体行动”，解决资源保护的“付费”问题，切实保证长江流域水资源的永续利用。过去，我国对长江流域水资源的保护也采取了行动，建立了管理机构，但效果却不明显，各种问题不仅没有得到很好的解决，反而出现了恶化的趋势。究其原因，是我们目前设置的公共权力不符合长江流域水资源保护的特性或要求所造成的后果。

长江流域水资源保护管理体制是依照一定的决策原理和环境观念形成的。对此，必须要有正确而清醒的认识。

长江流域水资源首先是一种公共资源，它具有公共资源的一般属性，如供应的联合性、有限性、和使用的分散性、高度相互依存性与不可分性。作为共同财富和公共产品，对水资源的使用，必须集体行动。个体对公共资源的自由选择与利用和社会的公共资源的分散管理，将产生破坏性竞争。根据决策理论，在公共管理中，管理主体越多越分散，管理责任就会愈是趋于松弛，对资源的保护就愈为无力，资源的状况则愈坏。反之，权力越统一，责任就越大；权力越是集中并趋向单一中心，责任就越明确，越统一，责任就越大；权力越是集中并趋向单一中心，责任就越明确，权力主体之间的破坏性竞争和摩擦就越小。因此，在构建整个水资源保护体制时，必须实行统一指挥，加强调控，推行主要管理功能部门化，确立单一权力结构和单一行政领导系统。同时，水资源作为公共资源可以联合使用和各种可能使用方式的互相依存的重要性质及其因此而产生的复杂难题，在水资源管理中需要有广泛的协调和处理机构间冲突的机制，需要有必要的权力交叉与分割。伸言之，在同一背景和理由下，水资源保护管理既需要集权，也需要分权与平衡。因此，在水资源管理体制中，一般都存在着权力分散的特点，形成了权限重叠、权力分散的多元化体制。事实上，在水资源保护管理体制的构建中，一直存在着集权与分权的难题。一方面，统一领导须在部门协调的原则下实现，集权不是大一统的权力垄断；另一方面，功能上的权力分散又将形成权力行使和管理责任的混淆，导致管理的无责任性与混乱性。如何合理解决这一矛盾，的确需要进行探索。这一问题也是世界性难题，许多国家经过多年实践，大都选择了趋向集中和倾向单一决策、指导、控制、与执行中心的方向；水资源保护管理的权力越来越向一个政府部门聚集，越来越向中央政府聚集。中国水资源保护管理实际上也正在走上这条道路，只是由于在集权与分权的问题上还未形成有效的协调与处理机制，才造成了一些问题。

其次，长江流域水资源保护又有着自身的特点，它作为一种流域资源，既是一种环境资源又是一种经济资源，具有生态系统的完整性、跨行政区域性和使用的多元性特征，而无论是对流域水资源的何种使用都涉及到对资源的保护与管理问题。一方面，长江流域水资源被行政区划分割为不同的管辖范围，由不同的主体分别行使管理权；另一方面，长江流域生态系统并不因为行政区划而改变其发展规律。我国目前水资源所有权主体严重缺位，加之水资源的多重使用价值，使得地方利益、部门利益、个体利益的考虑远远大于长江流域水资源保护的考虑，使用水资源的外部不经济性和事实上的无偿性虽然在各种立法中通过规范公民个人和企业事业单位的行为、建立各种监督管理制度似乎得到了解决，但由于种种原因却疏忽了对地方利益、部门利益的限制，其结果只能是整个流域水资源保护的失范，最终导致流域水资源的污染和破坏。淮河流域严重污染的原因正是如此，我国水资源保护立法只注重规范市场主体而忽视政府机关，管理体制的设置只重视区域机构而忽视流域机构的弊端暴露无遗。因此，在长江流域水资源保护管理体制的构建中，同样也存在着集权与分权的问题，存在着管理权力是否向一个部门、一个方向聚集的问题；但是，其集权与分权的对象却不是同一级政府的不同部门或中央政府与地方政府，而是必须从流域管理的特征出发，建立专门的符合流域水资源保护要求的机构，站在全流域水资源保护的高度，摒弃地方观念和部门利益，统一管理长江流域水资源保护工作。只有设置这样的专门机构并由中央特别授权，并在此基础上形成分权与平衡机制，确立协调原则和程序，才能真正解决长江流域水资源保护与可持续发展问题。

（三）长江流域水资源保护立法和实践现状在客观上要求制定专门的法律，统一规范长江流域水资源保护行为。

对长江流域水资源的保护与公共权力的设置在实质上具有同一性，保护需要采取集体行动，而目前最经济也是最大的集体行动和公共权力体就是国家及其行动。国家要采取任何行动，都必须设置相应的职能部门，以代表国家行使权力。在现代法治观念下，无论是国家权力机关的设置还是国家权力的行使，都必须具有法律依据。法律也以其特有的规范性、概括性、普遍性、强制性发挥着其它手段和措施所不具备的作用，成为国家保护长江流域水资源的有力武器。因此，制定法律并实施法律对于长江流域水资源的有效保护是完全必要的，法律在这一领域中的作用也是得到了充分认可的。在我国目前长江流域水资源保护中存在的问题不时要不要立法，而是立什么样的法？该立法的目标、任务、功能、作用是什么？目前已有的法律制度为何不能发挥应有的作用？

在我国，国家保护自然资源，保护环境是写进宪法的一项基本国策。以宪法为基础，国家也已制定了一系列法律法规，基本上实现了水资源保护活动的有法可依。但这些法律法规都还不够健全和完善，尤其是在对流域水资源保护方面，存在的问题更为严重突出。我国现行的有关水资源保护的法律主要有四部，它们是《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》，从表面上看，这四不法律对我国的水资源保护问题已作出了全面的规定，但实际上在立法理论与实践中，这四部法律本身及其相互之间都存在着问题。其主要问题表现为：

1.四个法律的关系不清。上述四部法律均为全国人大常委会制定，具有同等法律效力；但从理论与实践上看，水资源管理与水土保持。环境保护与水污染防治显然都不是同一层次的问题，在立法上也应有不同的法律效力等级，才有利于对不同的行为形成规范体系，目前这种立法模式显然不能满足水资源管理与保护的需要。

2.几部法律之间的关系不协调。四部法律都对管理体制作出了规定，确立了水资源管理与保护的主管部门和协管部门，但四部法律实际上是由两个主管部门分别起草然后报全国人大常委会通过的，立法时缺乏综合平衡，立法时间有先有后，也缺乏通盘考虑，污染防治法早于水法，水法又早于环境保护法，不可能使得几部法律很好地协调。各个法律规定过于原则，可操作性不够，缺乏相应的配套法规，特别是缺乏程序性规定，致使一些法律制度的适用范围不明、具体实施时困难重重。

3.各管理部门之间的职权范围不明。由于我国目前行政机关的设立都没有专门的组织法，各部门的职权都是由各部门自己先制定方案，后报经国务院批准，各部门难免从自身利益出发来考虑问题，从而忽视整体利益，造成权力设置的重复或空白，只有分工没有协作，既不能充分发挥各部门的作用，又不能形成整体效益；反而因为各部门的权力竞争造成对整体利益、长远利益的损害。这种现象在流域水资源保护中十分典型：污染管理者、资源开发者、排污者相脱节，管理者只收费不治理、资源开发者既要开发又要治理、排污者只交费什么都不管。其结果只能是流域水资源得不到有效保护。

4.一些管理机构的法律地位不明，职权不定，难以实现法律规定的管理目标。在四部法律中，关于流域水环境保护仅有《水污染防治法》有所规定，但其规定却是相互矛盾的。该法第四条规定：“……重要江河的水源保护机构，结合各自的职责，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。”而根据我国目前的机构设置，水行政主管部门下设水资源保护机构，根本没有什么水源保护机构；然而从《水污染防治法》关于流域水污染防治的其它规定来看，显然流域水污染防治就是流域水资源保护机构的职责。由于流域水资源保护机构的法律地位不明、权力不清、职责不定，当然无法发挥对长江流域水资源统一管理的作用，致使流域水资源保护举步维艰。

正是由于以上几个方面问题的严重存在，才造成了流域水资源保护管理体制的混乱，以致于在淮河流域出现严重的水污染时，现行制度无法发挥作用的现象。为理顺淮河流域该的水资源保护管理体制，不得已在《淮河流域水污染防治条例》中设立淮河流域水资源保护领导小组，授予该小组以行政权，行使淮河流域水资源保护的行政管理职能。抛开已有的机构，另设临时机构并委以重任，无论如何都不能说是正常现象；更何况，淮河流域是在污染已万分严重的情况下进行的事后立法。如果每一流域都要等到象淮河流域一样了再来设置临时机构，那么，《环境保护法》也好。《水法》也好。《水污染防治法》也好，都不过是一纸空文。预防为主也好。可持续发展也罢，只不过是空中楼阁，毫无意义。因此，必须认真吸取淮河流域水污染的教训，通过立法和修订现行法律，理顺各有关法律之间的关系，以保证各项制度能在流域水资源保护中发挥作用，保证流域水资源保护的目标得以顺利实现。

还需特别指出的是，流域水资源保护的流域特性是不可忽视的，即使在对现行法律作出修订使之能适应流域水资源保护的要求后，根据流域特点制定专门性立法也是必须的。每一个流域地理位置不同、流域范围不同、资源开发利用的目标不同、径流量不同、所担负的社会功能不同，等等。诸多的自然因素与社会因素的差异导致了各流域资源保护重点的区别，如淮河流域以防治已经出现的严重水污染为主，黄河流域以水土保持为重点，松辽流域预防与治理并重，长江要以预防为主；即使是每一流域都共同负有防治水污染的责任，由于每一流域的经济发展的战略部署、产业结构和社会结构、污染源与污染物的数量种类成分等不同，对每一流域所设置的保护制度也应该是有差别的。尤其是对长江流域水资源保护立法属于预防性立法，它要更关注或注重对未来可能发生的各种现象的法律调整，更大程度上保护长江流域水资源的可持续发展。虽然目前国务院的《淮河流域水污染防治暂行条例》一些原则和制度可以在全国适用，但却不具有长江水资源保护的特征针对性；也有松辽流域、太湖流域水资源保护由流域各省（区）联合会签管理规定，但对长江流域这样一条涉及范围广、涉及地方省市多、资源保护任务和重点差异大的流域来说，不仅仅是达成协议的难度大，而且协议达成后的执行难度更大、也很脆弱。因此，从对长江流域水资源有效保护的角度出发，当然需要制定专门的法律，根据具体情况设置制度体系，建立切实可行的保护体制。

二

在关于长江水资源保护立法的研究中，我们首先看到长江流域水资源的特点和现状，它具有显著的双重属性：长江流域水资源既是一种环境资源，具有公共资源的一般属性，即供应的联合性、有限性和使用的分散性、高度相互依存性与不可分性；又是一种经济资源，具有以长江流域为本体的特殊性，即生态系统的完整性、管辖的跨行政区域性和开发利用方式的多元性。其次，我们也看到了长江流域水资源在中国经济发展和环境保护中的地位以及由此而显现出的长江流域对中国可持续发展的不可替代性。但是，目前长江流域水资源开发利用和环境保护现状令人堪忧，已经出现的质量性缺水、区域性污染呈上升趋势等问题和目前才初露端倪将来可能出现的因不合理开发利用长江流域水资源而严重影响整个流域乃至全国可持续发展的问题使我们认识到及早进行长江流域水资源保护专门立法的必要性。记忆犹新的淮河流域严重污染状况和先污染后治理的惨痛教训，时刻在告诫我们，长江水资源保护必须切实贯彻“预防为主”原则，如果等到长江流域变成了又一个淮河流域，中国的经济发展与环境保护将不堪设想。法律作为规范人们行为的基本准则，以其特有的概括性、普遍适用性、规范性和国家强制性为人们设定行为模式，通过引导、激励、限制、禁止等各种形式告知全体公民可以做、应该做、不能做的条件、范围和程序；它可以将未来可预见的各种情况纳入规范的轨道，也可以避免各种冲突与矛盾。从法律的功能与作用来看，它必然是保护长江流域水资源的最有力的武器。另外，长江流域水资源的公共资源属性，也决定了市场机制或价值规律的无功能，必须要设置公共权力，而在现代社会条件下，能够代表全体社会成员的公共权力机构当然是也只能是国家。而在权力法定的现代法治观念下，设置公共权力机关并赋予其一定的职责权限，规定其活动原则和活动范围，也是法律的基本职能。因此，无论从哪一方面看，制定长江流域水资源保护的专门法律都是必要的。

建立在必要性、可能性基础之上的长江流域水资源保护立法当然还必须具备科学性、逻辑性、严谨性、可操作性、和内外部的协调性，根据课题组的研究成果和长江流域水资源保护的实践，可以对《长江流域水资源保护办法》作出如下基本设想：

（一）《长江流域水资源保护办法》的基本结构。

《长江流域水资源保护办法》可由六大部分构成：

1、总则。规定长江流域水资源保护的立法依据、基本概念、基本对策或原则、适用范围等。

2、监督管理。规定长江流域水资源保护的管理体制、管理机构及其权限、机构间勾通协调原则和程序以及适用于整个流域的水资源保护管理制度。

3、流域水资源开发利用的保护。具体规定长江流域水资源开发利用的各种行为及其开发利用者在水资源保护方面的权利义务，规定各项保护制度。

4、流域水污染防治。具体规定各种向长江流域排放水污染物的行为，规定排放水污染物的管理程序和具体制度。

5、法律责任。具体规定各种违反《长江流域水资源保护办法》的行为及其应当承担的法律责任。

6、附则。规定《长江流域水资源保护办法》的生效、解释、对相关法律法规的适用等。

（二）长江流域水资源保护管理体系的设置原则

水资源保护法篇（5）

水是生命的源泉，是人类和其他一切生物生存和发展不可缺少也不可替代的环境要素。我国水资源总量为2，8万亿立方米，但人均占有量只有2220立方米，约为世界人均水量的四分之一。随着经济的发展和人口的增加。特别是在传统的经济增长方式下。我国的水资源浪费和水污染十分严重，使得水资源的供求矛盾日益突出。目前，我国七大重点流域有机污染普遍，各流域干流有57，7，的断面为三类水质，21，6，为四类水质，6，9，为五类水质，13，8，为五类以上水质，主要湖泊富养营化问题突出，城市地下水50，以上受到严重污染，流经城市的河流水质90，不符合饮用水水质标准，在今后相当长的时期内，水资源短缺、水污染严重仍将是我国水环境面临的突出问题，同时也是制约我国经济发展的一大瓶颈，要解决日益严峻的人水之争，实现经济、社会、环境效益的和谐统一。除了要借助先进的科学技术手段，法律的协凋、平衡与保障更是不可缺少，在新的形式下，改变传统的经济发展模式，在循环经济的理念下，建立完善的水资源保护法律制度，是实现我国经济可持续发展的重要保证。

一、循环经济的内涵及其对水资源保护的意义

循环经济是1992年联合国环境与发展大会提出走可持续发展道路之后，在少数发达国家中出现的新的经济发展模式，此后为许多国家所接受和倡导。循环经济是相对于传统经济而言，其基本内涵是废弃物的减量化、资源化和无害化，要求首先是在生产和生活的全过程中讲求资源的节约和有效利用，以减少资源的投入，实现废弃物的减量化，其次是对生产和消费产生的废弃物进行综合利用，体现回收再使用和循环利用的原则，达到废弃物的资源化，最后是对不能循环再生的废弃物进行无害化处理。使其不对环境带来污染。具体到水资源的保护，是指在生产和生活的全过程中。尽量减少水资源的利用、提高水资源的利用率和对废水进行无害化处理，循环经济将水资源保护从传统的“末端治理”引向“源头治理”、“污染预防”，能够起到事半功倍的功效。在中国这样一个13亿人口的大国。要解决水资源日益短缺、水污染日益严重的这一迫在眉睫的重大难题，必须走循环经济之路，建设节水型社会，目前，我国工业用水重复利用率只有60，，发达国家工业用水重复利用率一般在90，以上，我国万元GDP用水量约为世界平均水平的4倍，是美国等先进国家的8倍。若2030年和2050年全国废污水再生利用率达到80，和95，，则污水再生量将达到680亿m3—850亿m3和1000亿一1450亿m3，将大大缓解未来我国水资源紧张状况并改善环境。因此，要有效保护水资源，应将循环经济的理念贯穿于水资源保护立法，让其成为被社会普遍接受、有效运转的制度。为我国水资源的循环利用、经济的可持续发展提供强有力的法制保障。

二、我国水资源保护法律制度现状及存在问题

基于水在国民经济和社会发展中的重要性，世界各国都非常重视水的法律保护，我国亦不例外。现有有关水资源保护、管理的法律、法规众多，已基本形成了一个有水法律(4件，《水法》、《水污染防治法》《水土保持法》和《防洪法》)、行政法规(20件)、地方性法规(160多件)和水利部等部门规章(90件)、地方政府规章(170多件)和规范性文件组成的水法规体系，为水资源的保护管理及水利法制建设提供了良好的基础，使各项水事活动基本实现有法可依。为适应社会、经济发展，落实科学发展观，进一步缓解我国的水资源危机，2008年2月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会对《水污染防治法》进行了再次修订(已于2008年6月1日开始实施)，新法在加大政府责任、明确违法界限，强化有关制度、关注农业农村水污染防治、做好水污染事故应急处置及加大违法排污处罚力度等方面，都有一些新的刚性规定，扩大了处罚对象、提高了处罚标准，赋予了环保部门更多的处罚手段和权力，使我国水资源保护立法工作上了一个新的高度，然而，总览现行水资源保护法律制度，仍能发现其与发展循环经济、建设节水型社会不相适应的一些问题。

(一)法律体系之符合，不完善

首先。作为循环经济基本法的《循环经济法》尚未出台。我国从20世纪90年代起引入了关于循环经济的思想，此后对于循环经济的理论研究和实践不断深入，然而，《循环经济法》从2005年开始由全国人大环资委组织起草。2007年8月27日，十届全国人大常委会第29次会议对《中华人民共和国循环经济法》(草案)进行了初审，但至今仍未出台。《循环经济法》是循环经济法律体系的核心，它的缺失导致难以形成建设循环型社会的大背景，使得建没节水型社会所需的各类社会资源如法律保障、政策扶持等都难于获取。从而陷入孤立无援的境地。

其次。已有法律、法规缺乏循环经济理念。现行水资源保护法律、法规中，除新修订的《水污染防治法》在立法上明确了可持续发展的目的(第一条为了防治水污染，保护和改善环境。保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法)外，其它法律、法规在立法理念上仍停留在“末端治理”的阶段，没有更多地从“源头治理”出发，对于节约用水、污水再生利用等体现循环经济理念的制度规定较少。因此多年来，我国水短缺、水污染一直没有得到有效的控制。

(二)相关基本制度之缺失

循环经济是一种反传统的经济模式，具有典型的建构性，循环经济理念下的水资源保护需要相应的基本制度作支撑，然而我国目前与循环经济相契合的一系列水资源保护制度尚不完善或缺失。

首先，目前的节水和污水再生利用制度存在诸多缺陷。循环经济的首要原则是减量化，因此，节水是水资源保护的首要环节，但我国有关节水的法律制度还比较薄弱，《水法》等国家和地方已颁布的法律文件，虽然对节水有所规定，然而对于浪费水的行为却未规定任何法律责任，已有相关法律、法规偏重于末端治理，对于从源头节水和减少水资源浪费规定甚少，有关推行节水技术的配套政策和措施不到位，节水标准体系不健全，如煤炭、水泥、电解铝等其他一些耗水量较大的行业尚无节水标准，服务业、农业领域也还没有制定节水标准，在污水再生利用方面，目前我国尚未建立城市污水再生利用规划制度，在城市建设规划中，虽然进行了城市的供水及排水规划，但在污水再生利用方面缺乏统一的规划，由于相关法律没有硬性规定以及没有按照市场化进行运作，目前我国城市普遍存在污水集中处理滞后和中水利用率低的现象，使水资源危机日益严重。

其次，与循环经济配套的一系列水资源保护激励机制尚未建立。例如。目前我国的排污收费制度存在收费项目不全和收费标准偏低等问题，排污费低于治理成本，使排污者宁愿缴纳排污费也不愿意治理。低价购买合法排污权的现象十分普遍。当然，新的《水污染防治法》加大了违法排污处罚力度、扩大了处罚对象、提高了处罚标准，这将提高生产者的排污成本，对排污具有一定的遏制作用，但同时，我国目前尚未开征水资源税，并未将水资源的环境价值计人经济成本，企业运作的外部经济，仍然是导致水资源大量浪费和污染的关键因素。

(三)水之源管理体制之缺陷

目前，我国对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，对水资源污染控制采取分级和分部门的管理体制，这种管理体制存在较大缺陷，首先，现行的流域管理机构，其性质和权限都不足以实现综合统一管理，并且相应的配套法规不健全，流域管理机构的权限划分，流域管理在实际生活中的具体适用仍需要进一步明确，这十分不利于流域水资源的合理规划和水污染的全面系统防治，其次，根据现行有关法律规定，环保部门对水环境保护工作实施统一监督管理，水利、城建、交通、市政等部门分工负责，但并未明确环保部门统一监督管理权和其他有关主管部门管理权之间的关系。这使得部门职能和利益交叉。不利于集中统一执法，造成执法不便，同时，各部门之间争夺权力、推诿责任。不利于对节水及污水再生利用工作的监管，在中央和地方水资源管理的关系上，我国实行分级管理制，中央一般无权取代地方的执法权力。从而导致水资源管理中的地方保护主义严重。

(四)公众参与之不足

虽然《水污染防治法》、《水法》等一些对水资源保护的法律法规，其中涉及到对非持续消费的节制和对绿色消费的倡导，但目前我国还没有一部关于规范消费活动和行为的法规。绿色消费是广大社会公众参与循环经济消费的行为规范，而我国的绿色消费起步较晚，还没有成为人们的消费习惯。在水资源的利用和保护上，仍未摆脱“天赐之资、取之不尽、用之不竭”的传统观念，节水和对水的再生利用意识还比较淡薄。同时，公众参与水资源、水环境保护的法定渠道还不多，这在很大程度上制约了我国建设节水型社会的进程。

三、完善我国水资源保护法律制度的建议

(一)完善水资源保护法律体系，依法落实科学发展观

1，构建循环经济的法律体系。针对我国环境问题日益严重、生态安全岌岌可危的客观情况。应充分考虑我国国情，借鉴与吸收国外先进经验成果。先行出台《循环经济法》，对建立循环型社会遵循的宗旨及基本原则、可循环资源的循环和处置的原则以及对国家、企业和公众在发展循环经济中的责任予以规定。在此基础上。加快制定循环经济的单行法规和标准，如废旧家电、电子产品、废旧轮胎、建筑废物、包装废物，、农业废物等资源化利用的法规和规章，对资源的回收、再生利用作出特殊的规定，加快完善循环经济的标准体系。如制定高耗能、高耗水及高污染行业市场准人标准，制定重点行业清洁生产评价标准和涉及循环经济的有关污染控制标准，推动循环型社会的形成，从而为落实科学发展观、建设节水型社会提供良好的法制大背景。

2，适应循环经济的要求，改革，完善现有水资源保护单行法规与标准。修订《水法》、《水土保持法》等单行法规的部分内容，在循环经济的理念下，突出“源头治理”，节约用水，同时，根据建立循环型和节水型社会的要求，制定水资源再生利用的专门法规，例如制订《资源再生利用管理条例》、《污水再生利用管理办法》等，专项立法应对污水处理主体的市场准入制度、运营机制及相关法律责任作出具体规定。同时应建立健全各行业节约用水的国家、地方标准体系。制定高耗水及高污染行业市场准人标准。依法规范企业与个人节约用水、污水再生利用的法定义务，明确浪费水的法律责任。

（二)建立健全相关制度，推动环境经济下的水资源保护

1，完善节水和污水再生利用制度。首先，要完善节水和污水再生利用规划制度。污水再生利用应纳入城市总体规划和各类水资源利用规划之中，其次，城市节约用水要真正落实“三同时、四到位”，即建设项目主体工程与节水设施同时设计、同时施工、同时投入使用，取水用水单位必须做到用水计划到位、节水目标到位、节水措施到位和管水制度到位。最后。要尽快完善有关推行节水技术的配套优惠政策和措施，健全节约用水社会化服务体系。培育和发展节水产业。

2，建立节水和污水再生利用专项资金制度。基金的收入来自国家财政拨款、环境税费及企业和个人捐赠，对节水和污水再生利用重大科技攻关项目实行财政支持，对科研单位和企业在水资源节约、替代和循环利用等领域的研究开发活动给予资金倾斜，使节水和污水再生利用研究开发资金风险社会化，有利于节水新技术、新产品的研究开发及推广。

3，健全水资源税费制度。目前。我国的排污收费制度存在收费项目不全和收费标准偏低等问题，排污费低于治理成本，使排污者宁愿缴纳排污费也不愿意治理，低价购买合法排污权的现象十分普遍。因此，应在科学论证的基础上。较大幅度地提高收费标准，使排污收费切实起到预防和控制水污染的作用。同时。应将水资源税作为环境税之一。尽快开征。以缓解日益突出的缺水问题，总之，采取国家实行环境税，地方实行排污收费的“双轨制”，将水资源的环境价值计入经济成本，有利于遏制水资源浪费和减缓水环境污染。

(三)改革水资源管理体制，强化环境行政执法

水资源保护法篇（6）

关键词: 中国；农业水资源；法律调控 内容提要: 中国是农业大国，农业是国民经济的基础。是占人类四分之一人口的泱泱大国生存的先决条件，而水是农业的命脉，是农业生产、经济发展和环境改善不可取代的极为宝贵的自然资源，是维系农业生产的支撑。没有水就没有农业。中国能以占世界8%的耕地养活占全球22%的人口，其根本条件之一就是有40%的耕地是灌溉农田以及在灌溉条件下的农作物多熟制，使中国在世界创造了奇迹。但中国的基本国情是水资源短缺，水灾害频繁，水资源总量虽居世界第六位。可人均占有量仅为世界人均占有量的1/4，在世界排第110位，已经被联合国列为13个贫水国家之一，也是农业水资源短缺的国家之一。中国农业用水占用水总量的70%，是水资源开发利用的大户。 近二十多年来，中国实行改革开放，随着人口的增加，国民经济的高速发展及工业化、城市化进度的加快，城市与农村、工业与农业争水的矛盾及天灾人祸造成的农业水资源严重缺失，已使中华民族到了最危险的时侯。有专家预测，21世纪水资源短缺对我国农业和农业经济发展的制约作用可能超过耕地资源，成为制约农业和农村经济稳定发展、危及我国粮食安全、生态 安全，国民生存的心腹之患。 面对日益严峻的水资源危与农业水资源短缺的挑战，尽管中国政府已采取多种措施进行调控、治理，但由于“以经济建设为中心”指导思想的偏差，“软环保与经济发展硬指标的冲撞”，“运动式的治污、治水”，使本来就已十分脆弱的农业水资源雪上加霜。 笔者认为：保护好我们赖以生存的农业水资源、积极采取多种手段及应对措施应对挑战，是摆在中国政府及国民面前的重大课题。本文针对水资源对人类的挑战及中国农业水资源的现状，农业水资源法律调控及存在的问题进行较为深层次的分析，在借鉴国外农业水资源法律调控经验的基础上，提出了完善中国农业水资源法律调控的设想及措施。 随着社会经济的发展和世界人口的剧增，农业水资源短缺是世界上许多国家和地区所共同面临的问题。全球农业水资源供需矛盾突出，这不仅影响到各国社会、经济和环境的可持续发展，危机各国的粮食安全，而且因为农业水资源纠纷的大量产生，危及社会安定与秩序。目前，世界和中国已经认识到农业水资源保护的重要性。 一、中国农业水资源现状、存在的问题及成因 （一）中国农业水资源现状 我国是全球十三个人均、亩均水资源占有量严重短缺、贫乏的国家之一，世界人均水资源占有量为12900立方米，我国不到这个数字的1/4，是美国的1/5，日本的1/2，加拿大的1/50。在全球范围内，约耗水量的70%用于农田灌溉，各国经济中农业灌溉的重要性，往往是左右水量分配的最有力因素，特别是世界灌溉面积增加，有1/3用于粮食生产，其中第三世界有大量耕地，被开发水源的80%-90%用于灌溉。我国是农业大国，水是农业的命脉。目前，我国农业用水比例最大，灌溉面积占耕地面积的比例最高。每年农业用水量为3800亿-4000亿立方米，占全国用水总量的70.4%。是水资源利用的大户，但耕地平均摊水量只有世界平均数的3/4。据专家预测，2010年我国水供给缺口为1000亿立方米，2020年将缺水2300亿立方米。而到2030年左右，我国人口将达到16亿高峰，为了满足生存所需的衣食，农业用水量将增长到6650亿立方米。与此同时，人口的增长和社会的发展对水资源的需求总量迅速增加，水资源供需矛盾将更加突出，在总量有限的条件下，农业用水势必减少。对于我国农业水资源来说，不仅是短缺，更为严峻的是今后的农业用水量只能是零增长，甚至是负增长。由此可见，中国农业水资源供需矛盾尖锐，将成为制约中国农业发展的瓶颈。 （二）中国农业水资源存在的主要问题 1、农业水资源分布不合理且浪费严重 在我国农业水资源总体短缺的情况下，其分布呈现出区域间和季节间的巨大不均衡，与人口、耕地资源的分布不相匹配，绝大部分分布在南方，而作为重要农业种植区的北方，人均占有的水资源非常少。北方地区人口数量和耕地面积分别占全国的52%和70% ，但水资源分配额仅占全国的24 %。以黑龙江省为例，该省是农业大省，人均占有水量为2086立方米，比全国人均水量要低600多立方米，在松嫩平原的某些市县，亩均水量不足400立方米，人均水量不到1500立方米。由于农业用水超过了 水资源量的极限，河水断流、地下水位下降，人畜饮水困难。 我国在水资源紧缺的同时，还存在着严重的用水浪费现象，:农业用水占用水总量的70%左右，，但灌溉用水有效利用率仅有25%-40%。农业长期采用粗放型灌溉方式，灌溉水量超过农作物生产所需要水量的1/3甚至1倍以上，浪费严重。我国农业灌溉平均每亩用水488立方米，农灌用水利用系数仅为0.43，而许多国家已达到0.7-0.8，每年灌溉用水量约3800多亿立方米，有效利用率仅有40%-50%，而许多发达国家已达到70%-80%。在我国西北干旱半干旱地区，缺水程度比全国平均严重，而且水资源的使用效率是全国三大地区中最低的、最短缺的资源，并遭到了最大的浪费。东北的黑龙江，农业水资源短缺与粗放低效利用的状况并存，而农业水资源粗放低效利用，又加剧了农业水资源短缺程度，造成水资源浪费。黑龙江省农业灌溉用水占社会用水量的70%，而农田灌溉水的有效利用率多数只有40%左右，一些农业发达省份已达到70%-80%，相差一倍多。 2、天灾、洪涝、干旱造成农业水资源的损失严重 我国土地面积大，各地气候不一，是洪涝干旱频发且又严重身受其害的国家，南方经常洪涝成灾，北方却常年干旱。 洪水灾害就其危险程度而言，位列各类自然灾害之首，全国5 亿多亩耕地面临着洪水灾害的威胁。据统计，每年因洪涝灾害造成的损失在100亿元以上。从1990年以来，国家每年对防洪的投入都在200亿元左右。全国洪水灾害的累积损失已超过一万亿元，相当于同期国家财政收入的五分之一。根据国家防总2005年10月公布的防汛情况，2005年，全国农作物受灾面积16171千公顷，成灾面积94千公顷，直接经济损失1558亿元。 中国干旱的频发，已威胁到粮食安全的可持续发展。据统计，仅今年前七个月，全国耕地受旱面积1.4亿亩，（多年同期受旱面积1.24亿亩），其中作物受害面积1.3亿亩，（重旱4700万亩），有588万人、470万头大牲畜，因干旱发生饮水困难。这已成为农业生产发展的主要限制因素。 3、农业水资源污染严重 中国的水污染十分严重，世界银行2001年发展报告列举的世界污染最严重的20个城市中，中国就占了16个。据有关部门对全国13.46万公里河流和322座水库进行的水质评价，近40%的河水受到了严重污染。全国七大水系412个监测断面中，劣V类的水占27.9%，即近1/3用于农业灌溉的水质都不合格。截止到2005年，我国水体的70%以上已遭到污染，造成的损失约占当年GDP的40%左右，水环境污染使中国的发展成本比世界平均水平高7%。自2005年松花江事件以来，我国共发生130多起水污染事故，平均每两至三天便发生一起与水有关的污染事故。目前，我国的水污染已出现由支流向主干延伸；由城市向农村蔓延；由地表水向地下水渗透；由陆地向沿海扩张的发展趋势。利用污水灌溉是我国农田污染的主要污染源，这致使水污染日益严重。以黑龙江省为例，目前，该省工业污水排放量每年约为10亿立方米 ，大部分污水未经处理直接排入江河，又被灌溉到农田里。另外，还有来自农业自身的污染。长期以来，由于在农业生产中不合理地或过量地施用化肥和化学农药，也造成了对农业水资源的污染。 4、水土流失面积大 我国是世界上水土流失最严重的国家之一，截止到2005年，全国共有水土流失面积356万平方公里，占国土总面积的37%。东北黑土区水土流失面积27.5万平方公里，占总土面积的26.8% 。由于水土流失导致的土地沙化严重，目前全国已有168.9万平方公里的土地沙化，其中116万平方公里仅靠现有技术难以治理，90多万平方公里的土地正处于明显的沙化过程。我国水土流失范围广，而且主要是坡耕地，降低了土地生产力，使粮食欠产严重。 5、水生态破坏加剧 由于人类不合理的水资源利用，特别是过度开发利用水资源、地下水资源、生产与生活造成的水污染等，给水生态系统带来了巨大的压力。国际公认的流域水资源利用率警戒线为30%-40%，而我国大部分的水资源利用率已经超过该警戒线，如淮河为60%，黄河为62%，辽河为65%。水资源的过度开发利用使水生态系统面临着严峻的挑战，大多数城镇因工业、生活水排放和农业面源污染超过了当地水系生态自我修复的临界点，不仅引发了大量的水生物种 的消失，而且导致蓝藻爆发，使水质不断恶化。 由此可见，我国农业水资源在数量和质量方面都存在着严重的问题，农业水资源的严峻形势，是由我国水资源的自然条件和利用现状造成的，必须采取有效措施，否则将严重危及我国的农业生产和粮食安全。 （三）中国农业水资源危机的原因 我国农业水资源方面出现的问题，有经济发展和社会生活方面的诸多因素，人类不合理的开发、利用造成了水资源的巨大破坏和浪费，受到了自然界的报复。但法制不健全、管理不到位亦是其重要因素。 1、水资源保护缺乏法制的强力支撑 我国水资源保护法制建设始于上世纪七十年代，水资源立法工作也随着经济发展和社会的进步加快了步伐。但由于历史原因，现行有关水资源保护方面的法律法规带有浓厚的“以经济建设为中心”的色彩，不能满足社会发展对于水资源保护的需要。 第一，水资源保护法律体系不健全 我国有关水资源保护的法律主要有；环境保护法、水法、农业法、水污染防治法、水土保持法、防洪法等法律和有关水环境保护方面的法规、规章。不可否认，这些水资源保护的法律法规在保护农业水资源方面起到了一定的作用，但作为农业大国，占全国用水总量70%的农业水资源保护却没有专门的立法。从表面上看，这些法律对农业水资源的开发、利用和保护都做了规定，但却没有突出其重要地位，且内容过于抽象、宽泛、甚至空白，没有体现对农业水资源的特殊规定和保护。如：现行水污染防治法中对农业水污染的立法是空白，《水污染防治法》有关水污染防治的立法原则和制度创设是以城市为中心，立法是为了维护在城市居住的人对清洁水体的需求而制定的。其制定基础、适用对象和实施的条件与形式都主要是针对城市中的企业和城市中的居民。该法没有将广大村镇、乡村和村镇企业、乡村企业的水环境问题考虑进去，没有规定适应于村镇建设、乡村和乡村企业水污染防治的法律制度及其实施手段和形式；对农村生活和禽畜养殖污水等问题上缺乏相应的规定和管理制度，对有关农村水污染的法律责任也未做规定。再如，由于水法并没有规定水行政执法的程序，这样就必然造成水行政执法中的程序缺失和执行困难。 第二，有关涉农的水法律之间关系不清，严重失序 上述几部主要的涉农水法律，都是由全国人大常委会制定，具有同等法律效力。但从理论与实践上看，水资源管理与水土保持以及防洪、环境保护与水污染防治显然都不是同一层次的问题，在立法上也应有不同的法律效力等级，才有利于对不同的行为形成规范等级体系。我国《宪法》第26条规定了环境保护是我国的一项基本国策，按照这一基本国策制定了环境保护的综合性法律，《环境保护法》应当居于基本法律的地位。其中有关水资源管理的规定，对《水法》等几部法律应当起着指导性作用。在《水法》作为我国水法律体系的龙头并对其做出修订后，《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》理应做出相应调整，例如，“对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合”的管理体制亦应体现在水污染防治、水土保持和防洪工作中。在《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》未修改之前，新的水资源管理体制及相关的制度难以在上述工作中落实。 第三，规范性法律文件之间相互冲突 在现有的部门立法体制下，各部门都将水作为自己的立法对象，如以水行政部门为主制定的有《水法》、《水土保持法》、《防洪法》、《取水许可制度实施办法》、《河道管理条例》等；以环境保护部门为主制定的有《水污染防治法》；其他如农业、渔业、航运、地质矿产等部门也制定有与水相关的规章。由于这些规范性法律文件都规定了以不同部门为主的监督管理体制，而这些部门之间又缺乏相应的协调机制，对取水、用水、排水等进行了分割管理，目标及内容往往相互冲突。规范性法律文件冲突在地方性立法领域表现得尤为突出。由于我国长期以来在流域管理问题上形成了分段管理的习惯，也造成了地方性法规和地方政府规章对同一流域分段立法现象的普遍存在。但是，在没有一个统一的立法目标和任务指导下的分段立法和分段管理是极为有害的，其表现就是地方立法存在片面强调地方管理，忽视流域管理、机构管理的现象。 2、水环境与资源的管理存在诸多问题 我国的环境管理体系是建立在城市和重要点源污染防治上的，对农业、农村污染及其特点重视不够，加之农业环境治理体系的发展滞后于农业现代化进程，导致其在解决 农村环境问题上不仅力量薄弱而且适用性不强。目前，我国的农村环境管理体系呈现以下特点：环境立法缺位；农村环境管理机构匮乏；环境保护职责权限分割并与污染的性质不匹配；基本没有形成环境监测和统计工作体系等。我国目前的诸多环境法规，如《环境保护法》、《水污染防治法》等，对农村环境管理和污染治理的具体困难考虑不够。例如，目前对污染物排放实行的总量控制制度只对点源污染的控制有效，对解决面源污染问题的意义不大，对诸多小型企业的污染监控，也由于成本过高而难以实现。 我国的水资源管理体系是一种交叉状管理，系统最高部门为水利部，直.接对人大负责。水利部管理下属省一级水利厅，而各省往下依次根据行政区划设立水利局，最低一级为乡镇级水管站。而从省到乡镇，每一级的水利部门又要服从上一级人民政府领导，同时，水利部下属的七大流域委员会又要对相关流域的省一级人民政府的水资源管理工作进行必要的监督和指导。这样就形成多头领导的局面，很容易产生矛盾，因为水利管理部门的利益目标和地方政府的利益目标是有差异的，这就会造成两者在行动上的不一致，以致在经济建设过程中地方政府以牺牲生态环境为代价发展经济的现象很多，而水管部门却缺乏足够的权力来对其进行约束。在区域管理上，城乡分割、二元结构严重；在功能管理上，部门分割；在依法管理上，政出多门，由此带来缺乏水资源的统一规划、配置和保护。 在现行的水资源管理体制下，管理单位容易失去节水的积极性。尤其在农村地区，溉区处于“事业单位，企业管理”的两难境地，既没有法律地位，又缺乏经营管理自主权。作为事业单位，没有人事部门下达的行政编制，财政部门不安排事业经费；同时又要求它实行企业办法管理，那么就可能鼓励用水单位个人多用水以增加收益；但它们既没有法律地位，又受多种限制，不能像企业那样追求利润，比如某溉区虽然节约了水，但可能被无偿地调给其它部门，严重地影响了节水的积极性。 3、农业水资源保护制度不具体 立法要注重科学性，严密性和可操作性。如农业水资源保护在现有的水资源保护法规中都是目标式的宣言，普遍存在着原则性和倡导性的内容以及处罚力度弱等问题，具体可操作的制度很少，如水法的第25条、第35条、第50条；水污染防治法的第37条；农业法的第19条等。相关单行法禁则多，罚则少，对某些违法行为处罚力度不够，罚款额度过低等。没有具体的制度保证，水资源保护工作也就不可能搞好。 4、农业水资源的执法薄弱 首先，执法缺位。根据国家环保总局的统计，在2005年的环境执法中，共处理了311名责任人。但事实上，追究责任人的难度依然比较大：一是对地方政府责任的追究有一些阻力，有些地方甚至公然出台保护政策。一些地方政府下发文件，建立所谓的“企业宁静日”，要求1个月有25天不能去企业执法，这种情况在我国部分省或部分地区都存在。 其次，违法成本高、守法成本低。如对环境污染事故有行政处罚权的地方环境保护部门执法的强度比较薄弱，水污染防治法实施细则第43条规定：“依照水污染防治法第53条规定处以罚款的，按照下列规定执行：（一）对造成水污染事故的企业事业单位，按照直接损失的20%计算罚款，但是最高不得超过20万元；（二）对造成重大经济损失的，按照直接损失的30%计算罚款，但是最高不得超过100万元。”这样的规定明显带有对企业违法行为姑息的嫌疑，使得污染企业的违法成本非常低，造成环境保护行政部门的执法面临毫无威慑力的窘境。 再次，执法队伍人员不足，素质不高。机构臃肿是我国政府部门长期存在的一个问题，但是在环境保护行政管理部门却是个例外。这与我国长期以来以经济建设为中心，对环境资源保护重视不够不无关系。如黑龙江省环境保护局，作为省一级的环境保护行政主管部门却存在着人员明显不足的现象：日常的执法人员仅有十几人，在这些人员中，竟然没有一人是学习法律专业的；哈尔滨市农委，60多人的农业执法队伍中只有四人学过法律。这样的执法队伍，很难满足我国农业水资源管理中行政执法的需要，不利于农业水资源相关法律法规的有效实施。 二、国外农业水资源保护的经验借鉴 农业水污染严重和水资源短缺已成为世界各国所面临的一个共同难题，为了解决这一难题，各国采取了许多措施和方法，其中最主要的是运用法律手段进行调控。 （一）水资源保护法体系健全保护的范围广泛且 有专门的涉农水法 水资源管理必须以法律作为保障。国外水资源管理的一个鲜明特点是注重立法，各国都把水资源的法制建设作为水管理的前提。水资源保护是开发利用水资源的基础，是整个环境保护、资源保护的基础。国外的水资源保护法体系健全，如法国的水法体系由近50种法典、法律、条例、政令组成。从各国有关水法律的内容看，保护的范围广泛，且有专门的涉农水法。主要包括如下几个方面： 1、综合性的水法，如英国的水资源保护法、法国的水法； 2、水利用法，如美国的供水法、印度的孟买灌溉法； 3、水利法，如美国的联邦水利工程游览法； 4、水运法，如各国的航道法、河道法等； 5、水能法，如各国的水电站法； 6、水污染防治法，如英国的土地排水法、美国的水污染防治法； 7、水资源保护法，如美国的水土保持和利用法； 8、水害防治法，如各国的防洪法； 9、特殊防水法，如英国和日本的河流法； 10、其它与水开发利用保护有关的法律，如在农业法、乡村法等法律中包含有关的水资源利用和保护的内容。 （二）水资源的管理体制科学高效 世界各国水资源管理体制，基本上反映了人们对水资源客观性的认识过程，总的趋向是由人为控制到更加重视水资源的客观性；由水资源的分割管理向统一管理的格局发展，突出表现在由行政区域管理为主向以自然流域为单元，实行跨行政区的管理为主的体制和在城市实行取水、用水、排水全过程管理的城市水务局体制。 法国于1964年组建起高效率的水资源管理系统，这个系统被誉为世界上较好的水资源管理系统之一，其最显著的特点就是将全国按河流水系分成六大流域，成立流域委员会和流域财务局。由于实行这个管理系统，法国河流的生态状况有了显著的改善。 荷兰是农业大国，也是水利大国，由于“低地之国”特殊的地理位置，没有堤坝的防护，荷兰65％的国土将被淹没。因此，二十世纪初，荷兰人就建造了举世闻名的二大水利工程。荷兰大兴水利既是为了生存，也是为了发展。强烈的忧患意识使得政府给予水利以高度重视，建立了高效的行政管理体制和独具特色的水管会。荷兰政府设置的中央水利管理机构交通水利部，是政府最重要的部门之一 ，负责国家水利管理，并在环保部和农业部设有协调委员会，分别协调与这两个部门在水质管理、环境保护和资源保护方面的协作。同时，荷兰在基层的县镇设有受政府指导、经济上独立的水利部门，既水利管理委员会，它在地方水利建设和管理中发挥着重大作用。 以色列是世界上众所周知的贫水国家，人均水资源拥有数只有二百余方，远远低于中国。但其通过在国家范围内实现水资源的统一管理与调配，探索出了一条解决水资源紧张的成功之路。以色列对农业部门供水的管理是独一无二的。它的水管理制度是：政府任命水利总监监管国家水资源，农业部长负责实施水法。它依法成立了以农业部部长任主席的水利理事会，由其具体制定配水的标准。理事会成员有2/3来自公众，1/3由政府任命。在司法制度上还设立了一个专门的水利法庭，这样的权力制约权力的制度实践证明非常有效。 （三）水资源保护法律制度健全措施到位 纵观各国水资源保护，其成功经验在于法律制度健全，保护的措施到位。其中，值得我国借鉴的主要有： 1、综合编制水资源规划 各国的水资源规划，一般都是包括水污染防治在内的水资源开发利用保护和改善的综合性规划，不包括水污染防治的单一水资源保护规划极为罕见。这说明，对水资源的开发利用和保护与水污染的防治进行统一规划管理已成为世界各国的通行做法。这样既遵循了生态规律，又可以避免多头治水带来的部门矛盾，便于提高行政效率和管理水平。 2、水权登记制 为了缓解日益尖锐的用水矛盾，合理使用有限的水资源，实现政府对水资源的有效管理，许多国家和地区通过水立法实行以水权登记制为核心的水权管理制度，加强了对水资源的统一管理。我国台湾的水权登记制度形式完备，体系科学、内容合理，比较具有代表性。 3、节约用水制度 由于各国的水资源紧张，人畜饮用水不足已成为各国 所普遍面临的难题。为此，各国都采用了节约用水制度，有的甚至还将其上升到法律基本原则的地位，其节水措施主要是技术和经济两方面。 （四）重视科学论证并强调公众参与 许多国家在水资源的开发管理中相当注重管理的科学性。各国的水资源管理机构中一般都有许多相关专业的专家，在做出重大决策的过程中，广泛听取并采纳他们的意见，同时还会进行科学论证。此外，鉴于水资源管理涉及到社会各方面的利益，国外的管理也相当重视公众参与，在管理机构的成员中吸收了许多居民、用水者、社会组织代表。通过所有利益相关方的积极参与，实现信息互通、规划和决策过程透明，而这是水资源综合管理能否实施的关键。增加决策的透明度、推动利益相关方（包括所有水用户）的平等对话是解决水事冲突的最佳方法。《欧盟水框架指令》提出了关于在其实施中积极鼓励公众参与的总体要求，要求在规划过程中进行三轮书面咨询，并要求给公众提供获取基本信息的渠道。根据管理的内容与要求不同，利益相关方参与的机制也有所不同，例如参加决策机构、管理机构或咨询机构，参与规划的制定，参与规划的咨询，参加规划的听证会，以及及时告知受影响群体等。 三、完善我国农业水资源保护法律调控的设想 “有法可依”是实现水资源保护的前提。在水资源保护法制建设的各个方面中，立法对水资源保护的影响具有首要的、决定性的作用。作为水资源保护法制首要环节和前提的水资源保护立法，不仅为水资源保护提供法律依据，而且决定并影响水资源保护的法律地位。通过水资源保护立法，可以确定水资源保护的基本政策、原则、措施和制度，制定具体的法律、法规、规章和标准。 （一）制定《中华人民共和国农业水资源保护法》 我国有关水资源保护的立法虽已初现规模，但尚未构成体系。有关农业水资源的保护虽然可以从水法、农业法、防洪法等法律中找到有关的规定，但对农业水资源的保护并未引起整个社会的关注与重视。作为农业大国，农业用水量占总用水量的70%以上，针对关系国计民生的农业水资源，国家应当单独立法，给予法律的全面保护。为此，笔者建议，国家立法机关启动《中华人民共和国农业水资源保护法》的立法工作。 1、立法的指导思想 为了合理开发、利用、节约和保护农业水资源，防治水害和水污染，以保证农业水资源的可持续利用。 2、立法的原则 第一，开发利用与保护并重的原则 这主要是从水资源的经济属性来确定的原则。农业需要水，水是农业的命脉，没有水就没有农业。要对农业水资源进行合理开发利用，当然就需要保护。对农业水资源进行开发利用，必然对水资源造成影响，如筑坝会影响河流的水文条件，日常生活对水的利用会将生活垃圾随生活污水排入水库，施于农业的化肥农药将改变水质，等等。既然改变和污染是必然的，人类就必须在开发利用农业水资源的同时，重视对水资源的保护，而其目的也无非是为了更好的开发与利用而已。 第二，实行农业用水全过程管理原则 农业的特点决定对农业水资源的开发、利用、保护应集中农业、水利、环保等部门的力量，实行综合执法，全过程管理，符合农业水资源的管理目标，是客观现实的需要。 第三， 鼓励科技节水原则 我国目前的农业灌溉效益低下，农民习惯于大水漫灌、渠灌模式，不仅使大量的水资源被浪费，还形成地表径流，将土壤层带走。而在以色列和南非等极度缺水的国家，他们的滴灌农业，采用高新技术和先进的节水管理措施，以较低标准实现农业现代化。我国的农业节水空间是很大的，因此，要针对农业水资源的利用和治理开展科学研究，以科技进步来提高农业水资源的利用效率，这是我国农业水资源保护的根本出路。 第四，公众参与原则 农业用水的主体是农民，受长期的生产方式、生活方式和靠天吃饭思想的影响，农民缺乏环保意识、科技意识和管理意识。这使得农业水资源在利用、开发和保护上存在障碍。因此，必须在中国的广大农村大力做好宣传工作，鼓励广大农民积极参与农业水资源的管理和监督，从而增强农业水资源保护的民主化、科学化。 3、农业水资源保护制度 《水法》没有规定农业水资源的保护制度，根据农业水资源的保护范围和原则，农业水资源的保护制度主要有： > （1）农业开发的水资源保护制度。国外不论是发达国家还是发展中国家，都非常重视农业开发对水资源的破坏，这主要是农田排水中化肥、农药的问题。我国水污染防治法规定了农业开发的污染防治问题，但水法对此没有关注。农业水资源保护法必须确立该项制度，并对农业开发部门和水资源保护部门之间的衔接做出明确规定。 （2）农业水资源保护综合控制制度。通过确定当地的水环境容量确定农药化肥的使用配额，同时制定相关措施鼓励有机肥产业的发展，鼓励农民使用有机肥。 （3）制定农业生产的节水政策和措施。赋以政府和农民实施节水农业生产方式的义务，同时制定相关的鼓励措施。 （4）赋予地方政府义务，强制实施国家有关调整农业产业结构的政策，积极实施退耕还林、还草、还湿地等措施。 （5）鼓励建设封闭性的生态农场，提高农业生产废弃物的综合利用水平和农民生活垃圾处置率。 （6）水环境影响评价制度 鉴于水资源是我国农业可持续发展的最重要的资源，其一旦被污染和破坏后的难恢复性和不可逆性，迫切需要建立农业水资源的影响评价制度，对影响水资源的一切活动进行影响评价，禁止对水资源造成不可逆影响的开发利用活动。 （二）完善我国农业水资源保护的法律体系 法律作为治理环境和管理水资源的一个重要手段，其自身也存在着诸多的问题，如法律的滞后，主要体现在现行的法律由于环境的变化及人们生活习惯和生活方式的变迁不能适应社会发展的需要，致使原本用以维护社会秩序、促进社会良性发展的法律成为社会进步与发展的障碍。另外，由于立法主体的多元化可能出现法律、法规之间的不协调，这会给法律的适用和执行带来问题，使得司法和执法陷入困境。还有一种情况是社会现象千差万别且不断变化，新问题新现象层出不穷，法律如果忽视了对新问题的研究就会使得社会管理出现法律真空。法律本身的这些弊端也决定了在社会管理过程中必须重视立法的完善。 基于此，建议国家应对《环境保护法》、《水污染防治法》、《水法》、《水土保持法》、《防洪法》等法律法规中有关农业水资源保护的相关规定，加以修改和完善。减少包括管理体制、管理机构职能等在内的法律间相互冲突的地方，增加相互关联性，以适应农业水资源保护、管理的需要。为此笔者认为，应当重点完成以下两项工作：其一，综合分析涉农水法律、法规，根据法的效力层次，把相关的条款修改和完善，解决相关法律、法规的冲突和不协调，从而解决司法和执法过程中存在的难题；其二，修改现有法律，加大对水环境污染的责任单位和个人的处罚力度，明确责任归属，从而解决水污染成本过低、法律威慑力不高的问题。违法成本提高了，处罚力度加大了，组织和个人就不敢肆意排污，无视法律、法规的存在。 （三）改革农业水资源保护的管理体制 国际上公认，有效的管理可以节水50%左右，而在我国，水资源的不恰当利用很大程度上是农业水资源管理机制落后、失效造成的。因此，改革农业水资源保护的管理体制势在必行。 改革的基本思路是：水资源应该由一个部门管理。从国外的经验看，大多数国家是由一个部门管理，或者水利部门，或者环保部门，这样有利于统一协调。 1、实行水质、水量的统一管理 水资源的质和量是不可分割的统一体，发达国家和一些水资源管理比较好的国家都是把水质和水量放在一起管理。在我国现行的流域管理与行政区域管理相结合的体制下，国务院水行政部门对全国水资源实行的统一管理和监督工作。在国家的最高水行政部门，成立农业水资源管理委员会统一负责对农业水资源的开发、利用和保护，并在国家环保总局和水利部设有协调委员会，分别协调与这二个部门在水资源管理、环境保护和资源保护方面的协作。 2、在地级以上的市建立城乡一体的水资源管理体系 以水资源可持续利用为目标，以提高水利用效率为核心，以水权管理为重点，建立城乡一体的水资源管理的政府宏观调控体制和市场经济调节体系，实现对一切涉水事务的统一管理，包括城乡防洪除涝、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理及回用、水资源保护等全过程的统一规划、统一调度、统一管理等。 3、在基层的县建立农业水资源的综合执法机构 由县级政府委托，成立由农业、 环保、水利部门于一体的农业水资源综合执法机构，派驻到乡、镇，对农业水资源的开发、利用、保护实行综合执法。 （四）强化农业水资源保护的执法，提高执法队伍素质 充实执法机构，把各级水资源行政执法队伍纳入国家行政编制，赋予其独立执法的职权，并不断提高他们的业务素质和政治素质，使他们敢于执法，勇于执法，正确执法。水环境执法是一个动态的过程，各个执法机关必须严格遵照法律的要求，做到“有法必依、执法必严、违法必究”，执法过程中切不可将目光落到某一点或某一个阶段上，而应该实行全过程监管。真正做到“预防为主、防治结合、全过程监督”。还应改变现在的环境执法模式，变“重事后管理”为“重事前预防”。因为前者不仅加大环境执法成本，而且收效甚微。 （五）建立农业水资源综合监察保障体系 建立有效的执法监督机制，规范行政执法行为，提高执法水平。确立和完善层级监督的规范和制度。就社会监督而言，应建立公众参与听证的具体制度和鼓励民众参与水资源保护的激励机制，全面推行水管理部门的政务公开制度，把水行政执法的依据、执法程序、执法结果、廉政工作制度、便民措施、举报电话等，向社会公布，将执法活动置于全社会的监督之下，实现民众对水执法的民主监督。 四、结束语 我国是农业大国，农业是水资源的最大消费者，而目前我国农业在使用水资源的过程中，存在着诸多问题，主要原因在于我国农业水资源立法缺失、管理体制以及执法存在缺陷。强化对我国农业水资源的管理势在必行。在这一过程中，立法的完善、科学管理体制的建立、公众环保意识的提高、参与水资源保护途径的拓宽和水行政执法力度的强化等都起着举足轻重的作用。相信，只要有了完善的法律体系、科学的管理体制作为保障，随着经济的发展、科技的进步、公众环境保护意识的提高，珍惜、保护、合理利用和科学管理水资源，确保水资源的可持续利用，促进农业的可持续发展，将会成为全民的义务。 注释: 黄锡生.水权制度研究.北京:科学出版社，2005.3 蔡守秋.可持续发展与环境资源法制建设.北京:中国法制出版社，2003.3 梁从诫.中国的环境危局与突围.北京:社会科学文献出版社，2006.3 李维祥.黑龙江省农业水源保护现状与对策.北京:化学工业出版社，2001 姚慧娥.环境与自然保护法.北京:中国法制出版社，2004.9 杨家栋，秦兴方，单宜虎.农村城镇化与生态安全.北京:社会科学文献出版社，2005.6 李强.中国水问题:水资源与水管理的社会学研究.北京:中国人民大学出版社，2005 袁弘任，吴国平.水资源保护及立法.北京:中国水利水电出版社，2002 水利部海河水利委员会，水利部政策法规司.国外水法规汇编.2000 水利部政策法规司，国外、中国台湾水法规汇编.2001.8 [11] 张联.欧洲等国环保行政管理体制.世界环境，2002.5 [12] 中国社会科学院环境与发展研究中心.中国环境与发展评论.北京:社会科学文献出版社2001.3 [13] 姜虹.试论黑龙江省农业水资源的可持续利用.黑龙江农业通讯，2005年第12 期 [14] 李恒远，常纪文.中国环境法治2006年卷.北京:中国环境出版社，2007 [15] 吕忠梅，徐祥民.环境法论丛(第3卷).北京:法律出版社，2003.6 [16] 程晓霖，方天.中国农业水资源利用及管理现状分析.农业经济，2006.4 [17] 刘文，彭小波.我国农业水资源安全分析.农业经济，2006年第10期 [18] 水资源、水环境与水法制建设问题研究.中国环境资源法学研讨会论文集.200

水资源保护法篇（7）

（一）地球水资源的概况

水乃生命之源，安全的淡水是维持地球上生命的基本要素。所有的生命都依赖于水，有水地球上的万物才得以生存、生长。据统计地球表面2/3被水覆盖，其中咸水占97.47%淡水仅占2.53%。冰川、积雪的淡水难以利用却占淡水总量的87%，而可利用的淡水少之又少主要是分布于地球深部的淡地下水和河流、湖泊、大气水，这些淡水仅占0.26%且最活跃更新最快。如果说缺少石油和其他燃料，我们可以用其他能源来替代，那么，如果没有洁净的淡水，没有干净的可饮用水，我们的未来将会是一个没有未来的未来。国际 自然 及自然资源保护联盟孟加拉代表爱农·尼沙特在研讨会上说：“如果将世界上所有的水比喻为盛在一加仑罐子里的水，可供人使用的淡水量只相当于一汤匙——大约是总量的0.75%。”在21世纪的开端，地球上有10多亿人根本喝不上干净的水。大约24亿人得不到足够的可饮用水，每年大约还有340万人死于与水有关的疾病。有关专业人士预言：人类面临的下一个生态危机将是淡水资源短缺!

（二）地球上的淡水资源分配极不均衡

联合国和斯德歌摩环境研究所报告1995年世界1/5的人得不到洁净的水。2025年面临缺水困境的人将增至2/3，2050年世界1/3的人得不到洁净水。 有些地区大水泛滥，而有的地区却因干旱而导致居民死亡——或者沦落成难民而举家迁移。加拿大有着与

起初，区域性的或双边的国际条约构成全球淡水资源的利用和保护制度的重要部分。如1978年美国和加拿大两国签订的《美加大湖水质协定》。《协定》的宗旨是“恢复并保护大湖流域生态系统的、水体的、化学的、物理的和生物学的完善性”。1998年通过的《保护莱茵河公约》，该公约从整体的角度看待莱茵河生态系统的可持续 发展 ，将河流、河流沿岸与河流冲击区域一起考虑。

随后，1966年国际法协会通过了《赫尔辛基规则》是淡水资源的全球保护的里程碑，在条约中提出了 现代 国际流域的概念，为国际河流的综合利用和环境保护提供了依据。“赫尔辛基规则”宣告国际流域利用的国际法一般原则；确认国际流域内的每个国家都有权利合理公平地利用国际流域内的水资源；提出并界定流域水的 自然 分成结构水质；各国不应对国际流域内的水造成任何新形式的污染或加重现有的污染程度，从而可能对流域内另一个国家的境内造成严重损害，国家应为减少各种现有的污染采取一切合理的措施，以便不在流域内另一个国家的境内造成损害；关于国际河流利用产生的争端，应按联合国宪章精神以和平解决。 1997年根据国际法委员会的条款，联合国大会通过《国际水道非航行利用法公约》这一法典化文件。它包括四方面的内容：（1）适用于所有国际水道的一般规则；（2）实施这些规则的程序规则；（3）关于淡水保护、保持和管理的实质条款；（4）关于水道国缔结协定的条款。该公约的目的保障国际水道的利用、开发、保存、管理和保护，并为当代人及后代人而促进对国际水资源保护。

总的来说，当前国际环境法在国际水资源保护制度上已经构建了一整套原则和规则。对国际淡水资源 法律 制度的研究对指导国内立法具有积极意义。

水资源保护法篇（8）

（一）地球水资源的概况

水乃生命之源，安全的淡水是维持地球上生命的基本要素。所有的生命都依赖于水，有水地球上的万物才得以生存、生长。据统计地球表面2/3被水覆盖，其中咸水占97.47%淡水仅占2.53%。冰川、积雪的淡水难以利用却占淡水总量的87%，而可利用的淡水少之又少主要是分布于地球深部的淡地下水和河流、湖泊、大气水，这些淡水仅占0.26%且最活跃更新最快。如果说缺少石油和其他燃料，我们可以用其他能源来替代，那么，如果没有洁净的淡水，没有干净的可饮用水，我们的未来将会是一个没有未来的未来。国际自然及自然资源保护联盟孟加拉代表爱农·尼沙特在研讨会上说：“如果将世界上所有的水比喻为盛在一加仑罐子里的水，可供人使用的淡水量只相当于一汤匙——大约是总量的0.75%。”在21世纪的开端，地球上有10多亿人根本喝不上干净的水。大约24亿人得不到足够的可饮用水，每年大约还有340万人死于与水有关的疾病。有关专业人士预言：人类面临的下一个生态危机将是淡水资源短缺!

（二）地球上的淡水资源分配极不均衡

联合国和斯德歌摩环境研究所报告1995年世界1/5的人得不到洁净的水。2025年面临缺水困境的人将增至2/3，2050年世界1/3的人得不到洁净水。有些地区大水泛滥，而有的地区却因干旱而导致居民死亡——或者沦落成难民而举家迁移。加拿大有着与中国同样多的水资源，然而加拿大的人口只有中国的2.5%，人均淡水量远高于中国。中国淡水资源总量居世界第四位，人均资源量居世界82位，不到世界水平的1/3。在干燥的博茨瓦纳，水是如此宝贵以至于用“雨水（Pula）”命名自已的货币。

二、水资源短缺的原因

水资源短缺的主要原因大致分为：自然原因和人为原因。在自然原因中水资源全球分布的及不均匀，气候变暖改变区域降水的蒸发格局造成了大气环流失衡，使区域性降水造成了分布不均衡。其次，雨水在时间和空间上的分布更不均匀。

两个原因当中更重要的是人为原因，人类水资源需求总量正在急剧上升的现象这是不可非议的，相反人类人为造成水污染的程度也变得越来越严重。当今水污染是全球淡水资源面临的又一大威胁，清洁、充足的水是极其宝贵的。没有清洁、充足的水，人类就不能生存。但是我们却把清澈、干净的水源作为废物倾倒场，每年向湖泊、河流和海洋倾倒数十亿吨的化学品、金属和有机污染物。同时海上运输过程中的意外事故造成的液体泄漏也给海洋带来了无法挽回的损失。不当的淡水利用也给水资源带来了无形的浪费。在农用方面，农作物的大面积灌溉使淡水造成了大量的流失，这更是一个不可忽视的问题

我们一方面在消耗着越来越多的水，另一方面却在继续忽视水的重要性。这不是我们今天人类应该做的，相反我们需要保护和恢复我们的水质。

三、全球淡水资源的国际保护及保护法取得的进步

20世纪许多战争都是因石油而引起21世纪水将成为引起战争的根源。由于全球一体化和可持续发展的需要各国必须对淡水资源的国际公平分享问题和淡水污染的防治问题给予充分重视，做到广泛协商并用国际条约巩固协商成果。全球面临着严峻的水危机，直接危及人类的生存和发展。世界水事委员会提醒大家：“此时此刻，我们面临着世界水资源短缺的危机，而且这种危机只会越来越严重。如果解决不了水源短缺的问题，结果将是粮食价格上升，缺水的国家不得不用昂贵的价格进口粮食，然而缺水的国家大多贫穷落后。”饥饿和干渴也与政治动荡和经济增长缓慢紧密相关。

关于淡水资源的国际保护经历了从单一利用到全方位保护，从保护河流到保护整个水系的发展过程，从创设相对简单和直接的防止重大跨界污染的义务发展到建立广泛的保护共享资源的法律制度。

起初，区域性的或双边的国际条约构成全球淡水资源的利用和保护制度的重要部分。如1978年美国和加拿大两国签订的《美加大湖水质协定》。《协定》的宗旨是“恢复并保护大湖流域生态系统的、水体的、化学的、物理的和生物学的完善性”。1998年通过的《保护莱茵河公约》，该公约从整体的角度看待莱茵河生态系统的可持续发展，将河流、河流沿岸与河流冲击区域一起考虑。

随后，1966年国际法协会通过了《赫尔辛基规则》是淡水资源的全球保护的里程碑，在条约中提出了现代国际流域的概念，为国际河流的综合利用和环境保护提供了依据。“赫尔辛基规则”宣告国际流域利用的国际法一般原则；确认国际流域内的每个国家都有权利合理公平地利用国际流域内的水资源；提出并界定流域水的自然分成结构水质；各国不应对国际流域内的水造成任何新形式的污染或加重现有的污染程度，从而可能对流域内另一个国家的境内造成严重损害，国家应为减少各种现有的污染采取一切合理的措施，以便不在流域内另一个国家的境内造成损害；关于国际河流利用产生的争端，应按联合国精神以和平解决。1997年根据国际法委员会的条款，联合国大会通过《国际水道非航行利用法公约》这一法典化文件。它包括四方面的内容：（1）适用于所有国际水道的一般规则；（2）实施这些规则的程序规则；（3）关于淡水保护、保持和管理的实质条款；（4）关于水道国缔结协定的条款。该公约的目的保障国际水道的利用、开发、保存、管理和保护，并为当代人及后代人而促进对国际水资源保护。

总的来说，当前国际环境法在国际水资源保护制度上已经构建了一整套原则和规则。对国际淡水资源法律制度的研究对指导国内立法具有积极意义。

四、国际淡水资源的保护法的特点及存在的问题

国际淡水资源保护法在体系机构上所调整的范围不断扩大，渊源构成多样化，在内容上存在着国家与水道国际化之间的矛盾。保护法对淡水资源的保护起到了积极重要的作用但也存在着不足，在已经签署的双边、多边条约执行的不彻底。国际河流委员履行的职责有限，上下游国家利益的平衡问题尚且存在，国际水资源争端的解决存在争议。

我个人认为，国际环境法应与国内环境法在某些方面达成一致。国内环境法无论在归责问题或保证实施上大多都有明确规定，不可否认国际环境法在这些问题上不可能同解决国内法一样，它面临更大的困难，但及早出台相关的法律是刻不容缓的。还有一点值得注意的是，自70年代以后，有发达国家将严重污染环境的项目迁往控制不严格的发展中国家，导致世界上最严重的环境事故接二连三的发生在发展中国家，而这与发展中国家财政收入低下，民众的环境意识低下和管理水平低下有着很大的关系。因此，我们在谴责发达国家这种举动的同时，还应该认识到提高发展中国家的环境保护意识也是迫在眉睫的，只有认识到环保的重要性才能使全世界都积极参与到拯救环境的队伍中来。

世界局势逐渐向多极化的发展，国与国之间的差距在逐渐缩小，通过建立全球关系，迎接环境与发展的挑战，是唯一可行的道路。

结束语：

人类与大自然的关系是密不可分的。无论是几千年以前中西方的自然哲学思想，还是当代全方位环境保护的理念，贯彻于全部历史发展的主旋律就是人类应当与大自然保持一种相互依存、相互作用和相互发展的关系。

环境保护不只是某一国家范围内的任务，是国际各国共同关心的焦点。不论是发展中国家长期深受其害的土地退化、水土流失和沙漠化等问题，还是近年来提上国际议事日程的气候变化、臭氧层耗损和生物物种多样性消失等问题，都以跨越了国家或地区的界限，影响着世界上每一个国家、每一个民族以至每一个人，成为全球性的问题。解决这些问题，需要世界各国和地区协调一致的努力与合作。

发展是人类社会的永恒主题，在此过程中，人类既取得过辉煌的成就，也遭受过无数的挫折和失败。历史已经证明，只有坚持可持续发展的道路，人类与自然才能和谐。只有全世界共同努力，保护我们仅有的水资源，我们才能拥有一个美好的明天。

水资源保护法篇（9）

随着经济的不断高速发展，世界经济达到了空前繁荣的时代。同时，具有全球性影响的环境问题日益突出。人类对环境影响的深度和广度也不断加强，人类赖以生存的大气、水、土地、生物乃至外层空间不断受到破坏。不仅发生了区域性的环境污染和大规模的生态破坏，而且出现了温室效应、臭氧层破坏、全球气候变化、酸雨、物种灭绝、土地沙漠化、森林锐减、越境污染、海洋污染、野生物种减少、热带雨林减少、土壤侵蚀、等大范围的和全球性环境危机，严重威胁着全人类的生存和发展。淡水资源短缺是个全球水危机的现实，已经引起了国际社会各界的重视。 一、全球淡水资源现状 （一）地球水资源的概况 水乃生命之源，安全的淡水是维持地球上生命的基本要素。所有的生命都依赖于水，有水地球上的万物才得以生存、生长。据统计地球表面2/3被水覆盖，其中咸水占97.47%淡水仅占2.53%。冰川、积雪的淡水难以利用却占淡水总量的87%，而可利用的淡水少之又少主要是分布于地球深部的淡地下水和河流、湖泊、大气水，这些淡水仅占0.26%且最活跃更新最快。如果说缺少石油和其他燃料，我们可以用其他能源来替代，那么，如果没有洁净的淡水，没有干净的可饮用水，我们的未来将会是一个没有未来的未来。国际自然及自然资源保护联盟孟加拉代表爱农·尼沙特在研讨会上说：“如果将世界上所有的水比喻为盛在一加仑罐子里的水，可供人使用的淡水量只相当于一汤匙——大约是总量的0.75%。”在21世纪的开端，地球上有10多亿人根本喝不上干净的水。大约24亿人得不到足够的可饮用水，每年大约还有340万人死于与水有关的疾病。有关专业人士预言：人类面临的下一个生态危机将是淡水资源短缺! （二）地球上的淡水资源分配极不均衡 联合国和斯德歌摩环境研究所报告1995年世界1/5的人得不到洁净的水。2025年面临缺水困境的人将增至2/3，2050年世界1/3的人得不到洁净水。 有些地区大水泛滥，而有的地区却因干旱而导致居民死亡——或者沦落成难民而举家迁移。加拿大有着与中国同样多的水资源，然而加拿大的人口只有中国的2.5%，人均淡水量远高于中国。中国淡水资源总量居世界第四位，人均资源量居世界82位，不到世界水平的1/3。在干燥的博茨瓦纳，水是如此宝贵以至于用“雨水（Pula）”命名自已的货币。 二、水资源短缺的原因 水资源短缺的主要原因大致分为：自然原因和人为原因。在自然原因中水资源全球分布的及不均匀，气候变暖改变区域降水的蒸发格局造成了大气环流失衡，使区域性降水造成了分布不均衡。其次，雨水在时间和空间上的分布更不均匀。 两个原因当中更重要的是人为原因，人类水资源需求总量正在急剧上升的现象这是不可非议的，相反人类人为造成水污染的程度也变得越来越严重。当今水污染是全球淡水资源面临的又一大威胁，清洁、充足的水是极其宝贵的。没有清洁、充足的水，人类就不能生存。但是我们却把清澈、干净的水源作为废物倾倒场，每年向湖泊、河流和海洋倾倒数十亿吨的化学品、金属和有机污染物。同时海上运输过程中的意外事故造成的液体泄漏也给海洋带来了无法挽回的损失。不当的淡水利用也给水资源带来了无形的浪费。在农用方面，农作物的大面积灌溉使淡水造成了大量的流失，这更是一个不可忽视的问题 我们一方面在消耗着越来越多的水，另一方面却在继续忽视水的重要性。这不是我们今天人类应该做的，相反我们需要保护和恢复我们的水质。 三、全球淡水资源的国际保护及保护法取得的进步 20世纪许多战争都是因石油而引起21世纪水将成为引起战争的根源。由于全球一体化和可持续发展的需要各国必须对淡水资源的国际公平分享问题和淡水污染的防治问题给予充分重视，做到广泛协商并用国际条约巩固协商成果。全球面临着严峻的水危机，直接危及人类的生存和发展。世界水事委员会提醒大家：“此时此刻，我们面临着世界水资源短缺的危机，而且这种危机只会越来越严重。如果解决不了水源短缺的问题，结果将是粮食价格上升，缺水的国家不得不用昂贵的价格进口粮食，然而缺水的国家大多贫穷落后。”饥饿和干渴也与政治动荡和经济增长缓慢紧密相关。 关于淡水资源的国际保护经历了从单一利用到全方位保护，从保护河流到保护整个水系的发展过程，从创设相对简单和直接的防止重大跨界污染的义务发展到建立广泛的保护共享资源的法律制度。 > 起初，区域性的或双边的国际条约构成全球淡水资源的利用和保护制度的重要部分。如1978年美国和加拿大两国签订的《美加大湖水质协定》。《协定》的宗旨是“恢复并保护大湖流域生态系统的、水体的、化学的、物理的和生物学的完善性”。1998年通过的《保护莱茵河公约》，该公约从整体的角度看待莱茵河生态系统的可持续发展，将河流、河流沿岸与河流冲击区域一起考虑。 随后，1966年国际法协会通过了《赫尔辛基规则》是淡水资源的全球保护的里程碑，在条约中提出了现代国际流域的概念，为国际河流的综合利用和环境保护提供了依据。“赫尔辛基规则”宣告国际流域利用的国际法一般原则；确认国际流域内的每个国家都有权利合理公平地利用国际流域内的水资源；提出并界定流域水的自然分成结构水质；各国不应对国际流域内的水造成任何新形式的污染或加重现有的污染程度，从而可能对流域内另一个国家的境内造成严重损害，国家应为减少各种现有的污染采取一切合理的措施，以便不在流域内另一个国家的境内造成损害；关于国际河流利用产生的争端，应按联合国宪章精神以和平解决。 1997年根据国际法委员会的条款，联合国大会通过《国际水道非航行利用法公约》这一法典化文件。它包括四方面的内容：（1）适用于所有国际水道的一般规则；（2）实施这些规则的程序规则；（3）关于淡水保护、保持和管理的实质条款；（4）关于水道国缔结协定的条款。该公约的目的保障国际水道的利用、开发、保存、管理和保护，并为当代人及后代人而促进对国际水资源保护。 总的来说，当前国际环境法在国际水资源保护制度上已经构建了一整套原则和规则。对国际淡水资源法律制度的研究对指导国内立法具有积极意义。 四、国际淡水资源的保护法的特点及存在的问题 国际淡水资源保护法在体系机构上所调整的范围不断扩大，渊源构成多样化 ，在内容上存在着 国家主权与水道国际化之间的矛盾。保护法对淡水资源的保护起到了积极重要的作用但也存在着不足，在已经签署的双边、多边条约执行的不彻底。国际河流委员履行的职责有限，上下游国家利益的平衡问题尚且存在，国际水资源争端的解决存在争议 。 我个人认为，国际环境法应与国内环境法在某些方面达成一致。国内环境法无论在归责问题或保证实施上大多都有明确规定，不可否认国际环境法在这些问题上不可能同解决国内法一样，它面临更大的困难，但及早出台相关的法律是刻不容缓的。还有一点值得注意的是，自70年代以后，有发达国家将严重污染环境的项目迁往控制不严格的发展中国家，导致世界上最严重的环境事故接二连三的发生在发展中国家，而这与发展中国家财政收入低下，民众的环境意识低下和管理水平低下有着很大的关系。因此，我们在谴责发达国家这种举动的同时，还应该认识到提高发展中国家的环境保护意识也是迫在眉睫的，只有认识到环保的重要性才能使全世界都积极参与到拯救环境的队伍中来。 世界局势逐渐向多极化的发展，国与国之间的差距在逐渐缩小，通过建立全球性伙伴关系，迎接环境与发展的挑战，是唯一可行的道路。 结束语： 人类与大自然的关系是密不可分的。无论是几千年以前中西方的自然哲学思想，还是当代全方位环境保护的理念，贯彻于全部历史发展的主旋律就是人类应当与大自然保持一种相互依存、相互作用和相互发展的关系。 环境保护不只是某一国家范围内的任务，是国际各国共同关心的焦点。不论是发展中国家长期深受其害的土地退化、水土流失和沙漠化等问题，还是近年来提上国际议事日程的气候变化、臭氧层耗损和生物物种多样性消失等问题，都以跨越了国家或地区的界限，影响着世界上每一个国家、每一个民族以至每一个人，成为全球性的问题。解决这些问题，需要世界各国和地区协调一致的努力与合作。 发展是人类社会的永恒主题，在此过程中，人类既取得过辉煌的成就，也遭受过无数的挫折和失败。历史已经证明，只有坚持可持续发展的道路，人类与自然才能和谐。只有全世界共同努力，保护我们仅有的水资源，我们才能拥有一个美好的明天。 参考文献： 1.林灿铃著：《国际环境法》人民出版社2011年4月第1版。 2.王铁崖主编：《国际法》法律出版社1995年8月第1

水资源保护法篇（10）

一

长江流域地处我国中南部，它发源于唐古拉山脉主峰格拉丹东雪山西南侧，干流经青海、、云南、四川、重庆、湖北、湖南、江西、安徽、江苏、和上海十一个省（市、区）注入东海，全长6300公里。支流伸伸展到甘肃、贵州、陕西、河南、广西、广东、福建、浙江八个省（区）。流域面积180余万平方公里，约占全国总面积的五分之一。

长江流域资源丰富，人口众多，经济发达。长江流域水资源特性突出：它流域多年平均降水量1070毫米，但时空分布不均匀；长江水量巨大，占全国径流总量的35%，是黄河水量的20倍，且径流年际变化不大，但水资源地区分布不均匀，年内分布不均匀。

长江流域资源的基本状况及其特征是长江水资源保护立法的对象属性，也可以说是长江流域水资源保护立法的前提条件，立法的必要性正是建立在这一基础之上的。

（一）长江流域水资源在中国可持续发展中的地位要求对其水资源保护问题予以充分重视

长江流域经济的发展离不开资源的开发利用，水作为人类生存的基本环境要素，与其它环境要素和资源都息息相关，大气环境、土壤环境、地理环境、地质环境、海洋环境、生物环境与之进行的能量流动、物质循环将它们连接为不可分的环境整体；水作为重要的经济资源，是一切生产活动都不能离开的重要条件，在某种意义上讲，水资源不仅与森林、草原、生物、土壤、矿藏等资源息息相关，而且是一定区域人文环境、社会环境的基础要素。因此，可以说，长江流域经济的发展与长江流域水资源丰富直接相关，对长江流域经济发展的一切规划与设想，也都是建立在长江水资源的基础之上的。的确，在长江流域，优越的自然地理条件、丰富的水资源伴随其间的其它资源为长江流域经济的发展带来了开发利用资源、迅速发展经济的各种契机。但是，一切规划和设想为我们描绘的美丽蓝图都是建立在长江流域资源可永续利用的前提之上的，如果没有充足的水量或符合人类生存需要和经济发展要求的水质，长江流域的经济发展也只能是一句空话或是一纸图画而已。而要真正实现这些设想，就必须对水资源有充分的认识。

一方面，水是不可替代的资源，在当今，水荒已成为全球性问题。工业发达国家中，当年总用水量超过河川总径流量的15%时，就会出现水荒和农业干旱。我国河川年总径流量约为26300亿立方米，到2000年总耗水量将达到13000亿立方米，供需矛盾十分突出。我国从70年代开始出现水荒，如今已蔓延到全国，目前我国的实际用水量已达5300亿立方米。有关专家研究指出：由于自然条件和开发条件的限制，年取水量10000~12000亿立方米，将是我国水资源可利用量的可能限度，再增加供水将十分困难。据1993年统计资料，长江流域水资源利用率仅为21%左右，可供水量比1980年仅提高128亿立方米，当流域出现枯水偏旱年，约缺水226亿立方米。目前，长江流域经济发展已受到给水不足的制约。现状已不容乐观，沿江经济带的发展对长江水资源则会造成更大的压力；而今天的长江流域，除供水已出现紧张外，水污染、水土流失等问题也不容忽视。

另一方面，水资源是可以不断更新、不断补充的可更新资源，可以寻求可持续开发的途径，使当代人和后代人都能源源不断地永续利用。只要合理地开发利用水资源，水资源是可以实现永续利用的。但是，水资源的可更新、可补充能力又是受自然条件限制的，是有一定限度的。任何无节制的开发，都会导致其受到破坏，并使其更新能力下降。因此，必须要对水资源的开发利用进行管理，以保护水资源的永续利用得以实现，否则，长江流域经济的可持续发展是不可能实现的。

1、长江流域水资源保护过程中的市场无功能和流域资源保护的特殊性在客观上要求实行统一管理。

长江流域经济发展战略要求对长江水资源进行保护，而要保护水资源首先必须解决谁来付费的问题，在市场机制下，这却是一个无法解决的问题。

另外，长江流域水资源又是一种公共资源，它不同于一般私人物品，不具有消费上的排他性，不是你用了我就不能再用，而是只要它存在，你可以消费，我也可以消费。长江水资源的这种特性，会引起需求与供给无法自动通过市场机制相互适应的问题。

并且，由于长江流域水资源是一种流域资源，它具有整体流动的自然属性，以流域为单元，水量水质、地上水地下水相互依存，组成一体，上下游、左右岸、干支流的开发利用、治理互为影响；它同时具有多种社会功能，可用于灌溉、发电、供水、养殖、航运和旅游等多方面，有着开发的多部门性和对城乡供水、卫生保健、工农业生产、城市发展、水力发电、内陆渔业、水上运输、休闲娱乐等人类活动的多方面利益。另外，还存在着洪水泛滥成灾的危害以至于开发利用的同时必须始终贯穿于防洪和洪水控制的考虑。长江虽然从生态系统上看它是一个完整的系统，但其干支流、上下游却被人为地划分成了多个行政区域，形成了实际上的分割管辖的现象。

2、长江流域水资源开发利用现状及存在的问题客观上要求加强对水资源保护的统一管理

从理论上论述长江流域水资源保护的必要性仅仅是问题的一个重要方面，但绝不止于此；事实上，长江流域水资源开发利用中已经存在着许多方面的问题。

1.长江流域水质性缺水问题严重。

2、工程性缺水问题严重。

3、对长江流域水资源开发利用缺乏环境保护意识，出现了国外污染转移、资源破坏、自然景观破坏等种种不良现象。

4、长江流域水土流失问题严重。

（二）长江水流域水资源的公共资源和流域资源属性要求对其进行统一管理。

长江流域水资源保护的市场无功能性、对可持续发展的基础资源性以及其开发利用形势的严峻性均在客观上要求设置公共权力，对经济个体盲目地开发利用长江流域水资源的行为加以干预，通过采取"集体行动"，解决资源保护的"付费"问题，切实保证长江流域水资源的永续利用。过去，我国对长江流域水资源的保护也采取了行动，建立了管理机构，但效果却不明显，各种问题不仅没有得到很好的解决，反而出现了恶化的趋势。究其原因，是我们目前设置的公共权力 不符合长江流域水资源保护的特性或要求所造成的后果。

长江流域水资源保护管理体制是依照一定的决策原理和环境观念形成的。对此，必须要有正确而清醒的认识。

长江流域水资源首先是一种公共资源，它具有公共资源的一般属性，如供应的联合性、有限性、和使用的分散性、高度相互依存性与不可分性。作为共同财富和公共产品，对水资源的使用，必须集体行动。个体对公共资源的自由选择与利用和社会的公共资源的分散管理，将产生破坏性竞争。根据决策理论，在公共管理中，管理主体越多越分散，管理责任就会愈是趋于松弛，对资源的保护就愈为无力，资源的状况则愈坏。反之，权力越统一，责任就越大；权力越是集中并趋向单一中心，责任就越明确，越统一，责任就越大；权力越是集中并趋向单一中心，责任就越明确，权力主体之间的破坏性竞争和摩擦就越小。因此，在构建整个水资源保护体制时，必须实行统一指挥，加强调控，推行主要管理功能部门化，

确立单一权力结构和单一行政领导系统。同时，水资源作为公共资源可以联合使用和各种可能使用方式的互相依存的重要性质及其因此而产生的复杂难题，在水资源管理中需要有广泛的协调和处理机构间冲突的机制，需要有必要的权力交叉与分割。伸言之，在同一背景和理由下，水资源保护管理既需要集权，也需要分权与平衡。因此，在水资源管理体制中，一般都存在着权力分散的特点，形成了权限重叠、权力分散的多元化体制。事实上，在水资源保护管理体制的构建中，一直存在着集权与分权的难题。一方面，统一领导须在部门协调的原则下实现，集权不是大一统的权力垄断；另一方面，功能上的权力分散又将形成权力行使和管理责任的混淆，导致管理的无责任性与混乱性。如何合理解决这一矛盾，的确需要进行探索。这一问题也是世界性难题，许多国家经过多年实践，大都选择了趋向集中和倾向单一决策、指导、控制、与执行中心的方向；水资源保护管理的权力越来越向一个政府部门聚集，越来越向中央政府聚集。中国水资源保护管理实际上也正在走上这条道路，只是由于在集权与分权的问题上还未形成有效的协调与处理机制，才造成了一些问题。

其次，长江流域水资源保护又有着自身的特点，它作为一种流域资源，既是一种环境资源又是一种经济资源，具有生态系统的完整性、跨行政区域性和使用的多元性特征，而无论是对流域水资源的何种使用都涉及到对资源的保护与管理问题。一方面，长江流域水资源被行政区划分割为不同的管辖范围，由不同的主体分别行使管理权；另一方面，长江流域生态系统并不因为行政区划而改变其发展规律。我国目前水资源所有权主体严重缺位，加之水资源的多重使用价值，使得地方利益、部门利益、个体利益的考虑远远大于长江流域水资源保护的考虑，使用水资源的外部不经济性和事实上的无偿性虽然在各种立法中通过规范公民个人和企业事业单位的行为、建立各种监督管理制度似乎得到了解决，但由于种种原因却疏忽了对地方利益、部门利益的限制，其结果只能是整个流域水资源保护的失范，最终导致流域水资源的污染和破坏。淮河流域严重污染的原因正是如此，我国水资源保护立法只注重规范市场主体而忽视政府机关，管理体制的设置只重视区域机构而忽视流域机构的弊端暴露无遗。因此，在长江流域水资源保护管理体制的构建中，同样也存在着集权与分权的问题，存在着管理权力是否向一个部门、一个方向聚集的问题；但是，其集权与分权的对象却不是同一级政府的不同部门或中央政府与地方政府，而是必须从流域管理的特征出发，建立专门的符合流域水资源保护要求的机构，站在全流域水资源保护的高度，摒弃地方观念和部门利益，统一管理长江流域水资源保护工作。只有设置这样的专门机构并由中央特别授权，并在此基础上形成分权与平衡机制，确立协调原则和程序，才能真正解决长江流域水资源保护与可持续发展问题。

（三）长江流域水资源保护立法和实践现状在客观上要求制定专门的法律，统一规范长江流域水资源保护行为。

对长江流域水资源的保护与公共权力的设置在实质上具有同一性，保护需要采取集体行动，而目前最经济也是最大的集体行动和公共权力体就是国家及其行动。国家要采取任何行动，都必须设置相应的职能部门，以代表国家行使权力。在现代法治观念下，无论是国家权力机关的设置还是国家权力的行使，都必须具有法律依据。法律也以其特有的规范性、概括性、普遍性、强制性发挥着其它手段和措施所不具备的作用，成为国家保护长江流域水资源的有力武器。因此，制定法律并实施法律对于长江流域水资源的有效保护是完全必要的，法律在这一领域中的作用也是得到了充分认可的。在我国目前长江流域水资源保护中存在的问题不时要不要立法，而是立什么样的法？该立法的目标、任务、功能、作用是什么？目前已有的法律制度为何不能发挥应有的作用？

在我国，国家保护自然资源，保护环境是写进宪法的一项基本国策。以宪法为基础，国家也已制定了一系列法律法规，基本上实现了水资源保护活动的有法可依。但这些法律法规都还不够健全和完善，尤其是在对流域水资源保护方面，存在的问题更为严重突出。我国现行的有关水资源保护的法律主要有四部，它们是《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》，从表面上看，这四不法律对我国的水资源保护问题已作出了全面的规定，但实际上在立法理论与实践中，这四部法律本身及其相互之间都存在着问题。其主要问题表现为：

1.四个法律的关系不清。上述四部法律均为全国人大常委会制定，具有同等法律效力；但从理论与实践上看，水资源管理与水土保持.环境保护与水污染防治显然都不是同一层次的问题,在立法上也应有不同的法律效力等级，才有利于对不同的行为形成规范体系，目前这种立法模式显然不能满足水资源管理与保护的需要。

2.几部法律之间的关系不协调。四部法律都对管理体制作出了规定，确立了水资源管理与保护的主管部门和协管部门，但四部法律实际上是由两个主管部门分别起草然后报全国人大常委会通过的，立法时缺乏综合平衡，立法时间有先有后，也缺乏通盘考虑，污染防治法早于水法，水法又早于环境保护法，不可能使得几部法律很好地协调。各个法律规定过于原则，可操作性不够，缺乏相应的配套法规，特别是缺乏程序性规定，致使一些法律制度的适用范围不明、具体实施时困难重重。

3.各管理部门之间的职权范围不明。由于我国目前行政机关的设立都没有专门的组织法，各部门的职权都是由各部门自己先制定方案，后报经国务院批准，各部门难免从自身利益出发来考虑问题，从而忽视整体利益，造成权力设置的重复或空白，只有分工没有协作，既不能充分发挥各部门的作用，又不能形成整体效益；反而因为各部门的权力竞争造成对整体利益、长远利益的损害。这种现象在流域水资源保护中十分典型：污染管理者、资源开发者、排污 者相脱节，管理者只收费不治理、资源开发者既要开发又要治理、排污者只交费什么都不管。其结果只能是流域水资源得不到有效保护。

4.一些管理机构的法律地位不明，职权不定，难以实现法律规定的管理目标。在四部法律中，关于流域水环境保护仅有《水污染防治法》有所规定，但其规定却是相互矛盾的。该法第四条规定："……重要江河的水源保护机构,结合各自的职责,协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。"而根据我国目前的机构设置，水行政主管部门下设水资源保护机构，根本没有什么水源保护机构；然而从《水污染防治法》关于流域水污染防治的其它规定来看，显然流域水污染防治就是流域水资源保护机构的职责。由于流域水资源保护机构的法律地位不明、权力不清、职责不定，当然无法发挥对长江流域水资源统一管理的作用，致使流域水资源保护举步维艰。

正是由于以上几个方面问题的严重存在，才造成了流域水资源保护管理体制的混乱，以致于在淮河流域出现严重的水污染时，现行制度无法发挥作用的现象。为理顺淮河流域该的水资源保护管理体制，不得已在《淮河流域水污染防治条例》中设立淮河流域水资源保护领导小组，授予该小组以行政权，行使淮河流域水资源保护的行政管理职能。抛开已有的机构，另设临时机构并委以重任，无论如何都不能说是正常现象；更何况，淮河流域是在污染已万分严重的情况下进行的事后立法.如果每一流域都要等到象淮河流域一样了再来设置临时机构，那么，《环境保护法》也好.《水法》也好.《水污染防治法》也好,都不过是一纸空文.预防为主也好.可持续发展也罢,只不过是空中楼阁,毫无意义.因此,必须认真吸取淮河流域水污染的教训,通过立法和修订现行法律，理顺各有关法律之间的关系，以保证各项制度能在流域水资源保护中发挥作用，保证流域水资源保护的目标得以顺利实现。

还需特别指出的是，流域水资源保护的流域特性是不可忽视的，即使在对现行法律作出修订使之能适应流域水资源保护的要求后，根据流域特点制定专门性立法也是必须的。每一个流域地理位置不同、流域范围不同、资源开发利用的目标不同、径流量不同、所担负的社会功能不同，等等。诸多的自然因素与社会因素的差异导致了各流域资源保护重点的区别，如淮河流域以防治已经出现的严重水污染为主，黄河流域以水土保持为重点，松辽流域预防与治理并重，长江要以预防为主；即使是每一流域都共同负有防治水污染的责任，由于每一流域的经济发展的战略部署、产业结构和社会结构、污染源与污染物的数量种类成分等不同，对每一流域所设置的保护制度也应该是有差别的。尤其是对长江流域水资源保护立法属于预防性立法，它要更关注或注重对未来可能发生的各种现象的法律调整，更大程度上保护长江流域水资源的可持续发展。虽然目前国务院的《淮河流域水污染防治暂行条例》一些原则和制度可以在全国适用，但却不具有长江水资源保护的特征针对性；也有松辽流域、太湖流域水资源保护由流域各省（区）联合会签管理规定，但对长江流域这样一条涉及范围广、涉及地方省市多、资源保护任务和重点差异大的流域来说，不仅仅是达成协议的难度大，而且协议达成后的执行难度更大、也很脆弱。因此，从对长江流域水资源有效保护的角度出发，当然需要制定专门的法律，根据具体情况设置制度体系，建立切实可行的保护体制。

二

在关于长江水资源保护立法的研究中，我们首先看到长江流域水资源的特点和现状，它具有显著的双重属性：长江流域水资源既是一种环境资源，具有公共资源的一般属性，即供应的联合性、有限性和使用的分散性、高度相互依存性与不可分性；又是一种经济资源，具有以长江流域为本体的特殊性，即生态系统的完整性、管辖的跨行政区域性和开发利用方式的多元性。其次，我们也看到了长江流域水资源在中国经济发展和环境保护中的地位以及由此而显现出的长江流域对中国可持续发展的不可替代性。但是，目前长江流域水资源开发利用和环境保护现状令人堪忧，已经出现的质量性缺水、区域性污染呈上升趋势等问题和目前才初露端倪将来可能出现的因不合理开发利用长江流域水资源而严重影响整个流域乃至全国可持续发展的问题使我们认识到及早进行长江流域水资源保护专门立法的必要性。记忆犹新的淮河流域严重污染状况和先污染后治理的惨痛教训，时刻在告诫我们，长江水资源保护必须切实贯彻"预防为主"原则，如果等到长江流域变成了又一个淮河流域，中国的经济发展与环境保护将不堪设想。法律作为规范人们行为的基本准则，以其特有的概括性、普遍适用性、规范性和国家强制性为人们设定行为模式，通过引导、激励、限制、禁止等各种形式告知全体公民可以做、应该做、不能做的条件、范围和程序；它可以将未来可预见的各种情况纳入规范的轨道，也可以避免各种冲突与矛盾。从法律的功能与作用来看，它必然是保护长江流域水资源的最有力的武器。另外，长江流域水资源的公共资源属性，也决定了市场机制或价值规律的无功能，必须要设置公共权力，而在现代社会条件下，能够代表全体社会成员的公共权力机构当然是也只能是国家。而在权力法定的现代法治观念下，设置公共权力机关并赋予其一定的职责权限，规定其活动原则和活动范围，也是法律的基本职能。因此，无论从哪一方面看，制定长江流域水资源保护的专门法律都是必要的。

建立在必要性、可能性基础之上的长江流域水资源保护立法当然还必须具备科学性、逻辑性、严谨性、可操作性、和内外部的协调性，根据课题组的研究成果和长江流域水资源保护的实践，可以对《长江流域水资源保护办法》作出如下基本设想：

（一）《长江流域水资源保护办法》的基本结构。

《长江流域水资源保护办法》可由六大部分构成：

1、总则。规定长江流域水资源保护的立法依据、基本概念、基本对策或原则、适用范围等。

2、监督管理。规定长江流域水资源保护的管理体制、管理机构及其权限、机构间勾通协调原则和程序以及适用于整个流域的水资源保护管理制度。

3、流域水资源开发利用的保护。具体规定长江流域水资源开发利用的各种行为及其开发利用者在水资源保护方面的权利义务，规定各项保护制度。

4、流域水污染防治。具体规定各种向长江流域排放水污染物的行为，规定排放水污染物的管理程序和具体制度。

5、法律责任。具体规定各种违反《长江流域水资源保护办法》的行为及其应当承担的法律责任。

6、附则。规定《长江流域水资源保护办法》的生效、解释、对相关法律法规的适用等。

（二）长江流域水资源保护管理体系的设置原则

在长江流域水资源既是公共资源、其具有公共资源的一般属性，又是流域资源、也具有流域的特殊属性的认识基础上，构建长江流域水资源保护管理体制必须遵循如下原则:

1、效率原则。效率原则在许多国家都是评价政府活动及体制的合理性的重要标准之一，管理的有效性和管理机构的效率始终应作为设置体制的基本目标。而管理系统的专门化和管理体制的单一权力机构，有助于减少决策和办事过程中的消耗，可以增长效率、克服无责任性和混乱性。如果将长江水资源保护管理权分散于多个政府部门或各区域性部门，不只是简单的确定权力分工，为实质上是使机构之间具有了竞争性，这种竞争既有正面效应，如调动个部门的积极性，形成保护长江流域水资源的共同努力；也有负面效应，为鼓励个部门利用一切可行的机会去追求短期利益提供了便利。因为，如果一个部门不这样做，则其他部门便会这样做。其结果是导致长江流域水资源这样的公共资源的开发走到可悲的地步。当相关的 方面包括了大量的权力重叠和交叉的小公共权力，而各个小的公共权力又只能够规范几个较小的与作用方面有关的权力的行为时，"公众悲剧"就会在几个较小权力的竞争中发生：而个较小的权力机构沉溺于权力的病态竞争，则无法去注意和实现该权力的真正目标，从而导致效率低下或不计效率，使公共权力变成否定性的负值游戏。因此，应充分认识"系统专门化才能增长效率"的意义，吸取过去水资源保护管理体制中普遍存在的因权力分散而导致的低效率的惨痛教训，避免"公众悲剧"和"非集权化的恶性循环"的发生。在此意义上，长江流域水资源保护管理体制的构建必须以效率作为基本目标，选择通过加强大权力者或通过增加专门机构的决策能力、增加对专门化系统的组建、合并与强化的体制。具体而言，就是要真正赋予长江流域水资源保护机构以决策权、监督权、协调权和执行权，使其能够担负起统一管理的责任，保证管理的效率。

2、协调原则。长江流域水资源的公共性和对其使用方式的多元性决定了其资源保护管理的任务绝对不可能是单一机构就能完成的，必须有各相关部门的配合，而这种配合必须是协调的。协调是为了避免采取互不相容的政策，控制各机构的活动与决定，使大家步调一致地追求已确定的共同目标和目的。协调既要避免矛盾、又要解决矛盾，既有预防性、又有战略性，既有程序性、又有实质性。在对长江流域水资源保护的管理过程中，必然会产生权力的交叉与分割，存在实际上的权力相对分散的多元化体制，也必然会出现分权与平衡的问题。这种情况下，就必须正确处理统一管理与分权的关系，在保证管理效率的前提下，确立合理解决矛盾的原则，建立广泛的处理机构间权力冲突的机制。这种机制表现在法律上就是要明确各管理部门的具体职责与权限，明确各部门行使职权的法律程序和行为范围，以协调各部门在长江水资源保护管理中的关系。在协调原则下，统一管理是基本目标，各部门在这一目标下分权与平衡：必要的权利交叉既有侧重点又有勾通程序，适当的权力分割也不是互相推诿和扯皮的借口。统一管理机构与分管机构之间的关系也是相互配合和依存的关系，它们各自均有明确的地位、功能和作用，既不能相互替代，也不能相互竞争，而是为了实现共同的管理目标各负其责。具体而言，长江流域水资源保护管理机构在长江流域水资源管理体制中处于核心地位，长江流域内的各区域性环境保护部门、水利管理部门以及渔政渔港管理部门、航道管理部门等均是协管部门，各部门应在法律赋予的职权范围内进行管理；同时，还必须接受统一管理部门的宏观调控，及时调整工作方向，避免因权力的竞争损害权力目标的实现。过去，正是由于没有统一的长江流域水资源保护立法，才出现了管理上的种种混乱，现在要制定有关法规，当然首先要解决好管理体制的协调问题，

确立各部门间的正常关系，以保证管理目标的实现。

3、民主决策原则。长江流域水资源保护管理从一定意义上看就是对长江水资源这种公共资源的分配与控制。在对长江水资源供给的分配中，不仅需要有效，也需要公正、合理。使这种分配有益于实现环境保护的总体目标，有益于实现社会的共同利益，即公众的长远利益。而集体决策、民主决策，便是应用正义与公平的必要条件。这就需要合作与参与，需要有对决策过程的了解和提出批评的权利，更需要有参与和对决策进行修改的程序。因此，在功能性权力集中的同时，还必须建设决策性权力的协调合作机制，以使决策科学、公正、合理。保证合理、公正的长江流域水资源管理体制存在于民主决策与功能权力集中的复合结构之中。多元的决策与集中的控制执行相结合才能构成"完善"的长江流域水资源保护管理体制。为保障民主决策原则的实现，在长江流域水资源保护管理体制的构建中，就必须充分注意各管理机构、各管理相对人的民利，在法律上赋予他们相应的地位与权力，设置必要的程序，保证这些权力的实现。

（三）长江流域水资源保护机构的职权。

要使长江流域水资源保护机构承担起统一管理长江流域水资源保护的责任，必须改变其仅作为流域协调机构的现状，使起成为真正的流域水资源保护的执法主体。其职权范围因包括：

1、规划计划权。具体为负责制定长江流域水资源保护的规划和计划、总量控制计划、污染防治计划、供水计划等。

2、监督检查权。具体为监督检查流域规划和各项计划的实施和流域内各行政区的水资源保护工作，检点工程对长江水资源的影响，检查各项制度的实施情况并提出相应的意见和建议。

3、获取信息权。具体为流域内各行政区对所辖江段水资源保护工作的汇报，要求各地区进行排污申报，指定重点工程、重点区域、重点单位定期汇报，根据具体情况要求个别部门和单位进行临时汇报等。

4、监测权。具体为负责长江的水文、水质监测及省（市、区）界水质变化情况监测。

5、建议权。建议流域内各行政区决定限期治理、综合开发利用和综合整治等。

6、许可权。包括取水许可、沿江设置排污口许可、污染物排放许可等。

7、纠纷处理权。包括对跨行政区的水污染纠纷、用水纠纷等的处理权。

8、行政强制权。对长江流域水资源造成危害的单位和个人采取直接的和间接的强制措施的权力。

9、行政处罚权。对长江流域水资源造成损害的单位和个人予以行政处罚的权力。

（四）《长江流域水资源保护办法》的制度体系。

长江流域水资源保护的制度体系应是一个相对完备的系统，各项制度间也应具有逻辑的联系，根据对长江流域水资源保护立法的整体构想，其制度体系与结构紧密联系，主要制度包括：

1、关于全流域水资源保护监督管理的制度。具体包括规划计划制度、目标责任制度、环境影响评价制度、"三同时"制度、水资源保护基金制度、总量控制制度、现场检查制度和奖励制度。

2、关于全流域水资源开发利用保护的制度。具体包括开发利用许可证制度、供水分配制度、生态补偿费制度、水利工程的水资源保护制度、岸边工程的水资源保护制度、航道利用的水资源保护制度、渔业资源开发的保护制度、水土保持制度。