社会救助论文篇（1）

一、中国农村社会救助领域中的主要措施

在中国农村社会救助领域，现行的主要政策措施有五保供养、特困户救济、临时救济、灾害救助、最低生活保障和扶贫政策等。下面分述之。

1、五保供养制度

对农村“三无”人员实行五保供养，是我国农村长期实施的一项基本的社会政策。

1953年，中央人民政府内务部制定了《农村灾荒救济粮款发放使用办法》，把无劳动能力，无依无靠的孤老残幼，定为一等救济户。1956年的《高级农业生产合作社示范章程》规定，对生活没有依靠的老弱孤寡残疾社员，给予保吃、保穿、保烧，年幼的保证受到教育和年老的保证死后安葬，简称“五保”，享受五保的农户便统称“五保户”。1978年，在研究五保工作立法时，又把五保条件进一步修改成无法定扶养义务人，无劳动能力，无生活来源的老年人、残疾人和未成年人，形成了“三无人员”的完整概念。1994年，国务院《农村五保供养工作条例》，民政部了《敬老院管理暂行办法》，正式通过法规的形式对五保供养的性质、对象、内容、形式等做出了明确规定，并进一步加强了农村敬老院的建设。五保供养的资源在农村经济体制改革之前，来自村级集体经济，分田到户后部分来自五保户田亩的代耕收入，部分来自乡村的公共事业收费[3].2003年农村税费改革以来，五保供养经费转变为政府开支。由各级财政在对乡、村的转移支付资金中提取。

目前，我国农村五保户供养对象共有255万人。其中，集中供养的者约69万人，分散供养者约有189万人。

2、特困户定期定量救济政策

如何解决农村贫困人口的生活问题，是改革开放以来民政部锲而不舍地探索的一个重要问题。起初的思考是普遍推行农村低保制度，并从1994年开始试点探索。但是几年试点下来，完全依靠地方政府的财力在全国范围内推行最低生活保障制度显然不可能，

在国情国力的限制下，需要调整政策，确定新的救助办法。2003年初，民政部通过对农村困难群体的调查研究[4]，制定了对生活极度困难，自救能力很差的农村特困户的救济办法。主要做法是对不救不活的农村特困户发放《农村特困户救助证》，实行定期定量救济。以农村救济工作制度化、规范化做法避免农村社会救济的随意性、临时性，切实保障好农村最困难的特困群体的基本生活。

3、临时救济措施

临时救济的主要对象是不符合五保供养条件和农村特困户救济标准，生活水平略高于特困户的一般贫困户，其生活水平处于最低生活保障的边缘地带，一旦受到饥荒、疾病、意外伤害等影响，就很容易陷入贫困境地。这些人有劳动能力或生活来源，或有法定抚养人，但由于遭受到重大疾病等意外情况的困扰，也可能陷入到生活困境，对于这部分人，一些地区的地方政府目前采取了临时救济的方式。临时救济一般都采取不定期的多种多样的扶贫帮困措施，如年节来临时给予生活补助，或不定期地给予生活物品救助的方式等。救济经费一般由当地政府财政列支，辅之以社会互助的方式，如辽宁通过扶贫帮困手拉手结对子，建立扶贫超市等形式，取得了一定的效果。这种临时救济的形式也是我国传统的扶危助困意识的最好体现。

4、灾害救助制度

灾害救助对象是突然遭受灾害侵袭的农户。早在1950年代初期，党中央、国务院就提出了“生产自救，节约度荒，群众互助，以工代赈，并辅之以必要的救济”的救灾方针；到时期，又提出要“依靠群众，依靠集体，生产自救为主，辅之以国家必要的救济”。1983年，救灾工作思路又充实为“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”强调群众自救与国家救济相结合。90年代初，为探索救灾管理机制，民政部提出了救灾工作分级管理，救灾资金分级负担的理念。目前，正在积极协调出台《国家自然灾害救助应急预案》，明确救灾工作的四级响应规程。救灾资金每年由中央安排特大自然灾害补助费，地方予以配合投入的资金每年在20-40亿元左右，救济灾民的总数每年至少在5000万以上。保障灾民灾后有饭吃、有水喝、有衣穿、有病能医，有房能住，仅每年恢复因灾倒塌的房屋就高达100-300万间。

5、最低生活保障制度

1994年以来，为了解决农村困难群众生活问题，民政部门进行了建立农村最低生活保障制度的试点探索。目前，这一制度涉及全国27个省的2037个县、市、区，有6个省（市）建立了城乡一体的低保制度，被纳入对象的人数为407万人，但在各地极不平衡，有的县才几十个人，有名无实，有的县标准很低，每年仅有百元左右，还不能保障按时发放，有的地区低保制度已经出现了逐步萎缩的趋势。2003年4月，民政部要求中西部没有条件的地方不再实行最低生活保障制度，只在沿海发达地区和大城市郊区继续实行这一制度。北京、上海、天津和浙江、广东、江苏、辽宁决定继续推行农村最低生活保障制度，并且尽快做到应保尽保；山东决定在本省东部地区农村继续实行最低生活保障制度。而福建省则决定从2004年起在全省全面建立农村居民最低生活保障制度，并且省级财政每年投入农村低保资金4亿元，为这项制度的开展提供了强大的财政保障。

6、扶贫政策

我国从80年代开始实施大规模的扶贫攻坚计划（简称八七扶贫计划）。起初只侧重生产性扶贫，忽视了其他方面，90年代后，扶贫政策调整为全方位的扶贫。扶贫即注重提高贫困人口生产自救能力与给予贫困人口最低生活保障的救济，两类政策是并行不悖还是扶贫替代救济，是有争论的。以造血为目标的扶贫政策显然有巨大效应，据统计，贫困人口从2.5亿人下降到现在的3000多万人就是证明。但是，扶贫不能替代救济政策也是显而易见的，对于农村五保户和因病因残丧失劳动力、鳏寡孤独、因灾害等造成家庭生活常年困难的特困人口，只能采取救济政策。

7、其他救政策

首先是农村医疗救助政策。自2003年始，在中央财政每年投入3亿元资金用于对中西部地区的农村医疗救助支持，这项政策已经在一些地区产生了积极的效果。其次是教育救助政策。政府鼓励各类社会团体、基金会资助农村的贫困生。如希望工程、春蕾计划等公益筹款的教育救助项目都有不错的扶持效果。第三，一些地区如浙江、宁夏等地的政府致力于探索城乡一体的社会救助体系，对农村的救济工作做出了一些新的部署，虽然属于地方政策，不过，却代表着统筹城乡发展的新的政策取向。

以上各项政策在不同时期不同程度上都发挥了各自的功用，但是由于各项政策出发点、目标、标准都有很大差别，并没有合成为一个完整统一的社会救助政策，各项制度在面对贫困这一课题时既有重叠交叉，也有覆盖不全，导致资源浪费，政策效果不明显，不应保而保，应保却未保的现象时有发生，迫切需要整合政策，构筑中国农村社会救助政策的总体性框架。

二、现行农村社会救助领域的主要问题

1.传统五保制度不敷需要，救助资金严重不足，救助范围窄，水平低

面对农村的贫困问题，传统的农村五保救济制度已经远远不能适应形势的需要。仍然以五保制度解决农村贫困救助问题，至少有三大矛盾：一是救济范围太窄。根据民政部2003年全国特困户的大规模调查，我国农村特困户人口已经高达2000余万人，而五保供养对象仅有255万人。二是救济经费不足。五保供养的资源来源在税费改革之前主要来自村社农民互助，而不是政府的公共财政，税费改革之后，尽管经费来源从村社转向财政，不过，鉴于人数统计和人均标准的等信息收集和传递等问题，财政拨款的总额已经不足，再加上五保拨款采取加入中央财政对乡村总体转移支付额打捆下拨，常常在执行中被各种名目所侵占，发到五保户手上就所剩无几[5].三是集中供养与分散供养出现矛盾。集中供养与分散供养是两种不同的五保户供养方式，区别在于五保对象进农村敬老院还是在家生活。由于集中供养的标准远高于分散供养——据江西调查[6]，大约高出1-2倍，以至于按分散供养标准拨付的五保经费不合理地集中到敬老院中的五保户，分散供养的人均资金被摊薄。

2、救助对象难以对准最需救助人群，扶贫政策未摆脱“救富”倾向

近10年来，中国在国际社会的帮助下，集中财力针对贫困地区开展的大规模扶贫项目，的确提高了贫困地区发展的潜力，使我国贫困人口数量有所降低，但在同时，这种针对地区的大规模帮扶政策也导致了一些问题，一是扶贫资金投入量很大，但是扶贫效率不高。资源投入与效益产出不对称，据统计，全国每年用于扶贫投资的总额高达200—300亿元，其中扶贫贷款占45%，中央及地方财政扶贫占41%，其他各种捐款及外资等占14%.1986年开始强调以开放性扶贫取代生活救济性扶贫后，很多扶贫计划着眼于建设项目，贫困户未能直接受惠，贫困人口的教育素质、民主法治能力等也未能得到有效改善。二是扶贫项目由于惯性使然以及权力控制等因素的作用，在很大程度上没有摆脱“救富”倾向，扶贫方面的大量投入未能有效地缓解农村贫困户的生活。一些建设投资项目由于设计上的原因或者在基层出现了政策走形，相应的资源仍掌握在小部分基层的相对强势团体中，难以真正用于处于社会最底层的贫困农民，部分情况下并没有达到缩小贫富差距的目的，这使人们对扶贫工程在某些程度上存有疑问，甚至影响了政府形象，破坏了群众对政府的信任。

目前，政府尽管开始注重在全方位扶贫上下工夫，但是由于缺乏与救济性扶贫政策的整合，致使一方面，对农村扶贫的固定投入并没有带来解困目标的稳定实现，相反，又出现了贫困反弹的势头。另一方面，实施传统的给予性救济的同时，人们往往忽略了同时采用现代扶贫救助这一积极的工作思路。

3、农村社会救济量大面广，资金严重不足，筹资方式混乱

据统计，我国目前农村接受各种定期救济（包括最低生活保障和特困救济）的人数约有1160多万人，接受各种定期救济的农户（包括困难户、五保户等）约有632.7万户，农村中接受临时救济的有2009多万人次，而实际需要救助的人数还远不止此。目前，中央直接的投入仅有救灾补助资金，包括倒房重建、口粮救济、紧急转移安置以及衣被和治病补助在内的救灾资金预算远远满足不了实际需要。各种扶贫贷款、中央和地方财政投入，以及世界银行和其他国际组织的农村发展战略也把重点放在加大对农村水利、交通基础设施的建设，增加教育投入、卫生投入上。但是一些地区的地方政府申请到的扶贫资金并没有落实到预定的目标上，贫困家庭未能从扶贫贷款中得到好处。显然需要为了同一个目标的资源整合。

长期以来，由于农村社会救济资金不足、来源有限，而救灾款相对资金充足、来源渠道通畅，因此，向上级多报灾情人数、争取更多的救灾款拨付，成为大部分地区筹措农村社会救济资金的主要方式。其实，救灾与扶贫常常可以统一起来。在灾情面前，没有任何储蓄的特困户、贫困户最需要救助。救灾资金既可以用于农村灾后的应急救助，也应该用于灾后较长一段时间的社会救济工作。但是，由于资金的来源渠道不同，救灾制度规定打酱油的钱不可以打醋，救灾的资金不能挪作它用。这导致争取救济资金的良好愿望与虚报受灾面积和人数的错误手段相结合。在错误手段下，良好的愿望被扭曲，利用每年的报灾时机任意套取救灾款补救济缺口的现象在各地时有发生，以筹措特困救济和临时救济资金为名的灾情报送甚至成了一些人大搞腐败、贪污救灾款的防空洞。这种现象正在悄悄地定型化，成为扭曲救灾政策的一种潜机制。

打破这种潜机制，需要研究农村的社会救助体系的基本框架，研究该体系中救灾政策与救济政策的相关性，找到整合这两项政策的方法。

4、救助政策冲突及重复覆盖状况的存在

如特困户与五保户政策之间存在覆盖现象。两种政策之间不同在于保障对象的甄别标准不同。特困户救济对象，是年收入低于627元以下的贫困农民。五保政策的对象标准没有收入界限，是依照无法定抚养人，无劳动能力和无生活来源这三个条件界定的。而在农村个体经济恢复之后，由于鳏寡者都分有土地，有生活来源，个体劳动也不像集体劳动那样可通过比较评估劳动能力的有无和大小，因此甄别五保户的后两个条件都被模糊化为鳏寡老人的年龄指标。即到了一定年龄就可视为丧失劳动能力，缺乏生活来源。一般来说，我国农村的鳏寡老人享受五保待遇的年龄被确定为男性60岁，女性55岁甚至50岁。

其次是保障水平的标准不同。特困户的保障目前由各地实行定期定量救济，救济水平只能保障最低生活。而1994年颁发的五保供养工作条例第十条规定：“五保供养的实际标准，不应低于当地村民的一般生活水平。”由于五保对象多是孤老残幼单独生活，各方面消费较高，所需要的供养费用较多。在经济条件比较好的地区，五保对象的供养水平不应低于人均收入的三分之二。在贫困地区和灾区也要切实保障五保户的基本生活。

第三是保障资源的来源不同。在农村集体经济时代，土地共有，五保户与特困户保障都由集体根据土地的收成采用一定的分配方式解决。农村经济改革实行分田到户以来，直至税费改革之前，五保户保障作为村社的社会传统采取了村民互助、人人缴费的方式，并且以政府文件的方式被固定下来，即乡村两级从公共提留和统筹金中解决五保供养费，而特困户的保障却没有村社来源，必须由政府出资保障。

以上的三个区别体现了两类不同的社会保障政策思路和政策目标。

特困户救济政策以收入水平划界，救济定时定量，已经覆盖全国，是以保障农村居民基本生存权利为目标，除定量的标准制定方法尚未统一，救济经费还受到限制外，可以说已经具备了最低生活保障制度的雏形，属于现代社会救助政策。

以年龄界限作为鳏寡老人享有某种社会保障待遇的标准，是一种典型的老人福利的传统政策。它以鳏寡老人这一特殊人群为目标，排斥非鳏寡老人，不到年龄不能享受；它追求相对较高的经济目标——根据条例规定五保老人的待遇要达到一般收入标准甚至中上标准。只是，由于实际操作中五保供养经费严重不足，导致福利政策变形，演成福利加救助的社会政策。不过，谁享受福利，谁得到救助，并非政策目标的设计而由机制扭曲所造成。

据广西民政厅有关干部调查和估计，目前有30%左右的农村五保户有劳动能力，15-17%的五保户既丧失劳动能力、又丧失生活能力，居于两类之间的，是丧失劳动能力、但没有丧失生活能力的五保户，估计占到53-55%.对于劳动能力处于高端、中端、低端的五保户统统采取同等标准、一律扶助的政策，自然会出现高端者获得中等或者中上生活水平，低端者连最低生活都难以维持，中端者可维持下等生活水平。并且，有的地方还出现“政策搭车”现象，把特困户、困难户等都挤到五保户中来，有的只因为是“双女户”也给予救助。尽管由于农村税费改革给五保供养制度带来较大的冲击，但相比于特困户救济制度，其政策更为宽松，资金相对充足，而作为不救不活的、生活更为贫困的特困户救济情况却相差很多。

5、农村社会的公共生活遭到破坏

公共生活是构成一个社区生存环境的重要因素。人类发展史证明，生产力越不发达，公共生活对于维护社区安全的效用就越大。中国农村分田到户之后，尽管农民的个人收入有所提高，但是，由于缺少了集体的保护，缺少了由集体支撑的公益资源和公共生活，农民被投入到巨大的不安全当中。许多农村公共设施如乡村小学、敬老院、乡镇卫生院等陈旧破败，村卫生室私人化，村社的互助传统受到忽视，人际关系恶化，这些都导致农村社区的社会公共生活并没有随收入的提高而改善，而是明显地下降了。农村社区的生存环境恶化，受损失最大者是贫困农民。

三、现行社会救助政策的难点与分析

1、农村社会救助政策定位的困难

首先，农村社会救助政策不能仅仅满足于社会静态的生存需要，政策设定必须不断满足发展中的动态需求。但是，目前农村社会救助政策的固定性与社会变动性的背景发生矛盾，传统的分配型政策不适应发展中的农村社区的社会救助需求，为此，政策必须变化，要按照发展的特点对之分区分类，选择发展型政策来适应发展型的背景。其次，政策定位的困难在于要认清社会救助只是再分配手段还是同时兼有激励和促进发展的功能。我们认为，社会救助必须要适应再分配手段和最低生活保障双重功能。必须考虑到医疗、居住、教育等方面的救助需求，逐渐扩大救助项目的支出保障范围，结合社区投资和经济手段进行操作。

社会保障制度作为工业社会的产物，以保障市场体制下人的生存权和生活权为目的，以集体抵御风险、尽可能覆盖全社会的方式为手段，属于社会组织化程度很高的一种社会制度。而农业社会风险与工业社会完全不同，社会组织化程度很低，只能靠天吃饭，谈不上有组织地抵御社会风险。迄今为止，国际上还没有哪个国家完整地提出过农村社会保障的命题。

中国却必须提出这个命题。这是因为：在中国，农村人口占主要比重的格局将会维持相当长的一个历史时期，城乡二元结构的基本制度矛盾也不会在短时期内完全解决。在从农业社会向着工业社会过渡的长周期中，需要寻找一种力量，防止过渡现象的定型化，推动新形成的社会力量和各种组合关系持续不断地演进，而不是固定化和僵化。这种力量应该成为贯穿在中国各项社会政策之中的灵魂。换言之，促进城市人口和农村人口的融合而不是分裂，促进城乡一体化而不是二元化，推动城乡利益分配的公平化而不是畸形化，这才是中国社会政策之魂。

以这个观点研究和设计中国农村的社会救助制度，既要明了社会救助的对象是农业社会里分散经营的贫困农民而不是工业社会的贫民，懂得保障贫苦农民的利益就是维护工业社会的稳定和进步，又要认识到对农民的社会救助不单纯出于社会责任和社会公德而是对后发者进行人力资本投入，力求尽快提升农民的经济地位和社会地位。

2、农村社会救助政策设计中的困难

农村社会救助政策的设计难题，在于如何以较高的制度效率保障农业社会在分散经营条件下的贫困农民的生活。这是因为：

第一，传统政策按人群而不是按功能划分，按功能划分要重建概念，重组制度。救济与扶贫结合是制度效率较高的工作思路。尽管理论逻辑很清晰，一遇到农业社会不可控制的自然条件的约束，实际的逻辑却很难清晰。农民虽然有土地作为生产资料，但是受自然条件、环境、气候、灾害等因素影响会导致年收成不稳定，特别是一部分居住在自然条件恶劣地区的群众，由于缺乏基本的生存与发展的自然条件，暂时的收入提升并不可能彻底摆脱贫困的命运。

第二，核准对象是实施任何救济的首要要件，但是，在农村，划定救助对象的难度很大，这给农村社会救助政策的有效实施带来不小的困难。由于农村资产积累和生活消费的特殊性，实际上很难用一个确定的基准线予以准确地度量，保障的水平很难确定。曾有研究提出了不同的贫困识别方法，如运用参与式贫富排序方法识别农村低保对象[7]，也有的根据有无劳动能力、收入以及遭受灾害等情况把贫困户按照程度分为相应的类别[8]，还有的研究提出农村社会救助制度不能仅仅简单地包括食物和生计安全，还必须考虑到与之相关的居住、教育、社会服务等需求。社会救助的方面越广、范围越大，搭便车的机遇越多，划定救济对象的难度往往也越大。

第三，地区发展不平衡性与救助制度多样性如何有效整合的问题。农村土地承包以后，随着观念的变迁和大量青壮年劳力外出务工，原有的集体保障功能削弱，家庭保障功能弱化，对于家庭服务等资源以及社会救助资源的运用也出现障碍，农村人力资源闲置，村委会、学校、卫生所、养老院等场所的社会化服务开发严重不足。农村社区的大量社会公共资源没有纳入社会救助的视野，致使社会救助措施往往停留于单纯的资金支持，无法与多元化、多样化的社会资源达到有效整合。

3、两种现存的政策倾向

当前，有关社会救助的两种政策倾向必须引起我们的关注：第一，过分强调扶贫对解困的功效，将只适合一部分人的政策扩大到全体贫困人口，并以经济政策来替代社会政策。社会救助作为帮助农村社会中无力自助的弱势群体满足其基本生活状况的社会保障政策，无疑是政府制定城乡共同发展战略的关键组成，但是，如果过分强调扶贫生产对解困的功效，忽视社会政策的作用，甚至以经济政策替代社会政策，其结果只能适得其反；第二，救灾救济等政策脱离能力扶助，单纯强调给予，从而使得救灾救济款物平均发放、随意发放等现象严重，甚至成为农村干部腐败的温床，同时，滋生了部分人群的依赖思想。四、中国农村社会救助政策的出路

1、农村社会救助体系的目标和主要参量

政策目的：在分散的小农经济条件下保障有地的贫困农民的基本生活，有效地遏制农业社会里农村社区内部和城乡之间生活差距加速扩大的趋势，真正核准救助对象，保持适度的救助水平，讲求资金投入效率，促进社会分配正义和发展正义。

政策方式：

政府对符合救助标准的贫困农民实行生活补贴制度，可在现有的特困户与困难户救济方式基础上加以完善。将五保户供养政策分解为特困五保老人定期定量补助政策与五保老人福利政策。

重建农村社区，对农村公共设施和社区自治组织进行规划、融资和排产，造就社区救助的公共资源和公共资产条件。

政策导向：

第一，用以支持集体付款的方式来救助个人，注重社区公共资产的积累。

第二，坚持倡导家庭保障，特别是家庭养老保障，在此基础上开展社区互助、形成社区共同意识、增进社区凝聚力。——稳定和开发社区的社会资本。

第三，强化对社区各类社会公共设施、医疗、教育服务等项目和公共空间的投资，积累社区的公共资产。——培育社区一定的自我保障能力。

第四，根据政策目标整合救灾救济、扶贫救助、贫困救济三类资源并进行重新配置。扶贫资金需要向着社区的医疗、教育、老人福利等公共设施、公共服务倾斜。其间也应包括以提供少量赠款的方式，帮助农民组织村社的医疗合作社、生产合作社等等自治组织。——增强政府为发育和整合农村社会救助资源进行规划、融资和治理的能力。

当前农村不宜采取类似城市最低生活保障线的方式，因为低保线统一性确定性强，而救助对象不确定性强，不容易对准救助目标。同时，对于农村社会救助对象来说，救助效率较高的不是资金，而是物资。社区救助的目标是解决本社区内部贫困居民的生活补助问题，以促进社区的和谐与发展。社会救助的资金来自政府尤其是中央政府，社区救助主要采取公共设施、公共服务的方式。

2、农村社会救助体系的基本原则

第一，政策提供方式上由分配型走向发展型。

农村社会救助体系执行这一原则，是为了培育一种解决眼下困难为了更好前进的发展机制。如前所述，在社会转型过渡的长周期中，需要寻找一种防止过渡现象定型化的生动的力量，它能推动正在形成的社会力量和各种组合关系持续不断地演进，而不是固定化和僵化。这种力量就是以保护与激励并举为特征的机制。如果说，以定时定量为特征的特困户与一般困难户的生活补贴制体现了保护的功能，那么，以救急为特征的救灾救助可能相对体现了推动农户尽快恢复生产的激励功能。两者的有机配置就是保护和激励双重功能的配置。搞好了可能作为一种弹性方式，有效地推动对贫困农户的能力补偿和能力建设。鉴于现行的五保供养政策难以核准救助对象，核定救助水平，将应予以激励的有劳动能力的鳏寡老人混同于必须保护的弱能与无能者，导致政策效率低下，因此，需要分解现行的五保户供养政策，对特困五保老人实行定期定量补助，对其他五保老人根据社区集体的意愿，通过社区公共设施实施救助或公共福利的方式予以照顾。

实施农村社区救助的前提，是社区的公共资源如医疗、教育、福利等公共设施得到较为充分发展，同时，建立社区自治组织，明确公共资源的社区产权，使公共资源资本化。社区救助就是合理地配置这些资源，提高社区内全体农户特别是贫困户的生活素质。越是贫困地区，其实越需要加强能够促进公共生活的各项公共建设。因为这类建设给予贫困人口的社会利益最大，最能保护和激励贫困人口通过加强社会组织性和推进公共生活的方式获得与其他人平等的社会地位。

农村社区救助是一种集体决定的救助，也是一种救助对象的核准机制。如前所述，在集体生活中最容易判别每个人的能力，判断谁应该受助。集体的公共意志完全可能将无劳动能力者、弱劳动能力者区分出来，不仅社区予以保护，还可以为政府实施的社会救助核准对象。对有劳动能力的贫困者包括五保户，在其具有劳动能力期间，社区可通过公共设施、公共服务施以援手，这也是一种激励机制。总之，激励有能者，保护弱能者，对能力不同的受助者区别对待，不采取不加分别的政策待遇，是实现社会救助政策效率的基本保证。

第二，政府资助从资金投入为主过渡到资产投入为主，形成村庄公共资产。

国家投入资源分为两类。一类是直接投入的社会救助资源，包括救灾救助和贫困救助资源。另一类是通过投资社区公共设施、公共服务形成的社区公共资源。例如对乡镇卫生院、社区卫生服务站、乡村小学、敬老院、五保村等的投资。扶贫资金中应该有一部分直接投入农村社区公共设施。

村社自有资源指的是家庭及其人际网络，村委会、党支部以及社区的各类自治组织，以及村委会办公场所、小学、公共电讯、卫生室、卫生站、卫生院、敬老院、老人村、戏台、公共仓库等设施。

两者并举的原则，是要求村社与政府机构同样作为农村社会救助的主体，履行村社的公共职能。譬如，运用村社中的一切可用资源，使各种社会资源和社会力量得到充分和有效的组合与发挥。要注意的是，这种社会救助与社区救助并行的农村社会救助体系需要逐步建立。建立初期，政府的导向作用十分重要。既要培育村社的公共资源，鼓励村社形成自有资源和公共资产，又要发挥政府对整体的社会救助体系进行规划、融资、安排、管理、监督等功能。为此，政府需要成立社会救助资源整合协调机构，推动相关的各类机构通力合作。

第三，从生活救济为主过渡到能力扶助为主。

目前，农村最大的社会现实问题就是农产品的收入低于成本，种粮越多越亏损，农民无法依赖农业而生存。中国自古就强调安居乐业，那么，农民的“业”究竟在哪里，靠什么能够使农民得到生存的保障？中国有着世界上最多的农业人口，不仅囿于农业本身求乐“业”没有出路，就连以工业化带动农村城镇化的国际社会的传统道路也未必对中国有效。因此，中国需要尝试适合自己国情的农村现代化之路。这条道路的方向如前所述，是促进城市人口和农村人口的融合而不是分裂，促进城乡一体化而不是二元化，推动城乡利益分配的公平化而不是畸形化。这三条可以作为衡量中国各项经济建设和社会建设的准星，当然，也是衡量农村社会救助体系设计思路的准星。

为朝向这个方向，农村社会救助体系承担着对后发者进行人力资本投入的一份责任。同时，为了扶助作为中国农村社会救助体系重要结构组成部分的社区救助，在重建社区公共设施，积累社区公共资产的进程中，政府和社会要对农村社区进行物质资本的投入。

人力资本和社会性的物质资本投入正是推动农村社会发展的重要基础工程。它同时也是农村走向现代化之路的基本保证。这些资本投入既是社会投入也是经济投入，它会改变农村社区决定社会生活的规则，会形成新的社会力量和社会组合，这种力量也许会将农村社区的公共资产与农村的自然资源结合起来，形成新的要求城市与农村进行资源交换的市场机制。由此，有可能走出一条发展新路。

3、政策体系设计——分区分类的结构化救助模型

一个有效的农村社会救助制度必须建立在对农村社会的不同分类和对农村社会中不同生活风险的分类的基础之上。我们根据农村社会发展进程的不同大致划分为A、B、C三种类型，这些类型分别具有不同的特征，拥有不同的村社资源，居民面对不同的生活风险，可根据各自的需求和资源条件选择不同的社会救助类型，实施不同的优先事项。

上表展示的是一个思维模型。说明不同类型的农村地区资源不同、面临的风险不同，因此选择的社会救助模式也不同。

A类地区由于靠天吃饭，地区差异明显，自然环境好、风调雨顺的地区，农业收入虽然偏低但较为稳定，也存在走向富裕乃至小康生活的机会；但对大多数以半寒冷、半干旱气候为主的中西部地区、山区和高原地区来说，自然条件差，自然灾害频繁，依靠主业的风险很大，所以面临的生活风险也最大，一旦遭遇天灾人祸，甚至生存也存在问题，只能依靠经济再分配（救济）来支撑生活。这类地区还有一个特点，尽管社区人均公共资源程度较低，由于传统的社区人际关系未被完全破坏，社区的凝聚力相对较强，农民有迫切愿望组织起来改善生活，所以，给点阳光就灿烂。通过投资社区公共资产的方式整体提升社区居民的生活水平，同时使贫困群体受惠，是实施社区救助的一条可探索之路。中国社科院社会政策研究中心在延安洛川旧县镇所做的农民医疗合作社及社区卫生服务的试点可证明此点。

对于B类地区，由于农业地位下降，朝向工商业发展多元产业，因此，工商业的发展状况直接影响到人们的生存状态，工商业与土地的依存度决定了生活状况。这个地区的农民尤其是青壮年农民，就业保障的重要性逐渐超过土地保障。工业社会的风险日益突出。因此，这类地区的社会救助类型需要更多地朝向工业社会，政府实施的社会救助包括特困户定期定量救助、以及医疗救助和教育援助需要规范化，同时，也要注意建设社区公共资产，发挥社区自行组织的救助作用。

C类地区由于失地，劳动人口的生活来源与城市趋同，风险也趋同。社会救助的类型应该与城市相同，即实行最低生活保障制度。要特别注意的是，做好失地补偿工作，将士地补偿金与城市的社会保险相衔接。

至于A类地区是否不断地向B类地区演化、B类地区不断地C类地区演化，这是另一个问题，即中国农村现代化的道路问题。不断演化论表现了对农村现代化只能走工业化、城市化道路的预测和判断，分道扬镳论即A类地区可能走出相对独立的现代化之路则是另一种预测和判断。持前一种观点的人可能视社区救助为落后模式，只有城市的规范化救助才是先进模式。持后一种观点的人即本文的观点，认为人类在21世纪通过对20世纪的反思，完全可能重建自己的社会生活规则，寻找一种资源消耗较低、社会参与较高、整体性更强、更突出人性和人情的社会救助和社会福利制度。在强化社区公共资产建设、社区自治组织建设基础上形成的社区救助制度，未来甚至有可能比政府制定的社会救助制度更加长命。4、具体建议

第一，收集和整理农村社区的基础数据，对农村社区按发展程度进行分类。

由于中国农村社会发展的不平衡，对于发达地区与不发达地区的收入分配调节和社会共济上还需要有综合的考虑，把处于不同城市化进程中的不同类型地区区分开来，使救助政策各有侧重[9].为此，可考虑收集和整理农村社区的基础数据并进行地区分类，检验是否可以划分为上述的A、B、C三类。此外，需要加强对农村基层社区贫困人口和低收入人口的基础性数据的统计工作，包括有无劳动能力、病残情况、家庭及社会援助情况等等。

第二，整合资源统筹用于全覆盖的农村贫困救济制度目标。

我国目前用于社会救助的资金政出多门。中央财政直接的投入的有医疗救助资金、救灾补助资金、转移支付中的五保户供养资金；各级地方政府投入的有五保户供养资金、农村敬老院资金、特困户补助资金、农村低保资金、临时性救济资金，还有世界银行和其他国际组织的投入的各种扶贫贷款。这些资金只有通过整体性的整合，才有可能减少浪费，发挥资金合理配置的效益。这就需要将各类资金按照其目的、用途、下拨程序、拨付方式等各项指标进行整理，而后逐项讨论整合的可能性。例如救灾资金与社会救助资金其实在执行中已经整合，但是极其不规范，需要研究规范化的方式和步骤。

第三，聘任专家进行社会救助政策评估，提高救助效率。

社会救助论文篇（2）

一、社会转型对社会救助工作的主要影响

社会救助是指公民在不能维持其最低生活水平时，由国家和社会按照法定标准向其提供满足最低生活需求的援助。它以所有特困公民为对象，以保障其基本生活为目的，通过给予现金、实物和提供服务等多种方式实施救助，主要由灾民救助、最低生活保障、社会互助等组成。社会救助是解决群众生活困难最古老的措施，也是现代社会保障体系中最基本的项目，它与社会保险、社会福利等一起，构成现代社会保障制度。社会保障可以暂时没有社会福利，甚至也可以暂时没有社会保险，但是，不能没有社会救助，古今中外概莫如此。

学界一般认为，我国社会转型是从1840年鸦片战争开始的，其中1840年到1949年为第一阶段，1949年到1978年为第二阶段，1978年至今为第三阶段，是快速转型期。社会转型既包括经济基础的变革，也包括上层建筑的调整，是社会、经济、政治和文化结构的整体变迁。当前我国社会转型主要表现为：一是在社会生产和生产力层次上，表现为经济增长方式由粗放型向集约型转变；二是在经济体制层次上，表现为由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变；三是在上层建筑层次上，表现为由高度集权的传统政治体制向民主政治体制转变；四是在思想文化层次上，表现为反映自然半自然经济和计划经济体制的精神文化向反映社会主义市场经济的现代精神文化转变。笔者认为，社会转型对社会救助工作的影响主要表现在：

（一）从伦理社会向法理社会转型产生的影响

我国社会转型的一个主要特点是，传统与现代共同存在，共同作用，尤为表现在建设法治社会进程中，传统思想观念仍然起重要作用。中华民族历来有扶贫济困、乐善好施的传统美德，对贫困者给予同情、关怀和支持。这是我们做好社会救助工作的社会基础和群众基础，在社会转型期应予发扬光大。改革开放破除了绝对平均主义的观念，社会成员对贫困问题的价值判断发生一些变化，部分人比以前更多地看到了导致贫困的个人责任，认为贫困是由贫困者的“思想保守”、“观念落后、“不思进取”和“过分依赖”等原因引起的，而忽视了引起贫困的社会因素。因此，在经济发展和平均收入水平提高以后，没有及时重视和协调好先富与共富的关系、效率和公平的关系，导致贫困问题比较突出。社会救助工作由于是对最为贫困的群体进行最为急迫、最为直接的救助，特别需要严密的法规。因此，在国际社会保障理论界，社会救助常常被称为“须经家庭经济情况调查的保障制度”。但是，我国社会救助工作法制建设严重滞后，不仅没有基本的《社会救助法》，而且也没有《赈灾法》，造成社会救助工作在实际工作中无法可依。如，灾情核报的随意性很大，有的地方为了多要救灾款而夸大灾情，有的地方为了出政绩报喜不报忧。随着民主政治的发展，社会救助对象的民主和法治意识会普遍增强，他们维护自身合法权益的意识也会增强。因此，急需加强社会救助工作的法规建设，在社会全面转型的背景下，妥善解决效率与公平、经济竞争与社会关照等社会问题。

（二）从计划经济向市场经济转型产生的影响

一是经济体制转化和产业结构调整，造成的下岗和失业问题突出。种种迹象表明，目前，我国进入1949年以来的第五次失业高峰期，虽然统计的城镇登记失业率只有3%--4%，但实际失业率在8%左右。随着下岗和失业并轨工作的加快，再就业中心将逐步撤消，过去在下岗职工中隐含的失业问题将完全显现，失业问题会更加突出。2002年我省城市低保对象111.45人中，传统“三无”救济对象为3.66万人，仅占3.28%；在职职工、下岗和失业人员为75.76万人，占68%。二是就业结构发生重大变化。1978年我国就业人口在一、二、三产业中就业的比例分别为70.5％、17.3％、12.2％，2000年则变为50.0％、22.5％、27.3％，二、三产业的就业人口开始超过第一产业。2000年在国有、集体经济部门以外就业的人员比重，已经达到全部城镇就业人口的54.9％，超过了在国有、集体部门就业的人数。就业结构的变化，造成单位社会保障功能降低，就业者陷入贫困的机会增加。三是收入差距扩大。不但单位内部劳动者的收入差距拉大，单位、行业和城乡之间收入差距也在扩大。据有关专家测算，我国居民收入的基尼系数已达到0.46，接近0.6的国际警戒线。1978年我国城乡居民收入差距为2.57倍，到2002年扩大到3.09倍。由于农民享受不到城镇居民的有关福利，实际收入差距应在5倍以上，这一比例大大超过世界各国，由此导致的贫困问题比较突出。

（三）社会政策转型产生的影响

一是改革开放后，我国的社会政策发生了很大变化，特别是在社会保障方面，不再追求高水平的社会保障模式，力图建立“低水平、广覆盖”的社会保障体系，将过去的国家福利和企业福利模式改为社会化的福利模式，在医疗、住房、教育和其他公共服务方面，不再由国家和企业承担全部责任，而是建立多方共同负责、多种机制共同作用的混合福利体系。尽管新的社会政策目标是要建立起适应社会主义市场经济的社会保障体系，但由于在新旧体制的转化中出现了一个制度空缺时期，未能及时地出台新的制度性框架，来防止社会转型过程中出现的失业下岗者和其他特殊困难者陷入贫困，造成社会救助目标弱化，救助平均水平降低，使其难以发挥较好的社会保护功能。二是有些政策难以适应实际工作需要。五保供养是随集体经济产生和发展的，长期以来，是作为以集体经济为基础的社会福利事业。目前，在集体经济十分薄弱、土地保障功能严重弱化的情况下，特别是农村税费改革后，五保供养工作遇到了前所未有的困难。因此，有必要对五保供养工作进行重新认识，不应再将其作为集体福利事业，而应属于农村社会救助的范畴。在此基础上，制定相应的救助政策。三是社会救助资金投入不足。近年来，我省国民经济呈现较大幅度增长趋势，但社会救助经费没有能够与国民经济的发展同步增长。如，我省开列的自然灾害救助经费从1995年到现在仍然是2000万元，与经济发展相比，实际上是呈下降趋势。当前，我省城市低保保障标准较低、保障面较窄的问题比较突出，其主要原因，也主要是由于保障资金投入不足造成的。四是社会支持系统的作用弱化。在计划经济条件下形成的社会救助优惠政策，如救灾粮、油、燃料、建材等物资，随着价格体制和流通体制的改革，能够安排的范围越来越小，价格也与市场价格相差无几。城市低保只能维持低保对象的基本生活，若要

解决低保对象在就医、住房、就业、子女上学等方面的困难，需要政府有关部门和社会各界的支持，制定相应的优惠政策。但由于一些部门出于自身利益考虑，不愿出台优惠政策，制定、落实优惠政策的难度较大。

（四）社会分层和社会流动产生的影响

一是社会利益群体与社会阶层进一步分化。改革前，在高度集中的计划经济体制和社会管理体制下，国家是唯一的利益主体，不存在其他形式的利益群体。改革以来，随着资源配置方式的转变，利益主体逐步多元化，个人、组织、群体独立的利益主体地位得到强化，还出现了一些新的利益群体，如私营企业主。过去以身份为依据的社会分层逐步被打破，工人、农民、干部、知识分子等阶层分化加快，他们中的部分人沦为贫困的可能性增大。二是人口流动速度加快。2002年全国有9000多万农村劳动力进城务工经商，我省为全国主要的跨省流动的流出地。由于人口流动存在着一定的盲目性和无序性，相应的法律保障和服务措施不健全，进城农民工成为社会的边缘群体，他们的合法权益容易受到侵害，极易沦为贫困群体。大量劳动力流出，对农业发展也产生一定的影响，给农村老年人的生活扶助和精神慰籍带来新的问题，社会救助任务进一步加重。

二、加强和完善我省社会救助工作对策

科学构筑我省社会救助体系，是解决转型期社会问题、维护社会稳定的迫切需要。这一体系应以自然灾害救助和城乡居民最低生活保障制度为主体，以社会互助为辅助，以临时救济为补充，以优惠政策相配套，以社区组织为依托，以维护和保障困难群众的基本生活权益为根本任务，坚持改革创新和社会化方向，不断提高社会救助水平。

（一）搭建一平台，发挥社区在社会救助工作的作用

随着我国社会转型，原来由国家和单位承担的相关社会功能逐步推到社区，社区的社会功能在迅速扩大。尽管近年来大力开展了社区建设工作，由社区组织来承担政府和单位的一些社会职能。但此项工作仍然处于初期发展阶段，社区掌握的社会资源还很有限，组织体系还不健全，从事社区工作人员的专业化程度还不够高，还不能完全承担起有关的社会职能。因此，要大力进行社区建设，重点突出社会救助的职能，积极建立社区化社会救助体系。目前要重点搞好社区服务组织体系建设，设立社区保障服务中心，为辖区居民提供社会保障事务服务；负责审核居民享受社会救助的资格；组织社区有劳动能力的救助对象参加义务劳动，消除其“等、靠、要”依赖思想；设立捐赠接收站，搞好社区经常性社会捐助活动，捐赠的物品优先在辖区内贫困群体中调剂，低保对象可以凭救助卡选用捐赠物品；积极支持志愿者组织参与社区服务。从而建立一个以人为本、讲礼仪、重情谊，相互关心爱护的和谐社区。

（二）搞好两个转变，重新认识转型期的社会救助工作

1、转变社会救助工作的价值取向。一是由恩赐观念向权利观念转变。传统社会救济含有明显的恩赐观念，救助者常常以观世音自居，受救助的群众往往感恩戴德，这种行为是与现代社会救助有着本质区别的。对于国家和社会来说，实施社会救助是其应负的由法律规定的社会责任，而不是自上而下的恩赐；对于公民来说，获得救助是其应享有的受法律保护的基本权利。随着人们思想观念的转变，法律意识的增强，要用具有现代意义的“社会救助”取代传统意义的“社会救济”，以转变传统的恩赐观念。二是以物为本观念向以人为本理念转变。长期以来，在人们的思想和行动上，社会救助工作的主要任务似乎就是分配款物，往往把争取上级的救助资金作为一项中心工作，一旦款物分配完毕，救助过程也就结束，使社会救助工作的重心转向了以物为本。随着经济全球化的发展，要从维护人权的角度认识社会救助工作，弘扬以人为本的现念，使救助对象的生存权、发展权得到应有保护。

2、转变社会救助工作的行为取向。长期以来，我国社会救助的行为取向突出表现为特殊主义，不是按照社会成员的实际困难程度进行救助，而是划分成若干群体，分不同对象实施救助，造成同属国家一员，而在救助待遇上却千差万别。如，由于城乡二元结构的存在，社会救助也存在严重的城乡差别。改革开放以前，由于城市居民社会福利较高，职工工作、生活都比较有保证，因此，社会救助的重心在农村。近年来，随着国企改革深化，城市下岗失业人员增加，贫困人口增多，城市社会救助工作日益受到重视，而农村社会救助工作则止步不前。再者，城市农民工是社会的边缘群体，城市、农村社会救助都没有把他们列入，属于被人遗忘的群体。因此，社会救助的行为取向要由特殊主义向普遍主义转变，不分种族、身份、职业等，在获得社会救助方面一律平等。

（三）构筑三个体系，促进社会救助工作的全面发展

1、积极推进依法行政，完善政策法规体系。依法行政是依法治国基本方略的重要组成部分，反映了政府运作方式的基本特征。近年来，城市低保的立法工作取得了重要突破，1999年国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，我省于2002年5月1日起实施《河南省〈城市居民最低生活保障条例〉实施办法》，使城市低保工作的法制化建设迈上了一个新台阶。但是，自然灾害救助、农村社会救助还没有相应的法规出台。为此，各级政府社会救助主管部门必须实施依法行政战略，一是要抓紧制订急需的地方性法规，及时修订不适宜的法规，搞好法规、政策之间的衔接；二是要严格依法办事，全面提高依法行政的水平；三是要积极推行政务公开，转变职能，改变管理方式，增强服务意识，提高办事效率；四是加强监督，确保法律、法规、规章和其他政策措施得到统一、公正、合理的实施。

2、科学运作，完善社会救助管理体系。①强化政府的主体地位。社会救助对象是社会最为贫困的群体，可以说，没有政府和社会的救助，他们就无法生存。因此，保障他们的基本生存权，是每一个政府义不容辞的责任。目前，政府在五保供养、农村特困户救助等方面的主体作用发挥不够。要强化政府在社会救助组织、管理、监督和财政投入等方面的主体作用，逐步形成政府投入为主、集体补助为辅、社会共同参与的救助机制。②探索建立科学的管理机制。可实行普遍性和专门性相统一的社会救助双层体系，将社会救助对象分为两个层次，一是救助对象为城乡所有贫困者，为因各种原因而陷入贫困者提供救助，以涉及面广为特征，具有普遍性特点；二是救助对象为已经完全丧失劳动能力、没有家庭收入和其他收入来源的人，以受益对象的专门性为特征，具有专门性特点。这样划分，既能对所有贫困者进行救助，又能对特困户进行重点救助。③建立起规范的社会救助款物管理机制。各级政府要建立社会救助基金，强化财政预算，加大财政投入，增强社会救助的资金保障能力；社会救助资金要实行专户管理，确保资金不被挤占、挪用、贪污等现象发生；在资金的发放上，引入民主决策机制，由群众代表评定困难户，提高资金发放的透明度，解决优亲厚友等问题的发生；进一步探索和完善低保金社会化发放途径，推广由银行、邮局等网点发放低保金的做法；搞好政府有关职能部门、社会舆论和新闻媒体对社会救助资金的监督。④加大社会救助工作的科技含量。建立比较完善的贫困指标监测和评估网络，运用现代技术手段，通过严格的家庭收入调查和计算，准确核实贫困家庭的经济状况和实际生活水平，制定科学的最低生活保障线和救助标准，为准确实施社会救助提供保障。建立灾害管理系统和救灾辅助决策支持系统，制定灾害评估、统计、紧急救援办法，探索灾情科学预报、评估、合理分配救灾款物的新途径，不断提高灾害救助的科学化管理水平。

3、建立有效的社会支持体系。对处于贫困之中的人员，单靠政府救助解决不了他们的所有困难，必须发动社会力量，开展社会帮扶活动，为他们提供必要的服务。政府在社会救助对象就业、职业培训、自谋职业等方面制定优惠政策；积极引导、鼓励慈善团体等非营利组织参与社会救助工作；组织、提倡开展多种形式的帮扶解困活动，如社区救助服务、志愿者活动、扶贫济困送温暖活动等。发动社会力量，搞好救助对象在医疗、教育、住房、司法援助等方面的专项救助。在教育方面，通过减免学杂费、奖学金、教育贷款和勤工俭学等方式，解决贫困家庭学生的上学问题；在医疗方面，建立起专门服务于贫困群众的医疗补助、费用减免制度，确定医疗救助定点医院，确保他们能够获得最基本的医疗服务；在住房方面，要通过实施“安居工程”，为贫困群众提供廉价住房，廉租住房，使其居有住所；在司法救助方面，认真落实《河南省法律援助条例》，为贫困群众提供法律服务并免收、减收费用，切实维护其合法权益。通过社会各方面的支持，筑起一道牢固的社会安全网。

参考文献：

1、多吉才让：《新时期中国社会保障体制改革的理论与实践》，中共中央党校出版社1995年版

2、多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版

3、民政部：《中国城市反贫困论坛主题报告--中国的城市贫困与最低生活保障》，北京，2002年12月

社会救助论文篇（3）

一、中国农村社会救助领域中的主要措施

在中国农村社会救助领域，现行的主要政策措施有五保供养、特困户救济、临时救济、灾害救助、最低生活保障和扶贫政策等。下面分述之。

1、五保供养制度

对农村“三无”人员实行五保供养，是我国农村长期实施的一项基本的社会政策。

1953年，中央人民政府内务部制定了《农村灾荒救济粮款发放使用办法》，把无劳动能力，无依无靠的孤老残幼，定为一等救济户。1956年的《高级农业生产合作社示范章程》规定，对生活没有依靠的老弱孤寡残疾社员，给予保吃、保穿、保烧，年幼的保证受到教育和年老的保证死后安葬，简称“五保”，享受五保的农户便统称“五保户”。1978年，在研究五保工作立法时，又把五保条件进一步修改成无法定扶养义务人，无劳动能力，无生活来源的老年人、残疾人和未成年人，形成了“三无人员”的完整概念。1994年，国务院《农村五保供养工作条例》，民政部了《敬老院管理暂行办法》，正式通过法规的形式对五保供养的性质、对象、内容、形式等做出了明确规定，并进一步加强了农村敬老院的建设。五保供养的资源在农村经济体制改革之前，来自村级集体经济，分田到户后部分来自五保户田亩的代耕收入，部分来自乡村的公共事业收费[3].2003年农村税费改革以来，五保供养经费转变为政府开支。由各级财政在对乡、村的转移支付资金中提取。

目前，我国农村五保户供养对象共有255万人。其中，集中供养的者约69万人，分散供养者约有189万人。

2、特困户定期定量救济政策

如何解决农村贫困人口的生活问题，是改革开放以来民政部锲而不舍地探索的一个重要问题。起初的思考是普遍推行农村低保制度，并从1994年开始试点探索。但是几年试点下来，完全依靠地方政府的财力在全国范围内推行最低生活保障制度显然不可能，

在国情国力的限制下，需要调整政策，确定新的救助办法。2003年初，民政部通过对农村困难群体的调查研究[4]，制定了对生活极度困难，自救能力很差的农村特困户的救济办法。主要做法是对不救不活的农村特困户发放《农村特困户救助证》，实行定期定量救济。以农村救济工作制度化、规范化做法避免农村社会救济的随意性、临时性，切实保障好农村最困难的特困群体的基本生活。

3、临时救济措施

临时救济的主要对象是不符合五保供养条件和农村特困户救济标准，生活水平略高于特困户的一般贫困户，其生活水平处于最低生活保障的边缘地带，一旦受到饥荒、疾病、意外伤害等影响，就很容易陷入贫困境地。这些人有劳动能力或生活来源，或有法定抚养人，但由于遭受到重大疾病等意外情况的困扰，也可能陷入到生活困境，对于这部分人，一些地区的地方政府目前采取了临时救济的方式。临时救济一般都采取不定期的多种多样的扶贫帮困措施，如年节来临时给予生活补助，或不定期地给予生活物品救助的方式等。救济经费一般由当地政府财政列支，辅之以社会互助的方式，如辽宁通过扶贫帮困手拉手结对子，建立扶贫超市等形式，取得了一定的效果。这种临时救济的形式也是我国传统的扶危助困意识的最好体现。

4、灾害救助制度

灾害救助对象是突然遭受灾害侵袭的农户。早在1950年代初期，党中央、国务院就提出了“生产自救，节约度荒，群众互助，以工代赈，并辅之以必要的救济”的救灾方针；到时期，又提出要“依靠群众，依靠集体，生产自救为主，辅之以国家必要的救济”。1983年，救灾工作思路又充实为“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”强调群众自救与国家救济相结合。90年代初，为探索救灾管理机制，民政部提出了救灾工作分级管理，救灾资金分级负担的理念。目前，正在积极协调出台《国家自然灾害救助应急预案》，明确救灾工作的四级响应规程。救灾资金每年由中央安排特大自然灾害补助费，地方予以配合投入的资金每年在20-40亿元左右，救济灾民的总数每年至少在5000万以上。保障灾民灾后有饭吃、有水喝、有衣穿、有病能医，有房能住，仅每年恢复因灾倒塌的房屋就高达100-300万间。

5、最低生活保障制度

1994年以来，为了解决农村困难群众生活问题，民政部门进行了建立农村最低生活保障制度的试点探索。目前，这一制度涉及全国27个省的2037个县、市、区，有6个省（市）建立了城乡一体的低保制度，被纳入对象的人数为407万人，但在各地极不平衡，有的县才几十个人，有名无实，有的县标准很低，每年仅有百元左右，还不能保障按时发放，有的地区低保制度已经出现了逐步萎缩的趋势。2003年4月，民政部要求中西部没有条件的地方不再实行最低生活保障制度，只在沿海发达地区和大城市郊区继续实行这一制度。北京、上海、天津和浙江、广东、江苏、辽宁决定继续推行农村最低生活保障制度，并且尽快做到应保尽保；山东决定在本省东部地区农村继续实行最低生活保障制度。而福建省则决定从2004年起在全省全面建立农村居民最低生活保障制度，并且省级财政每年投入农村低保资金4亿元，为这项制度的开展提供了强大的财政保障。

6、扶贫政策

我国从80年代开始实施大规模的扶贫攻坚计划（简称八七扶贫计划）。起初只侧重生产性扶贫，忽视了其他方面，90年代后，扶贫政策调整为全方位的扶贫。扶贫即注重提高贫困人口生产自救能力与给予贫困人口最低生活保障的救济，两类政策是并行不悖还是扶贫替代救济，是有争论的。以造血为目标的扶贫政策显然有巨大效应，据统计，贫困人口从2.5亿人下降到现在的3000多万人就是证明。但是，扶贫不能替代救济政策也是显而易见的，对于农村五保户和因病因残丧失劳动力、鳏寡孤独、因灾害等造成家庭生活常年困难的特困人口，只能采取救济政策。

7、其他救政策

首先是农村医疗救助政策。自2003年始，在中央财政每年投入3亿元资金用于对中西部地区的农村医疗救助支持，这项政策已经在一些地区产生了积极的效果。其次是教育救助政策。政府鼓励各类社会团体、基金会资助农村的贫困生。如希望工程、春蕾计划等公益筹款的教育救助项目都有不错的扶持效果。第三，一些地区如浙江、宁夏等地的政府致力于探索城乡一体的社会救助体系，对农村的救济工作做出了一些新的部署，虽然属于地方政策，不过，却代表着统筹城乡发展的新的政策取向。

以上各项政策在不同时期不同程度上都发挥了各自的功用，但是由于各项政策出发点、目标、标准都有很大差别，并没有合成为一个完整统一的社会救助政策，各项制度在面对贫困这一课题时既有重叠交叉，也有覆盖不全，导致资源浪费，政策效果不明显，不应保而保，应保却未保的现象时有发生，迫切需要整合政策，构筑中国农村社会救助政策的总体性框架。

二、现行农村社会救助领域的主要问题

1.传统五保制度不敷需要，救助资金严重不足，救助范围窄，水平低

面对农村的贫困问题，传统的农村五保救济制度已经远远不能适应形势的需要。仍然以五保制度解决农村贫困救助问题，至少有三大矛盾：一是救济范围太窄。根据民政部2003年全国特困户的大规模调查，我国农村特困户人口已经高达2000余万人，而五保供养对象仅有255万人。二是救济经费不足。五保供养的资源来源在税费改革之前主要来自村社农民互助，而不是政府的公共财政，税费改革之后，尽管经费来源从村社转向财政，不过，鉴于人数统计和人均标准的等信息收集和传递等问题，财政拨款的总额已经不足，再加上五保拨款采取加入中央财政对乡村总体转移支付额打捆下拨，常常在执行中被各种名目所侵占，发到五保户手上就所剩无几[5].三是集中供养与分散供养出现矛盾。集中供养与分散供养是两种不同的五保户供养方式，区别在于五保对象进农村敬老院还是在家生活。由于集中供养的标准远高于分散供养——据江西调查[6]，大约高出1-2倍，以至于按分散供养标准拨付的五保经费不合理地集中到敬老院中的五保户，分散供养的人均资金被摊薄。

2、救助对象难以对准最需救助人群，扶贫政策未摆脱“救富”倾向

近10年来，中国在国际社会的帮助下，集中财力针对贫困地区开展的大规模扶贫项目，的确提高了贫困地区发展的潜力，使我国贫困人口数量有所降低，但在同时，这种针对地区的大规模帮扶政策也导致了一些问题，一是扶贫资金投入量很大，但是扶贫效率不高。资源投入与效益产出不对称，据统计，全国每年用于扶贫投资的总额高达200—300亿元，其中扶贫贷款占45%，中央及地方财政扶贫占41%，其他各种捐款及外资等占14%.1986年开始强调以开放性扶贫取代生活救济性扶贫后，很多扶贫计划着眼于建设项目，贫困户未能直接受惠，贫困人口的教育素质、民主法治能力等也未能得到有效改善。二是扶贫项目由于惯性使然以及权力控制等因素的作用，在很大程度上没有摆脱“救富”倾向，扶贫方面的大量投入未能有效地缓解农村贫困户的生活。一些建设投资项目由于设计上的原因或者在基层出现了政策走形，相应的资源仍掌握在小部分基层的相对强势团体中，难以真正用于处于社会最底层的贫困农民，部分情况下并没有达到缩小贫富差距的目的，这使人们对扶贫工程在某些程度上存有疑问，甚至影响了政府形象，破坏了群众对政府的信任。

目前，政府尽管开始注重在全方位扶贫上下工夫，但是由于缺乏与救济性扶贫政策的整合，致使一方面，对农村扶贫的固定投入并没有带来解困目标的稳定实现，相反，又出现了贫困反弹的势头。另一方面，实施传统的给予性救济的同时，人们往往忽略了同时采用现代扶贫救助这一积极的工作思路。

3、农村社会救济量大面广，资金严重不足，筹资方式混乱

据统计，我国目前农村接受各种定期救济（包括最低生活保障和特困救济）的人数约有1160多万人，接受各种定期救济的农户（包括困难户、五保户等）约有632.7万户，农村中接受临时救济的有2009多万人次，而实际需要救助的人数还远不止此。目前，中央直接的投入仅有救灾补助资金，包括倒房重建、口粮救济、紧急转移安置以及衣被和治病补助在内的救灾资金预算远远满足不了实际需要。各种扶贫贷款、中央和地方财政投入，以及世界银行和其他国际组织的农村发展战略也把重点放在加大对农村水利、交通基础设施的建设，增加教育投入、卫生投入上。但是一些地区的地方政府申请到的扶贫资金并没有落实到预定的目标上，贫困家庭未能从扶贫贷款中得到好处。显然需要为了同一个目标的资源整合。

长期以来，由于农村社会救济资金不足、来源有限，而救灾款相对资金充足、来源渠道通畅，因此，向上级多报灾情人数、争取更多的救灾款拨付，成为大部分地区筹措农村社会救济资金的主要方式。其实，救灾与扶贫常常可以统一起来。在灾情面前，没有任何储蓄的特困户、贫困户最需要救助。救灾资金既可以用于农村灾后的应急救助，也应该用于灾后较长一段时间的社会救济工作。但是，由于资金的来源渠道不同，救灾制度规定打酱油的钱不可以打醋，救灾的资金不能挪作它用。这导致争取救济资金的良好愿望与虚报受灾面积和人数的错误手段相结合。在错误手段下，良好的愿望被扭曲，利用每年的报灾时机任意套取救灾款补救济缺口的现象在各地时有发生，以筹措特困救济和临时救济资金为名的灾情报送甚至成了一些人大搞腐败、贪污救灾款的防空洞。这种现象正在悄悄地定型化，成为扭曲救灾政策的一种潜机制。

打破这种潜机制，需要研究农村的社会救助体系的基本框架，研究该体系中救灾政策与救济政策的相关性，找到整合这两项政策的方法。

4、救助政策冲突及重复覆盖状况的存在

如特困户与五保户政策之间存在覆盖现象。两种政策之间不同在于保障对象的甄别标准不同。特困户救济对象，是年收入低于627元以下的贫困农民。五保政策的对象标准没有收入界限，是依照无法定抚养人，无劳动能力和无生活来源这三个条件界定的。而在农村个体经济恢复之后，由于鳏寡者都分有土地，有生活来源，个体劳动也不像集体劳动那样可通过比较评估劳动能力的有无和大小，因此甄别五保户的后两个条件都被模糊化为鳏寡老人的年龄指标。即到了一定年龄就可视为丧失劳动能力，缺乏生活来源。一般来说，我国农村的鳏寡老人享受五保待遇的年龄被确定为男性60岁，女性55岁甚至50岁。

其次是保障水平的标准不同。特困户的保障目前由各地实行定期定量救济，救济水平只能保障最低生活。而1994年颁发的五保供养工作条例第十条规定：“五保供养的实际标准，不应低于当地村民的一般生活水平。”由于五保对象多是孤老残幼单独生活，各方面消费较高，所需要的供养费用较多。在经济条件比较好的地区，五保对象的供养水平不应低于人均收入的三分之二。在贫困地区和灾区也要切实保障五保户的基本生活。

第三是保障资源的来源不同。在农村集体经济时代，土地共有，五保户与特困户保障都由集体根据土地的收成采用一定的分配方式解决。农村经济改革实行分田到户以来，直至税费改革之前，五保户保障作为村社的社会传统采取了村民互助、人人缴费的方式，并且以政府文件的方式被固定下来，即乡村两级从公共提留和统筹金中解决五保供养费，而特困户的保障却没有村社来源，必须由政府出资保障。

以上的三个区别体现了两类不同的社会保障政策思路和政策目标。

特困户救济政策以收入水平划界，救济定时定量，已经覆盖全国，是以保障农村居民基本生存权利为目标，除定量的标准制定方法尚未统一，救济经费还受到限制外，可以说已经具备了最低生活保障制度的雏形，属于现代社会救助政策。

以年龄界限作为鳏寡老人享有某种社会保障待遇的标准，是一种典型的老人福利的传统政策。它以鳏寡老人这一特殊人群为目标，排斥非鳏寡老人，不到年龄不能享受；它追求相对较高的经济目标——根据条例规定五保老人的待遇要达到一般收入标准甚至中上标准。只是，由于实际操作中五保供养经费严重不足，导致福利政策变形，演成福利加救助的社会政策。不过，谁享受福利，谁得到救助，并非政策目标的设计而由机制扭曲所造成。

据广西民政厅有关干部调查和估计，目前有30%左右的农村五保户有劳动能力，15-17%的五保户既丧失劳动能力、又丧失生活能力，居于两类之间的，是丧失劳动能力、但没有丧失生活能力的五保户，估计占到53-55%.对于劳动能力处于高端、中端、低端的五保户统统采取同等标准、一律扶助的政策，自然会出现高端者获得中等或者中上生活水平，低端者连最低生活都难以维持，中端者可维持下等生活水平。并且，有的地方还出现“政策搭车”现象，把特困户、困难户等都挤到五保户中来，有的只因为是“双女户”也给予救助。尽管由于农村税费改革给五保供养制度带来较大的冲击，但相比于特困户救济制度，其政策更为宽松，资金相对充足，而作为不救不活的、生活更为贫困的特困户救济情况却相差很多。

5、农村社会的公共生活遭到破坏

公共生活是构成一个社区生存环境的重要因素。人类发展史证明，生产力越不发达，公共生活对于维护社区安全的效用就越大。中国农村分田到户之后，尽管农民的个人收入有所提高，但是，由于缺少了集体的保护，缺少了由集体支撑的公益资源和公共生活，农民被投入到巨大的不安全当中。许多农村公共设施如乡村小学、敬老院、乡镇卫生院等陈旧破败，村卫生室私人化，村社的互助传统受到忽视，人际关系恶化，这些都导致农村社区的社会公共生活并没有随收入的提高而改善，而是明显地下降了。农村社区的生存环境恶化，受损失最大者是贫困农民。

三、现行社会救助政策的难点与分析

1、农村社会救助政策定位的困难

首先，农村社会救助政策不能仅仅满足于社会静态的生存需要，政策设定必须不断满足发展中的动态需求。但是，目前农村社会救助政策的固定性与社会变动性的背景发生矛盾，传统的分配型政策不适应发展中的农村社区的社会救助需求，为此，政策必须变化，要按照发展的特点对之分区分类，选择发展型政策来适应发展型的背景。其次，政策定位的困难在于要认清社会救助只是再分配手段还是同时兼有激励和促进发展的功能。我们认为，社会救助必须要适应再分配手段和最低生活保障双重功能。必须考虑到医疗、居住、教育等方面的救助需求，逐渐扩大救助项目的支出保障范围，结合社区投资和经济手段进行操作。

社会保障制度作为工业社会的产物，以保障市场体制下人的生存权和生活权为目的，以集体抵御风险、尽可能覆盖全社会的方式为手段，属于社会组织化程度很高的一种社会制度。而农业社会风险与工业社会完全不同，社会组织化程度很低，只能靠天吃饭，谈不上有组织地抵御社会风险。迄今为止，国际上还没有哪个国家完整地提出过农村社会保障的命题。

中国却必须提出这个命题。这是因为：在中国，农村人口占主要比重的格局将会维持相当长的一个历史时期，城乡二元结构的基本制度矛盾也不会在短时期内完全解决。在从农业社会向着工业社会过渡的长周期中，需要寻找一种力量，防止过渡现象的定型化，推动新形成的社会力量和各种组合关系持续不断地演进，而不是固定化和僵化。这种力量应该成为贯穿在中国各项社会政策之中的灵魂。换言之，促进城市人口和农村人口的融合而不是分裂，促进城乡一体化而不是二元化，推动城乡利益分配的公平化而不是畸形化，这才是中国社会政策之魂。

以这个观点研究和设计中国农村的社会救助制度，既要明了社会救助的对象是农业社会里分散经营的贫困农民而不是工业社会的贫民，懂得保障贫苦农民的利益就是维护工业社会的稳定和进步，又要认识到对农民的社会救助不单纯出于社会责任和社会公德而是对后发者进行人力资本投入，力求尽快提升农民的经济地位和社会地位。

2、农村社会救助政策设计中的困难

农村社会救助政策的设计难题，在于如何以较高的制度效率保障农业社会在分散经营条件下的贫困农民的生活。这是因为：

第一，传统政策按人群而不是按功能划分，按功能划分要重建概念，重组制度。救济与扶贫结合是制度效率较高的工作思路。尽管理论逻辑很清晰，一遇到农业社会不可控制的自然条件的约束，实际的逻辑却很难清晰。农民虽然有土地作为生产资料，但是受自然条件、环境、气候、灾害等因素影响会导致年收成不稳定，特别是一部分居住在自然条件恶劣地区的群众，由于缺乏基本的生存与发展的自然条件，暂时的收入提升并不可能彻底摆脱贫困的命运。

第二，核准对象是实施任何救济的首要要件，但是，在农村，划定救助对象的难度很大，这给农村社会救助政策的有效实施带来不小的困难。由于农村资产积累和生活消费的特殊性，实际上很难用一个确定的基准线予以准确地度量，保障的水平很难确定。曾有研究提出了不同的贫困识别方法，如运用参与式贫富排序方法识别农村低保对象[7]，也有的根据有无劳动能力、收入以及遭受灾害等情况把贫困户按照程度分为相应的类别[8]，还有的研究提出农村社会救助制度不能仅仅简单地包括食物和生计安全，还必须考虑到与之相关的居住、教育、社会服务等需求。社会救助的方面越广、范围越大，搭便车的机遇越多，划定救济对象的难度往往也越大。

第三，地区发展不平衡性与救助制度多样性如何有效整合的问题。农村土地承包以后，随着观念的变迁和大量青壮年劳力外出务工，原有的集体保障功能削弱，家庭保障功能弱化，对于家庭服务等资源以及社会救助资源的运用也出现障碍，农村人力资源闲置，村委会、学校、卫生所、养老院等场所的社会化服务开发严重不足。农村社区的大量社会公共资源没有纳入社会救助的视野，致使社会救助措施往往停留于单纯的资金支持，无法与多元化、多样化的社会资源达到有效整合。

3、两种现存的政策倾向

当前，有关社会救助的两种政策倾向必须引起我们的关注：第一，过分强调扶贫对解困的功效，将只适合一部分人的政策扩大到全体贫困人口，并以经济政策来替代社会政策。社会救助作为帮助农村社会中无力自助的弱势群体满足其基本生活状况的社会保障政策，无疑是政府制定城乡共同发展战略的关键组成，但是，如果过分强调扶贫生产对解困的功效，忽视社会政策的作用，甚至以经济政策替代社会政策，其结果只能适得其反；第二，救灾救济等政策脱离能力扶助，单纯强调给予，从而使得救灾救济款物平均发放、随意发放等现象严重，甚至成为农村干部腐败的温床，同时，滋生了部分人群的依赖思想。

四、中国农村社会救助政策的出路

1、农村社会救助体系的目标和主要参量

政策目的：在分散的小农经济条件下保障有地的贫困农民的基本生活，有效地遏制农业社会里农村社区内部和城乡之间生活差距加速扩大的趋势，真正核准救助对象，保持适度的救助水平，讲求资金投入效率，促进社会分配正义和发展正义。

政策方式：

政府对符合救助标准的贫困农民实行生活补贴制度，可在现有的特困户与困难户救济方式基础上加以完善。将五保户供养政策分解为特困五保老人定期定量补助政策与五保老人福利政策。

重建农村社区，对农村公共设施和社区自治组织进行规划、融资和排产，造就社区救助的公共资源和公共资产条件。

政策导向：

第一，用以支持集体付款的方式来救助个人，注重社区公共资产的积累。

第二，坚持倡导家庭保障，特别是家庭养老保障，在此基础上开展社区互助、形成社区共同意识、增进社区凝聚力。——稳定和开发社区的社会资本。

第三，强化对社区各类社会公共设施、医疗、教育服务等项目和公共空间的投资，积累社区的公共资产。——培育社区一定的自我保障能力。

第四，根据政策目标整合救灾救济、扶贫救助、贫困救济三类资源并进行重新配置。扶贫资金需要向着社区的医疗、教育、老人福利等公共设施、公共服务倾斜。其间也应包括以提供少量赠款的方式，帮助农民组织村社的医疗合作社、生产合作社等等自治组织。——增强政府为发育和整合农村社会救助资源进行规划、融资和治理的能力。

当前农村不宜采取类似城市最低生活保障线的方式，因为低保线统一性确定性强，而救助对象不确定性强，不容易对准救助目标。同时，对于农村社会救助对象来说，救助效率较高的不是资金，而是物资。社区救助的目标是解决本社区内部贫困居民的生活补助问题，以促进社区的和谐与发展。社会救助的资金来自政府尤其是中央政府，社区救助主要采取公共设施、公共服务的方式。

2、农村社会救助体系的基本原则

第一，政策提供方式上由分配型走向发展型。

农村社会救助体系执行这一原则，是为了培育一种解决眼下困难为了更好前进的发展机制。如前所述，在社会转型过渡的长周期中，需要寻找一种防止过渡现象定型化的生动的力量，它能推动正在形成的社会力量和各种组合关系持续不断地演进，而不是固定化和僵化。这种力量就是以保护与激励并举为特征的机制。如果说，以定时定量为特征的特困户与一般困难户的生活补贴制体现了保护的功能，那么，以救急为特征的救灾救助可能相对体现了推动农户尽快恢复生产的激励功能。两者的有机配置就是保护和激励双重功能的配置。搞好了可能作为一种弹性方式，有效地推动对贫困农户的能力补偿和能力建设。鉴于现行的五保供养政策难以核准救助对象，核定救助水平，将应予以激励的有劳动能力的鳏寡老人混同于必须保护的弱能与无能者，导致政策效率低下，因此，需要分解现行的五保户供养政策，对特困五保老人实行定期定量补助，对其他五保老人根据社区集体的意愿，通过社区公共设施实施救助或公共福利的方式予以照顾。

实施农村社区救助的前提，是社区的公共资源如医疗、教育、福利等公共设施得到较为充分发展，同时，建立社区自治组织，明确公共资源的社区产权，使公共资源资本化。社区救助就是合理地配置这些资源，提高社区内全体农户特别是贫困户的生活素质。越是贫困地区，其实越需要加强能够促进公共生活的各项公共建设。因为这类建设给予贫困人口的社会利益最大，最能保护和激励贫困人口通过加强社会组织性和推进公共生活的方式获得与其他人平等的社会地位。

农村社区救助是一种集体决定的救助，也是一种救助对象的核准机制。如前所述，在集体生活中最容易判别每个人的能力，判断谁应该受助。集体的公共意志完全可能将无劳动能力者、弱劳动能力者区分出来，不仅社区予以保护，还可以为政府实施的社会救助核准对象。对有劳动能力的贫困者包括五保户，在其具有劳动能力期间，社区可通过公共设施、公共服务施以援手，这也是一种激励机制。总之，激励有能者，保护弱能者，对能力不同的受助者区别对待，不采取不加分别的政策待遇，是实现社会救助政策效率的基本保证。

第二，政府资助从资金投入为主过渡到资产投入为主，形成村庄公共资产。

国家投入资源分为两类。一类是直接投入的社会救助资源，包括救灾救助和贫困救助资源。另一类是通过投资社区公共设施、公共服务形成的社区公共资源。例如对乡镇卫生院、社区卫生服务站、乡村小学、敬老院、五保村等的投资。扶贫资金中应该有一部分直接投入农村社区公共设施。

村社自有资源指的是家庭及其人际网络，村委会、党支部以及社区的各类自治组织，以及村委会办公场所、小学、公共电讯、卫生室、卫生站、卫生院、敬老院、老人村、戏台、公共仓库等设施。

两者并举的原则，是要求村社与政府机构同样作为农村社会救助的主体，履行村社的公共职能。譬如，运用村社中的一切可用资源，使各种社会资源和社会力量得到充分和有效的组合与发挥。要注意的是，这种社会救助与社区救助并行的农村社会救助体系需要逐步建立。建立初期，政府的导向作用十分重要。既要培育村社的公共资源，鼓励村社形成自有资源和公共资产，又要发挥政府对整体的社会救助体系进行规划、融资、安排、管理、监督等功能。为此，政府需要成立社会救助资源整合协调机构，推动相关的各类机构通力合作。

第三，从生活救济为主过渡到能力扶助为主。

目前，农村最大的社会现实问题就是农产品的收入低于成本，种粮越多越亏损，农民无法依赖农业而生存。中国自古就强调安居乐业，那么，农民的“业”究竟在哪里，靠什么能够使农民得到生存的保障？中国有着世界上最多的农业人口，不仅囿于农业本身求乐“业”没有出路，就连以工业化带动农村城镇化的国际社会的传统道路也未必对中国有效。因此，中国需要尝试适合自己国情的农村现代化之路。这条道路的方向如前所述，是促进城市人口和农村人口的融合而不是分裂，促进城乡一体化而不是二元化，推动城乡利益分配的公平化而不是畸形化。这三条可以作为衡量中国各项经济建设和社会建设的准星，当然，也是衡量农村社会救助体系设计思路的准星。

为朝向这个方向，农村社会救助体系承担着对后发者进行人力资本投入的一份责任。同时，为了扶助作为中国农村社会救助体系重要结构组成部分的社区救助，在重建社区公共设施，积累社区公共资产的进程中，政府和社会要对农村社区进行物质资本的投入。

人力资本和社会性的物质资本投入正是推动农村社会发展的重要基础工程。它同时也是农村走向现代化之路的基本保证。这些资本投入既是社会投入也是经济投入，它会改变农村社区决定社会生活的规则，会形成新的社会力量和社会组合，这种力量也许会将农村社区的公共资产与农村的自然资源结合起来，形成新的要求城市与农村进行资源交换的市场机制。由此，有可能走出一条发展新路。

3、政策体系设计——分区分类的结构化救助模型

一个有效的农村社会救助制度必须建立在对农村社会的不同分类和对农村社会中不同生活风险的分类的基础之上。我们根据农村社会发展进程的不同大致划分为A、B、C三种类型，这些类型分别具有不同的特征，拥有不同的村社资源，居民面对不同的生活风险，可根据各自的需求和资源条件选择不同的社会救助类型，实施不同的优先事项。

上表展示的是一个思维模型。说明不同类型的农村地区资源不同、面临的风险不同，因此选择的社会救助模式也不同。

A类地区由于靠天吃饭，地区差异明显，自然环境好、风调雨顺的地区，农业收入虽然偏低但较为稳定，也存在走向富裕乃至小康生活的机会；但对大多数以半寒冷、半干旱气候为主的中西部地区、山区和高原地区来说，自然条件差，自然灾害频繁，依靠主业的风险很大，所以面临的生活风险也最大，一旦遭遇天灾人祸，甚至生存也存在问题，只能依靠经济再分配（救济）来支撑生活。这类地区还有一个特点，尽管社区人均公共资源程度较低，由于传统的社区人际关系未被完全破坏，社区的凝聚力相对较强，农民有迫切愿望组织起来改善生活，所以，给点阳光就灿烂。通过投资社区公共资产的方式整体提升社区居民的生活水平，同时使贫困群体受惠，是实施社区救助的一条可探索之路。中国社科院社会政策研究中心在延安洛川旧县镇所做的农民医疗合作社及社区卫生服务的试点可证明此点。

对于B类地区，由于农业地位下降，朝向工商业发展多元产业，因此，工商业的发展状况直接影响到人们的生存状态，工商业与土地的依存度决定了生活状况。这个地区的农民尤其是青壮年农民，就业保障的重要性逐渐超过土地保障。工业社会的风险日益突出。因此，这类地区的社会救助类型需要更多地朝向工业社会，政府实施的社会救助包括特困户定期定量救助、以及医疗救助和教育援助需要规范化，同时，也要注意建设社区公共资产，发挥社区自行组织的救助作用。

C类地区由于失地，劳动人口的生活来源与城市趋同，风险也趋同。社会救助的类型应该与城市相同，即实行最低生活保障制度。要特别注意的是，做好失地补偿工作，将士地补偿金与城市的社会保险相衔接。

至于A类地区是否不断地向B类地区演化、B类地区不断地C类地区演化，这是另一个问题，即中国农村现代化的道路问题。不断演化论表现了对农村现代化只能走工业化、城市化道路的预测和判断，分道扬镳论即A类地区可能走出相对独立的现代化之路则是另一种预测和判断。持前一种观点的人可能视社区救助为落后模式，只有城市的规范化救助才是先进模式。持后一种观点的人即本文的观点，认为人类在21世纪通过对20世纪的反思，完全可能重建自己的社会生活规则，寻找一种资源消耗较低、社会参与较高、整体性更强、更突出人性和人情的社会救助和社会福利制度。在强化社区公共资产建设、社区自治组织建设基础上形成的社区救助制度，未来甚至有可能比政府制定的社会救助制度更加长命。

4、具体建议

第一，收集和整理农村社区的基础数据，对农村社区按发展程度进行分类。

由于中国农村社会发展的不平衡，对于发达地区与不发达地区的收入分配调节和社会共济上还需要有综合的考虑，把处于不同城市化进程中的不同类型地区区分开来，使救助政策各有侧重[9].为此，可考虑收集和整理农村社区的基础数据并进行地区分类，检验是否可以划分为上述的A、B、C三类。此外，需要加强对农村基层社区贫困人口和低收入人口的基础性数据的统计工作，包括有无劳动能力、病残情况、家庭及社会援助情况等等。

第二，整合资源统筹用于全覆盖的农村贫困救济制度目标。

我国目前用于社会救助的资金政出多门。中央财政直接的投入的有医疗救助资金、救灾补助资金、转移支付中的五保户供养资金；各级地方政府投入的有五保户供养资金、农村敬老院资金、特困户补助资金、农村低保资金、临时性救济资金，还有世界银行和其他国际组织的投入的各种扶贫贷款。这些资金只有通过整体性的整合，才有可能减少浪费，发挥资金合理配置的效益。这就需要将各类资金按照其目的、用途、下拨程序、拨付方式等各项指标进行整理，而后逐项讨论整合的可能性。例如救灾资金与社会救助资金其实在执行中已经整合，但是极其不规范，需要研究规范化的方式和步骤。

第三，聘任专家进行社会救助政策评估，提高救助效率。

作为社会保障的基本制度，社会救助制度的公平性尤为重要。社会救助政策的定位、采取的措施是否科学合理和公正、公平，救助工作是否达到了预定的目标、政府的规划能力、管理能力如何等等，都需要通过评估来评判和监管。中国正在进入社会政策时代，需要依靠政策出效益，把社会政策评估逐步纳入正规化的制度运行中，实属时代的需要。政府部门要聘任既有理论素养，又有实践经验的专家来进行社会政策评估，还可避免在政策制定和决策中的失误。

第四，大力发展农村社区的公共资产和社会资本，推进公共服务、能力扶助和集体福利。

农村社区救助的关键是善于拓展农村的公共空间。它需要进行社区重建，重置社区公共资产。目前由于取消农业税和乡镇体制改革，致使乡镇出现了一些闲置的公共资产。还有一些村小学的校舍、乡镇的办公室、以及乡办企业由于并撤而房屋闲置，这些都可以作为政府通盘考虑加强农村社区公共资产建设的因素。合理利用现有资产要与发展新的农村社区资产相结合，可以用更快的速度、更低的成本推进农村社区资产建设的进程。为做好这项工作，政府需要做出发展规划和提出具体政策的指导性方案。

参考文献：

1.《当代中国》丛书编辑委员会编，《当代中国的民政》，当代中国出版社，1994，北京

2.民政部《社会救济法》起草办公室，《社会救济立法资料汇编》，1998年6月

3.埃斯平-安德森著，郑秉文译，《福利资本主义的三个世界》，法律出版社，2004

4.杨团著，《社区公共服务论析》，华夏出版社，2002年

5.默顿著，《社会研究与社会政策》，商务印书馆，1999年

6.李强著，《中国扶贫之路》，云南人民出版社，1997年

7.贾应生，王宗礼著，《中国西北地区现代化的困惑与出路》，甘肃人民出版社，1997年

8.陈宗盛著，经济发展中的收入分配，上海三联书店上海人民出版社，1995

9.马晓河主编，我国农村税费改革研究，中国计划出版社，2002

10.杨刚著，农村养老资源的制度性建构——沿海两地三村养老保障制度实证研究，北京大学博士学位论文，2002年

11.杨团、张时飞著，当前我国农村五保供养制度的困境与出路，江苏社会科学，2004年第3期

12.徐勇主编，《三农中国》，湖北人民出版社，2003

13.唐钧，《中国城市贫困与反贫困报告》，华夏出版社，2003

注释:

[1]据国家统计局对全国农村贫困状况的监测调查显示。

[2]国务院扶贫开发领导小组副组长、扶贫办主任刘坚在日前召开的智力支边扶贫工作座谈会上，向与会的派人士所介绍，贫困人口指的是人均年收入637元以下人口。

[3]1985年国务院规定，乡和村供养五保户的费用，“实行收取公共事业统筹的办法解决”。1994年《农村五保供养工作条例》明确提出，村集体经济组织负责五保供养的经费和实物，乡人民政府负责五保供养工作的实施。

[4]通过全国大规模的核查，认为农村特困户主要是因病因残丧失劳动力、鳏寡孤独、因灾害等造成家庭生活常年困难的特困人口，大约有2000万人。引自王振耀：“农村社会救助政策的调整”。

[5]江西五保户调查显示，2002年，JH乡下拨HT村财政转移支付五保资金仅为400元，全村7名分散供养对象年人均只有57.1元，比该乡规定的年人均500元标准少442.9元。依此推算，仅靠上级财政转移支付五保金部分供养现有分散五保对象，全村资金缺口大概在3100元左右。

[6]杨团、张时飞，江西省农村五保供养工作调研报告，载全国农村五保供养工作调研报告汇编

社会救助论文篇（4）

1.1.1农村“五保户”供养制度。20世纪50年代,我国开始建立“五保”供养制度,这是农村社会救助的一项重要制度。1994年,国务院颁发了《农村“五保”供养工作条例》,对农村村民中符合条件的老年人、残疾人和未成年人实行保吃、保穿、保住、保医、保葬的“五保”供养制度。为解决部分生活不能自理的“五保”老人的照料问题,许多贫困地区相继兴办敬老院,将这些人员集中供养,并逐步发展成为“五保”供养的一种重要形式。目前我国贫困地区农村仍还有约2000万老龄人口,按照这一实际需求状况,“五保”供养远没有满足贫困地区农村实际需要。

1.1.2农村特困户救助制度。农村特困户主要是指因病和因残丧失劳动力、鳏寡孤独以及灾害等造成的家庭生活常年困难的农户。在现有国情国力的限制下,完全依靠地方政府的财力推行最低生活保障制度显然还不可能。为此,2003年,国家民政部通过对农村困难群体的调查研究,制定了对生活极度困难、自救能力很差的农村特困户的救济办法。主要做法是对不救不活的农村特困户发放《农村特困户救助证》,实行定期定量救济。

1.1.3临时救济措施。临时救济的主要对象是不符合“五保”供养条件和农村特困户救济标准、生活水平略高于特困户的一般贫困户。这类贫困户有一定劳动能力、生活来源，其生活水平处于最低生活保障的边缘地带,一旦受到饥荒、疾病、意外伤害等影响,就很容易陷入贫困境地。对于这部分贫困户,一些贫困地区的地方政府采取了临时救济的方式。临时救济一般都采取不定期的多种多样的扶贫帮困措施,如年节来临时给予生活补助或不定期地给予生活物品救助等。

1.1.4灾害救助制度。灾害救助对象是突然遭受灾害侵袭的农户。早在1950年初期,国务院就提出了“生产自救,节约度荒,群众互助,以工代赈,并辅之以必要的救济”的救灾方针;1983年,救灾工作思路又充实为“依靠群众,依靠集体,生产自救,互助互济,辅之以国家必要的救济和扶持”,并强调群众自救与国家救济相结合;到了上世纪90年代初,为探索救灾管理机制,国家民政部还提出了救灾工作分级管理,救灾资金分级负担的理念。明确救灾工作的四级响应规程。救灾资金则由中央安排特大自然灾害补助费,加上地方予以配套投入的资金,每年约在20~40亿元左右,其中，70%以上用在贫困地区。

1.1.5最低生活保障制度。最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的贫困人口而建立的一种社会救济制度。1994年以来,为了解决农村困难群众生活问题,国家民政部门进行了建立农村最低生活保障制度的试点探索。目前,有6个省(市)建立了城乡一体的低保制度,被纳入对象的人数为407万人。但在各贫困地区极不平衡,有的贫困县才几十个人,有名无实;有的贫困县标准很低,每年仅有几十元,并不能保障按时发放。

1.1.6扶贫政策。我国从上世纪80年代开始实施大规模的扶贫攻坚计划(简称“八七扶贫计划”)。起初只侧重生产性扶贫,直到上世纪90年代后,扶贫政策才调整为全方位的扶贫,即注重提高贫困人口生产自救能力与给予贫困人口最低生活保障的救济。以“造血”为目标的扶贫政策显然产生了巨大效应,贫困人口从2.5亿人下降到现在的2300多万人就是证明。但是,扶贫不能替代救济政策也是显而易见的,对于农村“五保户”和因病因残丧失劳动力、鳏寡孤独、因灾害等造成家庭生活常年困难的特困人口,还是只能采取救济政策。

1.2贫困地区农村社会救助制度实施存在的主要问题。

1.2.1救助范围有限,救助标准偏低。首先,我国社会救助的范围十分有限。据有关专家预测,我国贫困地区农村每年因各种因素导致贫困而需要得到社会救助的对象近2亿人,而实际能得到社会救助的人员不足应救助对象的1/3。究其原因,一是在实际工作中,不合理的无劳动能力、无法定赡养人的限制条件，使许多有实际困难的农户成为基层政府不管的对象。二是救助制度的透明度低,不少遭遇特大困难的人员或家庭,不知道从何种途径寻求救助,而面向农村的社会救助更是一直处于似有似无的状态。其次,我国的救助标准太低。近年来,虽然社会救助经费有所增加,救助标准也有所提高,但救助标准太低的状况并没有得到根本改变。其原因主要是筹资渠道狭窄,经费不足。资金来源仅限于政府拨款,数额十分有限。

1.2.2资金来源无保证,数额不稳定。绝大部分农村集体财政能力弱,集体积累少,用以社会救助的资金十分有限。社会救助往往是钱多多补,钱少少补,无钱不补,致使许多贫困户、“五保户”得不到及时救助,陷入贫困的恶性循环之中。加之土地保障的功能不断弱化,单纯地依靠土地,农民很难在短期内脱贫致富,因而急需将他们纳入到国家的社会保障体系之中。

1.2.3社会救助法制化建设严重滞后。我国农村社会救助长期处于一种无法律可依、无程序可循的无序状态,导致农村社会救助实践中明显存在一些问题:一是救助对象和救助标准的随意性。二是在具体程序上,缺乏一套规范的操作程序。三是在社会救助管理中,政出多门,表现出多龙治水的管理格局，而又没有管理好。

2．确立新型农村社会救助制度的新理念及完善的主要方面

2.1政府是农村社会救助的主体。必须明确政府是农村社会救助的主体，即政府是贫困地区农村社会救助义不容辞的责任人。这是由国家的职责所决定的。国家作为社会的管理者,其社会职能要求国家必须以缓和社会矛盾、谋求社会安定、保障社会成员生存权利、增进社会福利为己任。随着社会的发展,国家角色由“守夜人”向“福利国家”转变,国家除了维护社会秩序和国家安全之外,还要实现一个福利目标,即通过对国民收入的再分配,最终使公民的基本需求得到满足。从现实实践看,这是由我国的国情所决定的。我国现在正处于并将长期处于社会主义初级阶段,现实中存在着庞大的需要救助的群体,而民间及农村合作组织又不具备筹集满足此项需求的财源能力。从理论和实践看,政府应当是社会救助的主要责任人。

2.2实行“低水平”、“广覆盖”原则。首先,农村贫困地区社会救助水准应实行“低水平”原则。这是由我国现阶段生产力发展水平和国力所决定,也是建立行之有效的新型农村社会救助制度所要求。传统农村社会救助的“超低水平”已严重脱离当地现实生产力发展水平和人民群众生活水平的客观实际,起不到保障农村村民基本生活、维持最低生活水平的作用。而新型农村社会救助的“低水平”不仅符合现实生产力发展水平和人民群众生活水平的客观实际,而且与时俱进,不断适时地调整救助水准,真正起到了保障农村村民基本生活、维持最低生活水平的作用。其次,还应实行社会救助的“广覆盖”原则。这是由社会救助的基本原理公平性的要求和我国建立城乡统一的市场经济体制和构筑统一的劳动力市场的客观要求所决定的。“广覆盖”的目的是为了更好地保证全体农村困难群众的最低生活水平,稳定社会秩序。从社会的公平性看,我国社会保障制度改革的目标也是要覆盖农村全体劳动者。

2.3整合社会资源,积极开发民间救助。传统的政府单一救助模式,随着市场化经济体制改革的展开,日显其弊端,也越来越不适应社会经济发展的需要。面对我国现实存在的庞大的需要救助的群体,社会救助需求巨大,而政府财力有限,不可能包揽所有的救助资金,基于此,在我国社会救助的主体结构中,政府固然是第一责任主体,但仅靠政府这一单一主体织就社会救助的安全网是绝对不够的。特别是我国具有扶危助困的优良传统,乐善好施,民间力量在社会救助中一直发挥着重要作用。因此,我们有义务将这种优良传统承续下去,在强调政府在社会救助中的主导地位的同时,充分调动民间救助的积极性,动员民间财力投入社会救助。

2.4完善“五保户”生活供养制度。农村“五保户”是农村养老问题的难点,特别是在贫困地区,“五保户”的生活保障和养老问题,已经成为一个难点。因此,必须改革和完善贫困地区农村“五保”生活供养制度。改革的办法是:将各乡镇的“五保”老人进行普遍的调查登记,建立“五保”服务登记卡,实行计算机网络管理。凡愿意去敬老院的,实行集中供养,不愿去的可由政府分散供养。国家每年拨出一定数额的专用经费,地方政府、乡镇政府、村集体再从统筹经费中拨出一定数额的经费,由乡政府统一管理,专款专用,彻底解决“五保”老人的养老问题。

2.5完善贫困地区贫困人口的扶贫制度。我国已实施的扶贫制度,通过20多年来艰苦不懈的努力,全国的贫困人口由原来的2.5亿逐渐下降到现在的2300多万。但在一些贫困地区,由于各种原因已经脱贫的农民又有重新返贫的现象出现。为了从根本上解决贫困人口的基本生活保障,必须建立贫困地区扶贫制度。一方面,对贫困地区实行大扶贫,即国家从政策、资金、物资上给予倾斜,重点扶持,使其整体上早日脱贫;另一方面,对贫困地区的贫困户实行小扶贫,即政府从物资、技术、信息、劳务输出等方面给予帮助、引导,在贷款上给予优惠,使他们早日致富。同时,社会各界每年定期为贫困地区和贫困人口捐献衣物、被褥和一定数额的现金,为扶贫事业献爱心。这在今后一二十年之内,都将是贫困地区农村社会保障制度实施过程中的一项不可缺少的重要内容。

2.6建立和完善互社会救助机制。一是要建立社会帮扶制度。社会帮扶制度是指由政府统一组织,动员社会各界共同参与,扶持帮助农村贫困家庭发展生产、摆脱贫困的救助形式。帮扶的内容则根据贫困户的实际情况确定,即需要什么,就帮什么。当然,帮扶可以采取多种形式。一方面,应在城市与农村、富裕地区与贫困地区之间建立稳定的对口支援、协作关系,省级党委、政府要定期检查监督;另一方面,应以农村社区为依托,开展济贫帮困的互助活动,动员社会各方面的力量共同解决贫困问题。二是要逐步建立和完善社会捐赠机制。这是募集社会救助资金的重要渠道。应逐步建立与完善集中性和经常性捐赠相结合的社会捐赠制度。开展集中性捐赠,一般是在特大自然灾害发生时进行,平常之年,可以开展经常性捐赠,应建立自上而下的社会捐赠网络,在基层社区合理分布捐赠站点,以保证捐赠经常化的正常开展。

2.7完善农村医疗救助制度。到目前为止,全国基本建立了以大病统筹为主的农村医疗救助制度,其救助对象仅限于农村“五保”供养的农民、农村低保的家庭、重点优抚对象和基本丧失劳动能力的残疾人员,重点解决农民因传染病、地方病等大病而出现的因病致贫、因病返贫问题。因此,贫困地区在实施大病统筹的同时,应加大对困难、弱势群体的帮扶力度,设立医疗救助专项基金,对上述人员及个别发生大额医疗费用,严重影响其基本生活的参保对象实施除大病统筹外的医疗救助。从目前的情况看,建立贫困地区医疗救助制度是解决贫困地区农民因病致贫、因病返贫的重要社会救助内容。

参考文献

［1］杨团、张时飞.当前中国农村五保供养制度的困境与出路［J］.江苏社会科学，2004.3

［2］海.论贫困地区农村社会保障制度的建构［J］.人口学刊,2005.1

社会救助论文篇（5）

社会医疗救助制度的产生与发展是同我国经济社会发展，尤其是医疗保险制度的变革联系在一起的。20世纪90年代末，政府在实施基本医疗保险制度改革的同时，把医疗救助问题提到日程。但由于种种原因，这项工作的发展很不平衡，只在极少数经济较为发达的地区开始试行，从总体上看基本处于探索阶段。

一、社会医疗救助制度的性质和特点

（一）筹资方式的多样性

社会医疗救助制度遵循积极筹资、量力而行、有多少钱办多少事的原则。从筹资方式上看，救助资金来源主要是政府财政支持和社会捐助两个方面。这种筹资方式，不强调权利与义务的对等。出资者的行为不是为了获得享受社会医疗救助的权利，主要是出于一种爱心、一种社会责任感。

（二）救质的公益性

社会医疗救助制度既非纯粹的政府行为，也有别于一般的营利行为，它是一种主要由政府资助、社会捐助和道德力量支持的社会公益性活动。在我国社会上经常出现的一些通过募捐等方式，筹集一定数量资金，指向性地捐助给特定的重病者。这说明医疗救助作为一项公益性社会活动在群众中具有广泛的思想和心理基础，因而获得社会力量支持的力度和可能性较大。

（三）救助对象的广泛性

从根本上讲，只要是符合条件的弱势群体，都应是社会医疗救助的对象。它了般不对服务对象预先进行基于履行义务的资格审查和限制，服务对象也是随着其经济状况的变化而随时变化的。在救助水平上，社会医疗救助只能是“雪中送炭”，救助标准相对较低，是以维持其基本生存能力为目的救治行为，防止其因病致贫、返贫。

（四）具有相对的独立性

社会医疗救助制度所救助的对象是其他几项医疗保险制度难以涵盖的，在多层次医疗保障体系中发挥着最后“兜底”的防线作用，是恢复家境、逐步脱贫以至彻底根除贫困的治本之策。对于因病致贫的贫困户，对于主要劳动力或收入来源的劳动者来说，救治一个病人无异于救助一个家庭，提供一个摆脱贫困的前提和机会。

二、建立社会医疗救助制度的必要性

（一）有利于推动多层次医疗保障体系的建立

我国医疗保障制度改革的基本原则和方向是建立与生产力发展水平相适应、妥善处理好公平和效率关系、各方面责任边界明晰的新型基本医疗保障制度，为广大职工提供基本医疗需求。发展社会医疗救助事业，不仅是解决社会弱势群体医疗问题的重要措施，而且也是推动多层次医疗保障体系建立、实现新旧制度平稳过渡的重要条件。

（二）有利于维护社会的公正和稳定

由于经济结构的调整和社会保险制度的滞后，使竞争中处于劣势地位的弱势群体在较长一段时间内依然存在。他们是社会最需要给予关注的弱势群体。在市场经济条件下，为了避免收入分配差距造成的贫困现象给经济和社会持续稳定发展带来的影响，维护社会的公正和稳定，在帮助这部分人恢复自我保障能力的同时，客观上要求建立具有广泛覆盖性和包容性的社会救助系统，其中包括社会医疗救助系统。

（三）有利于保证基本医疗保险制度的正常运行

目前，我国建立的多层次医疗保障体系大体上包括三个基本层次：第一个层次是基本医疗保险，主要作用是通过互助共济保障城镇职工的基本医疗权益；第二个层次是补充医疗保险、商业医疗保险及大病医疗互助、特殊人群医疗补助，主要作用是适应部分不同人群，以满足其不同的或更高层次的医疗需求；第三个层次是社会医疗救助，主要作用是对城镇弱势群体特别是对低收入者和贫困者给予必要的帮助。从某种意义上说，没有医疗保障体系的第三个层次，第一、二个层次也就会扭曲、变形，医疗保险制度也就难免回到“包”的老路上去。

（四）有利于更好地保障公民的基本权利

在政府主导下尽快建立和完善社会医疗救助制度，对弱势贫困病人实施医疗救助是保障公民基本权利的，重要内容，是政府部门的一项义不容辞的重要职责，也是实现保障公民基本权利的重要体现。

三、建立社会医疗救助制度的有利条件和现状

（一）我国医疗保险制度改革方案的设计上为建立社会医疗救助制度留出了空间

为了满足有不同支付能力的社会群体客观存在的不同层次的医疗消费需求，政府在制订医疗保险制度改革的方案上，鼓励发展补充、商业等多层次医疗保障体系，同时也为发展其他保险留出市场空间。发展包括医疗救助在内的多层次医疗保障体系，不仅是国外发展社会保险的成功经验和一贯做法，也适合我国社会主义初级阶段的基本国情和适应建立社会主义市场经济体制的客观需要。

（二）我国社会上积极倡导的慈善事业及募捐活动为建立医疗救助制度奠定了基础

慈善事业、义捐活动作为一种扶持社会贫困弱者的民间群众性互助活动，其意义在于它能够通过汇集民间的财力来对需要社会救助的成员进行有效的救助，以解除被救助者的生存危机或特别医疗困难，从而起到弘扬社会成员的爱心与道德、促进社会文明健康发展和减轻政府压力的多重作用。我国大陆及香港、澳门、台湾等地通过社会募捐等形式为救助贫困疾病患者作出了重要贡献。

（三）我国部分地区的改革实践为建立社会医疗救助制度提供了经验

1.出台政策，确定了救助范围

上海市2001年8月在做好医疗救助工作的指导意见中，明确提出医疗救助对象和具体申请条件。北京市从2002年1月1日起，正式实施的《城市特困人员医疗救助暂行办法》，规定以申请医疗救助的对象以及凭《北京市城市居民最低生活保障金领取证》就医实施减免医疗费用的办法。广州市对低保救助对象患重大疾病的人进行限额资助，不同的病种资助的金额不同，拨出的专项资金将逐步缓解这种困难局面。

2.制定标准，明确了救助形式

上海市救助标准为个人基本医疗费用在扣除各项医疗保险可支付部分及单位（包括职工大病互助保障计划等）应报销部分后，其个人实际支付部分按25％——50％比例的额度给予补助，全年医疗救助额度累计一般不超过5000元。北京市医疗救助的额度按照个人负担医疗费用的50％支付，全年个人累计医疗救助支付额度原则上不超过1万元。确属特殊困难人员，经向户口所在地街道办事处（乡人民政府）申请，区县民政部门审批后，可适当增加医疗救助比例。停产、半停产等特殊困难企业确实无力支付医疗救助资金时，职工或退休人员可通过所在单位向所在区县劳动保障部门申请医疗救助，全年个人享受的医疗补助金额原则上不超过1万元。海口市41个社区卫生服务站对辖区内困难群众免费建立个人健康档案，并每年免费体检两次；对辖区内困难群众免收挂号费，治疗费减免30％；对高血压、糖尿病、脑中风后遗症、恶性肿瘤晚期等患者进行系统管理，每季度定期随访一次，指导用药和自我保健。

3.筹集资金，保证了救助急需

上海市积极扶持慈善医疗救助事业的发展。市慈善基金会从2001年2月份起正式实施慈善医疗救助计划。根据这个计划，慈善基金会通过向社会各界定向募集资金，设立慈善医疗专项基金，每年从基金中拨出500万元，对本市城镇1万名没有能力参加基本医疗保险和补充医疗保险的社会特困人员，实施慈善医疗救助。北京市实施医疗救助所需资金是通过政府资助和社会筹集等方式解决，资金专账管理，专款使用。市民政局还从社会福利所筹福利金中提取15％用于城市特困人员的医疗救助。为解决特困职工因经济收入过少，同时又因负担医疗费用过重而基本生活得不到保障问题，对“鳏寡孤独”及发生特殊困难或特殊疾病的人员，政府出面多方筹集资金，对特困人员因医疗费用支出过大造成的困难给于救济。广州市从2000年1月起在城镇实施了特困人员基本医疗保障制度，按当地生活保障标准的14％对城镇特困人员给予医疗救助。两年来，共为21342人提供了医疗救助。此外，市政府2002年拨出1000万元专款，区县级市拨款1300多万元，社会福利募捐到800多万元，组成重大疾病医疗救助金，帮助低收入困难家庭的大病医疗。佛山市专门设立了“社会医疗救助金”，重点用于特困人员等人员的医疗费用。河南省信阳市政府成立了由财政、民政、卫生等部门组成的无主病人专项资金管理委员会，设立专项救济基金解决无主病人看病欠费问题。

4.建立医院，提供了优惠服务

北京市为完善医疗救助制度，保障低收入群体医疗需求，于2001年年底正式建立了首家社会福利医院。该院是一所隶属于市民政局的全民所有制非营利性二级甲等综合性医院。城市低保对象中“三无”人员和因公致残返城知青到社会福利医院需住院治疗时，将根据有关规定为他们优惠服务。安徽省要求所有政府举办的非营利性医院设立“助困病房”或“助困病床”，对困难群体实行“特困救助”，在保证医疗质量和满足基本医疗需要的前提下，选用适宜技术，把“助困病床”的单病种平均住院费控制在普通病床的75％以内，超过部分由医院统一实行减免。郑州市成立了济困医院，以无偿服务的成本价向全市低收入人群提供可靠的基本医疗服务。广州市为特困低保对象专门建立了慈善医院，明确所有的低保对象在慈善医院看病可按一定的标准享受免费医疗，特困户可获得二定的优惠。同时，该市投入1800万资金计划建立全国第一个痴呆康复楼，为老年人提供专业护理。海口市规定市属各医院在门诊专门增设特优诊室，向困难群体提供优惠服务。

四、社会医疗救助制度的实施范围

社会医疗救助的基本范围，主要是对贫困群体在疾病医治费用遇到困难时，不具有依靠其他途径享受医疗服务条件，以及对医疗负担承受能力十分脆弱，现有的医疗压力又威胁着家庭成员生存的个人和家庭。具体而言，应侧重的是生活在最低生活保障线以下的贫困者和无固定收入、无生活依靠、无基本医疗保险的下岗失业者、残疾者、老龄者，以及一些意外情境下的伤病者。具体包括：

一是转型时期的下岗职工、失业人员等特殊群体。城市中下岗职工、失业人员已成为转型时期一个与日俱增的新的社会弱势群体，占据了城市贫困人口的绝大多数，已逐步取代原有的民政救济对象而成为贫困救助的主体。

二是生活在最低生活保障线以下的残疾人员。目前全国约有各类残疾人6000多万人。北京市一项城市贫困人口致贫原因调查分析中称，在贫困家庭的总人口中，残疾人占19.8％，这既是贫困人口致贫的主要原因，也是妨碍脱贫解困的重要原因，而且是一种几乎无法解脱的原因。残疾人的情况虽然不完全相同，但其经济来源主要是靠家庭、亲属供养和国家、集体救济，处于社会生活的底层，生活状况在总体上不容乐观，是一个最典型的特殊社会弱势群体。既具有经济利益上的贫困性，又具有生活质量上的低层次性，还具有承受能力上的脆弱性。残疾人因身体存在缺陷，疾病对他们的威胁也就更大，在医疗需求上表现的更为迫切。

三是体弱多病鳏寡孤独等老年弱势人群。老年人体弱多病，医疗需求相对增多，比其他年龄段群体在医疗保健方面有更多的需要，他们是发病率、患病率最高的人群，而且发生高额医疗费用的概率大。同时老年人群的经济状况与其他年龄段群体相比又处于劣势，特别是高龄老年人及无子女或子女不在身边的“空巢家庭”的老年人，由于他们退休时间较早，退休金一般比较低，对于过高的医疗费用，个人的经济承受能力极其有限。城市老年人特别是处于最低收入水平及以下的体弱多病鳏寡孤独等特困老年人，已成为我国体制转换时期的一个新型社会弱者群体。在医疗保障方面，如果按照与其他人群一致的做法“一刀切”，势必导致部分老年人有病不能医、不敢医。

四是其他特殊情形下需医疗救助的弱势群体。近年来城市流动人口的比例在逐年增大，城市里形成了农民工群体。据调查统计，目前进入城市打工的农民工约1.2亿人。他们属于城市中生活水平低、基本上无任何保障的人口。很多人士要从事苦脏累险的工作，工资收入低，工作时间长，并且难以得到同城镇常住人口相等同的劳动与生活保障待遇，从而导致高概率的健康损害。再加上他们因收入不稳定及收入向其农村家庭的转移，因而也成为城市贫困人群的主要构成群体，进入有病无钱就医的行列。此外，在日常工作生活中，经常会出观一些意外伤害无钱救治的伤残者及不明身份的或虽明身份但无法及时找到出资人的弱势病人。

五、社会医疗救助资金的筹集渠道、救助方式和原则

（一）筹集渠道

1.政府财政支持

改善贫困人口的健康状况是政府义不容辞的责任。各级财政部门应根据统筹兼顾以及现实需要和可能，编制医疗救助的经费预算，保证医疗救助必要的资金。要按照财政管理体制，实行分级管理，加大监管力度，防止挪用挤占，确保专款专用。

2.吸纳社会捐助。

社会捐助是医疗救助的主要经费来源之一，要建立专门机构，负责管理医疗救助捐赠活动及其基金的使用，形成统一规范的接受捐赠服务的网络。应设立专门的慈善医疗专项基金，从其收入中划拨一部分用于医疗救助。

3.特别捐税补助

为扩大医疗救助基金的来源，可开辟特别新捐税，此项税收直接进入社会保障基金医疗救助特别账户。我国目前收入差距拉大，出现某些消费畸形。可征收像高档化妆品进口税、遗产税及高档宴席税等，调节社会分配出现的巨大鸿沟，为低收入阶层提供必需的医疗保障。

4.其他渠道筹集

从医疗保险基金中适当划入一部分，医疗保险作为一种社会保险，为社会弱势群体的医疗服务应提供一定支持；企事业单位等投资一部分，应制定优惠政策，建立多元化的对弱势人群事业的投资机制，鼓励企事业单位、个人和外商投资弱势人群的医疗救助事业；此外，还应从各种罚没收入、社会福利收入中划入一部分作为医疗救助基金。

（二）救助程序

1.本人申请

符合医疗救助范围的弱势群体，本人可根据实际医疗需求和收入状况向所在社区提出申请，并提供有关的证件和收入证明。

2.资格审查

对申请者要经过必要的资产评估、实际收入水平和病情等进行调查核实，对其资格进行审查，并及时掌握保障对象的动态情况。目前可以近似地采用城市居民最低生活保障线所规定的收入标准。在此基础上经过评议后提出初步意见，并在申请人居住地社区张榜公示，做到公开、公平、公正、合理。

3.审核批准

对符合条件并经审核批准后，正式发给医疗救助卡，从而持卡享受相应的医疗救助待遇。

（三）救助原则

医疗救助的规模、水平等完全取决于医疗救助资金能否得到保障。由于各地经济社会水平的差异，医疗救助也不可能制定一个全国统一的标准。在我国社会主义初级阶段，要满足医疗救助资金的需求，无论中央还是发达地区的财政，都是难以做到的。主要是医疗救助的资金需要与供给的矛盾非常突出，贫困或特殊人群中患者增多，医疗总量扩大；医疗费用价格上涨，使医疗救助费用不断增大。这些都加重了医疗救助作为最后一道防线的压力。因此，社会医疗救助只能提供最基本的医疗服务，是一种救危性救助而非康复性救助。

（四）救助形式

1.专项经费补助。财政每年应根据救助对象的治病需求，拨付一定的经费，专款专用，小病专用，大病补助。

2.医疗费用减免。给医疗机构一定的经济补贴，或举办专门福利性质的医院，免费或优惠部分医疗费，为救助对象提供优惠医疗服务。如北京市规定，享受医疗救助卡的特困人员，可持医疗救助卡在社区卫生服务站就医，或经批准到北京市福利医院就医，费用按规定减免。

3.开展义务巡诊。组织医务工作者发扬人道主义精神，定期或不定期地到社区开展义务巡诊活动，向社会弱势群体提供免费或价格低廉的医疗报务。

4.组织慈善救助。社会或慈善组织为贫困病人组织开展义诊、义捐和无偿义务活动。

5.缴纳医疗保险。—用社会医疗救助基金为救助对象缴纳医疗保险费，帮助其参加医疗保险乙如镇江市规定，未参加基本医疗保险的享受本市城镇居民家庭最低生活保障的职工和退休人员，由市医疗保险经办机构为其办理参加住院医疗保险的手续，所需缴纳的费用由社会医疗救助基金予以列支。

六、基本结论和政策建议

（一）抓住有利时机，尽快建立社会医疗救助制度

我国建立社会医疗救助制度应坚持大力提倡，积极支持，正确引导，不断规范，强化服务，稳步推进的方针。各级政府特别是劳动保障、民政、卫生和财政及工会等有关部门要予以足够重视和大力支持。当前，在我国医疗保险制度全面推进的同时，部分地区的实践为发展社会医疗救助事业提供了有益的借鉴。实践表明，在我国全面建立社会医疗救助制度的条件基本具备。特别需要指出的是，目前我国社会弱势群体的基本生活保障问题得到党和政府的高度重视，政府有关部门制定了相应的政策。各地要抓住有利时机，积极推动社会医疗救助制度的建立，发挥多层次医疗保障体系的整体效应。

（二）调动各方面积极因素，促进社会医疗救助事业的发展

要运用一定的政策和财政扶持，有意识地对社会医疗救助事业进行必要的引导。发展社会医疗救助事业，政府要大力提倡和动员全社会力量积极参与，并且要注意对制度建设和运行机制中存在的问题进行积极有效的规范。由于我国地域辽阔，经济社会发展水平差异较大，医疗卫生状况不同，因此建立和健全医疗救助体系也应从本地的实际情况出发，逐步在有条件的地方推开。不断扩大范围。要实行宽松的和支持性的政策，减少不必要的行政干预，强化管理服务。

（三）积极筹措资金，保证社会医疗救助工作的开展

根据社会医疗救助制度的特点，其所需资金必须坚持两条腿走路的原则，一方面政府要承担必要的财政支持和组织管理责任，增加必要的资金投入，这应是医疗救助的主流筹资渠道。同时，要在医疗机构承担社会责任方面做出有利于社会医疗救助事业发展的规定；另一方面要积极提倡和动员社会力量给予支持。要强化公益性宣传，鼓励对社会医疗救助机构的捐赠，制定医疗机构承担一定比例的社会义务救护工作的规定。

（四）完善相关政策，建立社会医疗救助的公共设施

政府在有条件的城市要建立部分公立免费或低费的医疗救助医院。目前医疗卫生系统正在进行着一场全面改革，可划拨一小部分卫生资源组建“贫民救助医院”或“社会福利医院”，专门收治处于弱势群体的患者，所发生的医药费用，可按照有关规定享受医疗救助的免费或优惠政策。在医药卫生体制改革中，要加强社区卫生服务中心及服务站的建设，强化预防疾病等服务功能，努力使社区成为价廉方便并能提供较好服务的基层卫生组织，并积极探索为社会弱势群体建立廉价医院、廉价门诊的途径。

（五）加强组织协调，形成推进社会医疗救助工作的整体合力

社会救助论文篇（6）

《机动车第三者责任强制保险条例》自从2006年7月1日实施之后，就一直倍受社会各界的关注，其基础费率和赔偿的责任限额也经历了若干调整，越来越臻于科学和完善，但与之相配套的交通事故救助基金制度却一直被冷落。一个制度的有效运作需要一系列配套制度的支持，只有相互勾连构成的制度系统才能真正发挥制度设计的初衷。制定得再好的法律也不可能“单枪匹马”地解决复杂的社会问题，尤其是像我国恶劣的道路交通安全状况这样的社会顽疾。《机动车第三者责任强制保险条例》只有辅以一系列的相关规范和措施，并经过长时间的努力方能完成其历史使命。[1]我国很多制度的构建或引进往往忽视配套制度建设，从而导致很多精心设计的制度形同虚设。机动车第三者责任强制保险也是如此，它需要包括救助基金等一系列配套制度的支持。机动车损害赔偿责任、机动车损害赔偿责任保险和道路交通事故社会救助基金制度是现代人类社会为了对应因机动车的使用造成的社会损害而建立的三位一体的法律体系。[2]

一、救助基金的性质与运行模式

救助基金是社会救济的一种，其补偿不以保险合同的存在为依据。尤其是在未投保强制保险及强制保险人无支付能力等情形下，救助基金的补偿与保险利益之间已无任何联系。此外，救助基金虽以从机动车所有人缴纳的强制保险费中提取的一定比例，作为主要来源，但其补偿的依据仍然是未投保强制保险或肇事后逃逸的机动车所有人的事故责任，未投保强制保险的机动车所有人并未缴纳强制保险费，因此，此种补偿已不具有危险共同分担或经济互助的特点，从而脱离了保险的基本属性。救助基金的性质只能解释为，国家出于保护受害人的公共政策目的，为弥补强制保险制度力所未及的不足，经由立法创设的社会救济制度。

1、救助基金的特性

道路交通事故社会救助基金是为了及时抢救在道路交通事故中受害者生命的需要，由国家向社会募集、筹措、罚缴和追偿资金，用以在特定的条件下，依照一定的标准和程序，向医疗卫生机构替代当事人预先垫付抢救费用的一种金融活动。从救助基金的定义可以看出，救助基金有以下几个特征：

（1）适用对象的特定性。救助基金是一种用于特定事项、特定人员的专款资金。特定事项是指救助基金仅适用于道路上发生交通事故致伤人员危险期的生命抢救，而非其它病因的抢救或脱离危险后的继续治疗。特定人员是指在道路交通事故中受伤并需要抢救的人员，而不是一般情况下的其他人员。救助基金的使用还有一定的程序和额度限制，并且需要满足一定的条件。

（2）保障程度的有限性。救助基金承担的是一种社会救助职能，具有显著的社会公益性和优抚性，而不带有盈利、增值功能。从这一层面考虑，救助基金只能对交通事故受害者提供最低限度的补偿，而不可能全包全揽。其救助的内容不会过多地涉及财物损害，更不会涉及精神损害，而是偏重于补偿身体损害的倾向。[3]

（3）经营模式的特殊性。救助基金和商业保险不同，不能走商业化运营的模式，它是一种社会公共基金，要完全按照公共政策的要求来运作，不宜过分考虑成本和收益问题，但同时为了防止公共管理部门“不计成本”的滥用，还需要由国家相关部门对此加以监督管理。

2、其他国家的交通事故救助基金制度

为了确保受害人在加害人不明的交通事故中也能够得到及时的救济，许多国家设立了由政府运营的机动车损害赔偿保障基金。美国一些州建立了未获清偿判决救助基金，在加害人未投保责任险、逃逸、失去清偿能力以致无法赔偿时，对受害人提供救济。[4]日本实行“不予补偿的损害基金”制度，对机动车未投保强制保险或肇事后逃逸所造成的人身损害，由政府设立的机动车损害赔偿保障部门予以补偿。德国则成立损害基金，由政府成立公法团体办理补偿业务。英国国会于1937年提出了有名的“卡塞尔报告”，建议成立“中央基金”，对汽车责任保险人失去偿付能力或第三人因种种原因未能获得有效赔偿的，可由该项基金支付。1945年，英国汽车保险业协会与交通部共同成立“汽车保险人局”，对未投保汽车责任保险或虽有保险但保险单失效而无法得到赔偿的受害者给予赔偿。新西兰依据《意外事故补偿法》设立了意外事故补偿基金，对发生了意外事故的受害者进行赔偿，汽车燃油税和机动车执照收费都用于车祸事故的赔偿，意外事故补偿基金由专门的部门管理，对交通事故提供全面的事故赔偿和康复服务。德国《强制汽车责任保险法》对汽车交通事故损害赔偿救助基金的适用范围也有详尽而具体的规定。我国台湾地区设“汽车交通事故特别补偿基金”，以确保受害人未能依该法规定请求给付保险金时，能够得到一定的补偿。[5]这种社会救助基金由国家直接运营，不允许用来营利。

救助基金的管理一般由官方机构负责，韩国设立了机动车辆损失赔偿保障事业，属于政府的交通事故保障事业；日本设立了政府机动车损害赔偿保障事业，由交通部作为政府代表予以管理。[6]德国由联邦法务部长为主管监督长官，由救助基金内设的董事会和行政委员会负责管理；加拿大安大略省最初由司法部管理，后来转由金融服务委员会管理；我国台湾省由财政部管理；美国纽约州则专门成立了“机动车辆事故补偿公司”（MotorVehicleAccidentIndemnificationCorporation，缩写MVAIC）负责救助基金管理，该公司经法律授权而具有一定的事故仲裁职能，属于半官方性质的机构。[7]救助基金管理机构一般都具有官方或半官方身份，其对救助基金的管理主要出于社会公益而不是获取利润，因此以盈利为目标的保险公司不宜作为救助基金的管理机构。

3、我国交通事故救助基金的制度设计

我国道路交通安全法第17条和《机动车交通事故责任强制保险条例》第24至26条规定了设立“道路交通事故社会救助基金”的相关内容。法律条文没有明确规定基金的运营和监管由哪个部门进行，但从立法者的意图看应该由政府直接运营道路交通事故社会救助基金。虽然我国道路交通安全法称为“道路交通事故社会救助基金”，但从性质上来看，道路交通事故社会救助基金与其他国家的政府保障事业属于同样性质的制度，不宜进行商业性经营。救助基金是机动车强制三责险制度的重要配套措施，由政府设立救助基金也是国际惯例，但与国外相比，我国“道路交通事故社会救助基金”的不足之处在于：未明确每次事故、每人垫付金额限制；增加了“抢救费用超过责任限额的”垫付内容。[8]法律、法规没有对“抢救”、“抢救费用”、“抢救的手段”、内容、时间、用药标准与普通的医疗行为做出明确区分和界定，因此在实际操作中，可能产生巨额“抢救费用”由基金会买单。我国大量机动车并未在车管部门登记注册，这部分车辆一般不会投保强制险，而其所造成的事故后果要由基金承担，基金可能会面临巨大的垫付资金压力。另外，救助基金的资金来源渠道过窄，基金一旦发生亏损，基金将面临严重偿付危机。由于基金收取数额和支出数额难以确定，建立之初就存在严重亏损的风险。

救助基金运营机构开展补偿及代位追偿业务，必须有诉讼当事人的地位，故须由立法赋予其独立的法人资格。但其性质究竟为公法法人还是私法法人？若以救助基金的社会救济性质而论，应当由政府主导救助基金的运行，相应地也应赋予其公法法人性质。

二、救助基金的来源

《条例》第二十五条规定救助基金的来源包括：(一)按照强制保险的保险费的一定比例提取的资金；(二)对未按照规定投保强制保险的机动车的所有人、管理人的罚款；(三)救助基金管理机构依法向道路交通事故责任人追偿的资金；(四)救助基金孳息；(五)其他资金。

可以看出，我国救助基金的资金来源主要是从各保险公司办理强制保险的保费中按比例提取，再就是对未按照规定投保机动车交通事故责任强制保险的机动车的所有人、管理人的罚款，这样的规定有舍本逐末之嫌。《条例》已经实施一年之久，基金的建立、运营还是空中楼阁。《条例》第二十六条规定：“救助基金的具体管理办法，由国务院财政部门会同保监会、国务院公安部门、国务院卫生主管部门、国务院农业主管部门制定试行。”但具体的管理办法却迟迟不出台。《条例》规定将按照一定比例从强制保险的保险费中提取一部分作为救助基金，但直到今天也未见一家保险公司从保费当中扣除一分钱，每一张保单上都有一栏为提取救助基金，但后面的空格却没有任何内容。第二十五条第二项罚款主要是指公安机关交通管理部门依据《条例》第三十九条至四十一条进行的罚款，少则几十元，多则应缴保费的2倍，数额十分有限；而保监会依据《条例》第三十六条至三十八条对保险公司的罚款，少则几万，多则几十万，数额巨大，如果用这笔资金投入救助基金，会大大增强救助受害人的力度，但《条例》对这类罚款的用途，未作明确规定。[9]部门利益的驱使形成了当前救助基金的难产，基金来源渠道过窄，数量有限，运营中又要受到严格的监管。基金不允许赢利，而又无时不在风险之中，基金一旦发生亏损，基金管理人将面临严重偿付危机。而且由于基金收取数额和支出数额难以确定，建立之初就存在严重亏损的风险。[10]没有多大油水，无利可图，又是众目聚视的焦点，因此这块烫手的山芋至今没人愿意接手。

救助基金制度的建立首先应从基金的筹集开始，先有基金才有基金的运营。救助基金是不以营利为目的的财团法人，基金的来源就成为一个巨大而现实的问题。[11]基金的筹集应当积极开拓基金来源渠道，避免过多地从强制险保费中提取，以防止提高费率和过高的收费抑制投保的数量。最为主要的是政府应当切实担负起社会救助责任，通过中央和地方政府财政拨款对救助基金提供必要的支持和兜底。[12]基金作为货币资金，可以通过下面几种途径取得：

1、从交强险的保费中提取

救助基金的主要来源应该从交强险的保费中按比例提取，世界上其他国家的立法例都采取了这种方式。法国以机动车年保费中提取1.9%上缴基金会。日本由保险公司收取交强险保费时，一并征收保费数额的0.55%作为“纯赋课金”，即使无须参加强制保险的特种车辆也须缴纳此项“纯赋课金”，政府车辆及军队车辆由政府编列预算拨付。新西兰交通事故基金即为机动车辆强制保险保费，另外，政府对车辆征收2%的汽油税，并把它作为无过失保险机制的基金。我国台湾地区的“强制汽车责任保险法”也规定了从强制汽车责任保险费中提取2%作为特别补偿基金。[13]我国《机动车交通事故责任强制保险条例》虽然规定了要从保费中提取一定比例作为救助基金，但由于基金尚未建立，提取比例也没有定下来。希望在不久的将来能看到救助基金建立起来，并能够在法律的框架内良性运作。

2、罚缴所得

基金的罚缴主要来自两个方面：保险罚款和安全责任罚款。《交通安全法》第九十八条规定：“机动车所有人、管理人未按照国家规定投保机动车第三者责任强制保险的，由公安机关交通管理部门扣留车辆至依照规定投保后，并处依照规定投保最低责任限额应缴纳的保险费的二倍罚款。依照前款缴纳的罚款全部纳入道路交通事故社会救助基金。”《机动车交通事故责任强制保险条例》第三十九条规定：“机动车所有人、管理人未按照规定投保机动车交通事故责任强制保险的，由公安机关交通管理部门扣留机动车，通知机动车所有人、管理人依照规定投保，处依照规定投保最低责任限额应缴纳的保险费的2倍罚款。”鉴于我国机动车投保义务人保费负担能力有限，保险意识也不高，即使实行强制保险，仍将有相当大一部分车辆不参加强制保险，如果执法部门严格执法通过对未投保车辆进行处罚，也能为救助基金注入大量的资金。[14]《交通安全法》第九十四条规定：“机动车安全技术检验机构不按照机动车国家安全技术标准进行检验，出具虚假检验结果的，由公安机关交通管理部门处所收检验费用五倍以上十倍以下罚款，并依法撤销其检验资格；”对违反法律规定的机动车安全技术检验机构所处的罚款，可以按一定比例纳入救助基金，因为机动车安全技术检验关乎机动车辆运行的安全，机动车带病行驶是交通事故主要隐患之一，将这些罚款的一部分纳入基金理所当然。同时，交警部门对违章行驶的机动车辆的罚款也可以提取一部分纳入救助基金。违反道路交通安全法律、法规的行为，是将他人的人身健康和财产利益置于危险境地的不法行为，从交通违法所处的罚款中按一定比例提取出来作为救助基金，用于救助那些因未投保、肇事逃逸、保额不足肇事得不到及时救济的受害者是合情合理的，也在一定程度上体现了社会的公平与正义。而将处罚所得罚款上交国库，则违反了“政府不得与民争利”这一现代公共管理之原理。[15]另外，《机动车交通事故责任强制保险条例》第三十六条至第三十八条规定了保监会对非法从事机动车交通事故责任强制保险业务的机构和未经保监会批准从事机动车交通事故责任强制保险业务的保险公司可以处十万至一百万元的罚款，对这些罚款也应该纳入交通事故救助基金的范畴。

3、救助基金孳息

社会救助论文篇（7）

农村 贫困救助 问题 的凸显，来自两方面原因：一是 中国 经济 体制改革形成了趋于统一的国内大市场，在市场的作用下，城乡之间、农村内部的贫富差距都越拉越大，农村 社会 的贫困问题也越来越突出，陷于绝对贫困的人口群体在扩大。当前，我国农村社会的贫困不仅表现在绝对贫困人口的生活状况难以有效改善，还表现在略高于绝对贫困人口的低收入人口生活状况的不稳定。根据2002年农村居民生活消费价格指数，农村绝对贫困标准为年收入627元，低收入人口标准年收入869元，该年底全国农村绝对贫困人口为2820万，贫困发生率为3%.初步解决温饱但还不稳定的农村低收入人口为5825万，低收入人口占农村人口的比重为6.2%.2003年，我国未解决温饱的贫困人口不仅没有减少，反而增加了80万人，贫困人口自实施八七扶贫攻坚计划以来首次出现反弹.二是农村社会的贫困救助资源一贯来自集体经济，例如始于20世纪50年代即农业合作化时期建立的农村五保供养制度，一直是政府规定政策，乡村集体供给，属村社集体保障制度。农村实行分田到户的生产责任制以来，集体经济瓦解了，主要依靠农村自身产出和提供救助资源的途径行不通了。 研究 农村社会救助政策，其意义不仅在于解决农村贫困救济问题，更深远的意义是冲击城乡二元结构的基本制度矛盾，推动中国社会走向以公平求 发展 的可持续道路。 本文拟在整理农村现行的社会救助措施基础上，提出对我国农村社会救助政策体系进行总体性思考的初步框架。即重塑农村社会救助概念，建立发展型政策框架，实施全覆盖的农村贫困救济制度，突出能力扶助和公共服务——投资农村公共福利资产和社区组织，支持集体福利，整合各类资源，探讨社区扶助型的社会救助，为农村逐渐向 现代 化目标发展服务。 一、中国农村社会救助领域中的主要措施 在中国农村社会救助领域，现行的主要政策措施有五保供养、特困户救济、临时救济、灾害救助、最低生活保障和扶贫政策等。下面分述之。 1、五保供养制度 对农村“三无”人员实行五保供养，是我国农村长期实施的一项基本的社会政策。 1953年，中央人民政府内务部制定了《农村灾荒救济粮款发放使用办法》，把无劳动能力，无依无靠的孤老残幼，定为一等救济户。1956年的《高级农业生产合作社示范章程》规定，对生活没有依靠的老弱孤寡残疾社员，给予保吃、保穿、保烧，年幼的保证受到 教育 和年老的保证死后安葬，简称“五保”，享受五保的农户便统称“五保户”。1978年，在研究五保工作立法时，又把五保条件进一步修改成无法定扶养义务人，无劳动能力，无生活来源的老年人、残疾人和未成年人，形成了“三无人员”的完整概念。1994年，国务院《农村五保供养工作条例》，民政部了《敬老院管理暂行办法》，正式通过法规的形式对五保供养的性质、对象、 内容 、形式等做出了明确规定，并进一步加强了农村敬老院的建设。五保供养的资源在农村经济体制改革之前，来自村级集体经济，分田到户后部分来自五保户田亩的代耕收入，部分来自乡村的公共事业收费.2003年农村税费改革以来，五保供养经费转变为政府开支。由各级财政在对乡、村的转移支付资金中提取。 目前 ，我国农村五保户供养对象共有255万人。其中，集中供养的者约69万人，分散供养者约有189万人。 2、特困户定期定量救济政策 如何解决农村贫困人口的生活问题，是改革开放以来民政部锲而不舍地探索的一个重要问题。起初的思考是普遍推行农村低保制度，并从1994年开始试点探索。但是几年试点下来，完全依靠地方政府的财力在全国范围内推行最低生活保障制度显然不可能， 在国情国力的限制下，需要调整政策，确定新的救助办法。2003年初，民政部通过对农村困难群体的调查研究，制定了对生活极度困难

社会救助论文篇（8）

一、社会救助制度相关文献探讨

1.有关国外社会救助制度研究方面

（1）唐钧（1997）在《北欧国家的社会救助》中，从法律基础、津贴水平和受助者数量三方面对北欧国家（包括丹麦、芬兰、冰岛、挪威和瑞典）的社会救助制度做过了比较性介绍，概括了北欧国家社会救助体制的特点。

（2）《澳大利亚与新西兰的社会救助制度》一文，对澳大利亚和新西兰社会救济制度的介绍主要侧重贫困与贫困线的测定、“收入支助”制度，“紧急救援计划”和民间救济几个方面，并针对我国社会救助制度的现状提出了借鉴意见。

（3）《美国、加拿大社会救助考察报告》一文，介绍了美国和加拿大两国的社会救助的由来与发展、主要问题、基本特点、救助程序、管理体制、贫困线、救济项目以及立法情况做了介绍。

（4）Holzmann.K（2000）《Social Risk Management：A new conception framework for social protection and beyond》文章中对于社会救助过程中的对一些被救助对象不遵守规定的人采取制裁的做法做了介绍。例如对于谎报和虚假及欺诈信息将被停发一段时间的福利救济金，或者降低和取消福利金。这也正符合了我国当前社会救助中存在的不诚信和不规范现象，可借此对症下药。

2.有关国内社会救助制度研究方面

（1）从社会救助的理论和概念上来看，很多学者如吴忠明（2000）从与社会救济、最低社会保障等直接关联的贫困这个比较根本的环节来论述它与公平的关系。不过也有一些学者从社会救助的效率角度进行了论述，相比公平至上论的论述就来的实际的多。这一部分的探讨多纠缠于几个价值的选择上，没有深入实地进行考察实践的真实需求，没有对城乡统筹等新变化做出回应。

（2）从我国社会救助制度存在的问题上来看，洪大用（2004）、李强（2005）认为，改革开放以来，我国在城乡社会救助制度改革方面取得了一定的成绩，但当前我国社会救助制度仍存在着城乡分割、救助项目单一、救助水平偏低、救助理念落后、救助资金分担不合理等问题。而针对社会救助制度改革方面的问题，很多学者主张立法先行，认为只有在法律上尽快颁布新的《社会救助法》，才能尽可能的完善社会救助的体系。也有部分学者参照国外“福利国家模式”的经验，认为我国因为生产力发展水平不高而只能实行以社会保险与社会救助相结合的模式。

（3）从我国社会救助制度的发展前景来看，王思斌（2005）认为现代社会救助工作强调以人为本，强调服务，而当前我国城乡社会救助制度存在的问题表现为：以往救助制度的“经验”和传统的救助意识形态还在发挥作用，具有现代意义的、以人为本的社会救助制度还很欠缺，所以树立现代的社会救助理念对开展社会救助更具意义，即救助那些一时陷入困境而不能自拔者，通过救助而促进其自立，“救是救一时之急，助是助奋起自立”。这才是当代社会救助制度的根本出发点。

二、灾害救助相关文献探讨

1.从救灾制度和体系建设的角度来看，唐钧（2006）在他的《80年代社会救济制度改革的主要政策措施》中简要的介绍了救灾工作：“民政部门主要是在灾害发生时抢救生命财产，在灾后向灾民提供必要的救济和扶持，组织生产自救及以工代贩，以及倡导群众互助互济”。2004年11月17日，国家民政部救灾救济司启动了灾情每日监测制度，为提高主管部门对灾情的把握能力和从容应对提供了有效保证。

2.从救灾实际案例角度上看，郭贵儒、陈冬生（2002）的《建国初期河北省救灾度荒工作述评》一文中以建国初河北省发生的水灾为主要案例，详细论述了河北省政府如何通过从省政府筹集、从中央调拨、灾民互助自救、节约捐助、以工代振和募集运动等方式缓解灾情，开展救灾。给我们了解当代我国救灾体制和手段提供了模型和实证参考。

三、农村社会救助相关文献探讨

1.国外对农村社会救助方面的研究主要体现在农村社会救助制度建设方面。

例如德国是世界上最早制定农村社会保障制度的国家之一。德国农村社会保障体系的开端是在1886年5月公布和生效的《关于农业企业中被雇佣人员工伤事故保险法》。在1957年10月，德国农村养老保险体系的建立标志着德国朝着建立一个独立的、全面的农村社会保障体系的方向迈出了重要一步。又如日本在1958年就逐步将农业动者纳入社会保障的范畴。到20世纪末，日本已经建立起了完全覆盖农村地区，包括广大农村村民加入的公共医疗、养老、护理等各类保险和公共福利及老人保健等在内的、比较完善的农村社会保障制体系。

2.学术界对我国灾后农村社会救助方面的论述相对较少，缺乏一种系统性的对农村的灾民救助、管理并且体现社会救助制度实务的论述。由于我国的特殊国情和广大农村发展的复杂性，农村社会救助还没有形成比较有普通意义并值得推广的固定模式。

（1）针对农村社会救助制度的模式，中国社科院刘翠宵（2000）教授在2002年的《政府有责任为农民提供最低生活保障》一文中全面分析和介绍了新中国成立以来，农村先后实行的各项救济制度实施的历史、过程和存在的问题以及解决农民最低生活保障问题的对策，主张救助是政府的责任。其研究偏重于是一种历史的总结，受到了时代限制并而在实践意义上缺乏具体构想。也有部分学者提出了更具体的解决方案，比如邹文开（2004）在他的《农村社会救助模式的不同选择》中主张中部、东部、西部目前应根据各自条件实施一种可选择的以最低生活保障制度为主的农村社会救助模式。

（2）针对我国农村社会救助制度存在的的主要问题，郭明霞、辛瑞萍（2006）等认为当前农村社会救助只强调生存，忽视发展与公平；救助范围小，覆盖面小；救助标准偏低，救助对象难以确定；救助资金不足，地区差别大；法制建设落后，服务网络不健全；忽视城乡统筹。

（3）对于完善农村社会救助的对策，洪大用、辛瑞萍（2006）等认为应当确立政府的主体地位，加强救助立法；坚持低水平、广覆盖的思路；针对不同的贫困状祝，采取不同的救助措施；明确部门责任强化实施过程的程序化；进行组织创新，建立社会互助机制；加大城乡统筹力度。

（4）对于我国农村社会救助的展望，陈成文、许一波、谢军（2006）等认为建立农村新型社会救助体系是建设和谐社会的必然要求，内容上应以贫困性社会救助为基础，与灾害性社会救助、疾病性社会救助、互社会救助相结合。

通过已有文献的综述，可以看到应对灾区弱势群体社会救助问题还有诸多不足，具体表现在：虽然地震灾害已经过去四年，但多数研究仅停留在震后短期的社会救助层面，对地震灾区群体长期的救助及政府短期政策的落实情况研究较少；大部分文献有的只对弱势群体进行研究，有的只对灾后救助进行研究，很少有把弱势群体和灾后救助结合起来做研究的；目前灾害救助尚没有形成完善的研究体系，政府也没有相关的法律法规对灾后救助进行一个详细的界定；多数研究以理论研究为主，缺少实证研究。特别是灾害发生很长时间后对灾区弱势群体的真实生活状况、政策落实情况研究较少，没有针对性的政策建议。

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社会救助论文篇（9）

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社会救助论文篇（10）

中图分类号：G40-052.2文献标志码：A文章编号：1673-291X(2008)09-0215-02

接受良好教育是防止弱势群体贫困代际传递最重要的途径，也是实现教育公平和社会公正的本质要求。弱势群体子女不同阶段的教育救助问题，已成为构建和谐社会进程中一个重要而紧迫的命题。

一、基于道德诉求的教育救助及其特点

近年来，城乡弱势群体子女的教育救助问题受到了政府的高度重视，但同时也表现出以下特点：

一是责任主体界定不合理，救助项目杂乱，资源缺乏有机整合。教育救助的责任主体是政府部门, 民间组织还是学校，国家的有关文件缺乏明确界定。从各省的原则规定看，由于实施救助的主要方式是学杂费减免，因而救助的责任主体是学校。这种界定是缺乏合理依据的。政府是发展区域教育的主体，是教育经费的主要提供者，这是政府的存在方式所决定的[1]。对弱势群体子女实施教育救助是政府不可推卸的责任。这是一种道义责任，更是一种法律责任。由于责任主体不明，我国教育救助实施项目比较杂乱。不同的部门实施不同的项目，相互之间缺少沟通联系和统一规划，救助资源缺乏有机整合，使救助体系整体效应难以发挥，造成社会救助资源分散，增加了救助成本，降低了救助效果。

二是政府救助资金不足，社会救助不力，覆盖面狭窄。当前，教育救助对象需求量大与政府救助资金有限的矛盾日益凸显。地方政府的财政多属于“吃饭财政”，往往在对弱势群体子女教育救助问题上没有承担应有的主体责任。由于资金的短缺，往往存在救助面过窄、力度不够、缺乏稳定性等问题。在问卷调查中只有3.5%的贫困生受到救助 [2]。同时，我国整个社会对慈善行为的作用和认识都远远落后于西方国家。社会组织及个人的教育捐助无论在整体数量还是自身能力建构方面，都不足以应对社会现实的需求。社会力量在教育救助方面所起的作用比较微小。

三是救助方式不规范，救助程序烦琐，管理滞后。目前我国教育救助措施具有临时性特点，没有整体、长远的规划，缺乏稳定的、可持续的资金来源，随意性较大，实施者往往根据所掌握的经济资源来决定救助方式，无法满足弱势群体子女的教育需要。而且救助活动过于零散，多头救助导致重复救助，机会不均等，许多没有稳定的救助途径。救助程序烦琐，以“两免一补”的实际操作为例，资金的发放要经过六道程序，过手的机关和部门太多，容易形成资金的迟发、挪用或截留现象。

在救助过程中，还存在管理滞后的问题，救助机构不完善，运行机制不畅，没有建立完整、规范的贫困生档案，救助款项没能专款专用，许多救助资金没有落到实处。获得救助资金的渠道和救助后的跟踪管理均较欠缺，救助的情况也得不到实时反馈，整个教育救助体系还不规范。

二、对弱势群体子女教育进行制度补偿的必要性

政府对于改变弱势群体子女的教育状况负有主要的责任，必须通过政策与制度的调节促进教育资源配置趋于公平合理。“机会均等的原则意味着任何自然的、经济的、社会的或文化方面的低下状况，都尽可能的从教育制度本身得到补偿”[3]。国家制定相应的政策，在教育方面保障弱势群体子女享有一定的优惠，是教育救助的应有之义。

从社会正义发展的要求来看，实现社会正义，必须对弱势群体平等对待并进行制度补偿。对于教育弱势群体而言，仅仅强调平等对待是不够的。保护弱势群体是一个社会公平和正义问题。按照罗尔斯的正义理论，虽然财富与收入的分配可以不平等，但必须对所有人有利，尤其是对地位不利的人有利。因此，当分配造成收入差距和地位差别时，应该对最少受惠者给予补偿，这样社会才能保持良性运转。对于弱势群体子女的教育来说，仅仅强调平等对待、机会均等并不能从根本上消除其发生的恶性循环过程。针对这一问题，罗尔斯提出了差别原则。他认为：“为了平等地对待所有的人，提供真正的同等的机会，社会必须更多地注意那些天赋较低和处于较不利社会地位的人们。这个观念就是要按平等的方向补偿由偶然因素造成的倾斜。教育的价值不应当仅仅根据经济效率和社会福利来评价。教育的一个作用是使一个人欣赏他所处的社会的文化，介入社会的事务，从而以这种方式提供给每一个人以一种对自我价值的确信。教育的这一作用即使不比其他作用更重要，至少也是同等重要的。”[4]所以，罗尔斯又提出了一个关于弱势补偿的重要原则，即对弱势群体子女在分配教育资源时，应实行对弱势群体“优先扶持”，用对待强势群体和弱势群体的不平等的手段达到真正的教育平等的目的。

从“贫困文化论”的角度，我们也可以看出教育对贫困家庭脱贫的重要性。美国社会学家与人类学家奥斯卡・刘易斯认为，穷人由于长期生活于贫困之中，会逐渐脱离社会主流文化、不受主流文化的影响而形成一种自我保护机制，结果形成一套特定的生活方式、行为规范、价值观念等，即“贫困亚文化”。这种亚文化一旦形成，便会对周围的人、特别是穷人的后代产生影响，从而代代相传，贫困于是在这种亚文化的影响下得以维持和延续。研究贫困文化得出的必然结论是：要消灭贫困，首先必须改造贫困文化。只有穷人抛弃了自暴自弃、不求上进、宿命论的价值观念，而接受了积极进取、不懈奋斗的价值观时，贫困才真正有可能消失。这一结论对有关弱势群体社会支持的政策启示是：正是由于这些人长期生活在贫困文化中，导致与社会主流文化隔绝，并造成贫困文化的代代相传。而要摆脱贫困文化的束缚，就应当增加他们及其后代与主流文化接触的机会及其被主流文化接纳的技能。而要做到这一点，关键在于教育，其办法是促进教育机会的均等。对于贫困家庭而言，子女接受良好的教育是其家庭唯一向上流动的机会。然而，高昂的教育支出完全超出了贫困家庭的能力范围，他们子女的教育必然将成为社会问题。只有建立健全教育救助制度，才能保障他们受教育的权益，促进教育机会平等。

从政策的补偿性来看，从社会公正的角度出发,社会政策实际上是对因社会变迁而受到损害的群体的利益补偿。但我国近年来的社会补偿性政策却有自己的特点:在相当大的意义上，它是对退出计划经济体制下的高福利制度的补偿即剥离式补偿。自上世纪80年代以来，我国改革取得了巨大的成就，但任何改革都会付出一定的代价，我国近年来改革的代价之一就是社会阶层逐渐分化，贫富差距逐渐拉大。据分析，占总人口15%~20%的高收入阶层掌握着大陆60%以上的有价证券，占全国人口不到10%的高收入阶层的人银行存款约占城乡居民储蓄存款总额的77%，而占全国人口90%的低收入居民仅占存款总额的23%。两者相差约30倍。资料表明：1978年，我国基尼系数是0.16，上世纪80年代末为0.28，目前为0.48。这远远超过了国际认同的分配不均的警戒线[5]。显然，我国的贫富差距已超出了正常范围，一定数量的贫困家庭随之出现。

三、当前教育救助制度转型的政策导向

首先要确立符合时代要求的政策理念。

社会政策是以改善弱势群体的不利地位为目标的，如何看待弱势群体是一个根本性的问题。我国传统文化中有帮困扶弱的内容,但是实际上它没有形成为我国的主流文化。在我国的社会生活中,对弱者的救助一般发生于有较亲密关系的人员之间,它属于私德的组成部分,而在公共领域对弱者的救助是无力的。一个负责任的政府必须承担起对其弱势公民的应有责任。不是歧视和排斥,也不是出于怜悯,而是把它视为一种责任并成为制定和执行社会政策的基础[6]。我们在制定有关教育政策时,应有支持弱势群体的理念,即对弱势群体子女的教育补偿政策,不是出于道义或同情,而是出于社会责任。

其次，要确立正确的救助制度政策取向。

一是必须实现从临时性救助到制度性补偿的转变。我国对弱势群体采取的资助措施大都具有临时性特点，有钱就资助，没有钱就不资助，随意性较大。这些措施一般没有长远规划，也没有上升到制度层面，对救助教育弱势群体发挥的作用很有限。对弱势群体子女的教育救助必须从临时性资助向制度性补偿转变，制定弱势群体教育保障制度，成立专项资金，把弱势群体子女教育保障工作纳入政府工作计划，作为一项长期工作长抓不懈。

二是必须从基本受教育权救助向综合救助转型。当前教育救助的主要目的是不让弱势群体子女因贫困而失学、辍学或上不起学，即保障弱势群体子女的基本受教育权。必须认识到，这些措施不能从根本上救助教育弱势群体。弱势群体子女虽然可以不失学、不辍学，但在升学和就业等方面仍然处于劣势，不能得到公平对待。因此，要救助弱势群体子女就必须对他们实行“正差别待遇”，即保证他们获得与其数量相称的、与其他受教育群体在受教育权利如入学、升学、接受优质教育等方面的平等份额。同时，充分考虑弱势群体子女在入学条件、教育成本分担、教育评价、升学考试等方面的特殊情况[7]。

此外，必须加强立法，规范管理。在一个法治社会，完善的立法是社会救助经常化、制度化的重要保障。从国外经验看，教育救助立法在社会保障的各项立法中是予以优先考虑的。要适当调整宏观教育政策，缩小地区间的教育发展差异；制定弱势群体子女教育保障政策、法规，如《弱势群体教育保障与资助法》，对经费来源、组织管理、政府责任等做出明确的规定。弱势群体子女教育保障缺乏系统性是我国教育救助不得力的一个重要原因。政出多门、救助力量分散、救助对象重叠等现象在各地不同程度地存在着。要改变这种状况，就要成立专门机构（如弱势群体子女教育资助中心）以统筹规划、安排教育弱势群体的资助工作，实现资助体系的整合，从而更好地发挥各种资助措施的作用。

参考文献：

[1]彭世华.发展区域教育学[M].北京:教育科学出版社,2003:30.

[2]孙中民.贫困家庭子女教育救助现状与发展趋势[J].湖南第一师范学校学报,2008,(3).

[3]查尔斯・赫梅尔.今日的教育为了明日的世界[M].王静，译.北京:中国对外翻译出版公司,1983:69.

[4]约翰・罗尔斯.正义论[M].谢延光,译.上海:上海译文出版社,1991:112.

[5]阳荣威.试论弱势群体子女教育补偿的政策支持[J].天津师范大学学报：基础教育版，2005,(6).

[6]王思斌.改革中弱势群体的政策支持[J].北京大学学报,2003,(6).

[7]贾汇亮,黄崴.教育弱势群体救助:制度安排与保障体系[J].中国教育学刊,2006,(4).

Education Assistance of Vulnerable Groups’ Offspring: From Moral Request to Policy Compensation

SUN Zhong-min1，SUN Shao-liu2