突发公共事件汇总十篇

时间：2022-12-09 04:37:01

突发公共事件

突发公共事件篇（1）

提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力，最大程度地预防和减少各类突发公共事件及其造成的损害，保障公众健康和生命财产安全，维护社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展，促进“平安**”建设。

（二）编制依据。

依据有关法律、法规、规章，结合**实际，制定本预案。

（三）分级分类。

本预案所称突发公共事件，是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。

根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为以下四类：

1自然灾害。主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害，森林火灾等。

2事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，火灾事故，公共设施和设备事故，核与辐射事故，环境污染和生态破坏事故等。

3公共卫生事件。主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情以及其它严重影响公众健康和生命安全的事件。

4社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件，民族宗教事件，经济安全事件，涉外突发公共事件和等。

上述各类突发公共事件往往是相互交叉和关联的，某类突发公共事件可能和其他类别的事件同时发生，或引发次生、衍生的其它类型事件，应当具体分析，统筹应对。

各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）。国家有关法律法规有明确规定的，按国家有关规定执行。

特别重大、重大突发公共事件分级标准另行。

（四）适用范围。

本预案适用于本省发生的、涉及跨市级行政区划或超出事发地市级人民政府处置能力的特别重大、重大突发公共事件的应对工作，或者需要由省政府负责处置的特别重大、重大突发公共事件的应对工作。

本预案指导全省的突发公共事件应对工作。

（五）应急预案体系。

全省突发公共事件应急预案体系，包括：

1省总体应急预案。省总体应急预案是全省预案体系的总纲，是省政府应对突发公共事件而制定的规范性文件，由省政府负责制定，报国务院备案。

2省专项应急预案。省专项应急预案主要是省政府及其有关部门为应对某一类型或几种类型突发公共事件而制订的涉及数个部门的应急预案，由省政府有关部门牵头制订，报省政府批准后实施。根据形势发展和工作需要，专项预案将不断补充完善。

省专项应急预案构成见附件2。

3省部门应急预案。省部门应急预案是省政府有关部门根据省总体应急预案、省专项应急预案和部门职责，为应对突发公共事件而制定的预案，由省有关部门制定，报省政府备案。

4市、县（市）、乡镇政府及其基层组织的应急预案。市、县（市）、乡镇政府及其基层组织应急预案在市级人民政府的领导下，按照分类管理、分级负责的原则分别制定。乡镇政府和城镇社区、行政村等基层组织突发公共事件应急预案，由县（市）政府组织制定和督促实施。市级人民政府突发公共事件总体应急预案报省政府备案。

5企事业单位突发公共事件应急预案。由有关单位根据有关法律、法规制定。重点单位的突发公共事件应急预案，报所在地人民政府有关应急管理部门备案，重点单位名单由县以上人民政府有关应急管理部门另行确定并实施动态管理。

6重大活动安全单项应急预案。较大规模的集会、节会、庆典、会展等活动安全的应急预案，按照谁主办谁负责的原则，由组织承办单位负责制订，报同级人民政府审定。

（六）工作原则。

1加强预防。增强忧患意识，高度重视公共安全工作，居安思危，常抓不懈，防患于未然。坚持预防与应急相结合，常态与非常态相结合，做好应对突发公共事件的思想准备、预案准备、组织准备以及物资准备等。

2快速反应。突发公共事件应急处置的各环节都要坚持效率原则，建立健全快速反应机制，及时获取充分而准确的信息，跟踪研判，果断决策，迅速处置，最大程度地减少危害和影响。

3以人为本。把保障公众健康和生命安全作为首要任务。凡是可能造成人员伤亡的突发公共事件发生前，要及时采取人员避险措施；突发公共事件发生后，要优先开展抢救人员的紧急行动；要加强抢险救援人员的安全防护，最大程度地避免和减少突发公共事件造成的人员伤亡和危害。

4损益合理。处置突发公共事件所采取的措施应该与突发公共事件造成的社会危害的性质、程度、范围和阶段相适应；处置突发公共事件有多种措施可供选择的，应选择对公众利益损害较小的措施；对公众权利与自由的限制，不应超出控制和消除突发公共事件造成的危害所必要的限度，并应对公众的合法利益所造成的直接损失给予适当的补偿。

5分级负责。在省委、省政府领导下，建立健全分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的应急管理体制，事发地人民政府为处置本行政区域突发公共事件的主体。根据突发公共事件的严重性、可控性、所需动用的资源、影响范围等因素，启动相应的预案。

6联动处置。建立和完善联动协调制度，推行城市统一接警、分级分类处置工作制度，加强部门之间、地区之间、军地之间、中央驻浙单位与地方政府之间的沟通协调，充分动员和发挥城乡社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。

7专群结合。加强公共安全科学研究和技术开发，采用先进的预测、预警、预防和应急处置技术及设备，提高应对突发公共事件的科技水平和指挥能力；充分发挥专家在突发公共事件的信息研判、决策咨询、专业救援、应急抢险、事件评估等方面的作用。有序组织和动员社会力量参与突发公共事件应急处置工作；加强宣传和培训教育工作，提高公众自我防范、自救互救等能力。

8资源整合。整合现有突发公共事件的监测、预测、预警等信息系统，建立网络互联、信息共享、科学有效的防范体系；整合现有突发公共事件应急指挥和组织网络，建立统一、科学、高效的指挥体系；整合现有突发公共事件应急处置资源，建立分工明确、责任落实、常备不懈的保障体系。

9依法规范。坚持依法行政，妥善处理应急措施与常规管理的关系，合理把握非常措施的运用范围和实施力度，使应对突发公共事件的工作规范化、制度化、法制化。

10责权一致。实行应急处置工作各级行政领导责任制，依法保障责任单位、责任人员按照有关法律法规和规章以及本预案的规定行使权力；在必须立即采取应急处置措施的紧急情况下，有关责任单位、责任人员应视情临机决断，控制事态发展；对不作为、延误时机、组织不力等失职、渎职行为依法追究责任。

二、组织体系

（一）领导机构。

省政府是全省突发公共事件应急管理工作行政领导机构，在省长领导下，研究决定、部署和推动特别重大、重大突发公共事件应急管理工作。副省长按照业务分工和在省相关应对突发公共事件各类非常设的领导小组、委员会等机构兼任的职务，负责相应类别突发公共事件的应急管理工作。省政府秘书长、副秘书长和省政府办公厅主任、副主任协助省长、副省长处理有关工作。

省办公厅设省政府应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用，负责接受和办理向省政府报送的紧急事项；承办省政府应急管理的专题会议，督促落实有关决定事项；负责信息综合和指导全省突发公共事件的应急预案体系、应急信息平台建设；协调特别重大和重大突发公共事件的预防预警、应急处置、事件调查、事后评估和信息等工作。

（二）指挥机构。

省应对突发公共事件的各类非常设的领导小组、委员会等机构为省相关突发公共事件应急处置的指挥机构（以下简称相关应急指挥机构），在省委、省政府领导下负责相应突发公共事件应急管理。总指挥一般由该机构的负责人担任，有关成员及其办公室人员为指挥机构成员和工作人员。

突发公共事件篇（2）

建立统一、快速、灵敏、高效的突发公共事件应急机制，有效防范和及时处置突发公共事件，提高办事处应对突发公共事件和风险的能力，最大限度降低突发事件造成的危害，确保人民群众生命财产安全，维护社区安全与稳定，促进社区经济和社会全面、协调、可持续发展。

1.2编制依据

根据国家、省、市有关法律、法规、规章以及相关规范性文件，结合*辖区实际，按照《*省人民政府突发公共事件总体应急预案》、《*市突发公共事件总体应急预案》、《*市市中区突发公共事件总体应急预案》的要求，制定本预案。

1.3分类分级

本预案所称突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。

根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为以下四类：

（1）自然灾害。主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害等。

（2）事故灾难。主要包括驻地单位的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和火灾事件等。

（3）公共卫生事件。主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。

（4）社会安全事件。主要包括影响地区稳定的涉外突发事件，和等。

各类突发公共事件是相互关联和交叉的，某类突发公共事件可能和其他类别的事件同时发生，或引发此生、衍生事件，应当具体分析，统筹应对。

各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：I级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、III级（较大）、IV级（一般）。国家有关法律法规有明确规定的，按国家有关规定执行。

1.4适用范围

本预案适用于我街道办事处行政区域内和对我辖区造成影响但发生在我行政区域外的突发公共事件的防范和处置。

1.5工作原则

遵循预防为主、以人为本的方针，贯彻统一指挥、分级负责，属地管理、条块结合，职责明确、配合密切，快速反应、靠前处置，资源整合、信息共享，依靠科技、措施果断的原则。

l.6应急预案体系

*地区突发公共事件应急预案体系包括：

突发公共事件总体应急预案。总体应急预案是*地区应急预案体系的总纲，是街道办事处、各社区居委会、驻地单位应对特别重大突发公共事件的指导性文件。

突发公共事件专项应急预案。专项应急预案主要是*街道办事处为应对某一类型或某几种类型突发公共事件而制定的应急预案。

突发公共事件部门应急预案。部门应急预案是*地区驻地单位根据总体应急预案、专项应急预案和部门职责为应对突发公共事件制定的预案。

各类预案将根据实际情况变化不断补充、完善。

2、组织体系

2.1领导机构

（1）成立*街道办事处突发公共事件应急工作领导小组（以下简称“*应急小组”），作为我街道办事处的协调指挥机构，统一领导*地区突发公共事件的应急处置工作。

（2）*应急小组主要职责：贯彻执行国家有关应急工作的法律、法规和政策，按照区应急委的要求，组织指挥办事处辖区突发公共事件处理工作，落实各项工作措施，承担上级应急领导机构安排的其他应急工作。

2.2办事机构

办事处应急小组下设办公室在政法科，负责办理办事处应急工作的日常事务。办公室主任由分管领导兼任，副主任由政法科科长兼任。

2.3应急队伍

（1）办事处机关工作人员紧急救援队，由办事处机关工作人员组成，负责各类突发事件的应急工作。

（2）志愿者队伍，主要有突发公共事件发生地的机关、企事业单位、社区、公益团体等社会力量中动员具有一定救援知识和技能的志愿者组成，主要参与应急工作的后勤保障、疏散安置、宣传动员等非一线工作。

3、运行机制

3.1预测与预警

办事处各部门、各社区居委会要加强监测预报体系建设，积极开展隐患调查，掌握可能导致突发公共事件发生的各种因素，及时上报相关部门，做到早发现、早报告、早处理。

3.1.1预警级别

根据突发公共事件分级、紧急程度和严重性，预警级别分为4级，从轻到重依次用蓝色、黄色、橙色和红色表示，分别代表可能发生一般（IV级）；较大（III级）、重大（II级）和特别重大（I级）4个级别的突发公共事件。

预警信息的内容主要包括：突发公共事件的名称、类型、预警级别、预警区域或场所、预警期起止时间、影响估计、警示事项、应对措施、社区动员及机构等。

3.1.2预警

根据各类突发公共事件监测预测部门的报告和专项应急预案，按照突发公共事件可能发生、发展趋势和危害程度，表示可能发生一般（IV级）突发公共事件，办事处上报后，经市应急委和上级应急领导机构核实、批准后，区政府蓝色预警信息；黄色、橙色和红色的预警信息，由上级应急领导机构。

3.2应急响应

3.2.1信息报告

（1）突发公共事件的信息报送以政务值班系统为主渠道。由各社区向办事处汇报，办事处向区政府及区级职能部门上报。

（2）当地机关、企事业单位、社会团体和公众，应当迅速向街道办事处或有关部门报告公共事件发生征兆、可能导致其发生的各种隐患和现场情况；并有权对相关部门、个人的工作过失和不当处置行为进行举报。

（3）发生或将发生一般（IV级）级别以下或未能确定级别的突发公共事件：由各社区居委会在接报后1-12小时内报街道办事处应急小组，街道办事处应急小组在接报后3-12小时内上报区应急办。

发生或将发生一般（IV级）级别以上（含一般级别）的突发公共事件：由各社区居委会在接报后1小时内报街道办事处应急小组，街道办事处应急小组在接报2小时内报区应急办。

对已确定级别较高的突发公共事件，可采取先报基本情况、后报其它情况的方式，以缩短报送时间，争取处置时间。

3.2.2先期处置

发生或即将发生突发公共事件的信息得到核实后，街道办事处有关负责同志应立即赶赴现场，根据现场实际情况，组织指挥当地应急队伍和相关部门进行先期处置；按照本预案或有关文件的规定，确定或预测事件类型、危害程度和可能达到的级别；报送信息。

先期到达的单位和人员在街道办事处应急小组的领导下积极开展工作。主要任务是：划定警戒区域；疏散相关人群；救治伤病人员；排除明显险情；确保处置工作的后勤保障。

3.2.3分级响应

街道办事处负责本行政区域范围内突发公共事件的防范和处置工作，各社区居委会在街道办事处应急小组领导下，负责本社区范围内突发公共事件的防范和处置工作。对不同（预警）级别的突发公共事件按以下规定分级负责处置指挥：

1、未达到级别、暂未确定级别和一般突发公共事件（IV级），由街道办事处、区应急领导机构负责。主要应急措施如下：

由区应急领导机构统一领导应急工作；设立现场指挥部指挥应急；报送信息或请示蓝色预警信息。办事处应急工作领导小组，在区应急领导机构统一领导下开展应急工作。

2、较大、重大、特别重大突发公共事件（III级、II级、I级），由市以上的上级应急领导机构进行指挥、处置，办事处应急领导小组在区应急委的指挥下，配合做好先期处置工作。

办事处相关部门预案、专项预案、总体预案要积极配合区级部门预案、专项预案、总体预案的启动。

3.2.4事中处置

1、在处置一般（IV级）以上级别（含一般级别）的突发公共事件时，由区应急委或专项应急指挥机构在现场设立现场指挥部。办事处应急工作领导小组在现场指挥部的领导下开展各项工作。

2、在处置一般级别以下的突发公共事件时，办事处应急工作领导小组根据专项应急预案和现场实际等情况，设定现场工作小组，现场工作小组从办事处各部门、各社区居委会以及非专业应急队伍按照职能分工和专项应急预案的要求开展工作。

现场工作小组组成及主要任务建议如下：

（1）综合协调组，由街道党工委办公室、办事处政法科牵头，主要职责：对现场情况进行统计、汇总、传递和上报，协助现场指挥部指挥长现场协调。

（2）抢险求援组，由办事处政法科、城管科及突发公共事件涉及的主要职能部门，涉及的相关社区居委会人员组成，主要职责：营救、搜救、疏散人员；封闭、消除危害源；排队次生、衍生和耦合事件隐患，做好群众的社会稳定工作等。

（3）后勤保障组，由办事处经济发展科牵头，各职能部门、社区居委会组成，主要职责：组织、调集、运输、借用应急物资、设备、食品、药品、房屋、场地等；保障落实应急经费，为应急人员提供食、宿等生活保障。

（4）善后工作组，由相关职能部门、社区居委会组成，主要职责：清理、监测现场；调拨、发放应急款物；理赔、救助捐赠等。

3、应急措施

（1）现场工作小组在办事处应急工作领导小组统一指挥下，以生命救助为首要目标，实施救援行动和紧急疏散，避免事件扩大。

（2）办事处以及社区各救援人员在办事处应急小组的统一指挥下，在规定时间赶到现场，并服从统一调遣。

（3）办事处应急小组成员迅速就位，进入现场，开展先期处置工作，向区应急委报送相关信息；请示相关救援工作，服从上级应急领导机构安排。

（4）组织群众开展自救互救。

（5）实施动态监测，进一步调查核实；继续信息报送。

（6）办事处应急小组组织社区居委会、有关职能部门，协调上级职能部门或临时召集相关公共户单位，组织必需物资，保障救援队伍和受灾人员的供给以及受灾地区的交通、电力、通信等畅通；根据事件发展趋势，组织后续力量增援。

（7）办事处应急小组调集辖区内的应急资源供给；必要时请求上级应急机构指导、协调或后备队伍支援。

（8）办事处应急小组按照专项应急预案，实施下阶段工作；视现场情况，命令紧急求援队伍转为休整或收队。

（9）突发公共事件处置工作已基本完成，次生、衍生和耦合事件隐患基本消除后，报请上级应急机构批准解除紧急状态后，应急处置工作即告结束。

3.3后期处置

3.3.1善后工作

应急工作结束后，办事处应急小组在区专项应急指挥机构和区级相关职能部门领导和指导下，组织实施善后工作，开展善后处置。

（1）对现场进行清理、监测，继续排查隐患。

（2）按照国家有关规定，对事件中致病、致残、死亡的人员和家属给予相应的补助和抚恤。

（3）依法对重用的应急物资（场所）的所有人给予补偿。

（4）救济受灾受害群众，恢复正常生活、生产、工作秩序。

（5）向受灾受害群众提供心理及司法援助。

3.3.2社会救助

办事处、社会公益组织应广泛动员和开展求助捐赠活动。相关保险公司根据投保合同及损失情况，及时进行理赔。

对责任单位造成的突发公共事件应急处置及善后工作经费，可采取政府审批、财政垫支的方式处理，待处置结束后，责任单位应按有关规定承担。

3.3.3调查、总结

办事处、社区居委会在上级应急委及职能部门指导下，配合做好依法对突发公共事件进行调查，及时确定事件性质、原因和责任，提出整改措施。属于责任事件的，对责任主体提出处理意见；构成犯罪的，依法追究责任。办事处根据对突发公共事件的全面调查、评估和处置结果，总结经验教训、积累经验；形成书面材料上报备案。

4、应急保障

街道办事处应急小组，各社区居委会和办事处各有关职能部门根据应急工作职责和任务，做好突发公共事件的应急保障工作并制定相关预案，提高突发公共事件的快速反应能力。

4.1指挥系统技术保障

加强各类应急指挥机构的基础设施建设，完善办事处指挥系统建设。建立和完善种类突发公共事件指挥中心和技术支撑体系。

4.2工程抢险装备保障

所列入用于紧急救援力量的车辆、设备、储备的救援必需物资，存放地点须相对集中，保持在岗在位。机械设备要保证油料、电池、零配件等补给充足，定期检查运转情况，保证准备充分，状态良好。

4.3应急队伍保障

做好办事处各救灾队伍、后备队伍等应急队伍的保障工作；组织广泛参与的社会志愿者队伍，建立地区社会动员动态数据库；探索利用市场机制组织动员社会力量参与应急管理与服务的长效机制，加强以社区为单位的公众应急能力建设，发挥其在应对突发公共事件中的重要作用。

4.4财力保障

办事处按照分级负担、财政事权相结合的原则，对一般以下级别的突发公共事件的应急处置及善后工作给与必要的经费补助，并积极争取上级支持。支持和鼓励保险企业开展突发公共事件的保险业务，积极鼓励单位和个人参加灾害事故保险；逐步加大社会救助比重，广泛动员和开展救助捐赠活动，探索设立突发公共事件救助基金的机制。

4.5通信保障

建立和完善突发公共事件信息报送网络，建立畅通、稳定、保密、便捷的应急通讯保障体系，确保应急期间主要领导、部门负责人24小时通信畅通。建立应急人员常用、备用通讯联络动态数据库。

4.6交通运输保障

公安派出所联系交警部门保证紧急情况下应急交通工具的优先安排、优先放行，确保运输安全畅通，确保抢险救灾物资和人员能够及时、安全送达；根据应急处置需要，协助有关部门对现场及相关通道实行交通管制，开设应急救援“绿色通道”，保证应急救援工作的顺利开展。

4.7物资保障

做好各类突发公共事件应急装备、物资、食品的储备、维护、备勤工作；为涉险、救援人员提供符合要求的安全防护装备。完善物资储存、调拨和紧急配送系统；建立应急装备、物资动态数据库，避免对应急装备、物资的重复投资。

4.8医疗卫生保障

办事处城管科联系卫生部门负责组建医疗卫生应急专业技术队伍，根据需要及时赴现场开展医疗救治、疾病预防控制等卫生应急工作。必要时，组织动员社区门诊等社会卫生力量参与医疗卫生救助工作。

4.9人员防护保障

办事处指定经八路小学、育英中学、实验中学、回民中学为社区应急避险场所，确保在紧急情况下公众安全、有序的转移或疏散。同时采取必要的防护措施，严格按照救援程序开展应急救援工作，确保人员安全。

4.10基本生活保障

办事处社会事务科要配合有关部门做好受灾群众的基本生活保障工作，确保灾区群众有饭吃、有水喝、有衣穿、有住处、有病能得到及时医治。

4.11治安保障

公安派出所要抽调专人加强对重点地区、重点场所、重点人群、重要物资和设备的安全保护，依法严厉打击违法犯罪活动。必要时，上报区公安分局采取有效管制措施，控制事态，维护社会秩序。

5、监督管理

5.1预案演练

办事处各部门应结合实际工作，适时组织突发公共事件预警学习和应急救援演练。通过演练培训队伍，落实岗位责任，熟悉应急工作指挥机制和决策、协调、处置程序，识别资源需求，评价应急保障状态，检验预案的可行性和改进预案，提高综合素质，增强实战能力。

5.2宣传和培训

办事处、社区居委会要通过散发宣传品、宣传栏、音像手段等，广泛宣传应急法律法规和预防、避险、自救、互救、减灾等常识，增强公众的忧患意识、社会责任意识和自救、互救能力。各职能部门要有计划地对应急救援和管理人员进行培训，提高其专业技能。

5.3责任与奖惩

对在防范和处置突发公共事件中信息准确、预警及时、方案周密、处置有力、措施得当、成绩显著的部门、社区居委会和个人，按照有关规定给予表彰奖励。对在防范和处置突发公共事件中、麻痹大意、隐瞒实情、措施不当、工作不力、造成严重后果及恶劣影响的部门、社区居委会和个人，按照有关规定追究责任。

6附则

6.1预案管理

突发公共事件篇（3）

1.1编制目的

1.2编制依据

1.3适用范围

1.4工作原则

2组织指挥体系及职责

2.1领导指挥机构

2.2现场指挥机构

2.3应急处置力量

2.4职责分工

3行动响应

3.1监测与信息处理

3.2分级响应

3.3先期处置

3.4方案启动

3.5指挥与协调

3.6现场处置

3.7互联网信息查控

3.8行动结束

4后期处置

4.1调查评估

4.2责任与奖惩

5行动保障

5.1交通保障

5.2经费保障

5.3物资能源保障

5.4通信保障

5.5组织纪律保障

6培训与演练

6.1培训

6.2演练

7附则

7.1方案制定

7.2解释部门

7.3实施时间

1总则

1.1编制目的

采取及时、有效的处置措施，防止各类突发公共事件事态失控和恶化，维护正常的社会治安秩序，最大程度地保护公共安全和公众生命财产安全，确保社会稳定。

1.2编制依据

依据《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国警察法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律、法规和《浙江省突发性公共事件治安维护应急保障行动方案》、《**市突发公共事件总体应急预案》等，制定本方案。

1.3适用范围

本方案适用于本市境内发生的、需要由市政府负责处置的特别重大、重大和较大突发公共事件的治安维护行动，或者涉及跨县（区）级行政区域或需要跨县（区）级行政区域调动警力的突发公共事件的治安维护行动。

1.4工作原则

（1）以人为本。把维护公共安全和人民生命财产安全作为首要任务。在突发公共事件发生前，及时采取有效的防范和控制措施，预防人员伤亡和危害发生；在突发公共事件发生后，采取一切有效措施维护现场治安秩序，为抢救人员、输送物资等处置行动开辟顺畅通道，最大程度地避免人员伤亡、减轻事件危害。

（2）快速反应。建立健全快速响应机制，及时获取充分而且准确的信息，迅速调动人员和装备开展治安维护行动，最大程度地减少危害和社会负面影响。

（3）分级负责。按照“条块结合、属地管理”的应急管理机制要求，在事发地政府的统一领导下，当地公安机关果断采取有效措施，妥善组织治安维护行动。市公安局对事发地公安机关的治安维护行动给予指导、协调和督促落实。

（4）分类管理。根据突发公共事件的不同类型、严重程度、波及范围等因素，组织相应的警种和装备执行治安维护应急行动，确保行动的针对性和有效性。

（5）联动处置。在相应突发公共事件应急指挥机构的统一指挥下，与其他参与事件处置行动的单位、部门和抢险救援队伍有机衔接、沟通协调、整体联动、高效运转，确保治安维护行动顺利实施。

2组织指挥体系和职责

市突发公共事件治安维护应急保障组织指挥体系由领导指挥机构、现场指挥机构和应急处置力量组成。

2.1领导指挥机构

特别重大、重大、较大突发公共事件发生后，根据应急处置中社会治安维护行动需要，市公安局建立市突发公共事件治安维护应急行动指挥部（以下简称市指挥部），在市突发公共事件应急总指挥部和相应市级应急指挥机构统一指挥下，组织指挥事发地公安机关实施治安维护行动。

2.1.1市指挥部组成。

根据突发公共事件的性质类型、严重程度和治安维护行动需要，市指挥部指挥由市公安局分管领导担任，市公安局有关业务处室（支队）负责人为指挥部成员。市指挥部根据治安维护保障行动需要，下设综合协调组、后勤保障组、现场指导组等工作组，由市公安局有关处室（支队）负责人任组长。市指挥部指挥地点设在市公安局指挥中心。

2.1.2市指挥部职责。

（1）统一指挥、协调特别重大、重大和较大突发公共事件的治安维护行动，负责作出决策，下达命令和进行监督。

（2）及时掌握现场情况，根据现场事态的严重程度，指挥协调有关警种和装备赶赴事发地支援治安维护行动。

（3）必要时派出工作组，赴事发地指导督促。

（4）及时向市级应急指挥机构报告行动进展情况。

（5）研究解决治安维护行动过程中的其他重大事项。

2.2现场指挥机构

按照分级负责、属地管理的工作原则，在事发地公安机关成立突发公共事件治安维护应急行动现场指挥部（以下简称现场指挥部），负责指挥事发现场的治安维护保障行动。

2.2.1现场指挥部组成。

现场指挥部负责人由事发地县（区）公安机关领导担任，必要时由市公安局分管领导担任，成员由事发地县（区）公安机关根据治安维护保障行动需要确定。

2.2.2现场指挥部职责。

（1）迅速组织开展治安维护行动先期处置行动。

（2）根据现场有关应急指挥机构和市公安局的要求，统一指挥现场所有警力实施治安维护行动，维护现场治安秩序。

（3）保持与市指挥部的通信联络，及时报告行动进展等情况。

（4）提出请求人员、物资、设备支援的建议，落实市指挥部各项指示。

（5）负责对现场治安维护行动的调查评估工作。

2.3应急处置力量

突发公共事件治安维护保障行动的处置力量按照梯队配置方式组建，确保治安维护应急保障行动的针对性和有效性。

2.3.1第一梯队。

由事发地县（区）110处警力量组成，根据指挥中心指令，先期抵达事发现场，立即开展现场封控、保护和抢险救援行动，并及时向上级报告现场情况，发出支援请求。

2.3.2第二梯队。

由事发地县（区）相关警种力量组成，根据事件类型及处置需要，由现场指挥部调动相关警种力量赶赴现场，视情成立现场处置组、调查取证组、交通管制组、抓捕行动组、消防灭火组、法制宣传组、处置保障组、临时机动组等，分别由事发地县（区）相关业务部门负责人担任组长。上述工作组直接服从现场指挥部的指挥，分头承担相应的治安维护职责。

2.3.3第三梯队。

由后续增援力量组成，需要跨县（区）增援的，由市指挥部统一调配全市特警、消防、武警等系统机动力量，以及攻击、谈判、排爆、情报、侦技、反恐等专家力量。

2.4职责分工

（1）指挥中心：负责接受报警，传达各级领导的指令，协调有关工作并进行检查督促；通知有关处室按方案做好处置准备及实施处置工作；布置设卡堵截。

（2）办公室：收集掌握处置工作情况和有关信息，迅速上报或反馈。

（3）国内安全保卫部门：负责掌握、收集有关情报信息，查找重点人员和可疑分子，获取相关证据。

（4）治安、特警部门：负责执行处置攻坚、突击任务和跨区域警力增援；设置警戒封锁范围，维护现场秩序，疏散群众；以公安机关名义拟定和通告；收集掌握现场动态信息，向指挥部请求增援。

（5）刑侦部门：负责打击现行刑事犯罪活动。

（6）行动技术部门：负责有关取证工作。

（7）交警部门：负责现场及周边道路的交通疏导、交通管制，确保调用警力开进道路的畅通安全。

（8）消防部门：负责扑救火灾和参与现场救援，必要时配合实施现场驱散。

（9）通信部门：负责整个行动指挥及现场应急通信保障，确保通信畅通，协调通信资源。

（10）网监部门：负责互联网信息的控制，及时封堵、删除和查处有害信息。

（11）出入境管理部门：负责做好现场境外人员管理。

（12）法制部门：负责为指挥部提供法律建议，开具法律文书，审核案件及有关规范性文件和对外法制宣传。

（13）宣传部门：负责事件处置过程中录音、录像和宣传报道，统一对外宣传口径。

（14）后勤部门：负责处置警力的装备及生活保障。

（15）边防部门：负责对沿海边防辖区和出入境口岸的警戒、保卫，查控有关人员，维护海上治安，参与现场救援。

（16）警卫部门：负责赶赴现场的警卫对象安全。

（17）机场公安：负责机场区域有关人员和设施的监护警戒工作，配合做好应急人员、物资的航空运输。

（18）武警部队：负责现场警戒和封锁；担负重要目标守护，保护重要领导人安全；根据命令，参与跨区域增援和突击任务。

（19）其他警种和部门：组织警力备勤，随时听从调动。

3行动响应

3.1监测与信息处理

各级公安机关要整合信息监测资源，依托公安网络和政府办公业务资源网及相关网络，对各类突发公共事件的初始信息进行收集和预测，及时报告当地政府和上级公安机关，并通报有关部门。

3.2分级响应

（1）应对一般突发公共事件，启动县（区）级突发公共事件治安维护应急保障行动方案，本方案视情启动。

（2）应对特别重大、重大、较大突发公共事件，或者涉及跨市级行政区域或需要跨市级行政区域调动警力的突发公共事件的治安维护行动，本方案和有关县（区）级突发公共事件治安维护应急保障行动方案必须启动。

3.3先期处置

对于可能发生或者已经发生的突发公共事件，最初发现的公安机关要及时、主动、有效地采取疏散、抢救人员，设立现场警戒等紧急处置措施，尽可能控制事态发展，减少危害发生。

3.4方案启动

市突发公共事件总体应急预案或市级专项应急预案启动时，依据相应市级应急指挥机构的要求，本方案随之启动，市指挥部成员及有关工作组人员在30分钟内就位市公安局指挥中心，开始履行相关职责。

3.5指挥与协调

市指挥部根据事件性质和发展态势，及时指导现场指挥部采取应急处置措施。当现场警力、装备不足以控制事态发展时，按照有关规定和程序，调动后续增援力量参与治安维护。

有关县（区）公安机关要在市指挥部的统一指挥下，配合、组织和实施跨区域警力、装备的调用。跨区域调动的警力统一接受现场指挥部的指挥。

3.6现场处置

现场指挥部根据突发公共事件类型和相关突发公共事件专项应急预案的要求，统一指挥现场公安警力、武警力量和后续增援力量参与现场封锁、交通秩序疏导、打击违法犯罪活动、重点目标守卫和抢救伤员等行动。

3.7互联网信息查控

全市公安机关采取技术手段加强监控，及时封堵和删除互联网上关于突发公共事件的不正确信息，消除不良影响。

3.8行动结束

突发公共事件应急处置行动结束后，经相应市级突发公共事件应急指挥机构批准，市指挥部下达治安维护行动结束命令，现场指挥部负责具体执行。

4后期处置

4.1调查评估

市指挥部牵头组织对突发公共事件处置过程中公安机关治安维护行动进行调查评估，总结经验教训，并向市级突发公共事件应急指挥机构和市政府报告评估结论。

4.2责任与奖惩

对在治安维护过程中表现突出的单位和个人，依照有关规定予以表彰奖励；对行动不力，造成应急处置行动失误和严重后果的，依照有关法律、法规和纪律进行惩处。

5行动保障

5.1交通保障

交通、民航、海事、渔政等部门，要采取优先通行、抢修受损交通设施等措施，确保跨区域增援的公安警力和装备能够及时、安全地运达目的地。

5.2经费保障

突发公共事件治安维护行动所需资金，由各级财政部门负责审核、安排和落实。具体按照《**市突发公共事件财政应急保障专项预案》组织实施。

5.3物资能源保障

市经贸委组织协调突发公共事件治安维护行动所需物资能源的应急供应和保障。具体按照《**市突发公共事件物资能源应急保障行动方案》组织实施。

5.4通信保障

当公安机关临时通信手段不足以满足需要时，由市政府负责协调相关电信运营企业做好通信保障。

5.5组织纪律保障

（1）参与处置的各警种、各部门要密切配合，协同作战，充分发挥整体作战优势。

（2）参与处置人员必须服从命令，听从指挥，严守纪律，决不允许擅离职守或自行其是。

（3）参与处置人员要严格依法办事，文明执勤，做到有理、有利、有节，防止由于处置不当激化矛盾。

（4）参与处置的人员必须根据事件类型，携带相应的个人防护、调查取证、非杀伤性、杀伤性等装备器材，确保处置行动顺利进行和人员安全。

6培训与演练

6.1培训

各级公安机关要加强对突发公共事件治安维护行动的研究，负责对本系统治安维护行动人员的专业技能培训，切实提高应急处置水平。

6.2演练

各级公安机关应根据本级政府要求，协调相关单位，适时组织不同类型的突发公共事件治安维护行动演习。通过演习，对发现的问题及时采取措施解决，不断修订和完善治安维护行动方案，提高应急保障能力。

7附则

7.1方案制定

本方案由市公安局负责制订，报市政府批准后实施。各县（区）依据本级突发公共事件总体应急预案，参照本方案，制定本县（区）突发公共事件治安维护应急行动方案。

7.2解释部门

突发公共事件篇（4）

本文选取2008年9月11日到9月30日这一时间段内新华社对“三鹿事件”的报道为样本进行分析，笔者从中认为，此次连续报道中，新华社较好地把握了主动权，取得了较好的传播效果。

注重报道时效性

在公共突发事件中，信息是否透明公开、是否传播及时非常重要，主流媒体一定不能缺席。总书记在今年视察人民日报社时指出，媒体应做到在“第一时间权威信息，提高时效性，增强透明度，牢牢掌握新闻宣传工作的主动权”。

时效性是衡量公共突发事件报道水平的首要标志，是新闻竞争的第一目标。没有哪一类新闻像突发事件报道那样对时效要求那么高。发生在中国大地上的重大突发事件，中国自己的传媒不报道或不及时报道，而让西方媒体去恣意歪曲报道，直接影响中国在国际上的形象。在国内也会造成不良后果，使人们对新闻报道的可信度打折扣。

新华社从9月11日起就开始对“三鹿事件”进行跟踪报道。9月11日19点04分，质检总局开始调查；19点12分，三鹿集团负责人表态配合有关部门调查；20点56分，卫生部指出高度怀疑三鹿牌婴幼儿配方奶粉受到三聚氰胺“污染”；21点，三鹿声明召回问题奶粉700吨。事件的每一个进展在新华社的报道中都有所反映。

平衡多方观点

长期以来，我国的媒体是党和政府的喉舌，而不是游离于党和政府之外的独立力量，它的主要任务是宣传党和政府的方针政策，这使政府的声音能通过主流媒体得到及时传播，然而这种只突出政府的声音的传播模式，在面对公共突发事件的时候，容易使人产生只有“一种”意见的印象。更应引起我们高度重视的是，这种宣传模式还造成了西方受众对中国对外传播媒介产生“刻板成见”，认为中国媒介只有宣传，没有报道，“新闻事实”依附于既定的“宣传口径”而传播，传播的主旨不是“传递信息”，而是“统一口径”。新华社对“三鹿事件”的报道，注重平衡多方观点，注重国际、国等多种视角的结合，取得了良好的效果。

1、国际与国内视野相结合

“三鹿事件”使食品卫生行业经历了一次危机，国际社会评价此事最权威、公信力最强的组织之一是世界卫生组织。新华社在9月20日和9月2工日分别发出两篇消息：《世卫组织协助中国应对“问题奶粉”事件》和《世卫组织说中国处理奶制品污染事件严肃认真》，报道了世卫组织对中国奶制品业出现这次危机的看法和对中国政府对此事件处理的评价。无疑，世卫组织的评价对我国政府的此次危机公关是具有正面意义的。9月15日，《新西兰称三鹿事件不会影响在华贸易》一文也很好地反映出“三鹿事件”相关国家对中国的这次公共突发事件的态度。

对国内视野的关注同样采取了点面结合的方式。由于奶制品属于日常消费品，所以此次事件的影响波及全国，新华社的报道照顾到了全国东南西北中各主要省份，北京、上海、河北、黑龙江、内蒙古、新疆、浙江、广西、广东、湖北、香港特别行政区等地的情况都能通过新闻了解到。“三鹿事件”造成短时间内民众对奶制品消费的恐慌，作为直接结果，处于奶制品产业链的始端的奶农同样成为了受害者。9月21日《农业部积极采取措施力保奶农少倒奶不杀牛》一文在稳定奶农情绪方面也起到积极的作用。

2、官方、企业和普通民众的声音相结合

“三鹿事件”作为公共突发事件，影响到社会中的许多家庭，社会波及面广，这就需要在报道中出现官方的声音，以稳定民心、维护社会的稳定，也需要有民众的声音，让民意舆情得到传播，并使群众的情绪有一个有效的传播渠道。这两者在危机传播中具有同等重要的地位。

国务院、卫生部、农业部、国家质检总局、商务部等部门在“三鹿事件”被媒体曝光出来的第一时间即展开行动，并出台一系列措施，通过媒体，我们看到的是一个积极行动的政府。

作为此次危机事件的首要责任方，包括三鹿、伊利、蒙牛在内的多家企业通过媒体向公众诚恳致歉，配合政府部门做好自查和对“问题奶制品”的追溯调查，并采取措施确保新上架产品的质量。这些内容在新华社的相关报道中都有所涉及。

作为奶制品最直接的消费者，普通民众对“三鹿事件”的态度、对国产奶制品的态度直接影响到奶制品产业链的发展和此次危机的解决，9月27日的《广州市民对奶粉信心逐步恢复》传递出了一个积极信号。

发现问题并不可怕，可怕的是隐瞒问题。“三鹿事件”反映出奶制品行业混乱的局面，但是政府和企业正视存在的问题，面对公众的质疑，做出了快速而有效的回应。新华社的报道，平衡地处理了各方面的声音，没有情绪型的表达，有的是客观和公正、理性和建设性。新华社在第一时间发出的报道既安定了民心、反映了民意，又为党和政府的决策提供了依据。

3、请专业人士为民众释疑解惑

在“三鹿事件”曝光之后的9月13日，新华社即发出两篇消息：《专家谈如何护理“肾结石”婴幼儿》、《调查组医疗专家谈三鹿问题奶粉的危害》，报道了医疗专家对问题奶粉的看法以及如何护理“肾结石”患儿的方法。这方面的内容无疑是公众最关心也是最需要医护专业人士释疑解惑的盲区。

新闻与评论相互配合

公共突发事件发生后，新闻报道能给受众一个全面的视野，以把握事件发展的进程，而评论的作用在于引导舆论。

在作为样本的9月u日到9月30日的工82篇相关报道中，共有评论7篇。评论的内容包括消费信心的重塑、奶制品市场秩序的恢复、行业诚信体系的建立、乳品企业社会责任的追问、维护人民群众切身利益等，涉及此次事件的方方面面。这几篇颇具针对性的评论起到了积极的舆论引导作用，而且其高转载率再次扩大了社会影响力，使事件的发展朝着积极、正面的方向转化。

突发公共事件篇（5）

自2003年“非典”事件以来，对突发性公共事件或曰危机传播的研究文献可谓如雨后春笋，层出不穷。研究者从各个角度探讨了这些突发性公共事件背后的各种影响因素，各种应对措施。但是在这些研究之中，对事件中的广告传播活动似乎重视不够，仅有少数研究者注意到了突发性公共事件中的公益广告。层出不穷的此类事件也使危机传播的研究步入了一个更深入更具体更细化的阶段，对此类事件中公益广告的研究也将是不可忽视的一部分。

突发性公共事件公益广告的界定

国务院的《国家突发公共事件总体应急预案》中规定突发公共事件是指“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”近几年，国内媒体对于这一定义中的突发性公共事件曝光率最高的首数自然灾害和公共卫生事件。这两类突发性公共事件中，各界媒体不仅给予高度关注，并针对事件投放了大量的公益广告。本文的研究重点放在这两类非人为因素的公共事件的公益广告。

突发性公共事件公益广告的特征

（一）突发性公共事件公益广告表现新闻化

1、突出的时效性

由于突发性公共事件的特殊性，而导致突发性公共事件公益广告必须在事件发生时就要即时，这使得此类公益广告对时效性有了不同于其它公益广告的要求。而时效性的要求恰恰又与新闻的特征吻合，因此它常常带着新闻报道才具有的某些特点。例如，汶川地震发生的第二天，央视连夜赶制并推出了《你在，我在，你我同在》的抗震救灾公益广告。北京地铁也在第一时间制作了“抗震救灾”公益广告近200多幅，并在重要站点刊挂①。这种制作速度不仅对制作者个人提出更高的要求，也对公益广告的体制有了更高的期待。如何能够在发生此类事件时做出更好更有效的公益广告不再是对创意人灵感激发的挑战，更需要行之有效可持续性的制作素材储备。

另外除了反应迅速之外，此类公益广告的时效性还表现在存在周期短暂的特点。汶川地震过后不久大多数公益广告就销声匿迹，让位于奥运广告了。或许恰恰是这种短暂存在的属性使得其制作者不愿也无法投诸太多的心血与精力，尽管此类公益广告的诉求总是些让人热血沸腾的语句，但是真正的感人之作却少之又少。当事件过去过去之后，人们几乎很快就会淡忘那些数量庞大的公益广告，这不能说不是个巨大的浪费。

2、表现形式新闻化

突发性公共事件公益广告表现新闻化一个非常重要的特征就是在画面中大量堆砌新闻图片。大概是由于突发性公共事件在近几年才突然涌现，而我们的广告制作人员对此似乎毫无准备。这使得突发性公共事件中的公益广告创意不免单一，口号标语甚至新闻图片大量出现在广告之中，这不能不说是个倒退。国内媒体的最早成型的救灾广告《你在，我在，你我同在》的抗震救灾公益广告由19张图片组成，其中15张来自汶川地震相关新闻的照片。同样采用图片手法的还有欧普照明在中央电视台投放的《爱点亮希望》赈灾捐款公益广告、长虹在优酷视频网站投放的《一切都可能破裂》抗震救灾广告等。这些公益广告在形式上已经完全向新闻靠拢，失去了广告多样化艺术化的表现手法特长，也同样无法体现广告特有的鲜明特色。

另外，广告诉求政治化也是此类公益广告的突出特征。类似“灾情局势命令，时间就是生命”、“早一秒到达，多一份希望”的类似语句与表达出现在众多的不同媒介、不同表现的突发性公共事件公益广告中。如果说灾后的首支电视广告其内容的新闻化是由于时间仓促和经验的不足及其素材的缺乏所造成的，那么玉树地震发生后的一则《携手共渡难关，我们在一起》的公益广告中仍然沿袭和采用了这样的图片表现和新闻播报的表现手法则不能简单说仅仅是准备不足的问题。

这充分体现了我们的主流媒体和相关企业都对突发性公共事件公益广告创意重视不够，大都采用了最简单毫无广告表现技巧的新闻式表达。与将真实做为生命的新闻相比，艺术化的表达才是广告最大的魅力所在。如果公益广告和新闻毫无区别那么在突发性公共事件中它就难以发挥真正的作用与功效，甚至也就没有多少存在的价值。

（二）突发性公共事件公益广告创意弱势化

今天中国广告的创意水平已经迈上了一个崭新的台阶，任何商业广告都不能不重视创意。而公益广告堪称创意方式最丰富的广告类别，因其诉求和表现可以不受商品类别的限制。在商业广告中，有些诉求往往局限于某些商品，如恐惧诉求常常用于保险和金融广告。而公益广告表现理念多样，诉求丰富，表现手法也丰富多彩。但是纵观目前大量的突发性公共事件的公益广告，却难以体现这一特点。为了体现真挚动人、严肃动心的内涵，目前绝大多数此类公益广告都采用了简单而又直白的情感诉求，似乎任何的技巧都会削弱其诚意。网络上流传甚久的一则香港演员梁朝伟拍摄的《因为一起走过这段路，我们更爱香港》的非典公益广告就饱受争议，这是一则创意优秀，视觉表现很强的公益广告。在广告中，没有采用口号式的对白甚至没有任何语言，用众人共同跺脚踩碎坚冰来表现众志成城的信念。因为整个表现非常艺术化，节奏舒缓，因此很多网友认为不能够强有力的表现抗击的决心。这是颇具代表性的一个意见，认为突发公共事件中的公益广告如果使用太多的技巧反而会破坏其表达力，新闻式的表达是最好的方式，更能体现其诚意。

换言之，在创意至上的当下突发性公共事件公益广告的创意在指导思想上就出现了弱势化的走向。但是自非典开始随着人们对此类事件的感触从开始的极度脆弱和敏感到现在的平静接受和应对，也意味着公众和主流媒体对此类事件进入了一个更为常规化的渠道。那么突发性公共事件中公益广告的特殊性虽然存在，但如何更好地吸引公众的关注度仍是其必须关注的问题，而创意的弱势化趋势当然必须改变。

（三）突发性公共事件公益广告数量强势化

尽管突发性公共事件公益广告在创意上目前呈现弱势化趋势，但在数量上却呈现出相当的强势化趋势，特别是在突发性事件发生的时期尤为集中。汶川地震发生后，北京地铁在第一时间制作了“抗震救灾”公益广告近200多幅，并在重要站点刊挂。②据CTR市场研究新闻监测显示，与2007年5月同期相比，2008年5月，包括电视、报纸、杂志、电台、户外及地铁媒体在内的整体广告花费增幅仅为1.86%，总投放约325亿人民币，而公益广告总投放的增长却高达134%，整体达到了20.6亿人民币。CTR调查显示，在所有媒体中，杂志媒体公益广告涨幅惊人，达到了477.2%。报纸紧随其后，增幅达到了420%。电视和电台媒体的公益广告投放也均有较大增幅，分别为146%和199%。其中电视省级地面频道在广告调整方面动作最大，整体广告增幅达到了346%，省级卫视频道紧随其后，增幅也达到了277%。③

同时电视公益广告的播出频率更是极度高得惊人。据CSM媒介研究全国测量仪统计，以中央电视台为例，每天在各个时段滚动播出公益广告20多次，是中央电视台单天播出公益广告累计时间最长的一次。④

这种大量高频集中的公益广告投放趋势在此后的突发性公共事件特别是涉及公共安全的事件中继续延续，此趋势充分证明公益广告已经成为突发性公共事件媒体和社会组织应对的一个重要组成部分。如此大量的投放必须广告资源的整合，否则会造成大量的资源浪费。这就不得不重视突发性公共事件公益广告的传播机制。

突发性公共事件公益广告传播机制优化

（一）成立专门的突发性公共事件公益广告管理部门

中国的公益广告管理机构多数是以媒介划分，隶属于某一媒介管理范围，缺乏以内容和功效划分的组织机构。事实上，很多机构的建立都是以某些突发性事件为契机的。1942年，美国借太平洋战争的爆发为契机，创立了战争广告理事会，即WAC(WarAdvertisingCouncil)，通过广告帮助政府向国民传达紧急信息，成了公益广告的雏形。“二战”以后，公共组织、政府部门和广告界认识到公益广告对于社会公共利益的重要性，将战争广告理事会改名为广告理事会（AdvertisingCouncil），负责社会性公益广告。⑤由于突发性公共事件公益广告的特殊性，此类广告影响深远数量庞大，完全有理由建立一个相关的管理机构。

（二）突发性公共事件公益广告传播主体应多元化

目前，突发性公共事件公益广告传播主体以媒介和政府居多。在此前的数次事件中，也出现了一些以企业为传播主体的公益广告，但却多数遭人诟病，大多数被认为商业元素浓厚，不仅没有有效得提升其形象，反而遭到公众的反感。这是企业的品牌传播还不成熟的表现，但是并不意味着企业不应或不能成为突发性公共事件公益广告传播的主体。著名的时装品牌贝纳通借助公益广告有效提升品牌的内涵，当然在一些像地震之类的灾难性事件中，应更多坚持回馈社会的责任感而不应把盈利永远放在第一位。

突发公共事件篇（6）

为建立健全统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急体系，以有效预防、及时控制和消除公路交通突发公共事件的危害，防止重大山洪暴发而引起公路、桥梁塌方、损毁及集体停运等事件发生，保障人民群众生命财产安全，保证突发公共事件应急物资及时运输，维护正常的社会秩序，按照统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作的原则，坚持以人为本、以防为主，确保突发公共事件得到有效的控制和消除，做到交通不中断、客流不中断、货流不中断。

1.2编制依据

《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国公路法》、《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国消防法》，《中华人民共和国动物防疫法》，国务院《突发公共卫生事件应急条例》、《关于特大安全事故行政责任追究的规定》，卫生部、交通部《突发公共卫生事件交通应急规定》、《××市突发公共事件总体应急预案》及国家、自治区、市有关法律法规、规章。

1.3现状

近年来，我市公路交通突发公共事件总体上比较平稳，但重大交通事故和山洪暴发等原因而引起公路、桥梁塌方、损毁，以及集体停运等事件时有发生。同时，禽流感等公共卫生事件连年发生，影响了社会经济发展。

1.4分类分级

1.4.1根据已收集到的公路交通突发公共事件信息分析推测的严重性和紧急程度，预警等级划分为一般（iv级）、较重（iii级）、严重（ii级）和特别严重（i级）四级，分别用蓝色、黄色、橙色和红色表示。

1.4.2有下列情形之一的为预警一般（iv级）公路交通突发公共事件：

（1）预计事件规模不大，影响范围在一个县（市）区的局部区域内；

（2）交通受困人数预计在100人以下；

（3）可被县（市）区控制。

1.4.3有下列情形之一的为预警较重（iii级）公路交通突发公共事件：

（1）预计事件规模大，影响范围在一个县（市）区以内，并有进一步扩大的趋势；

（2）交通受困人数预计在100人以上500人以下；

（3）需要动用市有关部门力量方可控制。

1.4.4有下列情形之一的为预警严重（ii级）公路交通突发公共事件：

（1）预计事件规模较大，波及两个县（市）区以上，并有进一步扩大的趋势；

（2）交通受困人数预计在500人以上1000人以下；

（3）需要动用全市范围内的力量方可控制。

1.4.5有下列情形之一的为预警特别严重（i级）公路交通突发公共事件：

（1）预计事件规模极大，其影响超出本市范围；

（2）交通受困人数预计在1000人以上；

（3）需要动用全市力量及请求自治区增援和协助方可控制。

1.5突发公共事件状态等级

1.5.1根据已发生突发公共事件严重程度、影响范围和可控性，公路交通突发公共事件划分为一般（iv级）、较大（iii级）、重大（ii级）和特别重大（i级）四级。

1.5.2具有下列情形之一的为一般（iv级）公路交通交通突发公共事件：

（1）6人以下死亡或20人以下受伤；

（2）交通受困人数在1000人以下；

（3）停运车辆在100辆以下；

（4）直接经济损失在100万元以下；

（5）产生一定社会影响。

1.5.3具有下列情形之一的为较大（iii级）公路交通突发公共事件：

（1）造成6人以上10人以下死亡或20人以上30人以下受伤；

（2）交通受困人数在1000人以上10000人以下；

（3）停运车辆在100辆以上500辆以下；

（4）直接经济损失100万元以上500万元以下；

（5）产生较大社会影响，或跨县（市）区的公路交通突发公共事件。

1.5.4具有下列情形之一的为重大（ii级）公路交通突发公共事件：

（1）造成10人以上30人以下死亡或30人以上100人以下受伤；

（2）交通受困人数在10000人以上50000人以下；

（3）停运车辆在500辆以上1000辆以下；

（4）直接经济损失500万元以上1000万元以下；

（5）产生重大社会影响，或跨市的公路交通突发公共事件。

1.5.5具有下列情形之一的为特别重大（i级）公路交通突发公共事件：

（1）造成30人以上死亡或100人以上受伤；

（2）交通受困人数在50000人以上；

（3）停运车辆在1000辆以上；

（4）直接经济损失1000万元以上；

（5）产生特别重大社会影响或跨国（境）、跨省（区）的公路交通突发公共事件。

1.6适用范围

本预案适用于本市行政区域可能发生或已经发生的公路交通突发公共事件，如较大的交通事故、公路水毁、车辆停运等，或需要本市交通部门支援的其他突发公共事件。

1.7工作原则

1.7.1以人为本。加强培训，提高应急救援人员的自我安全防护、科学指挥的能力和水平；充分发挥各级政府及有关专家和人民群众的主观能动性，把保障人民群众的生命财产安全和身体健康作为应急工作的首要任务，最大限度地减少突发公共事件造成的人员伤亡和财产损失。

1.7.2以防为主。切实加强对公路交通突发公共事件的防范工作，完善工作机制，运用信息化手段，形成整体合力，提高应急处置能力。

1.7.3分级负责。在市人民政府的统一领导下，坚持分级管理、分级响应、条块结合、属地管理为主的原则。各县（市）区人民政府（管委）负责本辖区内的一般公路交通突发公共事件处置工作和在市有关部门的指导下进行其它级别公路交通突发公共事件的先期处置工作。

1.7.4平战结合。贯彻预防为主的思想，经常性地做好应对公路交通突发公共事件的思想准备、预案准备、机制准备和工作准备，建立健全组织和动员人民群众参与应对公路交通突发公共事件的有效机制。

2组织体系

2.1领导机构及职责。成立××市公路交通突发公共事件交通应急处理指挥部，指挥部成员名单如下：

总指挥：市长

副总指挥：分管交通工作的副市长

××军分区副司令员

成员：市人民政府秘书长、××军分区参谋长及后勤部长、武警××市支队支队长、武警××消防支队支队长、市发改委主任、交通局局长、公路局局长、公安局局长、交警支队支队长、国土资源局局长、电力局局长、水利局局长、安全生产监督管理局局长、卫生局局长、环保局局长、市电信分公司经理、财政局局长、民政局局长等。

应急处理指挥部职责：贯彻落实上级应急工作机构和市应急总指挥部的各项决定和命令；负责公路交通突发公共事件的监测预警工作；负责本行政区域内的公路交通突发公共事件交通应急指挥工作。

2.2办事机构及职责。成立市公路交通突发公共事件指挥部办公室，设在市交通局，负责日常事务工作。办公室主任由市交通局局长兼任。应急值班（突发事件报告、举报）电话：××××××××，传真电话：××××××××。

指挥部办公室职责：制定公路交通突发公共事件应急预案；建立公路交通突发事件应急值班制度；及时向上级部门报告公路交通突发事件；负责公路交通突发公共事件综合协调工作。

2.3公路交通突发公共事件专家组及职责

从指挥部有关成员单位各推选1至2名具有专业知识及处理突发事件丰富经验的专家组成。其主要职责是：为市公路交通突发公共事件交通应急处理指挥部提供决策咨询、工作建议和技术保障；根据应急处理指挥部指示，参与应急监测、预警、响应、保障、善后处置等工作。

2.4组织体系框架描述（见附图）

3监测、报告、预警

3.1监测。各级交通部门应当建立和完善公路交通突发公共事件监测体系，负责相应突发公共事件日常监测的管理和监督，并确保监测系统的正常运行。

3.2报告。各级交通部门及其突发公共事件应急、监测工作机构要及时向上级报告公路交通突发公共事件的动态过程。报告内容包括：

（1）事件发生的时间、地点；

（2）事发简要经过、伤亡人数、影响范围估计；

（3）事件原因、性质的初步判断；

（4）目前采取的应急措施及先期处置情况；

（5）需要有关部门和单位协助事故抢救和处理的有关事宜；

（6）报告人及联系方式。

3.3预警。市公路交通突发公共事件指挥部办公室接报后，应立即组织力量到现场进行复核确认，及时采取必要的应急措施，并视具体情况及时向上级汇报，由市应急办公室确认并划分预警级别。

3.4应急处置

3.4.1信息报告。公路交通突发公共事件发生后，事发地政府及有关部门立即如实向上级政府或相关部门报告，不得迟报、谎报、瞒报和漏报，特殊情况下可以直接报市应急总指挥部。

3.4.2分级响应。一般级别公路交通突发公共事件由县（市）区公路突发公共事件指挥部负责应急预案的启动；较大级别公路交通突发公共事件由市公路交通突发公共事件应急指挥部负责应急预案的启动；重大、特别重大级别公路交通突发公共事件由市或自治区应急总指挥部负责应急预案的启动。

3.4.3先期处置。公路突发公共事件发生后，事发地政府及相关部门要尽快赶到现场，立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援工作，并及时向上级政府及有关部门报告。

3.4.4基本应急。各部门处理突发公共事件时，首先根据事件性质、类别、危害程度、影响范围等因素进行评估，视实际情况需要采取下列必要的应对措施：

（1）立即实施紧急疏散和救援行动，组织开展自救互救。

（2）紧急调配相关应急资源，及时向有关部门求援。

（3）划定管制区域，采取必要管制措施，由公安部门在事故现场设立警戒线，维护秩序。

（4）实施动态监测，进一步调查核实。

（5）向社会发出危险或避险警告。

（6）其他必要的应急处置措施。

（7）及时向上级政府及有关部门报告。

3.4.5紧急状态。公路突发公共事件难以控制或有扩大、发展趋势时，立即书面或电话报告上级政府及有关部门，一边采取措施努力控制事态发展，一边等待上级的通知。

3.4.6指挥协调。公路交通突发公共事件中，要建立以事发地政府为主，有关部门互相协调配合的领导责任制和现场指挥机构，同时，相关专家组积极主动介入，提供咨询决策服务。

3.4.7应急结束。公路交通突发公共事件结束，应由事发地政府或指挥部请示上级政府或应急总指挥部同意后方能宣布应急状态解除。

3.5后期处置

3.5.1善后处置。公路交通突发公共事件结束后，有关人员安置、救济、抚恤，物资和劳务的征用补偿由市及县（市）区人民政府（管委）统一协调。

3.5.2调查与评估。公路交通突发公共事件由事发地政府或指挥部联合进行初步调查与评估。调查内容主要有：事件的起因、性质、影响、责任、经验教训、恢复重建工作、防范改进措施等。并在规定时间内写出调查报告按规定程序上报。

3.5.3信息。建立信息制度，公路交通突发公共事件的有关信息在经市公路交通突发公共事件指挥部同意后予以。

4 部门职责

4.1××军分区、武警××支队：负责指挥部队以最快的速度赶赴突发事件现场，抢救被困人员，并协助相关部门进行应急救援抢险。

4.2市公安局：负责组织警力及消防部队，紧急疏散有关人员，将受害人员转移到安全地带；设置安全警戒线，维护治安，并在情况危急时，可强制组织避灾疏散；对被压埋人员进行抢救；对已发生或可能引发的火灾、爆炸及剧毒和强腐蚀性物质泄漏等次生灾害进行抢险，消除隐患。

4.3市安全生产监督管理局、水利局、电力局：负责采取有效措施，消除可能发生的灾害隐患，保护供气、供水、供电等生命线设施设备免遭损毁；组织抢修受损毁的供气、供水、供电、水利等设施，保障应急救援所需正常运行。

4.4市国土资源局：负责在必要时提供事件所处地点的地质技术支持等相关资料信息，组织应急调查和应急监测工作。

4.5市卫生局：负责组织和协调事发地卫生部门开展医疗救治工作，并根据需要，对地方卫生部门提供药物及医疗技术支持。

4.6市发改委：负责协调卫生等相关部门对应急救援所需药品、医疗器械和卫生安全监测设备等应急救援资源的紧急调用。

4.7市交通局：负责组织应急救援资源的运输组织工作，必要时开通应急救援“绿色通道”，保证应急交通工具的优先安排、优先调度、优先放行。

4.8市公路局：负责在公路突发公共事件抢险中提供有关应急救援所需的设施设备技术支持等。

4.9市公安交警支队：负责道路交通事故的调查、取证与分析，并提供有关应急救援所需的设施设备及技术支持等。

4.10武警××消防支队：根据应急处理指挥部的统一部署，充分发挥人和装备的作用，组织部队积极营救急待救助的人员，尽力消除险情或者控制事态发展。

4.11市环保局：负责对事发地的污染救援提供环保技术支持，启用相关设施设备控制污染的发展扩延。

4.12市电信分公司：负责提供应急救援中的相应通信工具，确保应急救援通信工具的优先畅通。

4.13市财政局：负责应急救援所需资金的筹集和落实，做好应急救援资金的分配及使用的管理、指导、监督等工作。

4.14市民政局：负责组织协调获救的受灾的我国公民的基本生活救助。负责协调遇难的我国公民遗体火化；根据外事部门要求，出具证明为外籍人员和台胞办理其遇难者的国际尸运业务，以及协调做好对死亡、失踪人员的处置等工作。

5 应急保障

5.1应急队伍保障。各级政府或指挥部应建立应急保障队伍及专业运输保障队伍，并明确各类交通运输工具数量、分布、功能、使用状态等。

5.2经费保障。处置突发公共事件所必需的资金，由各级财政予以保障。

5.3物资保障。处置突发公共事件所必需的物资，由市或县（市）区政府（管委）分别负责。

5.4基本生活保障。突发公共事件中受伤、受灾的群众，其基本生活保障由当地政府民政部门负责。

5.5医疗卫生保障。突发公共事件医疗卫生保障，由卫生部门负责。

5.6交通运输保障。由交通部门组建运输保障队伍及运输车、船队，并进行编组。

6监督管理

6.1预案演练。各部门按照本部门应急预案的要求每年组织1-2次演练，或参加上级部门组织的演练。演练结束后，负责组织演练的部门要进行综合评估和总结，及时发现和解决演练中存在的问题，修订完善本部门应急预案，并向上级相关部门作出书面汇报。

6.2宣传教育。各部门应向社会公布突发公共事件应急预案信息，应急受理电话和部门，积极宣传有关紧急处理、自救措施。

6.3培训。由政府人事部门组织各相关单位领导干部和应急管理人员参加突发公共事件应急管理培训，提高其指挥、协调、处置突发公共事件应急的能力。

6.4监督检查。公路交通突发公共事件应急预案的实施过程，接受市人民代表大会的监督。

7附则

7.1市公路交通突发公共事件交通应急处理指挥部办公室负责我市公路交通部门各类专项应急预案的管理。

7.2预案实施的监督检查。预案实施部门要接受同级政府和上级有关部门对预案实施过程的监督检查，并根据需要随时报告。

7.3预案实施的奖惩。预案执行情况的奖励与惩罚按相应的法律法规执行或由市人民政府批准后执行。

7.4本预案的具体适用由市公路交通突发公共事件交通应急处理指挥部负责解释。

7.5本预案自印发之日起实行。原创文秘材料，尽在文秘站网网。

8附录

8.1突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失、重大生态环境破坏，影响和威胁本地区甚至全国经济社会稳定和政治局面的，有重大社会影响的涉及公共安全的紧急事件。

8.2应急组织机构是指应对和处置突发公共事件行动而成立的组织，通常包括应急领导机构、指挥机构和日常工作机构。

8.3预警是指预警机构依照预测机构提供的突发公共事件分析推测结论，按预案的规定向社会和公众发出的警报。

8.4应急响应是指针对已判明的突发公共事件，根据应急预案采取的相应措施进行处理。通常应急响应分为准备、事件监测、控制、消除、恢复、报告等几个阶段。

突发公共事件篇（7）

一、突发公共事件

进入21世纪，世界范围内出现了一系列重大危机，如“911”事件、非典暴发、禽流感流行以及2008年我国南方的大雪灾和四川地震等，加强重大危机应对工作势在必行。2006年我国颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》，明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系，规定了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作机制等内容，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。

总体预案所称的突发公共事件，是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。总体预案将突发公共事件主要分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等方面。

有资料显示，我国目前已进入突发公共事件高危期，每年因突发公共事件造成的损失约占GDP的6% (依2003年数据统计)。自2003年SARS事件以来，我国政府已对突发公共事件予以高度重视。截至目前，已完成了国家总体应急预案、25件专项应急预案、80件部门应急预案，由此可见，全国应急预案框架体系已初步建成。但是我国目前缺乏系统的法律规范政府在突发事件中的职能，公民的合法权利在突发事件中容易受到忽视，因而建立一部完善的《紧急状态法》，将各种预案分类整合，严格控制政府权力，保障公民利益，已经成为社

会法治和实践所需。

二、突发公共事件中对公民权利的保护

突发公共事件的发生，意味着行政机关被赋予了常规状态下所不拥有的行政紧急权，例如宣布进入紧急状态，并采取相应措施；进行战略物资储备，临时征调各种人力和物力等，这些权力都容易侵犯到公民的人身权和财产权。权力都有扩张的本性，“一要有权力的人都容易滥用权利，这是一条千古不变的经验，有权力的人使用权力一直遇到界限的地方才休止。”而行政公权力尤其明显，行政公权力具有一种自我扩张的内在力量，使掌握他的人倾向于进一步扩张权力，并通过他的运用来追求权力的最大化。因此，我国目前需要完善相关的法律法规以严格控制政府在紧急状态下权力的行使，保障公民权利。

正因为政府在紧急状态下有如此多的高于平时的权力，公民的诸多权利在此时也容易受到侵犯，并且公民权利此时是受到诸多限制的，如各国宪法的规定一样，紧急状态下可能妨害上述目的实现的公民权利主要是：人身自由(如我国由公共卫生突发公共事件造成的紧急状态的情形下，公民的该项权利如不加以限制可能会造成更大范围内的公民生命财产损失) 、刑事诉讼中的一些诉讼权、住宅不受侵犯、游行示威权、居住和迁徙自由权(上述几项权利在紧急状态下如不加以限制或中止，则极有可能影响有关机关紧急权力的行使)等。因此，紧急状态下可以进行限制或中止的公民权利主要是上述几项。至于紧急状态下不能予以克减的公民权利，则如国际公约所确立的那样，主要是人之为人所必须具有的最低标准的那些权利和即使在紧急状态下也不会受到影响的与紧急措施不冲突的那些权利。如：生命权、免受奴役权、被承认在法律面前的人格的权利以及思想、良心和宗教自由权利。具体而言，在紧急状态下公民最低应有以下几项权利，政府应当严格保障这几项基本权利不受侵犯：

1.生命权。紧急状态之所以紧急是因为人们的生命安全普遍受到了极大威胁，因此在紧急状态时普通公民的生命权比平时更突出和重要。此时公民之所以愿意舍弃部门分人身自由而赋予政府更多的行政管理权，也是为了政府能够有效地排除对公民生命权的危害，保护其生命权。

应当指出的是，在紧急状态时，从事某些职业的公民生命权有可能面临更大威胁，而职业要求他们必须不惜牺牲生命坚守岗位，如军人、警察、消防员等。这些代表国家公权力的人也是有生命的公民，他们作为保护一般公民生命安全的公职人员有不惜牺牲自己的生命去排除威胁的义务，但是从保护人权角度出发，国家仍有责任尽量减少他们的牺牲，仍应采取一切手段保护他们的安全。因此在紧急状态时，国家只注意保护普通公民的生命安全是不够的，还必须采取措施保护那些保护公共安全的人的生命权。

2.财产权。在紧急状态时，如地震、洪水来临时，在保护公民生命权的前提下，国家应当尽量保护公民的私有财产权。此时国家不仅要尽量保护遭受灾难的公民的财产，而且要保护其他公民在此时不被非法征收、征用财产的行政行为侵害。

3.受救济权。我国宪法第45条第1款规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”在紧急状态时，接受帮助的主体应当包括所有需要帮助的公民。随着社会发展，国家和社会的帮助不再局限于物质帮助，精神上的帮助也愈发重要。

4.知情权。紧急状态时公民的知情权也是非常重要的权利，人们需要了解事情的起因、发展情况、政府采取了什么措施、公民应当怎样防范、要注意什么、不应当做什么；政府有义务向全社会通报情况，让人们了解事情真相，接受来自公民的监督，政府有义务向公民讲解宣传有关知识。

切实保障公民的以上基本权利是政府在行使紧急状态下特权时必须遵守的原则，因此建议在制定《紧急状态法》时，应当将保障公民的基本权利作为政府行为的法定准则，并对违背该原则的行为规定一定的惩戒措施和法律后果以有效保证政府行为在法定轨道内行使，维护公民根本权益。

参考文献

[1]洛克.政府论(下篇) [M ].北京：商务印书馆，1964：154.

突发公共事件篇（8）

灾情信息传播的整个过程中，政府和媒体和谐互动，使信息得到最大公开透明。由于信息充分公开，政府能高效地完成自己的职责，取得来自全社会和国际社会的救援；由于信息的充分公开，人们保持了对政府的高度信任，共同度过难关。信息公开在此主要指政府信息以公开为原则，不公开为例外，以满足民众知情权为目的的一项制度。而公众最希望政府公开的信息则是突发事件的应急预案、预警信息及应对情况。

1 突发事件信息公开的历史必然性

突发事件是突发公共事件的简称，指突然发生、造成或可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危机公共安全的紧急事件。它包括四类：自然灾害、事故灾害、公共卫生事件、社会安全事件。然而，由于突发性和破坏性的特点，突发事件长期以来被定性为负面新闻而得以压制。

由于传统的突发灾难报道观念的束缚，我国传媒在此类新闻的报道上往往存在着“三多三少”的倾向，即多正面报道，少侧面报道；多报道领导，少报道群众；多关注群体，少关注个体。改革开放后，我国政府的行政公开意识逐渐增强，各地行政机关逐步推行了公开办事制度、办事手续、执法依据、行政决定等政务公开实践。1983年4月23日，中国记协首次向中外记者介绍国务院各部委和人民团体的新闻发言人，标志着我国新闻发言人制度的正式建立。此后，我国政府的新闻逐渐频繁，在上世纪80年代，每年“两会”期间的记者招待会，虽然为数不多，但却成了“两会”期间最靓丽的一道风景。这无疑推动了突发公共事件的信息公开。而同时新闻媒体对突发事件的报道模式也开始转变，由过去控制得过严过死，向逐步宽松的方向转变。突发事件信息地传播更加注重客观、真实，更注重时效、平衡和人文关怀。李瑞环曾表示：“贯彻以正面宣传为主地方针并不是要求一味地唱赞歌、说好话，更不是不顾事实地涂脂抹粉。”“正面宣传为主主要是建立在客观真实准确地基础上，要新闻报道不隐瞒、不虚构、不夸张。对工作中和生活中地负面现象的报道，只要是出于对党和国家工作的负责，也属于正面宣传的范围。”[1]1987年中共十三大也提出：“重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。”这些阐述无不蕴含着“突发事件信息公开”的思想。

90年代以来，随着社会主义市场经济体制的初步确立，“信息引导”、“提供服务”已经成为我国政府部门的重要职能。经济全球化时代的政府管理方式已逐渐由过去的单纯的政治统治，转向公共管理和社会服务方面。公民、法人和其他组织希望依法获取政府信息、参与公共决策和享受服务；政府部门之间也迫切需要依法实现信息资源的共享。这就要求必须保证信息最大限度的透明性，特别是突发事件须在第一时间对外一致可靠的信息；如果隐瞒信息、信息不实或用虚假信息愚弄受众，不仅会导致更多毫无权威的信息源，更重要的是失去政府信息的公信力，加大百姓的恐慌心理程度，导致严重危害国家安全的行动；失信于民还会失去克服危机的最佳时机和最有利条件。

突如其来的“非典”疫情，直接推动了我国突发事件信息公开的快速发展和完善。“非典”早期对信息正当传播的禁令导致了疫情的蔓延，甚至酿成社会危机和国家形象危机。2006年初，国务院《突发公共事件应急预案》；2007年11月1日，《突发事件应对法》实施，这些政策法规的出台为媒体报道突发事件、及时传播相关信息提供了制度上的保障和工作规范。2008年5月1日，《政府信息公开条例》正式生效，该条例明确把政府公开信息作为一项义务，把不依法履行政府公开义务列为违规的应受行政处分的行为。

简而言之，民主政治的发展、WTO透明度的要求、新闻传媒的改革等等促使我国突发事件的信息公开成为历史的一种必然。汶川地震的信息公开正是这必然中的偶然。那么，以后像此类突发事件的信息公开透明传播会不会一直持续下去呢？

2 突发事件信息公开现存问题与对策

上述回答当然是肯定的，但我们不能说每次个案都能做到信息的透明化，因为突发事件信息公开现实中仍然存在许多问题。比如，我国还没有专门的新闻法。通常对新闻传媒及新闻工作者自由报道权利的保护主要是相关的法规来实现，而这些相关的法规条例并没有给传媒太大的报道空间。这就使得突发事件的信息不会最大程度地得以传播。虽然随着新闻改革的深入，观念开始更新，开始逐步打破，但法规上的限制和陈旧观念仍然存在，突发事件的报道仍存在步履维艰的可能。再就是，《政府信息公开条例》虽然已经实施，但就法律位阶而言，该条例只是国务院颁布的行政法规，其效力低于宪法和一般法律。也就是说，该条例不能对人民代表大会、人民法院和人民检察院规定信息公开义务。如果该条例与其他法律相抵触，则条例中抵触的规范无效。还有，相关配套的法律制度不健全、对新闻报道的保护力度不够。政府信息公开是一个系统体制，只有规范政府信息公开的法律是远远不够的。单一的法律保护必然使得新闻媒介在为公民知情权服务时显得软弱无力。美国信息公开法律除了《信息自由法》外，还有《隐私法》、《阳光法》等。而我国在隐私立法、政务公开立法方面还基本处于空白，遂使新闻媒介在对政府信息报道方面缺乏更为有力的保障。

所以，要想使突发事件信息公开成为惯例必须尽快推动相关法律制度的出台。

在信息方面，建构系统的政府信息公开制度体系。包括对现有相关法律法规进行必要的修订和完善，制定专门的政府信息公开法典以及相关配套的法律制度。比如，我国现行保密法制定于20世纪80年代，与敌我矛盾、阶级斗争的历史背景和传统理念密切相关。而今，市场经济体制已建立，改革开放和与国际接轨、经济全球化的观念已深入人心，保密法在定密、解密、泄密处罚、救济机制等一些重要制度的设置上已远远落后于实际发展的需要，特别是新闻审查制度已不适合突发事件的传播，我们需要对保密信息的范围重新修定。

在信息传播方面，建设完善的危机信息传播体系。包括对突发事件信息的预警机制、媒体突发事件应急机制和舆论评估机制。媒体特别在业务层面上要加大新闻工作者对突发危机事件的技能培训。在汶川地震中，中央电视台启动紧急直播，迅速组织报道，显现了我国主流媒体在突发事件直播中敏捷的应对能力和强大的资源配置能力。然而对其认真分析后就会发现央视关于突发事件应急机制仍然存在不成熟的地方，特别是新闻记者对突发灾难报道的不专业、对灾民心理的漠视、直播过分依赖电话连线等等。这就亟需媒体增强新闻工作者对突发事件报道的业务技能，建立成熟的应急机制。

在信息接受方面，提高公众对突发事件的认知预防能力。突发事件管理的最终目的是处理好事件以防危机形成，所以提高公众对突发事件的认知能力和预防能力，增强公众对流言的识别能力有助于突发事件的管理和解决，而公众这些能力的提高需要充分的信息，这就要求管理者尽可能把信息公开、媒体尽可能有效传播。

总而言之，在突发事件信息公开的发展长河中，汶川地震给了我们一个灿烂的高峰，相信总理在映秀镇废墟的记者招待会上所说，我们在处理这些突发事件以及国内其他问题上，坚持以人为本的原则不会改变，坚持对外开放的方针永远不会改变[2]。

参考文献：

[1]李瑞环.《坚持正面宣传为主的方针的讲话》，《新闻工作文献选编》，北京，新华出版社，1990年版，P206.

突发公共事件篇（9）

面对突发公共事件政府应该做什么

进入新世纪以来，我国似乎进入了突发公共事件的爆发期，突发公共事件连年不断，层出不穷。比较著名的有常德特大杀人劫钞案（2000年）、广西南丹特大矿难（2001年）、全国非典事件（2003年）、阜阳毒奶粉事件（2004年）、哈尔滨水污染事件（2005年）、禽流感疫情扩散（2005年）、四川汶川大地震（2008年）、贵州瓮安“俯卧撑”事件（2008年）、新疆袭警事件（2008年）、湖北石首事件（2009年）、甲流疫情（2009年）、云南躲猫猫事件（2009年）、湖北邓玉娇事件（2009年）、成都公交车燃烧事件（2009年）、上海闵行倒楼事件（2009年）、呼和浩特越狱事件（2009年）、上海钓鱼执法事件（2009年）、河南伊川“3·31”特别重大煤矿事故（2010年）、福建南平凶杀案（2010年）、王家岭煤矿透水事件（2010年）、西南五省大旱（2010年）、青海玉树大地震（2010年）、陕西幼儿园凶杀案（2010年）、“我爸是李刚”事件（2010年）、上海火灾事件（2010年），等等。尤其是从2008年以来，全国性突发公共事件似乎呈井喷之势。

在突发公共事件面前，个人的力量和作用是微弱的，需要动用社会力量、国家机器甚至是国际组织来解决相关问题。其中，政府的作用非常关键，不可缺失。判断一个政府的执政倾向、执政能力和执政效率，通过其应对突发公共事件可以管窥。实际上，维护社会公众的利益，保护人民的生命和财产安全，是一个国家和政府的最基本职能之所在。英国著名哲学家约翰·洛克说过：“人们之所以联合成为国家并服从政府的统治，最重大、最主要的目的就是保护他们的财产。”①法国政治学家卢梭也说过：“政治联合的目标是什么呢？那就是对它的成员的保护和使之繁荣。”②

我国作为中国共产党领导下的社会主义国家，更是把保护人民群众的生命财产和基本利益作为执政兴国的基础。《党章》规定：“党在任何时候都把群众利益放在第一位，同群众同甘共苦，保持最密切的联系，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋。”

突发公共事件发生后，政府需要面对和解决很多问题。包括对公共事件的确认、启动应急预案、信息报告、先期处置、应急响应、信息沟通和、危机监控、善后处置、恢复和重建、调查与评估等。其中，信息沟通和，就是政府面对媒体、面向公众披露与突发公共事件相关信息的重要环节。是媒体和公众了解事件信息的最权威和最可靠的渠道。由于突发公共事件事关大众切身利益，容易引起全社会的高度关注，甚至关涉社会稳定和政治稳定的问题，党和政府必须保障社会公众的知情权。政府应向媒体和公众及时、准确、全面地与事件相关的信息，及时报告事件处理的进展情况，这是人民政府应尽的责任和义务。

政府官员如何对待信息公开

近几年，我国一些地方政府面对突发公共事件，表现不尽如人意。尤其是在信息的和公开方面，失分颇多，广受世人诟病。有的地方政府甚至陷入了自欺欺人、前后矛盾、非常尴尬和被动的地步。究其原因，主要是在对于突发公共事件的信息公开方面，一些政府官员或者害怕承担责任，或者怕引火烧身，造成官位不保，容易陷入认识上的误区，存在着对于信息公开的错误认识。在面对媒体和公众舆论对于信息公开的吁求时，一些政府官员采取了以下不当对策：

1.“鸵鸟”策略：对于突发公共事件，有的政府官员视而不见，充耳不闻，装聋作哑，拒不承认。犹如鸵鸟一样，看见危险临近，把脑袋深深地埋入沙土，不愿意相信事实，不敢面对事实，不承认当地发生了公共突发事件。

2.“泥鳅”策略：有的地方发生了公共事件以后，一些政府官员怕得要死，吓得要命，不知如何向社会和媒体交代。看见媒体记者，犹如遇猫之鼠、入泥之鳅，立即绝尘而逃，奔走四散，唯恐避之不及。

3.“袋鼠”策略：对于突发性公共事件，有的地方官员生怕为外人所知，极力把事实真相掩盖起来。就像大袋鼠一样，把小袋鼠装起来、藏起来，遮遮掩掩，躲躲闪闪。有的政府官员为了保官保位，甚至对于自己的上级也不说实话，对于媒体和公众更是坚不吐实。面对记者的提问，要么轻描淡写，藏头露尾；要么“坚壁清野”，“无可奉告”。

4.“壁虎”策略：对于突发性公共事件，有的地方政府力图“丢车保帅”、“大事化小”、“小事化了”，只承认存在一些小问题、小事情、小事故。公布的事实和数据大为缩水。就像壁虎断尾一样，为了“大局”和“整体”，舍小存大，舍末留本。近年，内地一些煤矿发生事故后，煤矿和地方政府在上报伤亡人员数字时，经常少报瞒报，就属于这种情况。

5.“麻雀”策略：有的地方对于突发性公众事件，地方之间、部门之间、官员之间互相推诿指责，各说各的理，各唱各的调。向媒体和公众信息时，也不统一口径，互不通气，各自为战，叽叽喳喳，信口开河，让人真假难辨。有的事实还没有调查清楚，就妄下结论，煞有介事地所谓权威消息，结果事情越弄越糟，越发不可收拾，最后给自己乃至给政府造成极大被动，给社会造成更大的损失。

6.“鹦鹉”策略：有的政府官员在处理和对待突发公共事件时，完全没有自己的主张和观点，一切唯领导和上级马首是瞻。在对外信息时，一切看上级的脸色行事，完全照搬照抄照读上级的文件和指示，就像鹦鹉学舌一样，生怕漏掉一个字，也生怕多出一个词，老是重复设计好的那几句话，简直成了会走路的留声机。

普遍说来，对于突发公共事件，一些政府官员出于“害怕”和“自保”的心态，本能地抗拒媒体，疏远记者，不能够科学、理智地对待信息公开问题，总以为突发公众事件是“坏事”、“丑事”。对于这样的事件，他们不知道怎么说、说什么，生怕一句话说不好，弄得上怒下怨，引火烧身，轻则内辱外羞，重则丢官失位，身败名裂。说到底，还是党性和执政观念问题。不能正确对待个人得失和公众利益的关系，做不到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。如何对待突发公共事件，是否敢于承担责任，能否坦然面对媒体和公众，是考验各级政府和相关官员的一块“试金石”。

政府部门如何突发公共事件信息

突发公共事件信息，是一种政府行为。目的是为了及早让社会公众了解与突发公共事件相关的信息，保障公民的知情权，最大限度地增加事件的透明度，减少民众的恐慌和疑虑，增进公众对于政府工作的理解和支持，从而有利于事情的解决，最大限度地减少干扰和不必要的损失，最大限度地维护社会公众的利益。

在进行信息公开的过程中，政府部门应注意做好以下几方面的工作：

建立发言人制度。针对某一特定的突发公共事件，有关政府部门应建立新闻发言人制度，确定专人作为该事件的新闻发言人。各级政府应把建立新闻发言人制度作为常态工作抓起来。早在2003年1月9日，李长春同志在全国对外宣传工作会议上讲话时就指出：“要建立健全对外新闻机制。新闻要做到经常化、规范化，要建立国务院新闻办、各部委和地方政府三个层次的新闻机制和工作程序。涉及党和国家重大政治事件和重大经济活动等内容的新闻，要由有关部门的主要负责人向国外记者介绍情况”。③

对于新闻发言人来说，平时就应该有预案、有储备、有准备、有培训、有演练。一旦发生突发公众事件，立即启动预案，进入发言人状态。在对外新闻信息时，一定要统一口径，不要话出多门、语出多人。涉事信息应全部由新闻发言人对外公布。因为新闻发言人掌握的信息最全面、详尽，最为了解事件的情况，他受到过专门训练，能够应对复杂局面。作为新闻发言人，其的信息也具有可信性、权威性。

组织好新闻会。突发公共事件信息，很多情况下是通过召开新闻会议，由新闻发言人向媒体记者公布出去的。如何召开新闻会，是一门学问。其中在以下几个方面应做好准备：

确定新闻的主题。这次新闻会，主要内容讲什么，讲到什么程度，拟的信息有没有新闻价值，这些都要考虑。

组织好新闻材料。有关书面材料应事先仔细研究和推敲，经领导审定。该书面材料应向记者散发。不要为新闻发言人和新闻记者各准备一套材料。记者们如果发现他们拿到的材料和发言人的材料不一样，会立刻产生种种联想，挖掘各种“隐情”，并会想方设法搞到发言人手中的材料。

确定新闻人。召开新闻会时，新闻发言人可能不止一个。要确定某一个新闻发言人作为本次会议的主要人，其他发言人可进行补充。主要人应坐在台上最显著、突出的位置。主要人不仅对于该事件的情况非常熟悉，还要熟悉政策，大局观念很强，具有随机应变的能力。新闻会不是一般的工作会议，与新闻内容无关的领导不要在台上就座。

设计好应答提纲。对于记者可能提问到的相关问题，应做好功课，有备而来，设计好应答的提纲。有关的数字、时间、概念、名词和基本事实，与会发言人应烂熟于心。重要问题的答问，应设计好应答顺序和深入应对策略。对于邀请的记者拟提出什么问题，可以事先有所了解。

确定与会媒体范围。拟邀请什么范围和性质的媒体参加新闻会，以及与会记者的数量、层次，组织会的政府部门可以控制。是否邀请境外媒体、网络媒体，要特别慎重。

做好会务保障工作。新闻会的后勤和技术保障工作也很重要。要根据事件的性质、会的规模、拟邀请记者的层次，安排好场地。要准备好台、席卡、座位、话筒、灯光、电源、音响、空调、主题板等会务器材和用品。如有境外记者参与的新闻会，还需要准备好翻译人员。

把握信息的基本策略。政府部门在向媒体和社会公开涉事信息时，应把握这样的基本策略：早说事实、慎说原因、细说道理。

早说事实就是面对突发公共事件，政府部门在明确了事件的基本性质和基本情况后，应尽可能早地把基本事实向社会和媒体公布。这种事情越早说越有利于安定人心、稳定秩序。2005年11月发生的“哈尔滨水污染”事件，就是因为政府晚说了事实、瞒报了事实，才造成了民众的极度恐慌。11月21日中午，哈尔滨市政府得知松花江上游污水团将于30小时内到达冰城后，通过电视向社会政府公告，宣布因“市政供水管网检修”全市停水4天，引起了市民的纷乱猜疑，继而引发了市民的疯狂大抢购。迫于情势，11月22日凌晨，哈尔滨市政府了第二份政府公告，向公众承认了由于上游化工厂爆炸导致松花江江水污染的消息。并告知市民政府正在设法采取措施，保障居民生活用水。真实消息一出，各种谣言顿时云消雾散，市民的恐慌情绪很快稳定下来。

2011年3月11日，日本本州岛东北部发生地震、海啸和核泄漏事故后，我国部分省市一度谣言四起，有网民传言日本核辐射将造成海水污染，从而很快引发了上海、杭州、南京等地的碘盐、碘片抢购风潮。先前在超市一元多一袋的碘盐，一夜之间涨到了十多块，而且还断货，一度造成了广大群众的心理恐慌。为了稳定民心，上海市政府有关部门立即召开新闻会，向媒体解释我国人民群众食用的碘盐主要来自内陆的矿盐和湖盐，海盐非常少。上海的碘盐储备充足，市民完全可以放心，不必抢购。上海市政府有关部门同时表示，对于囤积居奇、哄抬物价、扰乱市场的不法行为，要严厉打击，绝不手软。3月17日，韩正市长专门主持召开市政府专题会议，要求“采取多管齐下的措施，确保市场供应充足，确保食品安全。与此同时，各部门要做到第一时间信息公开，让群众知情，让群众放心”④。正是由于措施得力、反应及时，这起碘盐抢购风潮几乎在一夜之间得到了平息。碘盐抢购风潮的化解，成为上海处理公共危机事件的典范之作。

慎说原因，就是在信息公开过程中，对于突发公共事件所产生的原因、过程等深层次问题，不要妄下结论和判断。有些事实，要等专家、技术人员算出分析数据和做出监测报告之后，才能做出判断。在引发新闻事实的原因上，如果政府部门前后的消息不一致，甚至完全相反，会造成恶劣影响和不可挽回的损失。2008年6月贵州瓮安“俯卧撑”事件和2009年6月湖北石首事件之所以愈演愈烈，弄到群情激奋，出现严重打砸和焚烧事件，局面几乎失控，就是因为民众不明事情真相，政府有关部门妄下断言，引起民众极度不满所致。

细说道理，就是政府在与媒体和社会公众沟通的过程中，针对突发公众事件和民众关心的问题，从维护民众的利益出发，详细解释有关政策、法律和制度，通过摆事实、讲道理、说原因，化解民众的不满情绪，尽可能地做好安抚和善后工作。2009年6月，上海市闵行区莲花河畔景苑小区的13层在建商品房出现整体倒塌事故，造成一名工人死亡。事件发生后，该楼业主纷纷要求补偿，周边几幢楼房业主也纷纷要求换房、退房。上海市委、市政府对于“倒楼事件”非常重视，中共中央政治局委员、上海市委书记俞正声和上海市委副书记、市长韩正迅速作出重要批示，“要求市建交委、市安监局、闵行区政府等有关部门和专家立即组成联合调查小组，彻底查清事故原因。从规划、施工许可、招投标、资质管理、施工图审查、工程监理等各个环节逐一审查，并依法公开严肃处理”，并要求“严肃追究事故责任，维护人民群众合法权益，及时向社会公布查处情况的相关信息”。⑤

“倒楼事件”发生后，上海市和闵行区政府做了许多化解工作，耐心向涉事业主解释倒楼的原因，会同开发商提出了具体的赔偿方案和换房措施。到2009年11月，赔偿工作基本结束。直接与“倒楼”案相关的41户居民有18户退房，另外23户在小区内换房，事情得到了比较圆满的解决。

总之，突发公共事件的信息公开问题，是一门学问，也是一门艺术，事关广大民众的切身利益，也事关政府的形象和执政基础，需要各级政府部门认真对待和妥善处理。信息公开问题如果处理得及时、巧妙，能够化被动为主动，可在一定程度上变坏事为好事；信息公开问题如果处理得不好，可能使事件火上浇油、雪上加霜，小被动发展成为大被动，小损失演变成为大损失。但是，只要把握好信息的口径，做到“早说事实、慎说原因、细说道理”，就能够得到民众的理解和信任，从而有利于维护政府的形象和公信力，也有利于矛盾的缓和与解决。

注释：

①约翰·洛克［英］著：《政府论》，中国社会科学出版社，2009年版，第222页。

②让·雅克·卢梭［法］著：《社会契约论》，中国社会科学出版社，2009年版，第134页。

突发公共事件篇（10）

[作者简介]张译尹，广西民族大学管理学院2006级行政管理专业研究生，广西　南宁　530006

[中图分类号]D630.1

[文献标识码]A

[文章编号]1672—2728(2008)09—0040—04

2008年春节前夕，一场大范围的雨雪横扫半个中国，南方大部分地区和西北地区东部出现了建国以来罕见的持续大范围低温、雨雪和冰冻的极端天气。面对罕见雪灾，党和国家最高领导人亲赴灾区视察和指挥，空军和几个大军区全面“应战”，大批军、警出动；同时国务院应急管理办公室发出紧急通知，要求各地做好强降温降雪天气的防范应对工作，最大程度减少灾害造成的损失。这次雪灾不仅给中国经济社会造成巨大的损失，也暴露出政府部门在危机管理中存在的一些问题，应该引起高度重视，政府应对突发公共事件的管理能力有待于进一步的提高。

一、突发公共事件及其界定

近年来无论是发达国家，还是发展中国家，各种突发事件层出不穷，不仅给各国人民生命财产和经济发展造成重大损失，而且有的还危害到国家安全和社会稳定。因此，如何科学应对、妥善处理，是当今世界各国政府必须面对的问题，对政府管理提出了挑战，考验着政府应急管理能力。据统计，我国每年因自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等突发事件造成的非正常死亡超过20万人，伤残超过200万人，经济损失超过6000亿元人民币。

所谓突发公共事件，是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。突发公共事件对经济发展和社会稳定具有很大的负面影响，不仅给社会生产和公共利益造成巨大损失，对生态和人类生存环境产生破坏，同时也会严重威胁人民的生命财产安全，以致引发社会动荡和公共危机。

从不同的角度，按照不同的依据，突发事件可以分为不同的类型。按照《国家突发公共事件总体应急预案》，根据突发事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件四类。自然灾害是由于自然现象的异常变化作用于人类社会，从而造成人员伤亡、财产损失、社会秩序混乱，影响和阻碍社会经济发展的事件。2008年1月，我国出现罕见的持续低温、雨雪、冰冻的自然灾害对交通运输、电力设施、农业生产及人民生活造成严重影响，直接经济损失达1111亿元。自然灾害作为突发公共事件的一类，常常会给人们带来生命和财产损失，应当采取措施积极应对，以尽可能降低其造成的危害。

二、雪灾暴露存在的问题

(一)当前我国的应急体制并不乐观

2003年的SARS使我国面临着一场空前的危机，自此之后中国开始加速突发公共事件的应急机制建设，各级政府制定了有关自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应急预案。2007年11月1日，国家突发事件应对法正式实施，明确我国要建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。但此次雪灾所暴露出的问题表明，目前的应急体制并不乐观，如果说“九八抗洪”，中国面对单一事件时尚可应付，此次面对复杂事件，我们的应急体制，包括治理模式都有值得反思之处。比如说灾情发生后，相关应急预案似乎没有及时启动，不少应急管理机构在灾情出现几十个小时后还不能掌握基本情况，灾害现场的公共服务十分有限。而五个关于自然灾害救助的国家应急专项预案中，又不包括雪灾。这次雪灾之所以造成如此大的问题，除了雪灾超出常规外，还包括遇到春运，两者叠加就把消极影响扩大了。目前，不论是国家层面还是地方层面或者是部门的各类应急预案，都只针对特定突发事件，而“复合性突发事件”很容易扩大突发事件所造成的消极影响。尽管是低级别的突发事件，如果两种以上同时发生，可能就会导致预警级别的提高。目前的预案是分级的，部级预案的启动要涉及两个以上的省份，地域上划清楚了，但严重性是容易交叉的。比如：是不是省级应急预案到了一级预警状态，才足以启动部级四级预警响应机制，这都没明文规定。

(二)地方政府应对雪灾这一突发公共事件的经验不足，缺乏防范意识

地方政府没能对大雪成灾有预期，加上部门分割，在具体的实施和协作中又会出现很多问题。此次雪灾突袭南方，而南方只有应对暴雨、台风的经验，以致一些地方对百年不遇的大雪有些措手不及，加上雪灾适逢春运，使交通和电力的困境倍增。纵观各个车站的情景，部分地方的局势可以用高危来形容，广州等地车站还数度出现几乎失控的局面，这至少在一定程度上反映出民众缺乏相对自觉的纪律性，同时也暴露出组织方面的缺陷。由于我国的各级自然灾害的预案中，并没有雪灾专项预案，不少南方地区的政府部门，在观念上认为防寒是北方地区需要考虑的事情，再加上最近几年“暖冬”之说开始流行，似乎冬天真得不会冷了一样。在这样一种指导意识下，在制定当地生产计划、安排当地群众生活的时候，自然就很少会考虑“防寒”问题。而近年的冬天，却一反常态露出了它寒冬的本来面目。这对从防范意识上就准备不足的政府部门来说，更不用说采取具体的防寒措施了。因此，我们可以看到，面对持续十多天的冰雪天气，各地政府部门采取的都是临时的“应急措施”，而不是常规措施。

(三)从抗击雪灾来看，突发事件应对法发挥的作用不大

此次雪灾中，现行的应急预案制度以及突发事件应对法所确立的应急体制应有的组织、协调和防范作用，并没有完全发挥出来，真正的应急工作还是依靠目前高度统一和一元化的党政领导体制来完成。当然，突发性事件发生时，无论是否有预案，都需要依靠强有力的行政管理机制来加以保障。中国现有的一元化的党政决策体制和中央地方关系，很适合救灾。比如这一体制整合力量及时、有效，容易解决矛盾。但是，在此次救灾中，法律和预案只起到一些补充细化的作用，给人有点“两张皮”的感觉。从法律角度看，政府总理到哪里，实际上，具体的法律就可以在那里发挥作用。总理到现场，实际上已经是国家层面的一级响应了。不过，也要总结经验教训，能让省级政府更好地分担，不要轻易启动部级预案。

(四)信息建设有待进一步规范

在信息的规范上缺乏统一的信息标准，有的地区专业部门按照各自行业的应急机制建立信息系统，但是对该系统平台技术和业务系统数据格式标准不一，加上各部门之间通讯网络和数据传输网络缺乏联动机制，因而加大了实现信息的联动和技术的共享的难度。和2003年的SARS相比，信息建设上已有长足进步，但也出现一些问题。比如新华社记者到某省某部门采访被认为是“添乱”，而2008年1月25日京珠高速公路之所以出现严重大堵车，也与各方通车信息混乱有关，致使许多不知情的车辆进入湖南后无法出去。

(五)政府应对突发事件的管理缺乏有效的协调机制

此次发生在南方各省的自然灾害表明，我国现行的以部门为龙头的突发事件应对组织机制存在很大问题。雪灾应该由应急办管，但各级政府下属的专门应急办公室只是一种协调性机构，还不能真正具有统一组织、指挥和协调各种突发事件应对工作。在很多情况下，危机的处理需要社会各个部门通力协作，但是社会各部门在面对突发公共事件时还不能进行有机的结合，缺乏有效的内部协调机制，应对工作中存在以部门职能为中心的部门主义倾向，缺少单一的应急指挥组织管理系统。而公共服务部门的垂直管理体系造成政府各职能部门条块分割、权责不明晰，相互间协调不够，沟通不畅。气象部门和电力部门缺乏有效沟通，气象信息未能对电力设施的建设和运行起到应有的指导作用。在可能对电网运行稳定性造成影响的气象条件中，风、冰与最高最低气温为主要因素。然而，气象台没有覆冰的专门数据——“冰”不是一项独立的气象参数。

(六)缺乏明确的问责机制

在中国现行的政府体制下，由于相关单位的职能没有划分清楚，许多事务管理上条块分割严重，责权利关系没能理顺。谁负责、对谁负责的问题没有以法律或制度形式加以明确，激励机制和惩罚机制错位。遇到突发公共事件，事发地政府的主管部门需要同时向其所隶属的本级政府和上级政府主管部门报告。在现有的绩效考核体系下，事发地政府的主管部门在上报时不得不再三权衡自己的利弊得失。一些地方政府往往是尽量“捂盖子”，“报喜不报忧”，“多报喜少报忧”，揣摩领导意图讨领导喜好。遇重大突发性危机事件，往往是有利益各部门拼命抢，有责任却相互推或往上推，对危机事件处理分析浮皮潦草。

三、提高政府应对突发公共事件能力的对策

突发事件对人民生命健康和财产安全、正常生活生产带来严重威胁。加强对突发公共事件的管理，是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容，是各级政府坚持以人为本、执政为民、全面履行政府职能的重要体现。

(一)完善对突发事件管理的各级应急预案，明确各级政府权责

我国对突发公共事件应急管理的制度框架基本建成，但还需要进一步细化。要完善各级应急预案关于自然灾害的救助体系。鉴于特定突发事件可能遇到其他情况最后演变为复合性突发事件，尽可能考虑到所有可能发生的情况，制定专项的应急管理预案。要把法律规定变成日常制度，该储备的储备，该演习的演习，使应急工作常规化，让政府和公众坦然应对突发事件。中央政府统一负责各种紧急事务的协调管理，制定应急管理政策规划，建立预警和信息报告制度。强化政府的统一协调、资源整合能力；省级政府及有关部门的主要职责是对地方政府应急管理提供指导和帮助，组建常设的综合性的应急协调机构，直接处置全省范围的重大突发事件；市、县、乡镇各级政府负有直接处置本地突发事件的责任，应明确规定其实施应急处置的权限。由于突发事件应急管理的重点是在大中城市，人口、建筑、交通比较集中，突发事件易发多发。因此，大中城市政府都应当建立一个实战性的应急管理中心，主要由公安、医疗、民政、市政、新闻等有关部门组成，统一应对本地各类突发事件，直接预防和处置各种紧急事务，以提高城市政府全面应对、快速反应的能力。

(二)改革现行突发事件应对组织体制，各部门协同应对，快速反应

我国目前正在推进的“大部委制改革”思路，很适合改革现行突发事件应对组织体制的要求。可考虑成立集中统一管理突发事件应对工作的具有大部委性质的“应急管理委员会”(或“应急部”)，克服目前在突发事件应对组织体制领域过于分散、制度化水平低的弊端。由于机构改革的复杂性，可以将各级应急办公室或机构改为实体性的应急指挥机构，统一行使各项应急指挥职权，一旦有灾，不论发生在何时、何地，依靠统一集中的应急指挥系统立即投入应急救灾活动，第一时间内将突发事件控制在萌芽状态，提高应急工作效率。各地区各部门要树立大局意识、责任意识，不仅要加强本地区本部门的应急管理，落实好自己负责的专项预案，还要按照总体应急预案的要求，做好纵向和横向的协同配合工作。健全应对突发公共事件的组织体系，明确各方面职责，确保一旦有事，能够有效组织，快速反应，高效运转，临危不乱。

(三)严格政府公共危机管理的责任追究制度

在应对重大突发性公共事件中，各级政府要建立政府官员承担与职权相应的政治责任、行政责任制度。当政府公务人员不能履行或背弃责任时，必须受到相应的行政惩处，触犯国家法律的要按照法律规定追究相应的法律责任。对重大公共危机事件瞒报、缓报、谎报的要追究相关主要领导的责任，在应对公共危机过程中出现的玩忽职守、失职、渎职等行为，要追究相关人员的法律责任。还要不断健全和完善各级党委、政府和领导干部在应对危机与处理突发事件中的法律责任，使官员问责制在我国日趋完善。

(四)完善信息应急管理系统，进行信息沟通机制的改革

随着社会的发展和民众主体意识的增强，国内民众乃至国外人士对“知情权”的诉求正迅速提高，良好的信息沟通机制可以保证信息准确、及时地传递，以便政府快速制定突发事件应对的政策。突发事件的本身带有急速和不确定性，只有政府完善信息应急管理系统，才能把信息扭曲的情形大大减少，有助于使尽可能的信息量能够被社会各方面吸收和利用，弥补某一个部门、地方因为误判信息而导致的错误决策。在突发事件的管理中，信息往往是决定性的因素，对于灾情汇集、灾情研究、求援指挥都是不可或缺的。事件一旦发生，政府部门应迅速率先事件的过程，以防小道消息满天飞而混淆视听，政府要重视和发挥媒体在突发事件管理中的积极作用，与媒体作深入的沟通、协调和合作，使媒体在政府的正确引导下充分介入到突发事件中，保持适度的新闻自由，让公众了解事件真相。要运用信息网络技术，实现各部门信息及时沟通以及整个社会资源的协同运作。

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