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江苏省的农村社会保障体系主要经历了三个阶段,即1992一1998年为试点起步阶段,1999一2002年为整顿规范阶段,2003年至今为探索发展阶段。截止2006年6月,全省已有13个省辖市、101个县(市、区),1310个乡(镇)建立了农保制度,参保人数已达859.95万人(含乡镇企业职工),基金积累总额74. 45亿元,领取养老金人数127. 57万人,经过十多年的探索,农村社会保障工作取得一定的进展,参保人数和基金积累居全国首位。
目前,全省农业人口3699. 88万人,其中农村劳动力人口2665万人。而江苏省参加农村社会养老保险的人数仅为859.95万人,占全省农业人口的23.2%,占农村劳动力人口32. 2%;南京、姜堰、建湖参保人数较少,覆盖率较低,其余地区情况大体相同。因此,总体来讲,江苏省参保覆盖面过窄,社会保障功能难以发挥和实现。
一、江苏省农村社会保障存在的问题
1、制度不健全
健全的社会保障制度,是维护社会长治久安,保证经济的可持续发展,完善社会保障制度,建立市场经济体制的基础。由于受社会经济发展水平、城乡二元结构、制度建设起步较晚等因素制约,许多关于农村社会保障的实施办法都是通过行政性文件,缺乏法律强制力,资金难以得到有力保证,部分地区还存在政策落实不到位等问题,江苏省尚未形成较为理想的制度模型,可以说农村社会保障基本上处于一种缺失状态。
2.覆盖面窄
目前,全省农业人口3699. 88万人,其中农村劳动力人口2665万人。而参加农村社会养老保险的人数仅为859.95万人,占全省农业人口的23.2%,占农村劳动力人口32. 2%,社会保障制度主要集中在城市各类企业下岗职工或失业人员,因此,总体来讲,参保覆盖面过窄,社会保障功能难以发挥和实现。
3、资金缺口大
目前全省农民社保资金来源渠道少,且数量较低,与建立、健全农民社保体系所需资金相差甚远,随着人口老龄化趋势的加强,资金投入的问题会更加突出。
4、生活保障水平低
改革开放以来,全省农村贫困地区的状况得到了显著改善,但是,由于城市经济发展迅速带来了城乡两级分化的状况日益严重,农村居民收入相对于城市居民收入的比例下降了,农村贫困问题仍然严重。因此,农民的实际收入水平并不高,用于养老保障能力有限,农民的现金收入用于购买生活必需品和购置生产资料后所剩无几。
5、参保意识淡薄
全省的农村社会保障工作缺乏总体的设计和政策支持,各级政府尤其是基层部门对农村社会保障工作的紧迫性、重要性认识不足,使得保障措施难以落实到实处。由于政治、经济和文化条件的限制,农民没有参保的意识,缺乏长远打算,因而对参加社会保险、合作医疗等积极陛不高。
二、针对江苏目前的农村社会保障情况。为建立、健全全省农民社会保障体系提出了一些的对策与建议
1、建立和健全农村社会保障制度的法律
法律制度的不完善,社会保障资金的使用监督力度不够,使得全省农村社会保障没有落实到实处,可以通过建立农民社会保障基金的咨询和质问制度,给农民提供有关社保咨询的平台,同时赋予农民社保机构相应的行政处罚权力,对应缴纳农民社保费用而未予缴纳的单位和个人给予相应的处罚。
2、继续推行新型农村合作医疗制度
不断完善新型农村合作医疗制度,切实做好新型合作医疗资金筹集工作。新型农村合作医疗资金实行区县统筹,农民个人负担部分以户为单位自愿缴纳合作医疗费用。筹集标准原则上农民个人负担每人每年不低于24元,经济条件较好的地区可适当提高缴费标准。农村五保户、低保户参加新型合作医疗,其个人应承担的部分,由财政负担,市和区、县各负担50%,确保区县低保户、五保户能无障碍进入合作医疗。
3、构筑覆盖广泛的农村救助体系,农村最低生活保障做到应保尽保
农村最低生活保障做到应保尽保。低保资金由区、县负担,对经济较薄弱的区县,市级财政给予适当补助,确保按时足额支付。进一步建立和完善以低保制度为基础,以医疗救助、教育救助、灾害救助为重点、社会互助为依托的农村救助体系。全市分散供养的,不低于当地农村低保标准的110%,集中供养的,不低于当地农村低保标准的150%。进一步提高五保户集中供养率。
4、坚持“个人墩费、政府补贴、以收定支、收支平衡、统账结合、多缴多得、制度街接、保障基本”的原则
建立缴费水平与收入现状和承受能力相适应、保障水平与本地区经济社会发展水平相协调、社会保障与家庭保障相结合、保险关系与企业职工基本养老保险相衔接的新型农村养老保险制度。
5、增加投入,建立多元融资渠道
为解决全省对农村社会保障投入资金不足的现状,首先要建立稳定可靠的资金来源渠道,建立以政府为主体的融资渠道;其次应积极拓展社保资金的来源渠道,市、区、县要加大对统筹城乡发展的投入,如果财政资金有限,可以开展慈善投资、社会捐赠活动减轻财政的压力,也可以通过冷行农民社保资金债券方式来缓解目前社保资金的不足。
6、参照城市居民最低生活保障制度,提高农村最低生活保障水平
首先,应该完善最低生活保障制度。可以参照城市居民最低生活保障制度,增加对无人赡养的老年人、失去工作能力的残疾人、无劳动能力的未成年人给予基本生存的最低保障制度规范,以解决其温饱问题。其次,要对建立农村低保制度所需资金进行统筹规划,以确保资金来源的稳定性,加强对资金的管理和监督。最后,应该根据各地区的实际情况修改、完善低保制度,以确保低保制度符合各地区的发展水平,从而更好的保障当地人民最低的生活水平。
7、扩大宣传,提高农民参保的积极性
全省农民参保意识薄弱,没有意识,参保率自然就低,因此加强社保在农村的宣传力度就显得尤为重要。要充分利用电视、报纸、广播、互联网等多种媒体,扩大宣传,营造社会保障工作的舆论氛围。对新出台的政策措施,要及时宣传到位;对在农村社会保障工作上有突出贡献的单位、个人,要及时宣传报道。
我国是个农业大国,农村人口占全国总人口的71%左右,农村的老人占全国老人的比例达到75%,老有所养一直是广大农民群众梦寐以求的愿望,也是政府十分关心的问题,但农民自愿参加养老保障统筹的积极性不高,部分地区政府强制收缴养老统筹费,引导变成强制;赡养纠纷事件逐年猛增,家庭养老矛盾重重,危机四伏。笔者认为,出现这些偏差的根本原因在于目前的农村养老体制存在重大缺陷。
一、农村社会养老的现状
(一)老龄化加快
自70年代我国成功地实施计划生育政策后,我国人口的年龄结构发生了重大变化。1964年第二次人口普查时,我国60岁以上老年人占总人口的比例为5.86%。1982年第三次人口普查时,为7.64%。1990年第四次人口普查时,上升到8.59%。目前我国老年人口已达1.25亿人,达到10%的老年型标准。预计到2020年将有2.3亿老年人,占总人口的15%左右,2050年将达4亿多,占总人口的26%左右。人口老龄化在给经济和社会发展带来沉重压力的同时,也给家庭带来沉重负担,老年供养系数上升,劳动年龄人口负担加重。1991年60岁以上老人供养系数为13.74%,2000年为15.6%,预计2010年达到17.62%,2020年达到23.77%,2050年达到48.49%。
(二)农村社会养老保险的覆盖范围太小,覆盖对象有缺陷
目前我国拥有世界上数量最多的老年人口,其中百分之七十五在农村。据统计,未纳入社会保障的农村人口还很多。1998年建立社会保障网络的乡镇仅占全国乡镇总数的41%,建立社会保障基金会的村委会不到村民委员会总数的20%。另外,据国家统计局统计,我国进城务工者已从改革开放之初的不到200万人增加到2003年的1.14亿人,所以很有必要考虑这个特殊群体的养老保险问题。基本方案中没有体现出对留在农村的农民和进城务工的农民给予区别对待。进城务工的农民既没被纳入到农村养老保险体系中,也没被纳入到城市养老保险体系中,处于法律保护的空白地带。
(三)传统的家庭养老保险的功能被削弱
家庭养老是农村养老的主要方式所谓家庭养老,即以家庭为单位,由家庭成员主要是年轻子女或孙子女赡养年老家庭成员的养老方式。养老内容,主要是经济上供养,生活上照料,精神上慰籍三个方面。养儿防老的观念在我国农村根深蒂固,家庭赡养一直是最重要的养老方式,“子承父业”高度概括了上下两代人之间的密切关系。这种稳定的世代交替,能在家庭内部自然的完成赡养老人的职能,并形成相应的道德规范。农村工业化、城镇化进程加快,这是促使家庭养老方式变革的决定性因素。这种进程,一方面促进了社会经济结构和生产方式的变更。弱化了土地保障作用,促使了社会养老方式的产生;另一方面,工业大生产劳动方式的重大转变,在一定程度上影响了劳动者作为养老义务承担者的角色,家庭赡养和生活照料功能随之受到削弱。劳动力流动和人口的迁移。随着改革开放和市场经济的发展,我国不同地区呈现出了不同的发展态势。城市、沿海地区由于独特的地理环境和各方面的原因出现了加速发展的态势,它们对外来劳动力的吸纳能力日渐增强,同时农村经济体制的改革,使原先隐藏在集体出工劳动方式中的大量剩余劳动力涌现出来,而户籍制度和粮食统购统销政策改革,使农村劳动力大规模地向城市、县城和沿海发达地区流动和迁移成为可能。这些“离土又离乡”、“进厂又进城”人员长年在外务工经商,势必影响对老人的供养,对传统家庭产生诸多负面影响。
(四)农村养老不能完全依赖土地保障,但是土地对于有的农民来说仍然是重要的生产资料
根据《中国统计年鉴》提供的数据,从1978年到1998年,全国农民平均来自第一产业的收入比重由91.5%下降到了57.2%,其中纯农业收入仅占总收入的42.9%。目前农民家庭经营收入中,大约40%来自第二产业与第三产业,1/4左右来自劳动收入。来自转移性与财产性的收入约占纯收入的5.7%。由此可见,来自土地的农业收入已难以保证农民的基本生活,以之养老更是奢望。有的农民已经摆脱土地的束缚,参与到现实的社会保障中。但是,土地对于有的农民来说仍然是很重要的生产资料。近年来农产品的价格日益下降,从土地上获得的收益非常微薄。而且农民的承包地被大量征用,代价是极少的土地补偿费。所以完全依靠土地来养老的选择也是不可行的。
(五)伴随着人口老龄化趋势及家庭“四、二、一”人口结构的形成,家庭小型化也在发展
农村家庭人口结构也将出现以下变动趋势:
1、已婚子女与老年人分居的现象逐渐增多,老年人单身户或一对夫妇比重提高。据1995年全国人口1%抽样调查,全国只有一个老年人或老年夫妇独自居住的家庭约为2049万户。预计我国老年夫妇家庭、单身老人家庭即纯老人家庭将大规模、大面积地出现。
2、特殊老年群体大量出现。这样的群体主要有三类:一是丧偶老人群体。由于人类平均寿命延长以及性别比的变化,丧偶老人主要是丧偶老年妇女会大量增加。部分丧偶老人再婚,另组家庭。也有许多老年夫妇因一方去世而成为单身老人家庭。二是独生子女父母家庭。20世纪80年代以后出身的大批独生子女21世纪初开始步入婚期,他们的父母也将由目前的准老人步入老年。三是两代老人家庭。下世纪随着人口老龄程度的加深,高龄化也将在我国出现,到那时将是许多低龄老人不能与其子女共居,但却要赡养已进入高龄的父母,组成低龄老人与高龄老人两代老人共居的家庭。以上这些纯老户与特殊老人群体,在居家养老方面均有不同程度的困难,需要社会予以关怀。
所有这些,决定了我国农村必须在家庭养老基础上建立相应的社会化养老保障体系,这是农村经济社会发展和人口变化的必然趋势。
(六)资金筹集与基金的管理方面存在的问题
由于历史欠账的规模过于庞大,使得我国基本社会养老保险由名义上的部分基金制回归为事实上的现收现付制;在现收现付体制下,最初几代退休者享受了远远超过其缴纳的养老金,而支付这些费用的后参加者又一厢情愿地希望通过自身的缴纳换取仍旧慷慨的养老金支付保证;然而,养老基金的积累往往不能达到这种要求,养老金的支付只能靠更高的缴费率来维持,债务会随着人口老龄化进程的加快而愈积愈多。房海燕女士(中国人民大学统计学博士)于1998年在比较乐观的假设条件下,根据给付配置精算成本法测算出我国隐性公共养老金债务1997年的现值为17998亿元,数目惊人。理论上的天文数字已足以使我们担忧,而已经发生的养老金拖欠现象就使人们更有理由怀疑社会养老保险的保险系数。当人们对社会养老保险的支付保证产生怀疑时,扩大覆盖面就成奢谈了。
二、农村社会养老保险现状的产生原因
现阶段农村社会养老保险的形成是多年的社会经济、文化背景积淀的结果,是很多因素综合作用的结果。下面将讲述其中的两个比较基本的因素。
(一)农村经济落后
一方面由于农业本身是第一产业,创造生产力的效果没有其他产业那么明显,所以国家对其管理与监督的力度不够。另一方面,由于农业的发展主要在农村,国家的管理可能会因管理层级太多而导致管理的失灵。我国的国情是人口多,地区发展的速度快慢不一,所以,国家进行干预,规定政策为部分地区先富起来,然后带动较为贫困的地区,政策的倾向对于农村的发展极为不利。
(二)立法滞后
关于农村社会养老保险的推行,只有1992年1月3日中华人民共和国民政部公布实行的《县级农村社会养老保险基本方案(试行),国家没有根据经济与社会的发展及时地对法律做出调整。
三、我国农村未来社会化养老保障体系构想
我国农村未来老年人养老方式,应在继续鼓励老人自养、家庭赡养的基础上,大力推进养老社会化体系建设,并使之与其他养老方式相互补充,各有侧重,共同构筑我国农村未来养老保障体系,使老年人过上健康、幸福、长寿的生活。
农村养老保障体系应具备五个方面的内容:一是社会养老保险体系;二是老年人生活照料体系;三是老年医疗保健体系;四是老年救济体系;五是精神生活体系。由于我国农村老年人人数众多、地域分布广、收入差别大,建立社会化养老保障体系应体现多元化、多层次、多方式、多渠道的特点。
(一)老年人生活照料体系
这是农村养老保障体系的重要组成部分。具体将有两种方式:一种是集中供养方式。主要针对高龄老人及有特殊困难的老人。1996年我国80岁以上老年人有800万,75岁以上老人有2000万,且高龄老人每年正以5.4%的速度在增长,到2020年将有30%左右的老年人进入高龄期。这些老人随着年龄的增长,都要经历从能够自理、半自理到不能自理,甚至完全丧失生活能力的过程。他们之中将有部分人住进敬老院、老年公寓、托老所、老年生活服务中心等设施,他们的起居日常生活照料由这些老年服务机构承担下来,由老人或家庭提供一定的费用。另一种是社区服务方式。对居家养老但需要生活照料的老人,由社区老年服务组织为主提供服务人员进入家庭服务,或提供定时、专项服务。因此,社区老年服务和老年人集中供养机构,进入下世纪将会有较大的发展。
(二)老年医疗保障服务体系
这是老年人社会化保障体系的重要组成部分。疾病是老年人的大敌,对老年人的身心健康影响很大。解决农村老年人的医疗保障问题,完全依靠国家是不可能的。应根据国情和农民的意愿,在政府支持下,国家、集体、个人共同投入,建立起多形式、多层次、多类别的医疗保障制度。尤其要鼓励农民互助共济兴办合作医疗,并将它们纳入法制管理的轨道。通过充实医疗设备,完善医疗服务网络,提高医务人员素质,确保农村老年人享有保健医疗,提高老年人健康水平,实现健康老龄化。
(三)老年社会救助体系
这是老年人社会化保障体系的补充。相对贫困是人类社会的普遍现象。对生活在贫困线以下的老人,政府应当根据当地居民最基本的生活需求和经济发展水平确定最低生活保障标准,提供最低生活补助,并对贫困老人减免相应费税,提供医疗方面的优惠和照顾。继续对孤寡老人实行“五保”供养,确保其生活水平不低于当地村民的一般生活水平。
(四)老年精神生活体系
主要是根据老年人的爱好、兴趣的需要,以乡村为单位,建立老年文化、体育、教育、娱乐活动场所。
总之,未来我国农村将建立以家庭养老为基础,社会养老保险和医疗保险为主体,社会救助、社会照料和社会福利服务为补充的社会保障体系。
参考文献:
1、明恩溥.中国乡村生活[M].时事出版社,1998.
我国农村社会养老保险制度的研究毕业论文开题报告
改革开放以来,我国农村经济发展的人口与劳动力基础发生了快速变革,传统的农村社会形态逐步瓦解,农村社会加快转型,表现为:传统小农社会生活发生重大变化;农村居民老龄化群体比重迅速增加,老龄化社会提前到来;在城市及城市周围,非正规居住的农村流动人口大量积聚。这就导致了农村家庭、集体和个人储蓄、养老功能的减弱,家庭养老面临挑战,集体养老保障功能弱化,储蓄养老保障功能不足。为此,加快建立农村社会化养老体系则成为解决农村居民养老问题的根本出路。
选题的科研现状及前沿水平
农村居民养老保险制度是采取个人、单位和国家等多方出资筹集养老基金并为老年人提供经济帮助和服务,保障其基本生活的一项制度,它是农村养老模式发展的必然趋势,也是未来社会化养老保障的核心和基础。由于经济发展条件的限制和其它多方面的原因,至今处于早期试点的发展体制阶段,没有取得重大突破,尚未建立适应城乡统筹发展的农村社会保险制度。本文借鉴江苏苏州市吴中区解决农村居民养老的一些做法,力图在我国农村解决农村居民养老方面做点探索。
参
阅
文
献
【1】唐钧《问题与障碍:中国走向全面小康的社会政策思考》宁波出版社 2003年
【2】中国老龄科学研究中小编著《中国城乡老年人口状况一次性抽样调查数据分析》中国标准出版社2003年
【3】黄黎若莲《中国人口老龄化进程与老年服务需求》《学习与实践》(武汉)2006.12
【4】刘子兰 《养老金计划挤出效应研究评述》《经济学动态》2006.12
【5】周德民《长株潭沛机构养老服务发展探析》《社会保障制度》2007.4
【6】宋斌文张琳《东部发达地区农村养老保障的实践与探索》《农业经济问题》2006.11
【7】卢海元《中国农村社会养老保险制度建立条件分析》《经济学家》2005.5
【8】樊天霞、徐鼎亚《建立农村养老保险体制的困境与出路》《上海经济研究》2005.6
【9】许雄奇、赖景生《21世纪中国农村社会保险体系的构想》《农村经济》2005.4
【10】武深树、邓真惠《构建非均衡的农村养老保障体制》《当代财经》2004.1
【11】姜木枝、张朝蓉《和谐社会背景下农村计生纯女户家庭养老保障问题》《社会保障制度》2008.4
【12】郑伟《中国农村社会养老保险困境反思》《保险研究》2007.11
总
体
构
想
和
写
作
提
纲
我国改革开放已三十年了,城乡经济得到了巨大发展,但城乡差距却没有随经济的发展而缩小,特别是城市与农村在养老问题上,城市里职工退休后有国家和企业发放的退休金和社保基金及低保金,老人可以免除生活无保障的在家里自己与儿女或到养老院安度晚年,可以说养老问题已基本解决。而农村的老人,由于多种原因这一问题已十分棘手的摆在了各级政府面前,应该下大力气给予重视和解决。基于此,进行我国农村社会养老保险制度的研究。
一、建立新农村养老保险制度的迫切性与必要性
农村社会形态处于快速转型期
农村家庭、集体和个人储蓄养老功能减弱
加快建立农村社会化养老体系是现代社会发展的重要方向
二、当前我国农村养老保险制度存在的问题
(一)现状与问题
(二)影响因素
三、构建我国农村养老保险制度的思路与对策
(一)建立新型农村养老保险制度的思路
1、在制度设计上实现了重大创新
2、领导重视,组织有力
3、区镇联动,有序推进
4、宣传有力,补贴到位
(二)建立新型农村养老保险制度的对策
1、加快建立社会统筹的基本保障制度框架
2、推进保障形式和补偿保障模式的创新,将农村养老保险与其他社会保障相结合,提高保障能力和效果
3、加快解决重点人群的养老保障问题,着力提高保障水平
4、推进农村新型社会养老保险制度试点
5、加强组织领导,完善扶持发展政策
一、当前农村社会保障存在的问题
(一)农民自我保障的观念淡薄,大多数的农民还指望家庭和土地养老,年轻力壮时挣点钱浪费在埋葬老人、给儿子娶媳妇等事情上,遇到天灾人祸或者自己老了生活却没有办法。
(二)城市和农村社会保障体系二元化,农社村会保障水平低、覆盖面小。城乡经济和社会的二元结构,决定了城乡社会保障体系也必然是二元性的。从总体上来看,城镇已初步建立起水平较高且完整的社会保障体系,养老保险金已基本实现了社会统筹,建立了国家、企业和个人共同负担的基金模式,医疗保险、失业保险、工伤保险以及女职工生育保险,都在原有的制度上进行了改革和逐步完善。而在广大的农村,仍然是以国家救济和乡村集体办福利事业为主的社会保障,除养老保险和医疗保险进行了改革试点以外,其他保险项目基本上没有建立起来。无论是优抚、“五保”,还是救灾、救济,者提以特定的农民为对象的,数量也很少,大多数农民并没有享受社会保障。这种非均衡的二元保障政策,直接造成城镇居民与农村人口在社会保障资源享用与权利分配过程中的不平等,农民往往在医疗、教育和就业保障方面遭遇排斥和挤压,无法分享到应有待遇,致使农村社会保障的发生体系不健全,保障水平低层次。
(三)农村最低生活保障制度建设缓慢,农民的最低生活保障严重依赖于土地。据统计,目前我国有2610万农村人口年人均收入不足668元,4977万农村人口年人均收入不足924元,他们处于绝对贫困线与相对贫困线水平。近年来,国家对农村特困群体的救助主要是采取季节性救助,各地也根据实际,开展了农村特困群体定期定量补助及临时困难补助等办法,使得部分农村特困群体生活有了一定的保障。但由于补助面不宽,补助金额有限,对特别困难的农村家庭只能是杯水车薪。1994年开始,民政部在山东、广东、江苏、上海、广西、山西等地进行了建立农村最低生活保障体系的试点工作,然而由于农民实际收人难以确定,在试点工作中遇到种种问题,致使农村最低生活保障制度建设缓慢。在这种情况下,农民只得依赖土地获得最低生活保障,而这种土地保障只能发挥低水平的保障功能。
(四)农村养老保障的社会互济性低、保障能力弱。目前我国农村社会养老保险的资金筹集采取以农民个人缴纳为主、集体为辅、国家投入为补充的形式。这使国家和集体所承担的社会责任过小,不仅造成了资金来源的不足,降低了保障标准,而且也影响了广大农民参保的积极性。同时,农村社会养老保险是以交费的方式筹集资金,并且由农民根据自己的缴费能力和保障需求自主选择缴费标准,在实际开办过程中,大部分农民由于采纳了最低标准,受益期时领取的养老金过低,不能有效地保障老年生活。而自由交费原则,使养老保障制度缺乏约束力和强制力,农户参保行为上普遍存在逆向选择。许多农户出于自利的动机而选择不交费,导致基金规模和覆盖人群无法扩大。人均领取年养老金极少,投保农民受益很少,很难起到养老保障作用。
(五)农村合作医疗的可持续发展面临困境。新型农村合作医疗的推行,使农民看病可以报销,增强了农民抵御大病风险的能力,深受农民群众的欢迎。但是随着农民参加合作医疗后医疗需求的释放和增长,合作医疗的可持续发展面临严峻的挑战。主要表现在:合作医疗的筹资标淮低,不能有效减轻农民的疾病负担。国家规定的合作医疗标准是,中央财政补10元,地方财政补10元,个人交10元,每人年筹资30元。由于筹资水平过低,基金有限,受益面大,补助额度小。目前的合作医疗能够为病人提供部分资金帮助,但还远远不能解决农民因病致贫、因病返贫的问题;合作医疗资金的相又妇意定性与群众不断增加的医疗服务需求呈现出不适应性。从各试点县看,在资金总额不变、住院人次和费用不断增加的情形下,要保持补偿标准的稳定性、连续性,必然面临资金透支的风险。要规避风险唯有降低补偿标准,这又势必造成补偿强度大起大落的问题。基层定点医疗机构服务能力薄弱,无法应对和满足农民的医疗服务需求。同时推行医疗合作各部门政策存在矛盾。比如,对于农村合作医疗的资金来源,各职能部门的观点不一,民政部规定,为了建立合作医疗制度,地方政府可以向农民收取一定的费用。然而,在农业部等五部委颁布的《减轻农民负担条例》中,“合作医疗”项目被视为“交费”项目,列为“农民负担”不应当征收。这一政策与中央政府支持发展合作医疗的政策相冲突,致使许多地方放弃合作医疗制度的重建。
二、完善农村社会保障的对策
从当前的情况看,广大农民群众的基本要求和愿望是实现“生有所靠、病有所医、老有所养”。当前在农村社会保障各项制度建设中,应重点加强最低生活保障制度、医疗保险制度和养老保险制度建设。
(一)增强社会保障意识。突破思想障碍,统一思想认识,更新观念,增强广大农村干部与居民的社会保障意识是健全和完善农村社会保障制度的前提条件。
通过宜传教育,使广大农民认识到发展社会保障事业既是社会主义优越j险的体现,又是社会主义市场经济的必然需求。认识到由低层次的家庭自我保障进而转变为社会保障是社会发展的历史必然。认识到随着社会的发展,农村社会保障资金在今后将主要不是依靠国家财政拨款,而是按权利与义务对等、效率与公平兼顾的原则,由社区积累和个人投保为主来筹集保障资金,克服“等、靠、要”的依赖思想,增强自我保障意识。具体宣传发动时,可以从以下三点做到:一抓住典型并以多种方式宣传农民受益事例。二要通过补偿公示来宣传,特别在村一级要定期向农民公布补偿兑现情况。三要通过农民喜闻乐见的形式来宣传医保政策(如:参保办法、参保人的权利义务、审核结算流程等)。通过宣传能够使医保各项规定家喻户晓,提高农民的自我保健意识和互助共济意识,打消各种顾虑,提高参加新农医的自觉性和主动性。
当前的中国农村正面临着日益严峻的社会保障缺失和不足问题,这不仅关系到广大农民及农村特殊群体的基本利益,也关系到建设和谐社会和社会主义新农村建设的根本目标。但由于“三农”问题的复杂性和地区发展的不平衡性,我国农村社会保障的建立在各地尚处于摸索阶段。由于商业保险与其他农村社会保障制度在发挥社会“安全网”和“减震器”的功能上存在一致性,因此探讨商业保险如何参与构建农村社会保障体系具有十分重要的理论和现实意义。
一、商业保险在农村社会保障体系中的定位问题
2006年10月召开的党的十六届六中全会在《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出,要发挥商业保险在健全社会保障体系中的重要作用,这无疑对商业保险进行了定位。2006年6月《国务院关于保险业改革发展的若干意见》也提出要努力发展适合农民的各类商业保险,要积极探索保险机构参与新型农村合作医疗管理的有效方式。但事实上商业保险在农村社会保障体系中是否能发挥重要作用,还是有一些不同看法。
一种流行的观点认为,由于商业保险是属于所谓的“高端”保障商品,并不适合收入不高的农民,商业保险在农村发挥作用不大,农村保障基本上只有依靠政府保障和农民自己。应当说,这种观点并非毫无道理,但由此断言商业保险难以有效参与构建农村社会保障体系,最多只发挥很次要的补充作用,这是值得商榷的。
首先,虽然世界银行和国际劳工组织提倡建立以社会保险、企业补充保险、个人储蓄与商业保险为基础的“三支柱”社会保障模式,但在当前的中国农村,第一层次的农村社会保险严重缺失和保障能力低下,由于缺乏像过去那样的集体经济的支持,第二层次的补充保险在全国多数地区可以说根本就不存在,我国的农村社会保障体系尚处于各自为政的探索阶段,普及面窄,保障程度低,保障的有效性取决于当地政府的主导能力、当地财力以及制度设计的科学有效性。与其相比,商业保险受到的制度等方面的影响就要小得多,即使是收入不高的农民也可以选择适当的保障。由于商业保险和社会保险等具有一定的替代效应,在其他社会保障严重缺失和不足的情况下,商业保险应当发挥其重要作用。
其次,提及商业保险,人们的第一反应就是商业保险是“贵”的,是高档品,收入不高的农民买不起。无可否认,有一些保险产品,比如高额的养老保险等产品,一般农民确实难以承受,但仍然有不少保险产品是农民急需而又可以承受的。比如,农民及农民工投保意外伤害保险,两三万元的保额一年保费不过百元左右,青壮年农民担忧万一意外身故二老的养老问题,那么可以投保定期寿险,即使10万元保额每年也不过交二三百元保费,即使某些保费费率较高的产品,保险公司也可以有针对性地设计和营销,比如中国人寿河南林诸支公司一名营销员创造性地按半份向农民销售某终身寿险,半年就销售了152份。同时,由于地区之间以及农民内部收入的差异性,也有很多收入较高的农民对商业保险既有消费需求也有消费能力。因此商业保险并不是农民享受不起的“奢侈品”,而是农民风险保障的“必需品”。
第三,商业保险的介入可以使得其它农村社会保障制度能够更有效地运行并发挥其功能。从经济学角度讲,农村社会保险等大多数保障项目是一种优效品,具有准公共物品特性,根据世界各国的经验,虽然这类物品主要应当由政府提供或主导,但一般并不需要由政府直接运营或主办,而是委托或者特许商业机构经营。事实上,从上世纪70年代开始,西方各国在社会保障管理上已经将一部分由政府统一承担的职能让渡给市场来执行,并取得了较好的效果。由于商业保险机构在产品开发、风险管理、精算等方面具有政府管理经营所不具备的诸多优势,具有介入农村社会保障体系的先天条件,从当前的农村社保建设的经验看,那些纯粹由政府一手包办的项目,多数都存在政府财政支出压力大,运营成本高,效率低下等制度障碍,而商业保险介入的多数制度运行效果相对较为良好。
综上所述,商业保险是农村社会保障体系的必不可少的组成部分,在农村社会保障体系构建中应当而且能够发挥重要作用。
二、商业保险参与构建农村社会保障体系的制度经济学分析
我们可以将商业保险参与构建农村社会保障体系区分为两类不同的制度安排,一是商业保险作为二级制度安排成为农村社会保障的一个组成部分,可称之为直接参与式;二是商业保险作为其他农村社会保障制度安排运行中的一个重要环节发挥其独有功能,可称之为间接参与式。
(一)商业保险直接参与构建农村社会保障体系的制度分析
根据制度经济学理论和舒尔茨关于制度模式的分类,商业保险属于影响所有者配置资源的一种制度安排,它可以较好地促进农民之间,农民和保险公司之间配置风险。由于制度可以为合作创造条件,而农民缺乏风险分散和转移的渠道,且农民自发组织建立某种风险分担制度的交易和谈判成本很高,而商业保险制度则可以大大降低这种成本。
1.商业保险直接参与构建农村社会保障体系的制度需求分析
从农民群体的制度需求看,随着中国农村的非农化、市场化、城镇化,在人口老龄化、家庭小型化、保障个人化和土地保障能力日益下降的今天,传统的“土地家庭”这种保障模式已经越来越不适应农村的新情况。由于农村第一、二层次的社会保障的缺失或严重不足,各类农民群体对保险保障的潜在需求很高,大量的农村保障与保险调查报告都得出类似的结论。当然,要将名义保险需求转化为农民的实际需求还受到诸多条件尤其是支付能力的限制,但这种潜在的巨大需求对促进商业保险在农村的制度安排有效实施无疑是十分重要的。
从保险公司的制度需求看,根据新制度经济学理论,只有当制度变迁的潜在收益大于变迁成本从而带来正的潜在利润时,制度变迁和制度创新才会发生。而当前商业保险公司正面临着这样的机会。首先,随着经营商业保险主体的不断增加,大中城市的保险竞争日趋激烈,城镇市场的保险开发已经逐渐趋于阶段性的市场饱和状态,而广大的农村保险市场长期以来为多数公司所忽视,保险资源远未得到开发,潜在市场机会较大;其次,虽然从总体上看,农民的收入水平普遍较低,但由于地区差异以及农民群体收入结构的不平衡,东中部地区及收入较高的农民既有强烈的投保需求,也有一定的支付能力;第三,一些特殊农民群体,比如农民工、失地农民等对一些特色保险有强烈需求,收入不高的农民也希望能购买一些低保费的保险产品,保险公司可以在农村市场取得较好的业绩。
2.商业保险直接参与构建农村社会保障体系的制度供给分析
在农村建立商业保险制度是一种由市场主导的诱致性制度变迁,而影响保险公司制度供给的因素主要是制度安排的实施成本以及现有制度障碍的约束和路径依赖。农村商业保险市场开发程度低,这是潜在市场机会,但也正因为如此,保险公司的经营也面临着较高的制度实施成本,前期的投入成本较高,包括设立农村营销部,宣传推广、设计开发有针对性的保险产品,而且可能面临农民群体相对更高的赔付风险;其次,虽然传统的家庭式保障已经难以为继,但长期以来形成的“养儿防老”、“有灾难找政府”等观念仍在部分农民头脑中根深蒂固,而原有的“土地家庭”模式虽然保障程度低,但风险小,成本也低,再加上注重眼前利益得失的农民厌恶风险,很多不愿以当前确定保费支出“损失”换取未来不确定的保障,再加上对保险的不了解以至偏见,农民宁愿固守那已经并不可靠的保障,这种对传统保障模式的路径依赖将严重制约新的商业保险制度供给。
综合而言,目前建立农村商业保险的制度安排,农民和保险公司的制度需求都是较强的,制度需求主要受制于多数农民的经济能力,从制度供给上看,主要受商业保险制度实施成本以及现有制度路径依赖的影响。
(二)商业保险间接参与构建农村社会保障体系的制度分析
根据新制度经济学理论,政府和市场就是两种最基本的制度安排,但任何单一的制度安排通常都存在一定的缺陷。具体到农村社会保障制度安排,以商业保险为中介有几大优势。
首先,实施一项农村保障制度安排,制度设计成本和未来的制度运行风险较高,政府必须基于审慎原则进行全方位调研与分析,政府虽然在宏观制度设计上有优势,但对于具体的技术性项目的设计则缺乏专业经验,而商业保险公司作为长期从事风险管理的专业机构,在制度设计、费用测算、未来偿付能力评估等方面可以参与制定方案,这一方面可以增加制度设计的科学性,另一方面可以减少制度设计的成本,从而促进农村社会保险制度安排的供给。
其次,通过商业保险作为中介可以有效疏通农村社会保障制度安排中的其他制度障碍。比如目前的农民工社会保险项目,由于现有的社会保障实行城乡分割、区域统筹的政策,造成农民工的频繁流动与保险关系转接困难,导致不少地区的农民工无奈选择退保。据统计,农民工集聚地广东东莞市2005年有105万农民工参加了基本养老保险,但当年就有高达40万农民工选择退保。上海市针对这种情况实施的“农民工综合保险”就较好地解决了这个问题,其做法是政府负责征缴保费,为外来务工人员向一家全国性商业保险公司购买养老、医疗、工伤等一揽子保险,一旦农民工离开,其养老保险等关系可转入户籍地所在地的商业保险分支机构,这样就打通了现行社会保险保障区域分割、城乡分割的制度障碍,有效发挥了社会保险的功能,取得了较好的效果。
第三,以商业保险为中介可以有效减少农村社会保障制度供给的实施成本。比如重庆市政府主导建立的失地农民养老保险模式,就是由政府主导,将部分补偿安置费加上政府补贴的部分保费委托保险公司统一建立保险基金,利用保险公司在保险技术、网点、资金运用等方面的优势,由保险公司按照与政府的代办协议管理和发放养老金,政府不再设立专门机构和人员,而主要进行制度监控,这样充分发挥了政府和保险公司各自的优势,这种商业保险“代办型”模式的制度实施成本明显小于政府“主办型”的实施成本。
三、商业保险介入农村社会保障体系的模式选择与利弊分析
按照政府与商业保险在农村社会保障制度安排中各自的职能和责任,商业保险公司可以有四种介入方式与模式作为选择。
(一)商业保险独立经营模式
在该模式之下,商业保险公司作为一个独立的市场主体直接向农民提供风险保障。这种制度安排的优越性在于其运行的灵活性和针对性,一方面,它体现了市场意义下的“公平”,这对于一部分支付能力较强的农民特别有吸引力;另一方面,农民群体可以根据自己的保险需求偏好和支付能力选择合适的产品和保额,也有权选择不投保,避免了其他社会保险违背“一致同意”原则实施强制性制度安排的弊端。但是,由于商业保险只具有市场意义上的公平,而不具有福利价值评判上的公平,会导致部分农民由于支付能力受限而无法享受保障,也无法实现不同经济水平农民之间的财富互济效应。从保险公司角度看,其好处是可以根据各地农村市场状况自主确定业务发展目标。
一般而言,农村商业保险制度安排主要应当侧重三个方面,一是针对东中部发达农村地区和农村中高收入群体;二是针对农村中低收入群体设计销售一些他们急需的低保费基本保障产品,比如定期寿险、低额住院保险等产品;三是针对特殊农民群体需求开发和销售一些度身定做的保险产品,比如农民工意外伤害险、被征地农民养老保险等产品。
(二)商业保险委托代办模式
在该模式下,保险公司受政府委托管理和经办的农村社会保障项目,包括政策咨询、业务管理、费用报销支付、管理专项基金等,其管理服务费用由政府财政支付,不从保障基金中提取,基金透支风险由政府承担。
这种模式可以发挥商业保险所具有的社会管理功能,政府也能减轻新设经办机构和增加人员编制的压力,节省制度实施的运作成本,而集中精力专门从事资金筹集、政策调研和业务监控等工作,实现政府从办农保向管农保的职能转变。同时,商业保险公司作为独立于政府的市场主体,可以有效地防止各种外部干扰,充分运用商业保险的风险管控技术,对资金运作、保险金给付制定严格的风险管控措施,有效降低挪用保障资金、虚假给付保险金等人为风险。而且保险公司较丰富的客户服务和理赔管理经验以及较多的网点也方便农民的费用报销与支付。从保险公司角度看,可以利用自身业务平台取得中介业务收益,而且经营风险不大。
但是,在该委托模式下,由于保险公司自身不承担风险,保险经营的专业性又较强,政府可能难以有效监控保险公司行为。因此,有必要引入专业监管,对保险公司接受委托管理业务的信息披露、运营标准等作出强制要求,并按照常规保险业务实施定期不定期的现场检查,以减少和避免“委托—”关系中常见的道德风险;从保险公司角度,由于经营的连续性要求,最担心出现政府由于财政压力而无法及时足额拨付管理费用,从而造成保险公司的长期“负债”经营的不利情况,因此,有必要以书面协议形式从法律上明确委托代办双方的责权利,降低单方“赖债”风险。目前,重庆市开展的失地农民养老保险正是采用该模式,取得了较好效果。相对各方而言,这是商业保险介入农村社会保障体系的一种较好方式。
(三)政府主导的商业团体保险合同模式
在该模式下,政府以投保人的身份将所筹集到的农村社会保障资金为农户投保团体保险,与保险公司就保障条件、保险责任、赔付限额等一系列项目达成一致协议,签订保险合同,由保险公司按约定事项向农民提供保障,并承担全部风险,政府不再承担相应的赔付责任与基金透支风险。
这种模式的一个明显好处就是政府、保险公司、农民三方之间责权利分明,政府与保险公司就是投保人和保险人的保险合同关系,避免了保险代办型和保险合作型模式所出现的责任关联和不易区分而导致的双方发生纠纷的困境。由于投保农民群体风险相对特殊,通常缺乏准确的经验损失数据,双方都不易合理确定保费,如果保险公司为争取业务低价承保就极有可能造成该业务亏损,保险公司将承担全部赔付和赤字风险,另一方面也可能出现公司为减亏而将赔付标准控制过严损害农民利益的情况,同时,由于政府已经将保障责任转嫁给保险公司,可能导致保险经营缺乏基层政府的支持,不利于农保业务的有效开展。
(四)政府与商业保险合作管理模式
在该模式下,政府负责政策制定和农保费用的筹集,保险公司负责经办农保业务和管理农保基金,有的规定可从基金中提取一定的管理费用,基金发生盈余时公司可在一定限额内按比例提取,如发生赤字,由政府和保险公司分担。这种模式目前应用不多,但仍有一些案例,以保险业参与的新型农村合作医疗为例,截至2005年6月,在江苏、山东等六省68个试点区市县中,按上述标准分类,使用代办模式的有36个,团体保险合同模式的有22个,合作管理模式的有10个。
该模式的优点是可以充分发挥政府和保险公司各自在政策管理和业务经营上的优势,由于双方利益共享,风险共担,双方都有动力积极支持和协助对方,这对共同搞好农村社保工作十分有利。但这种模式在实际操作中较为复杂,不像前两种模式那样双方责任明确,尤其是出现基金赤字的情况时,政府可能归咎于保险公司管理不善,风险控制不严,而保险公司则会归咎于政府拨付的保费过低,如果制度设计考虑不周,就很有可能造成双方互相推诿责任导致合作失败。
综合来看,上述模式各有优缺点,相对而言,从控制风险的角度看,委托代办模式相对较好,其次是保险合同模式,而合作管理模式则必须要求合作机制设计科学合理,但在严格风险管理的情况下,从长远来看,合作管理模式值得推广。当然,具体采取哪种模式,还要考虑各地的具体情况和不同的保障项目和保障群体,根据有关政策法规加以探索。
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搞好农村能源综合建设:一是建立建全组织机构;二是加强对农村能源综合建设的领导;三是加大对农村能源建设的资金投入;四是充分依靠科技进步;五是加强农村能源产业和服务体系建设,适应市场经济的需求;六是加大对科技、管理和服务人才的培训;七是不断地深化改革,端正指导思想,加强法制建设方向;八是抓点带面不断开拓新领域,使新能源和农村能源的建设工作向高层次发展。
1 农村能源环境保护与农村能源建设
农村环境问题,是当今农村发展面临的重大问题,环境质量的恶化,对农业生物、农业生产和农村居民构成了严重的威胁。环境问题可分为生态破坏和环境污染两大类,农村地区能源的开发利用与这两类环境问题都有密切的关系。能源不但给农村提供了动力,而且带来了生活的文明和社会的进步,但也影响了农村的环境。如新柴的消耗量方面,19世纪以前,由于需求量不大,砍伐情况并不严重,保持了生态的平衡,没有产生污染现象。而在最近的百多年来,由于人口的急剧增加,使得生物质能源供不应求,使生态和污染方面都出现了问题。由于矿物能源的大量开发和使用,也为农村带来了严重的能源环境问题。由于能源废弃物的大量排放,对农村和能源经济的发展以及人们的健康等都造成严重的危害和重大的损失。
2 矿物能源的开发利用对农村环境的重要影响
矿物能源的开发,包含了开采、贮运、加工、转换到消费。在这全过程中,都会对环境造成污染和危害。如煤在开采过程中,首先是开采占地,它破坏了地表的生态系统,影响了农业生产。另外井工开采易造成地表的沉降或裂缝并改变水体形态及渗漏而影响农田灌溉,同时也破坏了地下水资源。另一方面开采时的排污以液体、气体、固体同时存在,如酸性矿井水、泥浆、瓦斯、煤矸石等。在运输和贮存过程中,特别经数次堆放,会造成自燃、流失等大气污染,在煤炭的燃烧利用过程中,又会排放大量的二氧化碳、二氧化硫、粉尘和灰渣,造成了严重的环境污染等。又如水陆石油的开发会造成海水域的严重污染,影响水产业的发展和造成农田的污染。石油在燃烧时也会排放大量的有害气体,对环境造成一定的影响。
3 可再生能源的开发利用对环境造成的影响
(1)生物质能源开发利用对环境的影响是:采伐对环境的影响,如导致资源的枯竭,植被破坏,水土流失和破坏生态平衡;秸杆等大量燃烧,导致土壤肥力减退、农业减产等。如木柴在燃烧时会排出一氧化碳、二氧化碳,不充分时会排放大量尘烟和颗粒造成严重的大气污染。
(2)自然能源开发利用对环境的影响是:自然能源如水能、太阳能、风能、地热能、潮汐能、海洋能等。由于不同的能源各自的物理化学性质开发利用的方式不同,也会造成不同程度的环境影响,如水能在开发利用发电时造成的河川自然环境和生态系统变化的影响。库区大面积淹没及周围生态、自然环境、地表、土质、农业生物等影响。地热能的开发利用,在用地热发电时,由于开发利用过程中废热污染和排放的硫化氢、二氧化碳、甲烷、汞等。特别是其中的硫化氢在高浓度时会致人死亡。利用潮汐能发电时会造成海域的污染等。在太阳能大规模集中开发利用的地区,可能会造成太阳能的回流,影响局部环境的变化,如气候变化和生态失衡。太阳能电池在生产过程中,需要采用大量的有毒和可燃性气体,如三氢四磷、四硫化硅等。会对居民带来危害。开发利用风能发电时,会造成噪声的危害等。
因此,在开发利用自然能源时,必须充分考虑对局部环境的危害,并制订出预防措施。
4 几个重要的能源环境问题
(1)气候变化。近百年来,地球气候已发生明显变化,主要是全球变暖,其原因就是温室效应。而二氧化碳是引起温室效应的主要气体。温室效应带来的对环境的影响主要是极地冰雪的部分融化、海水变暖和膨胀,海平面上升使沿海居民的安全受到危协。另外带来的是干旱和沙漠化的扩大、旱涝频率上升和虫害增加等。
(2)酸雨的出现。
(3)主要是大气中的二氧化硫和氮氧化合物造成的。酸雨的出现,造成土壤酸化,肥力减退,农作物减产,森林衰亡,植被枯死,水体酸化和水产的影响等。
(4)臭氧层破坏。主要原因是氟里昂的大量使用,矿物能源的消费和生产化肥产生的氧化氮造成的可导致过量辐射的影响。
(5)烟雾。烟雾是燃烧含碳量高的燃料造成的烟雾污染,主要是煤的矿物能源消费排放的影响污染物占百分之八十,烟雾能反射和吸收太阳辐射,严重时会影响农作物的生长造成减产,也直接危害人的身体健康。
第一阶段:1986—1992年,为试点阶段。1986年,民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”。会议根据我国农村的实际情况决定因地制宜地开展农村社会保障工作。一些经济较发达的地区成为首批试点地区。
第二阶段:1992年—1998年,为推广阶段。1991年6月,原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《基本方案》),确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则,决定1992年1月1日起在全国公布实施。此后,农村社会养老保险工作在各地推广开来,参保人数不断上升,到1997年底,已有8200万农民投保。
第三阶段:1998年以后进入衰退阶段。1998年政府机构改革,农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。这个阶段由于多种因素的影响,全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难,一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。官方对这项工作的态度也发生了动摇。1999年7月,国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件,决定对已有的业务实行清理整顿,停止接受新业务,有条件的地区应逐步向商业保险过渡。
从以上几个发展阶段来看,可以说到目前为止,农村社会养老保险在实践上是并不成功的。在理论上,这一制度也引起了激烈的争论和批评。90年代以来,农村社会养老保险一直是人口经济学研究的一个热点问题,积累了大量的文献资料。这些文献全面地反映了各地各时期农村社会养老保险的发展状况、存在的问题,并提出了相关的对策。在目前这一政策面临转折时,对这些研究进行综合分析,能使我们全面地总结这项工作的经验教训,为今后农村老年人口的社会保障工作提供参考。本文在大量查阅90年代尤其是1995年以来的文献资料的基础上,发现研究的焦点主要集中于以下几个方面:
一、建立农村社会养老保险的必要性和可行性
现有文献对建立农村社会养老保险的宏观必要性基本上没有异议。作为农村社会保障的重要组成部分,它的建立对保障老年农民的利益,促进农村经济的发展和改革的深化,保证社会的稳定和进步都有积极意义。另外,它还有助于减轻农民“养儿防老”的思想,从而有利于计划生育政策的贯彻执行。何承金等人的研究认为,中国西部农村人口控制的主要障碍在于社会保障体系残缺不全,农民养老难以落实。
更多的研究从微观经济个体的养老需求与供给出发进行分析,认为由于农村家庭的小型化,大量青壮年农民流向城市,老年农民社会地位下降等原因造成了近年来农村家庭养老功能的逐步淡化、弱化。而土地、家庭储蓄和农民自身的养老能力都难以担负起老年农民的生活保障。
尽管农村社会养老保险有必要建立,可是在我国目前的社会经济发展水平下能否建立起真正的农村社会养老保险呢?一些文献对建立农村社会保障的约束性进行分析后指出,由于我国资金有限,而城市又处于经济改革的中心,在资金的竞争性使用中具有优势;而且福利国家的困境对政府的警示作用使国家不敢对农村社会养老保险投入太多,因此现阶段我国尚无能力建立真正的全国范围内的农村社会保障制度,只能以局部地区的社区保障作为替代。杨翠迎、张晖等人分析了我国农民社会养老保险的经济可行性,认为目前建立全国范围的农村社会养老保险是不可行的,只有东部和中部一些省份才具备开展这项工作的条件,“。从世界经验来看,马利敏认为中国的二元经济结构及大比例的农村人口决定了现在不宜把农业家庭人口纳入帐户养老保险体系。
二、农村社会养老保险存在的问题
1.农村社会养老保险存在的诸多问题已引起许多学者的关注。这些问题中,有的是制度设计本身的缺陷;有的是在执行过程当中出现的问题。前者主要包括:
1)农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性。《基本方案》规定:农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持”的原则。这样,由于大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助,绝大多数普通农民得不到任何补贴,在这种资金筹集方式下的农村社会养老保险实际上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄,也正因为这一点导致了不可能强制要求农民参加农村社会养老保险。但如果要使这项工作开展下去,常常需要采取强制性的行政命令,这又违背了农村社会养老保险的自愿性原则。因此农村社会养老保险在制度设计时就使其执行陷入了两难境地。
2)农村社会养老保险存在制度上的不稳定性。各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《基本方案》的基础上稍作修改形成的,这些办法普遍缺乏法律效力。因此各地对这一政策的建立、撤消,保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门,甚至是某些长官的意愿执行的,不是农民与政府的一种持久性契约,因此具有很大的不稳定性。实际上,我国政府对农村社会养老保险的态度也时常发生动摇,导致了本来就心存疑虑的农民更加不愿投保。这也是缺乏法律保障的结果。
3)基金保值增值困难。《基本方案》规定,“基金以县为单位统一管理,主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值。”在实际运行过程中,由于缺乏合适的投资渠道、缺乏投资人才,有关部门一般都采取存入银行的方式。但是1996年下半年以来,银行利率不断下调,再加上通货膨胀等因素的影响,农村养老保险基金要保值已经相当困难,更不用说增值。这一方面造成政府的包袱加重,现已出现参保的人越多,国家赔得越多的局面。另一方面,为了使资金能够平衡运行,国家原先承诺的养老保险帐户的利率只好下调,造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金,使人们对农村社会养老保险的信心更是大打折扣。D·盖尔·约翰逊指出,由于中国1993—1997年的投资收益率为负,对于从1993—1997年每年投入了同等数量保金的个人来说,他们积累的基金实际价值低于他们支付出的保费(D.盖尔·约翰逊1999)。
4)保障水平过低。《基本方案》规定,农民交纳保险费时,可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元……20元等10个档次缴费。但由于农村经济发展水平低,农民对农村社会养老保险制度缺乏信心等原因,大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元/月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下,如果农民在缴费10年后开始领取养老金,每月可以领取4.7元,15年后每月可以领取9.9元(王国军2000),这点钱对农民养老来说,几乎起不到什么作用。如果每月投保4元、6元甚至是10元,也仍然难以起到养老保障的作用。
2.农村社会养老保险在执行过程中,也出现了不少问题,主要包括:
1)基金的管理不够规范与完善。1998年以前全国各地农村社会养老保险基金的收集、保管、运营和发放全是由民政部门一家负责,缺乏有效的监督和制约。而一地的民政部门又直接受制于当地的政府。因此当政府出现资金周转困难或有什么建设项目缺少资金时,有时就会要求动用农村社会养老保险基金。对这样的要求,民政部门往往难以拒绝。因此各地挤占、挪用和非法占用基金的情况时有发生,基金的安全得不到保障,给今后的发放工作留下了极大的隐患。
2)机构管理费用入不敷出。按照《基本方案》的规定,农村社会养老保险管理机构的经费可以按所收取基金的3%来支取。但是按规定提取的管理费难以满足开展业务的需要。有的市(县)提取的管理费连给职工发工资也不够,加上会议费、宣传费等,空缺更大。值得注意的是,现在城镇企业职工养老保险基金的管理机构的管理费都已明确规定不从保险基金中支取了(何承金等2000),农村社会养老保险却仍然要靠这一渠道来解决工作经费。
3)干部群众在享受集体补贴方面差距过大。《基本方案》规定:“同一投保单位,投保对象平等享受集体补助。”但在全国各地农村社会养老保险的执行过程中,同一个行政村的干部和群众却不平等享受集体补助。参加投保的绝大多数村和乡镇是补干部,不补群众;少数村都补的,也是干部补得多,群众补得少。群众一般一年仅补助3-5元,而干部补助少则几百元,多则数千元,上万元(彭希哲等1996)。这样大的差距加剧了原本就存在的农村社会不公平,强化了农民对农村社会养老保险的抵触情绪。
4)多种形式的保险并存,形成各自为政的混乱局面(吴云高1998)。在苏南地区,由于农村养老保险开展得较早,在发展过程中形成了多种养老保险形式:有民政部门组织实施的,有乡镇合作经济组织办理的,有社会保障局办理的,等等。它们各自为政,操作方法各不相同,导致了原本就“稀薄”的资金更加分散,缺乏规模效应。在其他地区,由民政部门组织的农村社会养老保险与商业保险也产生竞争,虽然竞争本身可以给投保农民带来实惠,但由于政府的不正当干预,商业保险往往受到排挤,打乱了正常的市场秩序。
尽管存在着以上这些问题,有的研究者认为现行农村社会养老保险制度还不失为一种符合我国社会主义初级阶段国情的解决农村老年经济保障的重要方式。应当在现有基础上,积极稳妥地推进农村社会养老保险,而不应全盘否定其积极作用。但有相当一部分学者对这一制度持否定态度。有人认为,“我国的农村社会养老保险制度存在着较为明显的制度需求与制度供给的不平衡”(田凯2000);有人认为,“当前试点中的农村社会养老保险制度不是一个能够担负起农村跨世纪社会养老责任的制度,需要更有效的制度来取而代之”(马利敏1999);有的人甚至认为,这项举措“存在着重大的理论和实践上的错误”(王国军2000)。
三、农村社会化养老的区域研究
从实践情况来看,我国农村养老仍主要依赖于家庭养老和自我养老,社会养老保险的实行范围还十分有限。在众多的相关研究中,有相当部分的文献研究不同地区农村社会养老保险的实行情况。文献表明,农村社会养老保险的推行存在着相当大的区域差异。王海江对农民参加农村社会养老保险的影响因素进行了定性和定量分析,发现农民所在省份对其是否参加社会养老保险有显著的解释性(王海江,1998)。薛兴利等的调查也表明集体经济越发达、农民人均纯收入越高、村领导越强的乡镇,农村社会养老保险的推行情况越好(薛兴利等1998)。从全国来看,农村社会养老保险的实行情况是东部沿海地区显著地好于中西部地区,上海、江苏、山东等地区已达到较高的覆盖率,而在中西部大部分地区,推行这一政策十分困难。
但几个农村社会养老保险发展相对较好的地区,其对老年农民的保障并非完全依靠农村社会养老保险,相反,他们往往是在《基本方案》的做法之外,发展了不同方式、各有特色的社会化养老。
1.苏南模式。苏南农村目前的老年保障模式是一种多形式并存的局面,其基本特征是“以家庭保障为基础,社区保障为核心,商业性保险为补充”(彭希哲等1996),上海市农村也基本上属于这种类型。这种社区保障是社区范围内统筹的制度,社区成员一般都享有类似的保障福利而不受其就业的那个企业的经营状况的直接影响。它在资金上主要依赖于社区公共资金的投入,而社区公共资金又主要来源于乡镇企业的盈利。苏南是我国乡镇企业较为发达的地区。因此集体有能力对社区成员的养老提供一定程度的保障(彭希哲等1996)。民政部门组织的农村社会养老保险在这里也有较高的覆盖面,但在资金筹集上,苏南模式有其独特之处:一是集体补助所占比例较高;二是基金筹集标准不是按照《基本方案》中的10个等级,而是被大大提高了,以适应当地的生活水平,确实保障老年农民的基本生活。比如上海嘉定区的实际操作中,个人年缴费标准分为3档:240元、180元和120元。企业缴费则按企业不同性质区分不同的缴费标准。农村“三资”企业,按上月农方职工工资总额的25.5%缴费;农村私营企业按上年度计税工资标准的25.5%缴费;农村个体工商户,户主按上年度计税工资标准的10%,为本人和农民帮工缴费。
2.山东模式。整个山东省的农村养老保障仍以家庭保障为主,但它是全国农村社会养老保险几个试点地区之一,也是全国投保绝对人数最多的省区。在资金筹集方面,该地区基本是按照(基本方案)的规定来实行,以个人交纳为主。集体补助的比例很小,只占已交纳保险基金的约15%。而且其中的绝大部分补助给村干部、乡镇企业职工等“特殊职业”的人口。山东省农民的投保标准普遍很低,一般都是2—4元/月的水平(彭希哲等1996),因此未来的养老保障能力也很低。
3.广东模式。确切地说,这也是一种社区保障模式。它通过股份合作制乡镇企业中的年龄股和集体股来实现对农村老年人口的经济保障“”。所谓年龄股就是个人所拥有的股份数额随年龄的增长而增加,因此老人总能拥有较多的股份。集体股是属集体经济组织或企业所有者所有,集体股的主要用途之一是作为公益金,老年福利支出是公益金十分重要的一个组成部分。
四、改革农村社会养老保障制度的对策和建议
针对农村社会养老保险制度本身的缺陷以及在执行中出现的上述问题,许多文献都从不同的角度对农村养老保障的发展提出了对策和建议,主要集中在以下几个方面:
1.应加大对农村社会养老保险的扶持。不少研究者注意到缺少政府扶持是农民缺乏投保热情的根本原因,因此针对目前集体补助比重过小,国家扶持微乎其微的状况,均提出应适当提高集体补助的比重,加大政府扶持的力度。只有这样,才能使农村社会养老保险真正具有社会保障应有的“社会性”、“福利性”,才能调动起农民投保的积极性。
2.应当确立农村社会养老保险的法律地位,使其具有制度上的稳定性。国家关于农村养老保险的方针政策变化无常,不利于这项工作的开展。全国各地在这方面也没有规范统一的业务、财务及档案管理的规章制度,这都导致了农村社会养老保险制度的不稳定性。而通过立法是达到稳定政策的最好途径。
3.应提高基金的保值增值能力,以解决农村社会养老保险的支付问题。这是一个非常棘手的问题,因为投资本身就是一门相当复杂的学问,我国这方面的人才非常稀缺;而且目前我国风险较小、回报较高的投资渠道很少,但是许多文献仍然提供了一些有益的思路和改革的方向。比如,①可以通过法律程序,在保证资金安全的前提下,推行投资制,将部分养老保险基金交由专业投资公司进行投资,以提高积累资金的增值率。②由于农村养老保险以县为覆盖范围,因此基金大多集中在县级保障部门,其保值增值受到人才、信息、投资能力等方面的限制。因此可以规定,不能保证适当增值率的投资主体,要在一定期限内放弃投资权,将养老保险基金全部或部分上缴,由省级部门负责保值增值并承担责任。省级部门不能实现保值增值的,可以将基金交由全国有关机构管理。福建省就是采用的这种办法,效果比较好。
另外,王国军主张完全放弃现有的农村社会养老保险制度,另起炉灶,建立“从城乡‘二元’保障到基本保障、补充保障和附加保障的城乡有机衔接的社会保障制度”。在基本保障中,农业劳动者通过税收的方式,向全国统一社会养老保障机构交纳社会养老保障税,社会养老保障税率应按各地农民的收入水平、物价指数和人口预期寿命而分别制定;在补充保险中,如果农民受雇于人,超过一段时间后,雇主和雇工必须按雇工工资的法定比率向社会保障管理机构交纳社会补充保障费;在附加保障中,农民可以参加商业保险或个人储蓄的方式获得保障(刘书鹤等1998)。
五、需要进一步研究的问题
尽管农村社会养老保险已经进行了10多年,也积累了相当多的研究文献,但由于为农民这类非雇佣的独立劳动者建立社会保障本身就是一个难题,而且我国尚处于社会主义初级阶段,经济实力还不够发达,农村的社会生产力总体而言还比较落后,是典型的二元经济结构。因此到目前为止,关于农村社会养老保险仍然有许多需要进一步研究的问题,其中比较关键的是以下几个:
1.农村社会养老保险的筹资方式
许多研究者都提出应当在农村养老基金筹集时增加政府扶持的力度。但是这个“力度”应当有多大比较合适,即既能充分调动农民投保的积极性,政府又能承担得起?在这个问题上社会公平与经济效率之间的替代关系如何?对于这些问题,都缺乏明确的定量分析,甚至连定量分析的框架也没有,这样“加大政府扶持力度”便缺乏科学的指导,难以落实。
2.农村社会养老保险的管理机构设置
按国际上通行的做法,社会保障基金的收缴、管理和发放应当遵循三权分立的原则。但是我国农村社会养老保险在1998年以前基本上完全由民政部门独立管理,1998年以后移交给劳动与社会保障部门,也是一家说了算。权利缺乏监督是基金安全难以保障的关键,因此农村社会养老保险的机构设置应当进行改革。但怎样改,怎样体现权利的监督与制衡是目前已有的文献中研究得较少的问题。
3.城乡养老保险的衔接问题
我国现有的农村社会养老保险制度与城镇职工养老保障制度是完全不同的两套体系,两者不存在可换算的基础,根本无法衔接。但是随着我国经济改革的深入,城市化的步伐将会加快,有更大量的农村劳动力将流向城市,两种不相衔接的养老保险体系将成为劳动力自由流动的障碍。因此,王国军提出了“‘三维’的城乡有机衔接的社会保障制度”,是非常有益的尝试,但其中有一些关键问题仍无法解决。比如在基本保障中,国家是否给予补贴?如果给,给多少比较合适?如果不给,较富裕的农民是否会感觉“吃亏”而不愿参加?因此关于这个方案还有许多问题需要研究。
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目前,我国农村社会养老保险制度还没有真正建立起来。农村社会养老保险制度建设滞后,不仅对农民有失公正公平,而且严重制约农村经济和社会发展。而农村社会养老保险制度能否真正建立起来,关键在于能否建立农村社会养老保险个人帐户。只有建立农村社会养老保险个人帐户,农民的社会保障才能落到实处,农民才能和城镇职工一样享受社会养老保险待遇。
一、多渠道筹集农村社会养老保险基金是建立农村社会养老保险个人帐户的基本前提
农村社会养老保险基金是农村社会养老保险制度赖以建立、发展和完善的物质基础,它对整个社会劳动产品的分配过程和分配结构有直接影响,其规模决定着农村社会养老保险制度建立的进程和保障水平的高低。
1.国家财政预算中用于社会保障的支出是农村社会养老保险基金的主要来源。目前,我国各级政府只对城镇职工的社会保障承担经济上的责任,基本上没有考虑农民这方面的问题,这显然是不公平的。因此,为维护农民应享有的社会保障权利,必须打破传统的城乡二元社会保障体系,将国家财政用于社会保障的支出,按照一定比例在城乡居民之间进行合理分配。以2005年为例,当年我国财政收入31628亿元,假定财政收支保持基本平衡。在这种情况下,若以财政支出的20%(发达国家平均为35%)用于社会保障支出,可筹集社会保障基金6326亿元。再按城乡人口比例进行分配,即使按2010年我国城乡人口各占50%的比例计算,也能筹集到3163亿元农村社会保障基金。考虑到农村社会养老保险是农村社会保障的主体部分,从3163亿元农村社会保障基金中拿出80%用于农村社会养老保险,可筹集到2530亿元农村社会养老保险基金。这是从静态上分析。如果进行动态分析,以2005年我国财政收入为基数,只要平均增长速度保持现有的20%左右的水平。到2010年,我国财政收入将达68702亿元。在其他条件不变的情况下,若将财政支出用于社会保障的比重提高到25%,届时可筹集社会保障基金17176亿元。若仍以50%的比例作为农村社会保障基金,可筹集8588亿元。再按80%的比例,筹集到的农村社会养老保险基金便是6870亿元,即使按那时6·5亿农村人口平摊,人均也有1057元。以2010年的68702亿元为基数,只要我国财政收入每年增加10000亿元,到2020年,我国财政收入将达168702亿元。按上述方法计算筹集到的农村社会养老保险基金可达16870亿元,以那时5亿左右的农村人口计算,人均约3374元。这笔巨额资金,是农村社会养老保险基金的主要组成部分,是支撑农村社会养老保险制度的经济基础。
2.实施“工业反哺农业”战略,直接从各类工商企业积累中提取农村社会养老保险基金。我国的工业化是建立在农业支持工业、农村支持城市基础上的,是农民作出了巨大贡献,是农业支撑了整个国民经济的发展。现在,农业发展水平仍比较低,农民生活还不富裕,应该说与农业“失血”太多有很大关系。因此,在对待农民的社会保障问题上,政府应充分考虑到这一点,不失时机地实施发达国家早已实施并被实践证明卓有成效的“工业反哺农业”战略,从工商企业积累中拿出一部分资金,弥补农村社会养老保险资金的不足。可考虑按一定比例每年从各类工商企业利润总额中提取农村社会养老保险基金。以2005年为例,当年第二、三产业国内生产总值为159603亿元,假定利润率为10%,全年各类工商企业实现利润是15960·3亿元,只要从中提取l%,就可筹集到约160亿元农村社会养老保险基金。因提取比例较低,不会给企业发展构成太大的影响,但对于农村社会养老保险基金来说,能产生涓涓细流汇成大海的筹资效应。
3.通过降低行政成本、堵塞漏洞、充盈国库来筹集农村社会养老保险基金。(1)降低行政成本,减少国家财政支出。降低行政成本,减少国家财政支出,除进一步推进政风建设、降低各种会议经费和出国考察等行政事业经费外,还应精简机构,裁减行政人员。我国现有4000多万行政人员,机构臃肿、人浮于事的现象仍比较严重。随着社会主义市场经济体制的不断完善和办公自动化的迅速发展,实行政府机构撤并、减员节支的条件已成熟。(2)堵塞漏洞,增加财政收入。据统计,我国每年税收流失约4000亿元以上,公款吃喝和公费旅游费用也比较大。要堵塞税收漏洞,必须加快税收立法的步伐,实现税收征管的有法可依,依法治税,从而堵塞税收漏洞,确保国家财政收入的稳定增长。其次,要狠刹公款吃喝玩乐歪风。长期以来,公款吃喝玩乐之风屡禁不止,与几千万农民和城镇下岗职工没有解决温饱问题形成强烈的反差,必须坚决杜绝。如果能把降低行政成本、堵塞漏洞而相应增加的财政收入的一部分作为农村社会养老保险基金,将进一步缓解农村社会养老保险资金不足的压力。
4.集体负担和农民个人缴纳。农村社会养老保险基金的集体负担部分,可在乡村所办企业的利润、公益金和管理费用中提取。虽然因地域的差别,农村经济状况差别较大,但凡有集体经济的乡村,必须承担为农民缴纳养老保险费的责任。没有集体经济的乡村,要根据统分结合、双层经营的原则发展和壮大集体经济,以不断提高经济效益来解决农民缴纳一部分养老保险费的问题。特别困难的农村地区,农村社会养老保险基金的集体负担部分应由地方政府财政解决。为便于操作,集体缴费数额要有一个起码的标准,而且要求全国统一。农民个人也要承担一部分农村社会养老保险基金的责任。受保个人缴纳一定的保险费,这是各国社会保障制度通行的做法和原则。缴费比例应根据农民的收入水平确定。2005年,我国农民人均纯收入为3255元,并且在未来几年内将至少以5%的速度递增。因此,以农民人均纯收入4000元作为农民个人缴纳养老保险费的缴费基数比较合理。考虑到农民收入低于城镇居民,按农民人均纯收入确定的缴费比例不能太高,以3%为宜。这样,农民每年应缴纳的养老保险费是120元,这是绝大多数农民都能承受的。
二、建立农村社会养老保险个人帐户是解决农民养老问题的根本保障
为解决农民养老问题,必须建立农村社会养老保险基金的社会统筹和个人账户。农村社会养老保险基金的社会统筹,主要解决目前已达60岁年龄农民的养老问题,而个人帐户的建立,则是为解决农民未来的养老问题。从操作简便、易行的原则出发,可将基金中国家财政的补贴部分作为社会统筹,集体和个人缴纳的部分作为个人账户储存额。
1.农村社会养老保险的覆盖范围。建立农村社会养老保险个人账户首先必须确定哪些人应参加农村社会养老保险。(1)年满25周岁,在农村有固定场所,并在一个自然年度内累计居住达6个月以上的农村居民,必须参加当年的农村社会养老保险。确定投保的初始年龄为25周岁,因为达到这个年龄的农村人口的流动性相对要小一些,有利于农村社会养老保险个人帐户的建立。(2)农村居民外出务工达6个月以上者,原则上应由雇主为其办理社会养老保险;雇主未能为其办理的,只要能提供由雇主出具的相关书面证明,亦应纳入农村社会养老保险范围。(3)参加兴修水利、铁路、公路和国防建设等国家大型基础设施建设的农村居民,施工单位不能为其办理社会养老保险的,应参加农村社会养老保险。2.建立全国统一的农村社会养老保险个人账户。(1)农村社会养老保险账户应为实账户。实账就是账户实记,由农村养老保险经办机构对个人账户持有者的缴费及国家、集体按一定比例给予个人账户持有人的补贴情况,必须如实记录。(2)农村社会养老保险个人账户的规模。一是缴费年龄和年限的确定。凡年满25岁的农村居民,必须参加农村社会养老保险,投保时间为40年,按年度一次性缴纳个人养老保险费。二是个人账户基金水平的确定。个人缴费部分,可考虑以上年度公布的全国农民人均纯收入作为基数,按3%的比例确定。集体缴费部分,可考虑确定为个人缴费的50%。集体缴费确有困难的,可申请由地方财政解决。国家补贴部分,其数额可按个人缴费的50%确定,由中央财政转移支付。三是农村社会养老保险个人账户储存额应以5%的实际年利率递增。我国目前利率水平低,利率市场化将提升我国的利率水平,甚至不排除若干年后利率会提高。(3)个人账户缴费额随经济的发展而相应增加。随着国民经济的发展,个人账户的缴费额也应增加,这是提高农民养老金待遇的根本保障。为操作简便易行,农村社会养老保险个人账户缴费不实行按一定百分比递增的办法,而是采取每隔一段时间增加一定数额的做法。初步考虑可按每隔5年个人缴费部分增加10元,集体补贴和国家补贴部分也各增加10元的办法来操作。上述农村社会养老保险个人账户都是每年以农民人均纯收入4000元的3%为基数设计的,这只是一个参考数据。在实际操作中,如果每年以上一年农民人均纯收入的3%作为个人缴费的计算依据,养老金的积累额还要高一些。
三、合理确定农村社会养老保险金的给付标准是保障老年农民切身利益的重要措施
合理确定农村社会养老保险金的给付标准,关系到老年农民的切身利益。养老保险金给付标准,取决于缴费年限和领取养老金的年龄两个因素。在一般情况下,凡从25岁开始缴纳养老保险费的农民,缴费满40年,到65岁后,所领取的养老金为同一标准;在特殊情况下,缴费年限未满40年的,领取养老金的年龄愈低,给付的标准也就愈低。将农民领取养老金的年龄规定为65岁,是从以下两个方面考虑的:一是目前世界上一些国家为扩大养老基金的筹资规模和缓解养老金给付压力,都已提高退休年龄,如美国、英国和德国等。这些国家不分性别,都把退休年龄提高到65岁以上。其中以美国最高,为67岁。二是领取养老金的年龄应根据人口预期寿命的延长而提高。城镇职工现行退休年龄是在建国初期确定的,那时我国人口的平均寿命只有42岁,而现在延长到72岁以上,我国人口平均寿命延长,城镇职工和农民领取养老金的年龄也应提高。
1.投保时间满40年,且按时缴足了养老保险费,达到65岁的农民所领取的养老金标准。从25岁开始投保,缴费满40年,达到65岁的农民,个人账户累计余额为25231.90元。假定不存在通货膨胀风险(风险由政府承担,仍以5%的实际年利率递增),又假定养老金的平均支付年限为10年即120个月,按平均支付10年养老金计算,年资本回收额为3268.66元,个人账户持有人在达到65岁以后的10年内,每月可领取养老金272元,这与2005年全国农民人均纯收入水平相差无几,即使是全国农民人均纯收入达到5000元时,养老金替代率也高达64.80%。投保人领取养老金超过10年保险期后仍健在的,可继续按以上标准领取养老金直至身故;投保人未满65岁或领取养老金后不足10年身故的,个人账户中属于本人和集体缴费积累部分的余额,可由继承人继承,国家财政补贴积累部分的余额,归入农村社会养老保险统筹基金;无继承人或指定受益人的,由社会保险机构支付丧葬费,冲抵丧葬费后仍有余额的,一律作为农村社会养老保险基金统筹收入。
2.农村社会养老保险制度实施前已满65岁人员的养老金给付标准。考虑到农村社会养老保险制度实施前己达65岁的农村居民没有承担缴费义务并且社会对他们以前的个人收入分配作了必要的扣除这一点,已满65岁的农村居民,可直接从农村社会养老保险基金的社会统筹部分中领取相当于个人账户养老金标准的60%。这样规定基于以下两点理由:一是虽然社会对这部分人以前的个人收入分配作了扣除,但他们毕竟没有承担缴费义务,养老金给付标准应有所区别。二是为与越来越接近65岁的农村居民未来领取的养老金标准相衔接。
3.农村社会养老保险制度实施前未满65岁人员达到领取养老金年龄后的给付标准。在农村社会养老保险制度实施前未满65岁而参加了农村社会养老保险的农村居民,达到65岁领取养老金时,以个人账户养老金标准的60%为基数,再按缴费年限的长短确定养老金领取标准。缴费年限每增加一年,所领取的养老金在162元的基础上,按个人账户养老金标准增加一个百分点。这样,就恰到好处地解决了农村社会养老保险新老人员的衔接问题。
4.投保人因患严重疾病要求提前领取养老金的给付标准。在一般情况下,农村社会养老保险个人账户养老金不得提前支取。投保人因患严重疾病,完全丧失劳动能力,要求提前领取养老金的,必须有县级以上医院证明,并由农村社会养老保险机构做出鉴定并同意后,方可提前领取。领取标准应根据投保年限的长短,参照未满65岁人员达到领取养老金年龄后的给付标准来确定:一是投保时间未满15年的,不能提前领取养老金。二是投保时间满15年以上因病要求提前领取养老金的,以162元为基数,投保时间每增加一年,按个人账户领取标准增加一个百分点的养老金。
总之,按上述思路设计的农村社会养老保险个人帐户规模偏小,保障水平偏低,但维持农民起码的生存需要还是可以的。建立农村社会养老保险个人账户的重要意义不在于保障水平的高低,而在于它实现了农村社会养老保险从无到有的历史性突破。
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根据的社会保障理论,社会养老保险应是国家的一项社会政策,它以国家的形式建立,并以行政手段推行,具有强制性。这说明在社会保障发展过程中,离开法律制度的支持是难以实现的。但是关于农村养老保险的法规却很少,而这些法规都是原则性的,无具体实施细则,操作上具有很大随意性。各地的社会养老保险制度是在《基本方案》的基础上稍作修改而成的,缺乏法律下效力,难以形成长久性的契约。法律制度的缺失引起了一系列的问题,如农民的投保积极性不高,保险资金来源不稳定等。
1.2保障水平偏低
《基本方案》,规定:“交费实行低标准多档次月交费标准设2元、4元、6元、8元……20元十个档次”,但由于农村经济水平较低和农民对社会养老保险制度缺乏信心等原因,大部分地区农民投保时选择了保费最低的2元投保档次。按照民政部提供的《农村社会养老保险缴费领取计算表》,若每月交费2元,10年后每月可领取养老金4.7元,15年后每月可领取9.9元;如再考虑到利率下调通货膨胀等因素,实际领取的标准还要更低显然,这种保障水平是难以承担起养老这一社会重任的。
1.3政府与集体补助缺失
按照现行的规定:“资金筹集坚持以个人交纳为主,集体补助为辅,国家给予政策抚持的原则。在以个人交纳为主的基础上,集体可根据其经济状况予以适当补助(含国家让利部分)。集体补助主要从乡、镇企业利润和集体积累中支付;国家政策扶持主要是通过对乡镇企业支付的集体补助予以税前列支体现”。这一规定从制度上把没有乡镇企业的农村地区排除在集体补助之外。并且乡镇企业是否盈利本身就是一个充满着不确定性的问题,因而农民养老基金的集体补助也随之变得不稳定。
1.4基金运营不合理,投资渠道短缺,基金监管缺失
为保证农村社会养老保险基金的安全性,《基本方案》规定,“养老保险基金除需现支付部分外,原则上应及时存入银行或转为国家债券。基金用于地方建设时,原则上不由地方直接用于投资,而是先存入银行,再以向银行贷款的方式支出”。在实际运行过程中,由于缺乏合适的投资渠道、投资人才、国债数量有限、难以购买,农村养老保险基金基本上是采用存入银行的形式实现其保值增值的。但是,由于国家宏观调控和国际金融环境的影响,利率的波动很大,很难实现资金的保值增值。
2存在问题原因分析
2.1立法的滞后,直接导致无法可依
关于农村社会养老保险的推行,只有1992年中华人民共和国民政部公布实行的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》。国家没有根据经济与社会的发展及时地对法律做出调整。农村社会保险各地规定不一,没有法律约束力,基层无法操作,农民无法可依,参保积极性也就大打折扣。
2.2管理体制没有理顺
农村社会保险工作有的仍然留在民政部门,有的已经划归劳动保障部门管理,造成工作脱节,管理混乱。手续繁琐,领取不便。参加社会养老保险一般都是断断续续的,缴费不定时也不定额,每到符合退休条件需要办理领取养老金手续时,要进城确认身份、年龄、缴费、时间等,农民费时费力费钱;而达到退休条件办理退休手续后,还得进城领取养老金;参保人员意见很大,从而影响了农民的参保积极性。
2.3社会结构障碍
在中国特色的城乡二元经济体制影响下,逐步形成了特征明显的二元社会结构,这使社会保障体系也逐步趋于二元化。作为农村社会保障体系的重要组成部分,农村社会养老保险也无法逃脱被边缘化的命运。这种体制使政府在农村社会养老保险中的责任“虚化”和缺位,成为我国政府在构建中国社会保障体系中的一个重大缺陷。而农村社会养老保险保障水平低也顺理成章了。
3完善我国农村养老保险的措施
3.1加大宣传力度,提高农民参保意识
农村社会养老保险的建立,意味着广大农民必须从传统的家庭养老保险意识向现代社会养老保险意识的根本转变。但这种转变必然会受到传统思想、文化、心理以及价值取向的滞阻。因此扎实、细致的做好宣传普及工作是进一步推动农村社会养老保险工作的当务之急。相对于广播、报刊和网络,电视的普及率是最广的,可以利用电视为主要途径,宣传农村养老保险知识,宣传的内容要尽可能详细和通俗易懂。通过广泛、深入地宣传,让农民充分认识到参加养老统筹不仅使自己老来生活有可靠的保障,而且有利于家庭和睦、幸福,是社会进步的表现。从而使农民在思想上接受,在行动上积极参与。
3.2立足我国国情,不断推动制度创新
我国东、中、西部农村经济发展水平差距很大,在构建农村社会养老保险体系时,应根据地区性差异,建立适宜的农村社会养老保险制度;城市化进程中,大量的农民涌入城市,部分土地被征集,把我国的农分为纯农民、农民工和失地农民,由于收入来源不同,收入水平也有很大的差距,所以基金来源也各不相同,农村养老保险制度的设计应该对他们分类考虑;十七届三中全会提出,我国要逐渐消除经济二元化,建立全民一体化的养老保险体制,所以要考虑农村社会养老保险与城镇社会养老保险制度的衔接,以减少转制成本。总之,制度应该不断创新,因地制宜,分类推进,建立起多层次的农村社会养老保险制度。
3.3加大政府的责任
我国农村养老保险制度的构建和完善,必然离不开政府的支持和规范。就养老保险的性质看,它并非单纯的公共物品。它是一种由政府提供给人们消费的物品,这种物品既具有私人物品的性质,又具有公共物品的性质。因此,需要特别强调政府的责任和角色,尤其是政府的财政投入。相对于其他国家,我国的社会保障占财政收入的比例一直远远低于其他国家,且这些投入主要集中的城镇职工,农村居民则所得甚少。因此,构建和完善我国的农村养老保险制度,必须加大政府的责任,这其中不仅应包括中央政府,还应包括地方政府的职责。
4总结
农村养老保险制度的建设和完善,直接关系到广大农民权利的实现;体现社会公平,有利于建设社会主义新农村和谐社会主义。在我国人口老龄化高峰以前,我国应加快对农村养老保险的研究,建立合适的养老保险制度。
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随着社会经济的发展和人民生活水平的不断提高,良好的生活质量和生活条件成了越来越多的人的追求。特别是最近十年,党的富民裕民政策使广大农村地区的居民收入有了显著提高,老百姓的腰包越来越鼓,生活水平和城市的差距在缩小,高质量的生活条件成了广大农村居民的美好追求。但是,从很多农村地区的现状来看,在农村经济快速发展的同时,环境问题逐渐呈现令人担忧的状况,而这与我国经济在飞速发展初期的粗放型的发展模式密切相关,同时急功近利的单纯追求经济效益的经济发展策略也使我们付出巨大的代价。
一
党的十六大提出了建设社会主义新农村的发展目标,在这一目标下,建设村容整洁、环境优美,实现人与环境的和谐发展的新农村成为了农村建设成果的最直观体现。而要想实现这一目标,必须改善当前农村的生态环境。那么,当前农村生态环境主要存在哪些问题呢?
(一)环境卫生较差。
农村居民生活水平的提高和农村居民的环境卫生意识并不同步,主要是垃圾污染和生活污水的污染。垃圾污染主要表现在垃圾的随意丢弃和垃圾的长期堆积不能及时清理;而污水污染主要是污水的随意排放,基本上没有处理污水的设施。
(二)饮用水安全问题日益凸显
水是广大农村居民生活的必需资源,但是从现阶段来看,水资源的日益短缺和枯竭成为制约农村安定发展的一大因素;同时,部分微小污染企业的乱排乱放使地下水水质变化很大,部分地区饮用水不达标,导致居民饮水困难,这些都严重威胁居民的健康。
(三)农业生产过程中的污染问题不容忽视
很多农户在农业生产过程中,为了追求高产的目标,往往大量使用化肥、农药,从而造成农作物和土壤的污染,严重影响农产品的质量;另外,每到夏收、秋收季节,很多农户为了方便自己生产,往往随意倾倒、焚烧农作物秸秆,从而造成大气污染。
(四)畜禽养殖和水产养殖造成的污染。
为了家庭的增产增收,家庭副业在当前农村发展很快。很多农户都进行畜禽和水产的养殖产业,如养鸡、养猪、养鱼……这些产业的发展在给农民增产增收的同时也带来了一些负面的问题,如到了夏季,畜禽的粪便随意堆放,导致恶臭蔓延,严重影响到广大居民的生产和生活。
(五)整个生态体系受破坏严重。
很长一段时间来,由于缺乏经济长远发展规划,很多农村地区的经济发展过于看重眼前利益,从而导致一系列问题的出现,例如通过破坏森林资源,扩大农业种植面积,导致森林资源数量下降,水土流失严重,个别地区甚至出现了土地“沙化”的趋势,而环境的恶化使整个地区的生态系统稳定性越来越弱,生物的多样性受到威胁,个别物种面临消失的危险。
二
这些环境问题的存在,影响着农村的进一步发展,不符合我国国经济发展的可持续发展在战略。因此,关于农村的生态环境问题必须引起各级、各部门的重视,为建设社会主义新农村打下良好基础。那么,针对当前农村生态环境的问题,我们应该从哪些方面着手来有效解决这些问题呢?
(一)要加强对农村生态安全和环保教育。
各级、各部门要把农村生态环境保护纳入各级社会发展规划及年度计划,牢固树立保护农村生态环境就是保护农村生产力,改善农村生态环境就是发展农村生产力的思想。要把环境与健康意识紧密联系在一起,帮助农村居民了解农村环境存在的问题、发展趋势及其危害,唤起全社会的生态意识和可持续发展意识,增强广大农民的生态环境保护的责任感和使命感。
(二)加大对农村环境保护投入,建立农村环保新机制。
农村生态环境的改善,离不开国家和地方政府在资金、技术上的投入,要大力发展环保型的技术,并努力推广。如实施的农村畜禽养殖污染治理、农村沼气建设、小城镇生活污染治理设施等项目对农村环境污染治理起到了示范和推动作用。建议进一步加大项目和资金投入力度,加快“农村小康环保行动计划”实施,重点开展一批农村环保工程建设,搞好农村饮水工程,保护饮用水源,推进农村环境综合整治。
同时,要按照城市反哺农村的思路,建立以政府投入为主的农村环保投入机制、引导机制,吸引社会资金投向环境保护,力争调动整个社会的力量改善农村的生态环境。
(三)加强农村环境保护监管能力,建立健全农村环境管理体系。
很多时候,一些农村环境恶化的问题的出现,与我们的监管与指导不够及时有一定关系。因此监管非常重要。要构建农村生态环境监测和安全预警系统,建立和完善生态监测网络,加强对土壤、水环境、农产品安全等监控,开展减轻面源污染的科学研究和完善有关技术支撑。整合部门资源,建立由环保、农业、林业、水利、国土、建设、市政、卫生等部门分工合作的协调机制。
(四)加强对小城镇生活污染治理的全面指导。
小城镇生活污染整治既是社会主义新农村建设的一项重要内容,又是全面建设小康社会、实现可持续发展战略的必然要求。因此要根据小城镇污染的实际情况,全面加强对农村环保政策和技术上的指导,研究污染防治对策;并尽快制定出台小城镇生活污染治理的标准,推荐一批符合小城镇实际的生活污水和生活垃圾处理技术,确保小城镇生活污染治理项目的实施是:建得起、运行费用低、便于管理、处理效果好的先进而又实用环境保护工程。
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