财政研究论文篇（1）

遗憾的是,区域经济一体化的理论模型中却很少直接关注财政问题。以被视为区域经济一体化的理论核心的关税同盟理论及其发展为例,维纳(Viner1Jacob)及其后继者们从贸易创造效应、贸易转移效应、规模经济效应、竞争效应、技术创新效应和投资效应等不同层面和角度,分析了区域经济一体化对成员体、非成员体乃至整个世界的生产、消费、资源配置、收入分配、国际贸易、经济增长等国民经济的各个方面的利益或损害。虽然该理论是从关税及其效应分析这一财政问题出发,而且后来约翰逊、库珀和马塞尔等人在1965年也直接将“公共产品”引入关税同盟的福利效应分析,并得出了关税同盟更能满足成员体政府对各种保护主义倾向的商业政策以及对工业化目标的偏好的结论(田青,2005),但总体看来,区域经济一体化的理论模型基本上是在国际贸易和国际经济学的理论分析框架下的阐述,很少直接关注到区域经济一体化中的政府经济活动及其对区域经济一体化的影响,也没有对区域经济一体化这一政府主导的利益追求和制度保障机制作出全面的阐述,并在一定程度上成为了区域经济一体化发展的制约。

总之,区域经济一体化的财政问题,是由区域经济一体化本身所具有的政府主导性和政府经济活动和经济行为性这一特征决定的,是区域经济一体化产生和发展过程中的客观存在,但却不被区域经济一体化理论所关注的重要现实问题。它不仅涉及到区域经济一体化的财政效应这一基本问题的分析,更重要的是对区域经济一体化中的政府经济活动和经济行为的系统阐述,是对区域经济一体化的各国财税制度协调及发展的研究。也就是说,区域经济一体化的财政问题的提出和解决,不仅直接影响着参与区域经济一体化的各国政府的经济活动和经济行为本身,而且还关系着区域经济体各成员国之间乃至非成员国之间的财政利益和财政关系的协调;同时,将财政问题作为重要的变量引入区域经济一体化的理论和实践,还可以更好地从政府经济活动的角度阐明区域经济一体化的政府主导性及其机制,不仅有助于丰富和发展区域经济一体化的理论,而且将直接推动区域经济一体化的持续协调发展。

二、国际财政的理论体系和分析框架

一般而言,国际财政是伴随着国际经济活动的扩展和国家间经济依赖的日益加强而在财政关系领域形成的一种国际经济现象,是财政和国际经济相结合的产物。关于国际财政的定义(董勤发,1997),理论界至少有两种不同的观点:一种观点是从世界或全球角度来看的财政,即世界财政或全球财政,是以世界性的公共权力机构或世界政府为后盾的;另一种观点是把国际财政看成是国际经济中的财政,是国家财政在国际经济中的延伸或变种,是国际经济中的国家财政活动,是不同国家的财政通过国际经济交往而相互联系在一起所形成的国与国之间的财政关系。与国家财政相比,国际财政具有一般财政的普遍性特征,但又有其自身固有的特殊性,即国际性、整体性、复杂性和协调性等特点(林品章,1995)。虽然在欧盟的财源筹集方式、国际税收合作组织研究以及联合国发展计划署于1999年提出的对电子邮件开征“比特税”等中,我们可以看到一些世界财政或全球财政的影子,但在现代国家占据主导地位的时代,不存在也不可能存在一个超国家的全球权力机构或世界政府,国际财政就只能是国际环境下财政的作用问题。它主要表现为对国际经济活动中的国家财税制度协调和财政利益分配,是国家参与国际经济活动的一种资源配置方式,其本质是国家间的财政关系。

在现代市场经济中,国家财政存在的客观前提在于国民经济中的市场失灵。同样,国际财政的产生和存在,也有其深刻的理论和现实基础。首先,国际财政作为国际经济活动中财政问题的国际化,其基础是市场经济;而由市场经济的市场性和开放性决定的国际市场失灵,就直接成为了国际财政存在的理论基础(董勤发,1997)。其次,基于不同的经济社会条件和利益目标追求,各国政府财税制度和政策安排往往存在着巨大的差异,并直接构成为各国政府参与国际经济活动的严重阻碍,因此,寻求和实现各国政府间的财政协调和合作,是国际财政存在的现实基础。

从国际财政产生和存在的理论和现实基础的角度出发,国际财政存在的意义就是矫正国际市场的失灵和实现各国财政的协调和合作。同时,又由于当前并没有一个真正有效的世界权力机构,也就不可能有一个制定、颁布和执行国际课税和支出方案的“国际财政当局”,更不可能形成一个有效的世界范围内的全球财政制度。因此,国际财政只能采取多国财政合作的存在形式。根据合作的程度,国际上多国财政的合作方式大致分为财政协调(FiscalCoordina2tion)、财政同盟(FiscalUnion)和财政一体化(FiscalIntegration)。这三种基本合作方式既有联系又有区别。其中,财政协调是以既有国家为基础的国际财政合作形式,是国际财政合作最初也是最重要的形式,它强调财政合作的自愿性和协商性,如现有的各种国际税收协定等;财政同盟更多地以部分国家的让渡为前提,它强调财政合作的一致性和强制性,往往是区域经济共同体中较高级的合作形式,如欧盟内部废除关税、统一增值税等;财政一体化则以国家财政的完全让渡或消失为条件,实行超国家财政干预,它是最高级的财政合作形式,但由于其缺乏现实性,所以更多地成为了一种理想化的财政合作形式。而根据不同的国际经济发展水平和程度,国际财政研究在存在形式上又有着不同的侧重点。一般而言,国际财政协调是当前国际财政最重要的存在形式也是研究的核心内容,国际财政研究的理论体系也主要是围绕着国际财政协调来展开。①

三、国际区域财政研究的基本框架

伴随着区域经济一体化而产生的财政问题,是国际经济活动中政府经济活动和经济行为研究的范畴。而通过对国际财政的理论体系和框架的分析,我们找到了研究区域经济一体化的财政问题的理论基础和分析框架。也就是说,区域经济一体化的财政问题实质上就成了区域经济一体化的国际财政问题。因此,从区域经济一体化的财政问题和国际财政的理论体系相结合的角度,我们可以构建区域经济一体化的国际财政研究框架。

区域经济一体化的国际财政研究框架,本质上就是要诠释区域经济一体化中的政府主导性和政府经济活动性的运行机制及意义,通过推进和实现区域内外各经济体的财政协调和财政合作,促进区域经济一体化的发展和福利水平的提高。因此,循着从国家财政到国际财政的思路,借鉴马斯格雷夫等人对国际财政的理论体系的阐述,通过在传统区域经济一体化的理论中引入政府及其经济活动———财政这一变量,一种解决区域经济一体化的国际财政研究的新视角和分析方法———国际区域财政研究的基本框架浮出了水面,②它大致由国际区域财政导论、国际区域财政支出、国际区域财政收入和国际区域财政政策等四部分构成。

国际区域财政导论主要阐述国际区域财政的含义、产生、研究范围及方法等内容。借鉴国际财政的定义,我们可以给国际区域财政做出这样的界定:它是指区域经济一体化过程中的财政问题,是国家财政在区域经济一体化中的延伸和发展。换言之,国际区域财政就是国际财政在区域经济一体化中的具体存在和表现形式,是区域经济一体化中的国家和国家间的财政关系,是我们从区域经济一体化的主体———政府经济活动和经济行为层面的一种视角和分析框架。国际区域财政的存在,也有着其深刻的理论和现实基础。区域经济一体化,本质上是建立在市场经济基础上的一种资源配置方式和制度安排,而由市场经济的市场性和开放性导致的市场失灵即国际区域市场失灵,就成为了国际区域财政产生的理论基础。由于各国政府财税制度和政策安排的巨大差异而形成的参与区域经济一体化的各经济体不断寻求财政协调与合作的努力,现实地演绎了国际区域财政的存在。总体看来,国际区域财政研究的性质依然是财政学和国际经济学的有机结合,研究范围也包含着财政协调、财政同盟和财政一体化三种形式,且它们不同程度地在区域经济一体化中存在。在研究方法上,国际区域财政也应遵循国际财政学的研究方法(董勤发,1997),即国家主义分析方法与世界主义分析方法的有机结合。

国际区域财政支出主要探讨国际区域财政支出的形式及其效应。具体而言,国际投资和国际援助是其存在的基本表现,前者类似于国家财政中的政府投资,后者则更多地具有政府转移支出的性质或类似于政府间转移支付制度的意义。国际投资的基本理论和效应分析,是国际经济学的重要研究内容之一。综合国际经济学领域的国际投资和国家财政中的政府投资,我们可以得到一个基本的分析区域财政支出中国际投资的框架。从现实来看,国际投资制度主要由各国家的投资制度、双边层次投资制度、区域层次的和多边层次的投资制度构成,且它们都不同程度地存在着缺陷并成为国际投资的阻碍,因此,要从制定更权威的、高度自由化的投资制度和高标准的国际投资保护制度及公正高效的争端解决制度等几个方面来进行创新(柳剑平等,2005)。作为国际经济合作的一种重要方式,国际援助在传统的国家财政和国际经济活动中的基本作用(郧文聚,2000),主要是缓和国际政治经济矛盾和促进国际经济关系的协调,更多地是作为一种短期性、政治性和经济战略性的支出形式而存在。目前,除欧盟法中的国家援助为区域经济一体化的国家援助制度提供了基本法律框架外,国际援助特有的规律和运行规则总体上与作为国际区域财政支出形式的内容和要求是不相适应的。因此,要实现区域经济一体化中各经济体之间收入的公平分配和促进区域经济的均衡发展,必须着力构建一个能有效协调区域财政关系的经常化、制度化的国际援助制度。

国际区域财政收入主要研究国际税收、国际债务和区域国际组织的会费筹集等问题及其经济影响。国际税收是国际财政大厦相对独立的体系和重要支撑,同样也是国际区域财政收入中最主要的内容。国际税收的研究,不仅表现在早期对国际税收学科理论体系的建立和完善,而且反映在当前对国际税收竞争、国际税收协调、国际税收合作与国际税收组织、贸易与税收摩擦、反吸收调查等领域的深入研究和扩展。由于受区域经济一体化不同发展水平和存在形式的制约,国际区域财政中的国际税收除国际税收协调这个核心以外,还涉及到国际税收同盟和一体化等表现形式,这在欧盟的统一关税、统一增值税和“自有财源”中可以得到初步的例证。也就是说,国际区域财政研究的国际税收,必须密切关注和分析研究区域经济一体化下国际税收的各种具体形式和效应。关于国际债务的理论研究,我们可以在国际金融研究和国家财政的债务分析中找到较为完整的内容和体系。如何从现有的理论体系和框架出发,立足于促进区域经济稳定与发展,探讨区域国际债务的规模及效应和债务监控体系,构建一个与之相适应的高效的国际债务运行机制和风险防范体系,就成为了国际区域财政框架中的国际债务研究的主要内容。此外,为了避免如联合国财政危机中的会费问题的尴尬,还应该积极研究关于区域国际组织的会费筹集方式,使区域国际组织能够高效正常运转,确保其对区域社会经济发展的组织作用的发挥。

国际区域财政政策主要研究区域内外财政政策协调机制及其实现。在区域经济一体化过程中,经济政策的国际协调是十分必要的,它可以避免各国独立分散决策的低效率,在不同程度上减低各国政策之间的相互冲突,共同应对突发事件的不良影响,稳定各国和区域经济的稳定运行,获得经济开放带来的多方面利益,只是这种协调要求在不同程度上限制各国政策的自主性。区域财政协调的理论分析指出,协调政策会减小针对繁荣或萧条的财政扩张或收缩的溢出效应;在协调计划中,任何国家的财政扩张或收缩都应该考虑伙伴国的财政政策所导致的溢出效应,它要求伙伴国的财政政策取向相同。国际区域财政政策的协调,又有广义和狭义之分。广义指的是既包括区域内财政政策的协调,又包括区域内外财税政策之间的协调;而狭义主要是指区域内财政政策的协调,即各国在制定国内政策的过程中,通过各国间的磋商等机制和方式来实现财政政策的协调。从政策协调的程度来看,又可以分为信息交换、危机管理、政策目标和行动的一致性协调、全面协调及联合行动等层次;从协调方式的角度,可以分为相机性协调和规则性协调两种。还需指出的是,国际区域财政政策协调还涉及到区域财政政策与货币政策、汇率政策等的协调,它们共同构成区域宏观政策协调的主要内容。

总之,国际区域财政作为一种重要的区域性制度安排,对区域经济一体化的发展有着直接而深远的影响。而国际区域财政研究基本框架的构建,不仅是这种区域性制度安排的重要内容和表现,而且还为区域经济一体化中政府经济行为及其效应分析提供了较为完整的思路和方法。

注释:

①马斯格雷夫教授从财政的国际协调和发展财政两个方面概括和总结了国际财政的基本内容;而董勤发则是结合财政的经济职能从国际财政合作形式的角度来构建国际财政的理论体系。

②区域有不同的层次划分,区域财政也多以行政区划确立的社会、政治、经济区域为研究对象,但本文所论之区域指的是国际区域,国际区域财政指区域经济一体化的国际财政。

参考文献:

[1]BelaBalassa1TheTheoryofEconomicIntegration,Allen&UnwinLondon,1962121

[2]樊莹.国际区域一体化的经济效应[M].北京:中国经济出版社,20051171

[3]MaurriceSchiff,L1AlanWinters.区域一体化与发展[M].北京:中国财政经济出版社,2004141

[4]邓力平,陈涛.国际税收竞争研究[M].北京:中国财政经济出版社,20041

[5]田青.国际经济一体化理论与实证研究[M].北京:中国经济出版社,20051421

[6]董勤发.国际财政研究[M].上海:上海财经大学出版社,199714、7、12-141

[7]林品章.国际财政若干问题的研究[J].财政研究,1995,(1)1

[8]理查德·A·马斯格雷夫,佩吉·B·马斯格雷夫.财政理论与实践(第五版)[M].北京:中国财政经济出版社,20031603-6511

[9]崔满红.区域财政理论研究[M].北京:中国财政经济出版社,2002111

[10]柳剑平,谭本艳.现行国际投资制度的缺陷及创新趋势分析[J].湖北行政学院学报,2005,(1)1

[11]郧文聚.从国际援助的发展看中国对非农业援助[J].西亚非洲,2000,(2)1

[12]李风华,郭畅.论欧盟法中的国家援助[J].欧洲,2001,(2)1

[13]陈淑芬.联合国财政危机中的会费问题[J].当代经理人,2005,(16)1

[14]曲如晓,闫庆悦.新编国际经济学[M].北京:经济管理出版社,200412951

财政研究论文篇（2）

按照受益范围的大小，公共产品可分为全国性的公共产品和区域性的公共产品。全国性公共产品的受益范围覆盖整个国家，每个区域的居民都能同等消费，因而代表区域居民利益的地方政府不会自愿提供，只能由代表整个国家居民利益的中央政府提供。相反，区域性公共产品的受益仅局限在一定区域范围内，因而其他区域的地方政府不会提供，只能由代表该地区居民利益的地方政府提供。税收是政府提供公共产品的价值补偿，因而税收收入和税收权限的划分也应当与公共产品的提供相对应。为提供全国性公共产品而在全国范围内普遍征收的税种，其税收收入和税收权限应归属于中央政府；为提供区域性公共产品而选择在区域范围内征收的税种，其税收收入和税收权限应归属于地方政府。

作为地方支出项目的资金来源，财产税在世界各国地方财政中占有重要地位①。然而，目前各国学者对财产税是否属于受益税的争论尚未停止，一些学者也在试图寻找能够替代财产税为地方政府筹集资金的其他税种（Oates，2001）。财产税税负最终由谁负担？用于何处？能否采用其他收入予以替代？通过研究财产税归宿找到上述问题的答案，有利于明确财产税的经济效应和在地方财政中所应发挥的作用，从而合理制定财产税政策，改善地方财政状况。

从研究方法上看，税收归宿可以分为绝对税收归宿、平衡预算归宿和差别税收归宿。绝对税收归宿考察当其他税和政府支出不变时某种税收的经济影响，是最基本的税收归宿分析方法。平衡预算归宿考察的是税收与政府支出计划相结合所产生的分配效果。也就是既分析税收的归宿，又考虑通过税收取得的政府支出的用途。差别税收归宿考察的是政府预算保持不变时，以一种税替代另一种税的归宿差异。本文从的财产税绝对税收归宿入手，对平衡预算归宿和差别税收归宿进行一次全面的考察。

二、绝对税收归宿：谁负担了财产税

传统观点在分析中采用局部均衡方法，并将财产税划分为对土地课税和对建筑物课税两部分，认为财产税是对土地和建筑物课征的一种货物税，税收归宿取决于相关的供给和需求曲线。对于土地而言，只要数量无法改变，其供给就是完全无弹性的，因而全部税负由土地所有者承担。如果土地的供给不是固定的（例如城市土地供给可以扩展至毗邻农用土地的市郊地区；同样，通过填埋改造也可以增加土地的数量），那么税负则由土地所有者和土地使用者分担，比例取决于供给和需求的弹性。对于建筑物而言，由于建筑业在长期内可以按市场价格取得所需资本，因而建筑物的供给曲线是完全水平的。如果资本无法在建筑部门取得预期收益，就将转移至其他部门。因此，对建筑物征收的财产税能够向前转嫁给消费者。对于财产税的收入分配效应，传统观点指出，对土地部分课征的财产税，取决于来自于土地所有权的收入是否随着收入的增加而提高。同样，对建筑物课税的累进性取决于随着收入的增长，用于住房部分的收入是提高还是下降②。

与传统观点相反，Miesezkowski（1972）采用Harberger的税收归宿一般均衡模型（两个生产部门、全国范围内固定的资本存量以及一定的政府服务水平）分析地方财产税的归宿。后来人们将Miesezkowski，Zodrow，Wilson等人的观点合称“新观点”。Miesezkowski指出，传统的局部均衡分析没有考虑整个经济中所有地区广泛征收财产税时的一般均衡效应。他在模型中假设全国的资本供给完全无弹性，因此资本所有者作为一个群体承担全国范围内的财产税。

Miesezkowskiki将这一效应称为财产税归宿中的利润税部分。由于资本所得在富有阶层收入中所占比重更大，因而财产税归宿中的利润税部分具有较高的累进性。该结论与上述传统观点截然相反。此外，在税收相对较高的地区，财产税使资本从该地区流出，降低了该地区生产要素（土地和劳动力）的生产能力和要素回报率。资本流入税收相对较低的地区，这些地区的工资和土地价格提高而住房和商品价格下降。Miesezkowski将其称为财产税归宿中的货物税效应，并指出，货物税效应扭曲了经济中的资本配置，使资本从高税收地区转移至低税收地区，直至所有地区资本的税后收益相等。

可见，采用局部均衡分析与采用一般均衡分析的假设前提与结论的差异是显著的。笔者认为，这种差异的产生，主要源于对问题分析的角度不同。传统观点想要解释的是某一特定地区的财产税归宿，而一般均衡方法着重考察一个国家整体的财产税归宿。当考察问题的角度发生变化时，结论产生某些差异就不足为奇了。况且，两种观点并非完全对立。当某一地区的财产税相对于全国的平均税率而言较高时，该地区的消费者就将以更高的商品购买价格承担这种货物税效应。这时，财产税归宿的传统观点就可以视为一般均衡观点的一种特例。实际上，财产税是一种地方税，地方政府在讨论征收财产税所产生的效应时，似乎并不关心其他地区的资本收益和房屋的消费者，它们只考虑本地区居民所负担的税收以及对本地区经济所造成的扭曲。地区税收负担的增加，主要是通过货物税效应产生影响，利润税效应作用很小，因而总体效应是累退的。其他地区的利润税效应将被货物税效应的收益所抵消，从而将所有税收负担留给课税地区。课税地区的税收归宿不仅是累退的，而且该地区承受所有的税收负担。从整个国家的财产税体系上看，财产税的税收负担则包含累进性因素，但地方居民则视财产税为累退的。由于财产税主要是作为一种地方税发挥作用，因此后一角度显得更为重要，即货物税效应是问题的主要方面。

三、平衡预算归宿：受益观点与新观点之争

由于财产税是地方财政支出的重要来源，因此在分析财产税归宿时，考虑财产税的用途显然是必要的。对于财产税的平衡预算归宿问题，同样存在着两种观点。第一种观点被称为“受益”观点。该观点基于Tiebout（1956）的分析框架，假设消费者具有“用脚投票”的完全流动性，地方政府间存在竞争。这使得各地区的公共服务相对于个人需求而言具有同质性，因此在该框架下地方公共服务的提供总能保持在有效的水平上。受益观点最先由Hamilton（1975）提出，他将财产税作为地方最重要的筹资手段纳入Tiebout模型，并从四个方面对模型加以扩展：假设地方公共服务提供的是满足私人需求的产品，因而公共服务的人均成本是固定的，地区规模与公共服务的有效性无关；通过居住用财产税为地区服务筹资；房屋市场模式明确，有足够的地区可以满足住房和公共服务需求，换言之，与理想的税收及支出对应的住房供给是完全有弹性的；地方政府制定了严密的地区法规，能够确定地区内住房的最低价格。在上述情况下，个人不会因财产税的征收或提高调整其房屋消费，个人按照对住房和公共服务的偏好选择居住地区，正如在最初的Tiebout模型中，配置到公共部门的资源是有效的，因为财产税作为一次性总付税，相当于支付地方公共服务的成本。此外，用于住房的资本配置是有效的，各家庭间不产生收入的分配效应。换言之，具有严格地区法规、能够保证同质住房以及财产税的完全资本化在房屋价格上体现出差异的居住用财产课税体系，相当于不具有扭曲效应的使用费。Fischel和White将这一方法扩展至对工业资本征收的财产税，假定企业在地区间具有较高的流动性。同样，在适当的地区法规下，工业财产税相当于为政府公共服务支付的费用（GeorgeR.Zodrow，2001）。

另一种观点即“新观点”。以Miesezkowski的一般均衡分析为基础，Zodrow-Miesezkowski（1986）在考虑财产税用途的前提下，对原有模型进行了修改，主要体现在四个方面：假设政府在模型中按照Coumot-Nash方式竞争（认为其他地区的财政政策和资本收益不变），因此地方税收和公共支出是内生的；模型考虑地方公共服务对个人效用水平的影响，个人效用函数包括地方服务，允许个人对地方服务具有不同的需求；按照Tiebout和受益观点所强调的个人对地方公共服务需求不同，允许个人在地区间流动，每个地区中的个体在其对公共服务的需求方面是同质的；模型包括一种简单的土地使用范围形式。分析的结果表明，引入Tiebout特征后，一般均衡分析的基本结论并未改变。只要资本随着地区间财产税的差异而在地区间流动，且资本供给在全国范围内固定，财产税归宿中就将包含利润税和货物税两方面的内容。

这说明，尽管受益观点和新观点的前提和结论存在差异，但在二者的分析中，某一地区的地方支出都与财产税负担紧密相连。实际上，由于地方土地所有者（尤其是房屋所有者）居住在课税地区，消费者价格的提高局限于地区生产和消费的商品，因此新观点中明显具有受益观点的特征；换言之，通过提高地方财产税筹集地方政府支出而增加的负担完全由地方居民负担。

新观点的受益特征与实际的受益观点之间的主要区别在于前者得到结论的过程与后者不同：按照新观点，地方要素和消费者的税收负担产生于因课税而导致的资本流出。对于受益观点和新观点的争论，一直以来从未停止。笔者认为，既然财产税是一种地方税，那么在考虑地方财政支出时将其视为一种受益税显然更符合财政联邦制的概念——各级次的政府在其范围内提供公共服务，并自行为之付费③。然而，这种受益税是相对意义上的，或者说是地区间或各政府级次间受益税，而不是绝对意义上的个人间受益税。在绝对的受益税情况下，税收实际上成为一种使用者收费，即公共服务的价格，因而不产生超额负担，对资本市场没有扭曲效应，研究其归宿问题就显得毫无意义。而事实上财产税是一种相对意义上的受益税——从全国范围上看是累进的，从地区角度看则是累退的。

四、差别预算归宿：财产税的替代性收入来源

由于地方政府提供的主要是地区受益的公共产品和服务，因此有必要掌握自身的收入来源。作为地区性公共产品的价值补偿，财产税一直在地方政府收入中占有重要比重。然而，在实践中，财产税的估价容易导致征纳双方的争执矛盾，按季或年度征收且由纳税人直接缴纳又经常使纳税人感到税收负担格外沉重，因此地方居民往往向地方政府施加压力，要求减轻财产税负担④。在这种情况下，各国开始寻找替代性的收入来源。对地方政府而言，财产税的替代性收入来源主要包括销售税（或增值税）、所得税、使用者收费，以及来自更高级次政府的转移支付。在上述收入中，使用者收费对于地方政府而言是一种不断增长的、颇受欢迎的收入来源。使用者收费被广泛地用于为卫生服务、开发许可、公用事业、文化景点等筹集资金。但是，作为一种为公共产品和服务筹资的收入来源，使用者收费局限于具有排他性的服务。因此，对于地方政府有义务提供的很多产品和服务（如贫困救济、基础教育、治安等）而言，使用者收费是不合适的。

除使用者收费外，销售税（或增值税）和所得税也是地方政府考虑的主要对象。与地方财产税相比，地方所得税和销售税确实具有一些优点。由于更高级次的政府（中央政府或州、省级政府）通常也征收这两种税，因此，由更高级次的政府代为征收和管理，能够节省遵从和管理成本。此外，这两种税收的弹性都要好于财产税，并且在大部分情况下可以自行申报。相比之下，财产税的税基需由税务管理部门进行估测，所费时间较长，而且通常被纳税人认为是武断和不合理的，税收收入与经济增长之间的关系也不大。将销售税和所得税作为地方收入主要来源的问题是，一方面，由于更高级次的政府同时征收销售税和所得税，因此，如果地方政府将其作为主要的收入来源，那么边际税率将会非常高。另一方面，销售税和所得税的税基要比财产税税基具有更大的流动性。个人完全可以通过在邻近的地区购物或工作，以避免缴纳地方销售税和所得税。

更高级次政府的补贴是地方政府的又一收入来源。事实上，几乎所有地方政府的财政资金中都包含着自身收入和上级补助，但二者所占比重各地差异较大。一种极端的形式是Tiebout-Hamilton-Fischel模式，地方政府提供广泛的公共服务体系，家庭选择适当的居住地区，以享有其希望得到的公共产品。在该模式中，地方财政具有市场化的特征：家庭在选择居住地区时“用脚投票”，有效地“购买”希望得到的公共服务，税收如同市场决定的价格一样发挥作用。另一种极端形式则在地方财政体系中强调地方服务的平等性，地方政府应发挥基本的再分配作用。在该模式中，地方收入中很大一部分依赖于转移支付，中央政府通过征收全国性的税收在筹集收入中发挥基础性作用，中央分配大量的补助给地方政府，用于地方公共支出。支持后一种模式的人认为，主要依靠中央政府收入的财政体系更有效率，也更为公平。因为更高级次的政府可以更为有效地使用累进税，这一方面提高了税制的公平性，另一方面也使人们无法通过在各地区间迁徙而避税，减少了扭曲性地区决策引起的超额负担。此外，在集权财政体制下，可以采用平均的方式将资金分配给地方政府，从而使各地区间的财政机会更为平等。尽管这些观点指出了更高级次政府补贴的优越性，但笔者认为，该模式的最大缺陷在于忽视了税收与政府支出决策之间的联系。实际上，地方政府想要作出正确的财政决策，就必须权衡公共支出的成本与收益——理想的结果是将支出调整至边际收益等于边际成本的点上。如果资金来源于其他地方，这一联系就被割断：公共支出项目的边际收益不再等于其边际成本。有关地方公共服务范围和水平的决策很可能变成地方与更高级次政府间关于地方公共项目补贴规模和形式的谈判结果。因此，决定在边际上扩大还是缩小地方公共项目时，地方税收必须发挥主要作用，以使这些决策的成本和收益在复杂的决策中成为主要的决定力量。

五、中国财产税改革：税收归宿理论的引申

改革开放后，中国对财政体制进行了渐进性的改革，并于1994年建立了以分税制为基础的财政体制。分税制财政体制实施后，中央政府收入由之前的20％左右提高至50％以上，并且至今一直保持着这一水平（国家统计局，2004）。然而，在地方政府的收入份额大大降低的同时，其支出任务并未相应减少，70％的公共支出仍由地方政府负担，其中超过55％的部分落在县、乡政府肩上（WorldBank，2002）。中央政府财政收入的集权化和原有地方支出责任的保留使地方财政捉襟见肘。为了满足地方居民对公共产品和服务的需求，地方政府不得不寻找替代性的收入来源。在众多可选择的渠道中，不纳入财政预算管理的预算外收入和没有纳入预算外管理的非预算收入不在中央政府的预算控制范围之内，成为地方政府弥补财政收支差额的两种最为常用方法⑤。世界银行（2002）估计中国目前的预算外收入和非预算收入占GDP的20％，其中2/3由地方政府支配。Wong（1998）估计1994年中国的预算外资金高达2100亿元，占GDP的4.7％。Gang（1998）的案例分析结果表明，中国乡镇政府的大部分公共支出是通过非预算资金筹集的。例如，广东省某镇1993—1994年90％的基础教育支出成本通过非预算资金弥补；浙江省温州地区某镇94％的道路建筑资金和50％的政府行政支出来源于非预算资金。按照他的估计，中国南方城市的政府收入中，1/3来源于预算收入，其余部分由预算外和非预算收入弥补。

预算外收入和非预算收入的使用反映了中国从中央计划经济到市场经济转轨过程中的一种进步和改良，因为二者体现了地方纳税人对地方公共产品的偏好与满足这些偏好的资金之间存在更为紧密的联系，从而使财政资源的配置更有效率。尽管具有上述优点，但二者的负面效应更加明显：首先，由于各地方政府征集预算外资金和非预算资金的能力不同，因而地区间差距进一步扩大。实践表明，经济发达地区比不发达地区更容易从地方经济中取得资金，结果是不发达地区处于更为不利的地位。由于预算外资金和非预算资金的征集会减少中央财政的收入规模，因而中央政府采用转移支付以减轻地区差异的能力同样降低，欠发达地区的财政状况面临着进一步恶化的风险。其次，由于非预算资金完全由地方政府自由支配，不受中央政府监督，因而地方政府往往以降低其税收负担为条件要求企业为地方公共基础设施和社会服务投入资金。换言之，相对于预算资金而言，地方政府更加倾向于可以自行支配的预算外或非预算资金。这无疑将削弱中央政府的宏观调控能力，不利于达到稳定经济的政策目标。最后，预算外资金和非预算资金的取得大部分是无规则的。这种不透明的制度安排也为地方官员的腐败敞开方便之门。

在这种情况下，如何规范地方财政体制，减少通过预算外资金和非预算资金筹资的负面效应已经成为下一步财政体制改革的关键问题。笔者认为，加快财产税的改革将是解决该问题的一剂良药。该结论的得出主要基于以下三个方面的原因。第一，中国的税制改革已经到了必须处理省级以下财政关系的阶段。虽然分税制改革确立了中央与省级政府之间的收入分配关系，但并未明确省级以下财政关系。实际上，与中央——省级政府收入——支出不配比一样，省级以下政府也存在这一问题。尽管大多数公共支出发生在县乡级次上，但收入分配却并未与支出模式相符。因此各级地方政府间也应建立规范的财政关系。财产税属地方税，如果下一步的改革集中于地方财政体制，那么财产税必然成为主要的改革对象。第二，加快财产税改革也符合中央政府希望地方政府减少使用预算外资金和非预算资金的愿望。实践表明，每当中央政府试图抓紧对地方财政的控制，省级以下政府通常都采用非正式的预算安排予以应对。可以说，忽略省级以下政府作用的改革方式必然无法削弱预算外资金和非预算资金的使用。因而，在未来的改革中，中央政府必须对地方财政予以重视。财产税的改革不仅不会使中央利益受损，还将有利于帮助其实现建立以税收为基础的财政体系和地方政府减少使用预算外资金和非预算资金的目标。允许地方政府拥有财产税的管理权将有助于激励预算外资金和非预算资金向正式的预算体系转化，从而更加便于中央政府监控。第三，推进财产税的改革还将有助于防止地区差距的进一步扩大。财产税不仅征收了地理位置租金，而且要求公共基础设施和社会服务的主要受益者支付成本。用财产税替代预算外资金和非预算资金，无疑有助于消除非正式预算筹资方法所导致的负面激励效应，实现中央政府所提出的区域经济协调发展的战略目标。

注释：

①Bird，RichardM.和EnidSlack（2002）的研究结果表明，1990年代，发展中国家的财产税占地方政府税收收入的40％。发达国家的比例为35％（10年前为30％）。转轨国家比例相对较低，但也达到了12％。

财政研究论文篇（3）

改革开放以来我国财政支农的具体情况见图1（本文所有图表的数据来源：《中国统计年鉴（2000）、（2007）》，《中国财政年鉴（2007）》，相关数据由此计算而得）。1950—2006年我国财政支农总共投入23691.35亿元，从图1可以看出，我国财政支农规模不断增大，特别是近几年规模激增。2006年的财政支农规模是1980年的21.15倍，是1990年的10.31倍，是1996年的4.53倍，是2000年的2.58倍，是2003年的1.81倍。财政支农从1978年的150.7亿元增加到200亿元用了10年时间，1988才达到214.1亿元；又用了五年达到400亿元，1993年为440.5亿元；突破1000亿元大关从1978年算起用了20年，1998年达1154.8亿元；而突破2000亿元大关用了6年，2004年达2337.6亿元；突破3000亿元大关只用2年，2006年达3173亿元。同时，从2000年的1232.5亿元激增到2006年的3173亿元，2004年净增值为583.1亿元，比1995年574.9亿元的规模还大；2006年净增值为722.7亿元，比1996年700.4亿元的规模还大。

2、从稳定性来看，增长速度经常大幅波动，财政支农稳定性比较差

从图2可知，总体上我国财政支农增长速度常有大幅波动，稳定性有待进一步提高进。依据波动幅度的大小，我国财政支农的变化趋势可大致分为三阶段：1978—1982年的急剧波动时期，与改革开放初期农村经济快速发展和经济政策多变有关；1982—1995年的相对稳定时期，与该期间农村经济平稳发展和经济政策相对稳定有关；1996—2006年的较大波动时期，该期间农村经济发展面临各种困难和压力，改革开放的步伐明显加快。就某年具体的波动幅度而言，在1978—2006年的29年中，有7年的波动幅度大于20%，其中有3年大于30%：1978年为39.3%、1997年为37.98%、2004年为33.23%。其中，2006年也接近30%，为29.45%。波动幅度为10%～20%的有10年，幅度绝对值低于5%的只有2005年（为4.82%）。其中有2年是负增长：1981年竟为-26.53%，1999年为-5.98%。最大的波动幅度差距为65.8%（1978年39.7%与1981年-26.53%的差额）。

3、占财政总支出比例呈下降趋势且波动较大，近几年有止跌上升趋势

从图3可以看出，财政支农占财政总支出比例的变化大致分三个阶段。第一阶段：1978—1985年急剧下降阶段，从1979年的13.6%降到1985年的7.7%。这一时期由于农村普遍实现家庭联产承包责任制，农业持续大发展，国家减少对农业的支持力度。第二阶段：1985—1991年缓慢上升阶段，1991年达到10.26%。第三阶段：1991—2006年缓慢下降阶段，除1998年和2004年的小幅增加外，大致呈下降趋势。1998年的上升是由于1997年以来东南亚金融危机和1998年长江流域和淮河流域大洪水泛滥，国家发行国债加大对长江和淮河的投资。2004年的上升是由于农业连续多年滑坡，国家重视“三农问题”。

4、从合法合规性来看，相关支农要求常得不到有效落实

从国内的法律来看，《农业法》没有得到充分有效地落实。1993年《农业法》施行以来的有关情况见图1和图4。从图4可知，实施《农业法》以来，国家逐步提高农业投入总体水平的法律要求基本实现，只有1999年例外。1993—2006年的14年中，有9年是财政支农的增长幅度低于经常性财政支出的增长幅度，没有达到法定要求，特别是1999年财政支农增长幅度为负，所占比例竟高达64.3%；只有5年达到法定要求，所占比例仅为35.7%。1996—1998年3年是在非正常状态下实现财政支农的增长幅度的：由于1997年爆发亚洲金融危机和1998年长江与淮河流域洪水泛滥的特殊情况，国家通过发行大量国债大幅提高对农业的投入，特别是对长江和淮河治理的投资；2004年国家提出建设新农村；2006年是2005年超低反弹，且财政支农增长幅度的稳定性也差一些。总体来看，《农业法》的一部分要求落实较好，而另外一部分要求却没有得到很好的落实。

从国际惯例来看，我国的财政支农措施远远没有达到WTO协议的规定。在WTO协议框架下，“黄箱”的支持比例可以达到农业总产值的8.5%，而我们国家不到1%，由此可以看出我国没有很好利用“黄箱政策”的条款，更没有充分有效利用“绿箱政策”。政府对农业部门的所有投资或支持，如对农业科技、农田水利、农业生态环保等方面的投资，由于其不会对农产品的产出结构和农产品市场发生直接显著的扭曲性作用，因而协议根本不限制“绿箱政策”。因此，我国的财政支农政策完全不用担心与国际规则相矛盾，应大胆根据我国的农业实际需要和财力来安排支农资金。

二、结构：明显不尽合理，亟需较大改善

1、从内部结构来看，一级结构及二级结构明显不合理

目前财政支农一级结构及二级结构都明显不合理，2000—2006年我国财政支农结构的基本情况见图5。

财政支农最大的一项是支援农村生产支出和农林水利气象等部门的事业费，为68%，所占比例太高。而其两个部分结构也极不合理，由于机构膨胀、行政经费支出刚性等原因，用于农林水气等部门事业单位人员机构经费比重大，增长速度很快；支援农村生产支出，如农业事业专项经费及为农业事业发展提供保护和服务的专项经费等支出比重较小，增长缓慢。

财政支农第二大项是农业建设基本支出，占24%，所占比例不高，其中大型水利基本建设投资又占绝大多数，而用于与农业生产直接相关的投资非常少，所占财政支农比例大致为10%。“七五”时期大型水利基本建设投资占59.6%，“八五”时期为63.1%，“九五”时期为63.4%，实际上这些投资是全社会都收益，与农业直接生产关系不大。

农业科技三项费用绝对数额很小，所占比例过低。2000—2006年是农业科技三项费用增长最快的七年，只有99.30亿元，此期间农村人均每年科技三项费用仅为0.26元，剔除物价上涨的因素会更少。据有关资料，我国目前每年对农业的科研投入约占农业总产值的0.25%，而发达国家平均为2.37%，发展中国家平均为0.7%～1%。现在发达国家科技对农业增产的贡献率一般是60%～80%，而我国目前不足40%。要促进农业的迅速发展，我国必须加大对农业科技进步及其成果的推广支持力度。

2、从变化趋势来看，财政支农结构问题长期以来没有得到完善

我国财政支农的结构变化见表1。从表1可知，我国支援农村支出及事业费规模急剧扩大，但其比例增加更为迅速，从50年代的35%一直增加到80年代的68%，增加了近一倍，之后如此高比例继续稳定，1950—2006年的平均值高达66%。但农业建设基本支出比例却从50年代的49%减少到80年代的23%，之后基本保持此低比例，1950—2006年的平均值仅为26%。值得注意的是，大型水利基本建设投资的比例却逐步上升，从“六五”时期的53.8%上升到“九五”时期的63.4%，上升幅度惊人。而与农业直接相关的投入比例以更大的幅度下降，与公共财政的要求和农村实际的需要背道而驰。农业科技三项费用的基本演变是：1950—1962年没有，1963—1967年有一点，而1968—1970年又取消，之后逐渐增多，1950—2006年总共才171.49亿元，所占比例仅为1%。1950—1980年期间，由于我国的贫困人口数目较大、比例较高，农村救济费用规模增大但是比例减少，1984—2005年则没有，2006年突增330.88亿元。总之，从纵向的各个时期相比，财政支农结构并未得到进一步的完善。

三、政策建议

由以上分析可知，虽然财政支农规模不断增大，但是我国财政支农规模仍有较大的提升空间。同时，财政支农的结构性问题容易被规模不断增大所掩盖，问题的严重性没有引起人们和国家的足够重视，这恰恰是严重影响财政支农作用充分发挥的重要因素。

1、继续扩大财政支农规模，充分发挥其积极推动作用

一方面，依照《农业法》的要求，应逐步提高农业投入的总体水平，每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。应结合国际惯例，借鉴他国先进经验，在国家财力大幅增长的情况下，大幅提高支农幅度并保证支农资金稳定增长。另一方面，应依据市场原则创新财政支农方式，采用补助、贴息、担保、税收减免等手段，充分发挥财政支农资金的引导效应、杠杆效应、放大效应；积极引导社会资金投入农业，形成支农资金多元化、多渠道的新格局。

2、按照公共财政的要求，优化财政支农结构

首先，扭转支援农村生产中农林水利等部门的事业费过高现象。如果扣除这些部门的行政事业费，直接用于支农支出资金所占财政支农支出总额比例是很低的，这些部门的事业费过高导致支农支出资金严重不足，严重阻碍了农业较快发展。建议把这些部门的行政事业费从财政支农支出中划出去，使项目含义名副其实，更为科学合理。其次，加大与农业直接相关的基础设施建设的投入，切实改变带有全社会普遍受益性质的水利工程、林业生态等建设占比重较大而直接用于农业的基础设施特别是农村中小型基础设施建设占比重较小的局面。最后，尽快增加农业科技的投入。财政长期对农业科技投入不足，严重制约了农业科技的进步和农业的稳定快速发展。

【摘要】国际粮价的飞涨引发了对我国农业发展等问题的广泛讨论，而财政支农是国家对农业投入的最重要渠道，因此有必要对财政支农的情况进行研究。本文认为，近年来我国财政支农规模不断增加，但是财政支农结构不尽合理，从多方面来看仍有很大的改进余地，本文对此提出了相应的对策建议。

【关键词】财政支农规模结构对策建议

2006年下半年以来，国际粮价的持续攀升引发了全球性通货膨胀，导致30多个国家出现粮食危机，并引起严重的社会和政治问题。而对于用不到世界9%的耕地来养活世界近22%人口的中国，粮食问题始终倍受国内外各界的高度关注。中国能否主要依靠自己生产的粮食养活自己？中国的粮食安全有保障吗？诸如此类的问题成为社会各界空前关注的重大问题。我国历来重视农业问题，近年来提出“工业反哺农业”的新思路，并不断增加财政支农力度。本文认为，非常有必要对财政支农进行深入系统的研究，以发现存在的问题并找到解决对策。

【参考文献】

[1]宋乃公、王大用、国鲁来等：如何让资金高效流入新农村[J].人民论坛，2006（5）.

财政研究论文篇（4）

第一，从实际出发，确定我国公共财政框架的基本模式。在市场经济这个大前提下，虽然公共财政的基本内涵、特征是固定不变的，但是具体的公共财政框架却可以因市场发育程度、政治经济结构、经济发展水平的不同而有所不同。这样，不同时代、不同国家建立的公共财政框架就不能强求一致。换句话说，我们不能照抄照搬西方发达国家的公共财政框架，而是要从市场经济发展的一般规律和中国经济转轨时期的特殊国情出发，科学地确定我国公共财政框架的基本模式。确定我国公共财政框架的基本模式，必须考虑这样几个特殊的影响因素。一是我国人口基数大，经济发展水平相对落后，地区间发展不平衡，基础设施建设欠账较多，政府支出的压力始终是巨大的；二是加入WTO后，我们的国家和人民直面愈加激烈的国际经济竞争，缓解各种矛盾，保持和促进政治、社会经济的稳定，是各级各届政府的一项重要而艰巨的任务，所以，在设计公共财政的收入框架和支出框架时，需要为此做出更多的考虑；三是我国公民法治意识尚不够强，整个国家尚处于向法治社会过渡的历史阶段，规范政府行为的阻力很大，这就要求在建立公共财政框架的过程中更加注重制度建设和法律监督。

第二，确定公共财政开支的具体范围。尽管我们明确了公共财政的职能是满足社会公共需要，从而确定了公共财政开支的基本范围，但是，针对我国经济转轨时期的特殊国情，仍然有必要进一步讨论这一时期我国公共财政开支的具体范围。一般来说，除了政府保证履行其职能的基本需要（诸如国防、外交、司法、公安、行政管理以及基础教育、卫生保健、基础科研和环境保护等）属于典型的公共需要，满足这部分需要是任何国家都必须履行的基本职能，具有相对固定的性质之外，其余的社会公共需要，则有明显的“公共选择”性质，是否要由政府来满足，受到资源配置的效率、居民的公共消费偏好、政府的财力状况等因素的影响。因此，在不同历史时期、不同国情背景下所谓社会公共需要的具体界限并不是整齐划一的。从我国实际情况来看，一方面，一些项目正在逐渐淡出社会公共需要之列。例如，支持竞争性国有企业改革的支出，从现时看，关系到整个经济社会的稳定发展，它们便属于必不可少的社会公共需要内容而必须加以满足。但是，这类支出具有明显的过渡性，按照财政要逐步退出竞争性领域的原则，从长期发展来看，它们不属于社会公共需要，随着私人投资能力的增强，还是要逐步从公共财政支出中去除。像电讯、民航、电力的情况也与此类似。另一方面，随着社会经济发展，社会分工更加细密深化，越来越多的事物从私人部门分离出来而公共化，相应地，需要由政府管理的公共事务也在不断地扩张，搭建我国公共财政框架，需要考虑到这些变化趋势。就目前实际情况来看，属于政府职能“越位”、需要逐步淡出公共财政范围的主要包括竞争性领域的投资、应用性研究和经营性事业单位经费开支等。政府职能“缺位”较严重、需要纳入公共财政范围或提高其在公共财政中的地位的主要包括社会保障和基础教育、基础科学研究等。

第三，界定财政收支的适度规模。在一定的财政框架下，财政收入与GDP应当有一个适当的比例关系，这个关系处理不当，不仅财政的职能无法很好实现，既有的财税体制也会被动摇。近些年，我们一直说“两个比重”偏低，这一观点已经得到公认，但是事情的来龙去脉到底如何？似乎还无法说得十分清楚。现在，我们在公共财政的框架下重新讨论这一问题，理论上的支撑完备了，思路也变得清晰起来。首先，确定财政收入占GDP的合理比重，是在政府收入全部纳入预算的前提下讨论的。这时，政府收入、财政收入、预算收入是等值的，财政收入与企业和居民的负担也是对应的，至此，相应确定的财政收入占GDP的比重才能真实反映政府收支的实际水平，界定财政收支的适度规模才有实际意义。其次，社会公共需要是否得到了满足，是财政收入占GDP比重是否合理的重要标志。换句话说，在纳税人的负担基本合理的前提下，即使按照经验数据人们普遍认为财政收入占GDP的比重偏低，但是社会公共需要得到了满足，财政收入占GDP的比重就是合理的；反之，即使财政收入占GDP的比重明显超过以往年份，然而社会公共需要仍未得到基本的满足，我们也不能说财政收入GDP的比重过高。再次，按照“以支定收”的要求，应当以社会公共需要确定财政支出规模，再依据财政支出规模确定财政收入的规模，这种依存关系建立起来之后，财政收入与GDP的比例关系就应当是合理的。当然，作为一个前提条件，各种财政收入只能依法取得，任何超出支出的需要量而盲目增收，或者不顾支出需要随意减收的行为都是不被允许的。若能如此，所谓财政收入超常增长的问题事实上也就不存在了。

第四，处理好各级政府间的财政利益关系。处理好各级政府间的财政利益关系，是构建公共财政框架的一个重要的方面一即公共财政体制的建立。客观地说，在以往的财税改革中，一级政府、一级事权、一级财权的原则并没有得到很好地贯彻，政府间的财政利益关系一直是扭曲的，近几年滥收费的膨胀，不能不说与此有直接的关系。为此，在今后进行的财税体制改革中，必须借助建立公共财政框架的契机，从根本上解决这一问题。解决这一问题的起点应是政府职能在各级政府之间的合理分解。一般认为，其依据的是资源的流动性原则和受益原则。即生产要素的流动性与公共事务管理级次应当一致，凡属生产要素的与全国流动性有关的事务（如收入分配、经济稳定等），应当列为中央政府事务，以提高公共资源的配置效率，否则，就属地方政府事务（资源的流动性原则）；政府公共事务的级次管辖应当与受益者的利益相一致，即凡是全国收益的公共事务，应归中央政府管理，那些属于某一局部范围受益的，则应归地方政府管理（收益原则）。但对于划归地方政府管理的公共事务，中央政府负有指导和监督责任（马国贤，财政研究，1999,5）。在此基础上，要将一级政府、一级事权、一级财权的原则以法律的形式落到实处，彻底改变目前越是基层的政府，其法定的收入权力与其财政支出责任的差距越大的制度缺陷。否则，滥收费还会反弹。或者，事情发展更为严重，即失去必要的财力保证，长此以往，政权的基础可能会动摇。

二、具体制度建设的设想

从较宽的口径考虑，公共预算制度建设主要应包括以下具体内容：

第一，将全部政府收入纳入预算管理。具体地说，即在现有的以税收收入为主体的预算的基础上，将非税收入逐步纳入预算管理，逐步缩小制度外收入和预算外收入的数量，最终实现建立统一、完整、全面和规范的国家预算的目标，使政府收入、财政收入、预算收入最终统一起来（此时，政府收入等于财政收入、也等于预算收入）。这项改革与费改税一样，牵涉地方、部门的既得利益最多，阻力也将最大。但是，如果不予以突破，税费改革乃至建立公共财政框架的努力将只能是停留在规划的蓝图上，整个财税体制改革不可能真正得到深化。同时，这项工作应当与费改税的进程相伴，分期分批地进行，以便使相关的部门和地方政府有逐渐适应和做出相应准备的时间。作为一项过渡性措施，对暂时还不能纳入预算管理的政府收入，也要实行财政专户的“收支两条线”管理，以解决部分政府收入完全失控的问题。此外，政府非税收入预算化要与其法治化的进程相伴，以巩固改革的成果。

第二，改革预算编制方法。改革预算编制方法的核心是编制部门预算。编制部门预算的意义在于：(1)部门预算要求所有的预算数落实到基层使用单位，其收入、支出项目及人员供给状况等均细化到二级单位，从而大大细化了政府预算，增强了政府预算的计划性；(2)编制部门预算要求将所有的政府收入都纳入预算，这样部门预算的编制才有意义，同时，部门预算作为统管各级政府收支的综合预算，既包括本部门预算，也包括下级单位汇总预算，能较全面地反映各个部门的全部收支活动，相应地，政府部门的预算分配权受到了较强的约束甚至被收归到相应的财政部门，从而提高了政府预算的归一性和集中度；(3)编制部门预算，将政府的全部收入都纳入预算并细化了预算，加之预算编制时间的提前，为政府预算增强公开性和提高法治化程度创造了条件。就目前财政部试行的部门预算改革情况来看，遇到的障碍首先是推行部门预算改革的基础工作尚未准备到位，为此需要建立准确可信的国民经济计划和重要经济指标数据库，对预算单位进行清产核资，制定科学的预算单位定员定额标准。所遇到的第二个障碍是目前政府非税收入混乱，尚无法将预算外和制度外收入纳入预算管理，这有赖于费改税的全面展开。第三个障碍是政府预算的法治化问题尚无实质性的推进，需要在立法上确定确保全国人大对预算决定权、否决权和预算执行监督权的具有操作性和约束力的法律程序。除了编制部门预算之外，在预算编制形式上应当按照《预算法》的要求编制复式预算，即从目前分为一般预算、基金预算、债务预算过渡到分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算的多重复式预算，以便更清晰地反映不同性质预算资金的来源和使用情况，增强预算的透明度。同时，为了提高预算分配的公正性和财政资金的使用效益，还要进一步巩固实施零基预算的成果。

第三，建立国库集中收付制度。国库集中收付制是预算执行的重要环节，它上接预算编制方法，下联预算监督，共同构成了预算管理制度走向公共预算的改革。作为公共预算执行的关键性制度，其意义在于规范预算执行，强化预算约束与监督，提高财政资金的使用效益。可以说，没有国库集中收付制度，预算编制方式、方法的改革只能是虎头蛇尾，是收不到实效的。国库集中收付制一方面是建立由国库单一账户、财政部门的零余额账户、预算外资金财政专户（随着财税体制改革的完成，预算外资金归入预算，这一账户最终将被取消）、小额现金帐户和特设专户构成的国库单一账户体系，财政收入采用直接缴库和集中汇缴两种方式；另一方面是采用新的支出拨付方式，即将支出具体分为工资支出、购买支出、零星支出和转移支出四类，分别实行财政直接支付和财政授权支付两种方式。实行国库集中收付制的难点，一是与实行部门预算一样，因涉及收回政府部门的预算分配权，会遇到较大的阻力。二是涉及到与银行方面的关系，需要建立健全银行清算系统，协同制定新的国库管理规章。此外，还应注意财政不要集中在一家银行开户，以免过多地影响到银行间的利益。

第四，积极推行政府采购和招标制度。政府采购和招标是预算改革的最后一环，它是采用市场化的方式，通过竞争性招标来引导财政资金的使用，以提高财政资金的使用效益，发挥财政的宏观调控作用，更好地满足社会公共需要。推行和完善政府采购与招标制度，有几个问题需要加以注意和明确：(1)政府采购和招标既然是采用市场化的方式，就要完全按照市场规律来运作，不能以市场化之名，行行政管理之实，所以必须坚持公正、公平、公开的原则，凡是有违市场化规则的行为，如地区封锁、行业垄断、“暗箱操作”等都是政府采购所必须摒弃的。(2)政府采购的范围原则上应包括所有使用财政资金购买、租用或雇用的货物、工程或服务。但是目前将所有的政府支出全部纳入政府采购的范围是困难的，所以应采取逐步扩大范围的方式。从资金来源看，首先应将现有的预算资金纳入政府采购范围，然后与公共财政建设及费改税相适应，较快地将政府部门预算外收入及制度外收入纳入政府采购范围；从采购对象看，应当从数额较大的办公用品开始，逐步扩大范围；从政府级别考虑，应当从上到下逐步推开，这样便于积累经验，制定规范，同时也为基层政府采购市场的发育赢得一定的时间。(3)政府采购的方式通常包括招标采购、询价采购、谈判采购等，其中，招标采购又包括公开招标、选择招标、有限招标等。一般来说，公开招标因其公平性和效益性最好而最受青睐。不过，限于条件，有时也需要采用其他招标方式，但是不管采用哪一种招标方式，从政府方面来讲，都要最大限度地维护公共利益出发，既能节约财政开支，又能较好地实现政府职能。(4)政府采购不仅仅是政府财政支出方式的改变，它还是改革预算管理制度，加强预算约束，建立公共财政框架的重要环节，所以各级财政部门必须在政府采购中发挥主导作用，采用每一级政府设立政府采购中心统一处理相关事宜的模式。而不能将采购权分散给政府部门甚至是事业单位，否则，政府采购制度的改革只能是换汤不换药。

财政研究论文篇（5）

在地方财政层面上，县乡财政作为国家财政体系中的重要组成部分，担负着基层政府筹集资金、分配财力，保证基层政权运转的重要职能，县乡两级政府担负着为占全国大多数的农村居民提供基本公共产品和公共服务的职责，包括一般行政管理、农村义务教育、社会福利、公共安全、支持农业发展、基础设施建设等。1999年以来，中国先后四次出台政策上调了干部职工工资，同时按照政策规定，农业、科技、教育支出要求按超出同期财政增长比例增加，使县乡财政中农业、科技、教育支出基数越滚越大。此外，虽然大多数的三农支出是由中央和地方共同承担的，且近几年国家财政用于三农资金的比重逐年提高，但地方财政仍然需要配套负担了支农支出中的大部分份额，其中在很多支出项目中，地方的负担比例要高于中央，这也客观上加大了地方政府的财政支出压力。

2.县乡财政自有财力不足

县乡财政来源单一，第一产业农业的比重较大，在实行税费改革后全国许多县乡明显感觉到财政收入紧张。目前中国许多县域经济缺少充满活力、市场前景广阔的支柱产业，民营经济比重低，经济增长缓慢，经济总量小，财政收入以农业收入为主，这就从根本上决定了县乡财政收入总量必然减少。在乡（镇）财政收入中农业税收入占有相当大的比重，越是财政困难的地方，农业税占的比重越大。在中国取消农业税和除烟叶以外的契税后，县乡的财政收入情况更加紧张。大部分乡镇的财政收入只有几十万，乃至十几万，主要靠上级财政转移支付过日子。

3.县乡财政收入比重占地方财政收入比重减少

1994年以来，省级财政收入占地方财政收入总额的比重由17.1%提高到2005年的24.8%，平均每年提高0.63个百分点；县乡财政收入占地方财政收入的比重则由1994年的41.8%下降到2005年的38.6%，平均每年下降0.27个百分点。

二、县乡财政收支困难的成因分析

通过上述对中国县乡财政现状的分析，可以看出中国县乡财政在运行过程中存在着困难和问题，尤其是随着农村税费改革进程的加快和农业税的取消，县乡财政运行的很多困难和问题全面表现出来。县乡财政困难原因是多方面的：

1.县乡经济基础薄弱

中国县乡财政困难的根本原因是县域经济发展缓慢，造成县乡财政实力不强，特别是中西部欠发达地区表现尤为突出：一是工业支撑不强。中国县乡缺少投资规模大、科技含量高、市场前景好、经济效益高、税收贡献多的工业企业；二是农业基础不稳。中国县乡农业基础设施建设滞后，抵御自然灾害的能力不强，产业结构调整慢，绿色、优质、高效的农业规模小，农业龙头企业带动能力弱，农民增收的步伐缓慢；三是三产结构不优。低层次的传统产业占据中国县域经济的基础地位，占当地GDP的比重相对较大，特别是房地产、信息、现代物流、旅游、金融、保险、教育、中介咨询、社会服务等新兴的第三产业发展缓慢，对县乡财政的贡献作用很弱。

2.县乡政府财权和事权不匹配

分税制改革后，财权层层上收，事权级级下放，县乡基层政府财权与事权不对称，导致了县乡基层财政在政策变革中的弱势地位。在现行财政体制下，县乡基层政府的事权划分不合理，承担了许多应该由上级政府承担的职责。财力层层向上集中，职能和支出责任却不断下放，而且下放的通常是刚性强、支出大的事项，还经常出现上面出政策、下面出资金的增支减收情况，使地方支出责任加大。

3.上级政府对县乡的转移支付制度不规范

转移支付制度不规范具体表现为：一是转移支付资金结构不合理。建立在基数法的基础上的税收返还和体制补助客观上仍然延续并扩大了既得利益格局，没有起到均衡各地区人均财政支出差距和社会经济发展水平的均等化效果，反而扩大了相对差距，使得财政困难的县乡长期处于不利地位。二是转移支付制度不合理。现行的转移支付制度是中央政府将转移支付资金经过省政府、市政府的渠道拨付给县乡基层政府，拨付资金链条的加长，影响资金的使用效率，对转移支付资金缺乏有效的监督约束机制。

三、提高县乡财政收支能力的政策建议

缓解县乡财政困难，是各级政府和财政部门在新农村建设中必须认真研究和着力解决的问题。“郡县治，天下安”，这关系到国家财政的振兴和国家政权的稳定，关系到经济能否持续快速发展，关系到小康社会能否如期实现。

1.发展县域经济，加强财源建设，增加财政收入

经济决定财政，解决中国县乡财政困难的根本途径在于发展县域经济，壮大财源。首先，把三农工作作为工作的重中之重，着眼于增加农民收入，提高粮食综合生产能力，推进农业和农村经济结构的战略性调整，加强各级财政对农业基础设施的投入力度，夯实农业发展基础，优化种植业结构，突出发展特色农业；其次，重点发展乡镇企业，为乡镇企业的发展创造良好环境，尤其是进一步加大对农业产业化龙头企业的扶持力度，充分发挥龙头企业的带动作用，促进农村产业结构升级，依托资源优势，壮大主导产业，实施项目牵动，扩大县域经济总量；第三，搞好招商引资，加快经济外向化。坚持“引进来”和“走出去”相结合，加快推进外向型经济发展，增强县域经济活力；最后，要抓住加快小城镇建设的机会发展第三产业，把农村剩余劳动力转移到城镇，增加农民的收入，提高农民的购买力，搞活农村市场。

2.提高县乡财政收支质量

（1）强化收入征管。认真贯彻执行《税收征管法》，收入征管要体现公平税负，鼓励竞争和应收尽收的原则，严格依法办事，坚持依法征管，既严厉打击偷、逃、骗税行为，杜绝“跑、冒、滴、漏”，确保应收尽收。

（2）加强支出预算管理。要实行部门预算，提高预算的透明度；要实行综合预算，提高预算的完整性；加强对预算外资金的监管，把预算内资金和预算外资金都纳入财政预算管理，捆起来统一使用，增强财政预算的统一性；要实行零基预算，提高预算的准确性；要实行国库单一账户制度，提高财政资金使用效率。

（3）完善政府采购制度。政府采购应最大限度地维护公共利益，力争做到竞争、择优、公正；要逐步拓宽政府采购范围，包括使用财政资金购买、租用、委托或雇佣等方式获取的货物、工程或服务；要切实搞好政府的采购招标工作，注重把竞争机制引入招标中。

（4）调整和优化支出结构。财政投资要逐步退出一般竞争性投资项目，集中财力支持基础设施、基础产业及高新技术产业，以充分发挥财政政策在调整经济结构中的重要作用。

3.改革完善财政体制，规范完善转移支付制度转移支付

一是根据公共产品的受益范围和层次，划分中央政府与地方政府的事权，科学界定县乡政府的职能定位，逐步改变县乡政府过多地承担农村公共产品供给的现状（陈荣佳，2007）。进一步加大中央和省一级的财政投入，相应减轻地方政府的支出负担，提高农村基本公共产品财力的均等化程度；二是明确县乡两级政府的事权。对于城乡基础设施建设、交通建设、水利建设等事权，原则上应按受益范围确定管理对象，跨乡镇项目事权主要划归县管理，乡镇范围内项目事权主要划归乡镇管理；三是完善转移支付办法，规范转移支付行为，尽量减少转移支付过程中的随意性和盲目性，增强透明度，体现政策导向，合并一些具有一般性转移支付性质的补助项目，提高具有均等化作用的转移支付比重，清理专项转移支付项目，改革现行专项补助办法，实事求是地确定和降低财政困难县乡的配套资金比例，甚至免除地方配套。

4.推行“省直管县”体制改革。通过减少财政管理层次，省级财政可以将收支划分、体制补助基数、税收返还、转移支付、资金调度、专项资金补助等工作直接部署到县，方便从源头上加强对县级财政的指导、管理和监督，促进县级财政科学、合理地安排预算，调动县乡财政组织收入的积极性，提高财政支出的效率，有力地促进县乡加快自身发展。此外，在县乡政府层面，大力推行和完善“乡财乡用县管”改革。

5.实施控编减员增效

加强县乡政府的人事编制管理，建立规范的管理办法。要继续有效地精简机构，减少县乡财政供养人员。对一些职能弱化、重叠设置的县乡部门和机构要进行撤并，对一些从事经营性和竞争性行业的部门单位要使之尽快与县乡财政脱钩。要利用各种途径和有效载体分流县乡在职机关干部职工，尽量减少财政供养人口，对超编人员，县乡政府可采取按比例逐年消化的办法，坚决防止反弹。

参考文献：

[1]陈荣佳.深化县乡财政体制改革促进农村公共产品供给[J].厦门特区党校学报，2007，（5）.

[2]丁学东，苑广睿.完善财政政策推进社会主义新农村建设[J].财政研究，2006，（1）.

[3]胡鞍钢，魏星.财政发展与建设社会主义新农村——挑战与策略[J].财经问题研究，2007，（5）.

[4]刘乐山，何炼成.取消农业税后的县乡财政困难问题研究[J].经济体制改革，2005，（3）.

[5]吕炜.构建推进社会主义新农村建设的财政保障机制[J].财贸经济，2006，（3）.

财政研究论文篇（6）

税收占GDP比重从70年代的35%下降到现在的15%，同期，政府通过低效、不公平、不透明和扭曲的方式大量增加预算外收入，其占GDP比重估计超过20%。

（2）预算管理制度存在问题。

预算不全面，无关机构占用了大量的预算外支出，而这并不是预算应考虑的范围。

预算制定时间太晚，进入财政年度后很久支出单位还不能得到授权。

一年中经常调整预算，政府被迫同意预算调整计划。

中央预算和地方预算不能很好地协调。

缺乏财政支出监督手段，不能确保支出与预算约束一致，导致支出单位随意决断。

现金管理低效，出现浪费，导致公共支出成本增加。

财政体制不能确保政府高效地提供社会服务。

（3）政府机构缺乏组织性，工资机制和激励机制欠佳。

随着中国向市场经济转型进入到第30个年头，公共财政管理体制的低效越来越成为经济和社会发展的桎梏。政府已经认识到需要对其进行根本改革，因而，完善公共支出管理体制成为改革日程中优先考虑的问题。在过去的3年中，财政部（MOF）实施了一系列改革计划，包括引入新的制定预算和审批预算的程序、采用新预算分类法、加强政府监督和审计职能。此外，新的国库管理制度正在筹备之中，政府已经通过了《政府采购法》。改革是一个漫长的过程，而且异常艰巨。鉴于中国财政管理五级制度，改革需要各级行政管理机构都进行重大调整。为了确保改革取得成功，最高领导层的承诺和支持必不可少。

一、财政收入管理体制

1.收入趋势

向市场经济转型，导致旧的财政收入体制瓦解，1978年财政收入从占GDP35%下降到1995年的不足10.7%。根本原因是计划经济及其监控手段的解体，即：

当价格开始由市场决定时，国有企业（SOE）的利润开始减少，为了刺激SOE产生利润，政府不得不减少对SOE利润的征缴。

私营企业的出现导致各企业争夺利润、竞争加剧。

由于价格和市场环境瞬息万变，政府征税能力和监管能力下降。

税收政策和税收管理滞后于经济变化。经济结构的迅速调整意味着税基也在发生改变。SOE这一传统税基逐渐消失，新兴部门（如贸易、服务、出口和外资企业）却没有完全被现行税收体系所覆盖。此外，由于如解散这样的变化，使得纳税人的结构也发生了变化。当年，农业纳税人涵盖2亿个农村家庭，而现在征税的难度要比向50,000个公社征税的难度大得多。

这些变化导致预算出现长达17年的下降，只在1994年实行分税制度改革后，这一趋势才得到扭转，分税制度改革使税收结构更加合理，加强了税收管理工作，完善了税收收入分配制度（图1）。自1978年以来，1996年税收收入占GDP比重第一次出现上升，而且直到2000年都保持增长势头。预算恢复也达到了GDP的15%。尽管取得了这些进步，但中国的财政体制还不完善。

图1：1978-2001年预算下降（占GDP%）

来源：Wong(2000)

2.税收政策

现行税收体制包括23类税，分别为中央税或地方税，只有增殖税（VAT）和证券交易税是共享税，中央和地方按固定比例分成。财政对间接税的依赖度很高：近2/3的税收来自间接税，其中VAT占40%。相比，直接税仅占10%，农业税不足5%，关税为3%（1999和2000年由于反走私运动关税税收增加）。

然而，税收政策仍然存在问题，特别是在税收充足性方面。正规税收系统仍不能征缴到足够的收入来满足政府所需资金。而且，主要税种仍然是扭曲的。

VAT是基于生产活动的以产地基础（Origin-based）为来源征税，许多服务项目不包括在内，其属于地方政府征收的商业税范围。VAT的设计降低了出口竞争力，打击了投资行为，并在各个层面产生扭曲。政府正在考虑实行针对消费活动征收VAT，从而消除对投资的不利影响，但这项改革将影响税收收入的增长。如果不提高其他领域VAT税率的话，免除投资的VAT将使VAT税收减少30-40%，但是17%的VAT税率已经很高了。

来自于直接税的税收收入较少，有以下几个原因。在不断发展的沿海地区和出口生产基地，许多企业享有税收优惠，中国没有定期检查税收支出以取消一些不再需要的项目的机制。外资企业享受很大的税收优惠，企业所得税可以得到多年的豁免，而国内企业是得不到这种优惠的。企业收入税的这种特征增加了税收制度的复杂性，导致收入损失和企业不公平竞争。给予外资企业越多的税收优惠，越会促使国内企业把资金移转到国外，然后再以FDI的形式投回国内。政府正在考虑对国内外企业采取统一税率，以使其在同一起跑线上竞争。除了北京和上海这样的大城市（外资企业集中的地区），个人收入税税基较窄，因而个人所得税收入也相对较少。

3.税收管理

高效的税收管理体制是至关重要的，这样才能为政府运转提供所需资源，从而确保实现税收政策目标。90年代，政府实施了一系列管理制度改革，包括制定新的《税收征收管理法》，对各项退税进行规范，把税收管理划分为国税和地税，并建立了6,000多个提供全面服务的税务所。尽管取得了这些显著的成绩，但是，税收征收仍然不充分，计算机化和立法方面的改革有待加强，国家税务总局（SAT）执法能力也要提高。改革课税和征收办法是改善各级政府财政形势的重要一环，其中包括取消“不公平税”，如农业税这样的对贫困人口征税。

二、公共支出管理

政府已经认识到预算管理制度存在缺陷，并且已经进行了一系列重大的改革，预算管理模式越来越接近OECD的管理模式。

1.预算制定

预算制定过程中最大的问题是预算不全面。在中央财政计划中，预算只反映部分

资金的分配情况，而在资源分配、实现政府政策目标方面，中央财政计划、行政性定价，以及信贷计划都起着重要作用。在经济转型的几年中，预算收入从占GDP35%下降到不足12%，而各级政府收费和罚款的范围反而扩大了，从而产生了预算外收入。90年代政府不断通过直接贷款，或通过SOE向社会提供资金以实施其工业政策。

对政府预算外支出规模的估计各不相同。以下是对1999年预算外支出与当期预算收入（占GDP14%）的比值：

（1）政府分支机构征税和收费：占GDP12%；

（2）政府分支机构支出（不在预算计划内或预算外）：占GDP3-4%以上；

税收支出（税收优惠或抵税）：保守估计占GDP1-1.5%；

拖欠支付，包括未发放/延期发放教师和公务员工资，未支付粮食补贴，未支付的银行政策性贷款的利息补贴，以及未支付的政府机构公共事业缴费和电话费：约占GDP1%；

为企业富裕劳动力（隐性失业）提供的准财政支出，工人教育、医疗卫生以及住房的支出：估计占GDP1%；

提供给政府的商品和服务没有全额付款；

（3）准财政支出，即对SOE的直接贷款：1985-1995年估计平均占GDP6-8%，近年有所下降，约为GDP3-5%；

（4）政府机构的商业收入或损失，以及资产收入。90年代初规模相当大，近年随着房地产泡沫破灭有所下降：占GDP1-2%。

总的来看，预算外资金以及政府预算外活动使政府总支出增加了19-24%。远远超过官方对预算外资金的统计数据，官方统计只包括了列表中第一项和部分第四项。正式预算加上预算外活动占GDP的33-38%，远远高于预期的中国人均收入水平。

预算外资源的存在不能被认为是腐败，应视为对现行体制的一种反映，在经济转型的整个过程中，通过预算级次，财政支出责任下放到较低级别的政府部门，而没有制定相应的财政收入分配制度，其对预算制定过程产生有害影响。

预算框架外存在大量资源削弱了预算在决定优先支出项目、报告财政状况，以及内部控制方面的职能。

表明存在税收权和支出权分散的问题，这削弱了中央征管的约束力，因而不利于预算发挥其核心职能：包括稳定职能、公平职能和资源分配职能。

导致各级政府和政府各部门的预算软约束，政府在人员和开支方面不断膨胀。

由于滥用收费和征税权，导致政府形象受损。

相对其他资金来源，预算外收支的透明度更差，缺少监管。在其他国家缺乏透明度和监管总是与腐败联系在一起。

从任何角度看，预算制定都存在不全面的问题：资本预算的制定和经常预算的制定互相分离。MOF负责制定经常预算，国家发展计划委员会（SDPC）负责制定资本预算。这其中涉及协调问题，因为财政部不参与新项目的经常成本的考虑，但一旦项目得到批准，很明显财政部要承担这些成本。公务员人数和工资成本的决策也不是完全由MOF一家决定，而是与人事部和国家机构改革委员会共同决定。

因此，需要改革的领域是加快预算制定以确保在新财政年度开始前对支出单位进行授权，减少一年中预算调整的次数，减少对预算优先项目的影响。在实施部门预算改革后，也需要各部门报告预算外资金的来源和使用情况。这将有利于扩大预算覆盖范围，从而囊括非预算收入并改善分配效率。

2.收入预测

中国缺乏财政收入预测能力。政府机构刚刚开始建立收入预测模型，而在此方面更有经验的研究机构却得不到必要的、但是保密的数据。

通常国家发展计划委员会预测总体经济增长率和资本投资规模。然后把这些预测数据转给MOF和SAT作为其输入数据。然而，二者都不能精确地预测财政收入的变化。例如，近年来税收收入增长强劲，特别是VAT，其增速快于GDP增长，但却没有人都很好地解释其中原因。MOF没有及时从SDPC得到经济增长目标，SDPC也不与其他部门分享自己的预测。象国务院发展研究中心（其拥有大型的计算机化的一般均衡模型）和数量经济学会这样的研究机构可以进行此方面的研究，然而，两家研究机构都集中于经济增长率模型和贸易模型的开发，对税收收入预测不够。此外，两家机构还没有一位核心的财政经济学家。

在任何情况下，在制定预算初期，对收入和支出的预测都相当保守，超出了谨慎制定预算的程度。这影响了预算所确定的优先目标的实现，而在财政年度内却允许太多的预算调整，这弱化了预算和政策优先项目的关系。

3.缺乏多年支出框架

政府只制定一年预算，而没有考虑多年预算。显然这不能与国家“五年计划”相一致。

4.预算审批过程中立法的作用

人民代表大会是审批预算的机构，然而，只有在三月份才召开全国人民代表大会（NPC），而财政年度开始于每年1月，直到进入财政年度后很久预算计划也没有颁布。政府每年三月向NPC提交预算建议，而NPC只有两个星期用来讨论。NPC只能全部接受或全部否决预算，而不能对其修改。

NPC也通过预算委员会影响预算的制定，而且近2-3年这一趋势有所加强。每年1月（在向NPC提交预算建议前6-8个星期），NPC预算委员会和MOF讨论预算的起草，委员会可以提出建议。

在财政年度期间，MOF向NPC的经济和财政委员会提供预算执行的季度报告。不过MOF通常在没有NPC建议或批准的情况下对预算进行调整。

政府认为NPC通过的一些法律可以表达NPC关于预算的意见，而不是对预算过程进行约束。例如，许多法律和规定强调要对某些特定部门增加支出，比如教育投资增速高于财政收入增长。1995年1月颁布的《预算法》强调要制定机构预算，但直到2000年经NPC再次强调后，预算才按此方式制定。

5.预算执行

国库管理体制导致大量政府资金流入银行系统。目前政府各级行政机构超过13,000个。一旦预算得到批准，这些机构从财政局得到大量资金，而且资金被分散地存

放在各个商业银行的帐户上。同时，由于没有统一的底帐，拨款经一级一级政府转移后，在到达最终使用者前通常要经过几级机构，因此资金耽搁的情况非常普遍。

中国制定了一套详细的国库和支出单位汇报资金状况的制度。支出单位每月和每年向其监管部委汇报，经汇编后上报MOF。然而，MOF只对年报进行评估。由于缺乏有效的核查资金最终使用情况的机制，这套体系容易导致资金滥用。在支出发生后很久，支出单位才对资金的使用情况进行汇报，而且在一级一级上报过程中很多信息都丢失了。目前政府正在中国人民银行设立一个集中国库帐户，由MOF管理。这是加强支出管理和监督的重要一步。

三、地方及政府间财政关系

财政体系分为五层。如上所述，中央政府下设31个省级单位、331个辖区、2109个县和44741个乡。传统的地方分权方式具有很高的权力分散性，这可以从各级政府财政支出所占份额看出，非中央级政府支出占总预算支出的70%以上，省级以下政府支出占55%以上。

宪法上讲中国是单一制国家，但在行政管理上具有很强的联邦特征。中央政府决定制度的总框架，而此制度只针对各省级单位。中央政府与各省政府确定财政收入分配原则，并允许省政府决定省以下单位分配原则，省级政府在政策制定方面的灵活性很大。每个省与其各辖区，以及各辖区与各县分别再制定具体的分配原则。总体看，财政支出分配就采取这样一个类似结构。《预算法》确定了中央与各省在财政支出方面的各自责任，但是省以下单位各自的责任则由省级政府决定。

名义上《预算法》授予各级政府充分的自治权：每级政府有独立的预算，而且要得到同级人民代表大会的批准。地方人代会审查是否其预算附合国家法律和地方法规，然后，预算计划送交MOF存档并编入国家预算。尽管财政部长在NPC上的预算发言呈现的是所有的预算计划，但NPC只审批中央预算计划。实际上，地方预算自治权受到许多限制，很多支出计划是来自中央的命令，地方政府缺少税收权，而且对中央财政转移的依赖度很高（表1）。

表1地方政府对中央财政转移的依赖（1999-2000年，占GDP%）

1990

1993

1996

1999

2000

地方政府支出份额

67.4

71.7

50.5

68.8

65.3

盈余或赤字

(1.2)

6.2

(22.4)

(19.8)

(17.5)

来自转移支付资金的政府支出份额

2.0

0.0

44.0

40.0

37.0

来源：国家统计局

自1994年根据税收共享制度对财政收入分配进行调整后，所有的税收上缴中央政府、地方政府或二者共享。VAT是主要的共享税，中央得75%，地方得25%。

地方政府除获得共享税中一部分外，其还从中央政府得到5类转移支付：退税、配额补贴、特定拨款、经济转型期转移支付、最终帐户转移支付。

图2表明转移支付体制的总体影响是不均衡的。主要是因为产地基础退税占转移支付的主导地位，而且其他类转移支付缺乏强有力的补偿效应。

图21999年省级人均转移支付

四、总结

在经济改革的20多年中，政府财政制度不断发展，1994年进行了重大改革。最突出的改革是对财政收入再分配的改革，但对支出的改革还不够重视，收入分配和支出分配的衔接不好。结果是，地方政府承担了过得的支出负担，如教育、医疗卫生和社会福利（包括养老金）等许多重要的社会服务支出，但却没有具体条例确保地方政府获得足够的资金来源。

表2：1990年和1998年富裕地区和贫困地区的财政和经济指标

指标

1990

1998

5个最富裕的省

占GDP比重%

22.8

25.1

占总人口比重%

12.7

12.2

占税收比重%

26.0

23.0

占政府支出比重%

19.8

18.5

最贫困的5个省

占GDP比重%

12.7

11.7

占总人口比重%

18.9

18.7

占税收比重%

12.3

9.8

占政府支出比重%

14.0

8.6

来源：Bahl(1999);国家统计局(1991,1999).

因此，地区发展不平衡的情况不断扩大（表2）、贫困地区基本服务的提供受到了影响。来自亚行的数据显示，在1991-1996年间甘肃省人均实际支出下降了14%，而同期广东和河北的生活水平却提高了。90年代末进行的大规模家庭调查发现，贫困县的社会经济指标都出现了恶化（表3）。这些不平等现象主要是由于现行的财政分权体制造成的。这也就是为什么地方政府高度依赖预算外资金来满足财政需求的原因，预算外收支对宏观经济管理和高效的公共财政管理的负面影响也是显而易见的。

表31988年和1995年贫困地区的医疗卫生和教育状况

指标

1988年

1995年

非贫困地区

贫困地区

非贫困地区

贫困地区

个人收入（CNY）

206

222

543

552

完成5年制教育比重（%）

68

54

53

42

文盲率（%）

25

38

27

37

家庭医疗支出（CNY）

14

11

125

124

医疗支出占家庭收入比重

1.5

1.2

5.6

5.5

来源：Riskin,Renwei,andShi(

2001).

五、政策建议

要强化体制对社会发展的促进作用，进行公共财政管理改革必不可少，具体改革包括：

1.加强财政收入征收机制，特别是税收征缴制度。提高计算机化程度，加强征管的立法改革。

2.对向消费型VAT改革进行评估。税收体制存在扭曲（严重依赖产地基础的生产型VAT）打击了出口竞争力、压制了投资，在预算级次管理中产生了扭曲。政府应考虑以其他形式的税收取代生产型VAT。

3.审视企业收入税的优惠政策，考虑是否有必要继续保留。税收优惠制度是导致政府收入流失的主要原因。很多情况下，税收优惠并不是吸引投资的必要手段。

4.确保制定全面完整的预算，把非预算项目纳入到正规预算中，制定单一的、统一的、全面的预算，不仅包括资本支出也包括经常支出。预算制度最主要的问题是欠缺全面性。地方政府的预算外活动是为了完成中央下达的支出项目而筹集资金。由于预算不全面，政府不可能把预算作为一种有效的管理手段。

财政研究论文篇（7）

一、问题的提出

政府对经济进行宏观调控的最重要手段之一的财政政策，其主要政治经济目标就是：社会稳定、经济增长、物价平稳和充分就业。长期以来，在政府执行的财政政策能不能产生有效的政策效果的问题上，不同的经济流派对此的看法存在很大的分歧。二十世纪九十年代以来，凯恩斯的需求管理财政政策又被很多国家作为增加国内总需求、刺激经济增长的最主要的政策工具。我国真正意义上借鉴西方的财政政策来调控宏观经济，是1998年开始实施的积极财政政策，在我国由计划经济体制向市场经济转轨的非常时期，为的是拉动经济增长、增加就业、刺激消费、克服亚洲金融危机。自我国积极财政政策执行以来，国内理论界对其效应进行了很多分析，归纳起来有三种观点：效果显著论、效果一般论、效果无效论。多数学者的观点是积极财政政策在拉动经济增长方面作用明显，实现了国民经济的稳定增长（据统计，到2002年为止，我国共发行长期建设国债6600亿元，带动投资3.2万亿元，拉动经济平均每年增长1.5-2个百分点），其他如拉动民间投资与消费等方面不尽人意。笔者对其持相近观点，并认为随着我国市场经济体制的逐步完善，许多可能影响财政政策效果的旧有制度，包括政治、经济、文化体制，在向新制度变迁过程中，必然会导致政府财政政策传导机制的梗塞，甚至出现政策的作用机制发挥失灵。怎样才能在转轨时期低成本高效益地运用好西方的财政政策，从而达到国家宏观调控目标？通过对我国积极财政政策的实施效果分析，寻找出部分目标效果不佳的深层次原因，以便能在目前进行的中性财政政策实施中有所借鉴，便是本文的宗旨。

二、财政政策效应的认识

财政政策作为政府调控宏观经济的手段，总体来说其政策目标与其他宏观经济政策目标是一致的，但在不同的经济背景下，财政政策的类型和目标是不同的。财政政策的总体效应则是财政政策实施效果与预期的政策目标的比较，看其结果怎么样。但在对政策效应具体分析时，必须重视政策成本这一指标，因为财政政策主要是通过财政支出和税收两大手段来进行的，政策的实施势必会影响财政收入和国家债务水平。以日本为例，二十世纪九十年代以来，为克服经济衰退执行了以扩大政府公共支出为主要手段的财政政策，尽管政策效应拉动了经济增长，但政府持续性的扩大公共支出几乎没有增加任何产出，对经济稳定所起的作用极小，而且还导致公共债务的大幅增长，使政府背上沉重的债务负担。这一点上，我国许多地方为片面追求所谓的GDP高增长，不惜大量举债搞市政工程或建设项目，不考虑项目的经济效益，最后形成财政风险，与其颇为相似。事实证明，只有财政政策的净收益大于成本，才能说财政政策效应良好。

三、影响我国财政政策效应的制度安排

在市场机制成熟的国家，财政政策效应受制度的影响较少，但作为市场经济体制正在逐步完善有着长期计划经济烙印的中国，财政政策的制度安排背景明显不同于成熟市场，在这里一些西方理论甚至失灵。如西方经济理论认为实行积极财政政策，大量的发行国债，会使利率上升，产生投资挤出效应，事实上我国的积极财政政策在利率不断下降的同时，却扩大了社会投资需求，引导了企业投资。以1999年为例，国家用90亿的国债资金作为计改贷款贴息，带动银行贷款和企业配套资金1800亿，形成20倍的资金规模。同样减税政策，在我国以流转税为主体的制度安排下，其政策效应也会大打折扣。可见，在制度变迁中的今天，很多过去制定的、且与经济社会不相适应的制度继续在发挥作用，这种滞后，将对财政政策的效果产生重大影响。具体来说，影响财政政策的制度安排有：

1.民间投资领域的制度安排。包括行业的进入与退出制度、直接和间接融资制度、税收制度等。

2.就业领域制度。包括社会保障制度、就业培训制度、失业再就业制度、优惠招收下岗人员的工商税收制度、就业观念等。

3.教育领域制度。包括教育收费制度、教育产业化制度等。

4.住房领域制度。包括福利分配制度、货币补贴制度、取消实物分房制度等。

5.农村社会保障制度、城乡分割制度、一体化制度等。

6.各经济行为主体与政府的制度安排。新制度经济学派和公共选择学派的研究表明：在一定的制度安排下容易形成各种利益主体，而利益主体的行动又会影响政府的外在的制度安排。从制度变迁角度看，制度由内在制度和外在制度主导，前者包括习惯、习俗、伦理道德、传统等，后者包括正式制度，按政治程序规定而来，作为制度制定和供给的主体，其经济人行为，容易被微观经济行为主体的影响，出台有失社会公平与效率的制度。

7.所有制结构制度。包括对国有企业给予特殊的优惠政策等。

8.其他可能影响财政政策的政治、经济制度。

四、对积极财政政策的效应分析

我国近几年进行的积极财政政策，其手段是以发行国债增加政府支出为主、结构性减税（费）为辅的，其主要目标是拉动经济增长、刺激消费、扩大内需、带动民间投资、提高就业水平同时维护社会稳定。关于积极财政政策整体效果的研究，国内经济界已经有许多文献，不管是效果显著派、还是低效、无效派，但是通过政策的实践看，中央的相机决策的财政政策，应该是果断、科学的出手，有力地促进了宏观经济的持续稳定增长，彻底摆脱了亚洲金融危机、避免了国内的经济衰退。当然，在我国经济处于制度变迁的特殊时代，财政政策的效应不可能是各个方面都十分理想，如果要说失误，政策的最不成功之处，也是笔者最大的担忧在于：积极财政政策是以牺牲环保、过度开采资源为高代价，经济增长明显存在短期行为，基础牢固性值得商榷，扣出环保、资源因素，或者投资成本（包括高额的国债还本付息代价），财政政策净收益恐怕在1%上下。

为了更加理性地总结其成败，这里再就效果不明显的三个分项目标做一分析：

1.民间投资带动效应

我国政府为了能够刺激国内民间投资，从积极财政政策开始执行至转型，主要采取了扩大公共支出的手段，期望对民间投资起到带动作用。从理论上讲，在不存在制度约束和障碍的前提下，政府的公共支出会产生一定的乘数效应，决定乘数效应大小的关键因素是边际消费倾向，边际消费倾向越大，投资乘数就越大，因此而新增的国民收入就越多，财政政策对经济增长所起的作用越明显。同样，乘数产生的另一个原因是通过政府的投资可以带动民间投资，从而使社会投资总量不断递增。就公共支出而言，理论上也有两种方式：一是靠政府发行公债直接扩大投资规模；二是政府应用杠杆支出方式，以少量的公共支出来带动或刺激民间的投资支出。这两种方式都被我国采用。由于政府直接投资属于国有单位的投资，其对国有单位的投资快速增长作用十分明显，对非国有单位的投资增长作用不显著。根据《2001年中国统计年鉴》，按所有制结构对我国的投资结构进行比较，以开始实施积极财政政策的1998年为界限，可以发现1998年之前的三年，国有单位的固定资产年平均投资增长率为10.97%，而个体经济为20.7%，其他经济成分为19.33%；1998年之后的三年，国有单位的固定资产年平均投资增长率为13.13%，而个体经济为10.47%，其他经济成分为11.2%.产生这种状况的原因在于制度的约束。在经济转型时期，中国的所有制结构虽然发生了很大的变化，但与此相适应的制度安排尚在建立，制度变迁是一个缓慢的过程，旧的国有企业的特权制度仍然继续产生作用，并对民间投资行为的扩张起到限制作用。大致来说，影响民间投资的制度安排主要有：

（1）行业准入的制度限制。这些行业包括公用事业、邮电通讯、金融保险、石油开采等。民间投资希望进入这些行业，但种种条件限制制约了其投资。据《浙江省民间投资状况分析》报告指出：市场准入的制度限制是影响民间投资的第一个因素，部门保护主义使“系统外”的企业很难参与公共建设。国家原计委研究所也指出：民间投资在30个产业领域存在着不同程度的“限进”。民间投资不足，制度的制约确实影响很大。

（2）融资制度的偏好。我国现有的直接融资制度和间接融资制度，历史上基本是为国有企业服务。信贷政策存在非国有企业歧视，中小企业贷款难的问题多年来得不到有效解决。浙江的地下钱庄的贷款利息长期大大高于国家银行的利率，但生意一直兴旺。贷款制度的歧视对民间资本大规模扩张起到了限制作用。许多民间资本逐步退出了实业投资，进入投机领域，如近年流行的温州炒房团。

因此，笔者认为我国的积极财政政策对启动民间投资效果不理想，政府完全依赖持续、大量的发公债来进行公共支出，支出项目的过于单一集中在基础设施建设，其后果是强劲拉动了生产资料的价格上涨，进而形成局部投资过热。

2.提高就业效应

实现充分就业是积极财政政策的目标之一，2003年初中央政府更是将增加就业作为首要目标。应用积极财政政策增加就业的理论依据是通过政府的大规模公共投资，一方面直接增加新的就业机会，另一方面带动民间投资、刺激消费，进而创造就业机会。由于我国城市相当部分失业是制度造成的自愿失业，比如不愿到二级劳动力市场就业，不愿从事低层次的劳动等。而积极财政政策新创造的就业机会主要集中在建筑业、服务业等劳动密集型行业，在城市失业人口不愿去的背景下，来自农村的失业大军成为了填补对象。同时，国有企业在此期间进行的“减员增效”，也加大了城市失业数量。

3.刺激消费效应

从我国制度安排上分析，城乡分割的制度安排对农村居民收入水平的增长和消费能力的提高形成了严重制约，尤其是农村社会保障制度的缺乏，严重制约了农村的消费能力，储蓄养老、防病等消费预期的不确定性，导致其消费紧缩；高校教育的高收费制度、甚至中小学的不断增长的收费制度，大大降低了居民的消费预期；近几年房地产价格严重脱离居民实际消费水平的连续高涨，更使人们的收入消费支出力下降。据“中国白领阶层过着蓝领生活”的调查报告，年收入5万元左右的江浙城市居民，根本不敢消费，未来十几年的收入大多付于房款，生活十分节俭。我国土地供应及城市安居房建设制度的脱离实际，影响了居民的收入支配能力、制约了他们在其他领域的消费，也形成了经济中的局部过热现象。以笔者分析，国家通过给公务员涨工资等提高居民收入的手段，是希望以此增加消费，进而促进企业效益的提高、解决有效需求不足的问题。但社会保障、教育收费、住房分配市场化带来的管理失控等制度安排存在缺陷，使我国的积极财政政策对消费的刺激作用有限，行业冷热不均，多数行业依然存在有效需求不足，居民的整体消费意愿不高，储蓄仍然为居民首选。

可见，财政政策的效果好坏，必须重视政策实施的制度约束。

五、对中性财政政策的几点建议

基于积极财政政策的目标基本实现，在经济出现局部过热的情况下，及时淡出扩张的政策，对宏观经济进行巩固、调整，很有必要，因为任何政策都有强大的惯性，存在时滞效应。在实行6年的积极财政政策后，转入针对局部过热、以“有保有压”为特征的中性财政政策，着重经济结构的调整和经济增长质量，是当前财政政策的取向。以笔者的认识，中性的财政政策要达到良好的效果，应从有关影响政策效应的制度安排上进行与之相适应的改革，在政策手段上多运用税收的方式，具体而言：

一是建立和完善农村社会保障制度、公共卫生体系、义务教育制度。

二是运用税收手段对企业科技创新、环保、循环经济等项目加大税收扶植力度；对资源浪费、环境污染、低层次重复建设等项目的企业进行重税。

三是放开针对限制民间资本进入的领域，积极鼓励民间资本进行高科技、环保、旅游等行业的投资。

四是及时推出物业税、加大地方政府的经济适用房的规模，切实控制房地产的投机，减轻居民的支出压力，稳定社会，提高其他领域的消费。

五是进一步推进农村税费改革和粮食流通体制改革，完善粮食直接补贴政策，稳定粮食最低收购政策、坚决控制农业生产资料价格的上涨，继续提高农民的收入水平。

六是转变城市居民就业观念、通过培训、发展第三产业、继续引导民资、吸引外资投资实业，努力降低失业人口率，创造和谐的社会生活环境。

［参考文献］

［1］黄丽珠等。2005财政货币双稳健解读［N］。金融时报。2005-01-04.

［2］尚长风。财政约束下的财政政策级效研究［M］。北京：人民出版社。

［3］王国清。财政学［M］。成都：西南财经大学出版社。

［4］马晓。财政制度研究［M］。成都：西南财经大学出版社。

［5］从明。重视研究解决当前经济运行中存在的突出问题［J］。经济研究参考。2005（1）。

［6］何乘材。积极财政政策的回顾与评价［J］。经济研究参考。2003（81）。

［7］文建东。公共选择学派［M］。武汉：武汉出版社1996.

财政研究论文篇（8）

税收之于一个国家，犹如血液之于生命。在向近代国家转型的过程中，构建具有近代意义的税收体系对任何一个政府都具有极为重要的作用和意义。一个完整意义上的近代国家税收体系必须具备公开、公正、有序、有效等诸种不可或缺的特征。所谓公开、公正，是指国家税收应具有公共事务的性质，必须得到社会成员的认可和认同。所谓有序、有效，是指国家税收体系运行时的每一环节、过程都应该依照一定的法度，即国民之意愿而行，国家税收的每一项收入、支出及绩效都要向国民有所交待，接受国民或其代议机构的核准。这些特征在技术上就体现为制税、收税、用度、审计等多种层次和制度。这种近代税收体系的建立决定于制度、经济、社会和文化等各种历史和时代因素，也是国家政权与社会中各个集团、阶层、阶级利益反复角逐、长期斗争的结果。英国之所以能够在二、三百年间由一个二流国家跃居西欧诸国之首，在很大程度上得益于它较早地建成了一个相对较完备的国家税收体系。其最大的特征就是由议会控制着整个国家税收体系的关键：征税大权。

由议会控制、把握征税权，是中世纪晚期西欧英、法、西诸国共有的现象。这是由当时重建法律和秩序，消除贵族叛乱，驱逐外敌的社会普遍需求所使然。随着时展，每个新兴的民族国家政权极欲获得更多的赋税收入，然而由于各个政府和它的国民相互作用方式不同，从而形成不同的税收制度。在西班牙，“出于对内乱的厌倦，西班牙的代议机构卡斯提尔国会将征税管制交给了王权，”在法国，由于“三级会议极欲终止法国动乱的愿望，使王室不经被统治者的同意便夺取了征税权，造就这一权力的紧张形势过去之后，这一权力却长久地保留下来”。[1](P149，147)而英国则不同，即或是在绝对主义君权达顶峰的都铎时代，英国国会尤其是下院仍牢牢地把持着征税大权，都铎君王们只能依靠其他途径开辟财源，如没收教产加以拍卖。斯图亚特王朝欲强化王权，夺得征税大权，但遭到国会的顽强抵制。在王权与国会之间所展开的复杂激烈的斗争中，征税权始终是双方争夺的一个要点。虽然历经内战、复辟等种种磨难，由国会控制征税大权的原则一直未得改动。直至1688年“光荣革命”发表《民权宣言》规定：王室在议会规定的税收之外从事征税是非法的，[2](P186)再次确定了国会的征税权。

征税是归王权还是归议会，究竟有何差别及意义呢?笔者以为大体有以下几个方面值得关注：

其一，从政体层面上看，税权的归属决定了未来国家政体的发展方向。西、法两国王权由于攫取征税大权而迅速发达起来，建立了对社会经济的全面控制，成为一种不受任何力量约束的专制王权；这两国中的等级(三级)会议，由于将财权拱手转让给王权，而使自身“成为国家机器特别是王权的赘疣。结局是可以预见的，三级会议停开了，而王权却因时移事易不再恢复会议产生前的老样子，国王摆脱了身上的紧箍，开始向专制的方向大踏步迈进。”[3](P407)道拉斯·诺斯指出“……法国国王所获得的自由的程度和其英国对手比起来是大相径庭的。这种区别在这两个国家后来两个世纪的经济发展中产生了重大的影响。”[3](P407)英国国会则因手中一直紧握征税大权，故而成为遏制王权走向全面专制的重要力量。正是这种力量使得都铎王权的绝对主义统治处于相对有限、相对薄弱的境地，使得英国国会在一次次与王权的冲突较量中逐步占据上风，不仅保全了自己的存在，而且也最终确立起立宪君主制政体。

其二，从行政管理层面上看，税权归属也是决定国家统治制度安排的重要因素。获得了征税权力的法国王权，处于直接面对众多臣民和经济组织的地位。而单凭君王及其小小宫廷是无法承担由众多程序组成的征税过程及管理事务的，从而使建立一支专业的官僚队伍和繁杂的事务机构成为自然而然之事。绝对的王权与庞大的行政官僚组织的结合遂成为16—18世纪三百年间法国统治制度安排中最为明显的特征。英国则不然，王权既无征税之权，亦就不存在维持一个庞大的中央政府和一支依赖王权的庞大的官僚组织的必要。

其三，从国家财政状况看，税权归属亦是决定税收数量、种类的重要因素。在西、法建立起王权对税收绝对控制的国度中，决定税赋数量结构的关系相对简单，即国家的需要与臣民财富之间的关系。而在近代初期，诸国争雄的军事战争是国家公共开支的最大费项，且往往具有急迫性的特征。在这种状况下，西、法诸国在决定税赋征收额度时，常常是以国家需要为原则，多多益善，必要时甚至可以竭泽而渔，以求暂度难关。如西班牙在1470年到1540年之间，国家税收狂增了22倍。[1](P149)尽管海外殖民的收益可供支配，但当时西班牙帝国税收主要是来自阿拉贡、那不勒斯、米兰特别是繁荣的低地地区。狂征暴敛之下，帝国内部矛盾必然激化。低地地区的反叛，荷兰的独立既耗费了帝国的国库，又断绝了其主要税源。为了弥补亏空，帝国虽施征用地产、转让特权、出售爵位等孤注一掷之策，以求应急，但均未奏效。帝国财政在16世纪中叶至17世纪中叶的百年期间，先后6次宣告破产，奏响了帝国的丧钟。法国王权凭借强大的官僚队伍和规模巨大的农业经济，运用包税制增加赋税以及对外借款、卖官鬻爵等各种敛财手段支撑国家财政的运行。由于教士和贵族享有免税特权，故沉重的税赋皆由市民和农民构成的第三等级来承担。结果社会内部的裂隙愈来愈大，最终导致第三等级的大规模反叛，专制帝国的大厦轰然倒坍。英国王权则处在与西、法两国全然不同的境况之中。每一笔税赋收入的数量都须与国会反复讨价还价之后方能获得，实属不易。尽管伊丽莎白女王深得国民拥戴，也不得超越成例。这位女王深知，“对于下院议员来说，牺牲他们的生命要比打开他们的钱袋容易些，所以她不得不时刻警惕地注视着政府的开支，不得不一再勒紧自己的钱袋，以致于她周围的大臣不断地抱怨、嘲笑她的吝啬。”[4](P364)

另外，西、法专制王权在征税时，往往从最易征收、最易管理的直接税，即人头税、户税、炉灶税和交通税等税种下手，不断地把以往一些临时税改为永久税，不断花样翻新地设置一些新税。英国王权则无此类幸运。在相当长的时期内，英国“更多依靠间接税而不是直接税，但它的具体特点却使人民不大怨恨。例如，英国没有象法国那么多的包税商、收税员和其他中间人；英国的许多税都是‘看不见的’(例如对某些基本产品的货物税)，或者看上去只是损害外国人(例如关税)；没有国内人头税，法国商人对这种税很反感，因此它对国内商业来说是一种消极因素；英国的土地税在18世纪大部分时间里是主要的直接税，没有任何特权阶层能免交，对社会上多数人来说也是‘看不见的’；各种各样的税都是经过选举产生的议会讨论后批准的，”[5](P100)故而不易激起社会内部冲突与矛盾。17世纪末以后，由于国家战略的调整，积极地参预大陆事务以防法国称霸，英国的税赋总额不断攀升。有史料表明，17世纪末以后，英国税赋总额与法国基本拉平，分别为1500万和1600万英镑。而当时两国国民生产总值相差悬殊，英国为6800万英镑，法国为16000万英镑，税赋各占其国民生产总值的20%和10%。表面上看，此时是英国而非法国处于国家的横征暴敛之中，当时也的确有人认为“看到英国臣民缴纳的巨额贡赋之后，应该认为生活在法国真是大幸。”[6](P440)但布罗代尔的看法则相反。他认为首先法国纳税人承担的负担未必轻于英国人，因为法国人在国税之外，尚须接受贵族和教会强加的沉重“额外”负担。其次，法国税种以直接税为主，它在政治上和行政上总是不受欢迎，而且很难增加。英国则以间接消费税为主；约占税额的70%。这种税不太显眼，容易隐藏在价格里。而英国的民族市场比法国更开放，消费一般都经过市场，间接税的收入就尤其可观。最后，将两国人口总数考虑在内(英法两国人口比例为1∶3)，以人口总数与国民生产总数相比便会发现另一种结果，即英国在人均收入方面显然领先于法国。[6](P440—441)

其四，税权的归属不同也可转化为不同的社会制度环境，对社会经济的发展施加不同的影响。西、法两国的税收制度有一个明显的共同特征，即教士与贵族不在纳税人之列，处于免税的特权地位。这种政策的产生或许有着历史传统的因素，但它的实施实质上是消除了两个潜在的对手对国家、王权的抵制与反抗，在政治上可谓是一种巧妙的安排。然而在社会及经济层面上，这种政策则造成对从事贸易、商业、工业等行业人士的歧视，从而诱导人们对从事教会、政府和军队的职业的偏好与追求；造成社会在“对政府的财政政策的反应中逐渐形成所有权结构，只鼓励那些不受国家影响也对社会没有产出的活动，而阻止个人去从事各种生产性活动。”[1](P149—150)而由商人和土地贵族所组成的英国国会，在其所奉行的税收政策中，是断不会以损害自身利益为代价的。恰恰相反，英国以税赋为核心的各种国家财政政策都是以促进工商贸易和农业的发展为目标，而后再以其利得的部分份额作为税赋，从而逐渐形成了各种较为合理的制度安排，保障和推动了对社会产出做出巨大贡献的私人所有权的不断发展。

二、公共借贷制度的确立与完善

近代初期西欧各国政府开支大幅度增长，其主要原因是战争的频繁发生、战争期限的延长和战争费用的迅速增加。由于这种战争消耗大，花钱多，所以每一方都迫切需要“钱、钱，更多的钱”——这是一句古老的格言。[5](P97)但是当时西欧各国却没有一个现存的体制能够使税入相应增加以应付新的高水平的开支。此外，在战争时期，国家不仅需要更多的钱，而且需要立刻将钱筹集起来。增加赋税，使之与支出水平相等，这个办法即使行得通，也无法解燃眉之急。如何使国家的预算最终保持平衡，这是欧洲“新型君主国”所面临的一个最大挑战。西欧诸国为此进行了无数次尝试，但很少取得成功。[7](P482)英国也是如此，自都铎时代以来，历代国王、政府都常常被不时之需所困，为尽快地筹措到急需的金钱而苦恼。例如，好大喜功的亨利八世空怀重振先祖往昔风采的雄图大志，先后数次遣兵欧陆远征，耗资巨大，但却无功而返。为了筹集空前浩大的军费，他被迫出售刚刚从修道院手中没收来的庞大教产，[8](P181—192)结果痛失为英国绝对主义王权建立强固经济基础的重大机遇。[9](P124)伊利莎白女王，如前所述，节俭度日，力图维持财政平衡，但其晚年因同西班牙作战欠下一笔巨债。斯图亚特王朝早期的两位君王在财政上更是捉襟见肘，入不敷出，与国会争斗不已，结果酿成全面统治的危机。

西欧诸国在税赋之外，为筹措金钱开辟了许多途径，如以国家税赋为抵押的短期贷款、拍卖国有土地、卖官鬻爵、以“年金”形式的长期贷款等等，但这些举措并不能满足国家需求和社会的需要。原因大致有二，一是公共开支特别是经费的需求增长太快；二是国家的信用度太低，一方面拼命借贷，另一方面为了还债就开增新税；若仍不敷需求就不惜宣布国家财政“破产”，拒付和延付贷款从而酿成社会紊乱。而解决这类问题的关键在于一个国家除了税收制度之外，还必须建立一个有效率的借贷制度，两个制度合一方为完整的近代国家财政体系。这种借贷制度的成功取决于两个重要因素：“一个是要有相当有效率的借贷机构，一个是要在金融市场维持政府的‘信用’。”[5](P98)近代第一个霸主西班牙之所以衰败，在很大程度上就是未觅得一种合理的理财之法，结果承负了一笔相当于10年至15年的税入的巨债，每年需付的利息就大大超过了政府年总收入的一半。[7](P496)继之而起的法国也是长期陷于巨额债务之中，难以自拔。只有17世纪60—70年代，柯尔贝尔大力改革，大幅削减开支，减少征税，开办借贷银行，使法国国家预算出现了难得的盈余。然而好景不长，柯尔贝尔1683年死后，路易十八便废弃了柯氏的改革措施，回到了“那种可以随他自己的意愿偿还，而不是由放债人决定何时抽回资金的贷款”的老路，[7](P496)结果法国国家负债累累，在金融市场上的信誉也大为下降，最终使其称霸欧洲的宏图大业全然落空。而在荷兰，情形则截然不同。“荷兰政府不仅可以以更低的利息借钱，而且可以借到更多的钱，”从而使荷兰在西班牙、法国和英国这类大国抗争时毫不畏惧。其原因在于荷兰政府在借钱、贷款以及发行短期公债和债券方面完全按照商业运行方式运行，绝少拖欠违约，从而使荷兰的公共信贷享有完全的信任。1655年，荷兰议会设立了一笔“偿债基金”，专门偿还公债和债券，但却不受投资者欢迎，因为“含泪收回本金的那些人却不知如何处置这笔钱，不知道如何为这笔钱再找到一个如此安全，容易生息的去处。”[7](P494)

英国政府在近代初期与西、法两国相似，长期寻找不到一种合适、合理的理财方法。例如“英国在1688年前就借国债，但都是短期借款，利息很高。付息不按期，还本更不准时，有时需借新债还旧债。总之，国家的信誉不佳。”[6](P430)而在1688年革命以后，英国建立起了一种复杂的公共借贷制度以应付大大增长的政府开支。荷兰这个当时在经济上是欧洲最先进的国家，再次为此提供了一种模式。[2](P188)1693年，英国政府与国会首次确立了采用政府长期借贷的原则。1694年4月，政府以8%的利率发行120万英镑的公债，并将认购者组成了一个被称为“英格兰银行董事公司”(即英格兰银行)的股份公司。结果大获成功，在11天内公债就全部被认购一空。[7](P500)它的第一份认股人名单是由国王和王后领衔。[2](P188、189)尽管当时英国社会对此仍存在一定的怀疑甚至反对意见，[6](P430-432)尽管“辉格党”的历史学家们没有对此给予多大的喝彩，“但是这个事件在英国历史上的重要性，实不亚于1688年事件，因为它使公共借贷有可能稳妥而经常地进行，从而给政府奠定了一种新的财政基础。”18世纪的一位英国首相诺思勋爵曾把英格兰银行称为英国的一个组成部分。“它不是作为一个普通银行在起作用”——亚当·斯密也写道——“而是作为国家的一个大蒸气机在起作用。”[2](P188、189)从此以后，英国的公共借贷体系在英格兰银行的操作下，逐步完善，逐步发展，国家的资信程度空前提高，政府发行的各种证券、公债券成为社会大投资者的主要投资渠道。不仅如此，英国小的私人投资者对国家债券也是情有独钟，踊跃认购。[7](P481)“公债的利息准时偿付，不容违约，债权由议会保证还本，这一切确立了英国的信誉，因而借到的款项之大令欧洲惊诧不已”。[6](P433)

近代初期英国金融体制和公共信贷体系的建立与发展绝非一帆风顺。18世纪20年代西欧的法国、荷兰和英国等曾遭受了一次严重的金融危机，即著名的“南海泡沫事件”。法、英两国处理这一事件显现出迥然不同的风格。在法国，政府善后处理政策不当，致使人们对这场大崩溃所造成的浩劫一直耿耿于怀，给法国政府开辟财源带来极大的困难，投资者不敢再贷款给法国政府。[7](P507)而在英国，政府凭借议会的担保和英格兰银行妥善操作，将投资者的损害减少到最低限度，并成功地维系住政府公共信贷的信任度。到18世纪30年代，英国的金融市场恢复正常，此时的英国政府债券的持有者也不愿意政府偿还其债券，“有钱的大公司及其拥有者(即股东)最为担忧之事莫过于被迫早早收回其本金”。[7](P509)随着时日发展，英国的国债、公债的数额愈来愈大。据保罗·肯尼迪统计，1688——1815年期间，英国战争总支出为2293483437镑，其中借款为670559060镑，几占总支出的三分之一。当时英国国内有一批人对此忧心忡忡，“许多英国评论家都因为国债的规模及其可能发生的后果而发抖。”[5](P102)这其中就包括诸如笛福、大卫·休谟等人，然而他们那种“不是国家毁了公共信贷，就是公共信贷毁了国家”的悲观推测未成为现实，[6](P432)相反英国再次以巨额的国债为后盾，在英、法争霸的“七年战争”中占据了上风。法国人包括荷兰人也以为英国政府负债过重，难以持久支撑，必将迅即。然而事实给予他们无情的嘲弄。英国人对自己政府依旧十分信任，继续认购各种公共债券。1782年英国政府再次发行公债，数额为300万英镑，而认购数却远远超出这个定额，达500万之多及至19世纪初，有人估算“欧洲全部公债高达380至400亿法郎，其中英国独占四分之三还多。”[6](P433)而法国公债数额仅占40亿，便不堪重负了。公共信贷已成为“英国政治的奇迹，使欧洲各国既惊讶又畏惧，”第二届皮特政府甚至自豪地宣称“这个民族的生机乃至独立建立在国债基础之上。”布罗代尔感叹道：公债“有效地动员了英国的有生力量，提供了可怕的作战武器，”它“正是英国胜利的重要原因。”[6](P433)

西方的经济史家常常将英格兰银行的创立、公债的发行和稳固以及其它金融业的变革合并称之为“金融革命”。在这场“革命”中以政府和国会为代表的英国国家政权则起到了巨大的组织、协调、保障的作用。英格兰银行虽以私人股份银行身份出现但实为国家银行，它所创置的信贷、投资、公共开支三者相互有机联系的新的金融体制，不仅仅在英国对外争霸战争中发挥出了神奇的功用，其最大的历史意义还在于构筑起一个坚固、庞大、有效的金融运作机构，为英国近代资本主义经济的迅速发展和工业革命的到来提供了基本条件。

英国国家政权功能在近代初期所发生的转变和改善是多重的，上述以税赋和公共信贷为核心的近代国家财政体制的形成只是其中一个方面。包括中国学者在内的国际学术界，对16—18世纪中叶，英国国家政权所起到的经济推动作用多有论述，如英国国会对18世纪圈地运动的法律支持和保障，英国政府对专利制度的完善与推广，英国政府对以东印度公司为代表的海外贸易殖民公司的保护和规范等等。对英国国家在近代初期社会经济发展中所起的作用的总体评估，尤其是与当时西欧诸国进行对比之后所做出的基本结论，笔者以为经济史学家克里斯托夫·格拉曼的看法较为公允。他认为商业社会色彩较重的荷兰是沿着将国家政府的权力降低至最小限度的方向发展；在绝对主义专制色彩较重的欧洲大陆国家的政府，则以国家利益与封建王朝的利益以及对财政的关心作为国家经济政策的重心；而在英国，政府将私人利益与公共利益并重，从而使英国国家政权与百姓之间取得了一种也许比其他任何国家都更为协调的关系。[7](P448)

【参考文献】

[1]道格拉斯·C.诺思.经济史上的结构和变革[M].北京：商务印书馆，1992.

[2]阿萨·勃里格斯.英国社会史[M].北京：中国人民大学出版社，1991.

[3]马克yáo@①.中西封建社会比较研究[M].上海：学林出版社，1997.

[4]尼尔.女王伊丽莎白一世[M].北京：商务印书馆，1992.

[5]保罗·肯尼迪.大国的兴衰[M].北京：世界知识出版社，1990.

[6]布罗代尔.15至18世纪的物质文明、经济和资本主义：第三卷[M].北京：三联书店，1993.

[7]卡洛·M.奇波拉主编.欧洲经济史：第二卷[M].北京：商务印书馆，1988.

[8]王晋新.都铎王朝对教会地产的的剥夺及其历史意义[J].历史研究，1991，(2).

财政研究论文篇（9）

【正文】

从制度和法律层面上先行财政风险控制上存在的问题主要在于：

现行财税体制未能完全适应社会主义市场经济的发展的需要。我国现行的财政体制许多都是计划经济时期或者过渡时期的产物，已经不能完全适应社会主义市场经济不断发展的需要，财政体制缺陷已经成为构成地方财政收支风险的主要因素。当前我国财政税收体制存在的弊端主要表现在以下几个方面：

一是现行的分税制存在过渡性的缺陷。如中央与地方的事权划分尚未明晰，造成地方财政支出随意性大、约束性不强、支出规模难以控制；税收返还未能有效调节地区间的财力分配不公和公共服务水平差距，地区间财力差异有扩大趋势；中央与地方的税种划分办法不尽合理，地方税种增收空间狭窄，抑制了地方财政收入的健康增长等等都加速了地方财政风险的形成。

二是财政支出结构未能得到有效的优化调整，与公共财政的要求存在差距。地方政府主导的投资项目，政府虽然不是作为投资主体，但承担了大部分投资资金的筹措功能。在现行的财政体制下，地方政府实际拥有的有限财权，是很难支撑大规模的投资需求的。对地方政府而言，如果投资行为不受约束，其投资范围越广，资金缺口越大，在缺少合法融资渠道的情况下，通过各种方式集资、担保所带来的隐性债务就越多。又由于地方政府融资的隐蔽性，很难对其行为加以约束。因此，对目前地方政府的各种融资方式加以规范化显得非常急迫，在条件成熟的地区，允许地方政府发行市政债券，以解决它的资金缺口问题。当然，还要做好相应的立法工作。

三是地方政府融资管理体制存在缺陷,缺乏相应的偿还机制和领导决策失误责任机制。一是地方政府融资缺乏举债的总体规划，对投资项目缺乏科学的论证，导致“无效工程”、“首长工程”、重复建设工程等大量出现。其次是地方融资多处开口，分散管理，融资决策主体、偿还主体及投资失误的责任主体都不明晰，加之少数领导片面追求政绩，短期行为严重，使地方财政陷入被动投资的局面，积重难返不能自拔。三是地方融资运作缺乏一个相对独立的政策性金融机构为依托，致使融资总量失控，影响了政府对融资的综合平衡控制力度。

缓解地方财政困难，防范财政风险，需要中央和地方政府、各级财政部门的共同努力，我认为应当从以下方面解决问题：

一、完善分税制。“我国现行分税制是过渡性的、不彻底、不规范的分税制，是当前地方财政矛盾加剧的根源所在。”就目前的地方财政困难而言，我们应该重点在以下两个方面进一步完善分税制的财政体制：

1、要正确理顺中央与地方的财政关系。要科学合理地界定各级财政支出范围，逐步做到中央政府与地方政府各负其责，对于共同事权，也要以规范的方式确定下来；在收入方面，也要适当调整中央与地方财政的收入范围；在管理权限方面，可适当下放，让地方政府有权管理、调整新开征地方税种，如对一些不影响国民经济全局的地方小税种逐步由地方立法，报国家备案。

2、要建立规范的中央对地方的财政转移支付制度。必须打破现时既得利益格局，将增量分配和存量分配统筹考虑，本着既要有利于促进经济发达地区继续保持较快的发展势头，又要扶持经济不发达地区的发展原则，合理确定各地的支出水平和转移支付数额，以解决和缩小各地财力的差异，尤其是对于贫困山区更要实行政策倾斜，加快贫困地区经济发展。

二、创新支出机制。当前，我国大部分地区仍然处于“吃饭财政”的格局，政府职能范围界定不清，收支矛盾比较突出。因此，尽快建立一个结构合理、管理规范、约束有力、讲求效益的财政管理机制的需要已显得尤为迫切，这也是社会主义市场经济对公共财政的基本要求。所以我们必须做好以下几项工作：

1、按照公共财政的要求，加大支出结构调整力度，规范分配秩序。各级地方政府部门要以当前的机构改革为契机，按照市场经济所决定的公共财政方向重新界定财政的供给范围，坚持“有所为，有所不为”的原则，对一般竞争性、经营性领域和可以利用社会资金发展的事业，财政资金要逐步退出来，对某些经营性事业单位的财政拨款也要大力压缩，从根本上减轻地方财政支出压力，从而集中资金保证公共支出的需要。

2、加强对部门和乡镇投资的监管。要研究建立部门和乡镇投资项目报告备案制，财政和计划部门要加强监督和管理，项目资本金不到位和超出部门、乡镇财力许可，负债偿还计划不落实的项目，要停止或暂缓实施。

三、进一步规范地方政府债务管理。建立严格的项目债务责任制。要以规范的形式明确地方政府领导和有关部门负责人应承担的管理和偿债责任。要将偿债责任列入责任人工作目标考核内容，未完成偿债任务的，工作目标考核不应合格。对放弃职责，放松管理，致使项目失败，偿债发生困难的各级责任人，要给予处分，对造成重大损失浪费，甚至利用主管项目之机违纪违法的，要追究其法律责任。同时，“要建立追究历史责任制度，对因工作调动、退休等原因离开该工作岗位的政府贷款第一责任人和工程项目的直接责任人，如发现是因其当时决策违反规定，造成重大损失浪费的，仍应当依法追究其历史责任。”

四、建立债务清偿机制。各级政府要结合财力情况，通过年度预算安排、财政结余调剂等途径，建立财政偿债专用资金，专项用于各种政府债务的偿债。偿债资金一旦建立，就应保持其稳定性，年度预算安排要作为固定支出项目，每年都应有所增长。对有经济效益和偿还能力的项目，财政部门应对其经营效益情况进行监控，督促项目单位制定并落实偿债计划，按月将偿债资金汇入财政部门专设的偿债资金专户，统一由财政部门负责还贷付息。

五、设立财政风险准备金，建立财政风险预警机制。地方财政可以考虑专门建立一笔稳定可靠的、逐年延续的财政风险准备金。在财政经济稳定时期，地方政府可以按一定的比例将财政风险准备金投资到一些风险少的投资领域，使资金不断增值，在财政经济不稳定时期，专门用于化解财政风险。同时建议中央及时制定和出台一套完整的财政风险预警机制，科学合理地制订各项财政风险监控指标，对财政经济的运行进行全方位的、全过程的分析、预测和监控，以便及早发现问题和解决问题。同时债务被认为是财政风险预警机制的核心对象：界定债务以确定债务的外延，使研究对象具体化，其中关键是确定政府的责任边界，同时要增加统计数据和技术支持。

【参考资料】

1、刘溶沧，赵志耘，《中国财政理论前沿》，社会科学文献出版社，1999年。

2、吴厚德，《略论财政风险及其防范》，中国财政学会，《财政研究》，2001年第3期。

财政研究论文篇（10）

财政收回原中国建设银行代行的基建财政财务管理职能后，财政部门根据基建财务管理涉及领域宽、政策性强、技术要求高、延伸面宽的特点，结合本身熟悉财务管理的优势，在增强基建领域的宏观调控能力，强化基建财务管理方面采取了一系列措施，如改革了基本建设经营性资金管理办法，改变了过去以计划代预算的办法，简化了资金拨付程序，强化预算约束等。各有关主管部门也积极加强基建财务管理和项目管理，努力降低建设成本，提高投资效益，认真做好国有建设单位年度财务决算的编审工作，加强财务监督。目前，财政部门暂按预算级次实行中央和地方两级管理基建投资和财务，其中中央级财政投资项目的资金委托项目所在地的经办建设银行办理结算业务，其财务监督管理由财政部驻各地的专员办事处负责，地方投资的建设项目的资金和财务管理，由地方财政部门负责。在各级财政部门的努力下，基本实现了基建财政财务管理职能、业务管理工作运转的平稳过渡。但是目前的管理体系同社会主义市场经济的要求相比还有相当的差距，还有许多待完善的地方。财政基建财务管理工作在某些方面滞后于经济的发展，突出表现在投资领域中存在一些问题：

1、新开工项目过多，投资规模大。投资规模应同国民经济的发展相适应，应控制在国家财力所能承受的范围之内。但在现行投资体制下，出于利益机制驱动，一些部门和单位，千方百计上项目，扩大建设规模，再加上审批制度不健全，导致新开工项目过多，甚至有的低水平、重复性建设项目也能蒙混过关。据统计，从1991年到1995年，全国基建投资规模年均递增31％，超过同期国民经济年均递增12％的水平，大大超过了国家财务所能承受的能力。

2、建设资金不落实，投资缺口大。在大上基建项目的同时，基建资金不足却是摆在建设单位面前的棘手问题。有的基建项目是在资金来源不落实的情况下仓促上马的，项目开工后基建资金迟迟不能到位；有的项目则是受建筑材料、设备价格、人员工资等市场因素变化，加上建设期间工期延长，不可预料的地质、地形等情况，工程建设所需资金超出预算的范围；有的项目一开始就搞“钓鱼”工程，钓到多少资金就建多少，钓不到就摆在那里，处于半建半停的状态，人为形成“胡子”工程，“半拉子”工程。

3、概预算审查不严，三超现象严重。投资领域内普遍存在“三超”现象，即建设项目概算超计划、预算超概算、决算超预算。“三超”现象形成主要有以下原因：一是有的建设项目不是严格按批准的可行性报告开展设计工作，编制设计概算，甚至有的设计部门为能多收设计费人为抬高设计概算，使编制的概算一开始就超计划；二是人为压缩概算。有的建设项目开始申报时为能申报，争取上项目，或为减轻税费负担，人为压缩概算、预算，一旦项目批下来，又把摊子铺大；三是概预算审核不严。由于某些管理方面的原因，工程的概预算审核不严，或是审而不调，对有的建设项目概预算应做调整的不及时调整或不调整，使实际施工远远超出原定的概预算。

4、基建投资成本高，投资效益差。目前施工管理普遍不严，施工质量差，建设过程中损失浪费严重，加上基建单位的财会人员素质低，会计核算、成本核算弱化，而伸向建设工程的收费项目越来越多，标准越来越高，一个项目下来，各项税费开支占总投资的30％左右。有的项目的基建资金很大一部分是通过贷款来的，投资期的利息负担很重，建设成本过高，资产交付生产部门后效益往往不理想，有的重点建设项目成了重点浪费项目。

5、基建资金分散，财政可控性差。改革开放以来，随着计划经济向市场经济过渡，投资领域出现了投资主体多元化、投资资金来源多渠道的局面，其中属于财政性的资金但由其它部门、单位掌握和支配的资金越来越大，相当一部分资金脱离了财政预算管理的轨道，不少的部门、单位利用自己支配的资金大搞基本建设，大量的基建资金没有按照基建程序来管理，基建资金的源头失去控制，对基建投资规模膨胀起了推波助澜作用，对整个投资计划冲击很大，不仅不利于财政监督，而且分散了有限的财力，降低基建投资的整体效益。

二、产生问题的根源分析

基建投资领域存在以上各种问题，同我国现行的投资体制和社会主义市场经济未完全建立有着密不可分的联系，究其原因主要有五个方面：

1、投资体制不健全，机制有缺陷。理论研究和基本建设实践证明，一个科学的固定资产投资决策体系要由三个因素组成：一是行政约束机制，二是利益驱动机制，三是风险约束机制。这三个机制缺一不可。而目前我国投资体制，应该说风险约束机制没有真正形成，一项投资，在大多数投资者心目中，仅仅着眼于利益，而不注意风险，因此全国范围内形成投资冲动，争上项目，造成基建投资规模膨胀。

2、考核制度不完善，领导工程多。我国这几年投资体制改革，包括目前推行的项目法人责任制，都只停留在决策后的实施阶段，没有对项目决策阶段的责任问题真正涉及到，造成责任制的奖励和惩罚措施不对称，而且即使有责任制，也没有将基本建设投资、生产、经营联为一体，对投资的改换往往脱离开对生产经营的改换而单独进行。由于决策阶段责任不明，加上目前干部的考核制度存在某些方面的弊端，有的领导出于树政绩、树形象考虑而盲目决策一些项目，或为争取部分上级资金上了些可行性研究差的项目，资金虽争取到了一点，但却给地方财政带来了沉重的包袱，毕竟大部分基建资金须由地方政府筹集，花费大量的人力、物力、财力却难以取得应有效果。因此，投资效益的问题在投资领域少有人问津。

3、预算约束不严，资金到位率差。基建预算是保证投资计划按时、按质、保量完成的重要手段，主要包括基建支出预算和施工图预算。目前投资领域中集中体现为预算约束不严，基建资金到位难于达到施工进度的要求，其中自筹资金到位不足尤其突出，往往是财政资金用完以后，项目就停建。不少财政困难的县市，财政基建资金集中在年底一次性拨，造成有的项目建设资金得不到满足，而有的项目则资金闲置，财政宏观调控的力度弱，有的县市财政对上级追加的基建预算限于财力被挪用的现象屡见不鲜。在建设过程中预算往往得不到有效执行。

4、机构建设滞后，财务管理弱化。财政收回职能后必须配备相应的机构和人员，积极开展基建财务管理工作。目前的状况是不少的财政部门尤其是县市级财政部门人员机构建设滞后于管理的需要。以赣州地区18个县市为例，据统计，只有8个县财政部门设立了专门的管理机构，并且都是与预算部门合署办公，其人员由预算部门的人员兼任。从人员的业务素质看，除个别县调入专门人员外，其余的原来都未涉及工程建设方面的业务；从各县市开展的工作看，除个别县市业务开展比较顺利外，不少的县市基建财务管理工作仅局限于拨付预算资金，编报会计报表，不能有效担当起管理基建财务的职能；从建设单位看，负责基建管理的人员不熟悉基建程序，对基建会计、财务核算比较陌生，财务管理混乱，有的地方基建财务管理工作处于无人管的状态。

5、制度不够健全，管理不够规范。财政收回职能已有两年，但在投资领域中并没有制定出一套比较规范、完整的制度，大部分仍沿用当时中国建设银行代行职能的制度，针对目前的实际情况，不少的制度已不适应社会主义市场经济发展的需要。另外一些部门、单位的法规、文件和财政有关法规、规定有冲突和矛盾，各主管部门和单位为维护本部门、本单位的利益各行其是，给管理带来很大的难度。各级财政部门基建财务管理工作，由于缺少统一规范的制度指导自己的工作，都处于一种摸索前进的过程，业务工作开展被动。

三、构筑基建财政财务管理体系的设想

财政部门作为基建财务的主管部门，应从深化改革入手，加强制度、业务、机构队伍建设，逐步形成以提高投资效益为中心，基建财务管理以资金管理为中心，按照“制度办法统一、管理要求统一、拨款方式统一、会计核算统一”的“四统一”要求，实行由建设项目所在地的财政部门统一管理中央和地方投资建设项目资金和财务，避免机构和管理重复，适应社会主义市场经济的基建财政财务管理体系，指导各级财政部门基建财务管理工作。这一体系主要应包括以下几方面的内容：

1、规范财政职能。建立新的基建财务管理体系，首先是要按建立社会主义市场经济体制目标的要求，规范财政管理基建财务的职能。根据基建投资的特点，财政管理基本建设的职能应包括：

第一，强化宏观调控，参与投资计划研究。财政作为市场经济的重要调控手段，要通过管理基本建设投资，参与投资计划研究，实现对资源的优化配置，促进经济发展。实施宏观调控职能，一是搞好投资规模总量控制；二是要制定好一定时期的投资重点，产业政策；三是要制定和实施政府的投资、融资改革，引导资金按市场的要求优化配置；四是立法建制，规范新的管理模式。

第二，拨付配置基本建设资金。把有关的资金配置到基建项目上去。

第三，搞好财务管理，包括制定和实施基本建设过程中的财务管理制度，确定各种收费开支标准，进行项目建设成本控制，开展效益评价。

第四，实行项目监督管理。包括参与前期研究和招投标管理，对项目工程概预算、决算进行审查，搞好国有资产移交，对社会中介机构业务实施监督。

总之，通过规范财政职能的目标是要实现对项目建设全过程的财政财务管理。

2、强化预算约束。确立新的基建财政财务管理体系，必须加强基建预算管理，强化预算约束，严格按照《预算法》的要求办事。一是要建立计划和预算相结合的制度。财政部门应加强同计划、城建等部门的协调，共同搞好投资计划的制订，防止以计划代预算，重计划轻预算等情况的发生，切实建立计划和预算相配合和制约的机制。二是财政用于基建的支出要统一口径，归口管理，加强监督，防止用款单位将单位经费和建设费用混用，人为造成本部门内部多口管理和项目资金来源复杂化，逐步向项目预算过渡。三是要把其它的基建资金、各专项建设基金逐步纳入财政预算管理，对投资规模和投资总量实施宏观调控，保证建设资金及时到位，专款专用，在财务许可的情况下，按照“保证重点，兼顾一般”的原则，合理确定支出预算，并对支出预算执行情况进行监督检查，以及根据需要及时调整预算。

3、严格资金管理。资金管理是财务管理的核心，必须建立统一规范的资金管理办法管理基建资金，实行源头控制。一是要建立资金审查和专户存储制度。凡对投资资金来源不落实，来源不合理或属重复性、低水平建设的项目，财政部门应协同有关部门一起，严格控制，计划部门不得下达投资计划，财政部门不安排预算，城建部门不发给开工证。对末经批准擅自上项目的要按违纪处理，严格查处。基建资金应实行专户存储。按照基建程序管理的要求，对属于财政性的资金必须纳入财政部门在银行开设的“基本建设资金专户”，实行专户存储。包括预算内基建拨款、预算外用于基建的资金、用于基建的各专项事业费、纳入财政预算管理的专项基金。由财政部门负责统一管理和会计核算。其它的基建资金、银行应定期向财政部门报送有关的财务会计报表，共同搞好基建资金的管理。二是规范资金拨付程序。财政部门应制定相应的资金拨付办法来规范资金的拨付。建设单位按规定的程序每月向财政部门报送用款计划，请领资金。财政部门应根据批准的投资计划、支出预算、施工进度逐期拨付建设资金，保证资金及时足额到位。上级财政部门补助下级财政的基建资金可采取划转预算或划转资金形式，保证一些财政困难地方的基建资金及时到位。三是建立考核和奖励制度，监督检查资金的使用，评价建设单位的财务管理。

4、强化项目管理。基建项目管理是财务的重要内容，也是一个难点，要求的技术性、专业性高。针对财政部门现有的人员力量，必须建立财政管理和社会中介机构办理相结合，以财政部门委托业务性强的业务给中介机构办理的管理模式，对建设项目实施事前、事中、事后管理。

事前管理：一是要积极参与项目工程立项、设计审查、招投标等管理工作，这是实施财政监督，加强项目管理，管好用好资金的前提；二是建立项目档案，掌握一些必备的基础资料。

事中管理：必须坚持“四按”拨款原则保证资金用到实处。