社会行政的功能汇总十篇
社会行政的功能篇（1）
中图分类号：C91221 文献标识码：A 文章编号：1006-723X（2014）02-0010-05
20世纪70年代以来，伴随着我国改革开放的潮流和世界全球化的影响，我国各类型的非政府组织也逐渐成长起来。党在十报告中提出要“在改善民生和创新管理中加强社会建设”。发挥非政府组织的社会功能显然是加强社会建设的题中之意。不可否认的是，当前我国的非政府组织已经对我国社会建设、经济发展和政治改革等各领域产生了很大的影响，如我国的环保组织、红十字会等非政府组织在我们的现实生活中随处可见。但与此同时，我国非政府组织在开展工作时又遇到了不少的困难，不少人还对非政府组织是否能够有效发挥正能量还持以怀疑的眼光。如此一来的问题就是，当前我国的非政府组织的社会功能到底发挥到什么程度，是否还有再进一步拓展的可能？到底又是什么因素影响了我国非政府组织社会功能的有效发挥？我们又应如何去推动我国非政府组织有效发挥社会功能？对上述问题的解释和回答，对于今天我国的国家建设和社会发展有着重要的现实意义和理论价值。
一、我国非政府组织的社会
功能展现及其评价
作为一种组织类型，非政府组织自然有着其特定的组织结构和与之相对应的社会功能，例如动员社会资源、提供公益服务、社会协调与治理、政策倡导与影响等功能。[1]我国非政府组织在改革开放后逐步得到发展和壮大，但由于我国目前还处于转型期，其社会功能的发挥有着不同于西方国家的特征。大体来说，当前我国非政府组织在社会功能的发挥上呈现如下的基本状况。
1已发挥出巨大的社会资源动员功能，但还有进一步拓展的空间
当前我国非政府组织的社会资源动员功能主要体现在动员慈善捐赠和志愿服务两个方面。例如，2008年5月12日晚上到5月14日，南京爱德基金会、李连杰壹基金、自然之友、绿色和平、绿家园志愿者等非政府组织纷纷采取行动，紧急采购救灾物资、展开募捐，发起“小行动+许多人=大不同”的抗震救灾行动等，[2]这些行动很好地表明我国非政府组织在动员社会资源上能量巨大。当然，当前我国非政府组织在动员社会资源上还存在不少的问题，这主要表现为：（1）当前我国慈善组织以协助政府执行部分社会管理与服务职能为目的的比较多，而自主治理实现社会公益的较少；（2）慈善和志愿活动的社会资金捐赠没有可持续性。2011年6月下旬“郭美美”事件发生以后，我国社会捐赠数以及慈善组织捐赠数额均出现锐减的情况；（3）志愿活动的自组织化和专业化还不强。在我国，非政府组织中很多志愿活动是通过行政方式自上而下地组织的，不是完全起自民间的自发性志愿活动。另外，我国志愿者参与志愿服务大部分是业余性质的，大多数缺乏所从事服务工作需要的技术和知识；（4）志愿活动还未被社会广泛接受。在20世纪90年代中期，我国的志愿行动经常被看作为非主流的行为方式，志愿者下乡支教、在社区里进行免费服务，都被视为非同寻常的行为。[3]（P16）由此可见，当前我国的非政府组织在社会资源动员方面的功能发挥上还存在进一步发挥的空间。
2已建立了各领域的组织载体，但载体利益表达的实质功能还很有限
当前我国非政府组织在政治、经济、文化和社会各领域都已建立了相应的组织载体，根据2001年学者王名的调查，其中社会服务领域的非政府组织占4463%，调查研究领域的占4251%，行业学会、学会的占3999%，文化艺术领域的占3462%，法律咨询与服务的占2454%，政策咨询的占2154%，扶贫领域的占205%。[4]（P13）但问题是，我国非政府组织在积极代表成员利益并通过合法渠道向党和政府来表达利益诉求的功能发挥上还非常有限。以环保组织为例，根据我们的访谈和调查，我们发现，大多数环境污染的受害者在维权过程中并没有首先想到通过正式的非政府组织来为他们向政府表达利益诉求，与此同时，环保民间组织积极参与环境污染受害者维权的行为也比较少。这表明，环保民间组织在居民环境利益表达和聚合功能的发挥还存在一定的短板和缺陷。由此可见，我国的非政府组织在国家的各领域中都有自己的具体组织形式和载体，但这种载体利益表达的实质功能还很有限。
3一定程度上弥补了政府失灵，但辅助政府的功能发挥还不够充分
非政府组织在我国已经发挥出辅助政府管理的功能。首先，非政府组织承担了一定的微观经济管理职能，从而促进了经济的发展。以宁波市行业协会为例，它替政府承担了一些微观经济管理职能，通过制定行业规范，在价格、质量和诚信等方面促进了行业自律，协调了同行企业之间的经营行为，维护行业信誉，制约了一些违法违规行为，开展包括资质评审、认定等等活动，分担了政府市场监管的职能，弥补了政府功能的不足，又促进了政府的“瘦身”。[5]（P204）其次，非政府组织还能对政府的社会保障起到补充作用。如全国各级的残联会组织开展了很多的扶助残疾人康复、教育、劳动就业、残疾预防等方面的工作；再次，非政府组织还能扩大就业渠道，增加就业机会。但与此同时，我们也看到，我国民间组织由于成长较晚、自身实力和能力存在一定的问题，这导致它们不可避免地会出现“志愿失灵”的现象，难以充分发挥弥补政府失灵和辅助政府管理的社会功能。
4发挥了调整政治权力结构的功能，但不能起到根本性的作用
有学者从理论上归纳了非政府组织在调整国家权力结构方面的作用表现，如非政府组织有力制约了国家权力的扩展，为与法治的实现奠定了牢固的基础；非政府组织创造了政治民主的组织条件，促进了民主政治的发展；非政府组织与政治国家分离导致权力分立为政治结构分化提供了前提条件；非政府组织是民主政治体系持续稳定的动力。[6]然而，客观地讲，我国非政府组织对我国政治权力结构的调整还无法起到根本性的作用，其理由有三：（1）我国政治改革的主导力量还是我国共产党和整体的人民大众。（2）非政府组织只是西方概念中公民社会的一个部分，其主要的功能不是政治功能，而是有关公共领域的服务功能。（3）我国的非政府组织作为一个组织力量还不够强大，它只是党和政府为实现国家发展目标、进行现代化建设的辅力量。（4）市场组织是调整政治权力结构的重要力量，非政府组织不可能替代市场经济发展之后所带来的政治功能。以上四点决定了我国的非政府组织不可能是调整政治权力结构的根本性力量。
二、当前我国非政府组织社会
功能有效发挥的制约因素
从组织学的角度来看，任何一个组织要有效实现自己的组织目标、发挥自己的组织功能，必须有其相适应的条件，从宏观上讲，我们大致可以区分三类条件：一是制度环境；二是管理体制；三是组织自身能力；四是价值观念。这四个条件是组织功能得以有效发挥的前提条件。具体到我国的非政府组织而言，其社会功能不能有效发挥的制约性因素也主要体现在四个方面。
1法律制度上的限制
当前我国非政府组织在法律制度上的保障还存在三个问题：（1）法律体系还不够健全。就我国非政府组织管理来说，国家虽然制定了综合性的法律规范，但缺乏纲领性的基本法律，这造成政府管理非营利组织的过程中出现援引法律依据的困境。加之，有关非政府组织管理的法律法规之间衔接程度很低，各类法律依据不配套。这些法律上的缺陷弱化了政府对非政府组织各类行为的监督，不少非政府组织在缺少有效监督的背景下出现行为失范，最终导致社会功能的缺失。（2）法律法规过于原则化，操作性不强。比如，现在没有具体可操作性的规范来指导非政府组织的政治参与行为，也没有具体的操作性规范来协调好党、非政府组织和政府三者之间的关系。（3）立法层次不高。非政府组织管理的国家法律法规主要是依据国务院颁布的《社会团体登记条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》、各地自行制定的地方性法规、规章和规范性文件等，显然，这些立法层次是有限的，而立法层次不高又会直接影响到非政府组织社会功能发挥的权威性。总之，由于我国有关非政府组织的法律体系不够完善、原则性太强、立法层次不高等因素使我国非政府组织社会功能的发挥受到了很大限制。
2管理体制上的限制
当前，我国“政府管理民间组织的首要目标是限制其发展并规避可能的政治风险，其手段则表现为通过双重审批进行准入限制”。[7]对非政府组织进行管制当然是必要的，但双重管理体制毕竟是计划经济下全能政治主义的产物。改革开放以后，我国市场经济得到培育和发展，市场和社会的空间逐渐得到开放，政府也不再是全能政府。显然，目前我国采用传统的双重管理体制已经与时代有所脱节，它在很大程度上制约了我国非政府组织社会功能的有效发挥。例如，对民间组织的登记实际上存在着双重门槛，从而造就大批“非法”民间组织；再如我国管理民间组织的三个条例在登记管理机关和业务主管单位监督管理的职责划分上具有原则性过强、交叉和模糊地带较多的特征，这些特征容易造成职责不分的情形，职责不分的结果又会造成政社不分、从而削弱非政府组织的独立性。[8]（P254）总而言之，门槛过高限制了我国非政府组织的数量，政社不分、独立性差就难以体现我国非政府组织的主体性地位，由此一来，我国非政府组织的社会功能必然会受到严重的负面影响。
3组织自身建设和能力上的困境
组织自身建设和能力问题是非政府组织有效发挥社会功能的内部条件和主体基础。然而，当前我国非政府组织在自身建设和能力建设上，还存在诸多瓶颈和困境：首先是独立性不足。当前我国的民间组织实际上是主管单位的下属机构，从而导致民间组织过于依赖政府，官办色彩浓厚，独立性不足；其次是发展经费缺乏。由于我国的福利资金不足，很难再分给还没有真正纳入政府福利体系之内的非政府组织。另外，体制外非政府组织的发展主要靠自筹资金（主要是通过外国援助），少量的社会捐助和一定的服务收费，由于缺乏公益传统和政府对鼓励个人和企业捐赠的措施有限，民间捐赠的数量很少；再次是人力资源不足。当前我国非政府组织因缺乏资金，不能给人才提供良好的经济条件，因而无法吸引高素质的人才；最后，当前我国非政府组织的内部治理实际上缺乏相应的制度规范，普遍存在治理不善的问题。总之，当前我国的非政府组织，无论是人们的观念，还是非政府组织的数量、规模，以及更为重要的其整体的能力和作用，都还跟不上社会、经济发展的需要，这也极大地制约了我国非政府组织社会功能的有效发挥。
4文化价值观念上的约束
文化价值观念是影响非政府组织社会功能发挥的深层次因素，当前我国不同的主体对非政府组织的功能发挥还存在不少的约束性观念，其表现如下：（1）党和政府对非政府组织还持有一定的控制观念。改革开放以后，虽然党和政府开始认识到非政府组织对于政府职能转变的重要性，强调要发挥非政府组织的桥梁与纽带作用，但全能主义国家的路径依赖常常使政府官员将非政府组织作为社会政治秩序的一种潜在威胁和政府权威的挑战力量，从而未能对非政府组织充分信任。而在现实中，一些非政府组织常常接收到国外资金的资助，而这些国外资助可能附加一些条件，更加引起政府的关注，从而为从严控制非政府组织提供了依据。（2）公众对非政府组织还持有怀疑观念。“对于官办性质浓厚第三部门组织，我国公众往往将其作为第二政府看待；而对于实力弱小的草根组织，公众往往对其能力持怀疑态度，从而忽视它们的存在或坚持对它们进行谨慎的评价。此外，在这个集权化明显的社会中，公众尚不能真正体会到第三部门的存在和发展对他们的生活将产生何种影响。”[9]因为公众对非政府组织的能力和发展持一种怀疑的态度，这使得非政府组织在我国缺少公众的支持和参与，其社会功能的发挥受到负面影响。（3）我国非政府组织对待自身持有依赖政府的观念。如前所述的双重管理体制，使得非政府组织不得不依赖政府，其自身的独立性肯定受到严重的影响。
三、促进我国非政府组织有效
发挥社会功能的路径选择
1执政党的推动是非政府组织有效发挥社会功能的主导力量
有学者认为，在现代文明的逻辑下，我国非政府组织的发展对党的执政提出了新的挑战：（1）非政府组织的发展挤占了政党的传统空间和组织基础；（2）非政府组织在一些领域替代了政党的功能；（3）非政府组织与政党之间关系的紧张影响着政党整合社会的能力。面对这些挑战，我们党作出的反应行动先后有四个：首先是控制；第二个反应行动就是规范社会团体；第三个反应行动就是通过党组织力量来加强对各类社会团体的领导与引导，以保证在政治上对社会团体的影响；第四个反应行动就是整合社会团体，开发社会团体的功能。这四个行动是一个连续的行动过程，新的反应行动的出现，并不替代前一个反应行动，从而构成一个我国共产党面对非政府组织发展的行动框架。[10]（P418）由此可见，我们党试图把非政府组织纳入其制度框架之内，并使非政府组织成为我们党执政的社会基础，在这一前提下，进而整合和开发非政府组织的社会功能。共产党是当代我国最强大的社会组织力量，在这一政治整合的过程中，如果执政党与非政府组织关系处理不好，非政府组织和党可能形成一种对立的关系，要么党限制非政府组织的发展，要么非政府组织在一些领域替代政党的功能甚至获得政权；处理得好，非政府组织就可能和党形成一种合作补充关系。因此，在当下的我国情境下，只有党的推动，只有我们党对非政府组织作用和地位的真正认可和整合开发，非政府组织在我国有效发挥社会功能才能得到充分保障。
2改革政府管理体制是非政府组织有效发挥社会功能的前提条件
对于当下我国非政府组织的发展而言，我们应继续推进与完善政府管理体制改革，只有这样，我国的非政府组织才能得到健康的发展，非政府组织得到有效的发展，其社会功能才能得到真正实现。首先，政府应继续适度放权。我国30多年改革开放的过程从政治意义上可以说就是从国家与社会的高度一体化到逐渐分化的过程，比如政府向社会放权、政企分开、政事分开、政府对公民管理的逐渐放松等等，这些都为非政府组织的催生提供了很好的环境。因此，政府继续适度放权，这对于非政府组织的产生与发展大有裨益，这也为非政府组织发挥社会功能释放出应有的空间。其次，政府应进一步转变职能。新中国孕育之初就处在高度集权的计划经济体制模式下，政府一直是全能政府。今天全能政府的惯性依然深刻影响着当代政府的行为。因此，只有进一步转变政府职能，把过去由政府管不好，市场也解决不了的问题，通过非政府组织去承担，非政府组织在辅助政府治理、弥补政府失灵之时，也就是其社会功能得到有效发挥之时。再次，改革双重管理体制。对现行的双重管理体制进行改革的趋向就是要减少政府对非政府组织的直接、具体管理，加强对非政府组织行为的事后监督和制约，最终实现单一的登记制度。总之，深化政府管理体制改革，是有效发挥我国非政府组织社会功能的重要前提条件。
3加强自身建设是非政府组织有效发挥社会功能的内在动力
目前我国的非政府组织从自身能力上一时还难以承接政府转移的公共服务职能的重任、满足社会的需要。对此，加强非政府组织自身能力建设是使非政府组织更好地解决一些长期性的社会问题、满足社会需求、获得政府和公众的认同，真正释放社会功能的内在动力。我国非政府组织要加强自身能力建设，大体可以从以下几个方面入手：（1）加强人力资源的建设。不管是非政府组织内部专职的工作人员，还是临时性的志愿者，我们要通过加强培训、提高待遇、优化项目设计等手段来吸引高素质的人才，从而从整体上来改善当前我国非政府组织人才资源不足的现状。（2）完善治理结构。非政府组织内部治理结构要完善、不管是理事会、财务机构设置、人力资源机构设置等，都有一个方向，可以借鉴西方非政府组织的治理结构模式，结构完整了，与结构相适应的职责也要完善好，使非政府组织有好的使命和目标，更要有完成使命和目标的负责制。（3）健全内部制度体系。这些制度体系包括法人制度、财务制度、人事管理制度、理事会制度、志愿者招募制度等等，内部制度体系完善了，非政府组织的外部行为才有制度依据，才能可靠地发挥社会功能。（4）完善监事会制度。要扩大监事会的职权、明确监事会的议事规则，等等。自身建设是主体自我行为，是内在动力，因此，非政府组织要充分发挥社会功能的内在要求就是加强自身建设。
4社会监督机制的完善是非政府组织社会功能有效发挥的外在动力
社会监督是非政府组织监督机制中至关重要的部分，充分发挥社会力量的作用，不仅有利于改变长期以来政府对非政府组织的业务进行直接管理的方式，更重要的是，它还有利于提高对非政府组织的管理效率并增强非营利组织的社会公信度。当非政府组织自身管理效率得到提高、社会公信力得到加强时，非政府组织发挥社会功能就有了外部保障。一般来说，今天我国非政府组织的社会监督机制的完善，可以从以下几个方面展开。（1）加强社会公众的监督，尤其是捐款者的监督。一方面，公众要对非政府组织的监督从被动转为主动，另一方面，非政府组织及其管理机构要畅通社会监督的渠道，从两个方面入手来加强社会公众的监督；（2）加强媒体的监督。随着科技和经济的日益发展进步，媒体现在已经成为“第四权力”，媒体普及范围广、影响大、具有强大的导向作用和威慑作用。因此，加强媒体对非政府组织的监督，能够有效地对非政府组织的各项管理行为产生约束和引导；（3）加强独立的第三方评估的监督。非政府组织自身评估和政府对非政府组织进行评估是通常的两个评估主体，如果再加上独立的第三方评估的监督，那么非政府组织评估系统就更为完善，同时也增加了对非政府组织评估的可信度。
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Restricting Factors and Solutions for Non-governmental Organizations
in China to Play Their Social Function
YANG Honggang
社会行政的功能篇（2）
关于司法行政系统功能战略性趋势性的思考
关于司法行政系统功能战略性趋势性的思考我参加司法行政系统多层次的综合性、专项性的会议，大家谈论最多的，也是较集中的话题是：如何充分发挥司法行政职能作用，如何做好司法行政工作，如何凸现司法行政的社会地位及社会功效。我想我们在谈论这一话题的同时，是否可以再更深一层次思考：我们要充分完全地凸现司法行政的社会地位和社会功效，其决定性动因是什么？我认为：司法行政系统功能战略性及客观趋势，才是我们做好司法行政工作，充分发挥司法行政职能，实现司法行政系统目标的决定性因素，也就是说：我们只有充分认识司法行政系统功能战略性及表象的客观趋势，才能透析司法行政系统的战略地位及存在意义，这样我们在开展司法行政工作、履行职能、探索发展过程中才有永久的、持续的动力。因此，我们应该透析研究司法行政系统功能战略性、趋势性，以此来引导把握司法行政工作的重点、方式、方法，探索完善发展司法行政工作的规律，在履职过程中，实现司法行政系统功能目标的同时，凸现司法行政的战略地位和社会功效。首先，我们来探讨司法行政系统功能的战略性。司法行政系统功能战略性是指司法行政系统在社会政治、经济、文化生活中所处的职能位置以及参与管理社会政治、经济、文化等项事务中应发挥的战略性地位和作用。它包含两层含义：第一，司法行政系统功能。它含盖普法依法治理、人民调解、法律援助、法律服务、监改监教（社会矫治、安置帮教）、司法资格考试等六大职能。六大职能构成了司法行政系统功能，它的核心功能是普法依法治理；第二，司法行政系统功能的战略目标——推动整个社会的民主与法制化。随着我国政治、经济、文化等项事业的发展，司法行政系统的重大功能在推动社会文明、经济发展、建设法治国家中的地位和作用日渐显现，它意味着我们要用战略目光来认识新时期司法行政系统功能，推动社会步入民主法制社会的绝对可能性，凸现司法行政系统功能目标的战略性。总之，司法行政系统功能的战略性都具体体现在其六大职能之中。（一）普法依法治理职能的战略性普法依法治理是司法行政系统功能的核心。随着我国依法治国方略和建设法治政府目标的贯彻实施，各级都提出了建设法治政府的要求。最近江苏省委、省政府提出了建设法治江苏的新战略，南京市委、市政府也提出建设三个文明特色区域的战略等。普法依法治理工作在贯彻依法治国、建设法治政府中的地位和作用显得越来越重要。我们可以这样理解：普法是依法治理的基础，依法治理必须建立完善的系统的法律体系，而这一法的体系必须为整个社会所熟悉，并遵守它、适用它，这样才能实现依法治理的客观性。因此，普法教育是依法治理的基础，是司法行政系统功能战略性的核心的重要表现。普法依法治理的目标和任务本质上就是教育引导公职人员和广大群众学法、守法、用法，特别是领导干部和行政执法人员依法行政、依法办事，以适应法治政府建设的需要。因此，我们司法行政系统人员要站在建设法治国家和法治政府的高度，以创新的理念和思维，以高度的历史责任感和使命感，创新普法依法治理的新举措，以此推动和促进法制社会建设，发挥普法依法治理的基础性、战略性动能。（二）人民调解工作功能的战略性人民调解工作是我国化解人民内部矛盾的一大创举，是社会主义民主建设的重要组织部分。其功能战略性体现于社会主义法与道德对社会群体的广泛的调和性、公正性、诚信性。我国正处于社会内部变革之中，社会关系的调整加之社会内部自身变革存在的诸多矛盾影响着社会秩序的安全性。人民调解工作，把社会主义法与道德作为标杆，平衡着各种社会关系，化解了种种社会矛盾，促进社会良性秩序的建立，体现人民调解工作的调和性、公正性、诚信性，是社会主义法的适用和社会主义公共道德被吸纳的过程，这一过程是推动社会步入民主法制社会的基础，也是体现基层民主重要的组成部分，是其功能战略性表现所在。（三）法律援助功能的战略性法律援助是赋予司法行政系统的重要职能，是贯彻“法律面前人人平等”精神，维护社会公正，维护人权，服务于社会弱势群体的重要举措。它顺民意，得民心，充分体现党和政府关心弱势群体，热心为民服务的宗旨。充分体现社会主义制度的优越性和法律的公正性，法律援助是“三个代表”的具体实践，是党和政府与人民群众沟通的桥梁，它是一项具有远见卓识的战略性工程，它对于推动社会前进和法律的公正性具有划时代战略性意义。（四）法律服务功能的战略性法律服务对于维护公民和法人的利益，促进和规范市场经济的发展，推动法治社会进程有着举足轻重的作用，它已融入社会发展的各行各业，法律服务也在政府决策中发挥着顾问和参谋的作用。因此，在新的形势下，司法行政系统的法律服务功能在法治社会建设中的作用显得越来越重要，深刻地反映一个国家法制化水平。因此，司法行政领导要站在法治社会建设的高度，加强法律服务队伍的思想道德和法律素质的培养教育和提高，确保法律服务队伍在国家经济建设的发展中，发挥保驾护航的作 用。（五）监改监教、社会矫治、安置帮教功能战略性监改监教、社会矫治、安置帮教功能体现“法”的强制性、规范性，更体现“法”的教育性、引导性、公正性。一个国家一个国度期望的是每个公民都遵法守法，在公平条件下发挥个人的聪明才智，实现了个人价值和社会价值，但超越法度和社会价值基本观念的行为与社会主导思想价值观相抵触，其行为就会违反法律规定，产生犯罪行为，党和政府赋予司法行政系统监改监教、社会矫治、安置帮教的职能即以“法”为依据，强化国家“法”的强制性、规范性，以要求社会群体应做什么，不应做什么，从而规范每个社会群体中个人的行为，实现社会秩序的统一，同时，对违反“法”者，施以强制性、规范性措施，引导其纠正，关键在于对其行为加以教育，体现“法”的公正性。这就是司法行政系统内含的“监改监教、社会矫治、安置帮教”功能战略性的体现。（六）司法资格考试的功能战略性我国目前的司法资格考试内容、形式及目的意义，具体表现于从事法律服务及法院、检察院的司法人员从事的司法活动要求的资格内容中，就其而言，如严格控制司法行政系统“司法资格考试”这一职能功能，战略的结果有：1、法律服务人员的综合素质全面提高，并以法律服务的实践活动体现，提高社会法制化水平；2、提高司法机关司法的公正性及司法水平，这两个结果从社会中反映出一个很敏感的问题：是否依法行为和依法维权、依法为政，以此说明司法行政系统在履行司法资格考试的职能中，从战略角度，应视为其为一种长远的需强化的战略性功能。综合以上所述，司法行政系统六个方面职能构成了系统的功能，而此综合功能从其发展趋势中可以理会其战略地位和战略意义，所以说，司法行政系统都应从战略角度思考工作，创新工作，以此来解决自己的思维误区，推动自身的工作。其次，我们来探讨司法行政系统功能的趋势性。我们探讨这个问题，关键在于是否认可司法行政系统的六大职能，若认可现有系统的六大职能，我们才可以研讨这个系统的发展趋势。这其中重点要解决四个方面的问题。（一）法制宣传结果的法定问题法是一个国家群体的基本准则，法的普及和公晓是社会能否实现依法治理的关键。我们要实现依法治国的实践目的，建立社会主义法律体系和法的普及公晓是关键所在。而现实表现为国民对“法”和学法、遵法、用法的意识滞于要求。因此，我们是否可以以阶段法定形式确定“法”的宣传，以此来提高法的普及和公晓率，确立“法”在我们的社会中的规范效用。（二）人民调解和法律援助的广泛适用的问题人民调解制度和法律援助问题关键在于广泛的适用问题。人民调解制度主要解决社会主义“法”与道德对于调解结果的调和性、公正性、诚信性问题，关键在于提高人民调解员的素质和政治上的综合素质；法律援助也如此，关键解决法律援助的服务质量和公信力，为广泛的群体所能接受并实现群体的认知率。（三）法律服务为趋势之本法律服务质和量是国家民主与法制水平的测评标准。社会按照法律供给的质和量度越高，反映社会法制化水平越高，反之，则证明法制化水平的淡然。因此，司法行政系统的不断强化法律服务队伍的内部管理，规范、引导其法律服务行为，使之成为建设民主与法制国家的主导力量，使其成为维护社会公正、公平、诚信的有力支持。（四）司法行政“法”适用的法定权利司法行政系统承受赋予的六大职能，其战略性可见而知，趋势性大体应之，但我们应正面直视现时司法行政系统内存的不足：对“法”适用的法定监督权利。目前政府行政行为，司法机关的司法行为，谁可监督，这就是我们国家进入法治国家最大的障碍。我们得想：司法行政系统是没有执法权的，但现有六大职能都是“法治社会”所必然，若以法定形式赋予其以“法”适用、监督、纠正、评判“权利”，是否可以建立一种完善的、科学的、有效的机制，真正实现公平、公正、诚信的法制现状呢？以此，是否可实现我们党的发展目标，并摒弃党内存在的各种弊端呢？党的宗旨是无疑的，党的指导思想是无疑的，党的执政方略是无疑的，党的策略也是无疑的，我们要实现党的最终目标，关键在于按“党性”、“法定”原则，建立“公信”制度，坚持“三个代表”，以维持良好社会秩序为基础，谋民众为根本，这样之党、之民族才是最具生命力的党和民族。司法行政系统担负这样的职能，这种职能是具有战略性的，这种趋势也是战略性的，那我们须做的是强化我们的职能，努力地去努力，放眼长远，循序渐进，这样才能实现我们司法行政系统的功能目标。
社会行政的功能篇（3）
作为市民社会中的重要的基础力量，行业协会历来在西方国家备受重视。随着我国市场经济的不断深入和发展，社会现实要求政府职能的实质性转变已经迫在眉睫，政府原有的管理社会公共事务的部分职能自然地转移给社会中介组织，行业协会便是其中之一。在政府职能转移过程中，由于各种错综复杂的原因，造成我国行业协会常常表现出功能欠缺和功能发育不充分等现象，我们要清楚地认识行业协会的本质，通过体制和制度创新，培育行业协会功能，完善协会功能结构，推动我国市场经济不断走向成熟。
一、 科学界定行业协会的功能
国家与社会关系的理念源远流长，为了建设一个文明繁荣的国家，人们一直在寻求社会与国家分野的方法。以洛克为代表的“社会先于国家”的理论和以黑格尔为代表的“国家先于社会”的理论形成两种不同的研究路径，二者的共性则体现在都有一个相对独立于国家的市民社会的模式，即国家与市民社会二分模式。
随着现代国家福利危机的出现，以及政府被日益严重的人口、资源、环境等问题包围，人们看到了政府面对困境的软弱无力，渴望依靠自己的力量组织起来解决问题。开始于20世纪七八十年代的“一场全球性的‘社团革命’”[1]243，正在成为“整个世界多元社会的规模宏大、高度活跃的组成部分”[1]250。社会领域已经从经济领域分离，形成了如萨拉蒙所说的第三部门。自治性、自愿性、非营利性、公益性等特点是第三部门存在和发展的基础，它能满足政府和市场无法满足或不能很好满足的社会的许多重要需求，与政府、市场构成合作伙伴式关系，这就是政府、市场与市民社会的三分模式。
经过二十几年的改革开放历程，我国社会逐步从单一的国家权力结构向国家、市场和社会三元结构方向发展。在这个转变过程中，政府职能转移需要社会组织承担一部分的公共事务，市场经济主体也有自发地组织行业协会以保护行业利益的需求，社会现实呼唤着行业协会的发展和壮大。
我国宪法明确规定，中华人民共和国公民有结社自由，这就从国家根本大法的角度确立了公民组建民间团体的合法性。1998年9月，国务院颁布实施的《社会团体登记管理条例》进一步规定:社会团体是中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，必须依照法律法规和章程开展活动的组织;社会团体是非营利性社会组织。成立社会团体必须经业务主管单位审查，并按规定到民政部门登记。各级政府有关部门或政府授权的组织，是有关行业协会的业务主管单位。2006年3月，《广东行业协会条例》正式实施，这是国内第一个由省级政府的地方性法规。其中规定:行业协会是指从事相同性质经济活动的经济组织，为维护共同的合法经济利益而自愿组织的非营利性社会团体。此外，一些地方政府也专门出台了有关行业协会的地方性法规，这些都规定了行业协会必须依法登记，行业协会的活动应当符合法律法规、行业协会章程及行业的整体利益和要求。
从上述有关行业协会的法律法规规定来看，我国行业协会应当具有的功能表现在以下几个方面。
1. 代表功能
“行业协会是由同一行业企业、个体工商户及相关企事业单位通过沟通与政府和社会的关系，规范同行业的行为，保护和增进全体成员权益而组成的非营利性组织。”[2]在市场机制运行过程中，每一个会员企业是独立的市场经济主体，有其自身的权益要求和利益诉求，行业协会能够把看似一盘散沙的合法的企业利益要求凝聚在一起，通过正当程序与政府、其他行业、国际组织及贸易伙伴进行沟通协商，将行业利益表达出来，以增强外界对本行业的了解和信任，以期提高参政议政的能力，并对立法以及公共政策的制定和执行产生影响。“这种利益表达是公民的一项基本权利”[3]，由于个体的势单力薄而通过一定的团体进行利益聚合，以集体的力量表达出来，在使自身利益合法化的同时，也发挥了抑制政府权力恶性膨胀的功能。
2. 服务功能
行业协会的成立宗旨在于服务企业，这与行业协会不以营利为目的是一致的。行业协会要为全体会员企业的经济发展服务，实现其公益目的。会员企业的成分复杂，但行业协会要不分大小、强弱，一视同仁。通过建立各种服务机构，可以为企业提供信息咨询，举办技术和产品的开发、推广展览会，组织商务考察，开展培训、贸易纠纷仲裁等。这些服务不仅能够促进企业的发展，更重要的是，使行业协会自身获得了良好的威信和认同感，又是行业协会持续发展的源泉和动力。
3. 自律功能
政府对市场的调整不可能是万能的，通常，当政府不干预微观经济领域时，市场竞争的有序性就依靠法律法规和行业规章等社会自治组织的自律机制来实现。自律能够避免企业之间无谓的纷争和冲突，形成公平、有序的市场竞争环境，既维护企业的根本利益，又推动整个行业的良性发展，进而形成整个市场经济的公平竞争氛围。
4. 社会整合功能
从社会学角度看，社会整合“强调在承认差别的基础上，通过一定的方式，对社会各个阶层、各类组织、各种人群的利益进行调节，建立社会协调运行的机制，以维持社会的正常秩序”[4]。在现代市场经济条件下，民间组织与政府、企业共同实现社会整合的功能。一方面，政府凭借公共权力对公共资源进行协调分配，目的是为了实现全社会的公共利益。但同时政府又是有限的政府、服务的政府，作为纳税人的“公仆”，政府必须与企业和各种社会团体之间建立平等、互动合作的关系，通过协商对话、谈判，有时也会是非暴力争吵的方式，达到整合的目的。另一方面，作为市场中的独立的经济组织体，企业以追求利润最大化为目标，企业之间确立互惠互利的竞争关系，以维护整体利益。如果企业之间存在不正当竞争、垄断行为等违背公平、公正原则的行为，政府和行业协会就会介入和干预，以便恢复有序竞争的秩序。
显然，从现实的角度分析，我国法律法规所确定的协会功能是不够的，还远远没有将协会自身应当具备的全部功能展现出来，比如:协商谈判的功能、培育公民公共精神的功能等。可见，我国行业协会有待于完善的空间还很大。
社会行政的功能篇（4）
中图分类号：D05 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2013）06-0038-07
政党功能的形成和发展具有内在的规律性，在认识和分析政党功能时不能仅仅局限于就事论事的片段化论述，而要把政党功能置放于国家与社会互动的关系中，通过分析国家、政党、社会三者互动和博弈的基本状态来认识政党功能形成和发展的整个逻辑过程。
一、“国家-社会”研究范式的主要内容
（一）“国家”和“社会”的含义
本文所指的“国家”不是自然地理意义上的概念，而是政治意义上的概念，即政治国家（state）。“国家”是指占据统治地位的阶级在一定的领土范围内通过合法垄断暴力的使用权而对其居民进行强制性管理的各种组织机构及其体现的强制性等级制关系的综合体[1]。从具体构成看，国家包括立法机关、司法机关和行政机关及其与之相关的各种规则和制度。国家对内的主要职能是政治统治，具有明显的阶级性、暴力性和强制性等特征。除此之外，国家也具备明显的社会管理职能，以此来维持社会秩序，满足社会发展的需要。国家的两种职能相互配合，不可分割。
本文所讲的“社会”也不是一般意义上的人类社会生活共同体，而是一个与政治国家相对应的特指概念。“社会”主要指某一特定领土范围内不受国家直接控制或相对独立于国家的各种自治组织或非官方领域的统称。就其具体内容来说，社会是一个按照市场经济的基本原则，由普通公民、社区精英、公共媒体、各种公民组织和社会运动等要素构成的组织化的空间[2]。社会存在于公民个体与国家之间，是个人自由和国家权威之间的缓冲地带。从这个意义上说，我们也可以将“社会”称为“公民社会”或“市民社会”。“公共领域”是公民社会的核心构成要素，也是公民社会有效运转的基本前提。按照哈贝马斯的观点，公共领域是私人领域的一部分，但又有别于私人领域，公共领域所关注的仅限于与公共权力机关有关的各项事务。它是一种介于私人利益与国家权利领域之间的机构空间和时间，其中个体公民聚集在一起，共同讨论他们所关注的公共事务，形成某种接近于公众舆论的一致意见，并组织起来对抗武断的、压迫性的国家与公共权力，从而维护社会的总体利益和公共福祉[3]（P91）。公共领域以公众舆论为媒介对国家和社会的需要加以调节，既是统治者制定公共政策的基本依据，也构成了对统治者强大的舆论监督[2]。公民社会有着独特的组织构成和运行逻辑。从总体来看，公民社会具有三大特征。第一，利己性和私人性。市场经济体系中的全部私人生活构成了公民社会的整体。公民社会的主要存在形式是普遍的公共利益同特殊的私人利益的分离、对立。第二，明显的自治性。公民社会是国家公共权力无法直接控制和干涉的领域。公民基于个人的各种利益诉求而组织起来，并按照一定的程序进行自我决策、自我管理、自我服务，以实现自身利益的最大化。第三，较强的组织性。公民社会不是靠原子化的个体公民来实现自身运转的，而是依托组织起来的各种公民集团或社会运动来发挥自身对政治国家的作用和影响。从现实来看，检验一个国家市民社会发达与否的重要标准就是这个国家是否拥有大量组织完备、活动自由，并具有一定社会影响力的民间组织。
（二）国家与社会之间的关系：对立统一
首先，从总体来看，由于国家与社会在根本性质和运行逻辑上有着本质的区别，两者之间处于一种对抗和博弈的状态，具体表现为国家与市民社会之间控制与反控制、扩展与抵制之间的斗争。有两种理论观点来形容国家和社会这种对立和博弈的状态，即“社会主导说”和“国家主导说”。“社会主导说”以洛克的“社会先于或外于国家”观点为代表。这种观点认为社会决定国家，国家对于社会而言是一种消极的力量，是一种“必要之恶”。面对国家权力扩张的本能，公民社会依靠其自身“先于”或“外于”国家的身份，在根本上构成了对国家权力侵蚀和控制市民社会可能性的抵抗。“国家主导说”以黑格尔的“国家高于公民社会”观点为代表。这种观点肯定国家对于建构和塑造公民社会的积极作用，承认国家对社会进行渗透和干预的必要性和合法性。在黑格尔看来，对社会来说国家并不是一种消极的力量[4]。鉴于“国家主义”（如法西斯主义）的发展曾经带来过一些惨痛的历史经验和教训，因此理论界普遍认同洛克的观点，把公民社会作为保障公民个人自由，有效制约国家权力，抵制国家权力盲目扩张的组织性实体，并认为公民社会的发展和成熟是民主政治进步的基础和前提。“社会中心主义”的观点由此而生。
其次，虽然国家和社会之间时常处于博弈和对立的状态，但从根本上看它们之间仍然存在着合作与互动的一面，是一种对立统一的关系。从起源来看，国家从社会中产生，国家的生存和发展离不开社会所提供的各种资源，其产生的目的也是为了避免社会的分裂和自我灭亡。这种状态决定了两者在实现自身目标的过程中必须建立完善有效的互动沟通机制。国家与社会的这种互动沟通机制划分为良性状态和危机状态两种类型。如果国家与社会处于良性互动状态，这种互动能给双方都带来正效益；但如果国家行动目标与社会利益相悖，国家机器将可能实施其强制性权力，而处于博弈另一端的社会将采取退避、抗议等抵制性策略。此时的国家与社会之间就处于一种典型的“零和博弈”状态。如果国家不能转变策略，社会将与国家产生严重的分裂[5]。因此，国家和社会的有效合作和良性互动是一种必然的现实选择。
二、国家与社会关系中的政党功能
（一）“政党功能”的产生及其本意解读
“功能”是指某种事物在自身活动过程中所发挥的作用、影响或履行的职责。“功能”概念最初主要作为生物学的分析范畴，斯宾塞开始把生物学意义上的“功能”概念引入社会学研究。在政治学领域，洛克在其分权理论中首先使用了“功能”这个名词。政党作为一种特定的政治系统，其功能的形成受到政治系统功能整体定位的影响。因此，本文首先从系统论的角度来认识“政党功能”的本意。
所谓政治系统，是由人类社会中政治行为（包括个人的、集团的或政府的政治行为）构成的一个处于相互作用之中的整体[6]。政治系统有着明确的边界和特有的运行逻辑。就其运作的整个过程来说，政治系统的运行主要包括输入、转换、输出和反馈等环节。“输入”就是指外在环境对政治系统施加的各种压力，主要体现为“支持”和“需要”两种形式。“转化”是指政治系统会依据自身的特点和属性对这些外在输入的“支持”和“要求”进行转换和加工。“输出”则是政治系统以特定方式发挥自身影响的活动，主要包括提取、行为管制、分配和象征性输出等内容[7]（P12），以权威性的法令、政策或命令等为主要实现形式。政治系统在输出结束以后必须对实际效果进行检视，对系统自身进行必要的调整和完善，这个过程就是“反馈”。借助于反馈，政治系统的输入、转化和输出就形成一个循环往复、连续不断的闭合过程。政治系统在运行过程中有三个关键的环节：需要的形成和支持的获得，这是政治系统运行的动力来源；政策的制定和实施，这是政治系统得以延续的保证；反馈回路的有效与畅通，这是政治系统有效运转的根本条件[6]。
通过这一系列环节，政治系统保持着与外部环境之间的联系，不断地进行能量和信息的交换。政治系统的功能就存在和发生于政治系统与外在环境进行交流和互动的过程中，直接地表现为政治系统与外在环境在相互作用的过程中所表现出来的能力、功效与适应性[8]。政治系统与外在环境互动和沟通能力的高低是政治系统功能强弱的重要标志。根据政治系统功能的发生过程，我们可以把政治系统的功能定义为：政治系统基于自身内在规定性，在适应和改造外在环境过程中所具备和发挥的各种作用和影响。阿尔蒙德认为，任何政治体系的功能都可以从三个层次来考察：第一，系统层次的功能，包括政治社会化、政治录用、政治沟通；第二，过程层次的功能，包括利益表达、利益结合、政策制定；第三，政策层次的功能，包括政策输出、政策结果、反馈等。
从政治系统分析的角度来看，政党组织一旦建立之后，就作为一种具有明确边界和属性的政治系统存在于特定的环境之中，并从其中获取自身生存和发展所需要的各种资源。这个过程就是外在环境对政党系统进行“输入”的过程。此外，作为一种具有特定倾向的组织系统，政党在接受外在环境影响和制约的同时，也积极主动地向外部环境“输出”自身活动的产物（各种政策），以便创造性地改造或引导政治环境，实现政党自身的各种诉求。政策输出不代表政党运转过程的结束。政党要分析政策输出的实际效果，不断调整组织自身的内部结构和运行状态，这就是“反馈”的过程。政党与外在环境互动、循环的过程就是政党作用和影响发挥的过程，也就是政党功能产生的过程。所以，依据政治系统分析的相关方法，我们认为政党功能的产生具有两大前提：一是政党具有特定的属性（以谋求或参与国家政权为主要目标）和明确的组织边界（有明确的指导思想、组织原则和固定的活动方式，与周围环境和其他子政治系统相区别）；二是政党能够与外在环境进行有效的互动和交流。综上所述，“政党功能”的本意就是政党组织基于自身的特有属性，为实现组织自身的生存和发展，在不断适应和改造特定的外在环境的过程中而发挥的作用和影响。
（二）政党的根本功能
作为一种政治系统，政党与外部环境之间的交流和互动是政党功能产生的重要前提之一。因此，我们在分析政党功能构成和发展的时候必须充分考虑政党所处外部环境的基本特性和发展趋势。但是，政党所面对的外部环境是立体的、多维的和动态的，而且外部环境并不是一个统一的整体，各个组成部分之间具有较强的异质性。因此，采用什么样的研究方法来正确认识和分析政党所处的外部环境，是研究政党功能具体构成和发展趋势的基本前提。本文依据“国家-社会”研究范式的相关方法，把政党所处的外在环境划分为两大部分，即国家部分和社会部分。此时，对政党来说，社会是各种“需要”和“支持”的输入主体，而国家政权体系则是政党活动或政策的输出对象。在实际活动中，政党依据自身特性，将社会的各种利益诉求加以选择、聚集、整合和加工，上升转化为本党的政策，然后再通过政策的输出实现对国家政权体系的影响，通过国家政权的力量来满足社会的各种诉求。
要顺利实现“输入”和“输出”的过程，政党必须具备两个条件。第一，政党要根植于社会之中，紧密联系社会和代表社会。社会为政党提供了生存的空间，是政党汲取各种资源，保持自身力量的根源所在。社会的基本形态结构决定和影响着一个政党的运作方式、组织结构以及作用发挥等各个方面。如果一个政党没有良好的社会基础，得不到民众的普遍支持和认可，那么其自身的生存能力会大打折扣，也就更谈不上影响和制约国家权力了。因此，社会基础是否牢固是检验一个政党生命力是否强大的重要标志。第二，政党要与国家权力机关保持密切的联系。参与或掌控国家权力，影响各种国家政策的制定是政党根本价值所在。根植于社会是政党生存和发展的前提和基础，而代表社会进行利益表达，进而参与和影响国家政权才是政党的根本目的。正如萨托利所说的：“政党是表达要求的管道。这就是说，政党首要而且最重要的是作为一种代表手段，它们是代表人民表达要求的工具或机构。”[9]（P44）这种明确的目标导向决定了政党是社会民众实现对国家权力的有效控制和监督，改变政治现状的组织化工具。也正因如此，学者们普遍认为政党的活跃程度是一个国家民主政治运行的主要标志。
综上所述，在国家和社会之间进行有效的沟通和联络就是政党的根本功能。正如英国著名政治学家欧内斯特・巴特指出的：“政党具有双重性格或性质。也就是说，政党是把一端架在社会，另一端架在国家上的桥梁。如果改变一种表达方式，那么政党就是把社会中思考和讨论的水导入政治机构的水车并使之转动的导管和水闸。”[10]（P42）
三、从国家、政党和社会的互动
看政党功能的具体构成和分类
国内外学者对于政党功能具体构成的表述有很多种，比较有代表性的研究成果来K.冯・贝米、M.瓦格伯特、萨托利、罗塞尔・达尔顿（Russell Dalton）、马丁・P.瓦滕博格（MatinP.Wattenberg）以及巴托里尼（Bartolini）、彼得・梅尔（Peter Mair）和王长江等人。其中，K.冯・贝米指出政党的功能主要体现在四个方面：目标制定、利益表达、动员和社会化、精英形成与录用功能；而M.瓦格伯特对政党的功能的划分更加细化，他把政党功能分为政治利益表达和集约等11个方面；萨托利认为，政党最重要的两大功能是表达功能和沟通功能；达尔顿和瓦滕博格分别考察了选举中的政党、作为组织的政党和政府中的政党所承担的功能，也对政党在现代民主政治中的功能作了比较全面的概括[11]。
本文在明确政党根本功能的基础上，通过考察国家、政党、社会三者之间的基本关系来分析政党功能的具体构成。政党“桥梁”和“纽带”作用的实现并不是各种利益诉求简单的“始于社会、经由政党、作用于国家”这样一个单向运行的过程，而是一种国家、政党、社会三者之间的循环式双向互动的过程。这种复杂的关系也决定了政党的各种具体功能构成的多样性和复杂性，我们可以用理想模型（如图1所示）来描述国家、政党和社会三者之间互动联系的整个过程，并以此来考察政党功能的具体构成。尽管国家、政党、社会三者之间的互动关系远比图1所显示的要复杂得多，但仍可以通过图1分析政党的各种具体功能是如何产生的。
图1 国家、政党、社会互动的理想模型
从理论上看，国家、政党、社会三者之间互动的整个流程可以大体划分为六个环节（如图1所示）。第一个环节：社会向政党输入的环节。在这个过程中，社会把各种利益诉求（也就是需要和支持）通过特定的方式输入到政党体系中。第二个环节：政党的利益综合和表达环节。在这个环节中，政党依据自身的组织属性对由社会输入的各种分散的、琐碎的和细节化的利益诉求进行加工和整理，形成适合本党需要的、整体性和系统化的利益诉求。第三个环节：政党影响和控制国家权力的环节。政党在形成利益诉求之后，便通过组织自身的活动向国家政权施加各种影响（政策、人员或信息输出），力图把自身所代表的各种利益诉求转化为国家政策和相关法律，并通过国家权力来贯彻实施。第四个环节：国家管理和控制社会的环节。国家通过各种政策的输出和法律的制定来实现各种资源的再分配，满足社会不同阶层的需要，完成政党利益表达的整个过程。第五个环节：政党反馈和调试环节。在这个环节中，政党一方面要根据利益表达之后国家和社会关系的基本状态来不断调整和优化自身的组织结构和运行方式；另一方面政党通过自己的积极活动去引导和塑造民意，不断巩固自身的合法性基础。第六个环节：社会直接影响国家政权。当前，利益表达的渠道不断多元化，公民个人、各种民间组织或利益集团都可以通过个性化和多样化的利益表达手段来直接影响国家政权，社会对政党的依赖度不断下降。但是，非政党的利益表达不论在组织化程度、影响范围，还是在表达的持续性、稳定性和影响力上都无法与政党的利益表达能力相媲美。
根据国家、政党、社会三者互动的基本过程，可以从三个方面来认识和归纳政党功能的具体构成。第一，从政党与社会的关系来看，政党既要代表与反映社会的利益诉求，与社会变化保持同步互动；又要按照政党本身的属性去塑造社会和引导社会，不断增强自身的合法性基础。前者要求政党具备利益表达和利益综合功能（体现在图1中的第一环节和第二环节），后者要求政党具备政治社会化功能和政治整合功能（体现在图1中的第五环节）。第二，从政党与国家的关系来看，政党存在的根本价值就是代表社会向国家进行利益表达，因此政党必须具备影响与控制国家政权的功能（体现在图1中的第三个环节）。具体说来，主要包括向公共权力机构举荐各种官吏与议员功能、组织或运作政府功能、参与和影响公共政策制定功能、批评和监督公共权力功能等[12]。第三，从政党自身的角度来看，政党必须在运转中实现组织的更新和自我强化，保持组织自身的内聚力和纯洁性。因此，政党必须具备政党精英的选拔与录用、管理和教育本党成员以及纪律的维持等功能。可以说，政党在与国家和社会的沟通和互动中，不断建构和强化了各种具体功能，形成了自身的功能体系。
四、从国家、政党与社会的关系演变
看政党功能的发展趋势：异化与衰落
虽然政党与国家、社会的关系是基本固定的，但随着三者之间力量对比和博弈状态的变化也会呈现出不同的阶段性特征。根据政党与国家和社会关系的不同，学术界普遍认为政党先后经历了精英型政党（权贵型政党）也有学者认为，由于诞生在不成熟的时代条件下并且缺乏明确的政治纲领、稳定的社会基层和完善的组织结构，精英型政党一般不被认为是现代意义上的政党。参见陈崎：《衰落还是转型――当代西方政党的发展变化研究》，中国传媒大学出版社2010年版，第28-29页。、群众型政党（革命型政党）、全方位型政党和卡特尔型政党四个发展阶段。尽管政党的整体功能结构是相对稳定的，但在不同的发展阶段中，某些具体功能的影响和作用是不同的，使得政党功能结构呈现出不同特点。
第一，精英型政党（权贵型政党）：突出内部协调和斗争功能。精英型政党存在于18世纪中后期到20世纪初期这一阶段。精英型政党产生的时候是资本主义发展的中早期。由于资本主义经济发展的总体水平较低，民主政治的发展处于雏形阶段，大部分民众没有获得普选权，国家权力还掌握在原有的贵族和新生精英手中，从国家与社会关系的角度来看，那时的国家与社会还没有实现相对的分离，国家权力还在一定程度上影响和掌控着整个社会。精英型政党是围绕议会斗争和选举而产生的，是少数精英集团控制议会和政府的组织工具。同时，精英型政党的建立也便于精英集团自上而下地去引导和控制社会，以及排斥异己，维护自身利益。精英型政党具有如下特征：从组织规模来看，精英型政党一般规模都相对较小；从成员来看，精英型政党成员的来源比较单一，大部分是原有的封建贵族和各种新兴的权贵；从政党所掌握的资源来看，精英型政党资源的主要来源是靠政党成员的私人联络；从组织结构来看，精英型政党的组织结构松散简单，党员个体的自主性较大，其实质是一小批独立的、自身拥有资源的党员个体把他们中的某一个人或其人送进议会作为代表[13]（P28）；从运作方式和目的来看，精英型政党运作的特点是政治精英的局部动员，参与政治竞争的主要目的是巩固或再分配特权。
从政党与国家、社会的关系来看，精英型政党与社会的联系相对松散，其组织主要存在于国家权力体系中，与社会直接互动的程度很小。这决定了精英型政党有两个方面的功能被强化：一是精英集团内部进行协调，实现行动的一致性；二是精英集团内部政治斗争的组织化工具。
第二，群众型政党（革命型政党）：突出社会改造或革命功能。群众型政党大约存在于19世纪中后期至20世纪中期。在这一阶段，由于资本主义经济的发展和资本主义社会基本矛盾的显现，代议制民主的成熟以及普选权的普遍扩大，公民社会得到有效发育和不断成熟，逐步成长为相对独立于政治国家的一种力量。随着社会的发育和成熟，其进行利益表达的诉求也不断强烈，国家与社会的摩擦不断。这就导致了一些政党从社会中产生或主要面向社会，自上而下地代表社会各个阶级或阶层去影响和制衡原本被精英所垄断的国家权力。这种具有一定激进色彩和革命性的政党就是“群众型政党”。群众型政党的出现打破了社会上层精英对政党政治的垄断，极大地扩展了政党的活动空间。群众型政党的主要特征如下：从指导思想来看，群众型政党具有明确的政治纲领和信仰以及鲜明的意识形态；从组织体系来看，群众型政党的组织规模一般比较大，党员人数较多，具有比较严密的科层化组织结构和严格的党内纪律；从阶级基础来看，群众型政党一般都具有特定的阶级（群众）基础，具有明确的动员和服务对象；从资源来源来看，群众型政党的资源主要来自于党费或其他社会阶层的捐赠；从运行方式来看，群众型政党主要是进行广泛而深入的社会组织和政治动员，以大规模群众运动方式来扩展党自身的影响力；从活动目标来看，群众型政党参与政治竞争的目的一般是进行比较激进的社会改革或革命，重构社会秩序，实现其自身所代表阶级或阶层的利益。总体上来看，群众型政党不论是在对社会的影响程度上，还是在自身的组织化水平上，都是之前的精英型政党所无法比拟的。
从政党与国家、社会的关系来看，群众型政党一般都处于既有国家权力系统的对立面，或作为不合作的一方而存在。群众型政党会努力把自身的组织体系主要植根于社会之中，根据自身属性有选择地与特定社会阶层或阶级保持着密切联系，为自身所代表的阶层或阶级利益服务。因此，群众型政党具有较强的纵向政治动员和社会改造功能。
第三，全方位型政党：突出组织选举功能。全方位政党的存续时间主要从第二次世界大战以后到现在。二战以后，随着资本主义经济的进一步发展和新科技革命的推进，社会的自组织化程度和多元化程度不断提高，各种新兴的社会群体和组织不断涌现，选民“中间化”的趋势日益明显。同时，社会进行利益表达的渠道也在不断多样化，对政党的依赖度下降了。这使得群众型政党所赖以生存的阶级基础和社会基础发生了巨大的改变，原有的各种资源不断流失，自身影响力有下降的趋势，突出表现为群众型政党在选举中得票率下降。这种情况迫使群众型政党对自身进行全面调整，开始向全方位型政党转型。全方位型政党的主要特征包括：从指导思想来看，全方位型政党淡化自身原有的激进和革命色彩，实现政党意识形态中间化和纲领务实化；从组织机构来看，党的核心领导层的作用在不断加强，普通党员的地位和作用受到削弱，政党组织的整体规模趋于缩小；从党员构成来看，成员来源日益多样化和广泛性，原有的阶级或阶层属性逐步淡化，党内的异质化程度不断提高；从资源来看，全方位型政党的资源主要来自社会捐赠，党费所占的比例不断降低；从运作特点来看，全方位型政党的运作是人力密集与资本密集相结合，与各种利益集团保持密切接触；从活动的根本目标来看，全方位型政党不再企图推动激进的社会改革或革命，而是偏重于各种具体的政策和利益诉求。
从政党与国家、社会的关系来看，全方位型政党虽然还是力求与社会保持密切的联系，但是联系的方式和程度发生了根本性的改变，由之前群众型政党有选择性的、深度而又单一的“条型”政治动员，变为全面而又泛泛的“块型”政治动员，力图打造“全民的党”。此外，全方位型政党的活动重心也开始向国家转移，成为国家的“合作者”。这种转变的根本动因就是政党为了实现选票的最大化，因为如何赢得更多的选民并上台执政是全方位型政党所关注的核心问题。因此，在全方位型政党的功能结构中，组织选举的功能发挥着主导性的影响。
第四，卡特尔型政党：突出程序。卡特尔型政党和全方位型政党是重合存在的，其存续时间主要从20世纪70年代至今天。自20世纪70年代以来，国家与社会形成了更大程度的分离，两者都遵循着特定的逻辑，在较为独立的领域里活动。而此时，政党也逐渐从社会与国家的沟通工具转变为更多倾向于国家体系的“经纪人”，甚至成为“准国家机构”，与社会相脱离的程度更加明显。20世纪90年代，理查德・卡茨和彼得・梅尔首次提出了“卡特尔型政党”的概念。“卡特尔”的原意为协定或同盟，在经济学术语指依据某些协议而组成的垄断性企业联合体。所谓的“卡特尔型政党”意指为政党与国家的联合，具体来说就是党的公职部分具有特权地位，尤其是这种地位的确立不依赖于党的其他部分的支持，而是依赖与国家的密切联系[13]。主流政党“卡特尔化”以后，就可以凭借稳固的联盟降低相互之间的竞争程度，有效垄断政治资源，限制新生政党和其他社会组织的发展。这种现象在西方一些“两党制”国家中有着明显的体现。卡特尔型政党的主要特征是：政党组织的规模越来越小，一些政党仅有少数固定的成员；政党自身的意识形态色彩进一步淡化，党员与非党员之间的界限日渐模糊；政党主要依靠与国家、经济体或其他利益集团的结盟，并通过国家利益的分配（如国家补贴、媒体资源等）来维持自身运行；政党运作的特点是资本密集型；政党参与政治活动的主要目的是将政治斗争作为一种维持政党自身生存的职业。
从政党与国家、社会关系的角度来看，“卡特尔型政党”的产生并不意味着政党放弃了社会。在代议制民主的框架下，社会依然是政党维持自身生存和发展而不可忽视的重要基础之一。只是在“卡特尔型政党”阶段，政党与社会的距离在不断加大，与国家的距离在不断缩小，其活动重心越来越向国家偏移。从政党功能发展的角度来看，这种趋势导致了政党自身的代表和表达不断减弱，而程序或制度不断增强，政党日益成为国家的附属机构。所谓的“代表”包括政党的利益表达、整合，政策制订等；“程序”或“制度”包括政党的政治领导录用、官吏的选拔、组成议会和政府等[14]（P563）。
从总体来看，政党与社会的关系不断疏远，其自身的基本功能不断“异化”，使政党对广大选民的吸引力不断下降，自身的组织也变得愈加松散。尤其在互联网时代，民众的参政方式可能“颠覆”既往的政党政治形式。互联网使人们可以依据个性和喜好选择所关注的议题，不必再听信政客演说和劝募来逐渐调整自我的政治意向。美国加州大学政治科学教授罗素・J道尔顿（Russell J.Dalton）认为，当前社会中的“无党派选民”数量越来越多。“无党派选民”超脱于传统的选民分类体系（即把选民全体主要分为左翼右翼、无党派人士、少数族裔和激进青年等），更不同于摇摆选民或中间选民，他们拥有独立政见，而且普遍比较年轻，受教育程度高，善于利用互联网。“无党派选民”具有较强的自主创制能力，并非听取政党宣讲政纲后才决定投票意向，而是创立自己关注的议题，迫使政党接受他们的立场。据统计，2011年，在美国各项选举中“独立选民”的平均比例高达40%，在2012年5月，这一数字更是达到创纪录的44%，直接决定着最终选情[15]。这种现状导致了“政党衰落论”和“政党消亡论”的产生。
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[7][美]加布里埃尔・A.阿尔蒙德，小G.宾厄姆・鲍威尔.比较政治学――体系、过程和政策[M].北京：东方出版社，2007.
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[15]邱 实.欧美传统政党的“消亡”之忧[J].环球，2012，（23）.
社会行政的功能篇（5）
一、现代司法功能概述
按照所学的法理学知识，司法是指司法机关（本文司法是狭义的，司法机关专指法院）按照法律规定和法定程序，处理涉法性案件，并对具体当事人施予保护或制裁的活动。现代司法从时间上界定，是指社会主义制度下司法机关有效配置后的司法。现代司法具有以下特征：(1)有具体的“讼争”存在；（2)一定的组织保障，具备超越当事人以及中立于争讼案件的地位；(3)能独立裁判；(4)程序保障，必须遵循类似自然公正和正当程序的原则；(5)作为一种国家权力而存在,并与具有较强政治性的立法权和行政权保持一定的张力。
功能是指客体对主体需要的一定满足。现代司法功能是指现代司法所具有的功用和效能，具有应然性，体现社会对现代司法需要的满足。司法功能作为法律与其他社会系统联系的纽带和中介，其通过司法的运作（法院行使司法权或裁判权）而对社会生活产生实际的影响。而法院具有两种基本职能：一是审理刑事案件，判决刑事罪犯；二是审理民事行政案件，判处民事行政纠纷。惩治刑事罪犯，一方面打击和消灭犯罪分子及其犯罪活动，另一方面对社会具有警示教育作用，从而达到维护和保障社会稳定的目的。判处民事行政纠纷，一方面平息和化解各种利益纠纷和冲突，另一方面通过法律手段调节和平衡各种社会经济利益关系，从而达到稳定社会经济秩序，并防止由于经济利益冲突引发的社会政治矛盾。因此，司法功能的目的是：平息社会矛盾和纠纷，维护和保障社会稳定。
但司法功能究竟为何，可谓仁者见仁，智者见智。有人认为，司法的功能无非就是利益平衡[1]；有人认为，司法的功能是解决纠纷[2]；有人认为司法的功能有拓展趋势，衍生了规则创设、社会控制、权力制约等功能[3]。但凡功能总有基本功能、衍生功能和本质功能，因此，笔者将现代司法的功能分为两种：基本功能和政治功能。而基本功能、政治功能是本质功能之外在表现，政治功能是司法在发挥基本功能基础上衍生出来的功能。
二、现代司法的功能定位
（一）法治功能是现代司法的本质功能
法治模式的重心是治权。[4]在一个采纳“三权分立”理论的国家，司法权是与行政权、立法权相对应的权力，并共同根基于宪法。虽然我国未接受“三权分立”的观念，但这并不妨碍我们在学术上从技术的角度来“分权”。从“权”的划分角度，可以看到，司法权是宪法层面的权力，是国家权力构成的基本内容。司法是法律运行的关键环节。对司法权本质的不同认知反映了统治者不同的政治意识形态。同样，统治者对司法权的认知差异也直接体现在司法功能的定位上。人类历史上大体存在着两类不同功能的司法类型：人治功能的司法与法治功能的司法。奴隶社会、封建社会的司法是人治功能的司法，少数执政者的意志决定司法的价值取向，法律中的许多重要价值原则往往会因人、因时、因地而被人为地抛弃或篡改。现代司法则是具有民主特质的司法，司法不再是少数统治者的意志工具，而是人民据以制衡权力和保护权利的利剑。社会主义司法应当是具有法治功能的司法。其次，司法权具有社会权力的属性。[5]司法权是一种特殊的权力，它间架于国家权力与社会权力之间。司法权具有被动性，其启动需要社会力量的参加（起诉），而不像行政权具有主动性。特别是，司法权可以在公民权利与国家权力之间做裁决，体现了公民对国家权力的控制。司法权源自国家与社会的对立中，她总是站在社会一边控制国家。[6]
因此，现代司法权体现法治的内涵，兼具国家权力与社会权力的品质。现代司法的功能必须体现司法权的法治精神。司法法治功能在层次上具有微观功能和宏观功能两种表象。作为微观意义功能，司法对权力的制约、调控，对权利的保障、协调实现于个案中，服从于司法被动性特征。作为宏观意义功能，司法行为的被动性特征已消失在司法通过大量个案积累的实现对整个社会的推动、影响之中。宏观功能是将司法放在国家、社会发展的历史角度去定位的整体功能。如有人指出的：“司法还有一个宏观职能，即通过审判维护国家秩序，促进经济社会发展。任何一个国家的司法机关在行使审判权时，都是以一定时期的司法政策即通过行使司法权调控社会关系所欲实现的目标为导向的，这一目标或来自于执政党特定时期的中心工作，或来自于审判机关对特定社会问题的关注程度。尽管不同国家的司法机关以不同的方式来贯彻各自的司法政策，但是，在通过审判权处理社会纠纷的同时，通过司法判决影响、推动社会纠纷中所反映出来的亟待解决的共性社会问题方面是相通的。”[7]
（二）解决纠纷是司法的基本功能
司法的最初功能在于裁判案件。[8]司法职能主要是判定性的，即裁决争端。社会发展史表明，司法作为一种纠纷解决机制，自人类诞生以来就与人类社会相伴。在最初级的政治社会中，当时的社会结构尚没有分化，作为原始部落的首领，同时肩负行政管理和司法裁判两个职能，既是社会事务的管理者又是社会纠纷的裁决者。在部落首领解决纠纷的过程中，由于长期面对相同或者相似的社会纠纷，一系列程序、程式或步骤因日积月累形成并固定下来，成为一种长期遵循和适用的样式，此即为现在我们所说的诉讼法或者程序法。在当时人类人智初开，尚不知权利、义务等为何物时，司法作为社会纠纷的一种解决机制已经应运而生。梁治平指出，纠纷解决的着眼点并不是确定或维护什么人的权利，而是要辨明善恶、平息纷争、重新恢复理想的和谐：一种按照道德原则组织起来的秩序。[9]
近代资产阶级革命胜利后，资产阶级启蒙思想家提倡的分权制衡思想得以运用于政治实践，行政和司法合二为一的局面被打破，取而代之的是三权分立的格局。司法分立于立法、行政具有独立的品格，司法权至高无上，其在解决社会纠纷方面的功能就更加强大和突出。尤其是在英美国家甚至在一部分大陆法系国家，无论是刑事诉讼或是民事诉讼，理论上和实践上都认为司法的基本功能莫过于解决社会纠纷，化解社会冲突和社会矛盾，只是这两种社会纠纷的参与主体、性质和强度不同而已。
我国虽不是三权分立的国家，但司法所具有的实现社会公正的最后一道防线的功能，随着我国法治化进程的推进也在逐渐加强。从司法权存在的本来目的来看，其功能就是以权威的方式解决那些业已发生的利益争端并使得各项法律通过具体案件得到实施。[10]法院作为一个纠纷解决中心而存在。当纠纷通过其他途径得不到解决的时候，人们可以将其诉诸司法程序。事实上，随着社会的发展，在现代，除了一些极端敏感的政治和外交纠纷外，司法已经囊括了那些最迫切需要解决的具体纠纷。而在大洋彼岸人们早已开始热衷于讨论：除了思想，没有任何行为能有充足的理由来拒绝司法的审查，即使是传统上认为司法不宜涉足的外交和国防事务。这种现象出现的原因主要是：第一，司法以国家强制力为后盾，以制度安排的方式，设定法院裁决形式的优先权、有效性，从而使其具有其他机构所不具有的权威性，特别是最终解决纠纷的权威；第二，司法形成了一整套相对比较独立的制度和公正的程序，如果不考虑效率，则更具有公正性；第三，司法机关作为专门的解决纠纷的机构，可以对所有的纠纷统一解决，而不管冲突发生在何种主体之间，其他的纠纷解决方式则往往具有很大的局限性，如仲裁往往只能局限于解决涉及民事的争议；第四，司法机关作为专门解决纠纷的机构，其成员高度专业化，在解决纠纷方面具有比较稳定的处理能力。司法能够为人们所追求的公正提供一个相对公平的程序救济，也能够通过看得见的法定程序使人们感觉司法的公正性。
（三）司法的政治功能
传统的司法功能局限于解决私人之间所发生的社会纠纷。但随着社会的发展和司法制度的进化,司法逐步突破原来私法领域的藩篱,向规范公民与政府、公民与国家等公法领域渗透。司法权超然独立的地位的形成以及不可逾越的权威的树立为司法功能发展提供了广阔的天空,可以说,司法的社会纠纷解决功能已经在西方各国得到淋漓尽致的拓展和发挥。如美国的“水门事件”、“克林顿性丑闻案”,日本的“洛克希德案”,印度的“拉奥案”等等,这些涉及到政府首脑的案件,现代司法的功能已经变得非常强大了。从某种意义上说,现代司法向政治领域的扩张表明了未来司法发展的一个趋势。
1、 社会控制功能
社会控制是指通过宗教、道德、法律等各种手段,对人们的行为进行安排,对社会关系进行调整,维护社会秩序,最终服务于人类利益的社会调控方式。在社会控制机制中,司法的功能在于它凭借政治上组织起来的力量和权威将抽象的法律规范转化为现实的对人们行为的控制,这种控制是对个别行为的直接控制和普遍行为的张力控制的有机结合,[11]使人们在可预测性和确定性的条件下进入现实过程,从而使他们的行为处于实际控制之中。控制功能的实质在于维护社会政治权威,作为社会控制手段的法律,通过对每个人所施加的压力迫使他维护文明社会并阻止他从事反社会行为。[12]通过司法过程，明示或暗示人们应该怎样做不应该怎样做。同时，审判中法官的一切行为都遵照一定的价值与行为准则,经由审判,这种特定的观念得以宣扬,经过反复的司法活动得以强化,从而内化于大众的内心中,引导其行为遵循主流价值观。
2、权力制约功能
“通过法律的社会控制”不能作“政府通过法律来控制社会”的单向理解。这种社会控制亦包括通过法律对政府的控制，它不是主体超然于外的控制而是系统主体与控制主体的合一。
现代司法与传统司法最重要的不同在于权力制约功能。现代司法活动与历史上的司法活动相比,其重要意义不在于其纯法律功能的变化—诸如解释法律和惩戒犯罪方面的基本功能可以说是亘古未变,而在于司法与政治的关系发生了实质性的擅变。[13]这种实质性变化指的是原本主要用来对付社会和民众的法律和司法结构,现在也可以用来规约政府机关和官员的行为。
具体而言,现代司法的权力制约功能主要以两种形式发挥：
（1）行政诉讼。行政诉讼是典型的“公民权利与国家权力相抗衡”的形式。在现代社会中,特别是从传统的“警察国家”向“福利国家”转型之后,行政权力的扩张日趋突出。相应地,侵犯公民权利的事例更易发生。因此当行政主体和行政相对人之间的纠纷不能由双方自行解决或自行解决可能损害行政相对人权益之时,行政诉讼就应运而生。法律制度的明显趋向是费尽心力打击令人反感的对行政自由处置权专断任性的滥用。[14]
（2）司法审查。它是法院通过司法程序来审查、裁决立法和行政机关制定的法律、法令以及行为是否违反宪法的一种权力。司法审查的理论依据是现代国家推行的宪政主义。由民选代表组成的立法机关所制定的宪法是现代社会中人们的精神图腾,具有最高法律效力,法律、法令和政府行为不得与之相抵触。而法院作为司法机关,是宪法精义的守护者,有宣布违反宪法明文规定的立法为无效之权。[15]司法审查权是现代司法权的精髓,以至于埃尔曼认为,“司法上对法律的拒绝适用以及这种权威的程度和范围可视为司法独立程度的指示器”。[16]但由于我国未将抽象行政行为纳人司法审查的范围,使最为重要的一个行政领域缺少常规的法律监控,大大影响了对具体行政行为进行司法审查的效果。而现实中,常见的行政违法大多始于抽象行政行为。如农民负担问题,可以说大多数农民负担都是由行政机关的“规范性文件”造成的。由于未赋予这些“规范性文件”可诉性,造成了农民大量上访。在我国,上访系统所受到的社会压力与司法功能的状态发挥存在着一种显而易见的反向关系,它具有“问题上交”的特点,一旦基层行政、司法功能不到位,便会出现大量的上访现象。而由于法院还承担着行政监控的职能,其功能的正常发挥必将减缓大量的利益表达进人上访系统。这些长期困扰的问题表明,我们的制度安排存在着某些缺陷。因此,从现实的需求和法治国家建设的目标来看,逐步将抽象行政行为纳人司法审查的范围应是司法改革的趋向。
3、公共政策制定功能
所谓公共决策，在本质上属于解决社会、政治、经济问题的政府行为，反映决策者认为可以用来取得预期结果的手段。公共事务的决策往往被视为特定权威机关的专有权力。法院是否能够决策、在多大程度上决策，传统司法与现代司法的做法迥异。在传统司法制度下，解决纠纷的法官主要依据既有规范与理念来处理特定案件。定纷止争是司法固有职责。法院的角色定位于社会安全与秩序的维护者，公共决策权力独掌于最高权威者或机构手中。即使决策权力在国家机构有所分化，也主要在中央与地方以及各行政性、立法性机关之间分享，司法未能获得通过解纷参与宏观决策的权力。
然而，从社会发展趋势看，既然权力制约确属必要，那么法院在解决各种纠纷时，对立法与行政未涉及或涉及甚少的事宜，显然不能拒绝审判。相反，基于法律与事实作出自己的判断，应是法院职责。由此，法院可以而且应当通过案件审判形成判断，参与公共事务的决策。但同时应该注意，考虑到自身特性和条件所限，高度发挥司法的决策功能也不现实。其一，司法的特性决定了法院只能是被动的、带有依赖性的决策者。法院不能主动寻找案件，因而无法主动制定政策，只能等待当事人提交案件而受邀参加，与立法、行政部门主动决策的情况不一样。其二，司法权的有限性决定了司法决策范围的有限性。法院的审判范围仅限于当事人起诉的案件，与立法或行政决策相比，司法决策的范围小得多。其三，司法权的先天弱小也要求法院在政策制定方面应审慎进行，司法只能在极其必要时才能发挥决策功能。其四，信息有限性妨碍决策功能的发挥。任何宏观决策都依赖于决策信息的全面，而司法程序的特性—法官必须中立、被动，决定了法官只能依靠当事人提供的信息。而个人能力与利益偏向都可能导致当事人提供信息不充分或不准确，这当然影响决策的准确性、及时性。其五，司法决策的影响有限。法官没有自己的执行手段，不得不仰仗社会的自觉服从和行政配合，但这在宏观决策型诉讼中却不一定都能做到。其六，现代司法的决策功能是与其法律解释行为相联系的。法官在法无明文规定时填补法律漏洞,或者在法律规定不明确或相冲突时进行创造性解释或创制新判例,其裁决已超出某一具体案件的范畴,对该纠纷所涉及的社会问题的解决思路和解决方式产生了波及效应,影响到相关领域的政策制定和执行。最后,现代司法的公共政策制定功能通常是通过消极否定式与积极肯定式两种方式得以发挥。消极否定式通过宣布一项法律、法令、政策为违法无效来干预公共政策,表明自己的政策观，积极肯定式通过解释宪法或制定法积极主动创立政策。
三、现代司法功能的限制
司法功能的局限一方面是由于司法本身的特点造成的，另一方面是司法制度本身建构缺陷。
（一）司法的被动性
司法权是一种判断权，法官运用司法权需要相关机关或者个人的起诉或应诉，没有公民、组织或者国家对于司法程序的发动，案件是不会纳入到司法的视野当中去的。所以司法所做出的反应总是对于它所裁判的案件，司法只能面对已经发生的案件而对于未发生的事情司法不会做出积极主动地反应。司法的被动性使得司法缺少应有的预见性。
（二）司法权的弱化
司法和政治的关系是十分密切的，司法从某一角度来说是为政治服务的。司法权能够有效的制约行政权和立法权的运作，但是在现实中司法权从产生到现在一直是处于比较弱小的地位，从而阻碍了司法功能的有效发挥。如在三大诉讼法中规定了司法机关向行政机关的司法建议权，但由于缺乏监督制约机制，司法建议的落实情况却缺乏监督与责任追究，导致这一权利的行使流于形式化与表面化。
（三）司法制度建构的不完善
司法功能的局限性一个重要的方面就是司法制度本身所存在的问题。从司法的本体方面说，司法自身的特征将必然导致司法功能的局限性，如期限制度，期限制度是司法中一项重要的制度。它的设立是为了司法的效率和经济原则，但是该制度的设立不可避免地会影响到公正的实现以及真实地发现等方面的内容。司法制度的主体是司法机关以及运用司法权的法官，司法机关的设立各国的规定有所不同；各国的法官选任机制是不同的，专业知识是可以通过量化的标准来衡量，但是法官还需要具有内在的品德素养这确实是很难评判的。如果法官的素质不符合法治和公平正义的要求，那么司法功能的局限性由于运行司法权的人的缺陷而显现出来。
另外司法功能的局限性还与司法制度所存在的环境密切相关,司法功能的发挥需要公众对于司法产生普遍的认同。如果司法的权威没有真正地确立，人们就不会将司法看作是维护正义的最后一道防线，有了纠纷人们也不会希望通过司法的途径解决而是其他途径，这样的司法形同虚设。
综上，对现代司法的功能应理性的认识，既要重视它的基础功能，法院不能拒绝裁判；又要认识它的本质功能，法官在“造法”过程中也非任意恣为；同时，更要加强对司法的政治功能的认知。然而，实践中，司法并不能解决所有的社会纠纷，将它的解纷功能发挥得淋漓尽致；法院也并非完全依法裁判；司法的政治功能也不能得到较大的发挥，这一方面因为司法的局限性，更重要的是任何制度的设立在现实运行中总会有或多或少的异化或错位，因为制度设立时不可能考虑所有的情况，而且多是在利益取舍中设立，加之社会是在不断发展变化中的。
注释:
[i]孙永兴：《论司法的利益平衡功能》，载《重庆社会科学》，2006年第11期。
[ii]宋石、陈怀新：《司法在构建和谐社会中的定位—兼论调解在纠纷解决中的价值》，中国法院网。
[iii]蒋红珍，李学尧：《论司法的原初和衍生功能》，载《法学论坛》第19卷第2期。
[iv]卓泽渊：《法理学》，法制出版社，1998年10月版，第377、434页。
[v]周永坤：《司法权的性质与司法改革战略》，中国人民大学复印报刊资料，2004年第4期，第17页。
[vi]同上，第18页
[vii]孙万胜：《宋鱼水审案方法之实践价值》，载《人民法院报》，2005年5月23日，《法治时代周刊》b版。
[viii] arthur tayor,the civil law system,little,brown and company 1957,p.134.
[ix]梁治平：《寻求自然秩序中的和谐》，中国政法大学出版社，1997年版，第230页。
[x]陈瑞华：《司法权的性质——以刑事司法为范例的分析》，载《法学研究》，第22卷第5期，2000年版，第36页。
[xi]程竹汝：《司法改革与政治发展》，中国社会科学出版社，2001年版，第190-193页。
[xii] [美]罗·庞德：《通过法律的社会控制、法律的任务》，沈宗灵、董世忠译，商务印书馆，1984年版，第8-9页。
[xiii]胡伟：《司法政治》，三联书店（香港）有限公司，1994年版，第225-226页。
社会行政的功能篇（6）
内容提要:谈到司法，我们经常会想起这句耳熟能详的话：司法是维护社会公平正义的最后一道防线。有了纠纷，在寻求其他解决方式如协商、调解、仲裁等无果的情况下，最后还可诉诸法院，由法院来主持公道。但是否所有的纠纷法院都有权受理并最终实现社会公正呢？法院除了解决社会纷争外，是否还有其他的功能？司法功能的定位决定着司法的发展方向，在司法改革如火如荼的今天，讨论司法功能的定位有着较强的现实意义。 关键词: 现代司法/功能/限制 一、现代司法功能概述 按照所学的法理学知识，司法是指司法机关（本文司法是狭义的，司法机关专指法院）按照法律规定和法定程序，处理涉法性案件，并对具体当事人施予保护或制裁的活动。现代司法从时间上界定，是指社会主义制度下司法机关有效配置后的司法。现代司法具有以下特征：(1)有具体的“讼争”存在；（2)一定的组织保障，具备超越当事人以及中立于争讼案件的地位；(3)能独立裁判；(4)程序保障，必须遵循类似自然公正和正当程序的原则；(5)作为一种国家权力而存在，并与具有较强政治性的立法权和行政权保持一定的张力。 功能是指客体对主体需要的一定满足。现代司法功能是指现代司法所具有的功用和效能，具有应然性，体现社会对现代司法需要的满足。司法功能作为法律与其他社会系统联系的纽带和中介，其通过司法的运作（法院行使司法权或裁判权）而对社会生活产生实际的影响。而法院具有两种基本职能：一是审理刑事案件，判决刑事罪犯；二是审理民事行政案件，判处民事行政纠纷。惩治刑事罪犯，一方面打击和消灭犯罪分子及其犯罪活动，另一方面对社会具有警示教育作用，从而达到维护和保障社会稳定的目的。判处民事行政纠纷，一方面平息和化解各种利益纠纷和冲突，另一方面通过法律手段调节和平衡各种社会经济利益关系，从而达到稳定社会经济秩序，并防止由于经济利益冲突引发的社会政治矛盾。因此，司法功能的目的是：平息社会矛盾和纠纷，维护和保障社会稳定。 但司法功能究竟为何，可谓仁者见仁，作者见智。有人认为，司法的功能无非就是利益平衡；有人认为，司法的功能是解决纠纷；有人认为司法的功能有拓展趋势，衍生了规则创设、社会控制、权力制约等功能。但凡功能总有基本功能、衍生功能和本质功能，因此，笔者将现代司法的功能分为两种：基本功能和政治功能。而基本功能、政治功能是本质功能之外在表现，政治功能是司法在发挥基本功能基础上衍生出来的功能。 二、现代司法的功能定位 （一）法治功能是现代司法的本质功能 法治模式的重心是治权。在一个采纳“三权分立”理论的国家，司法权是与行政权、立法权相对应的权力，并共同根基于宪法。虽然我国未接受“三权分立”的观念，但这并不妨碍我们在学术上从技术的角度来“分权”。从“权”的划分角度，可以看到，司法权是宪法层面的权力，是国家权力构成的基本内容。司法是法律运行的关键环节。对司法权本质的不同认知反映了统治者不同的政治意识形态。同样，统治者对司法权的认知差异也直接体现在司法功能的定位上。人类历史上大体存在着两类不同功能的司法类型：人治功能的司法与法治功能的司法。奴隶社会、封建社会的司法是人治功能的司法，少数执政者的意志决定司法的价值取向，法律中的许多重要价值原则往往会因人、因时、因地而被人为地抛弃或篡改。现代司法则是具有民主特质的司法，司法不再是少数统治者的意志工具，而是人民据以制衡权力和保护权利的利剑。社会主义司法应当是具有法治功能的司法。其次，司法权具有社会权力的属性。司法权是一种特殊的权力，它间架于国家权力与社会权力之间。司法权具有被动性，其启动需要社会力量的参加（起诉），而不像行政权具有主动性。特别是，司法权可以在公民权利与国家权力之间做裁决，体现了公民对国家权力的控制。司法权源自国家与社会的对立中，她总是站在社会一边控制国家。 因此，现代司法权体现法治的内涵，兼具国家权力与社会权力的品质。现代司法的功能必须体现司法权的法治精神。司法法治功能在层次上具有微观功能和宏观功能两种表象。作为微观意义功能，司法对权力的制约、调控，对权利的保障、协调实现于个案中，服从于司法被动性特征。作为宏观意义功能，司法行为的被动性特征已消失在司法通过大量个案积累的实现对整个社会的推动、影响之中。宏观功能是将司法放在国家、社会发展的历史角度去定位的整体功能。如有人指出的：“司法还有一个宏观职能，即通过审判维护国家秩序，促进经济社会发展。任何一个国家的司法 机关在行使审判权时，都是以一定时期的司法政策即通过行使司法权调控社会关系所欲实现的目标为导向的，这一目标或来自于执政党特定时期的中心工作，或来自于审判机关对特定社会问题的关注程度。尽管不同国家的司法机关以不同的方式来贯彻各自的司法政策，但是，在通过审判权处理社会纠纷的同时，通过司法判决影响、推动社会纠纷中所反映出来的亟待解决的共性社会问题方面是相通的。” （二）解决纠纷是司法的基本功能 司法的最初功能在于裁判案件。司法职能主要是判定性的，即裁决争端。社会发展史表明，司法作为一种纠纷解决机制，自人类诞生以来就与人类社会相伴。在最初级的政治社会中，当时的社会结构尚没有分化，作为原始部落的首领，同时肩负行政管理和司法裁判两个职能，既是社会事务的管理者又是社会纠纷的裁决者。在部落首领解决纠纷的过程中，由于长期面对相同或者相似的社会纠纷，一系列程序、程式或步骤因日积月累形成并固定下来，成为一种长期遵循和适用的样式，此即为现在我们所说的诉讼法或者程序法。在当时人类人智初开，尚不知权利、义务等为何物时，司法作为社会纠纷的一种解决机制已经应运而生。梁治平指出，纠纷解决的着眼点并不是确定或维护什么人的权利，而是要辨明善恶、平息纷争、重新恢复理想的和谐：一种按照道德原则组织起来的秩序。 近代资产阶级革命胜利后，资产阶级启蒙思想家提倡的分权制衡思想得以运用于政治实践，行政和司法合二为一的局面被打破，取而代之的是三权分立的格局。司法分立于立法、行政具有独立的品格，司法权至高无上，其在解决社会纠纷方面的功能就更加强大和突出。尤其是在英美国家甚至在一部分大陆法系国家，无论是刑事诉讼或是民事诉讼，理论上和实践上都认为司法的基本功能莫过于解决社会纠纷，化解社会冲突和社会矛盾，只是这两种社会纠纷的参与主体、性质和强度不同而已。 我国虽不是三权分立的国家，但司法所具有的实现社会公正的最后一道防线的功能，随着我国法治化进程的推进也在逐渐加强。从司法权存在的本来目的来看，其功能就是以权威的方式解决那些业已发生的利益争端并使得各项法律通过具体案件得到实施。法院作为一个纠纷解决中心而存在。当纠纷通过其他途径得不到解决的时候，人们可以将其诉诸司法程序。事实上，随着社会的发展，在现代，除了一些极端敏感的政治和外交纠纷外，司法已经囊括了那些最迫切需要解决的具体纠纷。而在大洋彼岸人们早已开始热衷于讨论：除了思想，没有任何行为能有充足的理由来拒绝司法的审查，即使是传统上认为司法不宜涉足的外交和国防事务。这种现象出现的原因主要是：第一，司法以国家强制力为后盾，以制度安排的方式，设定法院裁决形式的优先权、有效性，从而使其具有其他机构所不具有的权威性，特别是最终解决纠纷的权威；第二，司法形成了一整套相对比较独立的制度和公正的程序，如果不考虑效率，则更具有公正性；第三，司法机关作为专门的解决纠纷的机构，可以对所有的纠纷统一解决，而不管冲突发生在何种主体之间，其他的纠纷解决方式则往往具有很大的局限性，如仲裁往往只能局限于解决涉及民事的争议；第四，司法机关作为专门解决纠纷的机构，其成员高度专业化，在解决纠纷方面具有比较稳定的处理能力。司法能够为人们所追求的公正提供一个相对公平的程序救济，也能够通过看得见的法定程序使人们感觉司法的公正性。 （三）司法的政治功能 传统的司法功能局限于解决私人之间所发生的社会纠纷。但随着社会的发展和司法制度的进化，司法逐步突破原来私法领域的藩篱，向规范公民与政府、公民与国家等公法领域渗透。司法权超然独立的地位的形成以及不可逾越的权威的树立为司法功能发展提供了广阔的天空，可以说，司法的社会纠纷解决功能已经在西方各国得到淋漓尽致的拓展和发挥。如美国的“水门事件”、“克林顿性丑闻案”，日本的“洛克希德案”，印度的“拉奥案”等等，这些涉及到政府首脑的案件，现代司法的功能已经变得非常强大了。从某种意义上说，现代司法向政治领域的扩张表明了未来司法发展的一个趋势。1、 社会控制功能 社会控制是指通过宗教、道德、法律等各种手段，对人们的行为进行安排，对社会关系进行调整，维护社会秩序，最终服务于人类利益的社会调控方式。在社会控制机制中，司法的功能在于它凭借政治上组织起来的力量和权威将抽象的法律规范转化为现实的对人们行为的控制，这种控制是对个别行为的直接控制和普遍行为的张力控制的有机结合，[11]使人们在可预测性和确定性的条件下进入现实过程，从而使他们的 行为处于实际控制之中。控制功能的实质在于维护社会政治权威，作为社会控制手段的法律，通过对每个人所施加的压力迫使他维护文明社会并阻止他从事反社会行为。[12]通过司法过程，明示或暗示人们应该怎样做不应该怎样做。同时，审判中法官的一切行为都遵照一定的价值与行为准则，经由审判，这种特定的观念得以宣扬，经过反复的司法活动得以强化，从而内化于大众的内心中，引导其行为遵循主流价值观。 2、权力制约功能 “通过法律的社会控制”不能作“政府通过法律来控制社会”的单向理解。这种社会控制亦包括通过法律对政府的控制，它不是主体超然于外的控制而是系统主体与控制主体的合一。 现代司法与传统司法最重要的不同在于权力制约功能。现代司法活动与历史上的司法活动相比，其重要意义不在于其纯法律功能的变化—诸如解释法律和惩戒犯罪方面的基本功能可以说是亘古未变，而在于司法与政治的关系发生了实质性的擅变。[13]这种实质性变化指的是原本主要用来对付社会和民众的法律和司法结构，现在也可以用来规约政府机关和官员的行为。 具体而言，现代司法的权力制约功能主要以两种形式发挥： （1）行政诉讼。行政诉讼是典型的“公民权利与国家权力相抗衡”的形式。在现代社会中，特别是从传统的“警察国家”向“福利国家”转型之后，行政权力的扩张日趋突出。相应地，侵犯公民权利的事例更易发生。因此当行政主体和行政相对人之间的纠纷不能由双方自行解决或自行解决可能损害行政相对人权益之时，行政诉讼就应运而生。法律制度的明显趋向是费尽心力打击令人反感的对行政自由处置权专断任性的滥用。[14] （2）司法审查。它是法院通过司法程序来审查、裁决立法和行政机关制定的法律、法令以及行为是否违反宪法的一种权力。司法审查的理论依据是现代国家推行的宪政主义。由民选代表组成的立法机关所制定的宪法是现代社会中人们的精神图腾，具有最高法律效力，法律、法令和政府行为不得与之相抵触。而法院作为司法机关，是宪法精义的守护者，有宣布违反宪法明文规定的立法为无效之权。[15]司法审查权是现代司法权的精髓，以至于埃尔曼认为，“司法上对法律的拒绝适用以及这种权威的程度和范围可视为司法独立程度的指示器”。[16]但由于我国未将抽象行政行为纳人司法审查的范围，使最为重要的一个行政领域缺少常规的法律监控，大大影响了对具体行政行为进行司法审查的效果。而现实中，常见的行政违法大多始于抽象行政行为。如农民负担问题，可以说大多数农民负担都是由行政机关的“规范性文件”造成的。由于未赋予这些“规范性文件”可诉性，造成了农民大量上访。在我国，上访系统所受到的社会压力与司法功能的状态发挥存在着一种显而易见的反向关系，它具有“问题上交”的特点，一旦基层行政、司法功能不到位，便会出现大量的上访现象。而由于法院还承担着行政监控的职能，其功能的正常发挥必将减缓大量的利益表达进人上访系统。这些长期困扰的问题表明，我们的制度安排存在着某些缺陷。因此，从现实的需求和法治国家建设的目标来看，逐步将抽象行政行为纳人司法审查的范围应是司法改革的趋向。 3、公共政策制定功能 所谓公共决策，在本质上属于解决社会、政治、经济问题的政府行为，反映决策者认为可以用来取得预期结果的手段。公共事务的决策往往被视为特定权威机关的专有权力。法院是否能够决策、在多大程度上决策，传统司法与现代司法的做法迥异。在传统司法制度下，解决纠纷的法官主要依据既有规范与理念来处理特定案件。定纷止争是司法固有职责。法院的角色定位于社会安全与秩序的维护者，公共决策权力独掌于最高权威者或机构手中。即使决策权力在国家机构有所分化，也主要在中央与地方以及各行政性、立法性机关之间分享，司法未能获得通过解纷参与宏观决策的权力。 然而，从社会发展趋势看，既然权力制约确属必要，那么法院在解决各种纠纷时，对立法与行政未涉及或涉及甚少的事宜，显然不能拒绝审判。相反，基于法律与事实作出自己的判断，应是法院职责。由此，法院可以而且应当通过案件审判形成判断，参与公共事务的决策。但同时应该注意，考虑到自身特性和条件所限，高度发挥司法的决策功能也不现实。其一，司法的特性决定了法院只能是被动的、带有依赖性的决策者。法院不能主动寻找案件，因而无法主动制定政策，只能等待当事人提交案件而受邀参加，与立法、行政部门主动决策的情况不一样。其二，司法权的有限性决定了司法决策范围的有限性。法院的审判范围仅限于当事人起诉的案件，与立法或行政决策相比，司法决策的范围 小得多。其三，司法权的先天弱小也要求法院在政策制定方面应审慎进行，司法只能在极其必要时才能发挥决策功能。其四，信息有限性妨碍决策功能的发挥。任何宏观决策都依赖于决策信息的全面，而司法程序的特性—法官必须中立、被动，决定了法官只能依靠当事人提供的信息。而个人能力与利益偏向都可能导致当事人提供信息不充分或不准确，这当然影响决策的准确性、及时性。其五，司法决策的影响有限。法官没有自己的执行手段，不得不仰仗社会的自觉服从和行政配合，但这在宏观决策型诉讼中却不一定都能做到。其六，现代司法的决策功能是与其法律解释行为相联系的。法官在法无明文规定时填补法律漏洞，或者在法律规定不明确或相冲突时进行创造性解释或创制新判例，其裁决已超出某一具体案件的范畴，对该纠纷所涉及的社会问题的解决思路和解决方式产生了波及效应，影响到相关领域的政策制定和执行。最后，现代司法的公共政策制定功能通常是通过消极否定式与积极肯定式两种方式得以发挥。消极否定式通过宣布一项法律、法令、政策为违法无效来干预公共政策，表明自己的政策观，积极肯定式通过解释宪法或制定法积极主动创立政策。 三、现代司法功能的限制 司法功能的局限一方面是由于司法本身的特点造成的，另一方面是司法制度本身建构缺陷。 （一）司法的被动性 司法权是一种判断权，法官运用司法权需要相关机关或者个人的起诉或应诉，没有公民、组织或者国家对于司法程序的发动，案件是不会纳入到司法的视野当中去的。所以司法所做出的反应总是对于它所裁判的案件，司法只能面对已经发生的案件而对于未发生的事情司法不会做出积极主动地反应。司法的被动性使得司法缺少应有的预见性。 （二）司法权的弱化 司法和政治的关系是十分密切的，司法从某一角度来说是为政治服务的。司法权能够有效的制约行政权和立法权的运作，但是在现实中司法权从产生到现在一直是处于比较弱小的地位，从而阻碍了司法功能的有效发挥。如在三大诉讼法中规定了司法机关向行政机关的司法建议权，但由于缺乏监督制约机制，司法建议的落实情况却缺乏监督与责任追究，导致这一权利的行使流于形式化与表面化。 （三）司法制度建构的不完善 司法功能的局限性一个重要的方面就是司法制度本身所存在的问题。从司法的本体方面说，司法自身的特征将必然导致司法功能的局限性，如期限制度，期限制度是司法中一项重要的制度。它的设立是为了司法的效率和经济原则，但是该制度的设立不可避免地会影响到公正的实现以及真实地发现等方面的内容。司法制度的主体是司法机关以及运用司法权的法官，司法机关的设立各国的规定有所不同；各国的法官选任机制是不同的，专业知识是可以通过量化的标准来衡量，但是法官还需要具有内在的品德素养这确实是很难评判的。如果法官的素质不符合法治和公平正义的要求，那么司法功能的局限性由于运行司法权的人的缺陷而显现出来。 另外司法功能的局限性还与司法制度所存在的环境密切相关，司法功能的发挥需要公众对于司法产生普遍的认同。如果司法的权威没有真正地确立，人们就不会将司法看作是维护正义的最后一道防线，有了纠纷人们也不会希望通过司法的途径解决而是其他途径，这样的司法形同虚设。 综上，对现代司法的功能应理性的认识，既要重视它的基础功能，法院不能拒绝裁判；又要认识它的本质功能，法官在“造法”过程中也非任意恣为；同时，更要加强对司法的政治功能的认知。然而，实践中，司法并不能解决所有的社会纠纷，将它的解纷功能发挥得淋漓尽致；法院也并非完全依法裁判；司法的政治功能也不能得到较大的发挥，这一方面因为司法的局限性，更重要的是任何制度的设立在现实运行中总会有或多或少的异化或错位，因为制度设立时不可能考虑所有的情况，而且多是在利益取舍中设立，加之社会是在不断发展变化中的。 注释: [i]孙永兴：《论司法的利益平衡功能》，载《重庆社会科学》，2006年第11期。 [ii]宋石、陈怀新：《司法在构建和谐社会中的定位—兼论调解在纠纷解决中的价值》，中国法院网。 [iii]蒋红珍，李学尧：《论司法的原初和衍生功能》，载《法学论坛》第19卷第2期。 [iv]卓泽渊：《法理学》，法制出版社，1998年10月版，第377、434页。 [v]周永坤：《司法权的性质与司法改革战略》，中国人民大学复印报刊资料，2011年第4期，第17页。 [vi]同上，第18页 [vii]孙万胜：《宋鱼水审案方法之实践价值》，载《人民法院报》，2005年5月23日，《法治时代周刊》B版。 [viii] Arthur tayor，The Civil Law System，little，Brown and company 1957，p.134. [ix]梁治平：《寻求自然秩序中的和谐》，中国政法大学出版社，1997年版，第230页。 [x]陈瑞华：《司法权的性质——以刑事司法为范例的分析》，载《法学研究》，第22卷第5期，2000年版，第36页。 [xi]程竹汝：《司法改革与政治发展》，中国社会科学出版社，2001年版，第190-193页。 [xii] [美]罗·庞德：《通过法律的社会控制、法律的任务》，沈宗灵、董世忠译，商务印书馆，1984年版，第8-9页。 [xiii]胡伟：《司法政治》，三联书店（香港）有限公司，1994年版，第225-226页。 [xiv] [美]埃尔曼：《比较法律文化》，贺卫方等译，生活·读书·新知三联书店，1990年版，第245页、258页。 [xv] [美]汉密尔顿·杰伊·麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆，1997年版，第39页。 [xvi]同[14]
社会行政的功能篇（7）
对中国共产党来说，从革命党到执政党，从计划经济到市场经济，不同时期党所要解决的主要矛盾不同，决定了党的政治功能在不同时期的指向性也不同。党只有主动进行功能转换，实现政党功能的回归，才能保持领导地位和执政地位，不断实现不同阶段的历史使命。
一、中国共产党政治功能的独特性
任何政党都要根据形势的变化来转换自己的功能，否则就会面临被淘汰的结局，中外政党概莫能外。中国共产党的长期执政地位和中国特色社会主义领导核心的地位，决定了中国共产党政治功能的独特性。对中国共产党来说，实现政党政治功能转换的任务更加艰巨，也更加紧迫。中国共产党是由革命党转化而来的，在党的七届二中全会的讲话中告诫全党：革命胜利只是万里长征的第一步，以后的路会更长，更艰难。还把执政视为进京赶考，强调不允许失败。确实，在中国这样地广人多、情况极其复杂的大国，由革命党向执政党的转换，跨度之大、难度之大，世所罕见。历史告诉我们，中国共产党实现由革命党向执政党的转变过程，也并不是一帆风顺的。其间经历的失败、挫折，也促使全党重新思考我们党的定位、思考我们党的功能问题。
思考中国共产党的政治功能，首先要准确把握中国共产党的科学定位。正如邓小平同志所讲：“工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”同时，中国共产党是在中国长期执政的执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心。由此决定了中国共产党的政治功能既有政党的一般功能，也有自身功能的独特性。
因为中国共产党既是执政党又是领导党，所以弄清执政和领导的联系及区别，对正确理解我党的政治功能转换具有重要的意义。从学术角度讲，领导和执政是两个既有联系又有区别的范畴。“领导”一词的外延大一些，既包括领导政权，又包括领导社会，“执政”一词的外延小些，仅指执掌政权。领导和执政的关系是：领导是执政的政治前提，执政是党的领导地位在国家政权活动中的必然体现。邓小平对我们党的领导作用认识非常深刻，什么是领导？邓小平同志说，“领导就是服务”。所以我们党作为社会主义事业的领导核心，必须始终坚持党的全心全意为人民服务的根本宗旨，提高服务水平，全面履行利益表达、利益综合、政治录用、政治社会化等功能，切实实现党从全能型向服务型的历史性跨越。
二、中国共产党政治功能转换的历史逻辑
党的十六大报告指出：“我们党历经革命、建设和改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党；已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。”党的政治功能转换的历史逻辑就是以这两个“历史性转变”为起点。
中国共产党成立之初所处的环境是国家处于四分五裂的局面，当时社会的主要矛盾是帝国主义和中华民族的矛盾以及封建主义和人民大众的矛盾，解决这两个矛盾就成为中国共产党和中国人民面临的主要任务。具体地讲，共产党的主要任务就是把工人阶级和劳苦大众组织起来，进行阶级斗争，争取民族独立和人民解放。在新民主主义革命时期，我们党履行利益表达和利益综合功能，就是把本阶级、阶层和集团的力量凝聚在一起，形成与反动当局的对抗，因而党作为斗争工具的特点十分突出。党的政治功能主要就是代表穷苦人民的利益和呼声，坚决维护他们的利益，使他们认识到革命对国家对民族及劳动人民的重要意义，在此基础上带领他们和旧政权作坚决的斗争，打碎旧的国家机器，建立新中国。
新中国成立后，我们党成为执政党。党的角色和地位的变化，决定了党的政治功能也要相应地进行转换。解放前，党的主要任务是斗争，打碎旧国家；建国后，我们的主要任务是建设，建设新中国。中国共产党执政地位的取得，体现了人民对党的信任，是人民把维护社会稳定和推动社会发展的重任委托给了党。同时我们也清醒地认识到：党的执政地位既不是与生俱来的，也不是一劳永逸的。作为执政党，履行自己的政治功能，推动经济政治文化社会的和谐科学发展就成了我们党的历史责任。
新中国成立之初，百废待兴，重要的任务是恢复和发展生产。党的政治功能就要围绕这个中心来进行。虽然当时阶级斗争在一定范围和一定程度上仍然存在，但已不是主要矛盾，党的中心任务应该根据形势的变化而适时调整。由于我们党缺少建设社会主义的经验，依然坚持以阶级斗争为纲，致使党没有根据社会主要矛盾的发展变化而转变工作重心，导致执政党的功能没有充分发挥，以至到了“”时期国民经济处于濒临崩溃的边缘，造成了严重后果。
在计划经济体制和一元化的领导体制下，我们党手中掌握巨大资源，人们的各种需要、利益诉求都由党和政府一手分配和包办，使得本该独立于国家之外的公民社会没有存在和发展的空间，加上体制上高度集中，公共权力失去约束，导致了政党国家化、行政化、官僚化的趋势。这种政党功能的错位，造成了“”的十年浩劫，给中国的经济社会发展造成了严重的危害。
在深刻认识计划经济的弊端和危害后，我们党重新认识社会的主要矛盾和任务，指出当前主要矛盾依然是人民群众日益增长的物质文化需求同落后的社会生产之间的矛盾，解决这一矛盾就必须大力发展生产力，于是就开始实行社会主义市场经济。市场经济的最大收获，就是中国公民社会的发展（公民社会，是指社会中各个个人私人利益关系的总和，它是国家政治生活之外的所有社会秩序和社会过程）。随着市场经济和公民社会的发展，利益多元化的趋势开始显现，人们的利益诉求也各种各样。为了满足人们利益诉求多元化的要求，我们党开始了从包办代替的全能型政党向服务型政党的转变。一方面，政府不再直接管理包括经济生活在内的广大社会生活领域，而主要通过各种公民社会组织来协调，同时把原本属于公民社会的权力回归社会，在划清国家和公民社会边界的基础上实现国家和公民社会关系的良性互动；另一方面，国家作为公权力的执政方式开始转变，逐渐从人治走向法治，坚持依法、民主、科学执政，不断提高党的执政能力。
三、政党功能转换的善治环境
随着市场经济的发展，传统的国家一元化管理模式越来越不适应社会的发展，在这种情况下，善治理论被提了出来。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。其基本要素主要有六个：一是合法性，指社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态；二是透明性，即政治信息的公开性；三是责任性，指的是人们应对自己的行为负责；四是法治，即所有人都把法律作为最高准则，依法行事，在法律而前人人平等；五是回应，即公共机构和管理人员要对公民的要求作出及时和负责的反应；六是有效，即管理的效率。
善治实际上就是国家的权力向社会的回归，是一个还政于民的过程。它对政府提出了更多的要求，同时也就对执政党的执政能力提出了更高的要求。因为政府过程通常要由政党来实现，而政党正是政府过程的主导者，因此政党政治功能回归社会的过程，也就是政党进行善治的过程。善治理论的提出，要求执政党实现由全能型政党向服务型政党转变，服务成为政党的突出功能和任务。坚持“领导就是服务”的观点，始终牢记党的根本宗旨，全心全意为人民服务。
政党由全能型向服务型政党的转变，既是善治的前提，也是实行善治的必然结果。作为民众或社会控制政府的工具的政党，其政治功能问题主要就是政党与社会的关系问题，政党功能的转换其实就是政党功能的回归：回归于公众，回归于公民社会。因此，充分发扬民主，尊重人民的主体地位，尊重公民社会在多元社会中的独立性，发挥好民众利益整合功能、政治录用功能、政治社会化功能，以及服务社会和人民的功能，使我们党与人民及公民社会始终处于良性互动的过程，党的功能转换就找到了正确的方向。
社会行政的功能篇（8）
刑事政策的制定与运行，其终极目的是发挥刑事政策的最佳功能，实现刑事政策的效益最大化。因而，研究刑事政策就必然要研究刑事政策的功能。目前，学界对于刑事政策功能的认识并不统一，而理论上的混乱又可能带来刑事政策运行中的误区，因而有必要予以澄清，从而使得刑事政策的运行机制能够发挥其最佳功能。
一、刑事政策功能的科学界定
对刑事政策功能的科学界定可以从以下三个层面来认识。
（一）功能词义本源的认识
《现代汉语词典》将“功能”解释为“事物或方法所发挥的有利的作用、效能”。{1}储槐植教授认为“功能，指事物所发挥的积极作用”。按此释义，刑事政策的功能即刑事政策运行所产生的社会积极作用，也就是刑事政策在预防和控制犯罪中所起到的积极作用。而刘仁文博士却认为，“那种认为‘刑事政策的功能指的是刑事政策可能产生的积极作用’的观点并不妥当，事实上，功能作为一种客观存在，它既可能是积极的，也可能是消极的，因为积极与消极是一种主观评价，例如，某一项刑事政策的出台，突破了罪刑法定的原则，它带给法治的破坏作用是一种消极功能”。wwW.133229.CoM{2}笔者认为，刘仁文博士的观点忽略了功能的本源意义，因为只有事物发挥有利的作用才是功能的含义，而消极的作用不是功能的含义。同时，刘仁文博士所举的例证，也不是刑事政策功能的表现形态，不足以论证刑事政策的消极功能。“政策效力是指一项政策在运行过程中对社会环境所产生的客观影响。即一项政策付诸实施以后，所导致的社会问题的解决或激化，社会结构的改变以及社会发展的加速或停滞等一系列变化。”“政策效力从性质上可以划分为正效力和负效力两种形式。所谓正效力，即一项政策所导致的社会问题的解决，社会关系的协调有序，社会发展目标的相互促进，社会发展的加速等一系列积极影响。在政策实践中，大量的政策是发挥正效力或正效力占主导地位。这是因为，大多数政策在出台以前都经过周密的调查研究和科学的评估论证，付诸实施后又能得到坚决有效的贯彻执行。所谓负效力，即一项政策所导致的社会矛盾的加剧，社会发展速度的下降，社会发展目标的损害，社会结构紊乱与有害结果。负效力产生的原因很多，区分不同的情况进行分析。有的是由于决策失误所产生的负效力，这是政策规范本身导致的负效力；有的是政策执行不力或执行偏差所导致的负效力；有的是政策本身正确，执行得力的前提下不可避免的一些负效力。”。{3}从以上政策学者对政策效力的论述中可以看出，刘仁文博士显然是混淆了两者的概念，将政策效力视为政策功能，同时其所例举的现象只是政策决策失误所产生的负效力的表现，而非政策功能的表现形式。
（二）系统论的认识
从系统论的观点出发认为功能是指，有特定结构的事物或系统在内部和外部的联系和关系中表现出来的特性和能力。任何物质系统都是结构和功能的统一。结构是功能的基础，结构决定功能；功能是结构的表现，功能对结构又有反作用。结构是内在的相对稳定的，功能则是外在的多变的。事实上没有无功能的结构，也没有无结构的功能。系统的功能取决于系统的结构和要素，组成系统结构的要素不同，系统的功能也不相同；组成系统的要素相同但结构不同，功能也不相同，结构和功能的关系是复杂的，往往具有多种形式。一种是同构同功，即相同的结构表现相同的功能；另一种异构同功，即不同的结构表现着相同的或类似的功能；再一种是同构异功，即同一种结构实现着多种不同的功能。功能也具有层次性，不同层次的结构具有不同的功能。{4}系统论的功能论使我们对功能的认识更加全面、深刻。而梁根林博士认为：“由刑事政策系统的性质和特征决定，刑事政策对政治国家和市民社会具体组织反犯罪斗争的实践，具有政策导向与政策调控两大基本功能。”{5}由此可见，梁根林博士是在系统论的基础上认识刑事政策的功能，并没有从结构与功能的关系上论证功能。
（三）政策学的认识
从政策学的角度来看，“政策功能是政策的内在属性，指政策在实施过程中所能发挥的功效和作用，这种效力和作用的结果就是政策的效益，它通过政策的地位、作用、结构表现出来，政策功能总是在与某种社会目标的联系中得到判定的”。{6}我国学者中从政策学的视角论述刑事政策功能的，主要有储槐植教授和侯宏林博士。储槐植教授认为，“刑事政策的功能主要指刑事政策在犯罪控制这一社会系统中所起的功效与作用，具体说来是对刑事立法和刑事司法的作用（从而形成了刑事立法政策和刑事司法政策）”。{7}侯宏林博士认为，“刑事政策的功能，是指刑事政策作为一个系统整体，基于其自身本质和特性，在防控犯罪的过程中所具有的功效与作用”。从上述两位学者的论述中所见，储槐植教授显然是持狭义的刑事政策说，因而，他认为刑事政策功能只对刑事立法与司法起作用，而对社会预防政策没有论及，而侯宏林博士显然是持广义刑事政策说。笔者认为，在论述刑事政策的功能时，侯宏林博士的观点是可取的。如果将刑事政策的功能仅仅定位于狭义的刑事政策，那么对社会预防的功能就会缺失，而社会预防的功能的缺失实则是缺失了现代刑事政策最主要的功能，因而，笔者力主从广义刑事政策的视角来研究刑事政策的功能。
二、刑事政策功能的科学分类
科学地确定了刑事政策的功能之后，我们还必须对刑事政策功能的范围进行科学的界定。刑事政策功能的范围实则是对刑事政策功能的科学分类。我们知道，刑事政策是政策体系中的一项具体政策，因而，其划分标准应以政策学的划分为依据。在公共政策学中，“一般来说，政策功能包括：制度性功能、导向性功能、管理性功能和象征性功能”。{8}笔者认为，刑事政策功能可以分为直接功能和间接功能。直接功能是刑事政策适用中必然产生的功能，如导向功能、调配功能和符号功能。间接功能是指刑事政策适用过程中随附加资源的投入而产生的功能，如国家给予被害人以适当的经济补偿，一方面缓和了犯罪人与被害人之间的矛盾，使犯罪人安心改造，尽快回归社会；另一方面引导社会关注被害人，关注弱势群体，形成和谐的社会，以及互相关爱的环境。一般来说，制定刑事政策首先着眼的是直接功能的实现，间接功能有时是有意而为之，有时则是无心插柳。本文主要论述刑事政策的直接功能，下面笔者将分别予以论述。
（一）刑事政策的导向功能
刑事政策的导向功能是指刑事政策在控制与预防犯罪活动中的指示和引导功能。
1．刑事政策的指示功能
刑事政策的指示功能突出地反映在“提供有关反犯罪斗争规律的新知识”。{9}刑事政策能否“提供有关反犯罪斗争规律的新知识”也决定了刑事政策的科学性、合理性。如果刑事政策提供的并非是符合客观规律的知识，其刑事政策本身的科学性和合理性就缺乏基础，如我国改革开放以前制定的消灭犯罪的刑事政策，其所提供的知识就是不符合反犯罪斗争规律的。根据犯罪产生和发展的规律，消灭犯罪只能是一种理想。在消灭犯罪的物质基础尚不具备的情况下提出这一刑事政策必然是不切实际而难以实现的。因而，提供符合犯罪发展规律的反犯罪斗争的新知识是刑事政策科学性、合理性的保证。而“提供有关反犯罪斗争规律的新知识”具体表现在以下两个方面。
其一，统一反犯罪斗争的思想认识。“惟有统一政治国家和市民社会对如何合理而有效地组织反犯罪斗争的思想认识，才能形成反犯罪斗争的合力，协调一致地组织对犯罪的斗争。现代刑事政策根据对犯罪与反犯罪斗争规律的科学认识，在民主、法治的价值准则的基础上，合理而有效地确定反犯罪斗争的战略、方针、方法和艺术等。不仅可以明确反犯罪斗争的目标，指导反犯罪斗争的行动，而且可以统一政治国家和市民社会反犯罪斗争的思想认识和价值观念，使政治国家和市民社会的各个方面、各个阶段、各个领域、不同内容的反犯罪斗争建立在统一的科学合理的思想认识和价值观念基础之上，从而有助于形成反犯罪斗争的整体合力。”{10}但笔者认为，这只是理论上的应然状态，也是我们的理想目标，现实中由于旧知识体系和价值观念的影响难以很快消除，再加上政治国家与市民社会认识上的差异，达到认识上的绝对统一是很困难的。以俄罗斯的刑事政策变化为例。“在苏维埃时期，即暴力意识占统治地位时期，刑事政策与这种意识形态相符合，其趋势是强化刑事镇压。在当代，与这一趋势相反，人道主义原则成为整个社会政策，其中包括刑事政策的重要原则。按照我们的意见，人道主义原则标志着反犯罪斗争领域建立崭新法律体系的开端。刑事立法的分析表明，扩大和强化刑事镇压的趋势已经停止，向刑事政策人道主义化的转变已经开始，在把这种可能性变为现实的道路上，可能出现（或已经出现）严重障碍。”其中包括“不仅有相当多的居民，而且有许多最高国家机关（立法权、执行权、司法权）的代表人物，还对使用强化刑事镇压的方法镇压犯罪和恢复秩序的可能性深信不疑” 。{11}这一方面说明对刑事政策认识的统一的重要性和必要性，另一方面又说明对刑事政策认识的统一的过程性和复杂性。笔者认为，统一思想的前提是对犯罪规律的科学认识，这虽然是犯罪学的任务，但缺乏对犯罪规律的科学认识，就必然缺失统一思想的前提基础。如我国“严打”集中统一行动的刑事政策就是在缺乏对犯罪规律科学认识的前提下制定的，其虽然经过大张旗鼓地宣传，形成了“严打”的强烈攻势，但走向了重刑主义，同时也没有收到预期的效果。因而，只有对犯罪规律的科学认识和把握才能奠定统一思想认识的基础。
其二，提升反犯罪斗争的理性认识。刑事政策就是反犯罪斗争的战略、战术、策略、行动的同义词，这几乎是没有任何争议的，我们对“反犯罪斗争”这一称谓已经习以为常，但这反映了对刑事政策和反犯罪策略的理性认识问题。“斗争”在《现代汉语词典》（商务印书馆1983年版）中被解释为“矛盾的双方互相冲突，一方力求战胜另一方”。斗争往往要求斗争各方以获得胜利为最终目的，去进行不可调和的对抗。而为了获得胜利，斗争各方可以利用一切手段。在我国的“阶级斗争扩大化”时期，同样是把消灭犯罪作为刑事政策的终极目标，在这一目标导引下，我们对犯罪分子开展了一场接一场的运动，一轮接一轮的进攻，斗争的结果是犯罪分子减少了，但公民权利（包括犯罪人的权利）和法治遭到了侵犯和破坏。最终“反犯罪斗争”的极端化就是在行使司法权时忘记普遍人道主义原则，导致运用国家的强大力量进行镇压，这恰恰违反了法治国家中司法机关的宗旨。在法治国家里，司法机关的根本目的，不是镇压人（即使是实施犯罪行为的人）的个性，而是保护由犯罪行为侵犯的受害人的权利，追究犯罪者的责任，防止他实施新的犯罪行为和其他的反社会行为，即恢复社会公正（这也是刑事政策的终极目的）。因此，必须澄清和改变我国对“反犯罪斗争”的不正确的认识，使得我们能够在法治国家指导下，理性地认识“反犯罪斗争”。当然，反思并不意味着要对“反犯罪斗争”术语进行清洗，也不意味着完全抛弃这一术语，而是要求在人文主义、法治国家与和谐社会的背景下，在高扬人道主义和人权保障的旗帜下，合理地组织对犯罪的反应。
2．刑事政策的引导功能
刑事政策的引导功能是指刑事政策指导犯罪预防和犯罪控制活动，为犯罪预防、控制指明大致的方向、途径及模式。从刑事政策的引导功能看，预防与控制犯罪是其直接的引导功能，而对社会领域其他社会行为的引导则是其间接引导功能。本文主要论述刑事政策的直接引导功能。笔者认为，刑事政策的直接引导功能主要表现在以下两个方面。
其一，确定预防犯罪的战略。近代刑事政策的核心是预防犯罪，联合国秘书处的“社会防卫科”提出的刑事政策就是“预防犯罪、治理犯罪”。我国的基本刑事政策即“打防结合、预防为主”，“打”是治标，“防”是治本，刑事政策的着力点和最终目的是重在治本。因而，预防犯罪应放在刑事政策的突出位置。在刑事政策观念上，应确立事先预防是基础和根本，事后反应是事先预防的必要延续和补充的科学观念。当然，这一观念并不排除在特定犯罪形势下，在一定的时间和空间范围内，侧重于利用制裁手段所产生的打击和威慑效应，去恢复或开拓良好的预防局面，这本身也是发挥制裁手段补充功能的具体体现。从这个意义上讲，只有在坚持预防为主、打击为辅的原则下，正确对待两者相互依存、相互配合的关系，理智而符合实际地同时运用预防和以制裁为中心的多种反应手段，才能实现对犯罪的最佳治理。{12}另外，在刑事政策层面，应树立国家和社会“二元主体”的理念，彻底改变由政治国家控制犯罪单打独斗的被动局面，聚集更广泛和更强大的力量来抗制犯罪；树立综合预防的理念，针对犯罪的综合症，采取多种手段，多管齐下，既打击又预防，既治标又治本，从而形成有效的预防犯罪对策体系；树立广义预防的理念，以利于刑事政策预防犯罪目的的实现。
其二，合理地组织对犯罪的反应。这是“新社会防卫论”提出的一个刑事政策口号，也是“新社会防卫论”的核心思想。刑事政策确立正确的引导功能就要“清理”反犯罪斗争的陈腐观念。树立“合理地组织对犯罪的反应”的新理念。合理地组织对犯罪的反应，要做到合乎事理、合乎情理、合乎法理。合乎事理，即要符合犯罪发展变化的规律及预防和控制犯罪的规律。合乎情理，即要符合国情和民意。任何一项刑事政策总是与本国的政治、经济、文化及犯罪状况紧密联系的，不可能有脱离国情和超越国情的刑事政策。合乎法理，即摒弃片面刑事政策化，实现刑事政策的法治化，其核心是刑事政策的刑法化和刑法的刑事政策化。从实体法上，确定和真正贯彻罪刑法定原则，实现刑法保护功能和保障功能的统一。在程序法上，真正确立和贯彻无罪推定原则，实现实体公正和程序正义的协调统一。
（二）刑事政策的调配功能
刑事政策的本质“是社会公共权威为防控犯罪而对刑事资源进行的配置”。{13}而刑事资源配置的过程就是刑事政策调配功能发挥的过程。刑事政策的调配功能，就是指刑事政策在防控犯罪的活动中所具有的调整和配置功能。刑事政策调整功能主要表现在两个层面，即内部调整和外部调整。内部调整是刑事政策对刑事法律资源的调整。具体状况是指能够依照刑事法律的规定，通过对刑事立法资源、刑事司法资源、刑事执行资源的合理配置，达到刑事资源效益的最大化、最优化。外部调整是刑事政策对刑事社会资源的调整。具体说就是对于刑罚和非刑罚处罚方法以外的可用以防控犯罪的一切社会资源进行合理配置，以达到刑事社会资源效益的最大化、最优化。
（三）刑事政策的符号功能
“刑事政策的符号功能，又称为刑事政策的象征功能，是指刑事政策所具有的影响公众看法、观念或思想意识的功能。刑事政策，通常而言，其主要在于达到对防控犯罪的实质性效果。但是，任何刑事政策都在一定程度上具有符号功能，而且，有些刑事政策并不能产生任何实质性效果，而只具有演示、象征或称符号意义。”{14}刑事政策的符号功能主要体现在两个方面。一是教育公众。社会公共权威可以运用政策建议或者政策制定过程本身就某种犯罪问题教育公众，以使公众理解、认同和支持刑事政策，并产生符合刑事政策要求的价值观念和行动。二是安抚公众。例如，社会治安问题一直是困扰社会的严重问题，公众对社会治安的满意率普遍不高，政府提出“严打”政策，一方面表现出政府治理社会治安的决心和信心，另一方面也具有对公众的安抚功能。
三、刑事政策功能的正常发挥
刑事政策具有导向功能、调配功能和符号功能，并不意味着这三大功能都能得到正常有效的发挥，刑事政策功能的正常有效发挥还必须要具有合理的刑事政策内部结构、外部良好的环境和条件，并遵守刑事政策的运行规律。
（一）刑事政策内部结构的合理性
刑事政策是个总概念，它是由不同层次、位阶的刑事政策组合而成的整体，刑事政策能否正常发挥功能作用与刑事政策体系的结构合理性有着密切的联系。刑事政策体系结构的合理性主要表现在以下两个方面。
1．刑事政策体系的整体性
刑事政策不是杂乱无章的拼盘，它是一个纵横衔接，相互作用的有机结合的整体。各单项政策在政策体系中可以在各自的范围内相对独立地发挥其导向、调配和符号功能，但其前提是不能脱离政策体系的整体系统。任何一项刑事政策都是其政策体系的一个组成部分，一旦失去了与政策体系的联系，就失去了政策的属性。部分是整体的部分，只有在整体中才能体现出部分的意义。构成政策体系的各单项政策是作为整体的一个特定的部分而存在，当把它们从整体中割离出来时，就不可能完全地保存各单项政策原来的性质、特征和意义。例如，对犯罪的打击政策是刑事政策的重要组成部分，但如果脱离刑事政策体系而突出“严打”，就失去了“严打”预防的功能。而片面强调“严打”，势必造成盲目追求“严打”，加大刑罚投人，从而忽略预防犯罪的恶果。
2．刑事政策体系的协调性
刑事政策体系是由不同层次、相互关联的各单项政策构成的完整体系。从层次划分可以分为总的刑事政策（社会治安综合治理）、基本刑事政策（打防结合、预防为主）和具体刑事政策（刑事惩罚政策和社会预防政策），这些政策功能的充分发挥必须要坚持分级控制、相互制约、优化组合的原则。政策体系要有一定的比较严格的组合秩序，即层次合理、层层相连、环环相扣，政策机制才能自如运转，充分发挥政策功能。而如果越层越级，就会影响政策效率与效益。
（二）刑事政策的良好外部环境
刑事政策只有在投入到社会系统中运行时才能发挥其功能，而在投入到社会系统中运行时，外部环境特别是良好的社会环境对于刑事政策功能的发挥具有较大的作用。任何政策活动都必然在一定发展变化着的社会环境中进行，社会环境既向刑事政策提出各种需要和要求，又为决策者提供解决问题的条件，刑事政策作为政策活动的内容必然要受社会环境的影响和制约，其不仅规定了政策的内容，而且也深深影响着政策的执行和实现的程度。刑事政策制定中，若不全面充分地考虑到每一个环境因素的作用，就很难使政策具有现实性；刑事政策实施过程中，若环境与政策不协调，就很难使政策顺利落实。因而，刑事政策的功能和作用能否真正发挥与其是否具有良好的外部环境有着密切关系。民意作为刑事政策外部环境因素中的决定性因素，对刑事政策的影响是最直接、最根本的。因而，为了充分反映民意，准确把握不断变化着的社会环境，也为了认清社会环境中对刑事政策具有较大影响的、众多的、变化着的各种构成环境的客观因素，以便更好地运用这些因素来促进刑事政策的制定和落实，实有必要对刑事政策环境因素及其基本特征进行分类剖析。
（三）遵循刑事政策运行规律
刑事政策运行就是刑事政策对社会生活发生作用的过程。而有效地发挥刑事政策的功能和作用，就必须遵循刑事政策运行的规律。但是，任何社会政策包括刑事政策，都要追求一定的功利目的，有时为了达到功利目的就可能违背规律。犯罪是一种社会现象，犯罪之所以存在，有其客观必然性，“犯罪在社会中存在”，这是一个不争的事实，应当说“存在社会，就必然有犯罪”。因而，对于犯罪的政策就是控制犯罪的发生，而不是消灭犯罪的存在。这是符合客观规律的。而采取消灭犯罪的政策就是违背客观规律的。在这种违背客观规律的政策指导下，必然出现以牺牲公民的自由为代价、以社会经济的停滞为代价、单纯追求低犯罪率的不正常状况。因而，刑事政策机制的运行必须遵循客观规律，而不能违背客观规律，否则．刑事政策就会走向反面。
社会行政的功能篇（9）
一、宪政经济功能的含义
宪政(constitutionalism),又称为“民主宪政”､“立宪政体”,就是在宪法统治下的国家政治生活｡宪政思想从本质上来说是要设计一套政治制度来限制政治权力的行使｡宪政有大小两个概念之分｡“大宪政”就是实践中的宪法,包括所有获得实施的宪法制度,譬如民主､法治､分权､联邦主义以及对基本权利的保障｡“小宪政”则专指大宪政所体现的最高形式:宪法通过其解释机构对普通法律的控制,也就是类似于美国联邦法院对立法的司法审查制度[1]｡因此,大宪政概念涵盖民主和法治,而小宪政概念则强调宪法的最高地位,因而可能和民主与法治相冲突｡
宪政的经济功能是宪政功能的一种作用形式｡宪政的功能是宪政不可或缺的至为关键的内容｡根据社会的､政治的､经济的､文化的系统水平和角度,宪政具有社会功能､政治功能､经济功能和文化功能等[2]｡宪政的经济功能也称宪政的经济作用,即宪政对于经济产生特定影响的表现形式和由此形成的结果｡宪政作为上层建筑,它反作用于经济,促进自身与经济之间的动态平衡的形成｡这也是宪政相对独立性的表现之一｡宪政的经济功能既是经济对宪政的必然要求的反映,又是宪政相对独立性和能动性的突出特点之一｡
二、中西宪政经济功能的比较
一般说来,西方国家的宪法并不规定调整经济的内容,就是对公民的社会经济文化权利也鲜作规定,其宪法中的权利并非普通的“人的权利”,而是大写的人权,是公民对抗政府的权利｡宪政的主要功能是规范国家权力,通过对国家权力的限制来保障公民的基本权利不受侵犯｡因此,西方国家宪政的功能,表现为两个方面,一方面规范国家权力;另一方面保障公民的权利｡设定宪政功能的理念是基于个人权利说,即作为人而拥有的一些天赋的､先于社会､先于国家的个人权利,国家必须尊重这些个人权利;国家不能制定任何侵犯这些权利的法律｡国家的使命就是保护这些权利不受侵犯｡“宪法制定者认为,政府的目的是充当警察和卫士,而不是提供衣､食､住”,“向人民提供‘福利国家’的那种福利,并不是政府的事情;政府倒是应该让个人自由地去追求这种福利｡”[3]所以经济制度､文化发展等规范由国家机关在各自的权限范围内按一定程序制定然后执行,并未将其提高到宪政高度解决｡
关于我国宪政的功能,有的学者论述为五个方面,即保护公民的基本权利､规范国家权力运行､规范经济生活,以及在法制建设和精神文明建设方面的作用[4]｡有的学者论述为四个方面,包括组织国家政权､保障公民权利､维护国家和社会基本制度､实行法治方面的作用[5]｡实际上,后者在详细论述维护国家和社会基本制度的作用时,指出这一作用表现为保障市场经济､重视社会意识形态的建设和精神文明建设等内容,所以实际与前者并无多大的差异｡不难看出,我国宪政功能的定位除了与西方相同内容,即规范国家政权和保护公民的基本权利外,还承担着规范经济生活､建设意识形态的重任｡对经济调整内容的规定,历来是我国宪法的重要组成部分｡
与西方国家宪政的功能相比,我国宪政的功能定位为服务于社会主义市场经济,更注重强调经济功能｡
三、我国宪政经济功能的表现形式
(一)宪政对社会资源进行合理分配的基础功能
宪政是运用宪法对整个社会所作的权威性价值分配,它必然对市场经济这一资源配置方式发生作用｡宪政的权威性价值分配实质上是运用宪法权威来分配社会资源｡社会资源包括自然资源(土地､矿山､水源､森林等)､人文资源(劳动力､信息､机会等)､政治资源和法律资源｡政治资源特指政治行为主体掌握政治价值和资本,主要包括政治主体拥有的地位､知识､金钱､领导技能､支持者的个数和状况､政策与策略､对社会舆论工具的控制力､必要的强制手段等｡法律资源是一切可以由法律界定和配置,并具有法律意义和社会意义的价值物,如权利､权力､义务､责任､法律信息､法律程序等｡
宪政对自然资源和人文资源的分配是间接的,是通过对市场直接配置经济资源的认可和保障来实现的,而它对政治､法律资源的配置是直接的,尤其在当代法治社会,经济资源､人文资源和政治资源往往表现为法律资源的形式,因而法律资源的配置往往制约以至决定着其他资源的分配状况｡宪政通过宪法的最高权威来配置权利和权力,以此规范社会主体的政治行为､经济行为和社会行为,从而达到国家为适应经济社会协调发展的需要对社会性资源进行直接或间接的分配｡宪政最突出的内容和最本质的核心就是对权益的分配和再分配,实现阶级统治和社会管理,调整社会关系和对外关系,与普通立法､政策对社会性资源的分配功能相比,具有根本的､最高的功能,是其他管理性分配方式的基础｡
(二)宪政满足市场经济发展需求的政治､法律和文化供给功能
在市场经济体制下,社会的物质资源不再由政治系统直接配置,而是由市场起基础性配置作用,并由根本法予以认可和保障｡在市场经济的发展中,它本能地排斥行政集权干预而要求法治程序保障,它的内在规定性决定了它对外在环境的需求｡这些需求包括权威､体制､法制､秩序及意识形态等内容,而宪政恰好是通过对权利和权力的配置､规范的制定､制度的安排､秩序的创设等来满足市场经济的需求｡就中国市场经济进程的客观需要来看,宪政的供给功能体现为:
1.宪政的权威供给功能
市场经济取代计划经济,不仅是经济模式的更新,更是对由来已久的政府权威的扬弃｡市场经济否定的是那种无所不能､无所不包的行政权威,但绝不是不要权威｡市场经济需要一种有别于以往权威的供给即宪政权威供给｡
在经济活动中建立宪政权威是社会分工和市场经济发展的要求｡因为,在市场经济基础上形成的宪政权威和权力相对集中,往往是科层制度发展的结果｡这主要表现在权力集中的同时,分权与制衡的制度较为健全,处于国家领导层的立法机关､行政机关､司法机关等各司其责,地方机构也有法定的权力与责任｡所有国家机关､政党组织､企业事业单位和公民行为都是在宪政的原则下进行｡
2.宪政的制度供给功能
V.奥斯特罗姆､D.菲尼和H.皮希特认为,“制度”在经济发展过程中起着十分关键的作用,他们通过分析市场和立宪的互动而发现制度创新主要不是市场现象,而是源自宪法秩序下的制度供给[6]｡世界经济发展史表明,现代经济的起飞,必须有一个表达大众意志和利益的政治结构来承载,并通过它源源不断地进行制度供给或制度创新｡
宪政的制度供给内容广泛,涉及经济､政治和文化等各个方面的制度｡它能适时反映经济发展的需求,在灵活性和稳定性统一方面颇有优势｡在社会主义初级阶段,市场经济是以公有制为主体､各种所有制经济成分共同发展的所有制结构和经济体系为基础的,现行宪法将这一所有制结构和经济体系以根本法的形式加以规定,从而对我国市场经济起着长期稳定的制度供给｡没有宪政的制度供给功能,我国的社会主义市场经济要获得飞跃是不可能的｡
3.宪政的法治供给功能
这一功能表现为对市场经济体制静态和动态的机制提供合法性基础和约束性框架｡市场经济下的资源配置有两个基本层次:一是资源占有者依据自己对市场的判断而决定资源的交换或利用;二是法律设定出资源配置的制度框架,并由此决定资源的流向和利用方式｡前者通过体现市场主体对资源配置的个别意志,后者则体现出社会对资源配置的一般要求｡实际上,后者对资源配置的作用力更大｡因此,在市场经济条件下,资源合理配置的前提是合理或完善的法治｡
宪政的法治供给功能与市场经济的内在规定也是吻合的,市场经济是伴随着近代资本主义生产关系的产生,出现了权利本位､契约自由､法人制度等重要的法权关系的情况下才正式确立的｡宪政条件下的法治供给是一种平等､自由､公开和公正的供给,为市场经济自由贸易和竞争､秩序和机会均等､效率与公平兼顾奠定了基础｡
(三)宪政的宏观调控功能
政府需要加强对市场经济的宏观调控以解决市场失灵,维护社会公正｡政府的宏观调控内容主要有:(1)提供法律框架,现代许多市场经济发达的国家都制定了称之为“市场经济宪章”的反垄断法､反不正当竞争法和预算法､金融法等宏观调控法律制度;(2)调节管理职能,如引进计划管理模式弥补市场不足;(3)政府的生产职能,如开办国有企业等;(4)提供社会保障;(5)再分配国民收入,以保持社会基本公正｡政府所运用的宏观调控手段主要有财政手段､货币政策､收入调节､产业政策和计划调节,其中财政政策和货币政策是基本手段｡从根本上看,在当代市场经济国家,政府的宏观调控大都是在宪政的机制中发生作用的,其手段､方式和特征受到宪政体制的制约,甚至可以说宏观调控本身就是宪政实践的内容之一｡
参考文献:
[1] 张千帆.宪政､法治与经济发展:一个初步的理论框架[J].同济大学学报:社会科学版,2005,(2):86.
[2] 邹平学.宪政的经济分析[M].珠海:珠海出版社,1997.
[3] [美]路易•亨金.美国人的宪法权利与人权[J].法学译丛,1981,(6):26.
社会行政的功能篇（10）
一、宪政经济功能的含义
宪政(constitutionalism),又称为“民主宪政”?“立宪政体”,就是在宪法统治下的国家政治生活?宪政思想从本质上来说是要设计一套政治制度来限制政治权力的行使?宪政有大小两个概念之分?“大宪政”就是实践中的宪法,包括所有获得实施的宪法制度,譬如民主?法治?分权?联邦主义以及对基本权利的保障?“小宪政”则专指大宪政所体现的最高形式:宪法通过其解释机构对普通法律的控制,也就是类似于美国联邦法院对立法的司法审查制度[1]?因此,大宪政概念涵盖民主和法治,而小宪政概念则强调宪法的最高地位,因而可能和民主与法治相冲突?
宪政的经济功能是宪政功能的一种作用形式?宪政的功能是宪政不可或缺的至为关键的内容?根据社会的?政治的?经济的?文化的系统水平和角度,宪政具有社会功能?政治功能?经济功能和文化功能等[2]?宪政的经济功能也称宪政的经济作用,即宪政对于经济产生特定影响的表现形式和由此形成的结果?宪政作为上层建筑,它反作用于经济,促进自身与经济之间的动态平衡的形成?这也是宪政相对独立性的表现之一?宪政的经济功能既是经济对宪政的必然要求的反映,又是宪政相对独立性和能动性的突出特点之一?
二、中西宪政经济功能的比较
一般说来,西方国家的宪法并不规定调整经济的内容,就是对公民的社会经济文化权利也鲜作规定,其宪法中的权利并非普通的“人的权利”,而是大写的人权,是公民对抗政府的权利?宪政的主要功能是规范国家权力,通过对国家权力的限制来保障公民的基本权利不受侵犯?因此,西方国家宪政的功能,表现为两个方面,一方面规范国家权力;另一方面保障公民的权利?设定宪政功能的理念是基于个人权利说,即作为人而拥有的一些天赋的?先于社会?先于国家的个人权利,国家必须尊重这些个人权利;国家不能制定任何侵犯这些权利的法律?国家的使命就是保护这些权利不受侵犯?“宪法制定者认为,政府的目的是充当警察和卫士,而不是提供衣?食?住”,“向人民提供‘福利国家’的那种福利,并不是政府的事情;政府倒是应该让个人自由地去追求这种福利?”[3]所以经济制度?文化发展等规范由国家机关在各自的权限范围内按一定程序制定然后执行,并未将其提高到宪政高度解决?
关于我国宪政的功能,有的学者论述为五个方面,即保护公民的基本权利?规范国家权力运行?规范经济生活,以及在法制建设和精神文明建设方面的作用[4]?有的学者论述为四个方面,包括组织国家政权?保障公民权利?维护国家和社会基本制度?实行法治方面的作用[5]?实际上,后者在详细论述维护国家和社会基本制度的作用时,指出这一作用表现为保障市场经济?重视社会意识形态的建设和精神文明建设等内容,所以实际与前者并无多大的差异?不难看出,我国宪政功能的定位除了与西方相同内容,即规范国家政权和保护公民的基本权利外,还承担着规范经济生活?建设意识形态的重任?对经济调整内容的规定,历来是我国宪法的重要组成部分?
与西方国家宪政的功能相比,我国宪政的功能定位为服务于社会主义市场经济,更注重强调经济功能?
三、我国宪政经济功能的表现形式
(一)宪政对社会资源进行合理分配的基础功能
宪政是运用宪法对整个社会所作的权威性价值分配,它必然对市场经济这一资源配置方式发生作用?宪政的权威性价值分配实质上是运用宪法权威来分配社会资源?社会资源包括自然资源(土地?矿山?水源?森林等)?人文资源(劳动力?信息?机会等)?政治资源和法律资源?政治资源特指政治行为主体掌握政治价值和资本,主要包括政治主体拥有的地位?知识?金钱?领导技能?支持者的个数和状况?政策与策略?对社会舆论工具的控制力?必要的强制手段等?法律资源是一切可以由法律界定和配置,并具有法律意义和社会意义的价值物,如权利?权力?义务?责任?法律信息?法律程序等?
宪政对自然资源和人文资源的分配是间接的,是通过对市场直接配置经济资源的认可和保障来实现的,而它对政治?法律资源的配置是直接的,尤其在当代法治社会,经济资源?人文资源和政治资源往往表现为法律资源的形式,因而法律资源的配置往往制约以至决定着其他资源的分配状况?宪政通过宪法的最高权威来配置权利和权力,以此规范社会主体的政治行为?经济行为和社会行为,从而达到国家为适应经济社会协调发展的需要对社会性资源进行直接或间接的分配?宪政最突出的内容和最本质的核心就是对权益的分配和再分配,实现阶级统治和社会管理,调整社会关系和对外关系,与普通立法?政策对社会性资源的分配功能相比,具有根本的?最高的功能,是其他管理性分配方式的基础?
(二)宪政满足市场经济发展需求的政治?法律和文化供给功能在市场经济体制下,社会的物质资源不再由政治系统直接配置,而是由市场起基础性配置作用,并由根本法予以认可和保障?在市场经济的发展中,它本能地排斥行政集权干预而要求法治程序保障,它的内在规定性决定了它对外在环境的需求?这些需求包括权威?体制?法制?秩序及意识形态等内容,而宪政恰好是通过对权利和权力的配置?规范的制定?制度的安排?秩序的创设等来满足市场经济的需求?就中国市场经济进程的客观需要来看,宪政的供给功能体现为:
1.宪政的权威供给功能
市场经济取代计划经济,不仅是经济模式的更新,更是对由来已久的政府权威的扬弃?市场经济否定的是那种无所不能?无所不包的行政权威,但绝不是不要权威?市场经济需要一种有别于以往权威的供给即宪政权威供给?
在经济活动中建立宪政权威是社会分工和市场经济发展的要求?因为,在市场经济基础上形成的宪政权威和权力相对集中,往往是科层制度发展的结果?这主要表现在权力集中的同时,分权与制衡的制度较为健全,处于国家领导层的立法机关?行政机关?司法机关等各司其责,地方机构也有法定的权力与责任?所有国家机关?政党组织?企业事业单位和公民行为都是在宪政的原则下进行?
2.宪政的制度供给功能
V.奥斯特罗姆?D.菲尼和H.皮希特认为,“制度”在经济发展过程中起着十分关键的作用,他们通过分析市场和立宪的互动而发现制度创新主要不是市场现象,而是源自宪法秩序下的制度供给[6]?世界经济发展史表明,现代经济的起飞,必须有一个表达大众意志和利益的政治结构来承载,并通过它源源不断地进行制度供给或制度创新?
宪政的制度供给内容广泛,涉及经济?政治和文化等各个方面的制度?它能适时反映经济发展的需求,在灵活性和稳定性统一方面颇有优势?在社会主义初级阶段,市场经济是以公有制为主体?各种所有制经济成分共同发展的所有制结构和经济体系为基础的,现行宪法将这一所有制结构和经济体系以根本法的形式加以规定,从而对我国市场经济起着长期稳定的制度供给?没有宪政的制度供给功能,我国的社会主义市场经济要获得飞跃是不可能的?
3.宪政的法治供给功能
这一功能表现为对市场经济体制静态和动态的机制提供合法性基础和约束性框架?市场经济下的资源配置有两个基本层次:一是资源占有者依据自己对市场的判断而决定资源的交换或利用;二是法律设定出资源配置的制度框架,并由此决定资源的流向和利用方式?前者通过体现市场主体对资源配置的个别意志,后者则体现出社会对资源配置的一般要求?实际上,后者对资源配置的作用力更大?因此,在市场经济条件下,资源合理配置的前提是合理或完善的法治?
宪政的法治供给功能与市场经济的内在规定也是吻合的,市场经济是伴随着近代资本主义生产关系的产生,出现了权利本位?契约自由?法人制度等重要的法权关系的情况下才正式确立的?宪政条件下的法治供给是一种平等?自由?公开和公正的供给,为市场经济自由贸易和竞争?秩序和机会均等?效率与公平兼顾奠定了基础?
(三)宪政的宏观调控功能
政府需要加强对市场经济的宏观调控以解决市场失灵,维护社会公正?政府的宏观调控内容主要有:(1)提供法律框架,现代许多市场经济发达的国家都制定了称之为“市场经济宪章”的反垄断法?反不正当竞争法和预算法?金融法等宏观调控法律制度;(2)调节管理职能,如引进计划管理模式弥补市场不足;(3)政府的生产职能,如开办国有企业等;(4)提供社会保障;(5)再分配国民收入,以保持社会基本公正?政府所运用的宏观调控手段主要有财政手段?货币政策?收入调节?产业政策和计划调节,其中财政政策和货币政策是基本手段?从根本上看,在当代市场经济国家,政府的宏观调控大都是在宪政的机制中发生作用的,其手段?方式和特征受到宪政体制的制约,甚至可以说宏观调控本身就是宪政实践的内容之一?
参考文献:
[1] 张千帆.宪政?法治与经济发展:一个初步的理论框架[J].同济大学学报:社会科学版,2005,(2):86.
[2] 邹平学.宪政的经济分析[M].珠海:珠海出版社,1997.
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