突发事件处理流程篇（1）

中图分类号F123.16；C931 ［文献标识码］ A ?眼文章编号 1673-0461（2012）07-0024-05

一、引 言

非常规突发事件是指前兆不充分，具有明显的复杂性特征和潜在次生衍生危害,破坏性严重，采用常规管理方式难以应对处置的突发事件[1]。近年来，我国非常规突发事件发生频繁：2003年SARS蔓延；2005年禽流感发作；2008年发生震惊世界的特级“汶川”大地震； 2009年HINI流感遍布全球；2010年发生“玉树”地震及大连油管爆炸事故等等都严重威胁着我国的经济发展和人民的正常生活。2007年11月1日起开始实施的《中华人民共和国突发公共事件应对法》，根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类[2]。根据非常规突发事件的概念可知，各类事件都具有发生突然、波及范围广、危害程度大等特点，因此需要及时进行处置。并且非常规突发事件的发生并非单一，经常伴有次生和衍生灾害的发生，如2005年吉林石化分公司的爆炸产生的事故发展成为污染松花江的环境污染事故，最后影响到俄罗斯，成为跨国环境污染事故[3]；2008年5月12日汶川强烈地震使山体崩塌，形成泥石流，堵塞河道形成堰塞湖等。这些事件影响效果也不亚于源事件，也应密切关注。

近年来对非常规突发事件的研究越来越多，无论从理论角度还是从实践的角度都有了一些成果，Merle Jacob[4]研究表明，对非常规突发事件发生机理的认知将极大地影响非常规突发事件的处理和控制效率，认识其次生、衍生事件之间存在的关系也将有助于我们构建有效的应急管理模式。文献[5]认为应急响应在连续时间线上由三个不同的阶段组成，分别是：事件发生前的准备阶段，包括为事件发生所做的计划、培训等；事件发生时的处置阶段，主要指经过响应对突发事件进行消减直至消灭；事件发生后的整理工作，包括整理文件资料、重建修复等工作。Rui Chen等人认为在每个阶段的生命周期都包含五个要素：工作流、资源、信息、决策和响应。在实施过程中，资源的有效合理的分配对非常规突发事件的处置也起到了至关重要的作用。在应急管理中经典的资源选址研究包括P-median、P-center问题[6]和覆盖问题[7]，主要集中在突发事件发生时救护车的选址或交通遇到困难时的路径选择问题，在此之后，又有很多学者将模型进行改善，使之能更有效的应对非常规突发事件。国外学者Sheral,i H.D.[8]针对同一个服务区内可能会同时出现两起或多起突发事件从而造成应急设施不能满足救助需求的情况提出了“救助的机会成本”概念，并在此概念基础上建立了救助车辆布局模型以实现“机会成本最小”；Jamil[9]等人综合运用排队论建立了考虑时间分布的资源布局模型。在流程模型方面，Sunjae Lee[10]等人提出了一种状态驱动法(state-driven approach)，将面向服务的业务流程与业务规则合并， 是对BPEL4WS（Business Process Execution Language for Web Services）流程的一种补充。Petia Wohed[11]等人研究了UML（Unified Modelling Language）控制流程的基本模式，并将其与YAWL (Yet Another Workflow Language)进行比较等。考虑到处置非常规突发事件的时效性和动态性，本文将基于能力的分配（Capability Based Allocation）模式[12]融入到多事件实施应对流程中，建立基于能力分配的多非常规突发事件实施流程模型，从而达到处置时间缩短、降低成本的目的。

本文的结构安排如下：第一部分对实施应对的活动基元进行描述，建立相关活动要素基元模型并识别其关联关系；第二部分将基于能力分配的思想引入非常规突发事件应对活动中建立非常规突发事件基元实施流程模型；第三部分用实例对该流程进行分析，证明其可行性；第四部分对文章加以总结。

二、相关活动要素形式化描述

1. 人员分配过程涉及的活动要素

在非常规突发事件应急实施流程中包括几个关键活动要素：到达、分配、执行、完成、退出。见图1：

图1 突发事件应对过程图

在执行过程中由于某种原因也可能导致行动的中止或失败，见图2：

图2 补充的突发事件应对过程图

2. 相关活动要素基元描述

基元[13]是指系统中不可再分的，最小的独立的实体。在应急管理领域中，活动基元用来表示应急救援实施过程中能够实现一定活动目标或达到一定目的，能够改变客观事物系统的状态，在管理范畴意义下不可再分、不变的最小活动单元。在非常规突发事件中经常伴有次生和衍生灾害，因此本文将分配活动基元用如下三元组表示为：

突发事件处理流程篇（2）

我国有55个少数民族，各个民族在风俗习惯、宗教礼仪、生活方式等方面都存在一定差异，加上流动人口本身就处于文化冲突的中心，他们在个体的习惯上不仅遵循着原来所属群体的行为规范，而且又必须遵循现在所属群体的规范，这就使得这些少数民族流动人口更容易产生宗教礼仪、文化价值观等方面的误解或矛盾，爆发冲突事件。再次，社会政治保障机制的不完善也是诱发少数民族流动人口突发事件的重要因素。尽管我国大力推进社会保障制度，但目前对户籍不在当地、从事个体经营或在一些私营企业务工的少数民族流动人口的社会保障工作还难以全面实施，这就使得他们在医疗保障、失业保障、子女入学、购房入户等方面遇到很多困难，有时甚至受到一定的社会歧视和排斥，容易在心理上产生偏激，形成社会冲突。

二、风险管理相关基础理论综述

最早提出风险概念的美国学者海恩斯在其1895年出版的著作《RiskasanEconomicFactor》中写到：“风险一词在经济学和其他学术领域中并无任何技术上的内容，它意味着损害或损失的可能性”。通常来讲，风险就风险损失而言包含三个要素：风险因素、风险事故以及损失。这可以看作是一种广义的风险定义。而狭义的风险是指客观存在的，在特定情况下、特定期间内，某一事件导致的最终损失的不确定性。1931年美国管理协会首先提出“风险管理”的概念。对风险管理的系统研究以梅尔与赫尔奇斯《企业风险管理》、威廉姆斯与汉斯《风险管理与保险》的出版为标志。后者指出风险管理是通过对风险的识别、衡量和控制，以最少的成本将风险导致的各种不利后果减少到最低限度的科学管理方法。此后，对风险管理的研究逐步趋向系统化、专门化。美国国防部认为，风险管理是处理风险的行为或实践，它包括风险计划、估计辨识和分析风险区域、制定风险解决方案、监督风险事件以确定风险评估值的变化，并且归档整体风险管理方案。我国学者陈秉正认为，风险管理是通过对风险进行识别、衡量和控制，以最小的成本使风险损失达到最低的管理活动。

许瑾良认为，风险管理就是应用一般的管理原理去管理一个组织的资源和活动，并以合理的成本尽可能减少灾害事故损失及其对组织、环境产生的不良影响。由上可见，风险管理的最终目的是为了降低、减少甚至是消除风险损失；风险管理过程通常包括风险的识别、评估、处理及善后总结等几个基本环节。全面风险管理（ERM）出现于20世纪90年代中后期的欧美国家。它是现代风险管理理论的最新发展，是一种以先进的风险管理理念为指导，以全球的风险管理成就、全面的风险管理范围、全程的风险管理过程、全新的风险管理方法、全员的风险管理文化、全额的风险管理计量等全面的风险管理理论为核心的一种崭新的风险管理模式。目前已成为金融、电信等许多高风险行业研究的热点，它是保证管理活动持续发展和竞争优势的最重要方式，也体现了风险管理的发展趋势。

三、对少数民族流动人口突发事件全面风险管理体系的分析

少数民族流动人口突发事件具有不确定性，而全面风险管理的核心是用系统的、动态的方法进行风险预防和控制，以减少其中的不确定性。这就为少数民族流动人口突发事件引入全面风险管理理论形成很好的契合点。全面风险管理不仅可以使管理主体（公安机关或民族、统战机构）、管理者个体建立风险意识，重视少数民族流动人口问题，防患于未然，而且其强调在各个阶段、各个方面实施有效的风险控制，形成一个前后连贯的管理过程。从宏观上讲，这一过程主要包括风险管理环境体系、风险管理目标体系和风险管理流程体系三个部分。

（一）少数民族流动人口突发事件风险管理环境分析

风险管理环境体系是全面风险管理的生存基础和坚实平台，全面风险管理的其它体系和要素都是在风险管理环境体系这一平台的支持下运行的。少数民族流动人口突发事件的风险管理环境主要包括“硬件环境”和“软件环境”两大方面。硬件环境主要是对少数民族流动人口管理的资源设施配置；软件环境主要是指对少数民族流动人口风险管理的人文环境。少数民族流动人口突发事件风险管理的硬件环境主要包括：预防突发事件和各少数民族宗教习惯等方面宣传资料的充足程度、质量及普及程度；突发事件发生时相关处置工具的装备情况，如防范装备（防护服、盾牌等）、交流工具（喊话的扩音器、通讯对讲机）等；针对少数民族人口进行宣传或处理的少数民族人员（民警）或会讲相应民族语言的人员配置情况，还有其他一些资源的供给，如视频影像资料的配备宣传、少数民族相关知识网站的开设等。

少数民族流动人口突发事件风险管理的软件环境包括管理文化与制度规定、管理组织、相关管理人员的教育培训等几部分。风险管理文化与制度规定是少数民族流动人口突发事件实施全面风险管理的重要支撑，主要是通过各种宣传渠道进行推广。如通过与社区、工厂企业合作的方式，对少数民族风俗习惯、宗教礼节进行适当宣传，对少数民族工人、商人进行人文关怀，使其充分感受到民族大家庭的温暖；通过制定相关针对少数民族人口的制度，使得民警增强民族意识，保护少数民族流动人口的合法权利。风险管理组织是实施风险管理的组织保障，通常情况下，其主要包括组织机构、管理体制和领导机构等。

少数民族流动人口突发事件风险的预防、化解以及处理不仅仅是依靠某个公安局或某个领导的高度重视和相应处理，而是需要一个专门的风险管理机构来执行。这个机构应该建立一套常设的机构和联络人员，组建高效率的突发事件管理小组，防范突发事件的发生，并在出现突发风险事件时进行应急处理。管理的领导机构可由公安系统和民族委员会、统战部门的相关负责人共同组成，下设各个社区或派出所联络人员（通常为少数民族或了解相关少数民族的人员）。风险管理人员的教育培训是风险管理科学化和常规化的重要保障。通过对风险管理组织机构中的人员进行针对性教育培训，使领导机构明确宏观预警和指挥处置策略，使相关人员掌握风险预防和相关处理的具体方式方法。这样可从不同角度，对少数民族流动人口突发事件中的风险管理发挥各自职能。

（二）少数民族流动人口突发事件风险管理目标体系分析

目标体系的建立是全面风险管理的出发点，是实施风险管理流程的前提。因此，少数民族流动人口突发事件风险管理目标的制定是其风险管理的第一步，也是管理过程的重要平台基础。少数民族流动人口突发事件风险管理的目标依据管理范围和区域可分为总体目标、具体目标和个体目标。几乎所有风险管理的终极目标或理想目标都是不出现风险或没有风险，少数民族流动人口突发事件的风险管理也是如此，所以在制定总体目标上，要根据各个地区少数民族流动人口的构成情况和当地政治经济发展特点进行综合考虑，以期实现科学化；而具体目标就是根据某个社区或派出所辖区的人员构成及社区情况，制定出更加深入、可行的目标；个体目标就是针对所在辖区的某个少数民族流动人口、或某个具体地点出现何种突发事件进行细化的管理目标预案，要具有可实现性。在构建好风险管理目标体系后，还需要针对各地公安机关和少数民族分布的实际情况，用定性与定量相结合的方法，建立起相应的考核标准、激励机制等考核制度，从而为实现风险管理目标提供有力支持。

（三）少数民族流动人口突发事件风险管理流程体系分析

少数民族流动人口突发事件的风险管理流程同其他风险管理过程一样，通常是由风险识别、风险评估、风险处置和风险善后审视等四个过程构成。

1.风险识别。

风险识别是风险主体对所面临的风险以及对潜在风险加以判断、归类和鉴定性质的过程，即是了解“有哪些风险”及“这些风险产生的条件和原因”的过程。少数民族流动人口突发事件的风险识别过程首先要对各种风险是否存在进行判断，分析产生风险的原因，然后对风险进行分类，建立风险目录摘要，进而形成少数民族流动人口突发事件风险数据库。在风险识别过程中，风险种类也可以按民族类别、突发事件区域等进行分类制定。在风险识别的具体操作方面，可组织专业人员借鉴风险分类树的思路，以战略制定、流程规划和业务活动为出发点，自下而上、由内到外地对各类潜在风险因素进行全方位梳理，形成少数民族流动人口突发事件详细目录清单，并进行风险事件排序。之后，建立少数民族流动人口冲突事件的操作风险分类树，并不断进行动态调整，优化改进对其风险的识别功能。

2.风险评估。

风险评估主要是估计、预测风险发生的概率和损失程度，掌握“风险出现的可能有多大”和“风险有多大危害”的过程。通常根据不同情况运用风险发生的可能性和产生结果的程度两个维度进行定性定量分析，然后通过风险评价矩阵决定出风险级别，再根据风险级别启动相应的风险应对措施。少数民族流动人口突发事件风险发生的可能性可分为几乎肯定发生、很可能发生、有时会发生、很少发生和极少发生等5个级别，对此分别给予5、4、3、2、1的分值；而结果的损失危害程度及相关表现也可按5级评定，然后排列出少数民族流动人口突发事件风险评估矩阵，根据风险级别的计算公式（风险=程度×可能性），确认相应的风险级别。

3.风险处置。

少数民族流动人口突发事件的风险处置是在对可能遇到的风险因素与风险事件进行识别、评估的基础上，提出风险应对策略与方法并进行处理的过程，是“采取什么措施处理风险”的过程。根据风险评估的情况不同，风险处置策略可以采用风险降低、风险转移、风险控制等。在少数民族流动人口突发事件风险评估矩阵表中，对发生可能性较大、且后果危害程度较重的突发事件风险（分值15以上的重大风险），则果断采用风险控制和风险降低的策略；对一些发生可能性较小但后果严重、或可能性较大但后果中度的风险（分值大于10的重大风险），通常采取风险控制、风险降低和风险转移的策略；而对发生的可能性大但危害程度较小、或可能性小且危害程度中度或轻微度的风险，则可以采用风险降低、转移策略。但不论是采用哪种策略，都要充分考虑风险的连锁反应和扩散性。

突发事件处理流程篇（3）

1铁路突发事件应急处理机制的含义

1.1铁路突发事件是指国内突然发生的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病，造成或者可能造成社会公共健康严重损害，并有可能借铁路传播的事件;铁路车站、列车发生3人以上集体性或者有死亡的食物中毒事件;铁路单位内部发生的3人以上集体性职业中毒、食物中毒、传染病爆发流行事件。

1.2铁路突发事件应急处理机制是指铁路预防、控制突发事件的各种制度保障以及运行程序的总称。具体应包括组织保障、预警、预防和应急准备、信息报告、应急处理和监督管理机制。根据突发事件牵涉面广，不明因素多，控制难度大的特点，建立健全铁路突发事件应急处理机制才能最大程度地减低突发事件产生的可能和危害。

1.3铁路突发事件应急处理原则应坚持统一领导，分级负责;依法管理，快速反应;条块结合，路地联控;依靠科学，加强合作的基本原则。铁路是全国大联动的运输行业，呈走廊式分布，系统内部工种设置复杂，管理以铁道部、铁路局、分局、站段纵向管理为主，因此坚持政府统一领导、铁路逐级负责，实现内外全面控制是非常关键的。

2建立铁路突发事件应急处理机制的几点看法

2.1建立有效的组织管理体系正是由于突发事件的严重性、危机性以及政府履行公共卫生管理职能的要求，必须建立一个在宏观层面上指挥、决策、调度、协调权威性高的组织主体。铁道部、路局、分局要在国务院、各级地方政府的领导下成立铁路突发事件应急处理领导小组，日常工作由铁路卫生主管部门负责，根据突发事件波及范围、性质和管辖区域等不同情况，在服从国家统一指挥的前提下分工负责;其次成立专家组，负责对可能或已经发生突发事件的预测、评估、指导和检查;在铁路疾控机构成立现场调查处理小组。

版权所有

突发事件处理流程篇（4）

为及时、高效、妥善处置发生在我县范围内的突发公共卫生事件，最大程度减少突发公共卫生事件对公众健康造成的危害，保障广大人民群众的生命与健康，维护社会安全和稳定，特制定本预案。

二、适用范围

本预案适用于在本县范围内突然发生，造成或者可能造成社会公众身心健康严重损害的重大传染病、群体性原因不明疾病、重大食物和职业中毒以及自然灾害、事故灾难和社会安全等事件引起的严重影响公众身心健康的公共卫生事件的应急处理工作。

三、实施原则

1、预防为主，常备不懈。提高全社会防范突发公共卫生事件发生的意识，落实各项防范措施，做好人员、技术、物资和设备的应急储备工作。对各类可能引发突发公共事件的情况及时进行分析、预警，做到早发现、早报告、早处理。

2、统一领导，分级负责。根据突发公共卫生事件的范围、性质和危害程度，对突发公共卫生事件实行分级管理。县人民政府负责突发公共卫生事件应急处理的统一领导和指挥，各有关部门和乡镇政府按照预案规定，在各自的职责范围内做好突发公共卫生事件应急处理的有关工作。

3、依法规范，及时处置。各有关部门和乡镇政府要按照相关法律、法规和规章的规定，完善突发公共卫生事件应急体系，建立健全系统、规范的突发公共卫生事件应急处理工作制度，对突发公共卫生事件和可能发生的突发公共卫生事件做出快速反应，及时、有效的开展监测、报告和处理工作。

4、依靠科学，加强合作。突发公共卫生事件应急工作要充分尊重和依靠科学。要重视开展突发公共卫生事件防范和处理的科研和培训，为突发公共卫生事件应急处理提供先进、完备的科技保障。各有关部门和单位，包括卫生、科技、教育等各行业和机构要通力合作、资源共享，有效应对突发公共卫生事件。要组织、动员公众广泛参与突发公共卫生事件的应急处理。

四、编制依据

《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国食品卫生法》、《中华人民共和国职业病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《国家突发公共卫生事件应急预案》、《温州市突发公共卫生事件应急预案》等法律、法规、规章。

五、突发公共卫生事件分级

根据突发公共卫生事件性质、危害程度、涉及范围，分为特大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）、一般（Ⅳ级）四个级别。

（一）特大公共卫生事件（Ⅰ级）。

1、在本县范围内发现鼠疫、非典型性肺炎、禽流感病例。

2、霍乱在本县1周内发病30例及以上，并有扩散的趋势；或有1例以上死亡病例；霍乱疫区发现新的流行菌株。

3、其他乙类、丙类传染病在全县暴发、流行，流行范围波及绝大部分乡镇，严重影响生产、生活和社会秩序的。

4、一次食物中毒发病人数l00例以上并出现死亡病例。

5、环境（水源、大气、公共场所、土壤等）污染事故出现死亡病例（家庭煤气中毒除外）。

6、发生急性职业中毒50人以上或死亡人数5人以上；或者职业性炭疽5人以上。

7、发生放射性事故，造成1人以上死亡。

8、本县范围内，短时间出现30例以上临床症状相同但原因不明的疾病或中毒病例。

9、发生生物、化学、核辐射等恐怖袭击事件。

（二）重大公共卫生事件（Ⅱ级）。

1、在本县范围内发现鼠疫、非典型性肺炎、禽流感疑似病例，以及发生动物间鼠疫、禽流感。

2、本县范围1周内发现20-29例霍乱病例和带菌者。

3、其他乙类、丙类传染病在我县暴发、流行，流行范围已波及大部分乡镇，严重影响生产、生活和社会秩序的。

4、一次食物中毒发病人数l00例以上或出现死亡病例；或一次中毒发生人数在30-99例，中毒事故发生在学校、幼儿园，地区性或全国性重要活动期间。

5、环境(水源、大气、公共场所、土壤等)污染事故造成严重器质性病变3人以上或发病人数在30人以上。

6、发生急性职业中毒30-49人，或者死亡4人及以下；或者职业性炭疽发病人数1-4人。

7、发生放射性事故，人员受超剂量辐射事故分级定为三级的；或丢失放射性物质事故分级定为重大事故的。

8、本县范围内，短时间出现20-29例临床症状相同但原因不明的疾病或中毒病例。

（三）较大公共卫生事件（Ⅲ级）。

1、本县辖区范围内，对鼠类动物进行血清学检测发现鼠疫阳性。

2、我县范围1周内发现5-19例霍乱病例和带菌者。

3、其他乙类、丙类传染病在我县暴发、流行，流行范围波及2个以上乡镇，严重影响生产、生活和社会秩序的。

4、食物中毒一次中毒发生人数在30-99例。

5、发生急性职业中毒10-29人。

6、发生放射性事故，人员受超剂量辐射事故分级定为二级的；或丢失放射性物质事故分级定为严重事故的。

7、环境污染事故造成明显生态环境影响，造成停供自来水、停用分散式供水水源的。

8、本县范围内，短时间出现5-19例临床症状相同但原因不明的疾病或中毒病例。

（四）一般公共卫生事件（Ⅳ级）。

1、在一个局部范围，短时间内发现较多自毙鼠，有鼠类动物间鼠疫可疑。

2、本县范围1周内发现1-4例霍乱病例和带菌者或水及外环境检出霍乱菌株。

3、其他乙类、丙类传染病在县内某一地区暴发、流行，影响生产、生活和社会秩序的。

4、一次食物中毒发病人数在10-29例。

5、发生急性职业中毒少于9人。

6、发生放射性事故，人员受超剂量辐射事故分级定为一级的；或丢失放射性物质事故分级定为一般事故的。

7、环境污染可疑对人群健康造成不良影响的。

8、本县范围内，短时间出现4例及以下临床症状相同但原因不明的疾病或中毒病例。

第二部分应急组织体系

一、应急指挥体系

县政府成立突发公共卫生事件应急指挥部，负责组织、协调、指挥全县突发公共卫生事件应急处理工作，县卫生局根据突发公共卫生事件应急处理工作的实际需要，向县政府提出启动全县突发公共卫生事件应急指挥部的建议。

各乡镇政府成立公共卫生事件应急指挥领导小组，在县政府的统一领导下，负责组织、协调、指挥本乡镇区域内突发公共卫生事件应急处理工作。

有关部门和单位要按照各自的职责，切实做好本行政区域内突发公共卫生事件应急处理工作。

（一）应急指挥部的组成和职责。

县政府领导担任全县突发公共卫生事件应急指挥部总指挥，县政府办公室主任（或副主任）、县卫生局局长担任副总指挥，负责对重、特大突发公共卫生事件的统一领导、统一指挥，作出处理突发公共卫生事件的重大决策。指挥部成员单位根据突发公共卫生事件的性质和应急处理的需要确定，主要有县委宣传部、县卫生局、公安局、财政局、纪委监察局、经贸局、教育局、科技局、交通局、旅游局、食品药品监管局、工商局、农业局、质监局、发展和改革局、环保局、民政局、人事劳动社会保障局、爱卫会、安全生产监督管理局等。

（二）指挥部各成员单位职责。

县卫生局：负责制定预防和控制突发公共卫生事件的各项技术方案；负责确定监测点及监测网络，及时掌握事件动态；协助组建专家组；组建、培训卫生防疫应急机动队伍和医疗急救队伍，做好患者的调查和救治工作；提出事件现场处置的控制措施；开展健康教育，保护易感人群，防止疫情扩散；建议县政府协调各相关部门、乡镇政府开展应急处置，必要时，提请县政府向市政府提出对疫区采取疫情紧急控制措施。

县公安局：及时封锁可疑区域，负责做好疫点、疫区现场的治安管理工作；搞好交通疏导，保障疫情处理车辆、人员迅速抵达疫区；对病人隔离治疗、密切接触者医学观察不予配合的，协助采取强制隔离治疗措施。

县财政局：确保全县应对突发公共卫生事件工作所需资金，落实各项应急物资专款，拨付应由政府承担的突发公共卫生事件病人的应急诊疗费用。

县委宣传部：把握宣传报道口径，确保正确舆论导向，保证社会透明度；负责做好群众防病知识宣传，提高居民自我防范能力。

县纪委、监察局：负责对在突发公共卫生事件工作中不履行职责、失职、渎职、违纪的党组织、行政机关、公务员和行政机关任命的其他人员进行查处。

县经贸局：负责全县突发事件应急物资的储备和供应；配合有关部门抓好市场秩序的整顿。

县教育局：负责全县教育系统突发公共卫生事件应急处理工作，做好学校、托幼机构的健康教育工作；负责做好并落实学校内的有关突发公共卫生事件的预防控制措施。

县科技局：开展对防治突发公共卫生事件相关科学研究；鼓励开展对有关突发事件在监测、预警、反应处理有关技术等方面的交流。

县交通局：负责承担全县突发公共卫生事件所需医疗救护设备、救治药品、医疗器械等应急处理物资的紧急运输任务，确保应急处理物资及时运送到位；配合有关部门对乘坐公路、水路交通工具的人员进行交通检疫、查验工作，防止传染病通过交通工具传播。

县旅游局：加强全县旅游行业突发公共卫生事件应急管理；坚决防止突发公共卫生事件通过旅游途径扩散；督促旅游景点星级宾馆、饭店有关工作措施落实到位。

县食品药品监督管理局：在职责范围内组织开展食品重大事故的调查；负责全县突发公共卫生事件所需医疗救治药品、医疗器械的质量监督，维护药品、医疗器械生产经营正常秩序，依法打击各种违法行为，确保医疗救治药品、医疗器械安全有效。

县工商局：依法开展对突发公共卫生事件应急处理所需物资市场的监管，把好市场准入关，维护正常的市场流通秩序。

县农业局：负责动物疫病的防治工作，开展与人类接触密切的动物相关疾病的监测和管理工作。

县质量技术监督局：负责对除药品、医疗器械以外的其它应急物资的产品质量监督检查，把好产品质量关。

县发展和改革局：贯彻执行中央、省、市下发的有关突发公共卫生事件的各项价格干预措施和紧急干预措施，负责对突发公共卫生事件时期市场价格的监督管理和市场药品及相关商品的价格监测，严格控制物价上涨，并对市场价格政策的执行情况进行监督检查，严厉查处各种价格违法行为。

县环保局：负责全县范围内医疗废水和医疗废物安全处理的监督管理工作。

县民政局：做好对社区居民的安抚工作；负责困难群众的生活救助工作。

县人事劳动社会保障局：做好参保人群的社会保障工作。

县爱卫会：组织发动开展群众国卫生运动，做好清洁卫生、除“四害”和消毒工作。

县安全生产监督管理局：依法对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查；对检查中发现的事故隐患，及时责令排除。

二、日常管理机构

县政府设立应急办公室（突发公共卫生事件应急指挥中心），挂靠在县卫生局，负责本县突发公共卫生事件应急处理的日常管理工作，其主要职能是：依法组织有关突发公共卫生事件应急处理工作；组织制订有关突发公共卫生事件应急处理的方针、政策和措施；组建与完善公共卫生事件监测和预警系统；制订突发公共卫生事件应急预案，组织预案演练；组织对公共卫生和医疗救助专业人员进行有关突发公共卫生事件应急知识和处理技术的培训，帮助和指导各地应对其他突发事件的伤病救治工作。

三、专家委员会

县政府组建由卫生管理、流行病学、临床医学、自然疫源病学、微生物学、卫生监督、检验检测、卫生经济等相关方面的专家组成的县突发公共卫生事件专家委员会。专家委员会成员名单由县卫生局提供，委员会日常管理工作由县卫生局负责。

突发公共卫生事件发生后，县卫生局组织专家委员会对突发事件进行综合评估，初步判断突发事件的类型及危害程度分级，向县突发公共卫生事件应急指挥部提出是否启动预警机制，或启动哪一级预警机制的建议。

四、应急处理专业技术机构

各类医疗卫生机构是突发公共卫生事件应急处理的专业技术机构，要结合本单位职责开展专业技术人员处理突发公共卫生事件能力培训，提高快速应对能力和技术水平。县级以上医疗卫生机构要成立2－3支应急小分队，发生突发公共卫生事件后，医疗卫生机构服从县卫生局的统一指挥和安排，开展应急处理工作。

（一）医疗机构。

主要负责病人的现场抢救、运送、诊断、治疗、医院内感染控制，检测样本采集，配合进行对病人的流行病学调查。

（二）疾病预防控制机构。

主要负责突发公共卫生事件报告，现场流行病学调查处理（包括对有关人员采取观察和隔离措施，采集病人和环境标本，环境和物品的卫生学处理等），开展病因现场快速检测和实验室检测，加强疾病和健康监测。

（三）卫生监督机构。

主要负责对事件发生地区的食品卫生、饮水卫生、环境卫生以及医疗卫生机构的疫情报告、医疗救治、传染病防治等进行卫生监督和执法稽查。

第三部分突发公共卫生事件的监测、预警与报告

一、监测

各级医疗、疾病预防控制和卫生监督机构要根据国家统一的突发公共卫生事件监测、预警与报告网络体系的建设要求，开展突发公共卫生事件的日常监测工作。

县卫生局要按照国家统一规定和要求，结合实际，组织开展重点传染病和突发公共卫生事件的主动监测，包括：自然疫源性疾病疫情监测、自然灾害发生地区的重点传染病和卫生事件监测、主要症状和重点疾病的医院哨点监测等。同时要加强对监测工作的管理和监督，保证监测质量。

二、预警系统

县疾病预防控制机构和卫生监督机构要根据各自的职责建立突发事件预警系统，建立健全预警报告制度，根据预警等级，制定监测计划。在日常工作中，定期召开业务专家联席会议，对可能发生的突发公共卫生事件进行监测分析，并及时发出预警；在各类突发公共卫生事件易发季节到来之前，收集监测和报告资料，全面分析预测，做出预警报告，提出防范性措施；突发公共卫生事件发生后，要对已经发生的突发公共卫生事件进行跟踪监测，掌握其变化情况，对可能出现的趋势和问题及时进行预警。根据突发公共卫生事件的级别，依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示特大、重大、较大、一般4个预警级别。

三、突发公共卫生事件报告

（一）报告内容。

突发公共卫生事件报告分为首次报告、进程报告和结案报告，要根据事件的严重程度、事态发展和控制情况及时报告事件进程。

——首次报告。

1、必须报告信息：事件名称、发生地点、发生时间、波及人群或潜在的威胁和影响、报告联系单位人员及通讯方式。

2、尽可能报告的信息：事件的性质、范围、严重程度、可能原因、已采取的措施，病例发生和死亡的分布及可能发展趋势。

——进程报告。

报告事件的发展与变化、处置进程、事件的诊断和原因或可能因素；在进程报告中既要报告新发生的情况，同时对首次报告的情况进行补充和修正。

——结案报告。

突发公共卫生事件结束后，对事件的发生和处理情况进行总结，分析其原因和影响因素，并提出今后对类似事件的防范和处置建议。

（二）报告原则。

首次报告要快，进程报告要新，结案报告要全。

（三）报告时限和程序。

突发公共卫生事件监测报告机构、医疗卫生机构和有关单位发现较大及以上突发公共卫生事件，应当在2小时内向县卫生局报告。发现一般突发公共卫生事件，应当在6小时内尽快向县卫生局报告。

县卫生局接到较大及以上突发公共卫生事件信息或一般突发公共卫生事件报告后，应立即组织人员进行现场调查确认，及时采取措施，并应当分别在2小时和6小时内向县人民政府报告，同时向温州市卫生局报告，随时报告事态进展情况，事件结束后，进行结案报告。

未达到特大、重大、较大和一般公共卫生事件条件的传染病疫情，按照《中华人民共和国传染病防治法》规定的程序和时限报告。

第四部分应急反应

一、应急反应原则

发生突发公共卫生事件时，县政府和有关部门按照分级响应的原则，作出相应级别应急反应。同时，要遵循突发公共卫生事件发生发展的客观规律，结合实际情况和预防控制工作的需要，及时调整预警和反应级别，以有效控制事件，减少危害和影响。要根据不同类别卫生事件的性质和特点，注重分析事件的发展趋势，对事态和影响不断扩大的事件，应及时升级顶替和提升反应级别；对范围局限、不会进一步扩散的事件，应相应降低反应级别，及时撤销预警。

对在学校、区域性或全国性重要活动期间等发生的突发公共卫生事件，要高度重视，可相应提高报告和反应级别，确保突发公共卫生事件迅速、有效控制，维护社会稳定。

突发公共卫生事件应急处理要采取边调查、边处理、边抢救、边核实的方式，以有效措施控制事态发展。

县卫生局接到周边县（市、区）突发公共卫生事件情况通报后，要及时通知相应的医疗卫生机构，组织做好应急处理所需的人员与物资准备，采取必要的预防控制措施，防止突发公共卫生事件在本县发生。

二、突发公共卫生事件的分级反应

（一）一般突发公共卫生事件。

由县突发公共卫生事件应急指挥部负责协调组织有关机关部门开展突发公共卫生事件的应急处理工作。接到一般突发公共卫生事件报告后，迅速组织医疗、疾病预防控制和卫生监督机构开展突发公共卫生事件的现场处理工作，并按照规定向县人民政府和市卫生局报告，必要时请求市卫生局快速组织专家对应急处理进行技术指导。

（二）较大及以上突发公共卫生事件。

发生较大及以上突发公共卫生事件时，由县突发公共卫生事件指挥部指挥协调全县各有关部门共同实施。县卫生局立即组织专家调查确认，并对疫情进行综合评估。县应急指挥中心负责组建应急机动队，人员由流行病学、临床救护、急诊医学、卫生监督、实验室检测、消杀灭菌、后勤保障等专业技术人员组成。应急小分队迅速采取现场流行病学调查、致病人员的隔离救治、密切接触者的隔离、环境生物样品采集和消毒处理等紧急控制措施。

三、应急反应措施

（一）启动预案。

当发生突发公共卫生事件时，县卫生局立即向县人民政府提请启动突发公共卫生事件应急预案，同时成立突发公共卫生事件应急指挥部，县人民政府决定预案启动后立即向市人民政府报告。

（二）工作程序。

应急处理工作应按照本预案和分类工作方案规定的程序，科学有序地进行。采取边调查、边处理、边抢救、边核实的方式，及时有效控制事态发展。

1、调配应急人员、物资。县指挥部根据需要，在全县调集各类人员、物资、交通工具和相关设施、设备，开展医疗救护和疾病预防控制等应急处理工作。

2、开展流行病学调查。应急处理队伍到达现场后，尽快制定流行病学调查计划和方案，按照计划和方案开展对突发公共卫生事件累及人群的发病情况、分布特点进行调查分析，提出有针对性的预防控制措施。并按有关技术规范采集足量、足够的标本进行实验室送检，尽快查找致病原因，研究治疗药物、治疗方法和消毒方法。确定传染病类别，依据《中华人民共和国传染病防治法》进行传染病管理，需上级部门技术支持的，及时报请上级有关单位。

3、划定控制区域。县政府可以对已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员，实施隔离措施；甲类、乙类传染病暴发、流行时，县政府应报请市人民政府决定，由市人民政府宣布为疫区；经省政府决定，可以对甲类传染病疫区实施封锁。对重大食物中毒和职业中毒，根据污染食品扩散和职业危害因素波及的范围，划定控制区域。

4、采取控制措施。根据突发事件类别和应急处理需要，按规定采取以下控制措施：病人和疑似病人隔离治疗、密切接触者医学观察、易感人群预防性服药和应急接种，疫点消毒、水源保护，污染食品、职业中毒事故物品等的追回和封存。

根据疫情控制需要，县政府报经市政府决定，可以依法采取限制或者停止集市、集会、影剧院演出或者其它人群聚集的活动；停工、停业、停课；临时征用房屋、交通工具；封闭被传染病病原体污染的公共饮用水源等紧急措施。

乡镇政府对流动人口采取预防工作，落实措施，对传染病病人、疑似病人采取就地隔离、就地观察、就地治疗的措施。

5、实施交通卫生检疫。交通工具上发现突发公共卫生事件时，根据国务院卫生行政部门的规定，需要采取应急控制措施的传染病病人、疑似病人，交通工具司乘人员应当以最快的方式通知前方停靠点，并向交通工具的营运单位报告。交通工具的前方停靠点和营运单位应当立即向县交通局和县卫生局报告。县卫生局接到报告后，应当立即组织有关人员采取相应的医学处置措施。交通工具上的传染病病人、疑似病人、密切接触者，由县卫生局和交通行政主管部门，根据各自的职责，依照传染病防治法律、法规的规定，采取控制措施。交通部门在交通站点设置临时卫生检疫站，配合有关部门对进出疫区和运行中的交通工具及其乘运人员和物资、宿主动物进行检疫查验，对病人、疑似病人及其密切接触者实施临时隔离、留验并向县卫生局指定的机构移交。

6、加强旅游行业管理。包括旅行社、旅游区（景点）、旅游定点餐馆、旅游车船公司，在突发公共卫生事件发生时，每个旅游团队都要建立人员和行程详细资料保留制度，同时建立疫情报告制度，认真做好公共场所的清洁卫生和消毒工作。

7、开展群防群治。突发公共卫生事件发生时，乡镇以及居民委员会、村民委员会应当组织力量，团结协作，群防群治，协助卫生行政主管部门和其他有关部门、医疗卫生机构做好疫情信息的收集和报告、人员的分散隔离、公共卫生措施的落实工作，向居民、村民宣传传染病防治的相关知识。

8、开展医疗救治。按照医疗救治方案启动指定的专门医疗救治网络，开展病人接诊、收治和转运工作，实行重症和普通病人分级管理，对疑似患者及时排除或确诊。做好消毒隔离、个人防护和医疗垃圾处理工作，防止院内交叉感染和污染。同时做好传染病和中毒病人的报告。对因突发公共卫生事件而发病的病人，任何医疗机构不得拒绝接诊。群体性不明原因疾病、重大中毒事件按照相关的应急处理和医疗救治方案进行现场救援、病人转运、后续治疗工作。对新发传染病做好病例分析与总结，积累诊断治疗的经验。

9、组织技术培训。对新发现的突发性传染病、不明原因的群体性疾病、重大中毒事件应及时组织相应的技术培训工作，提高处置能力。

10、督察与指导。县应急指挥部对全县范围内的应急处理工作进行督察和指导。

11、信息与通报。县卫生局按规定向社会通报突发公共卫生事件的信息。

12、普及卫生知识。针对事件性质，有针对性地开展卫生知识宣教，开展心理应激和危机干预工作，提高公众健康意识和自我防护能力，消除公众心理障碍。

13、组织对外宣传。突发公共卫生事件发生后，各新闻媒体必须根据突发公共卫生事件应急处理指挥部的统一要求和口径进行宣传。

14、维护社会稳定。县公安局、工商局、发展和改革局、食品药品监督管理局等责任机构要保障商品供应，平抑物价，防止哄抢；严厉打击制谣传谣、哄抬物价、囤积居奇、制假售假等违法犯罪和扰乱社会治安的行为。

15、进行事件评估。应包括事件概况、现场调查处理概况、患者救治概况、所采取的措施、效果评价和社会心理评估等。

四、突发公共卫生事件应急反应的终止

突发公共卫生事件应急反应的终止需符合以下条件：突发公共卫生事件隐患或相关危险因素消除后，或末例传染病病例发生后经过最长潜伏期无新的病例出现。

特大和重大突发公共卫生事件报请省卫生厅组织专家进行分析论证，提出终止应急反应的建议，报省人民政府或省级突发公共卫生事件应急指挥部批准后实施，并向国务院卫生行政部门报告。

较大突发公共卫生事件由市卫生局组织专家进行分析论证，提出终止应急反应的建议，报市政府或市突发公共卫生事件应急指挥部批准后实施，并向省卫生厅报告。

一般突发公共卫生事件，由县人民政府卫生行政部门组织专家进行分析论证，提出终止应急反应的建议，报请县人民政府或县突发公共卫生事件应急指挥部批准后实施，并向市卫生局报告。

第五部分善后处理

一、后期评估

突发公共卫生事件结束后，县卫生局应在县人民政府的领导下，组织有关人员对突发公共卫生事件的处理情况进行评估。评估内容主要包括：事件概况、现场调查处理概况、病人救治情况、所采取措施的效果评价、应急处理过程中存在的问题和取得的经验及改进建议。评估报告上报县人民政府和市卫生局。

二、奖励

县政府对参加突发公共卫生事件应急处理作出贡献的先进集体和个人进行联合表彰；对在突发公共卫生事件应急处理工作中表现突出而英勇献身的人员，按有关规定追认嘉奖。

三、责任

对在突发公共卫生事件的预防、报告、调查、控制和处理过程中，有、失职、渎职等行为的，依据《突发公共卫生事件应急条例》及有关法律法规追究当事人的责任。

四、抚恤和补助

县政府组织有关部门对因参与应急处理工作致病、致残、死亡的人员，按照国家有关规定，给予相应的补助和抚恤；对参加应急处理一线工作的专业技术人员，根据工作按照合理的补助标准，给予补助。

五、征用物资、劳务的补偿

突发公共卫生事件应急工作结束后，县人民政府组织有关部门对应急处理期间紧急调集、征用有关单位、企业的物资和劳务进行合理评估，给予补偿。

第六部分经费和物资保障

一、经费

突发公共卫生事件预防和控制工作所需经费由县财政给予充分保障，并合理安排使用。经费包括处理突发公共卫生事件所需要的仪器设备、交通通讯工具、药品、医疗用品、防护用品、事件受害人的紧急救治费用、急救人员防护费用以及医疗废水废物处理处置费用等。

二、物资保障

突发事件处理流程篇（5）

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2017.01.009

〔中图分类号〕G206.2〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-0821（2017）01-0045-06

〔Abstract〕How to better adapt to the profound changes brought by the big data and to provide more scientific，accurate and reliable emergency intelligence service products for emergency has become an important problem of emergency management based on the big bining with the general plan of emergency and the management of emergent information in Beijing and Guangzhou，This article analyzed the impact of big data on the intelligence analysis of emergency and the current problems in the intelligence analysis of emergency in China.It proposed the emergency intelligence flow that adapted the big data environment and built an emergency intelligence analysis model of big data that including the comprehensive judgment module，in order to realize the deep integration of big data and emergency intelligence analysis and provide valuable information decision support for emergency decision-making.

〔Key words〕big data；emergency；intelligence analysis；model

当前，我国正处于社会、经济全面转型升级的历史时期，社会安全事件、公共卫生事件、事故灾害及自然灾害等各类突发事件呈现阶段性多发趋势，如昆明“3.01”事件、“东方之星”长江沉船事故、天津“8.12”爆炸事故、山东平邑石膏矿坍塌事件等的频繁发生。一方面，突发事件给人们的生命财产安全带来了严重威胁，对社会和经济的发展造成不可估量的巨大损失；另一方面突发事件极易引发社会公众的群体性焦虑与不安情绪，对社会秩序的维护造成了严重阻碍。突发事件的突然性、严重性、破坏性、复杂性、社会性等特征，迫切要求各级突发事件应急决策机构和部门必须具备科学、准确、高效的突发事件情报分析能力。随着信息技术的快速发展，数据的体量规模不断膨胀，数据的类型愈加多种多样，海量的数据信息正充斥于社会生活的方方面面。大数据已从信息技术范畴扩展到商业贸易、行政管理、社会服务等各行各业。目前我国已将大数据纳入国家战略，大数据已成为不可忽视的国家战略资源。较之以往，基于大数据的数据挖掘和分析将为突发事件应急决策提供更加科学、准确、高效的情报分析决策支持产品，从而极大地消除了基于经验和直觉的传统突发事件情报分析的局限性和滞后性，极大地提高突发事件应急决策及预警响应能力。因此，大数据将为突发事件情报分析的革命性变革。

目前，对突发事件情报分析的研究主要集中一下几个方面：第一类，对突发事件情报工作进行研究。姚乐野、范炜（2014）分析了以快速响应为目标的情报本质，剖析了突l事件应急管理中情报运行的过程、构成与作用机理[1]；林曦、姚乐野（2014）对我国突发事件应急管理中法律法规对情报工作的保障不明确、情报人才队伍建设不健全、情报资源体系不完善、情报网络不畅通等问题进行了分析并提出了相关改进措施[2]；第二类，对突发事件情报体系及分析框架的研究。付婷婷（2010）在分析国内外国家竞争情报研究的基础上，探究了我国对国家应急竞争情报体系的迫切需求，构建了面向突发事件的基于竞争情报标准模型的国家竞争情报体系[3]；朱晓峰、冯雪艳等（2014）对面向突发事件的情报体系涉及的基础理论问题进行研究，构建了面向突发事件的情报体系模型，并对情报体系的基本功能进行设计，探讨了情报及时服务平台和突发事件信息可视化两个关键问题[4]；徐绪堪、钟宇B等（2015）从组织机构、业务流程和信息流程3个层次系统角度分析突发事件的信息采集、处理、组织和分析过程，构建突发事件情报分析总体框架、业务流程框架和信息流程框架[5]；第三类，对某一领域或某一特定地区的突发事件情报分析进行研究。徐绪堪、房道伟等（2014）从情报学角度分析药品安全性突发事件处理全过程，构建药品安全性突发事件情报分析框架[6]；徐绪堪、赵毅等（2015）以城市突发事件为对象，通过城市水灾害数据采集与清洗、事件关联以及情报融合等主要环节，构建城市水灾害突发事件的情报分析框架[7]；第四类，对突发事件网络舆论中的情报工作进行研究。王沙骋（2013）认为正确分析和引导突发事件网络舆论，关键在于情报立法，情报机构建设，情报人力建设以及情报合作[8]；王兰成（2015）从网络舆情情报的规划、获取、处理、加工和分发5个阶段的实现流程入手，融合网络舆情的相关技术，提出了针对突发事件应急处置情报支援系统架构[9]。

综上所述，目前部分针对突发事件情报分析的研究中，虽然提及了大数据对突发事件情报分析的作用和影响，在突发事件情报体系的构建中也有部分学者将大数据环境纳入到体系框架的构建之中，但往往仅停留在情报信息的来源和获取方面。因此，本文通过分析大数据对突发事件情报分析的影响，从情报分析流程入手，分析大数据突发事件情报分析流程，并在此基础上构建大数据背景下突发事件情报分析模型，以期提高突发事件应急决策机构及部门的情报分析能力，为突发事件的快速应急响应提供科学、可靠的决策支持。

1大数据对突发事件情报分析的影响

1.1大数据的概念及特点

大数据并未一个全新的概念，1980年未来学大师、世界著名未来学家阿尔文・托夫勒（Alvin Toffler）在《第三次浪潮》中预言了信息时代的到来会迎来数据爆发，并将海量数据赞颂为“第三次浪潮的华彩乐章”。1998年SGI的首席科学家John R.Masey在USENIX大会上首次提出“Big Data”一词。但是目前对于大数据的概念，不同的学者拥有不同的观点，在概念定义上并未形成统一的观点。其中比较有代表性的有：维克托・迈尔-舍恩伯格在《大数据时代》一书中将大数据定义为：不用随机分析法这样的捷径，而采取所有数据的方法[10]。维基百科则将大数据定义为：无法在可承受的时间范围内用常规软件工具进行捕获，管理和处理的数据集合[11]。本文比较认可维基百科对于大数据的概念界定。

由于概念定义的界定上缺乏统一认识，对大数据的特征的描述上也就出现了不同的界定和论述。目前比较有代表性的大数据特征的界定是“4V”特征：规模性（Volume），即数据体量的海量；多样性（Variety），即数据类型的繁杂；高速性（Velocity）；即数据增长及处理速度的超快速性[12]。价值性（Value），即数据价值的低密度[13]。本文将从大数据的概念和特征入手，将大数据与突发事件情报分析进行深入融合，探究大数据对突发事件情报分析的深刻影响。

1.2大数据对突发事件情报分析的影响

1.2.1突发事件情报信息的海量化与复杂化

大数据的首要特征即是规模性（Volume），即数据体量的海量。大数据所强调的并非传统意义所指的数量巨大。从数量上来看，数据的规模是海量级，数据体量无法度量；从数据内容来看，其包含所有与之相关的信息内容。同时，数据类型更加复杂多样，包括结构化数据、半结构化数据、非结构化数据及交互数据等。互联网、物联网、传感网等相关信息技术的快速发展，不断提升着突发事件相关机构和部门的信息化水平，如智慧城市、天网工程等。突发事件情报信息的来源更加开放，涵盖范围更加广泛，包含了突l事件相关联的一切来源。这就使得，突发事件情报信息数据规模都呈现出几何级增长态势，同时不同数据来源，必然带来数据类型的复杂多样。突发事件情报信息的海量化一方面能够为突发事件情报分析提供更加全面地数据信息；另一方面，海量复杂的数据信息使得信息价值密度降低，容易产生信息陷阱，使得情报用户和分析人员迷失在信息海洋之中，造成对情报需求与分析的误导。

1.2.2突发事件情报分析手段的智能化与多样化

传统的突发事件情报分析更多的偏重于经验和直觉，情报分析手段相对单一，同时往往局限于情报分析人员的能力素质。大数据分析工具的运用，能够实现对突发事件情报信息的自动监控与识别、风险态势分析、关联分析、情感分析、文本挖掘等，进而从海量的数据信息中发现潜在规律和联系，同时智能化地提出不同阶段的决策支持服务和可行性预案。

1.2.3突发事件情报分析的实时化与综合化

大数时代，数据的更新变化速度达到了前所未有的层次，海量的数据信息无时无刻不在发生着变化。而这些高速增长变化的数据信息即是突发事件情报分析的基础，因此，突发事件情报分析必须实现实时化。同时较之于海量化的数据信息，有价值的突发事件情报数据的离散程度高，数据之间的相关性难以察觉。这就要求突发事件情报分析必须实现综合化、系统化，对数据信息进行更加全面、细致地分析研判，深入挖掘数据之间的相关性。

2传统突发事件情报流程

传统情报分析通常从确定需求开始，旨在对某一情报问题确定界限，主要由情报用户提出较为笼统的问题。第二步是计划，即围绕情报用户所提出的问题确定具体的解决方案，主要下达情报搜集和分析任务。第三步是搜集，即情报搜集人员根据受领的情报任务展开情报搜集。第四步是处理，在情报搜集开展的同时，情报人员要对获取的相关情报信息进行处理，对相关情报信息进行识别、整理，为情报分析做好前期准备。第五步是分析，情报分析人员对新搜集和已处理的情报信息进行汇总，结合有关历史信息和自身经验等，对相关因素进行分析评估。第六步是分发，即情报分析人员将所获得情报成品以书面报告或简报的方式分发给情报用户，如图1所示。

本文通过对北京、上海、广州、新疆等地区的突发事件总体预案、突发事件信息管理办法等进行分析研究，发现无论管理机构设置，还是信息管理流程与传统情报流程具有较高的契合程度。以广州市为例，广州市突发事件应急委员会为广州市突发事件应急管理的领导机构，统一领导全市突发事件应对工作。广州市突发事件应急委员会办公室（简称市应急办）是广州市应急委常设办事机构，协助市政府领导同志组织处理由市政府直接处理的突发事件，承办市应急委的具体工作，负责市政府总值班工作。市专项应急指挥部是市应急委下设的突发事件具体工作机构，主要职责是具体指挥本市相关特别重大、重大突发事件应急处置工作，依法指挥协调或协助开展相关较大、一般突发事件应急处置工作，分析总结本相关突发事件应对工作等。各区县一级建立相应的应对突发事件工作体制和机制，成立区县突发事件应急管理委员会作为本行政区域处置突发事件的地方机构，如图2所示。其余各省市在突发事件组织机构设置方面与广州市基本一致。从整体机构设置来看，各职能部门虽然职责明晰、分工明确，有利于行政管理，但部门之间工作程式化问题突出，难以使得所有的情报利益相关者都必须参与其中，突发事件信息的流动性不足，无法实现情报信息深层次融合。

根据《北京市突发事件信息管理办法》的规定，北京市应急办（市政府总值班室、市应急指挥中心）负责全市突发事件的综合管理，建立信息收集、分析、处理、报送督办和反馈工作机制。市专项应急指挥办公室、各区县应急委、各类突发事件主管部门及专业机构负责本系统、本地区和本单位突发事件信息管理工作，根据相关法律法规及文件办法规定，向市应急办报送突发事件信息。从职责权限来看，市专项应急指挥办公室、各区县应急委、各类突发事件主管部门及专业机构主要负责定信息收集计划及信息报送要点，对基层收集的情报信息进行分析研判。专家顾问组作为信息分析的辅助部门，接受市专项应急指挥部门、区县应急委等相关部门的组织构建及专业信息咨询，结合专业知识对情报信息进行分析并提出相关工作建议。紧急报警中心、非紧急救助服务中心等部门属于情报信息收集部门，是突发事件信息收集的主渠道，负责第一时间收集报送突发事件、城市运行信息以及涉及安全稳定和其他敏感信息。宣传、网信、公安网监等部门负责收集新闻媒体报道、互联网、微博、微信等渠道的舆情动态信息。从信息管理的整体流程来看，北京市突发事件信息管理以传统情报流程为基础进行构建，如图3所示，主要流程为需求-计划-收集-处理-分析-传递，各部门由于职责权限造成的隔绝与壁垒明显，整个情报分析过程仍具有明显的线性特征，难以适应大数据环境下突发事件情报分析现实要求。

3大数据背景下的突发事件情报流程

传统突发事件情报流程是一个相对独立的过程，情报搜集人员、情报处理人员与分析人员彼此孤立存在，从整个过程来看，各阶段不同分工的人员只要分别按照固定的模式、程序和相对固定的要求开展工作，突发事件信息的流动性被大大削弱。而大数据背景下的突发事件情报分析并非线性的分析过程。突发事件的复杂性和大数据带来的数据复杂性和海量化，要求所有的情报利益相关者都必须参与其中。突发事件情报搜集人员、突发事件情报分析人员、突发事件情报决策用户之间建立一种以目标为中心，相互之间能够实时共享交流的网络，如图4所示。大数据背景下的突发事件情报分析是一个复杂的系统，围绕同一目标可能存在许多情报决策用户，其情报需求虽然存在部分相同，但是又往往具有自身独特的需求。同时面对海量的数据信息，只有更加清晰、准确地情报需求才能避免陷入信息陷阱之中。情报决策用户、情报搜集人员、情报分析人员等突发事件情报利益相关者围绕中心目标，实现了实时地、深层次的交流互动，极大地增强了信息的流动性，打破了相互之间的屏障和壁垒，使得情报分析更加实时、高效。

4大数据背景下突发事件情报分析模型

大数据背景下的突发事件情报分析模型的构建，以突发事件应急响应为目标，以大数据情报信息来源为基础，以突发事件情报需求为驱动，运用数据挖掘技术和方法，对海量的数据信息的挖掘分析，以实现大数据突发事件情报综合研判分析，为不同突发事件情报决策用户提供事前、事中及事后应急响应所需的各类情报服务产品。大数据背景下的突发事件情报分析模型包含大数据背景下突发事件情报源、大数据背景下突发事件情报目标及需求、数据采集与清洗、综合研判及大数据背景下突发事件情报服务产品五大模块，模块之间相互互联互通，形成有机地系统整体。如图5所示。

4.1大数背景下的突发事件情报源模块

大数据背景下的突发事件波及领域更加广泛，其数据信息往往存在于社会生活的方方面面，因此，大数据背景下的突发事件不仅要包含传统的主管部门的业务数据，更应当立足于大数据，广泛拓展突发事件情报源，在传统情报源基础上尽可能地实现情报源的扩展。构建包含业务主管部门数据、相关部门业务数据、媒体新闻数据、社交网络数据、电子政务数据及物联网数据的全方位立体化大数据突发事件情报源，实现对互联网、物流网及传感网等数据全面实时获取，实现对突发事件信息的全覆盖。

4.2大数据背景下突发事件情报目标及需求模块

面对大数据时，无论是情报分析人员还是决策用户都极易深陷数据海洋之中无法自拔，数据的体量规模以超乎常规地速度不断膨胀。面对浩如烟海的数据信息，如何确定目标与需求就成为情报分析的关键之一。只有明确了目标与需求才能更加准确地实现对数据信息的识别和分析。突发事件情报分析前必须尽可能准确地把握事件类型，事件当前所处的阶段，情报分析所需的要素，自身情报分析可能存在的风险因素、自身内部情报保障以及外部情报支援情况等，才能使得突发事件情报需求更加准确、更具指导意义。同时不可忽视的是，大数据突发事件的情报需求是动态化的，突发事件不同阶段的情报需求具有其独特性，不同决策响应机构及部门的情报需求的各不相同，因此目标与需求必须同情报分析、决策用户等实现实时交互，实现情报需求的动态实时调整。在天津“8.12”爆炸案处置过程中，各相关职能部门虽能根据本部门职责权限及各自情报需求开展相关情报分析，但部门情报需求未能与突发事件情报目标及需求形成实时交互，情报决策用户、情报收集人员、情报分析人员之间仅依照传统情报流程及各自需求孤立地开展相关工作，未能准确把握突发事件情报分析的整体需求及内外部情报分析中的风险因素，在体制机制上造成了情报分析的局限性。

4.3数据采集与清洗模块

数据采集与清洗是大数据背景下突发事件情报分析的基础工作之一，影响甚至决定着突发事件情报分析结果的精确性与可靠性。突发事件数据信息中包括结构性数据、非结构型数据、异构型数据，而且异构型数据的体量比重更为巨大。同时来自不同情报源的数据信息极有可能存在重臀侍狻4罅康牟磺褰嗟氖据信息掺杂于海量数据之中，只有对不同情报源中的海量、离散、不清洁的数据进行转换、清洗、拆分、汇总等处理，才能获得更加完整、统一的数据。而清洁、全面、统一的数据信息正是实现大数据突发事件情报分析，特别是智能化分析研判的先决条件。

4.4综合研判模块

综合研判模块是大数据背景下突发事件情报分析的关键，在这一模块中情报人员运用文本挖掘、人工智能、自动检索、自然语言处理、文本情感分析、语义分析等大数据技术和工具，同时结合权威专家提供的知识保障，构建突发事件相关分析模型，对突发事件要素、态势、舆情等的关联分析。并依托构建的突发事件案例数据库、突发事件分析模型数据库等各类数据库，挖掘突发事件信息中的潜在规律，实现对突发事件的全面综合研判。天津“8.12”爆炸案发生后，特别是数次新闻会之后，网络中出现了大量的网络谣言等负面舆情信息，这些负面信息给事件处置造成了极大消极影响。究其原因在于，在突发事件综合研判忽视了对网络舆情的分析与预警。事件发生后相关职能部门未能对事件相关舆情风险因素进行实时监测，在情报分析中对舆情态势发展及影响力的判断不足，造成了舆情应对仍处于较低层次的被动回应的消极局面，未能赢得突发事件舆情的积极防御的主动权，造成了网络舆情阵地话语权的流失。

根据不同层级的情报需求可以实现突发事件战略情报、突发事件战役情报、突发事件战术情报分析。突发事件战略情报分析主要解决的是国家宏观层面关于突发事件的情报需求。可服务于国家突发事件应对战略与政策的制定，国家突发事件法律法规的制定，全国突发事件整体趋势跟踪以及全国性重特大突发事件预警、处置与善后工作等。突发事件战役情报分析主要解决的是省部中观层面关于突发事件的情报需求，主要为省部级层面突发事件应急主管部门及其他有关部门提供区域突发事件情报分析，包括区域突发事件应急预案的完善，区域重点突发事件的识别与防控，区域突发事件风险评估以及区域重大突发事件情报分析等。突发事件战术情报分析主要解决的是市县微观层面关于突发事件情报需求，用于服务突发事件一线应急决策部门的突发事件预警与防范、响应与应对、善后处置等工作。

4.5大数据背景下突发事件情报服务产品模块

大数背景下突发事件情报服务产品模块面向的是突发事件决策用户，其主要实现的功能是在根据决策用户的需求和突发事件的不同阶段，向决策用户提供相关情报服务产品。突发事件发生前主要提供突发事件检测与预警性情报服务产品；突发事件发生过程中主要提供事件跟踪、关联分析、阶段性态势分析、突发舆情分析及应对策略等相关情报服务产品；突发事件处置结束后主要提供突发事件报告、突发事件案例总结、突发事件衍生舆情分析报告等情报服务产品等。同时通过人交互技术，实现与决策用户的交流互动，对决策用户的情报需求进行实时传递和反馈。通过对天津“8.12”爆炸案数次新闻会的分析来看，新闻会中相关问题未能得到及时回应及反馈也是造成爆炸案相关负面舆情蔓延扩散的关键影响因素之一。新闻会相关人员属于情报决策用户，其情报需求随着不同阶段的新闻会而发生着改变。只有对这些动态需求进行实时传递和反馈，情报决策用户、情报收集人员、情报分析人员才能够形成整体合力，其情报分析才能够实现都动态化，情报产品的科学性和针对性才能得到有效保障。

5结束语

大数据背景下的突发事件情报分析的变革正在发生，本文以大数据为指引，通过深入分析大数据对突发事件情报分析的影响，结合大数据背景下突发事件情报流程，构建以综合研判模块为核心的大数据突发事件情报分析模型，以期实现大数据与突发事件情报分析的深层次融合，为突发事件快速应急响应的实现提供科学、高效的应用模型。本文主要从宏观角度对大数据背景下突发事件情报分析模型进行研究，并对各模块的相互关系进行了论述。今后的研究中将对各模块内部要素及其相互关系进行深入探究。

参考文献

[1]姚乐野，范炜.突发事件应急管理中的情报本征机理研究[J].图书情报工作，2014，58（23）：6-12.

[2]林曦，姚乐野.我国突发事件应急管理中的情报工作现状与问题分析[J].图书情报工作，2014，58（23）：12-18.

[3]付婷婷.面向突发事件的国家竞争情报体系研究[J].图书情报知识，2010，（6）：117-122.

[4]朱晓峰，冯雪艳，王东波.面向突发事件的情报体系研究[J].情报理论与实践，2014，37（4）：77-80.

[5]徐绪堪，钟宇B，魏建香，等.基于组织-流程-信息的突发事件情报分析框架构建[J].情报理论与实践，2015，38（4）：70-73.

[6]徐绪堪，赵毅，王京，等.城市水灾害突发事件情报分析框架构建[J].情报杂志，2015，34（8）：21-25.

[7]徐绪堪，房道伟，魏建香.药品安全性突发事件情报分析框架构建[J].情报杂志，2014，33（12）：25-29.

[8]王沙骋.突发事件网络舆论的情报对策研究[J].情报杂志，2013，32（12）：7-11.

[9]王兰成.基于舆情分析的突发事件情报支援研究[J].情报理论与实践，2015，38（7）：72-75.

[10]维克多・迈尔-舍恩伯格，肯尼迪・库克.大数据时代[M].杭州：浙江人民出版社，2013：39，75.

突发事件处理流程篇（6）

前言

江西省电力公司物流服务中心(以下简称中心)，多年来高度重视紧急状态下的应急物流处置工作，致力于增强对消极性突发事件的有效应对能力，积累了丰富的应急物流经验。

国网公司自2009年开始进行物资集约化管理改革，中心与时俱进地深化应急物流体系建设，成立了应急状态领导小组， 以物资集约化管理思维解决突发事件，在应急状态下制定完善周密的物流系统和物流计划，保障物资储备充足。

一、建立应急评估

物资集约化管理状态下的应急评估就是建立一套系统、科学的评估系统，深入研究江西电网系统的应急处置要素构成、评估方法等，实施必要的量化分析，从而取得实效。

从物资集约化管理的角度而言， 应急物资处理是由计划、筹措、仓储、运输、包装和供给等多个环节构成的，各个环节工作质量的好坏、管理水平的高低，是应急物流保障能力和抢险水平的综合反映。因此应急评估系统的各个要素落在各个主要环节上，反映了各个环节的规律、属性和特征。

应急评估系统包括灾前预评估、灾中可挽救性、可恢复性、可减缓性评估以及灾后实测性损失评估等。应急评估系统有利于中心的管理层制订出正确的战略方案，做出正确的决策。

二、完善应急物流体系

应急物流体系的包括应急物流组织机构、应急物资、应急物流设施设备、物流专业人员、应急物流信息管理系统、应急物流规章制度等。

建立良好的应急物流机制有利于使应急物流的流体充裕、载体通畅、流向正确、流程简洁、流速快捷，使应急物资能快速、及时、准确地到达受灾现场。江西电网的应急物流保障机制由外部协调机制、物资集约化管理机制、信息公开机制、储备保障机制四个部分构成。

外部协调机制。对于突发性的自然灾害需要联系地方政府等部门配合对地区资源、周边资源进行有效协调、动员和调用；采取措施协调、疏导或消除不利于灾害处理的人为因素和非人为障碍。

物资集约化管理机制。应急物流中的物资集约化管理机制一是通过集约化管理及时提出解决应急事件的处理意见或措施；二是组织筹措、调拨应急物资、应急救灾款项；三是根据需要，紧急动员相关供应商生产应急救灾物资。四是为灾情提供必要的人力资源。

信息公开机制。信息的及时搜集和传递是应急物流保障的重要手段。及时公布突发事件的信息，有利于缓解社会的紧张气氛，第一时问公开信息， 有利于保证社会稳定。

储备保障机制。应急物资的储备关键在于事前掌握江西电网仓储物资的布局、储备物资的种类和数量、做好储备物资的合理维护和有效管理。有效的物资储备可以大幅压缩救灾的时间，减少采购量和运输量，降低应急物流成本。储备物资可以使应急物资及时、准确到达受灾地区，提高应急物流效率，缩短应急物流时间，极大限度地减少生命财产损失。

三、优化应急物流的流程

一是实效性与经济性原则。在电网遇到的突发事件中，应急物流最突出的特点就是“急” ，对突发事件处理的时限性要求都很高。应急物流主要以追求时间效益最大化和灾害损失最小化为目标，在确保实现应急物流时效性目标的前提下，适度兼顾经济效益原则。

二是先进性与适用性原则。突发事件大多是在环境恶劣、非常规作业条件下进行的，现代化装备技术的应用得当是应急处置得以施行的必要条件。

三是专业性与社会性原则。中心下设物资综合部，每年都开展针对突发事件的应急演练，这种专业化管理的做法成了提高江西电网应急物流体系效率的有效方法。由于在应急状态下，社会各方都会参与， 因此应急物流还具备社会化的特性，平衡好与铁路、公路、通讯、军队等部门的关系可以保证应急物流配送的速度和广度。

四、建立高效的应急指挥系统

在物资集约化管理改革之前，一旦发生突发事件， 中心的应急组织指挥系统是由领导层根据应急小组名单紧急抽调人员临时组成指挥部来完成，这样做虽然也能取得一定的成绩，但也暴露出省级、市级、县级公司之间各自为政、灾情信息滞后、救援工作效率不高、指挥协调能力较弱等问题。

实行物资集约化管理改革之后， 中心可以根据灾情和优化的应急物流流程，在江西电网范围内，统一配置资源，协调各种关系，整合地方政府、电网企业、供应商等众多的单位，构建一个专业化的、能应对各种突发事件的强有力的应急物流指挥系统。

中心要求应急物流组织指挥系统具备以下作用：收集与管理日常的相关数据信息，如应急物资的库存数量、结构、品种等；应急物流预案的制定、管理与完善；突发事件隐患的分析和风险评估；现场信息的实时获取与分析；突发事件的发展预测和影响分析；应急物流方案的确定、优化与启动；对各种事故应急物流行动的过程再现与分析；应急物流行动的总体功效评估和应急能力评价等。

物资集约化管理中各级机构的关系分为纵向关系和横向关系。

纵向关系将以前的国网、省、市、县公司四级应急物流管理机构，变成了国网、省公司二级管理机构。国网、省公司二级纵向体系的构建可以避免出现由于应急物流力量不足而加剧突发事件严重程度，或由于过多地动用应急物流力量而盲目增加应急物流投入的情况。

横向关系体现的是各级电网公司内部及公司之间不同职能部门的分工协作和责任分担问题。应急物流管理涉及基建、生技、营销、物资、财务、信息、安全等部门，不同部门如果不能结合成一个有机的系统， 由于存在利益及职能等问题，协调难度大，会降低联合行动效率。

中心确立了江西电网特有的应急物流决策、指挥和处置力量三层应急物流指挥体系，理顺了信息沟通的渠道。当前江西电网的纵向体系与横向体系可以相互兼容，使横向区域应急物流管理组织体系在高效处理好部门之间的协调关系时，自然兼顾到分级相应的规定。

江西电网应急物流管理采取的是协作模式，在协作模式下，两层多级指挥系统各有职责，不产生冲突，且指挥系统物理分离、逻辑统一。

突发事件处理流程篇（7）

2全球化背景下预防医学人才应急能力培养举措

2．1拓展和优化教学内容与课程体系，注重应急技能培养

分析总结突发公共卫生事件应急处置情景特点，结合传统教学内容中应急能力培养的薄弱之处与难点，拓展和优化传统预防医学专业突发公共卫生应急教育教学内容，对全球化视野下突发公共卫生事件应急准备、突发公共卫生事件报告与预警、突发公共卫生事件应急处置、突发公共卫生事件科学评估等教学内容进行强化，切实提升应急技能。如：指导学生熟悉国内外突发公共卫生事件应急法律法规，制定相关应急方案，突发公共卫生事件监测与预警训练，掌握应急储备技术，突发公共卫生事件应急演练与情景模拟，制定突发公共卫生事件监测技术方案，独立分析突发公共卫生事件报告并提供相关预测预警信息，跟踪监测重大突发公共卫生事件的发展态势能力，指导突发公共卫生事件能力，报告和反馈突发公共卫生事件发展及处置信息能力，协同处置跨区域、跨文化、跨意识形态特大突发公共卫生事件能力，评估和报告能力等。同时，通过进一步完善学分制与导师制教学模式，改革预防医学专业较单一的传统课程设置模块，优化与拓展应急教学模块，增设相关突发公共卫生事件应急处置教学内容，搭建层次分明、实效明显的应急型预防医学专业课程体系。

2．2加强师资队伍建设，提高应急技能实践教学质量

一支稳定且与应急实践结合紧密的师资队伍是保障预防医学实践教学质量、培养应急人才的重要环节。目前，我国高校多数专任教师与公共卫生机构交流与联系不够，不熟悉公共卫生机构应急预案及现场处置技能，而且应急技能训练类教材偏少且更新速率慢，导致高校教师应急教学偏重理论，应急技能实践教学水平有待进一步提升。而公共卫生机构工作人员熟悉应急流程与技能，但其科研能力与理论水平有待提升。因此，高校应进一步完善协同创新机制，为专任教师与公共卫生机构交流合作提供平台，鼓励高校教师与公共卫生机构工作人员联合申报科研项目，选派部分高校教师至公共卫生机构进行短期交流与实践，从公共卫生机构选聘部分熟悉公共卫生应急技能、业务能力强的工作人员充实预防医学实践教学师资队伍。同时，鼓励预防医学学生前往公共卫生机构完成毕业论文，在部分高水平公共卫生机构遴选硕士研究生导师，全方位加强应急教学师资队伍建设，提升公共卫生应急实践教学质量。

突发事件处理流程篇（8）

[摘要]本文通过大量社会调查,结合近期发生的一些典型案例,介绍了应急物流的概念、特点、管理要求,突发公共卫生事件的内涵及防范的意义,探讨了突发公共卫生事件应急物流管理的保障机制及应注意的事项;说明了应急物流管理对防范突发公共卫生事件的重要性,指出了我国今后应该向先进的国家学习,做到科学预警,有效防范。

[关键词]突发公共卫生事件应急物流保障机制

一、引言

不断发生的各种突发公共卫生事件对我国的国民经济和社会秩序造成了巨大的影响和破坏,每次灾难发生时,都需要大量的应急物资,通过应急物流系统,运送到事发地点,对灾情进行紧急救助。在突发性很强的公共卫生事件发生的地区,往往平时没有赈灾物资储备,或储备的数量和种类有限。为使突发公共卫生事件造成的损失最小化,急需对应急物流的内涵、规律、保障机制、实现途径等进行研究,进而建立一套适合我国国情的应急物流系统。应急物流从概念的提出至今,虽然时间不长,但因其重大的社会意义,已经引起广泛的关注,研究的广度和深度在不断加大,制定应急物流方案,具体研究应急物流在当今社会中的应用是研究的重点。

二、应急物流的内容、特点及管理要求

应急物流(Emergencylogistics)是指以提供突发性自然灾害、突发公共卫生事件等突发性事件所需应急物资为目的,以追求时间效益最大化和灾害损失最小化为目标的特种物流活动。应急物流具有空间效用、时间效用和形质效用。应急物流在许多情况下是通过物流效率的实现来实现其物流的效益。它将现代物流与应急管理结合,以适应突发公共卫生事件的需要[1-3]。

1.应急物流的特点

(1)非预见性

重特大灾害,涉及面广,破坏力大,突发性强,一般情况下很难预测会出现什么情况。对物流的需求也变得不确定,因此很难事先做好应急物流规划。

(2)需求的急迫性和多样性

在突发公共卫生事件发生的时候,短时间之内需要大量的物资,从救灾专用设备、医疗设备、通讯设备到生活用品无所不包;同时,往往还会伴随着运输系统的恶化,如道路被洪水或山体滑坡阻断,除了需要在配齐这些物品,还要将这些物品及时送达,这对物流的配送系统是个严峻的考验。

(3)政府与市场共同的参与性

应急物流来源可以由多种方式提供,主要包括政府提供公共物品的方式、公益捐助的方式、企业和个人自主采购满足自身需求等方式,与多头供应相对应的是多头储备,各自为政的采购与运输,针对这种分散性,需要对资源进行整合,以备不时之需。因此对于重大灾害处理应遵循政府、企业、个人相结合的特点。

(4)突发性

应急物流是由突发事件引起的,所以它最明显的特征就是突然性和不可预知性。应急物流对时效性要求非常高:必须在最短的时间内,以最快的流程和最安全的方式来进行应急物流保障。通常使用的一套物流运行机制已经不能满足应急情况下的物流需要,必须要有一套应急的物流机制来组织和实现物流活动。

(5)不确定性

由于人们无法准确地估计突发事件的持续时间、强度大小、影响范围等各种因素,而使应急物流的内容随之变得不确定。例如,2003年上半年对SARS的战斗开始阶段,人们对防护和医疗用品的种类、规格和数量都无法有一个确切的把握,各类防护服的规格和质量要求也是随着人们对疫情的不断了解而确定的。

(6)非常规性

应急物流本着特事特办的原则,许多平时物流的中间环节将被省略。整个物流流程表现得更加紧凑,物流机构更加精干,物流行为表现出很浓的非常规色彩。如在应对SARS和禽流感的战役中,为了保证医疗用品的需求,就需要有一个组织精干、权责集中的机构进行统一组织指挥,以确保物流活动的协调一致和准确及时。

2.应急物流管理的要求

应急物流是在特殊条件下发生的物流活动,应急物流的最根本目的就是实现对突发事件的应急保障,但由于应急物流的突发性、不确定性等特点,决定了应急物流必须着眼于平时的准备,加强应急事件的预警,加强应变机制的演练,才能做到应急物流实施时有条不紊,快速反应。

(1)加强政府在应急物流组织保障工作中的作用

应急物流的组织指挥工作,在很大程度上取决于政府职能的发挥,务实、高效的政府部门是应急物流组织指挥成功的关键。

(2)建立应急物流预警机制

在赢得各式各样的应急物流战斗中,应急事件的物流豫警机制就变得非常重要。一个运行良好的预警机制,可以很大程度上减少应急物流的突发性和盲目性。使应急物流变得“应而不急”,从而提高应急物流的保障效益和效率。

(3)搞好应急物流预案的编制与演习

编制应急物流预案,完善应急机制、体制和法治,可以提高预防和处置突发性事件的能力,最大程度的预防和减少突发事件及其造成的损害,保障公众的生命财产安全,维护国家安全和社会稳定,对于构建社会主义和谐社会意义十分重要。

(4)建立健全应急物流的法制机制

从世界范围来看,在应对突发性灾难的时候,国家立法起着很重要的作用。一方面,相关法律可以保障特殊时期、特殊地点、特殊人群的秩序和公正;另一方面,相关法律可以规范普通民众和特殊人群在特殊时期、特殊地点的权利与义务,可为与不可为。应急物流中的法律机制实际上是一种强制性的动员机制,也是一种强制性的保障机制。

要成功实施应急物流,除了满足上面要求外,全民动员和“绿色通道”也是不可少的。全民动员是一项人民群众广泛参与,依靠自己的力量实现特定的社会发展目标的群众性活动。“绿色通道”是在重大灾害发生及救灾赈灾时期,在地区间、国家间建立并开通的一条或者多条应急保障专用通道或程序。为了更好的发展应急物流,也为了今后有效的预防、及时控制和消除突发公共卫生事件的危害,保障公民身体健康和生命安全,研究突发公共卫生事件应急物流已是当务之急。

三、突发公共卫生事件管理及防范的意义

突发性公共卫生事件主要指突然发生,造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染疫情、群体不明原因疾病、重大食物中毒和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。突发性公共卫生事件由于事发突然,发生原因复杂,具有一定的破坏坏性和持续性,因此,一旦事发,将会造成很严重的后果,影响工农业生产和人们正常的生活。有效的防范突发公共卫生事件,具有十分重要的意义。

1.减少和避免经济损失

有资料表明:美国每1美元预防白喉、破伤风和百日咳可节约29美元的医疗费。乙肝疫苗有效预防乙肝病毒,每年可减少巨额的医药费用。从预防开始,防治结合,禽流感的防控就是很好的例子。

2.减弱或避免政治风险

历史上已多次发生由突发公共卫生事件导致政治动乱甚至内战的情况。宏观政治涉及公共管理机构在国际社会、新闻媒体、公众面前的形象。应利用各种公共关系,明确公共管理机的立场,提供及时准确的信息,稳定公众信心,团结更多的合作者和支持者。微观政治涉及政策的决策和执行。应成立突发事件应对小组,提出清晰的思路和行动建议,保证信息传递准确及时,物资和人事调动畅通无阻。

3.减少或避免文化损失

防范突发公共卫生事件可以塑造良好社会精神,这是国家、民族面对突发事件的灵魂和基础。要用知识和科学培养正确的突发事件意识、精神准备、承受能力和操作方法,尽快用科学的文化取代滞后的非科学文化和迷信。一个社会如果公众在信念、意愿、好恶、目的等社会态度方面对突发事件具有科学判断,就会形成一种科学应对突发事件的社会共识,就会自觉行动。培养良好习惯,如SARS危机以后人们开始注意讲究清洁卫生,实行分餐制,公款吃喝和陋习减少,崇尚大自然,网络视频会议网上购物交易娱乐学习等网络经济生活提升,引发了一场社会风俗革新运动。

四、突发公共卫生事件应急物流保障机制

为了更好地防范突发公共卫生事件的发生,发生后能采取有效措施积极应对,从政府到地方都要努力做好应急物流管理,建立相应的保障机制,满足应急物流实施的必要条件,使灾情或疫情得到有效控制,使损失降低到最小。

1.技术保障

(1)信息系统

国家建立突发公共卫生事件应急决策指挥系统的信息、技术平台,承担突发公共卫生事件及相关信息收集、处理、分析、等工作,采取分级负责的方式进行实施。

要在充分利用现有资源的基础上建设医疗救治信息网络,实现卫生行政部门、医疗救治机构与疾病预防控制机构之间的信息共享。

(2)疾病预防控制体系

国家建立统一的疾病预防控制体系。各省(区、市)、市(地)、县(市)要加快疾病预防控制机构和基层预防保健组织建设,强化医疗卫生机构疾病预防控制的责任;建立功能完善、反应迅速、运转协调的突发公共卫生事件的应急机制;健全覆盖城乡、灵敏高效、快速畅通的疫情信息网络;改善疾病预防控制机构基础设施和实验室设备条件;加强疾病控制专业队伍建设,提高流行病学调查、现场处置和实验室检测检验能力。

(3)应急医疗救治体系

按照“中庸之道、地方负责、统筹兼顾、平战结合、因地制宜、合理布局”的原则,逐步在全国范围内建成包括急救机构、传染病救治机构和化学中毒与核辐射救治基地在内的,符合国情、覆盖城乡、功能完善、反应灵敏、运转协调、持续发展的医疗救治体系。

(4)卫生执法监督体系

国家建立统一的卫生执法监督体系。各级卫生行政部门要明确职能,落实责任,规范执法监督行为,加强卫生执法监督队伍建设。对卫生监督人员实行资格准入制度和在岗培训制度,全面提高卫生执法监督的能力和水平。

(5)应急卫生救治队伍

各级人民政府卫生行政部门按照“平战结合、因地制宜、分类实施、分级负责、统一管理、协调运转”的原则建立突发公共卫生事件应急救治队伍,并加强管理和培训。

(6)加强国际合作

国家有计划地开展应对突发公共卫生事件相关的防治科学研究,包括现场流行病学调查方法、实验室并用检测技术、药物治疗、疫苗和应急反应装备、中医药及中西医结合防治等,尤其是开展新发、罕见传染病快速诊断方法、诊断试剂以及相关的疫苗研究,做到技术上有所储备。同时,开展应对突发公共卫生事件应急处理技术的国际交流与合作,引进国外的先进技术、装备和方法,提高我国应对突发公共卫生事件的整体水平。

2.物资、经费保障

(1)物资储备

各级人民政府要建立处理突发公共卫生事件的物资和生产能力储备。发生突发公共卫生事件时,应根据应急处理工作需要调用储备物资。卫生应急储备物资使用后要及时补充。

(2)经费保障

应保障突发公共卫生事件应急基础设施项目建设经费,按规定落实对突发公共卫生事件应急处理专业技术机构的财政补助政策和突发公共卫生事件应急处理经费。应根据需要对边远贫困地区突发公共卫生事件应急工作给予经费支持。国务院有关部门和地方各级人民政府应积极通过国际、国内等多渠道筹集资金,用于突发公共卫生事件应急处理工作。

3.通信与交通保障

各级应急医疗卫生救治队伍要根据实际工作需要配备通信设备和交通工具,保证正常通信,保证交通通畅。

4.法律保障

国务院有关部门应根据突发公共卫生事件应急处理过程中出现的新问题、新情况,加强调查研究,起草和制定应对突发公共卫生事件的法律、法规和规章制度,形成科学,完整的突发公共卫生事件应急法律和规章体系。

国务院有关部门和地方各级人民政府及有关部门要严格执行《突发公共卫生事件应急条例》等规定,根据本预案要求,严格履行职责,实行责任制。对履行职责不力,造成工作损失的,要追究有关当事人的责任。

5.社会公众的宣传教育

县级以上人民政府要组织有关部门利用广播、影视、报刊、因特网、手册等多种形式对社会公众广泛开展突发公共卫生事件应急知识的普及教育,宣传卫生科普知识,指导群众以科学的行为和方式对待突发公共卫生事件。要充分发挥有关社会团体在普及卫生应急知识和卫生科普知识方面的作用。

五、结束语

通过对突发性公共卫生事件应急物流管理的探讨和学习,以及对2003年SARS、2008年的手足口病、三鹿奶粉事件的关注,我们充分认识到了应急物流管理的重要性。任何一个国家都必须给予高度的重视,因为这体现了一个国家的综合管理能力。每个国家都应努力做到应对突发事件有条不紊,高度准确及时的预警,人员物资快速响应,随时到位,将财产损失降到最低。我国对严重的“非典”和手足口病的处理,显示了我国应对突发公共卫生事件的能力和措施,但也反映出了一些应急机制、应急物资储备机制等不够完善的一面。应向一些在此方面做得好的的国家和地区学习,比如日本、台湾地区等,根据我国的具体国情,制定出符合我国国情的应急物流管理措施和方法。

参考文献:

[1]欧忠文王会云姜大兰卢宝亮甘文旭梁靖:应急物流[J].重庆大学学报,2004,(3):165-166

[2]王丰姜玉宏王进:应急物流[M].北京.中国物资出版社,2007:2-131

[3]刘小群游新兆孙建中孙其政:应急物流能力的内涵剖析与构成体系[J].《灾害学》,2007,(2):123-127.

突发事件处理流程篇（9）

  （一）编制目的

  有效预防、及时控制和消除突发食品卫生事件及其危害，指导和规范全市突发食品卫生事件的应急处理工作，最大程度地减少突发食品卫生事件对公众健康造成的危害，保障公众身心健康与生命安全，维护社会稳定，促进经济发展。

  （二）编制依据

  依据《中华人民共和国食品卫生法》、《突发公共卫生事件应急条例》、卫生部制定的《食物中毒事故处理办法》、《食品卫生监督程序》和《咸宁市食品卫生突发事件应急处置预案》（草案），制定本预案。

  （三）适用范围

  本预案适用于在本市范围内突然发生，造成或者可能造成社会公众身心健康严重损害的重大食物中毒、食品污染事故和以食品为载体的恐怖事件的应急处理工作。

  （四）食品卫生突发事件的分级

  根据突发公共卫生事件性质、危害程度、涉及范围，将食品卫生突发事件划分为特别重大（ⅰ级）、重大（ⅱ级）、较大（ⅲ级）和一般（ⅳ级）四级。

  1、特别重大食品卫生突发事件（ⅰ级）

  xx卫生行政部门认定的特别重大的食品卫生突发事件。

  2、重大食品卫生突发事件（ⅱ级）

  一次食物中毒人数超过100人并出现死亡病例，或出现10例以上死亡病例。

  3、较大食品卫生突发事件（ⅲ级）

  一次食物中毒人数超过100人，或出现死亡病例。

  4、一般食品卫生突发事件（ⅳ级）

  一次食物中毒人数30-99人，未出现死亡病例，或一起食物中毒人数在30人以下，但事故发生在学校、全市、全省或全国性重要活动期间的。

  （五）工作原则

  1、预防为主，常备不懈。提高全社会对突发食品卫生事件的防范意识，落实各项防范措施，做好人员、技术、物资和设备的应急储备工作。对各类可能引发突发食品卫生事件的情况要及时进行分析、预警，做到早发现、早报告、早处理。

  2、统一领导，分级负责。根据突发食品卫生事件的范围、性质和危害程度，对突发食品卫生事件实行分级管理。市政府负责突发食品卫生事件应急处理的统一领导和指挥，各有关部门和单位按照预案规定，在各自的职责范围内做好突发食品卫生事件应急处理的有关工作。

  3、依法规范，措施果断。市政府和市卫生行政部门要按照相关法律、法规和规章的规定，完善突发食品卫生事件应急体系，建立健全系统、规范的突发食品卫生事件应急处理工作制度，对突发食品卫生事件和可能发生的食品卫生事件做出快速反应，及时、有效开展监测、报告和处理工作。

  4、依靠科学，加强合作。突发食品卫生事件应急工作要充分尊重和依靠科学，要重视开展防范和处理突发食品卫生事件的科研和培训，为突发食品卫生事件应急处理提供科技保障。各有关部门和单位要通力合作、资源共享，有效应对突发食品卫生事件。要广泛组织、动员公众参与突发食品卫生事件的应急处理。

  二、应急组织体系及职责

  （一）应急指挥机构

  市政府卫生行政部门依照职责和本预案的规定，在市政府统一领导下，负责组织、协调全市食品卫生突发事件应急处理工作，成立食品卫生突发事件应急指挥部，并根据食品卫生突发事件处理工作的实际需要，启动应急预案。

  食品卫生突发事件应急指挥部设立食品卫生突发事件防控工作办公室，具体负责日常食物中毒防控工作的业务指导、组织管理与监督检查。

  （二）应急处理办事机构职责

  食品卫生突发事件应急指挥部下设办公室，承办指挥部交办的各项指令和任务。根据工作需要，办公室内设综合、信息等若干应急处理专业组，其组成及职责如下：

  1、综合组。负责协调各工作组的工作；负责拟订全市食品卫生突发事件应急工作的经费预算和资金调拔计划；承办各种会议；负责秘书、文件和机要工作；管理指挥部办公室财产；协调有关医疗卫生机构为外籍人员及台、港、澳同胞提供预防和医疗服务。

  2、信息组。负责收集、整理、分析国内外食品卫生突发事件动态，设立食物中毒报告电话，及时报告辖区内食品卫生突发事件信息；组织协调流行病学专家研究制定预防控制方案；掌握各地预防控制工作情况，编写、报送工作信息等相关资料。

  3、医疗组。负责制订定点医院的标准，确定定点医院和后备医院，并督促落实各项准备措施；制定临床诊断和疑似病例转运、救治预案并督促落实各项准备措施；协调做好临床专家会诊、治疗和护理等工作；组织、管理和调遣市医疗应急救治队。

  4、现场调查组。在卫生行政部门领导下开展现场流行病学调查，现场快速检测、取证采样及临时控制措施的实施。依照国家有关法律法规，对造成食物中毒突发事件的食品或有证据证明可能导致食物中毒事故的食品采取控制措施，追踪已售出或外运被污染食品的去向或溯源，采取样品并送检。现场调查组由现场流行病学调查小组和现场卫生监督小组组成。

  （1）现场流行病学调查小组：由疾病预防控制机构人员组成，主要负责食品卫生突发事件的报告、食物中毒采样、实验室检测、流行病学调查、中毒诊断并出具食物中毒诊断报告。

  （2）现场卫生监督小组：由卫生监督机构人员组成，主要负责协助卫生行政部门依法对事件相关食品生产经营者进行调查取证，对事件现场采取行政控制措施，对违法经营行为实施行政处罚。协助卫生行政部门对事件发生地区的食品卫生突发事件的报告、医疗救治等进行卫生监督和执法稽查。

  （三）专家组。由卫生行政部门组织建立专家组。其职责为：

  1、指导对食物中毒的诊断和处理；

  2、提出医疗救治方案，指导各地的'医疗救治工作；

  3、分析事件动态，向指挥部提出事件分析、预警和终止预案的建议；

  4、指导或参与流行病学调查、事件现场处置；

  5、承担专业技术培训工作。

  三、运行

  （一）应急准备和预警

  卫生行政部门负责食品卫生监督、检测、抽检、预警工作。

  1、健全食品污染物检测网，加强食品生产经营活动的日常卫生监督，对主要食物中毒病原、食物中毒高危食品如散装食品、熟肉及制品、乳及制品、糕点、饮料、水发产品等进行日常监测并加强抽检工作；

  2、加强食物中毒信息库的建设与管理，利用现有的公共卫生网络，整合公共卫生信息资源，保证应急处理信息的畅通、及时、准确；

  3、组织各项信息的汇总，通过对常规监督、监测、抽检等综合信息或食品卫生突发事件预警报告，报同级政府批准后启动、变更或结束相应级别应急响应。

  （二）事件报告

  任何单位和个人都有权向卫生行政部门和当地政府及其有关部门报告突发食品卫生事件及其隐患，也有权向上级政府及其有关部门举报不履行或者不按照规定履行突发食品卫生事件应急处理职责的部门、单位及个人。

  1、责任报告单位和责任报告人

  （1）发生食品卫生突发事件的食品生产经营者。

  （2）市疾病预防控制机构。

  （3）各级各类医疗卫生机构。

  （4）市卫生行政部门。

  （5）市政府。

  （6）各级各类教育机构。

  （7）其他有关单位及个人。

  2、报告时限规定

  （1）食品卫生突发事件监测报告机构（疾病预防控制中心）、医疗卫生机构和有关单位发现突发食品卫生事件，应当在2小时内尽快向市政府卫生行政部门报告。

  （2）卫生行政部门食品卫生突发事件的报告时限按如下要求实施：

  ①对于一般食物中毒突发事件（iv级），应在接到报告后6小时内向上级卫生行政部门和本级政府报告；

  ②对于较大食物中毒突发事件（iii级），应当在接到食品卫生突发事件信息2小时内尽快向本级政府报告，同时向xx卫生行政部门及上级政府卫生行政部门报告，并应立即组织现场调查确认，及时采取措施，随时报告事态进展情况。

  市政府应在接到报告后2小时内尽快向上一级政府报告。

  ③对于特大食品卫生突发事件（i级）和重大食品卫生突发事件（ii级），市政府卫生行政部门在接到食品卫生突发事件信息后1小时内上报上级政府卫生行政部门，也可同时直接上报xx卫生行政部门；市政府卫生行政部门接到报告后应立即向本级政府报告。

  3、报告内容

  食品卫生突发事件报告分为首次报告、进程报告和结案报告，要根据事件的严重程度、事态发展和控制情况及时报告事件进程。事件发生地食品卫生突发事件监测报告机构（疾病预防控制中心）应当及时向卫生行政部门报告事件的调查情况，填写《食物中毒事故个案调查登记表》和《食物中毒事故调查报告表》，调查处理结束后，撰写技术型总结报告，由当地卫生行政部门负责组织上报。

  （1）首次报告。未经调查确认的食品卫生突发事件或存在隐患的相关信息（包括发生食物中毒的单位、地址、发生中毒时间、中毒人数（死亡人数）、可疑中毒食物及中毒症状等），应说明信息来源、危害范围、事件性质的初步判定和拟采取的措施。

  （2）进程报告。应包括事件性质、波及范围、危害程度、流行病学分布、事态评估、控制措施等内容。

  （3）结案报告。应包括事件的基本情况，现场调查及样品检测结果，采取的防治和控制措施及效果，事件处理经过、结果及分析和讨论，成绩与问题、建议等。

  食品卫生突发事件调查处理过程中的电话记录、现场调查笔录、现场检查笔录、控制决定等执法文书，监测记录、采样送检单、检验原始记录和报告、事件的总结报告等资料应归档保存。

  市卫生行政部门应在每年底，将辖区内当年发生的食品卫生突发事件进行分析汇总并上报上级卫生行政部门。

  （三）应急反应

  发生突发食品卫生事件时，市卫生行政部门按照分级反应的原则，作出相应级别应急反应。

  1、食品卫生突发事件的分级反应

  （1）一般食品卫生突发事件（iv级）的应急反应

  市卫生行政部门接到一般食品卫生突发事件报告后，应立即启动突发事件iv级应急反应。在市政府领导下，成立食物中毒突发事件应急处理指挥部，负责辖区内食物中毒突发事件应急处理工作的组织管理与指挥协调，向同级政府负责，并报告工作。

  （2）较大食品卫生突发事件（iii级）的应急反应

  发生较大食品卫生突发事件报告时，市卫生行政部门做出iii级预警后，市政府根据市卫生行政主管部门的建议和食物中毒突发应急处理的需要，由市食品卫生突发事件应急处理指挥部启动iii级应急反应，在地市突发公共卫生事件应急指挥部的统一领导和指挥下，结合本地区实际情况，组织开展指挥协调本地食品卫生突发事件应急处理工作，市卫生行政部门同时立即启动突发事件iii级应急反应，及时组织专家对突发事件应急处理工作提供技术指导和支持，适时对本应急反应终止的分析论证提供技术指导和支持。必要时请求省卫生厅予以支持，保证食品卫生突发事件应急处理工作的顺利进行。

  （3）特别重大食品卫生突发事件（i级）和重大食品卫生突发事件（ii级）的应急反应

  发生重大和特别重大食物中毒突发事件报告时，市卫生行政部门做出i级、ii级预警后，市政府根据市卫生行政主管部门的建议和食物中毒突发应急处理的需要，由市食品卫生突发事件应急处理指挥部启动二级、一级应急反应。在国家、省和地市突发公共卫生事件应急指挥部的统一领导和指挥下，结合本地区实际情况，组织开展指挥协调本地食品卫生突发事件应急处理工作，市卫生行政部门同时立即启动突发事件ii级、i级应急反应，及时组织专家对突发事件应急处理工作提供技术指导和支持，适时对本应急反应终止的分析论证提供技术指导和支持。必要时请求国家卫生院予以支持，保证食品卫生突发事件应急处理工作的顺利进行。

  2、应急处理措施

  （1）医疗救治

  负责病人的现场抢救、运送、诊断、治疗，检测样本采集，配合疾病预防控制机构进行病人的流行病学调查。必要时调动市直其他医疗机构参与处理。

  （2）事件现场流行病学调查

  在接到食品卫生突发事件报告后，疾病预防控制机构要及时组织流行病学调查小组赶赴现场，按照《食物中毒诊断标准技术处理总则（gb14938—1994）等要求，进行现场流行病学调查，初步判断是否食物中毒及中毒类别。

  （3）卫生监督现场调查与处置

  卫生监督机构协助卫生行政部门按照《中华人民共和国食品卫生法》、《食品卫生监督程序》及《食物中毒事故处理办法》的有关规定对食物中毒事故进行调查，采取卫生行政控制措施，调查工作由2名以上卫生监督员依法进行。

  （四）反应终止

  食品卫生突发事件经应急反应，在完成对被污染食品封存、销毁等控制措施、对被污染场所及食品用工（用）具等进行彻底清洗、消毒，并经消毒效果监测合格，没有续发中毒患者，经专家组进行评估后提出建议，由卫生行政部门提出报告，经同级政府批准，可以结束应急反应。

  （五）信息

  赤壁市信息需上报xx卫生行政部门，经卫生部授权后，由省卫生行政部门统一向社会事件信息，其他各级政府部门及单位无权向社会。

  （六）食品卫生突发事件的查处

  各级卫生行政部门对经调查取证和流行病学调查结果认定造成食物中毒的单位和个人，要依据《中华人民共和国食品卫生法》、《中华人民共和国行政处罚法》和《食品卫生行政处罚办法》等有关法律法规的规定依法给予行政处罚。

  四、保障

  （一）技术保障

  1、信息系统

  加强食物中毒信息库的建设与管理，利用现有的公共卫生网络，整合公共卫生信息资源，保证应急处理信息的畅通、及时、准确；实现卫生行政部门、卫生监督机构、医疗救治机构与疾病预防控制机构之间的信息共享。

  2、疾病预防控制体系

  市政府应加快疾病控制机构和基层预防保健组织建设；建立功能完善、反应迅速、运转协调的突发公共卫生事件应急机制；健全覆盖城乡、灵敏高效、快速畅通的疫情信息网络；改善疾病预防控制机构基础设施和实验室设备条件；加强疾病控制专业队伍建设，提高流行病学调查、现场处置和实验室检测检验能力。

  建立食品污染物检测网，对主要食物中毒病原、食物中毒高危食品如散装熟肉、乳及乳制品、水产品等进行监测并加强抽检工作；

  3、应急医疗救治体系

  根据服务人口和医疗救治需求，按照要求建立一定规模的紧急救援中心，根据需要选择综合医院急诊科建立急救网络。同时依托综合力量较强的医疗机构建立紧急救援机构。

  4、卫生执法监督体系

  市政府卫生行政部门要加强卫生执法监督队伍建设，明确职能，落实责任，规范执法监督行为。对卫生监督人员实行资格准入制度和在岗培训制度，全面提高卫生执法监督的能力和水平。

  5、应急卫生处理队伍

  市政府卫生行政部门按照“平战结合、因地制宜、分类管理、分级负责、统一管理、协调运转”的原则建立卫生行政部门统一领导下的由卫监、疾控、医疗参加的食品卫生突发事件应急处理队伍。

  市政府卫生行政部门建立应急卫生处理队伍资料库，对应急卫生处理队伍实行计算机管理；根据突发公共卫生事件应急处理情况，对队伍及时进行调整，定期开展培训和演练，提高应急救治能力。积极选送应急卫生专家进行培训。

  （二）物资保障

  市卫生行政部门根据需要调理配备食物中毒突发事件应急处理工作所需的对讲机，无线上网计算机、车载电话等通讯器材、消毒灭菌药械等物资明细清单并购置适当数量用于储备。

  市疾控中心检验室应保证储备常见食物中毒检验用标准品、中毒标准菌株和诊断试剂等，并使其处于良好状态，随时可投入正常使用。

  各级医疗救治单位应储备常见食物中毒特效救治药品，随时为食物中毒突发事件的患者提供积极医疗救护。

  （三）资金保障

  市政府每年应设立专项资金。用于购置和维护应急储备所需物资，开展专项技术研究等所需经费以及有关技能培训等经常性项目支出，并储备一定数量的食物中毒突发事件应急处理和医学救治等应急经费，以确保应急行动能够及时快速启动。

  所需经费由卫生行政部门每年列出预算后报同级政府批准，遇有重大或特大食物中毒突发事故，发生费用超支时财政部门应保证必需的资金供应，保障因突发事件致并致残的人员得到及时、有效的救治。

  五、管理

  （一）预案的管理

  本预案由市政府卫生行政部门审批，报市政府备案。定期对预案进行演练评估，并根据食品卫生突发事件的形势变化和实施中发现的问题及时进行更新、修订和补充。

  （二）预案的演练

  卫生行政部门应组织应急预案的演练。市卫生行政部门应保证每年进行一次综合演练。

  应急预案的演练可是综合演练或就现场调查处理、检验检测、医疗救治等分系统模拟演练，演练要有针对性，重点检验信息渠道是否通畅、应急准备是否充分、反映机制灵敏性和指挥系统的有效性等，以提高应急处理技术水平和整体应急反应能力，发现问题应及时对预案予以调整和修订。

  （三）宣传与培训

  1、卫生行政部门要加强食品生产经营活动的日常监督和食品抽检，认真落实对本地区食品从业人员的卫生知识培训工作，防止食物中毒突发事件和食品污染事故的发生，不断提高我市食品卫生的总体水平。应定期或根据需要适时对卫生监督、疾病控制和医疗救治机构等管理人员和专业技术人员进行食物中毒突发事件应急处理相关知识和技能的培训，以便及时掌握国家有关法律法规，学习交流国内外、省内外最新专业知识的进展，推广应用先进检验监测技术。

  2、市卫生行政部门应定期或不定期利用电视、网络、广播、手册、传单等多种形式，对社会公众广泛开展食物中毒突发事件应急知识的宣传教育，当发生食物中毒突发事件时，卫生行政部门和政府其他相关机构应采取积极措施，组织或配合做好应急防范和救治工作等宣传教育，以提高公众的自我防护意识和面对食物中毒突发事件时的应对能力，防止或减缓事件的蔓延，最大限度地减少人民群众的生命和财产损失。

  （四）责任与奖惩

  本预案规定的相关责任单位或个人应当严格履行职责，瞒报、缓报、谎报或者授意他人瞒报、缓报、谎报的，以及不履行职责的，对主要负责人依法给予降级或者撤职的行政处分；因其过失造成食品卫生突发事件或者对社会公众造成其他严重危害后果的，给予开除处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

  六、附则

  （一）名词术语

突发事件处理流程篇（10）

1 概述

公共卫生是一个涉及微观结构和宏观系统的多分支科学，大量与宏观有关的事件具有空间分布特点。将地图和空间分析应用于卫生决策研究中，至少可追溯到1854年John 应用GIS技术研究伦敦宽街水井污染引起霍乱爆发，为卫生部门果断封闭污染水井控制霍乱继续流行起到了非常关键的作用。而在通常的卫生决策研究中，地理因素是需要考虑的一个重要方面， 众多的卫生事件都具有空间属性。GIS作为一种新的科学研究方法和手段，在医疗卫生各个领域的应用也不断扩大和深入。GIS技术在公共卫生管理领域的应用不仅可以促进理论研究的提高，同时也使突发公共卫生事件应急指挥辅助决策信息系统的建设成为可能。

目前国内关于GIS在公共卫生领域的应用主要集中在血吸虫、症疾、流行性出血热、蜱传脑炎等疾病的空间分布研究， 使用地理信息系统(GIS) 与空间遥感(RS)技术结合， 对空间相关数据进行输入、管理、分析、模拟和显示，为流行病的研究和决策提供信息技术支持，取得良好的效果。在我国GIS 及RS 应用于流行病学研究虽然已有一定的进展， 但由于地图边界和遥感图像的价格昂贵，使进一步扩大其应用还存在一定困难。

2003年，在我国及世界范围内爆发了非典型肺炎。这种传染病通过呼吸道进行传播，传播速度快，危害面广。政府和有关防疫部门在及时采取有效的防治措施的同时，运用GIS平台，快速建立了应用于非典型肺炎疫情监测的地理信息系统。由于GIS具有交互定位和逻辑查询以及广泛的关系数据库连接能力，可以有效帮助疾病预防控制机构完成疫点定位、疫情事件分析、绘制疫情危害图、现场工作情况实时采集传送、人员派遣、规划、显示各类医疗卫生机构分布图、重点单位基本状况分布图、紧急调度和路径优化等任务， 从而在有限的资源条件下，最大限度地提高应急处理效率、降低疫情危险程度，基于GIS 的突发公共卫生事件应急指挥辅助决策系统的研究开始出现。

2 系统构建和设计实现

2. 1 系统设计目标

基于GIS 的突发公共卫生事件应急指挥辅助决策系统的目标是综合运用先进的计算机工程、卫生统计学、地理信息系统、决策支持系统、数据仓库及人工智能等技术手段，建立一个能为各级卫生行政部门和疾病预防控制机构提供全过程、多层次的信息服务和多种支持手段的应急指挥和辅助决策系统。系统能快速、及时、准确地收集、处理和存储实时突发事件信息和其他相关信息，以超媒体(文字、声音、影像等) 方式显示各类信息。该系统采用标准Web服务器―应用服务器―数据库服务器的三层计算结构，应用分布式面向对象设计方法、安全TCP/IP协议及Geo information Web Service技术，最终目标是以基础空间地理数据及各类专题图形数据为基础，建立预警指标数据库、危机事件数据库、预测与评价模型库、应急指挥预案库、领导决策知识库， 以信息报告―采集―录入―管理―分析―决策为主线，建立高效查询及分析机制，提高突发公共卫生事件的应急处理和指挥调度能力，为突发公共卫生事件决策指挥提供科学依据和技术支撑。

2. 2 系统的体系结构

系统采用开放式的网络结构设计，系统中各子系统之间、系统与其他相关系统之间都可以容易地实现互连互通，充分保证了系统的开放性。

2. 3 系统的功能结构

突发公共卫生事件应急指挥辅助决策系统的总体功能是辅助指挥调度和决策支持，可将系统总体功能划分为八个方面：信息收集分析、预警报告、资源整合调动、指挥统一协调、评估及时客观、联系视频直观、使用内部联动和外延接口灵活。

3 系统的功能及其特点

针对突发公共卫生事件处置的应急管理特点，系统沿应急准备、监测分析、预测预警、反应处置、事件终止、恢复重建、评估完善的流程进行运行，循环反复不断提升系统的应急处理支持能力。

(1) 应急准备：应急中心开展培训、演练和研究工作， 模拟应急业务提高应急处理能力；完善相关政策法规、预案；规划储备应急医疗卫生资源等，建立突发公共卫生事件的防控体系。

(2) 监测分析：应急中心负责接收、分派、核实与处理事件的报告，协调组织疾病预防控制机构开展突发公共卫生事件的预防和监测工作，获取动态监测、事件调查和疫情评估信息，跟踪事态发展。主要分析方法有：空间分布分析， 时间历史曲线分析，动态演变分析，病例的逗留、影响和交叉分析，卫生统计学分析，扩散模式分析，流行转归分析等。

(3) 预测预警：根据突发公共卫生事件处置流程与预案，应急中心组织专家进行事件评估，并针对评估结果预警信息，针对相关突发事件快速开展有关工作准备，落实预案与方案涉及工作的准备情况，及时通报与汇报进展情况。

(4) 反应处置：按照有关规定启动预案，根据预案迅速指挥与执行工作，有条不紊地组织调度人员与物资，开展应急的专业处理与相关配合工作。同时根据反馈情况，动态评估事件的发展情况，及时调整处置措施，最大限度地减少损失。

(5) 事件终止：当突发公共卫生事件的隐患或相关因素被消除；最后一例病人发生后，经过一个最长潜伏期无新的病例出现。

(6) 恢复重建：突发事件结束后，应急中心快速开展从应急状态恢复到正常状态的工作。有计划地补充应急处理阶段所消耗的储备资源，逐步恢复正常的生产生活。

(7) 评估完善：应急中心进行科学总结，完善相关预案， 开展应急处置研究和探讨，总结经验和教训，制订有针对性的防控措施等，提高应急处理能力。

4 实例运用

用本文研究的几个主要技术方法，结合软件工程的基本思想，开发的基于GIS 技术的省级突发公共卫生事件应急指挥辅助决策系统。该系统包括的区域范围将近20万平方公里，地表模型用数字地图生成，并将河流、湖泊、公路、居民区等地表特征物以面的形式覆盖在数字地表模型上。系统在运行初期只包含了事件定位、信息的上传下达等，但其提供相应功能使用后可以完成事件处置各过程。通过在现场的实际运用，该系统可以较好地实现各项交互功能，完成系统理论上应提供的功能。

5 总结与展望

通过合理的利用三维模型构建和模式设计方法，提出了一种基于GIS的突发公共卫生事件应急指挥辅助决策系统的设计方案和实现方法，并在卫生应急管理中得以实现。由于本系统采用合理的软件体系和模块化设计模式，将来也可以方便地成为应急培训和模拟演练、传染病疫情分析和突发事件医疗卫生救援预案设计等高层应用。

参考文献