档案局依法行政篇（1）

为深入推进依法治档工作，全面提高档案工作法治化管理水平，促进档案事业持续健康稳步发展，我局一直将依法行政工作列入本局的重点工作，年初局就成立了以副局长马绍林为组长的局依法行政领导小组，下设办公室，由业务指导科赵东为主任，具体负责依法行政工作，并且制定和下发了2013年依法行政工作任务分解表，上下形成了组织网络、责任落实、全员共同参与的良好局面。

二、加强法规学习，增强档案法制观念。

2013年是《市档案条例》颁布实施五周年,县局以此为契机，掀起了全面学习档案法律法规的高潮。一是局馆档案人员以身作则，带头学法。行政执法人员参加县行政执法人员培训，系统听取有关法律专家的专题讲课，认真学习《条例》、《办法》等法规，提高自身的法制观念和法律知识。全体人员参加了市档案局举办的纪念《市档案条例》颁布施行五周年知识竞赛,并组织和发动全县各单位档案员70余人参加。利用各形式开展档案法制宣传，通过会议培训、协作组活动、悬挂宣传横幅以及参加“三下乡”科普宣传周活动等形式，通过利用展板、发放宣传资料、现场咨询等手段，积极宣传档案法律法规，累计发放各类宣传资料200余份，宣传普及档案知识，营造档案事业发展的良好社会环境。二是组织全县档案人员学习，加强队伍建设。组织开展了全县档案人员专题培训班，开设档案法规知识专门课程，系统学习档案法律法规，提高全县档案人员的自身素质，增强档案法制观念，向各立档单位档案员发放《市档案系统依法行政工作手册》40多册,营造氛围,形成共识。三是在档案信息网站的政策法规栏目，及时向社会公布《市档案条例》及其实施细则等档案法律法规。

三、加强依法行政，完善档案行政执法和权力阳光运行配套制度。

在学习档案法律法规的同时，注重档案执法队伍建设，理顺档案执法机制。一是建立完善执法队伍。依据规定，结合本单位实际，明确档案业务指导人员又是档案执法人员，并明确了分管领导。二是建立和完善依法行政责任制配套制度，建立和完善了行政执法案卷评查制度、行政执法公示制度、重大行政处罚决定和行政赔偿备案审查制度、行政执法证件管理制度等，并按照县法制办和县行政服务中心的要求，重新梳理上报了档案违法行为行政处罚规程、年度检查规程、档案人员上岗培训资格培训规程、重点建设项目档案管理登记备案规程等规程。

四、规范执法活动，促进档案事业健康发展。

积极履行法定职责，不断加强和规范档案行政执法检查，促进档案事业规范有序健康发展。（一）根据2009年档案工作年检情况，针对各自存在的问题，向全县65家单位制发了档案管理工作整改通知书，限期整改到位，并组织对整改情况进行复查。（二）全面贯彻落实国家档案局8号令。年初，执法监督指导科重新编制档案执法检查评分标准，以百分制的形式，从组织管理、设施设备、业务建设、开发利用等方面，列出20条具体的检查内容，并逐条对照确定标准分和评分细则。在新的评分标准中，特别强调档案管理软件的使用、学习贯彻8号令情况、全宗卷的完整和档案编研的质量，进一步细化2013年度检查标准和考核办法。（三）加强机构改革档案工作，为切实抓好政府机构改革中的档案管理工作，妥善处理机构变动部门和单位的档案归属和流向问题，确保档案的完整与安全,超前下发了《关于加强机构改革中档案工作的通知》，要求各单位高度重视机构改革中的档案工作，认真做好文件材料的收集、整理、归档和交接工作，明确有关规定，强调任何部门和个人不得私自带走、留存、转移和销毁档案。并对11家机构变动单位进行实地调查摸底，掌握单位档案管理现状，按改革的类型拟定档案流向和处理意见，对新组建机构，将原单位全部档案向县档案馆移交。（四）积极推进镇（区）规范化建档，围绕为社会主义新农村建设服务，档案业务指导深入到镇（区）、村，大力宣传档案法律法规，为镇（区）、村涉及老百姓切身利益的拆迁档案、农村经济合作社档案等民生档案提供服务。另外，在开展档案工作等级考评活动中，将业务指导与依法监督有机结合起来，促进达标单位依法加强档案工作，不断提高档案管理水平。

档案局依法行政篇（2）

二、加强档案业务培训

认真做好全县档案人员培训工作，全县各县直机关、镇街100余人次参加学习培训，通过学习和培训，进一步加深了全县档案干部对《档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《省档案条例》等法律法规的认识，增强了干部职工的法制意识和执法责任感。同时，积极参加全县行政执法人员培训考试，2人取得了行政执法证，进一步提高了档案行政执法的专业水平。

三、强化档案馆内部管理,依法开放利用档案

我局在对全县档案事业依法进行监督和指导的同时，也加强了档案馆内部管理。进一步建立和完善了档案馆各项管理制度，严格按照《档案法》要求，依法接收、收集、整理和保管分管范围内的档案，馆藏档案严格按照业务规范要求进行管理，并依法对档案进行了开放利用。

四、坚持行政执法与业务工作相结合

档案局依法行政篇（3）

进一步完善我局依法行政工作领导小组，再次清理、明确依法行政工作机构职责，审查我局2014年度依法行政工作计划落实情况，解决依法行政、行政执法有关经费、培训、设备配置等问题，确保依法行政各项工作落到实处，进一步深化创建州级依法行政示范单位。

二、加强档案法律法规教育培训

2014年，结合群众路线实践教育活动，围绕州委州政府中心工作，进一步加大对《档案管理违法违纪行为处分规定》（30号令）的宣传力度，安排学习档案工作法律法规，举办全州档案执法人员培训班，以法制宣传教育为先导，增强档案人员法制意识，提高档案行政部门的依法行政能力。

三、加强档案地方法规体系建设

进一步加大《档案法》的宣传力度，认真学习党的十关于法制体系建设的精髓，认真贯彻执行档案法律法规，继续联系州人大开展档案法的调研工作，深入贯彻落实好去年州人大对《档案法》调研所提出的贯彻实施意见。做好行政规范性文件的清理工作。建立文件定期清理制度，对已经失效或不符合上级规定的，特别是不符合《行政许可法》的有关规定，及时予以废止或修改。进一步做好规范性文件合法性审查工作。严格依照法定权限、遵循规定程序制定行政规范性文件。同时，健全依法行政信息报送机制，加强法制工作联系与交流。

四、扎实推进行政权力依法规范公开运行和行政审批

建立行政职权目录依法动态调整机制，强化行政职权目录动态管理。进一步完善行政权力运行平台，将行政审批系统纳入行政权力运行平台。继续做好行政审批事项清理，加强行政审批后续监管，积极推进行政管理重心由事前审批向事中事后监管转移。进一步清理规范行政职权目录，落实转变职能和简政放权要求。

五、建立健全行政决策制度

建立和完善重大决策听取意见制度。探索扩大参与行政决策的机制和途径，增强行政决策的透明度和公众参与度；制定与群众切身利益密切相关的公共政策时，要向社会公开征求意见。建立重大行政决策合法性审查制度。做出重大决策前要交由法制机构或组织有关专家进行合法性审查，未经审查或者审查没有通过的，不得做出决策。要建立行政决策实施情况评价和行政决策责任追究制，追究相关人员责任。

六、提高行政执法水平

加强执法队伍建设。规范行政执法行为，做到持证上岗、执法亮证、程序合法。强化行政执法人员的服务意识、教育责任意识、法制意识。加强行政执法人员的廉政教育，坚决防止和追究行政执法中可能出现的、以情代法、、等问题，维护法制的尊严，树立执法人员的良好形象。按照依法行政的要求，明确执法权限，落实执法责任，在不断总结行政执法实践的基础上充分发挥行政执法责任制的作用。

七、做好档案法制宣传工作

将档案法制宣传工作纳入岗位目标责任制和年终考核之中，使档案法制工作宣传与档案业务相结合、与档案法制实践相结合、与档案管理利用相结合。认真开展6月9日“国际档案日”“走进档案”主题活动和12·4法制宣传日，档案部门要围绕这一档案界的特殊日子，集中开展一次主题鲜明、形式多样、内容丰富的宣传活动。”计划统一安排，制作展板，发放传单，在人员集中地进行档案法律法规的宣传活动，进一步提高了社会对档案法律法规的认知度，扩大档案工作的社会影响力。

八、加强档案政务信息公开

档案局依法行政篇（4）

我局积极成立了依法行政工作领导小组，制定了依法行政工作年度计划和措施，建立并执行行政决策制度、干部学法制度；按照要求制定评议考核办法，责任追究办法和相关配套制度；按要求梳理、公告执法依据，并根据法律、法规、规章立、改、废情况加以调整；执法职责分解到机构、岗位并公布办公电话；组织年度行政执法评议考核，认真落实行政执法责任，实施责任追究；制发的规范性文件符合法定权限、程序；有充分的法律、法规、规章作为制定依据；无违法或明显不本文来源：文秘站当内容；按规定向县法制局登记、备案，无因为有违法或不当内容而在登记或备案时被县法制局要求修改现象；执法人员亮证执法，用语文明规范，没有无合法证件执法现象；在规定的权限和范围内依法定程序执法，行政执法决定事实清楚，依据正确；实施执法行为或作出决定时，依法向管理相对人交代诉权、复议权或者举报电话、方式；

行政执法案卷完整、规范；积极履行法定职责，无拖延，推诿等不作为现象；积极履行行政执法监督职责，耐心妥善处理群众问题，无激发矛盾和引发上访现象；认真组织执法人员参加培训学习；依法受理和办理行政复议案件，依法履行行政复议决定，诉讼裁决，行政行为无违法情况；

二、信息公开

成立信息公开领导小组，明确分管领导、机构、职责、人员；将信息公开纳入年度计划，并且经费有保障；积极组织开展信息公开培训学习；按规定编制《指南》、《目录》；建立信息公开的相关制度，定期报送信息，充分利用信息公开网站各类信息，利用自设的设施公开政府信息；按照规定主动公开政府信息，未出现影响社会稳定的信息；更新行政审批事项，明确公布依申请公开的受理机构和程序；设立举报电话、投诉电话（信箱），一年来没有接到举报、投诉；严格执行重点工作、重大事项、重大决策的听证。

三、政府信息直通车

成立政府信息直通车领导小组，明确分管领导、机构、人员、职责；有必要的办公条件；将政府直通车工作纳入年度计划，经费有保障，定期分析研究信息直通车；定期对政府直通车工作进行指导和监督；按要求配备了联络员，并实行ab角制，联络员保持在位，保持通信畅通并按首问责任制开展工作；县政府按照《政府信息公开条例》、省政府“四项制度”、和《大理白族自治州政府信息直通车手册》等规定培训联络员，联络员熟悉本单位工作，能全面的就来电人咨询的内容进行解答服务，群众对服务结果100满意；将政府信息直通车工作与政务服务工作相结合，按时报送直通车工作的相关材料。

档案局依法行政篇（5）

段东升在讲话中指出，自2005年12月国家档案局《关于全国档案系统全面推行行政执法责任制的意见》下发后，行政执法责任制工作在全国档案系统得到进一步推动，并取得了初步成效。总结各地开展档案行政执法责任制工作情况，主要有以下几个特点：第一，各级档案行政管理部门对推行档案行政执法责任制工作认识明确，思想统一。第二，各级档案行政管理部门对推行档案行政执法责任制工作高度重视，从组织领导到检查督促都进行了周密部署。第三，各级档案行政管理部门在推行档案行政执法责任制工作中，执法依据梳理认真细致，执法职责界定具体明确。第四，各级档案行政管理部门注重加强制度建设，档案行政执法责任制度框架初步建立。总的来看，各级档案行政管理部门通过推行档案行政执法责任制，进一步强化了档案行政执法人员的依法行政意识和责任意识，提高了档案行政执法的质量，加强了行政执法队伍建设，初步树立了档案部门依法行政的良好形象。段东升指出，档案系统在推行行政执法责任制工作中虽然取得了一些成绩，但由于这项工作起步时间不长，还存在着部分档案部门对推行行政执法责任制的工作力度不够，在依法界定执法职责、梳理执法依据的过程中存在遗漏或不恰当、不准确，工作进度不一，发展不平衡等问题。

档案局依法行政篇（6）

二、积极开展“法律进机关活动”

学习和掌握法律知识，努力提高局馆干部职工法律意识和法纪观念是新时期对干部的要求，为增强干部职工学法、懂法、用法的意识，养成学法用法的自觉行动和良好行为，按照州、县普法办的统一部署和要求，县档案局多次组织局、馆干部职工认真开展以《宪法》为核心的以及与档案业务工作相关的法律法规的学习。

本单位理论学习小组严格按照年初制订的理论学习计划，每个季度都组织进行专题学习活动，普法学习做到了制度化、规范化。

2009年4月，县档案局馆全体职工开展学习《云南省公务员八条禁令》(事业、工勤人员参照执行)，遵守好《内部管理制度》的活动。活动结束后，全体职工自发签定了《保证书》，承诺在今后工作、生活、学习中保证自觉遵守好国家的法律法规，遵守好上述规定如有违犯，造成的一切后果由本人承担。2009年8月28日，县档案局组织干部职工对有关法律法规知识进行专题学习，徐忠明副局长领学了禁毒防艾知识和保密法知识。通过学习进一步强化干部职工的禁毒防艾意识、保密意识，并签定了保密承诺书等。

2009年9月底，××县档案局自己制作了一套“纪念建国60周年竞赛试题”，内容涉及党务、党风廉政建设、科学发展观、“三个代表“重要思想、档案业务、禁毒防艾、宣传思想政治、社会治安综合治理、精神文明建设、消防安全、应急处置等知识，涉及《档案法》、《国家档案局第8号令》、《云南省档案条例》、《保密法》、《禁毒法》、《消防安全法》、《公务员法》、《行政处罚法》等法律法规;试题共有判断题、单项选择题、不定项选择题三个类型;竞赛于2009年9月25日下午进行。通过知识竞赛活动，进一步强化了学习型机关的建设，进一步提升了局馆干部职工的法律意识和自我“免疫能力”。

三、普法依法治理组织机构健全

一是健全组织机构。县档案局领导充分认识到“五五”法制宣传教育和“三五”依法治县工作的重要性，按照县委普法办的有关要求，为加强对本单位普法依法治理工作的组织领导，成立了由局长李美萍任组长，副局长陈怀丽、徐忠明任副组长，各科室负责人为成员的普法依法治理工作领导小组，领导小组下设办公室在局办公室，具体负责档案局馆的普法依法治理工作。

二是保证普法依法治理工作经费。县档案局在经费较为紧缺的情况下，局领导统一了思想认识，认为再穷再困难也要确保普法依法治理工作的所需经费，挤出经费征订《法制与社会》、《禁毒法读本》杂志，协调各方支援，形成工作合力，于2009年7月28日—8月15日开展了年度档案行政执法检查，用实际行动做好普法依法治理工作，确保依法治档工作落实到实处。无论是今年全县性的培训，还是年度执法检查，都没有因经费紧缺而影响普法依法治理工作的开展。

四、积极创建及申报“依法行政示范单位”工作

开展依法行政示范单位创建活动是依法行政的重要体现，是规范行政行为、提高行政效率的必然要求，是建设法治政府的一项长期任务。近年来，我局围绕“依法行政示范单位”创建的有关标准和要求，认真开展执法理念教育，梳理执法依据、明确执法主体、规范执法行为，完善工作制度，强力推进依法行政工作，在提高政府执行力、公信力和行政效能方面取得了一定的成效。按照县委普法办《关于印发创建“依法行政示范单位”考核量化表的通知》(泸普办〔2008〕4号)精神，××县档案局印发了《××县档案局“依法行政示范单位”创建活动实施方案》的通知(泸档字〔2008〕27号)对照考核量化标准积极做好“创建”的有关准备工作，完成了申报示范单位的有关材料。

五、建立了依法普法治理机制及相应配套制度

早在2002年初，县人民政府就批转了《××县档案局行政执法责任制方案》，该方案包括了执法责任制、执法公示制、执法过错追究制。通过多年来的工作实践，县档案局在不断总结经验的同时，结合档案部门实际，逐年对推行档案行政执法责任制的有关工作进行了完善。

县档案局现有具备行政执法资格的行政执法人员4名，每年都按要求将执法人员送州、县人民政府法制部门进行培训。行政执法人员的执法证每年都按要求进行了检审。

为认真贯彻落实《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《云南省档案条例》，促进我县档案工作“六项工程”的实施，推动全县档案事业的发展，根据《中共××县委办公室××县人民政府办公室关于开展2009年档案行政执法检查的通知》(泸办通〔2009〕55号)精神，我县于2009年7月28日至8月15日分自查、抽查评议、整改提高三个阶段在全县范围开展了档案行政执法检查。此次检查共抽查了48个单位。通过执法检查，一是了解掌握了全县档案工作的真实现状，二是推进了依法治档的工作进程，三是检查创建州级文明县城活动台帐资料的报送及档案规范整理情况。

县档案局结合部门实际，依法建章立制，不断完善内部管理机制。从2002年开始，县档案局每年都要对内部管理制度进行修订，做到以制度管人。在此基础上，认真贯彻《全面推进依法行政实施纲要》和《云南省档案系统推行档案行政执法责任制实施方案》，逐步完善档案部门依法行政体制和机制，逐步健全依法行政制度，严格依法行政程序，强化行政行为监督，促进依法治档建设。

六、按要求积极参加法制专题讲座、培训、考试

县档案局在实际工作中，一是抓实年度普法依法治理工作计划，开展好单位内部的相关法律法规的学习考试;二是积极支持全体领导、干部、职工参加县上举办的法律法规专题讲座、培训、考试。2009年10月15日，县档案馆全体专业技术人员14人参加了《知识产权法》考试;10月16日，县档案局副科级以上领导干部4人参加了《2009年××县领导干部法制教育考试》。通过参加法律法规专题讲座、培训、考试，增强了全体领导及局馆干部职工的法律意识，进一步强化依法行政、依法治档工作。

七、做好普法依法治理工作的指导协调

采取集中学习与自学相结合的方式，利用黑板报、召开职工会等形式开展了法律法规知识的宣传学习。重点学习了《中华人民共和国档案法》、《红河州“五五”普法干部法律知识读本》、《公务员法》、《行政处罚法》、《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》(国家档案局第8号令)、禁毒防艾等有关法律、法规知识。

2009年，县档案局以加强学习宣传新修订的《云南省档案条例》(以下简称《条例》)为重点，要求各单位要把继续宣传贯彻《条例》作为2009年档案工作的重点之一来抓，并通过年度档案执法检查，督促、检查征订和学习情况。各单位按要求多渠道、多形式开展了学习宣传活动，掀起了新一轮学习贯彻档案法律法规的热潮，干部职工档案意识和法制意识不断增强，依法治档的要求正渗透到档案管理的各个环节。2009年3月召开了全县农业农村档案工作会议，会上分管档案工作的王光荣副县长与各乡镇分管领导签定了《××县乡镇村委会档案升星级目标管理责任书》，10月12—16日已考评验收了29个村委会的档案升星级工作。目前，多数单位档案工作的计划、机构、经费、人员和制度能够得到很好的落实。越来越多的单位把档案工作纳入了本单位目标责任制，与单位其它工作同部署、同组织、同落实、同考核。

今年以来，县档案局继续采取措施加大贯彻执行国家档案局8号令的力度，通过年度档案行政执法检查督促，全县各单位在开展2008年文件材料立卷归档工作时，均已按审批后的保管期限表执行。

八、做好法律学习资料的归口管理

几年来，凡是有关法律法规方面的学习资料，我们都积极创造条件，严格加强管理，努力建立机关法制学习资料信息平台;同时法律学习资料统一由办公室管理，并按图书资料管理的有关规范要求登记造册，严格借阅登记制度，既防止遗失又积累了丰富的法律法规图书资料，以满足学法普法要求。

档案局依法行政篇（7）

2005年12月至2006年3月，原湖北省沙市（现为荆州市沙市区）第二针织厂职工赵某多次到荆州市档案局反映，其本人档案中的入伍政审表丢失，出生时间被单位涂改，致使其在2003年未能办理提前退休手续，个人利益受到损害。赵先是多次向所在地沙市区档案局提出要求，未能得到满意答复。于是要求市档案局依照《中华人民共和国档案法》、《档案法实施办法》及《湖北省档案管理条例》等相关规定，依法查处该厂有关责任人，并赔偿其经济损失10万元。

为稳妥慎重、客观公正处理此事，2006年3月21日荆州市档案局分管法制工作的领导带法规科的同志到沙市区档案局调查了解情况（沙市区档案局已经为其出生时间做出明确界定，即应以其档案中最早填报的日期为准）。4月至6月，市局法规科多次约见该厂书记、办公室主任、原劳资科长和赵某本人，并调阅了赵的个人档案认真分析、核实。

经过调查核实，市档案局确认赵的真实出生时间应该为1949年而不是1945年。造成其档案出现错误的主要原因：一是该厂档案没有实行集中统一管理，而是劳资档案与人事档案由劳资科、人事科分别保管使用；二是劳资科工作人员责任心不强，1983年调整工资时将赵的退伍军人登记表中出生年月用中文书写的“一九四九年”后面的“九”误看成“五”，并且延续使用至今；三是该厂与赵某钻政策空子，为其实现提前退休，共同实施的错误行为；四是赵某户口辖区派出所错以工资呈报表为依据更改了其户口和身份证。沙市区劳动和社会保障局在审核赵的档案材料时发现其出生年月不真实，依据政策未予办理，赵某提前退休的目的没有得逞。

赵某明知道自己是1949年出生，为了达到提前办理退休的目的，故意利用档案中的错误，于2000年7月亲自到辖区派出所将正确的户籍档案出生时间更改为错误的1945年，当自己的目的没有达到时，又想借助档案管理部门行政处罚权获取经济赔偿。

为了维护档案法律法规的严肃性，制止和杜绝今后利用档案在招生、招干、入伍、提干和退休等方面为己谋私利的类似事件再次发生，市档案局党组讨论决定，将此事通报到市直各单位和所属县市区档案行政管理部门，6月20日，市档案局发文，对该厂和赵某的违法错误行为进行了通报批评。

档案行政诉讼案主要过程

赵某对行政通报不服，以市档案局行政不作为和侵犯其名誉权为由，于9月7日向荆州区法院提起行政诉讼。市档案局积极应诉。11月3日，此案在荆州区法院开庭审理。在法庭辩论、举证、质证阶段，档案局依据《档案法》所赋予的法定职责和相关法律法规及调查取证所取得的大量证据，有理、有力、有节地对赵某的错误诉求逐一驳斥。12月4日，法院做出判决和裁定。判决：驳回赵某诉市档案局违法的诉求；驳回其要求市档案局赔偿侵权损失6万元的诉求；驳回赵某的其他诉讼请求。由原告负担本案诉讼费100元。 裁定：驳回赵某对损毁、涂改、伪造档案行为人追究民事侵权责任的；由原告承担诉讼费50元。

12月22日，赵某不服，向市中级法院提起上诉。2007年2月，市中院二审开庭审理，以原审判决遗漏了必须参加的诉讼当事人为由，做出行政裁定：撤销荆州区法院行政判决；发回荆州区人民法院重审。

2007年5月16日，荆州区法院再次对该案进行审理。在一审（第二次）判决书下达之前，市档案局曾多次与荆州区法院交流沟通审判意见，特别是坚持行政通报的正确性。7月16日，荆州区法院以被通报批评的主体（原沙市第二针织厂）于2003年在法律上已经破产消亡，对其通报批评不当为由，做出一审（第二次）行政判决：撤销通报；驳回赵某要求档案局赔偿侵权损失6万元诉求；驳回原告其他诉求。

赵某仍然不服，7月25日，向市中级法院提出上诉。9月17日市中级法院开庭审理此案。8月15日市档案局将二审答辩状送交荆州区人民法院。9月12日、14日市档案局分管法制工作的副局长率法规科同志到市中级法院行政庭交换对该案的审理意见，并递交了《关于一审判决撤销通报的意见书》。9月17日市中级法院开庭审理此案。在法庭辩论、质证时，市档案局再次依据调查取证阶段获得的各种证据，指出赵某的错误事实，被法庭全部采信。20日荆州市中级人民法院作出终审判决：驳回原告的上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人赵某负担。此次判决为终审判决。

几点启示

1.档案法律法规的具体操作性不强，亟待修改完善。我们知道，档案法律法规赋予了县级以上档案行政管理部门负责本辖区内档案事业发展和档案行政管理的重要职责。特别是近几年来，随着档案行政执法力度的不断加大，对档案管理中出现的越来越多违法现象和问题，很难给予界定查处。如对档案部门开展档案行政执法检查中发现的问题，一般都要给予检查情况通报。结合到本案的事例，发出的通报，则于法无据。再如对涂改档案等行为，《档案法》第二十五条针对的是利用档案馆的档案时有涂改档案现象才属于违法，而像在本案中涂改户籍档案、身份证等档案资料，明知其行为违法，却很难依法查处，又不能不视为一种违法现象，若比照涂改档案馆档案处理办法，又于法无据。再如对本案中协助涂改档案的有关单位如何处理，只能依法责令限期改正，若给予当事人行政处分，则要交由其主管部门处分，而主管部门一般不愿处理此类事情，档案部门对此违法现象处理，也于法无据，有时也只能不了了之，等等。

档案局依法行政篇（8）

一、取得的主要成果

（一）加强组织领导。

为加强档案工作的法制化建设，今年。局由局长任组长，副局长任副组长，各股室负责人为成员成立了档案执法领导小组。结合县政府行政执法的考核目标和任务，制定了档案局2008年目标管理考核方案，将档案行政执法任务细化，层层签定责任状，保证行政执法工作落到实处。

（二）加强宣传力度。

局以《省档案管理条例》公布实施十周年为契机，今年。县城主街道开展了档案法规宣传活动，散发宣传档案法律法规资料3000余份，接受干部、群众咨询1000余人次，使群众进一步了解了档案工作服务经济社会发展的方针政策，宣传了档案法律法规，收到良好的社会效果。

（三）完善政务公开制度。

执法顺序，通过县政府公众信息网站和县档案局信息网站对档案局工作职能。执法依据及各项制度进行了网上公示，并聘请了县人大代表，县政协委员，档案员为行政执法监督员，参与档案违法案件的评议，提高了行政执法公开、公平、公正及透明度，增强了档案部门的影响力。同时通过政府信息公开网依法对收集到现行文件进行公示，服务经济社会建设。

（四）健全法制队伍、培训业务骨干

促进档案法制化建设，为了推进全县档案事业。局抽调骨干力量成立了法制股，具体负责全县档案法规的宣传、监督、检查工作。结合工作实际，认真组织全局干部职工学习了中华人民共和国档案法》档案法实施办法》省档案管理条例》行政许可法》政务信息公开条例》省行政顺序规定》等法律法规，并结合档案执法中的一些典型案例以法说案收到良好的效果，提高了广大干部职工思想素质和法制意识，增强依法行政的自觉性。今年有1名同志参加了省档案局法制业务培训，3名同志参与市档案局法制业务培训，先后4人参加市县两级《省行政顺序规定》培训班，通过培训提高了依法治档工作水平。

（五）加大执法力度。

确保档案法在县的全面贯彻落实，为加大档案行政执法力度。实行终年执法与年检专项活动相结合。今年抓好了县直单位8号令的审批工作，目前已有60多家单位通过审批，为以后档案业务的开展夯实了基础。11月10日至12月30日，局会同县人大办、政府办一起在全县范围内开展了一次档案行政执法检查专项活动。以人大办、政府办文件下发了人大办函[2008]29号关于在全县范围内开展档案行政执法和年检年审工作的通知，由人大办和政府办牵头对县直各机关单位开展了为期近二个月的专项执法检查，目前为止共检查了120多个单位，发出了8份整改通知书，料理违法案件3起。并同时对全县档案工作进行全面登记，摸清了各单位档案工作的基本情况，建立健全了档案管理制度，为阳档案事业发展和领导科学决策提供了科学依据。

二、存在主要问题

（一）执法队伍建设需要加强。

（二）档案法律法规的一些硬性规定没有得到贯彻落实。有些单位的档案工作与档案法律法规的规定还有一定的差异。经费投入缺乏，虽然单位业务建设起点很高，而档案建设却比较滞后。

（三）馆藏档案依法鉴定开放工作有待加强。没有严格依照上位法的规定及时公布、开放馆藏档案。档案资源的经济效益和社会效益没有得到很好的发挥。

（四）需要进一步探索执法模式。

下一步工作设想：

一、加强队伍建设。积极参与省、市培训，提高执法管理水平。

档案局依法行政篇（9）

按法律法规规章依据来说，共涉及10部：《档案法》、《档案法实施办法》、《浙江省实施〈中华人民共和国档案法〉办法》、《档案执法监督检查工作暂行规定》、《科学技术档案工作条例》、《重大建设项目档案验收办法》、《浙江省档案登记备份管理办法》、《行政处罚法》、《条例》、《行政复议法》。

1.2 山东省。山东省省级部门保留的4236项权力全部被公布在山东省人民政府网上（）。其中省档案局涉及行政规划1项、其他行政权力11项共2种12项。未列出法律法规规章依据。

1.4 广东省。《广东省行政审批事项通用目录》是我国首张涵盖省、市、县三级全部行政审批事项一单式“纵向权力清单”。在省政府网站（）。其中省档案局涉及行政许可3项、非行政许可审批2项、行政处罚1项、行政检查2项、行政指导10项、其他68项，共6种86项。

按法律法规规章依据来说，共涉及43部：《档案法》、《档案法实施办法》、《政府信息公开条例》、《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于加强和改进新形势下档案工作的意见〉》、《社会主义新农村建设档案工作示范县实施办法》、《国家重点档案抢救和保护补助费管理办法》、《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》、《企业文件材料归档范围和档案保管期限规定》、《各级各类档案馆收集档案范围的规定》、《机关档案工作条例》、《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》、《全国档案馆设置原则和布局方案》、《国家重点建设项目档案管理登记办法》、《关于建立中小学档案教育社会实践基地开展档案教育的通知》、《重大建设项目档案验收办法》、《市、县级国家综合档案馆测评办法》、《全国中小学档案教育社会实践基地建设管理暂行办法》、《国家档案局数字档案馆建设指南》、《国家档案局数字档案室建设指南》、《国家档案局办公室关于印发全国数字档案馆（室）建设推进会文件的通知》、《广东省档案条例》、《印发广东省档案局（馆）机构编制方案的通知》、《关于拍摄、收集中央领导同志在粤活动和省委、省政府重要声像资料的复函》、《广东省市县档案馆建设补助专项资金管理办法》、《广东省档案馆收集档案范围实施细则》、《广东省执行〈国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法〉实施细则》、《广东省国有企业资产与产权变动档案处置工作规程》、《广东省驻境外及港澳地区国有企业档案管理办法》、《广东省档案中介机构备案登记管理办法》、《广东省名人档案管理办法》、《广东省市（地）、县级国家档案馆目标管理考核标准》、《关于全省国家综合档案馆实行年度评估的意见》、《关于继续推进全省国家综合档案馆年度评估工作的通知》、《关于在我省开展创建示范档案馆的意见》、《省档案局、省民政厅、省农业厅关于转发〈社会主义新农村建设档案工作示范县实施办法〉的通知》、《广东省省直单位档案工作年度评估办法》、《广东省省直档案工作示范单位创建办法》、《广东省企业档案工作规范测评办法》、《广东省高等学校档案工作水平评定办法》、《关于全省建设项目档案工作巡查情况的报告》、《广东省机关档案综合管理达标升级办法》、《广东省市、县级国家档案馆建筑设计方案审核办法》、广东省档案局《关于转发〈重大建设项目档案验收办法〉的通知》。

1.5 湖南省。湖南省省级部门保留的3700项权力全部被公布在湖南省人民政府网上（）。省档案局（省地方志办、省档案馆）涉及行政许可2项、非行政许可1项、行政处罚5项、行政服务24项，共4种32项。

按法律法规规章依据来说，涉及档案方面的共22部：《档案法》、《档案法实施办法》、《贵州省档案条例》、省政府《关于省直机关继续实施的行政许可事项的决定》、省政府办公厅《关于调整省直机关继续实施的非行政许可审批项目目录的通知》、《贵州省档案局（贵州省地方志编纂委员会办公室、省档案馆）主要职责内设机构和人员编制方案》、《贵州省档案专业中、高级职务任职资格申报评审条件（试行）》、《国家重点档案抢救和保护补助费管理办法》、《贵州省国家重点档案抢救和保护补助费管理办法》、《国家重点建设项目档案管理登记办法》、《贵州省重点建设项目档案管理登记实施意见》、《重大建设项目档案验收办法》、《贵州省〈重大建设项目档案验收办法〉实施细则》、《科学技术研究档案管理暂行规定》、《城市建设档案归属与流向暂行办法》、《贵州省企事业单位档案管理评估办法》、《电子文件管理暂行办法》、《贵州省各级国家综合档案馆档案收集办法》、《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》、《外国组织和个人利用我国档案试行办法》、《档案馆工作通则》、《各级国家档案馆开放档案办法》。

涉及地方志方面的共2部：《地方志工作条例》、《贵州省地方志工作规定》。

2 9个省份省级档案行政权力清单的特征及成因分析

2.1 9个省份省级档案行政权力清单的特征

2.1.1 同级权数不同。上述已经公布权力清单的9个省份省级档案行政管理机构，虽然层级相同，但列出的权力数却十分悬殊。广东省最多，共有86项;福建省最少，只有5项。数量相差17倍多。9个省份省级档案行政权力数量统计，见表1。

2.1.2 权力类型不同。除了权力数量有差异外，权力类型也不相同。上述已经公布权力清单的9个省份省级档案行政管理机构，虽然同样担负管理档案事务的职能，但列出的权力类型和类型数量并不一样。

从类型上看：9个省份省级档案行政管理机构共涉及行政许可、非行政许可、行政处罚、行政监督、行政确认、行政奖励、行政强制、行政检查、行政指导、行政服务、行政征收、行政规划、其他行政权力13种。具体分省情况如下：

广东：行政许可、非行政许可审批、行政处罚、行政检查、行政指导、其他

贵州：行政许可、非行政许可、行政处罚、行政服务

浙江：行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认、行政奖励、其他行政权力

河北：行政许可、非行政许可审批、行政处罚、行政强制、行政确认、行政奖励、行政监督、其他

山东：行政征收、行政处罚、行政监督、行政确认、其他行政权力

江苏：行政许可、行政处罚、行政奖励、其他

安徽：行政规划、其他行政权力

湖南：行政许可、行政确认、行政奖励、行政处罚、行政监督、其他行政权力

福建：行政处罚、行政监督检查、其他

从数量上看，最多的是河北省，有8种;最少的是安徽省，只有2种，平均5种，最大种类差为6种。9个省份省级档案行政权力类型数量统计，见表2。

2.1.3 权力依据不同。在权力依据上，从依据的层级上看，有些只列出了法律、法规、部门规章与地方法规（如福建、江苏、湖南、山东、浙江）;有些则将法律、法规、部门规章、地方法规与规范性文件一并列出（如贵州、河北、广东）;有些则没有列出（如安徽）。

从权力依据的数量上看，9个省份省级档案行政权力依据的法律、法规和规章少则几部，多则几十部，差距非常之大。具体情况见表3。

2.1.4 详略程度不同。在权力清单的详略程度上也存在不同。有些详细列出了权力类型、项目名称、权力名称、实施主体、实施依据、权力层次、承办机构（如河北、山东）;有些详细列出了权力类型、项目名称、权力名称、实施主体、实施依据、权力层次（如福建、贵州、湖南、浙江）;有的只列出了行使层级、权力类别、项目名称、实施依据（如江苏）;有的仅列出了项目名称和权力类型（如安徽）;还有的根据权力类型的不同，列出详略不同的内容（如广东）。有的附有详细的流程图，有些则没有。

2.1.5 行使层级不同。在权力的行使层级上，有些将权力分为省级保留，市、县（市、区）属地管理，共性权力，审核转报等四级（如山东、浙江、湖南）;有的划分成省级行使，属地行使二级（如江苏、福建、贵州）;有的则没有划分层级（如安徽、广东、河北）。

2.1.6 承办机构不同。在权力的具体承办机构上，有的（如河北）几乎涉及档案局的所有内设机构，有的（如山东）只涉及一两个内设机构。

此外，还有主体隶属不同、主体职权不同、公布渠道不同等特点。限于篇幅，这里不详述。

2.2 9个省份省级档案行政权力清单特征的成因分析

2.2.1 标准不一所致。“权力清单的规范不够具体是指权力清单的分类标准、格式规范、运行流程等由各地行政机关自主设计和确定，还未形成全国统一的标准。”[3]各省的权力划分标准不一，有些分为十种，有些分为九种，还有些分为七种，并且在权力名称上也不尽相同。这就导致9个省档案行政权力分类上出现差异。

2.2.2 依据差异所致。“权力依据，有的包括法律法规规章;有的则扩充到法律法规规章及省政府三定方案文件。”[4]正是这种权力依据的差异，导致依据层级与依据数量上的差异，进而影响到权力数量上的多寡悬殊。

2.2.3 对行政权力与行政行为的关系缺乏认识所致。“行政权力与行政行为相伴相随，行政行为是行政权力的载体，‘无形的’行政权力只有通过‘有形的’行政行为来体现。”[5]然而，我们一些人由于对行政权力与行政行为的关系少有了解，对档案行政管理过程中的许多行政行为熟视无睹、不以为意，完全没有意识到这些行为就是权力。

2.2.4 多时不用所致。与上述“对行政权力与行政行为的关系缺乏认识所致”不同的还有另一种情况，就是有些权力“长期不用”（比如档案鉴定、接收档案、提前或延期开放档案，等等），使我们一些人忘记了，甚至根本就没有意识到，还有这样一些权力，一些当作之为。

2.2.5 思维惯性所致。行政权力清单开始于行政审批制度的改革，但行政权力不仅仅局限于行政审批权。但我们一些人受思维惯性影响，只将行政审批和行政执法权视为行政权力，完全忽略了行政权力所包括的其他权力。

2.2.6 “清水衙门”观念所致。在档案界，我们一直认为档案部门是“清水衙门”，无职无权，从而导致在建立权力清单时，仍然认为我们没有多少权力。有媒体报道称，武汉市在制作“权力清单”时，某局为了避免监督，自称“清水衙门”，一项权力也没有。纪委分管领导得知后，直接找到该局局长，当面质问：如属实，是否可依法撤销这一部门？局长这才认真对待。后来，这个“清水衙门”清理出了十几项权力。[6]这一案例对我们颇有启发，值得思考。

2.2.7 机构混编所致。地方档案行政管理机构“局馆合一”、“局馆分立”、“档案局（史志办、档案馆）混编”（如贵州），造成职能上有所不同，自然也会影响到行政权力多少。

2.2.8 研究与实践脱节所致。权力清单制度已经出现多年，成为近几年理论与实践“双热”的内容，但档案界对此的研究非常冷清。截至2015年8月29日，只有《中国档案报》2015年发表了2篇相关报道（《广东9项档案行政审批事项列入“纵向权力清单”》、《烟台：公布30项档案行政权力清单》），相关理论研究和实践总结文章极其稀少，理论和业务研究与实践脱节严重。

3 建立档案行政权力清单的路径与方向

3.1 确立统一划分档案行政权力的分类标准。对档案行政权力应该进行类型化的科学管理，使用统一的分类标准划分档案行政权力的类型，避免不同地方的档案行政管理机构中同一性质的权力类型出现不一致的混淆状态。要根据统一的标准将性质相同的档案行政权力归为一类，并以法律法规的形式固定为类型化的档案行政权力，在法律法规上设置各种类型档案行政权力运行的要件，要求档案行政权力运行时必须符合这些法律法规要件，以此保障档案依法行政的实现。

3.2 构筑档案行政权力清单制度的程序保障体系。在档案行政权力清单中权力行使的具体程序上，应通过档案行政权力清单信息的公开和分类索引，将档案行政权力行使的程序、所需的手续及时限等预先详细公布，明确档案行政权力清单信息查询的具体程序，任何部门不得再任意设立程序、任何额外的手续和索取额外费用，更不得逾越时限行使档案行政权力，以程序法定化的方式从实质上保障档案行政相对人的权利。

3.3 建立档案行政权力清单制度的责任约束机制。档案行政权力清单中的权力运行的刚性约束在于责任制度的建立。我们在公开档案行政权力清单的同时，要有针对性地通过立法确立责任清单，规定档案行政职权的不履行、不适当履行、不全面履行的责任情形、承担责任的主体以及追究责任的程序等。通过建立档案行政问责机制和责任倒查机制，实现对档案行政权力的责任约束。

3.4 确保档案行政权力清单制度监督机制的有效落实。要对档案行政权力清单制度进行有效监督，就要建立档案行政权力清单中权力运行的动态监督机制，除了内部监督之外还应注重外部监督的作用，在外部监督中除了党的监督、人大监督、司法监督外，还应注重公民监督的作用。

* 本文为2013年度国家社科基金项目《依法治档研究》（项目编号：13BTQ068）的阶段成果。

参考文献：

[1]刘良军.准确把握“权力清单”的内涵与外延[J].领导科学论坛，2014（12）：5～6.

[2]陈向芳，邓薇.行政权力清单制度评析及完善――以制度价值为研究视角[J].广东行政学院学报，2015（3）：9～15.

[3]陈伟，杨超. 权力清单制度建设中的主要问题及消解路径[J].南方论刊，2015（7）：35～37.

档案局依法行政篇（10）

在刚刚结束的第十届全国人民代表大会第二次会议上，总理在《政府工作报告》中谈到加强政府自身建设时指出：“全面推行依法行政。各级政府都要按照法定权限和程序行使权力、履行职责。所有政府工作人员都要学会并善于依法处理经济社会事务。”各地档案行政管理部门与各级国家档案馆，作为管理国家与地方档案事务，保管国家档案的专门机构同样应该按照法定权限和程序行使权力、履行职责。所有档案工作者都要学会并善于依法处理社会档案事务。

创新档案报务机制，更好的为政府决策服务、为机关日常工作服务、为公众服务，是档案部门当前以及今后一个日期时内的工作重点。要把好事办好，使我们的各项服务细致周到，内容与程序不但合情、合理，而且合法，就必须注意处理好依法行政与创新档案报务机制之间的关系。笔者以档案馆提供现行文件利用为例，从依法行政、依法治档的角度做一些分析，供大家参考。

自2000年4月，深圳市档案局试办了全国首家文件档案资料服务中心，向社会开放各种现行文件资料信息后，北京市昌平区、江苏省常熟市、山东省济南市、山东省青岛市、陕西省、武汉市、江西省等档案馆相继开展了现行文件利用工作。2001年10月16日，《中国档案》杂志社和国家档案局档案馆室业务指导司邀请有关方面的专家、学者就档案部门开展现行文件利用服务工作的必要性、可能性，这项工作的理论基础和法律依据以及开展这项工作后档案学理论和档案工作的方式、方法应该做哪些调整等问题进行了座谈。2002年7月25日至26日，国家档案局在北京召开了全国档案工作服务机制创新座谈会后，档案馆提供现行文件服务作为档案部门创新档案工作服务机制的重要举措，在全国档案部门迅速得以推广，在主要档案媒体上每周都有现行文件服务中心开业的报道。对此领导、公众、媒体均给予了积极的评价，并产生了良好的社会效果。但是，从依法行政、依法治档的角度看，在开展这项工作时还需要处理好一些关系，在此提出来与大家共同商讨。

1.服务内容拓展与服务主体资格的关系。

目前，档案部门提供现行文件服务有三种基本模式，一是深圳模式，既成立业务上由市、区政府档案行政管理部门管理的文件中心，依据深圳市人民代表大会通过的《深圳经济特区档案与文件收集利用条例》的授权，履行“接收同级机关、事业单位处理完毕的文件；对接收的文件进行整理、鉴定和保管；向市或者区档案馆移交需长久保存的档案；向国家机关、社会组织及个人提供利用文件”等职责。二是常熟模式，既在档案馆挂牌成立“文件资料服务中心”，“档案馆”与“文件中心”两块牌子一套人马。三是昌平区模式，既在档案馆内设立现行文件阅览室，“文件中心”是“档案馆”的一个内设机构。

从提供现行文件服务的主体上看，除第一种外，后两种均是由档案馆提供现行文件服务。按照目前“局馆合一”的模式，档案馆提供现行文件服务，就是档案局提供现行文件服务。根据“职权法定”的原则，“行政机关的职权，在我国主要是指中央政府及其所属部门和地方各级政府的职权，必须由法律规定。行政机关必须在法律规定的职权范围内活动。非经法律授权，不可能具有并行使某项职权。……行政机关的法定职权，一般有两种形式，一是由行政机关组织法规定，大都以概括之语言，划定各机关的职责范围；二是由单行的实体法，规定某一具体事项由哪一行政机关管辖。”[1]

我国各级档案行政管理部门及各级档案馆的职权是由《中华人民共和国档案法》规定的。

《中华人民共和国档案法》第六条规定，“国家档案行政管理部门主管全国档案事业,对全国的档案事业实行统筹规划,组织协调,统一制度,监督和指导。县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业,并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。乡、民族乡、镇人民政府应当指定人员负责保管本机关的档案,并对所属单位的档案工作实行监督和指导。”

由国家档案局制定,经国务院批准实施的《中华人民共和国档案法实施办法》第七条规定，“国家档案局依照《档案法》第六条第一款的规定,履行下列职责;(一)根据有关法律、行政法规和国家有关方针政策,研究、制定档案工作规章制度和具体方针政策;(二)组织协调全国档案事业的发展,制定发展档案事业的综合规划和专项计划,并组织实施;(三)对有关法律、法规和国家有关方针政策的实施情况进行监督检查,依法查处档案违法行为;(四)对中央和国家机关各部门、国务院直属企业事业单位以及依照国家有关规定不属于登记范围的全国性社会团体的档案工作,中央级国家档案馆的工作,以及省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门的工作,实施监督、指导;(五)组织、指导档案理论与科学技术研究、档案宣传与档案教育、档案工作人员培训;(六)组织、开展档案工作的国际交流活动。”第八条规定，“县级以上地方各级人民政府档案行政管理部门依照《档案法》第六条第二款的规定,履行下列职责:(一)贯彻执行有关法律、法规和国家有关方针政策;(二)制定本行政区域内的档案事业发展计划和档案工作规章制度,并组织实施;(三)监督、指导本行政区域内的档案工作,依法查处档案违法行为;(四)组织、指导本行政区域内档案理论与科学技术研究、档案宣传与档案教育、档案工作人员培训。”

《中华人民共和国档案法》第八条规定，“中央和县级以上地方各级各类档案馆,是集中管理档案的文化事业机构,负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案。”。国家档案局1983年颁布的《档案馆工作通则》第三条规定，“档案馆的基本任务是在维护党和国家历史真实面貌的前提下,集中统一地管理党和国家的档案及有关资料,维护档案的完整与安全,积极提供利用,为社会主义现代化建设服务。档案馆进行下列工作：㈠接收与征集档案。㈡科学地管理档案。㈢开展档案的利用工作。㈣编辑出版档案史料。㈤参与编修史、志的工作。”《中华人民共和国档案法实施办法》第十条则规定，“中央和地方各级国家档案馆,是集中保存、管理档案的文化事业机构,依照《档案法》第八条的规定,承担下列工作任务:(一)收集和接收本馆保管范围内对国家和社会有保存价值的档案;(二)对所保存的档案严格按照规定整理和保管;(三)采取各种形式开发档案资源,为社会利用档案资源提供服务。”

职权法定，越权无效，是依法行政的主要原则之一。“这与公民的权利不同，从法律的范围说，公民的权利是，凡法律没有禁止的，公民皆可为之。当然，此外还有道德等约束。行政机关的职权是，凡法律没有授予的，行政机关就不得为之。法律禁止的当然更不得为之。否则就是超越职权。”[2]

我们从上述现行有效档案法规对各级档案局(馆)工作任务的界定看，均没有收集与提供利用现行文件这一项。从严格依法行政、依法治档的角度看，档案局(馆)提供现行文件服务，目前还没有法律法规依据，有越权行政(事)之嫌。因此，有必要在不断拓展档案服务内容的同时，处理好服务主体资格合法化的问题。

2.接收现行文件进馆时限与现行档案法规的关系。

有一种观点认为:“档案局搞现行文件利用,这件事情怎么做？尽管从理论上讲，我们档案馆接收档案的年限是10年、20年,但是这一步我们做了,也不违犯。从严格意义上讲,我们这样做是符合法律的。我们法规中有一条,经济文化类的档案必须向社会开放。我们提供的基本上是经济、文化类档案,同老百姓密切相关的,要搞现行档案利用。”[3]

对此有几点需要澄清,(一)档案馆接收档案的年限是档案法规的规定,不是理论上的探讨。把必须遵循的法规条款,视为可以认同,也可以不认同的理论观点是不妥的;(二)《中华人民共和国档案法实施办法》第二十条中规定的:经济、科学、技术、文化等类档案,可以随时向社会开放。是指按规定时限接收进馆的档案,据此提前接收档案进馆显然是对该条款的理解出现了偏差;(三)这段话前面讲的是“搞现行文件利用”,后面讲的则是“要搞现行档案利用”,明显混淆了文件与档案的概念。

关于档案馆接收档案的时限,《中华人民共和国档案法实施办法》第十三条明确规定:“机关、团体、企业事业单位和其他组织,应当按照国家档案局关于档案移交的规定,定期向有关的国家档案馆移交档案。属于中央级和省级、设区的市级国家档案馆接收范围的档案,立档单位应当自档案形成之日起满20年即向有关的国家档案馆移交;属于县级国家档案馆接收范围的档案,立档单位应当自档案形成之日起满10年即向有关的县级国家档案馆移交。经同级档案行政管理部门检查和同意,专业性较强或者需要保密的档案,可以延长向有关档案馆移交的期限;已撤销单位的档案或者由于保管条件恶劣可能导致不安全或者严重损毁的档案,可以提前向有关档案馆移交。”

目前档案局(馆)接收现行文件的时限有两种，一种是与机关档案年度整理(立卷)归档的时间要求相一致。既“接收上年度党委、政府机关(文件形成机关)形成的、应归档保存的各种门类和载体的文件，包括纸质文件、特殊载体如照片磁盘光盘等载体的文件。”[4]另一种是按规定的报送范围“每三个月向市档案馆送交一次”。[5]前一种是事实上的接收档案进馆，与现行有效的档案法规的要求不一致。后一种如果接收的是文件有越权行政(事)之嫌，如果接收的是档案同样与现行有效的档案法规的要求不一致。因为《中华人民共和国档案法实施办法》第十三条规定:只有“已撤销单位的档案或者由于保管条件恶劣可能导致不安全或者严重损毁的档案,可以提前向有关档案馆移交。”而为提供现行文件利用,提前接收档案资料进馆并不包括在内。

如果这项工作今后成为我们的日常工作，就有必要对现行法规的部分条款进行必要的修改，已适应现实工作的需要。

3.新的服务模式与法律依据的关系。

我国“宪法、法律对行政机关制定法律规范用的是“根据”原则。”[6]“对地方权力机关制定法律规范用的是“不抵触”原则。”[7]“宪法对行政机关制定规范和地方人大制定地方性法规用了“根据”和“不抵触”两个不同的词，决不是偶然的。“不抵触”是指地方性法规的规定不得与已对此问题有规定的法律、行政法规的有关规定相抵触，当然，如果法律、行政法规对此没有规定，地方性法规可以根据地方特点作出规定。因为在这种情况下不存在抵触问题。“根据”则不同。“根据”当然也意味着行政机关制定的规范不得与已对此问题有规定的法律（行政法规、地方性法规）相抵触；同时，也表明只有法律（行政法规和地方性法规）对某一问题已有规定的情况下，行政机关的规范才能据此作出规定。否则就是于法无据。对行政机关制定规范要求“根据”，就因为行政机关是权力机关的执行机关，必须根据权力机关的意志才能制定规范。在有些法律的规定比较原则的情况下，行政机关可以制定规范使之进一步具体化。这些具体化的行政法规和规章，当然不得与法律（地方性法规）相抵触。行政机关制定规范中的“不抵触”和地方权力机关制定地方性法规的“不抵触”，都说明法律优于其他法律规范。法律的效力高于其他规范，法律处于最高的效力位阶。”[8]

档案局(馆)为进行提供现行文件利用服务，收集现行文件资料进馆而的意见和通知中，大都表明是根据《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》及各地方实施<中华人民共和国档案法>办法、档案工作有关规定；或者是根据当地党委政府的有关文件精神。但问题出在这些依据性法律法规和文件中并没有规定和要求档案局(馆)收集现行文件资料进馆并提供现行文件利用服务。从要求现行文件进馆的依据上看，存在依据法律失当或无法律依据。因此，应当尽可能避免这种问题的出现。

4.行政隶属关系与职权受权主体的关系。

行政机关行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定。法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评判的标准。而法律，必须是人民通过人民代表大会制定的。“我国是人民当家作主的社会主义国家，行政机关的权力来源于人民。行政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，行政机关是权力机关的执行机关。人民代表大会表述意志的最基本的途径和形式是制定法律。行政机关也就是执行法律的机关。”[9]“由于我国法律的覆盖面还远远不够，而现实又迫切需要可供遵循的规范；也由于经验不足，某些领域尚难以立即形成法律，这就需要在法律没有规定的情况下，先由行政机关制定一些规范。但这些规范的制定，必须由法律授权，尤其是涉及公民、法人或其他组织的人身权、财产权时，必须有法律授权。”[10]

目前，档案局(馆)进行提供现行文件利用服务时，一般采用两种方式从相关部门和单位收集文件资料。一是由档案局草拟关于收集本级行政区域所属机关单位现行文件资料的意见或办法，报当地人民政府同意后，由当地人民政府以通知形式发至各相关单位执行。另一种是由档案局草拟关于收集本级行政区域所属机关单位现行文件资料的意见或办法后，直接以当地党委办公室和政府办公室的名义发至各相关单位执行。这两种方式算不算是由当地党委和政府授权估且不论，从授权的主体上讲，档案局(馆)收集现行文件，提供现行文件利用服务的授权应当由权力机关通过制定法律来授权。因此，从这个意义上讲，对档案局(馆)收集现行文件，提供现行文件利用服务的授权上存在着主体不当。

5.结束语

依法行政是依法治国的重要组成部分。党的十五大强调“维护宪法和法律的尊严，坚持法律面前人人平等，任何个人，任何组织都没有超越法律的特权。一切政府机关都必须依法行政,，切实保障公民权利,，实行执法责任制和评议考核制。”[11]

党的十六大根据适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，进一步强调“坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。坚持法律面前人人平等。加强对执法活动的监督，推进依法行政，维护司法公正，提高执法水平，确保法律的严格实施。”[12]

因此，我们在依法行政，依法治档的工作实践中，“行为者必须在国家法定的权限内，以法律和有关的行政法规为准绳，做到按程序办事，杜绝任何超越法定权限、滥用法律、违反法律程序事件的出现。”[13]

当然，在我国改革开放与社会进步的过程中，长期存在着社会和市场事实在前，制度安排合法化在后的现象。上述几个问题就是档案工作在改革与发展中出现的新情况、新问题。面对上述问题即不能因为与现行法律法规有冲突，就放弃服务创新与探索。也不能因为是对政府、对人民群众有利，就置法律法规于不顾。正确的作法应该是向深圳市的同志学习，在不断创新与探索档案服务机制的同时，适时的通过立法或修改已有的法律法规，将创新与探索的积极成果合法化。

如：深圳市人民代表大会通过的《深圳经济特区档案与文件收集利用条例》就对档案局、档案馆、文件中心和档案中介机构的职权给予了明确界定。并明确规定:“市、区政府档案行政管理部门是本行政区域内档案。文件事务综合管理部门，“深圳市档案馆为全市的中心档案馆和档案信息中心，是市政府所属的档案专业机构。”“市、区政府设立的文件中心，是集中保管与提供利用同级机关。事业单位处理完毕的文件的机构”。从而保证了档案局、档案馆、文件中心和档案中介机构分别在法律法规授予的职权范围内，依法行政(事)。

再如：2003年7月25日珠海市人大审议通过了《珠海市档案条例》。这部《条例》明确规定了珠海市文件管理中心的法律地位：“珠海市文件管理中心是隶属于珠海市档案局的直属事业单位，归口珠海市档案局管理。其职责任务是负责市直机关、事业单位处理完毕的文件的接收、整理、鉴定、保管和提供利用服务。”[14]

深圳与珠海两市成立的文件管理中心，使档案局(馆)提供现行文件利用与现行法律法规上的冲突得到了解决，为档案管理体制的深层次改革，为档案资源的科学整合，为更好的服务与社会和公众提供了良好的范例。

参考文献：

1、2、6、7、8、9、10应松年．依法行政论纲．law-/lw/．2000．11．24

3孙刚．关于“十五”期间我国档案工作改革与发展若干问题的思考．浙江档案．2002；12

4艾建华．海淀区文档中心的职能及工作展望．北京档案．2002；10

5郭海缨．党和人民的需要就是档案工作的方向．中国档案报．2001．1．26第一版

11学习中共十五大文件问答编写组．学习中共十五大文件问答．北京．中共中央党校出版社，1997：29