国家土地管理法规篇（1）

一、《土地管理法》第十九条所称“土地管理部门”是指县级以上人民政府土地管理部门。

人民政府收回土地使用权的批准权限与原批准用地的审批权限相同。

人民政府对用地单位已经撤销或者迁移的；公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的，其土地使用权的收回，是一种行政处理决定。无偿收回土地使用权时，其地上建筑物、附着物可酌情予以补偿。对未经原批准机关同意，连续2年未使用的；不按批准的用途使用的土地使用权的收回，属于行政处罚。其地上建筑物、附着物以及征地费等不予补偿或返还。

收回土地使用权的决定由市、县土地管理部门依据县级以上人民政府的批准文件下达。

公路、铁路、机场、矿场等的报废，应由其主管部门核准，土地管理部门依据其主管部门核准报废的决定，报经县级以上人民政府批准后，收回土地使用权。

二、《土地管理法》第二十五条所称“耕地”，是指用于种植农作物的土地。

国家土地管理法规篇（2）

一、根据《土地管理法》第三十三条规定，进行地质勘探需要临时使用土地，由当地县级人民政府批准，使用单位应与农业集体经济组织签订临时用地协议，并按照该土地前三年平均年产值逐年给予补偿。鉴于地质勘探临时用地的特点，在实践中，可视给农业生产造成的实际损失情况，确定补偿费用，损失一季农作物产值的，补偿一季；损失二季农作物产值的，补偿二季；损失全年农作物产值的，补偿全年产值。临时用地使用期满，使用单位应及时归还，并负责恢复土地的生产条件，或付给一定费用由当地集体经济组织恢复实施。

二、进行地质勘探临时使用土地给地上附着物（如青苗、树木等）造成损失，应酌情给予补偿。该补偿费应支付给地上附着物产权所有人。

三、在国有土地上进行地质勘探，如给原国有土地使用者造成损失的，应酌情给予补偿。

四、来函第五条所反映问题，实质是荒山、荒地的概念如何界定问题。按照1984年9月全国农业区划委员会印发的《土地利用现状调查技术规程》对土地的分类，荒山、荒地一般指未利用的土地，包括荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩、石碟地以及其他未利用土地，其具体含义，该规程都有明确规定。

五、关于地质勘探计划是否提前报送当地政府问题。我们认为，地质部门与地方政府应密切配合，加强联系。地方政府应积极支持地质部门工作，依法保证地质勘探用地需要，同时，地质部门也需要与当地政府沟通情况，保持必要的工作联系，在不违反地质勘探要求情况下，尽可能向当地政府报告有关勘探计划和需要临时用地的情况，以便为勘探单位作好服务工作。

六、地质勘测需要永久用地的，需按《土地管理法》和《土地管理法实施条例》有关规定办理征用或者划拨土地手续，支付征地费用。

附：地质矿产部政策法规司关于请求对地质勘探等交纳用地费用中有关问题予以解释的函

（1991年1月31日）

地质勘探工作的特点是分散流动、并具有探索性，地质勘探的手段主要是钻探、坑探、槽探、井探等，施工用地均属临时用地。具体施工是根据以往探求的或前一施工工作了解的具体情况而布置的。因此，施工计划是针对某一区域，某一工作区的，不可能在年初就确定全部施工的场地。

我国的地质勘探工作，基本上都是由中央或地方财政投资，由于国家财政困难，地勘费相当紧，物价及原、材料又不断地上涨，地质勘探工作已步履维艰，再交纳大量的施工占地费用，地质勘探工作就更难于维持。对于《土地管理法》规定“给予适当补偿”这个尺度难于掌握，与地方的分歧也很大，因此，请国家土地管理局理解地质勘探的困难，并给予支持。同时我们有几个具体问题，请你局予以答复。

一、根据《土地管理法》第三十三条第二款的规定，我们理解地质勘探需要临时使用土地的，只要由当地县级人民政府批准，并按照前款规定给予补偿即可，而不需要办理临时征地手续。这种理解对不对？

二、钻探施工周期长短不一，长的一两个月，短的三五天就施工完毕，类似情况是否也要交纳土地补偿费？如交怎样计算补偿费？按实际使用日期计算，还是按月或年计算？

三、青苗、树木赔偿费与土地补偿费是何关系？地质勘探单位施工临时用地，按规定或协议如实交纳青苗、树木赔偿费后，是否还需要交纳土地征用费？

国家土地管理法规篇（3）

    一、关于［1992］鲁土监字第1号文请示乡（镇）村公共设施、公益事业建设违法占地应如何适用法律条款处罚的问题。

    乡（镇）村公共设施、公益事业建设，违反《土地管理法》第四十条规定，未经批准非法占用土地的，应适用于《土地管理法实施条例》第三十六条处罚。

    二、关于［1992］鲁土监字第2号文请示《土地管理法》第八条第二款中“农业集体经济组织”的理解和“村民小组是否拥有土地所有权”的问题。

    同意你局在该文中提出的对“农业集体经济组织”的理解，即：“农业集体经济组织”必须有一定的组织机构、管理人员、资金，具有一定的民事权利能力和民事行为能力，能够以自己的名义独立承担民事责任。《土地管理法》第八条规定“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有”，根据上述规定，在生产队解体改为村民小组后，原生产队所有的土地，可以属于该村民小组相应的农业集体经济组织的农民集体所有，不应理解为村民小组拥有的土地所有权。

    三、关于［1992］鲁土监字第3号文请示个人使用集体土地进行非住宅建设，其土地使用权由哪级政府确定的问题。

    同意你局在该文中提出的意见，即：个人使用集体土地进行非住宅建设，其土地使用权由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。

    四、关于［1992］鲁土监字第4号文请示收回国有土地使用权后，对地上建筑物应如何处理的问题。

国家土地管理法规篇（4）

一、土地法体系的概念

土地法体系是指由相互联系、相互补充、相互制约，旨在调整因开发、利用、保护、改善土地和土地市场所发生的社会关系的法律规范和其他法律渊源所组成的系统。土地法体系不是指某个具体的土地法律、法规或法律规范，而是指所有土地法律规范，土地法律、法规和其他土地法律表现形式，其他土地法律渊源的总和。

广义的土地法体系包括土地权属，土地的合理开发、利用，以及土地保护、治理、管理等十分丰富的内容，涉及民法、经济法、环境法和资源法。狭义的土地法仅指综合性的《土地法》，如前苏联、朝鲜和罗马尼亚等国的《土地法》。关于土地法的具体内容，不同国家由于政治经济、历史文化传统不同存在很大差异。例如，英美法系国家主要的土地法律制度包括彼此联系并不紧密的三项制度：地产制度、信托制度和特殊土地财产权制度。大陆法系各国土地法律规范中核心内容都是直接渊于罗马法中的土地物权，其内容包括土地所有权、役权、永佃权、地上权、质权和抵押权。

从研究角度的不同，可以将土地法体系分为法律规范体系、法规体系、现行体系、目标体系和学术体系等类型。

土地法律规范体系，是从法律规范角度对土地法体系的定义。根据法律规范由条件、处理和后果三要素组成的观点，土地法律规范体系包括制裁性法律规范、奖励性法律规范和其他法律规范。用法律规范来概括土地法体系的局限性在于，它可能将对土地法律法规的司法解释、判例，以及法律中的序言、法律术语定义和其他指导性内容，排除出土地法体系的范围。

土地法规体系，又称土地法律体系或土地法律法规体系，是从制定法角度对土地法体系的定义。由于它不包括判例法、习惯法、普通法等内容，显然难适用英美法系的国家。某个土地法律或法规，可以包含很多不同的土地法律规范；一个土地法律规范也可以被规定在不同的法律或法规中。

现行体系和目标体系，是从时间角度对土地法体系的定义。前者就目前土地法的状况而言，是指由现有土地法律规范或法规组成的系统；后者就将来土地法的状况而言，是指按照国家的立法规划或计划在一定时期内建成的体系。

学术体系是指专家学者从学术理论研究的角度提出的土地法体系。由于不同学者或不同学派对土地法的目的、任务、调整对象、表现形式等问题有不同的看法，其主张的土地法体系也有不同的范围。学术体系带有学术味、理想化，由于它是通过理论分析研究提出来的，参考综合了各种现行体系、目标体系和其他的学术体系，因而比较全面。不同的学术体系代表不同的学术思想和学派，通过不同的学术体系的比较和争鸣，可以促进土地法现行体系、目标体系和其他体系的优化、健全和发展。

土地法体系的发展、健全程度，是衡量一个国家土地法治和土地管理水平的重要标志。完善土地法体系，对于加强对合理开发、利用和保护、改善土地的法律控制和土地管理，促进土地的可持续利用，具有重要的意义。本文主要从土地法规体系的角度对我国土地法体系问题进行研究。

二、我国现行的土地法规体系

土地法规体系是由相互联系、相互补充、相互制约，旨在调整因开发、利用、保护、改善土地所产生的社会关系，以及规范土地市场所产生的社会关系的法律、法规、规章和其他具有法律约束力的规范性文件所组成的系统。

从现行立法体制或法律法规的效力级别看，我国土地法规体系主要由如下七个层次构成：

（一）宪法

宪法是国家的根本大法，宪法中有关土地的规定具有指导性、原则性和政策性，它构成我国土地法制的宪法基础。宪法主要规定国家、集体的土地所有权，以及国家在合理开发、利用、保护、改善土地的基本职能和基本政策，公民、法人享有的土地基本权利和承担的基本义务等基本内容。我国《宪法》第9条、第10条集中规定了合理开发、利用和保护土地的基本内容和土地所有权的归属。

（二）土地法律

土地法律是指由全国人民代表大会及其常务委员会制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的法律规范性文件。土地法律包括基本法律和一般法律：由全国人大制定的涉及土地方面的法律称基本法律，如《民法通则》（1986年4月）、《刑法》（1997年3月）等基本法律均有土地的内容；由全国人大常委会制定的涉及土地方面的法律称一般法律，如《土地管理法》（1998年8月修订）等法律。

（三）土地行政法规

土地行政法规是指国务院制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的行政法律规范性文件。土地行政法规的数量很大，涉及到土地行政的各个领域和各个方面，是我国土地法体系的重要组成部分。

（四）地方土地法规

地方土地法规，是指由各省、自治区、直辖市和其他依法有地方法规制定权的地方人民代表大会及其常务委员会制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的地方性法律规范性文件。

（五）土地行政规章

土地行政规章，是指国务院所属各部、委和其他依法有行政规章制定权的国家行政部门制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的行政规范性文件。

（六）地方土地行政规章

地方土地行政规章，是指由各省、自治区、直辖市人民政府和其他依法有地方行政规章制定权的地方人民政府制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的地方性行政规范性文件。

（七）其他土地规范性文件

其他土地规范性文件，是指除上述6类外，由县级以上人民代表大会及其常务委员会、人民政府依照宪法、法律的规定制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的规范性文件。《宪法》的规定，“地方各级人民代表大会在本行政区域内，……依照法律规定的权限，通过和决议”（第99条），“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，……决定和命令”（第107条）。对于上述规范性文件，有的学者认为不属于法规的范畴。

上述七个层次的效力级别如下：《宪法》是我国土地法体系的基础，在整个土地法规体系中具有最高的法律效力，其他层次都不得同宪法相抵触；土地法律具有仅次于宪法的法律效力，除宪法以外的其他层次不得与法律相抵触；土地行政法规必须根据宪法和法律制定；地方土地法规不得同宪法、法律和行政法规相抵触；土地行政规章必须根据法律和行政法规制定；地方土地行政规章根据法律、行政法规、地方法规和部门土地行政规章制定。在土地行政诉讼中，土地法律、法规称为“依据法”，土地行政规章称为“参照法”，其他规范性文件只有参考的价值。从立法体制的角度建立土地法规体系，要注意维护我国土地法制的统一性，发挥中央和地方立法机关以及各个层次法规的作用。

三、完善我国土地法体系的基本指导思想

目前我国已初步形成以《土地管理法》（1986年6月通过，1988年12月和1998年8月修订）、《城市房地产管理法》（1994年7月）为基干的土地法系统，但是从总体上看，我国的土地法体系还很不健全。为了加强对土地关系的全面调整，促进土地的可持续开发利用和有效保护，必须根据我国国情和土地工作的需要，有计划、有步骤地建立适合我国国情的土地法体系。建立我国土地法体系，应当明确如下的基本指导思想：

（一）树立可持续发展观，在土地法体系中贯彻以可持续发展战略为导向的原则

可持续发展是指既满足当代人需要，又子孙后代满足其需要的能力不构成危害的发展方式。可持续发展是基于人类在工业革命以来的发展过程中，片面追求经济增长的经验教训而提出的一种新的发展观，其实质是将人口、资源、环境等问题与社会、经济发展进行系统、长远考虑。在1992年联合国环境与发展大会以后，可持续发展已经成为各国的普遍共识，我国政府在《中国21世纪议程》中，也明确将可持续发展作为我国的一项重要国家战略。土地是人类社会、经济活动的基本载体，也是自然资源的源泉，因此，从可持续发展战略要求出发，我们不仅要保护土地资源本身，而且还要保护我们赖以生存和发展的其它自然资源和自然生态环境。在我们以往的土地立法中，单纯强调对土地资源的利用，而忽视对生态环境的保护。实际上，土地资源是整个自然生态系统的基础，人类对土地资源的开发利用活动，只有在遵循生态规律、维护生态平衡的前提下，才能取得预期的社会、经济效益。因此，在我国土地法制建设中，应当以可持续发展战略为导向，逐步实现我国土地法体系从以保障经济建设为目标、以保证建设用地供应为主线，到以可持续发展为目标、以切实保护耕地为主线的根本性转变。通过建立我国具有可持续性的土地法体系，推动我国土地及其相关资源开发、利用从外延粗放型到内涵集约型的根本性转变。

（二）树立国土资源的整体观，使土地法体系符合土地开发、利用与保护、改善相结合原则

与土地相联系的土地资源、水资源（海洋资源）、生物资源（包括森林资源、草原资源）、矿产资源、旅游资源共同组成统一的国土资源，它们相互联系、影响和制约。因此，应当将国土资源作为一个统一整体，以土地资源为核心，正确处理土地资源与其他与土地相关的其他资源的关系。在规划土地法体系时，只有将国土资源作为一个统一整体来考虑，既不将整体国土资源分割开来，又突出土地资源核心地位和重要作用，才能设计出科学、可行的土地法体系。因此，科学的、可行的土地法体系应该在突出直接调整土地关系的法规的同时，兼顾间接调整土地关系的法规，正确处理直接调整土地关系的法规与间接调整土地关系的法规的关系。

目前我国的土地问题，不仅有土地开发利用的问题，也有土地保护改善的问题。长期以来，我国社会、经济活动采用的是外延扩张的土地利用方式：一方面，各项建设乱铺摊子、重复建设、土地粗放利用，造成土地资源的严重浪费；另一方面，在土地资源的开发、利用过程中忽视生态环境的保护问题，造成了一些地区土地生态质量的退化，包括水土流失、土地荒漠化、毁坏森林、草原开垦、围湖造田和侵占江河滩地等严重的生态破坏问题。因此，应当正确处理土地的开发、利用与保护、改善的关系，重视土地资源开发、利用过程中的生态环境保护。相应地，土地法体系在强调土地资源开发、利用和管理法规的同时，还应当重视土地资源保护和土地生态保护法规。

（三）树立国土资源管理的全局观，在立法上坚持统筹规划、突出重点的原则

从国土资源管理的全局观出发，正确处理好从部门利益出发和从国家利益出发、从部门视野规划土地法体系和从国家视野规划土地法体系的关系，合理划分各级政府的管理职权。一方面应该明确，土地法体系决不是仅仅为国土资源部一个部门服务的法律体系，或仅仅是国土资源部一个部执法的体系，而是整个国家的一个法律体系，是与国家各有关部门都有关的一个法律体系；另一方面也应该承认，既然国土资源部考虑土地法的体系，就必须紧密结合国土资源部的现行的或将来可能有的职能和职责。国土资源部目前的职能与职责，已经远远超过过去国家土地局的职能与职责：除了管理土地资源外，它还管理矿产资源和海洋资源；除了管理土地工作外，它还管理制订国土规划等原国家计委管理的国土开发整治工作。国土资源部今后的职能和职责还可能增加或扩大。因此，应当尽可能地将土地法体系与过去的国土法体系（或国土开发整治法体系）结合起来，在土地法体系中将土地资源的开发、利用、保护、管理与海洋资源、矿产资源的开发、利用、保护、管理结合起来，同时尽可能地考虑与土地资源有关的其他资源立法。在规划、设计土地法体系时，应当本着统筹规划、突出重点的原则，正确处理理想性与现实性、求全与可行的关系，注意突出直接为国土资源部行政管理提供法律依据的土地法规。

（四）树立土地法衡平观，在土地法体系中坚持公法与私法相结合的原则

计划经济时期，政府直接参与经济管理、配置自然资源，包括土地资源在内的我国自然资源法律带有浓厚的行政管理色彩 .在法学界，也一直存在着强调国家利益而忽视公民、法人和其他组织的财产权的倾向。体现在立法实践中，重视国家权力对土地的配置和管理作用，却忽视市场对土地的配置作用；强调国家的土地行政管理权，漠视公民、法人和其他组织的土地财产权。从我国现行土地法律规定分析，大多是关于国家土地管理行政权力的设定和行使，即便是法律规定了国家、集体所有的土地权属性质，在具体立法上则缺乏关于土地物权及其流通方面细致的法律规定，这种状况显然难以适应我国社会主义市场经济发展的内在要求。

解决我国土地法体系的公法与私法的失衡状况，首先必须认识到市场对于配置土地资源具有不可替代的重要作用，通过完善土地物权制度和规范土地市场，充分发挥市场在土地资源配置方面的作用。在立法上，正确处理土地行政管理法规（即土地公法、土地行政法）与土地民事法规（即土地私法、土地物权法、土地民商法）的关系，从公法和私法两个方面健全我国土地法体系。当前，要解决耕地保护、土地资源的可持续利用等一些重大的问题，除了必须依靠政府行政权力的行使和行政管理活动外，还可以通过合理地构建土地物权及其流通的私法关系，调动广大开发利用土地资源的单位和个人的积极性。因此，科学、有效的土地法体系既要包括大量土地行政管理法规，也要大量土地物权法律规范、土地市场行为法律规范。

四、完善我国土地法体系的建议

为了加强对土地关系的全面调整，促进土地的可持续开发利用和有效保护，必须根据我国国情和土地工作的需要，有计划、有步骤地建立、健全适合我国国情的土地法体系。根据上述基本指导思想，完善我国的土地法体系应该加强如下几个方面的立法：

（一）进一步完善宪法有关土地的规定

1988年4月，七届全国人大第一次会议通过的《宪法修正案》中，删去了禁止“土地出租”的规定，在《宪法》第10条中增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条款。目前，我国《宪法》对土地资源产权、土地交易、土地市场和土地保护的规定不够明确，特别是有关集体土地所有权、个人房地产权、耕地保护和土地资源可持续利用的内容还相当薄弱。一些涉及土地的重大问题，如土地资源产权、土地交易、土地市场、土地税收、个人房地产权、耕地保护和土地资源可持续利用等，应该在宪法中加以明确规定。只有对上述问题有了切实的宪法保障，才能促进我国土地工作、土地资源产权和土地市场的可持续发展。

（二）制定《土地法》或《土地法典》

我国在1998年修订的《土地管理法》中，增加了一些关于土地财产法律关系的内容。例如，从法律上规定农民土地承包经营权受法律保护，并且明确承包经营期限为30年。但是，究其实质，我国现行的《土地管理法》仍然属于以调整土地行政管理关系特征的公法范畴，它强调的是国家的宏观调控和政府行政主管部门的监督管理，而忽视平等主体之间的土地民事法律关系的调整，缺乏对公民和法人土地财产权利保护。就此而言，现行《土地管理法》难以成为真正意义上的我国土地基本法。

因此，应当积极创造条件制定我国的《土地法》或《土地法典》，全面调整各种国土资源开发整治活动，作为加强国土开发整治工作的组织、协调、管理和监督的综合性基本法。该法应该将宪法有关土地的条文进一步具体化，全面规定如下内容：土地法的目的、任务、原则和适用范围；土地资源权（包括土地所有权与使用权）；土地市场与土地流通规范；对公民和法人财产权利的保护土地工作、国土资源开发整治工作的管理体制和管理机构；土地规划、标准、测量、分类和分级，包括土地规划制度或国土资源开发整治规划制度、土地利用规划制度等重要制度；土地登记、征用、出租、转让、买卖和经营；土地税收和土地费用；开发、利用、保护、整治、管理国土资源的基本措施和制度，包括防治土地污染、水土流失的措施和改良、整治土壤的措施，耕地等特殊土地的保护；工业用地、农业用地、建设用地等各种用地的利用和管理；国土资源工作的协调和国土资源纠纷的处理；违反土地法的法律责任。

（）在修改《民法通则》或制定《物权法》时加强对土地关系的民法调整

长期以来，我国对于土地资源实行的是行政授权、无偿、无期限使用、不得流转的制度，这种制度不能发挥市场配置资源的作用，是造成我国土地资源利用效率低下、浪费严重的重要原因。土地资源权属是我国土地法的基础，是有关土地资源的其它法律制度得以衍生的前提，其核心内容在于土地资源的所有权、使用权和其它专项权益的归属。我国的土地上权利群尚处于发展完善的过程中，物权立法必须对它们加以整理 .从现行的《民法通则》（1986年）来看，已经不能满足我国土地市场发展和可持续开发利用土地资源的需要。由于我国实行的是物权法定主义，因此，在修改《民法通则》或制定《物权法》时，通过重塑我国的土地权属关系，建立符合我国国情的土地资源有偿使用制度，是值得关注和研究的一个重要问题。在修改《民法通则》或制定《物权法》时，应当加强对土地关系的民法调整，将各种土地资源权纳入物权系列，使土地所有权成为名符其实的土地所有权，使土地所有权的主体成为真正的、有自和自由处分权的主体，使土地资源成为平等的土地市场主体可以按照市场法则和规律支配的东西。

（四）健全直接调整土地关系的法规

土地法的调整范围很宽，它涉及其他各种环境要素和自然资源，当务之急是首先健全直接调整土地关系的法规系统，该系统主要由如下几个方面组成：

1.土地行政管理法规

这里的土地行政管理法规是指国家环境行政管理机关负责执法的法规，如土地管理法，土地规划法，土地开发利用法，建设用地法，土地调查、统计法，耕地保护法，荒地法，土地资源权属转让和纠纷处理法，土地税（使用税、耕地占用税等）法，房地产法，房产权属转让和纠纷处理法，房地产开发利用法，房地产税收法等。具体内容如下：

——修改完善《土地管理法》，作为土地管理法规中的基干法。

——健全土地资源权属法规。土地资源权属是我国土地资源法的基础，是有关土地资源的其它法律制度得以衍生的前提，其核心内容在于土地资源的所有权、使用权和其它专项权益的归属。土地资源权属法规包括有关土地资源的所有权、使用权和其他专项权益的法规。土地资源权属法规包括有关土地权调查、确立、鉴证、登记、变更、发证、公告等法规。

——健全土地资源宏观调控的法规，如国土规划法、土地利用总体规划法规、建设用地总量控制法规、土地标准法规等。

——健全调整地籍关系的法规，如土地（房地产）调查、归档、信息汇集、登记、发证、统计、分级定等、评估、评价等法规。例如，土地资源调查与档案法规。土地资源调查与档案，是指一定的国家机关对一定区域内土地资源的自然状况、经济状况、社会状况进行调查，并把调查结果按照一定的标准分门别类建立档案，其目的在于使管理机关能准确掌握有关土地资源的现状及发展动态，以便在此基础上进行科学的分析和论证，为国家对土地资源的宏观调控与规制提供决策依据，并以此为起点，展开土地资源利用总体规划编制、土地资源登记以及土地资源的开发保护等工作。

——健全开发、利用土地资源的法规，如土地开发利用法，城市建设用地、乡（镇）村建设用地管理法，未利用土地开发利用法规，出让国有土地使用权审批管理法，中外合资、合营、合作企业和外资独资企业用地法，建设用地定额管理法，临时用地管理法，开垦荒地法，农业用地和土地承包法规，各种特定土地资源开发利用法规（如交通用地、管线用地、军事用地、涉外用地）等。

——健全土地流转关系和土地市场管理的法规，如土地使用权出让、转让、出租、抵押、赠与、继承方面的法规，房地产市场管理法规，土地使用权出让、转让市场管理法规等。

——健全土地税费关系的法规，土地税（使用税、耕地占用税等）法，土地增值税法规，房地产税收法，耕地开垦费法规，土地使用权出让法规等。

——健全土地监测、监督、监察关系的法规，如土地状况监测法规、土地执法监督法、土地违法案件查处法等。

——健全处理土地纠纷的法规，如土地纠纷仲裁法规、土地资源权属争议处理法规、土地行政复议法规等。

——健全土地执法的法规，如有关土地行政检查、行政处罚、行政处分、行政奖励、行政强制、行政许可等法规。

2.土地保护法规

这里的土地保护法规是指直接防治土地污染、破坏的环境资源保护法规，如防治土壤污染、土地退化（包括盐碱化、潜育化和沙漠化等）、水土流失、地质灾害和地面沉降，保护土地（壤）、耕地、基本农田、草地、湿地（包括海岸带）、沼泽，以及土地复垦等方面的法规。

3.区域开发整治法规

区域开发整治法规，是调整有关区域土地资源开发整治的社会关系的法律规范的总称；包括对行政区、经济区、自然区、跨行政区的流域进行国土开发整治的各种法规。进入二十世纪八十年代以来，我国逐步加强对城乡建设和区域开发整治的法律调整，至今已呈现出形成城乡建设法或区域开发整治法系统的趋势。该法规系统过去大都是以国家计委、城乡建设行政主管部门为主起草或提出法规草稿的法规，如《国务院批转国家建委关于开展国土整治工作报告的通知》（1981年10月）、《城市规划法》（1989年12月）、《村镇建设管理暂行规定》（1985年10月）、《国务院关于加强城市建设工作的通知》（1987年5月）、《城市市容和环境卫生管理条例》（1992年5月）、《城市绿化条例》（1992年5月）、《村庄和集镇规划建设管理条例》（1993年5月）、《防洪法》（1997年8月）、《防震减灾法》（1997年12月）等。但是，这方面的法规还需进一步加强。

今后应该制定和逐步改善如下区域开发整治法规：国土资源开发整治法，区域发展协调法；城市（包括镇）规划法，城市建设法，城市综合整治法，城市住房建设管理条例，城市公共设施建设管理条例，城市道路建设管理条例，某个城市（如北京、上海等）的管理条例；农村（包括村庄和集镇）规划法，农村建设法，农村综合整治法，乡村振兴法，农村住房建设管理条例，农村公共设施建设管理条例，农村道路建设管理条例；经济落后地区（如老、少、边、穷地区）开发整治法，经济落后地区工业促进法，经济落后地区振兴法，经济落后地区规划法，经济落后地区道路建设法；某个大区域（如珠江三角洲、闽南三角洲、长江三角洲、辽东半岛、胶东半岛、京津唐地区等）的规划建设条例，工业区、能源基地和矿区建设管理条例，海岛开发建设法；防洪（汛）法，防旱法，防地震法，防病虫害法，防治地面塌陷、滑坡、泥石流条例，防治风、砂、冰、霜、雾害条例，防治火山爆发、海啸条例等。

（五）间接调整土地关系的法规

由于许多环境要素与自然资源都与土地有关，间接调整土地关系的法规很多，应该通过统筹安排和协调，逐步健全间接调整土地关系的法规系统。该系统主要由如下几个方面组成：

1.防治与土地有关的其他环境资源的污染与破坏的环境保护法规

许多防治其他环境资源污染、破坏的法规，其目的主要是防止对其他环境资源的污染与破坏，即直接调其他环境资源污染、破坏方面的社会关系。由于土地是最重要的环境要素和自然资源，其他环境要素和自然资源的污染、破坏都与土地有关，如对水的污染也会污染到水域的底土，对森林的污染也会污染林地。因此，防治其他环境资源污染和破坏的法规实际上大都是防治土地资源污染和破坏的法规，即这些法规大都是保护土地资源的法规，或者说是间接调整土地关系的法规。目前我国已初步形成以《环境保护法》（1989年12月）为基干的防治环境资源污染破坏法系统。这方面的法规有：

——防治其他环境资源污染的法规，如防治固体废物污染、放射性污染、有毒化学品污染、农药化肥污染、陆地水污染、海洋污染、热污染等法规。

——防治其他环境资源破坏（或非污染性损害、生态破坏）的法规，如防止滥开发（滥捕、滥采、滥挖等）水、海洋、森林、草原、矿产、野生动植物资源等法规。

——防止滥开发地域、区域和流域的区域性法规，如保护城市环境、农村环境、劳动环境、风景名胜区（包括人文遗迹和自然遗迹）、对外开放地区环境等法规。

2.开发、利用各种依附于土地的其他自然资源的法规

许多开发、利用其他自然资源的法规，其目的主要是开发利用其他自然资源，即直接调整其他自然资源关系。由于这些资源都依附于土地或位于土地之上、之中，因而开发、利用这些资源的法规都对土地产生某种影响。所以这些自然资源法规都间接调整土地关系。这方面的法规有：

——开发、利用水资源的法规。如水资源规划法，水资源开发利用法，水资源调查、监测、统计条例，湖泊和水库管理法，长江、黄河等江河管理法，航道和码头管理法，地下水管理法，水利工程管理法，城市用水管理条例，农村用水管理条例，灌区用水管理条例，用水许可证条例，水资源税、费条例（如水资源使用费、水资源税等），节水条例等。目前我国已初步形成以《水法》（1988年1月）为基干的水资源法系统。

——开发、利用生物资源的法规。如森林法，绿化法，林业法，草原法，畜牧业法或者放牧法，野生动植物法，狩猎法，水生生物法，渔业法，生物产品（包括林产品、水产品、猎物、野味品等）管理条例，生物（包括森林、草原、野生动物、野生植物和水生生物）资源调查、观测、统计、规划条例，森林（草原）权属转让及其纠纷处理法，森林采伐（草原放牧、狩猎、捕鱼、采挖野生植物和药材、采购出售珍贵稀有野生动植物和药材等）许可证条例，进出口珍贵稀有野生动植物管理条例，森林采伐（草原垦殖、捕鱼等）规程，防治森林（草原、野生动植物、鱼类等）病虫害条例，森林（草原）防火条例，育林费（狩猎费、渔业资源增殖保护费、野生动植物资源保护管理费等）管理条例，进出口动植物检疫法，国内动植物检疫条例等。目前我国已初步形成以《森林法》（1984年9月，1998年4月修订）、《草原法》（1985年6月）、《渔业法》（1986年1月）、《野生动物保护法》（1988年11月）、《野生植物保护条例》（1996年9月）为基干的生物资源法系统。

——开发、利用矿产资源法规。如矿产资源法，矿业法，矿产资源勘探、调查、统计、登记条例，矿产资料汇交管理条例，矿产资源监督管理条例，勘查、开采矿产资源许可证条例，矿山（安全）管理法，报矿奖励条例，矿产资源勘探、开采规程，某类金属（如金属矿产、非金属矿产、石油、天然气、煤、黄金、锡等）管理条例等。目前我国已初步形成以《矿产资源法》（1986年3月通过，1996年6月修订）、《煤炭法》（1996年8月）为基干的矿产资源法系统。

——开发、利用海洋资源法规。如海洋资源规划法，海洋资源调查、监测、统计法，海洋开发利用法，海岸带法，海洋工程管理条例，海洋航运（包括航道、船舶、港口、码头）管理条例，开发利用海洋许可证条例等。

国家土地管理法规篇（5）

Abstract: with the deepening of China's reform and opening up policy, the country continues to make the land and resources related laws that allow the use right of land and resources on compensatory transfer and collective land ownership transfer, which greatly improves the our country economy development platform, but excessive blind in the transfer of land resources worsen the crisis of the cultivated land resource in our country. This paper mainly discusses of our country territory resource planning management present situation, and with the reality of our country, take effective measures, to ensure the stability of our country territory resource, sustainable development.

Keywords: land resources; Planning management; The present situation; The measure; Sustainable development

中图分类号：P285.2+39文献标识码： A 文章编号：

国土资源是国家领土内所有自然资源、经济资源和社会资源的总称。国土资源是一个国家重要的自然资源，是森林、矿藏、草原、渔业等自然资源的载体，是国民生产生活的场所和空间，也是国家重要的资产之一。国土资源是我国人民赖以生存和发展的物质基础，是国家的标志，包括他国不可神圣侵犯的领土、领海和领空等。国家土地资源的使用权可以有计划、有目的和有规划的转让和使用，集体土地所有权流转政策不断放宽，使得许多城市的经济开发区、高新区、工业园区等开发项目层出不穷，特别是对集体土地（主要是农业耕地）的进一步蚕食，直接导致我国农业耕地面积锐减，严重影响我国农业产业的可持续发展。

1 我国国土规划管理概况

随着我国经济的快速崛起，国家积极开展国土资源规划管理工作，科学制定相关国土资源规划管理法律措施，严控国土资源的使用限额。国家为规范国土资源的有序、可持续开发使用，严令各省市加强宏观调控政策，加强国有土地规划、管理，促进节约、有偿用地，确保土地使用权转让公平、公正、公开；严格执行招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权制度，防止国土资源的肆意转让、使用。

改革开放以来，我国开展了多次国土资源管理体制改革：从计划经济的分散管理到市场经济体制下的初步集中管理及其后续的集中统一管理过程。国土资源的规划管理和使用始终存在内部矛盾，主要表现在：耕地保护与建设用地、中央政府与地方政府等之间的矛盾；加之，我国土地资源质量逐渐下滑，粮食产量和安全受到威胁。为促进我国社会、环境、经济和资源利用的和谐统筹发展，国家必须进一步深化国土资源管理体制改革的力度，建立适合我国市场经济体制下的国土资源管理体制，实现国土资源的科学、有效管理和可持续发展。

2 国土资源规划管理存在的问题

2.1 国土资源规划管理法规不完善

由于我国国土资源规划管理起步较晚、发展不平衡，相较于发达国家还很落后；加之国家对国土规划重视不足，相关人员和机构涣散，很难对我国国土资源开展科学、有效的、完备的统筹规划，当然也不能对规划体系的层次和法律效能进行科学恰当的界定。尽管国家相继颁布了《国土规划编制办法》和《国家国土纲要》等规范，只是针对国土规划的相关内容进行简单的说明和初步规定。较我国经济的快速发展，已经过时，面对政府职能部门间用地冲突协调、跨区域建设协调、农业发展瓶颈、国土保护和新兴产业扩大用地需求的问题显得无能为力。目前，我国还没有相对完备的国土规划法律规范，严重制约我国国土资源的最大化、最优化利用。

2.2 我国国土资源规划管理体系落后

由于我国国土资源规划管理起步较晚，发展缓慢，很难适应我国快速发展的社会主义市场经济，特别是老旧的规划管理理念很难实施和开展工作，很难适应我国科学发展观的要求。国土资源规划管理制度还不健全，依法查处国土资源违法、违规事件的力度不足；国土资源市场化的配置比例偏低；违法用地的现象屡见不鲜；相关执法监察的力度不足；规划管理技术和措施落后，严重制约我国国土资源规划管理的有序进行。

2.3 国土资源规划实施的强制力不足，致使后续规划管理困难

随着我国经济的稳定发展，国土资源的瓶颈约束日益严重，空间开发和规划布局无序日益突出。城市、城镇的不断发展和扩展，大量吞噬国土资源，使现有发展空间凸显不足。国家相关规划职能部门没有对国土资源全局的、统筹的规划和监控，致使城市化肆意扩张，盲目、无序占有农业耕地和破坏区域环境。

由于缺乏约束力和监管制度，直接导致我国国土资源规划管理协调性差，实施力度差，规划混乱，权责不分，很难开展科学的、统筹的国土资源规划管理工作。加之法律等硬件措施的不完善，特别是缺乏强有地的强制性力量作为后盾，很难科学的、详细的实施国土资源规划的相关内容，特别是一些国家宏观长远的发展规划得不到重视和实施，致使我国经济发展不平衡、不持续、不健康，综合资源利用率得不到明显的改善。

3 国土资源的科学规划管理与可持续发展的建议

3.1 积极完善国土资源管理的法律体系

国土资源最为我国经济发展的载体，必须具备一定的法律地位，受到法律的保护，并拥有强制执行力，从而确保我国国土资源的统筹规划管理，达到最优化的效能。逐步完善和发展我国土地、矿产、海洋、环境等自然资源的保护、开发利用等方面的法律体法规；科学统筹研究制定我国的《国土规划法》和《海域使用法》；逐步修订我国的《土地管理法》等国土资源相关的法律，逐步形成系统性的法律体系。通过立法确定国土资源的强制力和权威，科学、完备制定国土资源开发、利用的一系列程序和规划要求，确保土地的使用、开发有法可依。

通过引进吸收国外先进的法律约束经验，加强我国国土资源规划管理的执行力度和充分体现法律强制约束力，并组建国土资源规划和实施团队，尽可能的贯彻和落实部级的国土资源规划管理，为我国国土资源的可持续发展提供基础性的支持。

3.2 国土资源的规划管理要突出重点

国土资源规划管理需要国家和地方政府的共同努力，以提升国土资源的现实和潜在效用，以提升我国经济的可持续发展能力建设为主。逐步推进我国政策和统筹城乡规划的发展、优化区域发展空间，统筹安排，逐步推进城镇化健康有序发展。并将国土资源规划管理权力赋予每一个公民，强化国土规划的执行力度，并将国土资源开发的全过程向民众公示，接受社会监督、监控。科学规划，突出重点，明确开发战略，科学分区，明确目标和方案，以点带面，统筹空间、规模、结构和环境的协调，促进生产力布局、城镇化和基础设施体系规划和协调发展。

国土资源部门作为国土资源规划的主管机关，积极履行对国土资源的管控职能，统筹土地利用规划、矿产资源规划等各项国土资源专项规划，并随时将国土资源规划融入国民经济和社会发展的重点领域之中，提升国土资源规划的综合利用效益，并开展时序性监管、空间布局等重要规划着力点建设，提升国土资源规划管理的地位，努力为促进建立多部门联合的共同责任机制和综合管理模式提供基础性指导。

3.3 加强国土资源的技术支持，完善规划绩效考核体系

在我国国土资源规划管理中，应不断引进和学习先进的规划管理技术，不断提升技术支撑体系和信息系统的平台；积极组织专业技能的培训，提高规划人员的技术技能；充分利用现代技术，不断提高国土资源的信息获取技术和信息管理能力。

国土资源的规划管理具有长期性和非经济性的特点，科学建立并落实国土资源规划绩效考核制度，因地制宜，明确利弊，避免部门之间的冲突，确保国土资源规划和管理的顺利、有序开展，从而为我国经济的可持续发展提供基础性保障。

4 结论

随着我国社会主义市场经济的不断发展，国家不断重视国土资源的规划管理，特别是在科学发展观的不断要求下，国家职能部门积极制定国土资源规划管理法律规范，并积极探索我国国土资源开发利用的特色道路，并采取科学的措施，努力解决国土资源使用、环境保护、农业耕地等之间的矛盾，寻求一条互利共赢的可持续发展道路，使我国国土资源规划管理不断迈向的规范化、科学化的道路上，为我国经济的稳定，可持续发展奠定坚实的基础。

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国家土地管理法规篇（6）

中图分类号：F321.1 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2011）04-051-04

土地管理是国家为维护土地制度，调整土地关系，合理组织土地利用所采取的行政、经济、法律和技术的综合措施，也是政府及其土地行政主管部门依据法律和运用法定职权，对社会组织、单位和个人占有、使用、利用土地的过程或者行为所进行的组织和管理活动。

一、我国土地管理现状

（一）我国土地管理的主要内容

我国土地管理的内容主要包括：①制定并执行土地法律、法规；②查清各类土地的数量、质量、分布和利用状况，并给以综合的科学评价；③进行土地登记,颁发土地所有权和使用权证书，以确认土地所有者、使用者的合法权益,巩固和稳定土地使用的范围和秩序,维护社会主义土地公有制，调动土地经营者合理利用土地、投资改造土地的积极性；④建立和健全土地统计制度；⑤加强建设用地管理，严格控制非农建设占用耕地，认真贯彻保护耕地的国策，并依法办理建设征用划拨土地的审批、登记手续；⑥制订和实施土地利用规划；⑦检查、监督土地利用情况，查处有关违法案件，调解土地纠纷。

（二）我国土地管理的基本制度

改革开放以来，为了加强土地管理，我国陆续制订了一系列管理制度。我国土地管理的基本制度包括社会主义土地公有制度，国有土地有偿使用制度，土地用途管制制度，土地登记制度，保护耕地的制度，基本农田保护制度，占用耕地补偿制度等。

（三）我国土地管理的基本法律

我国土地管理的基本法律主要有:《中华人民共和国土地管理法》，《土地管理法》是我国土地管理应该遵循的最基本的法律。在1990年，为了全面规范我国土地使用权的出让转让制定了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，并于2006年出台了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范(试行)》进一步规范我国土地使用权的出让和转让的办法。2007年，为依法处理和充分利用闲置土地，切实保护耕地，出台了《闲置土地处置办法》。2009年，《城市房地产管理办法》最新修订。这些法律的相继出台促进了我国土地市场的繁荣，规范了土地市场的交易。

二、我国土地管理制度现存主要问题

（一）城市土地管理制度现存主要问题

1.土地产权制度不完善。

（1）城市土地产权主体不明晰。依据《中华人民共和国土地管理法》，全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。城市市区土地属国家所有，城市国有土地的权利代表是国务院。在现实中，土地管理各项工作由中央政府职能部门国土资源部和地方政府土地管理部门承担，中央政府对各级土地管理部门实行垂直管理，但这种管理基本限于行政和技术管理，有关土地的各项权能基本掌握在市、县政府手中，国务院和中央政府职能部门的土地权利在一定程度上被虚化，造成土地产权主体的混淆，是中央政府对土地宏观调控不力的重要原因。城市土地产权不明晰导致中央与地方政府在土地收益和土地审批权等方面的博弈。中央与地方政府在土地收益的博弈中处于相对劣势，其参与分成的比例不断下降。

（2）土地登记制度不规范。目前，城市土地权属登记工作普遍滞后，初始登记尚未完成。原因是土地权属变更信息主要依赖于土地使用者申请土地登记办证时获得，如果土地使用者不去及时办理土地登记、确权手续，土地管理部门则不能及时获得相关变更信息。目前一些土地使用者只重视房屋权属相关手续，忽视土地权属或用途相关手续，对已发生权属或用途变更的土地长期不办理登记申请，严重影响了土地管理部门对土地基本情况的掌握和管理。

（3）土地权利的划分和界定不够细化。目前我国土地权利结构尚不完善，各项权利的划分和界定不够细化。例如，土地所有权和土地使用权虽有本质的不同，但是对两者权能的法律规定却并不明晰，导致土地使用者在一定时期内可以行使土地的大部分权利，土地所有者对土地收益和处置难以做到有效控制。再如，《物权法》提出建设用地使用权可以在土地的地表、地面或者地下分别设立，为落实这一规定，国土资源部在新修改的《国有建设用地使用权出让合同》和《国有建设用地划拨决定书》中规定，出让和划拨土地应当注明土地的空间范围，但是对于空间分割的土地权属问题还没有相应的法律规定。

2.土地价格机制不健全。

（1）基准地价不能真实反映土地价格水平。首先，基准地价是按照城市不同的土地级别或均质地段分别评估的商业、工业、居住等各类用途的单位面积土地使用权平均价格。地价是土地收益的资本化表现，土地用途不同，收益率则不同，也即不同用途的土地价格应有较大差异。在中国城市公布的基准地价中，各级别土地用途比价非常接近，显然不合理；其次，随着城市的发展，地块的相对区位变化，级差地租随之变化。随着土地供求关系的变动，土地市场的总体价格也会变动。现行基准地价制度尚未形成动态调整公布的机制，基准地价既与变化的空间区位现实相脱离，又不能反映市场总体价格的变动趋势。

（2）政府垄断导致土地价格不合理。政府对土地的垄断一方面导致征地价格不合理，低于土地应有市场价格。另一方面，在土地出让中，市场机制对土地价格的作用极其有限，政府完全可以出于种种目的左右市场价格（例如，以低地价或零地价招商引资），使其与市场均衡价格相背离。另外，政府对土地价格的垄断还易导致寻租行为。对出让土地，是采取协议、招标还是拍卖方式由政府决定，不同出让方式价格相差很大，为寻租行为创造了机会，扰乱土地市场价格。

（3）隐性土地交易影响土地价格。一方面，由于城市发展客观上需要大量建设用地，农用地征收价格偏低，使农民利益受损，导致大量农村土地通过私下交易非法进入土地市场；另一方面，国有企业改革使划拨土地成为企业解决资金困难的大宗资产，由于国家相关政策的滞后、疏漏或执行不力，使一些划拨土地进行私下交易。大量隐易的存在不仅使土地总体供应失控，而且严重影响土地市场价格。

3.土地储备制度存在缺陷。

（1）土地储备机构的双重职能难以协调。土地储备制度创立的目的决定了土地储备机构具有双重职能：一是经政府授权而行使政府职能。代表政府制定土地收购计划，被政府授权收购国有企业划拨用地和旧城改造区等存量土地，征购增量建设用地，按国家规定没收闲置土地等。二是依照市场经济规律从事企业经营。政府职能以实现公共利益最大化为宗旨，企业经营以追求利润最大化为目标，土地储备机构身兼双重角色，难以同时满足取向不同的双重要求。在实际工作中，往往是部门利益大于国家利益，很多土地储备机构热衷于收购增值潜力大的城市存量土地，土地供应也以追求增值为目的，追求短期效益，忽视城市规划的限制和对市场的调控作用，违背了制度设计的初衷，使国有土地资产运营难以健康发展。

（2）土地收购价格机制混乱。土地储备机构在收购土地时，没有一套明确统一的价格机制，既不是按照土地市场价格，也不是完全的政府行为，而是不同地方按照各自情况采取不同的价格制定方法。土地收购价格机制的混乱导致一系列社会问题，给政府形象带来不良影响，增加收购难度，降低了土地收购储备的运作效率。

（3）融资风险较大。土地储备需要大量资金。资金问题是制约土地收购储备工作开展的最重要“瓶颈”。目前我国城市土地收购资金来源以银行贷款为主，其他渠道资金来源较少。各类银行贷款一般占土地储备机构运营资金的70%～90%，个别地方甚至接近100%。这种单一的融资方式隐藏着巨大的风险。首先，巨额贷款形成的高额利息给土地储备机构带来巨大压力，构成财务风险；其次，银行贷款期限与土地储备运营周期不一致，前者一般为半年到一年，后者一般为2～5年，在两者不能衔接的时期如果受金融政策和经济环境的影响使贷款来源不稳定，容易造成资金链的中断；再次，如果土地市场出现波动，土地储备机构和银行都将面临巨大的金融风险。

4.土地隐形市场普遍存在。土地隐形市场主要有两种类型，一是存量土地非法交易；二是农用地非法转为建设用地。存量土地非法交易主要涉及原划拨土地私自进入土地市场，违法进行转租、入股，形成存量土地隐形市场，造成国有权益的流失。农用地非法转为建设用地主要发生在城乡结合部地区。其产生的主要原因在于城乡二元土地制度的划分。我国实行城市土地国家所有和农村土地集体所有两种所有制形式并存的制度。根据国家法律规定，农村集体土地转为城市建设用地，必须经过国家征用，将土地的集体所有属性转变为国家所有。由于城乡结合部集体土地不能直接进入市场，土地征用成为其进入土地市场的唯一合法渠道。由于城市建设用地与农用地在土地利用效率以及土地收益方面存在着巨大差距，同时由于毗邻城市的区位优势，城乡结合部集体土地所有者必然会对能够产生更高土地收益的土地利用方式产生天然的向往，因此农用地的供应远大于征地的需求。由于征地价格的不合理，农用地所有者私自出租土地的愿望远高于土地征用，加之，私自出租的土地价格低于城市土地市场价格，对土地需求者构成诱惑，因此导致“以租”等违法用地的大量出现且屡禁不止。

5.征地制度不合理。中国现行征地制度不合理表现在以下方面。（1）“公共利益”界定模糊导致征地权力的滥用。公共利益”界定的模糊使地方政府滥用征地权力，随意征用农村集体所有的土地。以低廉的价格征收，以市场高价出让，从中取利，损害农民利益。（2）征地补偿标准不合理引发社会问题。首先，土地征用是国家行使行政权力，土地供求双方在地位上不具有对等性，征收价格（征地补偿）由政府按相关规定确定，供地一方没有讨价还价的权利，完全排斥市场规律；其次，征地补偿范围偏窄，标准偏低。难以反映被征用土地的价值特征。许多地方政府在利益驱动下刻意压低补偿标准，以强制行政手段低价征地，剥夺农民合法利益，造成农民上访、阻挠征地、干扰施工等社会问题。

（二）农村土地管理制度现存主要问题

1.现行集体土地管理制度立法存在的问题。

（1）在立法中关于集体土地所有权的四项权能规定均存在不同程度的缺失。《民法通则》第71条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用―收益和处分的权利。”但从我国目前情况看，集体土地所有权上述的四项权利都受到不同程度的限制。《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的情况除外。”从以上规定可见，集体土地使用权是一种被限制的物权。集体土地所有权人仅能在农业用地和本集体内部的建设用地范围内行使有限的占有和收益权能，而对非农用地没有占有和收益的权利。集体土地的所有权人对其集体所有土地的处置权几乎被剥夺。根据《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这里的土地当然包括集体土地。可见，集体土地的最终处置权实际上属于国家。这不仅剥夺了集体土地的出让权，也使本应由农民集体享有的收益流入国库，导致集体土地所有权缺失处分权。

（2）在土地管理法律法规中关于集体土地征收规定存在问题。根据《土地管理法》的有关规定，市、县人民政府既是土地征收者，又是补偿标准的批准者，更是争议的协调者，集运动员、裁判员于一身，法律赋予如此权力，本身就无法保障土地被征收者的利益。而对土地征收行为不服，相关法律法规至今也没有赋予被征收者相应的救济权利。

（3）在部分法律、法规中无视村民小组作为集体土地所有权主体的存在。我国目前集体土地所有权几乎属于村民小组集体，并不属于村委会，但村民取得宅基地的相关权利凭证，有关法律、法规却规定可以不经土地所有权人村民小组集体的同意，实际上剥夺了村民小组集体所有权人的权利。

（4）我国刑事立法对土地违法案件规定的惩处力度不够。我国《刑法》对侵犯土地的犯罪规定四种罪名，即非法占用耕地罪、非法批准征用罪、非法批准占用土地罪、非法低价出让国有土地使用权罪，法定最高刑为7年有期徒刑。依据《刑法》所确立的罪刑相适应原则，现行《刑法》规定的侵犯土地犯罪所承担的刑事责任，与犯罪分子所造成的严重后果相比显得太轻，不符合我国《刑法》确立的罪刑相适应原则，屡禁不止的土地违法案件充分证明这一点。

2.现行集体土地管理制度执法存在的突出问题。（1）有些地方政府及其职能部门没有依法行政。

我国相关法律法规对土地利用应当规划已作出明确规定。然而，这些规定至今没有得到很好的贯彻施行，导致集体土地的规划用途至今不清，村民申请住宅建设因缺乏规划而无法得到审批。

（2）有些县级人民政府及其土地管理部门不依法对集体土地所有权、使用权确权发证，导致集体土地所有权主体长期存在“缺位”。《土地管理法》规定，我国的集体土地所有权属于农民集体所有，所有权者具体包括村集体经济组织或村民委员会、村内各该集体经济组织或者村民小组以及乡(镇)集体经济组织。但是从我国目前现实状况看，这三级几乎不存在相应的集体经济组织，集体土地所有权依法当属村民委员会、村民小组、乡(镇)政府。现行农民集体所有的土地实际上又多数属于村民小组所有。村民小组，实际上指的是改革开放前的生产队即自然村，我国大部分农村的村民小组至今并未取得县级人民政府核发的证书。当他们要依法维护自己的合法权益时，常常无法提供相关的权利凭证。所谓农民集体所有的土地实际上处于村民委员会或乡镇政府掌控下，这从目前农民手中的农用地承包证上五花八门的所谓发包人中可以看出来。“村民委员会”实际上又扮演着“政府职能代表”和“群众自治代表”双重身份，面对政府的土地征收征用，根本无法维护村集体、农民的权益，导致集体土地所有权者的真正主体村民小组缺位。

3.土地管理制度僵化。国家对土地资源的分配实行高度集中和严格的管制。一是国家规定土地用途，严格控制土地用途的改变。土地被用作城市建设和企业用地，受到严格的控制。随着城镇化的进程，如果土地使用权不能流转，耕地撂荒和空巢住宅将越来越多，现代农业的发展也将受到重重限制。二是高度集中土地资源的分配和管理权力。从土地资源流动和配置看，现行土地管理中的分配和控制制度不适应于市场经济配置资源的需要，土地要素配置时间长、效率低，并且土地闲置、浪费和稀缺并存。现行的土地供给制度，与目前和将来经济发展结构转型，以及市场经济对土地制度的需求，发生了尖锐的矛盾和冲突，陷入了现行土地制度运行的困境。

三、对我国土地管理制度的理性建议

（一）城市土地管理制度的完善

1.明晰土地产权，加强产权管理。应在法律上对城市土地所有权主体给予清晰地界定，厘清中央与地方政府在土地权利中的相互地位和关系，明确前者的控制管理方式渠道、后者的权限范围，以及两者的利益分配。通过政府监察和公众监督对地方政府权力进行约束，使土地配置能够反映国家与地方利益的协调。随着市场经济的不断深入，丰富和完善土地相关权利法律体系，对土地使用权的各权力层次进行细化分割和明确规定，形成科学的权力层次体系。适应经济发展和现实需要建立如土地发展权、地上通行权、空间使用权、地役权等土地权权能，有效地促进城市土地的管理和使用效率。结合全国土地调查，尽快建立全覆盖的土地权属信息资料数据库。建立功能强大、技术先进的土地权属管理信息系统平台。加强土地权属变更信息的动态监测。采取措施督促土地使用者及时办理土地使用的相关手续。

2.调整土地价格机制，规范土地市场行为。

（1）建立城市土地基准地价动态监测系统。土地基准价格应该是一个动态的系统，应该随经济发展和城市建设而进行调整。在调整中，既要注重地价的长期不断提高趋势和大尺度周期性，使基准地价的形成反映长期的经济趋势和土地市场状况，又要考虑土地市场的波动所导致的地价的相应变化，反映适时的动态。应开发建立城市土地基准地价动态信息系统，对基准地价进行动态监测，并对监测结果进行经常性的。

（2）加强土地市场制度建设和监管力度。为防止政府在土地一级市场滥用权力，操纵土地价格，应加强土地市场制度建设和监管力度。加大“招拍挂”出让土地的比重，对土地招标、拍卖、挂牌出让的程序进行严格的法制化管理和监督，使土地价格在市场机制下自然形成。并将土地市场的各类信息，包括招投标程序、招投标信息、招投标结果等对社会进行公布，以利于公众监督。严格落实工业用地最低价标准，杜绝为招商引资等地方利益以超低价出让土地，导致国有资产和国家利益的流失，以及对市场价格的扰乱。严格落实省以下垂直管理和土地出让金收支两条线制度，使土地征用和土地出让与地方政府的利益分离开来，由省级和国家政府对土地收益进行重新分配，避免地方政府权力的无度扩大和由此而产生的寻租行为。

3.完善城市土地储备制度。

（1）建立政府授权委托下的土地储备市场运营机制。必须要先理顺土地储备制度主体也即土地收购储备机构的角色和定位。土地储备一是要实现政府目标，二是要通过市场运作，必须把目标主体和运营主体分割开来，尤其在利益关系上分割开来，才能实现公共目标和规范市场运作的双赢。应建立政府授权委托下的土地储备市场运营机制，由政府授权具有雄厚资金实力和高级经营资质的企业，进行完全市场化运作。

（2）建立土地储备监督评估体系。建立一种高度透明的信息机制，将城市规划、土地利用年度计划等政府管理的约束指标向社会公开，土地收购或出让、出租项目的信息提前公示，及时出让、出租的结果，建立土地储备相关信息定期的制度，以利于政府、行业组织以及全社会对土地收购储备运行的监督。设置土地储备的绩效评估体系和制度。

（3）开拓资金筹集渠道。探索多渠道筹集资金方式，引入土地资产证券化和土地产业投资基金，吸引社会资金投入土地收购储备领域，共享土地增值收益，化解融资风险，同时有利于提高社会对被授权企业的关注和监督。

4.建立城乡统一土地市场。建立城乡统一的土地市场，从根本上打破政府垄断征地特权的局面，使农村集体建设用地直接进入市场流转，土地价格和用途在符合规划的前提下由市场决定，才能使农民的利益获得根本保障，也能从本质上杜绝农村土地隐形市场存在的土壤。农村集体土地与城市建设用地相比，集约利用程度和投入产出效率存在巨大差别，建立城乡统一土地市场可以盘活农村建设用地，提高土地集约利用水平，从而降低土地的总量需求，有利于耕地保护的实现。地方政府通过规范收取财产税可以获得持续的财政收入。

5.对原划拨用地采取灵活的政策。对原划拨用地进入二级市场，应本着兼顾国家和土地使用者利益的原则给予灵活政策，进行有效疏导。原划拨土地进入二级市场有利于盘活存量土地，提高城市土地配置效率。可以采取将土地出让金化整为零的方法，既减轻企业压力，又不致国家利益流失，同时还能盘活土地资产。对原划拨用地进入市场应采取灵活的政策，将其纳入合法的运行轨道，以适应城市经济发展和城市土地市场有序发展的需要。

（二）农村土地管理制度的完善

1.在立法方面，国家相关立法机关应尽快修正《土地管理法》等有关集体土地法律中不合时宜的规定。首先，在有关土地征收立法方面，应制定专门的《土地征收法》，明确规定“公共利益”的判断标准及其判断机关；根据市场价格制定土地征收的补偿标准，对不服土地征收行为、补偿标准问题赋予被征收土地农民及其集体有提起行政诉讼的权利；明确规定属于村的土地，其所有权者就是村委会，属于村民小组的土地，其所有权者就是村民小组；明确规定凡国家建设需要征收属于村民小组集体土地，应经村民小组集体讨论同意；对违法占用集体土地的行为，赋予相关村民集体及其成员有直接提讼的权利。其次，在有关村民宅基地立法方面，笔者认为，应制定专门的《村民宅基地法》，明确规定村民宅基地的安排原则；明确规定村民申请宅基地应向所属村集体提出申请，并经宅基地所属集体村民会议或村民代表大会的讨论同意，如拟安排的宅基地属于村民小组集体，则应向该村民小组提出申请，并经该村民小组村民会议或村民代表大会讨论同意；对村集体安排宅基地不符合相关规定，明确规定宅基地所属的村民有权向法院提讼请求予以撤销的权利；对符合宅基地安排条件的村民，村集体或政府及其职能部门不予安排的，明确赋予村民有提讼请求予以依法安排的权利，以维护自己的相关权益；对村民闲置、废弃的宅基地，明确规定由所属村集体收回，同时对闲置、废弃的宅基地收回程序作出明确具体的操作规定；对符合被收回条件拒不配合所属村集体收回的村民，规定相应严厉的制裁措施。最后，针对目前土地违法违规特别是地方政府及其官员违法违规征收集体土地成本低，使有些地方政府及其官员在违法违规征地中几乎无后顾之忧的现状，笔者认为，相关立法机关应完善土地违法违规相关法律责任，包括行政责任和刑事责任，提高土地违法的成本。

2.突破宪法障碍，确立国有土地资源有偿使用制度。在土地管理制度改革试点中所遇到的最大障碍是宪法问题。宪法第十条第四款规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”为解决土地管理制度改革的“宪法障碍”，1988年4月12日，第七届全国人民代表大会第一次会议审议通过《宪法修正案》，解决了土地管理制度改革中的“宪法障碍”。《宪法修正案》规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。

随着经济特区政策在全国普遍实施，土地管理制度改革也在全国展开。1986年制定的《土地管理法》必须及时修订。1988年底国家土地管理局完成《土地管理法》的修订本，并经七届全国人大常委会5次会议审议通过。与《土地管理法》1986年版本相比，《土地管理法》（修正本）依据宪法，规定国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。国家依法实行国有土地有偿使用制度。其历史进步性主要体现为，土地所有权与土地使用权彻底分离，土地使用权依法进入市场，土地资源的配置从此建立在市场机制之上。其不足之处是，为农民被征用土地而支付的土地补偿费和安置补助费，其标准仍然偏低，这对农民是不公平的。低价征用，高价转让，成为土地管理中的一大隐患。

1990年5月，国务院《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》。

《条例》规定，按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度。境内外的公司、企业和个人，可依照本条例的规定取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营。土地使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动。个人依法取得的土地使用权可以继承。土地使用权出让年限按用途确定：居住用地七十年；工业用地五十年；教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；商业、旅游、娱乐用地四十年；综合或者其他用地五十年。土地使用权出让方式：协议；招标；拍卖。

《办法》规定，成片开发是指：在取得国有土地使用权后，依照规划对土地进行综合性的开发建设，建设水、电、热、交通、通信等公用设施，然后进行转让土地使用权、经营公用事业，建设通用工业厂房从事转让或出租的经营活动。使用耕地一千亩以下、其他土地二千亩以下，综合开发投资额在省级行政区审批权限内的成片开发项目，由省一级人民政府审批。

《条例》和《办法》细化了《土地管理法》制定的国有土地有偿使用制度，增强法律的可操作性。特别是《办法》明确了省一级政府对土地使用权的审批权限。但需要指出的是，由于地方政府为吸引外资，推动经济增长，一般都层层下放审批权限，并采取化整为零的办法，加快审批。这就变相突破了《土地管理法》关于土地使用权审批的权限。

同年5月，国务院批转《机构改革办公室对建设部、国家测绘局与国家土地管理局有关职能分工意见的通知》。《通知》对国家土地管理局的职能规定为：主管全国土地的统一管理工作，负责制定土地政策、法规，统一管理土地资源和城乡地籍、地政工作，制订土地资源利用规划、计划和土地后备资源开发规划、计划，统一审核、征用、划拨建设用地，统一查处土地权属纠纷，实施土地监察。土地管理部门不参与土地经营活动。

与1986年在《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》中规定的国家土地管理局职能相比，在原职能中是负责执行土地管理的法律、法规和政策，编制土地利用总体规划。新规定增加了制定土地政策、法规，和制定土地资源利用规划、计划和土地后备资源开发规划、计划职能，明确了统一管理土地资源的职能。并规定不得参与土地经营活动。新增各项职能反映出，在国有土地有偿出让制度建立后，国务院对国家土地管理局职能定位的思考。在国有土地资源管理的市场化机制确立后，行政机构应尽快转变职能，市场的管理者不能参与市场竞争。

四、结束语

对于人类来说，土地十分重要。首先，它是人类赖以生存的基地，只有它的存在人类才能有立足之地，人类凭借着土地栖息繁衍，土地是人类最珍贵的自然资源；第二，在人类生活中，土地是最基本的生产资料，人们在土地上从事生产，直接或间接地获取大量的财富，土地成为财富之母；第三，土地是为人类提供食物和其他生活资料的重要源泉，一切动植物繁殖滋生的营养物质皆取自土地，由而产生出人类赖以生存发展的各类生活资料，土地养育着人类。土地作为人类可利用的一切自然资源中最基本、最宝贵的资源，具有特殊重要的地位，这就决定了必须采用最有权威的、最具普遍约束力的形式来保护土地、管理土地、规范土地的利用，这种形式就是法律形式。在中国从古至今的历史上，在许多外国的历史上，都曾制定过一件件土地法律，发挥过重要作用，这种历史事实，既说明了土地资源的重要，又说明了法律手段的必要。在现代社会中，人类更加深刻地认识到了土地的重要性，也更有必要重视土地立法，更充分地运用法律手段，所以，制定新的土地管理法正反映了这种历史的和时代的特点。我国实行土地社会主义公有制，国家应当具有统一监督管理土地的职能，而不是由某一个社会团体或经济组织来拥有这种职能。土地的国家管理是客观的需要，也是一项不可动摇的重大原则。而土地的国家管理则必须与法律形式结合在一起，由法律来体现有关土地管理方面的国家意志，也由法律来保障国家管理土地职能的实施。所以，从国家管理土地这个角度来考察，土地管理立法有现实的意义也有长远的意义。

参考文献:

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2.沈开举，程雪阳.中国土地管理制度的改革与法治化――以十七届三中全会为背景.郑州大学法学院

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4.中华人民共和国土地管理法

5.土地制度改革承载着发展的希望.中国经济导报

6.张路雄.国外土地制度中一些值得借鉴的问题

国家土地管理法规篇（7）

中图分类号：DF521 文献标识码：A 文章编号：1673-8330（2017）01-0126-07

一、经营体制转型《土地管理法》却始终未变的土地承包经营权登记

1978年党的十一届三中全会后，我国经济体制改革首先从农村开始，与农村改革相关的各种法律法规的制定也相继进行。历经36个年头，农村关于集体所有土地的占有、使用、经营等情况，已经发生巨大变化；与农村土地相关法律法规也在适应农村变化情况中适时修改、完善和健全。

（一）中国农村三十余年的变化

我国是传统农业大国，农村土地远远大于城市土地。所谓农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。农村土地包括农村中的建设用地、宅基地以及农用地。所谓农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。①农村土地中直接用于农业生产的农用地，其数量巨大，远远多于其他农村土地，对其规范化管理，具有重要意义。然而，农村土地从取消农地私有、建立农村互助组、合作社直到，实行集体土地公有、统一经营之后，国家对农用地就仅仅规定为生产队、大队、公社三级所有，基本就没有重视其登记管理。

当然，这并不意味着农用地不重要。r用地是农民的命根，农民在土地上耕作、生产，即能获得维持生存所需的物质；农地生产收入是农民的首要的、基本的生活来源，农民依靠耕耘农用地收入解决种种生活之需。土地是农业生产的基本要素，拥有土地，即使没有太多的资金、技术、设备的投入，土地上的产出也能保证基本生存、生活，也能勉强实现农民的就业。农用地也是国家最重要的财富，经营的好坏直接关系到国家粮食安全、金融投资安全、地质安全、生态环境安全乃至社会安全，直接关系到国计民生。我国实行经济体制改革后，与农用地相关的农村土地承包经营权从1986年我国第一部《土地管理法》开始，耕地与林地、草原以及水面等不动产权利就适用不同的法律。本文所称的土地承包经营权，仅指耕地承包经营权， 不包括林地、草原以及水面等不适用土地管理法的不动产权利。的产生、运作、保护，对于农民的生活生存至关重要，对农业发展、农村经济的兴盛衰退，有着不可忽视的重要作用。由农户家庭承包的直接用于农业生产的农用地以及由此产生的农地承包经营的权利，应当说，是我国数量最大、与国计民生最为密切相关的不动产及不动产物权，是最具有重要意义的农用地及其权利，从而也应当是我国农村土地产权基本架构最基本最不可或缺的内容。

与1979年改革开放之前的30年相比，我国农村发生巨大的变化：首先，从经营体制看，1978年以前，基层农村政社合一，实行土地统一经营，生产队直接组织生产、收益、分配的公社大队生产队三级所有的经营体制；在改革开放以后，转变为“农村家庭联产承包责任制”，以后发展为“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。其次，从土地权利及其流转看，集体土地从只有集体经济组织行使土地所有权，在集体土地由家庭承包、分散经营后，逐渐形成土地所有权与使用权分离；从禁止买卖或者以其他形式非法转让土地，转向土地使用权依法可以转让。第三，从土地用途、分类看，发生了从无土地用途管制、无土地利用分类到实行土地用途管制、进行土地分类利用的转变。1986年、1988年《土地管理法》无土地用途管制、分类利用的规定，1998年《土地管理法》增加土地用途管制和分类利用的规定后，2004年《土地管理法》照搬适用。第四，从对集体土地的登记看，集体所有土地从不登记、到所有权登记，再到集体建设用地使用权登记；直至集体土地使用权又分为建设用地使用权、宅基地使用权、集体农用地使用权的登记。第五，从集体土地权利的划分、管理看，集体土地权利从以单独的所有权为中心，逐渐分化至土地使用权、再到建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权、地役权等划分，国家对土地的管理从弱至强。

（二） 我国宪法对农村经营体制变化的确认

我国农村的种种巨变，与我国经济体制改革带来的变化相存相依，与我国由计划经济转向市场经济的体制改革相依相随。在市场经济条件下，社会经济现象的存在取决于一国的经济基础、经济规律的运行。一国之中，社会不会以法律为基础，相反，法律应当以社会为基础。唐烈英：《商品住房担保贷款制度的法律建构》，载《现代法学》2007年第2期，第82页。与法律的制定一样，法律的修改也应当以社会为基础。一国之土地，一向是国家法律制度设计的重心，陈小君：《农村土地法律制度研究――田野调查解读》，中国政法大学出版社2004年版，第5页。一国土地法律的制定、修改，自然应当关注社会实况。1982年颁行的我国第四部《宪法》规定，除由法律规定属于国家所有的以外，农村和城市郊区的土地属于集体所有；同时还规定：禁止任何组织或者个人买卖或者以其他形式非法转让土地；明确确认农村家庭联产承包责任制是集体所有制经济。1983年，党中央确认联产承包责任制优点，在《当前农村经济政策的若干问题》中指出：“联产承包制采取了统一经营与分散经营相结合的原则，使集体优越性和个人积极性同时得到发挥。这一制度的进一步完善和发展，必将使农业社会主义合作化的具体道路更加符合我国的实际。这是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。”

农村家庭联产承包责任制的重要内容之一是分田到户。“分田”实行的是均田制，按其集体经济组织成员（以下简称集体农民）的资格，人人有份。每一农户、农民在不同时期对农地的占有、使用、利用、需求不尽相同。有经营农地技艺又愿意耕耘的与不愿意务农的人，有着相同的农地数量却对农地有着不同的需求，由此，土地使用权的流转成为客观需要。1988年，《宪法》以社会发展为基础，适时地增加了土地使用权可以依法转让的规定。

农村家庭联产承包责任制与时期的土地统一经营不同：集体土地所有权与土地使用权分离，集体农民在其承包集体土地经营获得的收入不再统筹分配，集体经济组织的收入也不能完全等同于成员的收入。为此，1999年，《宪法》改原确认的“农村家庭联产承包责任制”为“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。《宪法》的这一修改，把农村改革产生的变化、农村改革取得的成果以根本大法的形式固定下来。

宪法是一国之根本大法，是母法，任何法律法规的制定、实施，都须以宪法为依据，不得与之抵触，否则，不发生法律效力。根据《宪法》确定的土地公有制和实行国有与集体所有的二元土地制度，我国城市土地属于国家所有，国家所有之外的农村和城市郊区的土地属于集体所有。与二元制公有土地相适应，我国法律有专门调整国有土地的《城市房地产管理法》和主要管理农村集体土地的《土地管理法》。随着农村经营体制改革变化，1982年《宪法》颁行后的一次次修改，与集体土地相关法律法规逐步制定并亦随之修改。如1986年实施的《土地管理法》至2004年就进行了三次修改，形成了以1986年《土地管理法》为基础的1988年、1998年、2004年四部《土地管理法》。但是，在历次修改中，面对农村家庭承包经营体制的转变，《土地管理法》关于农村土地承包经营权登记的规定却没有任何变化！ 不由得使人疑惑：《土地管理法》的修改，是如何以社会为基础的？

二、《土地管理法》以合同方式确认土地承包经营权产生的法律冲突

（一）1986年、1988年《土地管理法》及1989年、1996年《土地登记规则》

农村实行家庭联产承包责任制，集体土地不再由所有权人统一经营，改由家庭承包分散经营，导致集体土地所有权与土地使用权分离。这需要政府代表国家对不同集体经济组织所有的土地进行确权，在确权基础上本集体经济组织将土地在其成员中分配。1986年《土地管理法》第9条对集体土地登记颁证有明确规定：“集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”。至此，纳入土地管理的，就不仅仅是城市国有土地，还有农村集体土地。这相对于时期对统一经营的集体土地不作任何登记的状况，无疑是大大地前进了一步。但是，政府登记造册、核发土地证书、确认土地权利的，仅有集体土地所有权和国有土地使用权！同样是土地使用权，属于集体所有的，1986年《土地管理法》采取区别对待态度，竟然不登记造册，也不核发集体土地使用权证书。至于土地承包经营权，自然更不在登记造册范围之内！

1986年《土地管理法》是否没有注意到集体农民承包经营本集体经济组织土地的权利，从而没有将其纳入确认、登记、造册范围？答案是否定的。1986年《土地管理法》第12条第2款规定：“承包经营土地的集体或者个人，有保护和按照承包合同规定的用途合理利用土地的义务。”这就不只是注意，还赋予了土地承包经营权人义务！第3款规定，“土地的承包经营权受法律保护”，至于如何保护、权利性质是债权还是物权，该规定却不甚明确；但是，土地承包经营权是承包合同的内容、是不用登记公示的不动产权利、权利人对承包经营土地负有义务，该条款倒是明明白白的反映出来。

与《宪法》增加“土地的使用权可以依照法律的规定转让”1988年《宪法修正案》第2条。内容相适应，修改后的1988年《土地管理法》第2 条亦增加了“集体所有的土地的使用权可以依法转让”的规定。这无疑对盘活农民占有使用承包经营的农地大有益处。然而，农地不是农产品，如何转让？土地是不动产，土地使用权不是有形物，不能以占有作为其公示方式。土地使用权转让过程中，受让人如何确定转让人是否享有转让的权利？如何确定自己受让后的权利？在不能确定土地或土地使用权转让、受让具有正当性时，有谁愿意支付受让土地权利的巨额款项？不支付款项，谁又会把自己的土地权利交付对方？可见，集体土地使用权需要而且应当有权威性的确认，才能实施转让，才能保证其转让的畅通和有效。然而，1988年修改的《土地管理法》c1986年《土地管理法》的规定如出一辙，一字未改！对可以依法流转的集体土地使用权、土地承包经营权仍不登记、不颁发土地权利证书！

1989年国土资源局根据《土地管理法》的规定，为建立土地登记制度、维护土地的社会主义公有制、保障土地使用者和土地所有者的合法权益，制定颁行《土地登记规则》，其中规定土地登记是依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地建设用地使用权和他项权利的登记；在一定时间内，对辖区全部土地，或者全部农村土地，或者全部城镇土地进行的普遍登记是土地总登记；土地总登记包括全部农村土地，但是，全部农村土地登记的对象是：⑴农村集体土地所有权；⑵农村集体土地建设用地使用权；⑶他项权利。《土地登记规则》第1条，第2条，第6条，第10条第2、3、4款。集体土地所有权、集体土地建设用地使用权，明显不是土地承包经营权。由有关权利者单独申请登记的“他项权利”，是否包括土地承包经营权？《土地登记规则》第48条指出，“本规则所称的他项权利系指与土地使用权、所有权有关的各项其他权利。”从该注释很难看出“与土地使用权、所有权有关的各项其他权利”是否包括土地承包经营权，但是，从《土地登记规则》全部内容就没有土地承包经营权登记以及1988年《土地管理法》尚无土地用途分类看，“他项权利”就没有包括土地承包经营权。

这就表明，即便包括全部农村土地的土地总登记，也仅仅增加了集体土地建设用地使用权登记，对于农村中数量最大的集体土地承包经营权，仍不在登记之列。这让人很难相信该登记规则如何实现其在第1条开宗明义宣告的“保障土地使用者”的“合法权益”？

（二）1998年、2004年《土地管理法》及2008年《土地登记办法》

之后《宪法》改家庭联产承包责任制为“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。集体经济组织统一经营与集体农民家庭分散经营，这必然涉及集体组织经营的集体土地所有权、部分集体土地使用权与家庭经营集体的农用地使用权的划分以及权利边界的确定。为了与《宪法》修正案相适应，《土地管理法》第二次修改，并颁行了与之配套的《土地管理法实施条例》。

修改后的《土地管理法》增加规定，国家实行土地用途管制；按土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地；就集体农民承包经营农用地的权利，增加了如下内容：土地承包经营期限30年、发包方和承包方订立承包合同约定双方的权利义务、承包经营期限内承包地调整的程序等内容；并对1989年《土地登记规则》增加的农村集体土地建设用地使用权登记加以确认。但对土地承包经营权仍然是不登记，集体农民仍负有“保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务”。

2003年实施的《农村土地承包法》明确规定，对土地承包经营权要确权、登记造册。《农村土地承包法》关于土地承包经营权的确权登记等内容，在下文中阐释，这里不作赘述。就一国法律体系统一性的必然要求而言，以后关于农村土地登记的法律规定就应当包括土地承包经营权登记。然而，2004年修改后的《土地管理法》第11条和第14条关于集体土地登记的内容，竟然与1998年《土地管理法》的规定完全相同、一字未改！进行登记的农村土地权利，仍只有集体土地所有权、集体建设用地使用权；对受法律保护的土地承包经营权，仍然仅由承、发包方双方订立承包合同约定权利义务；承包经营土地的农民仍只负有义务。

如此，四部《土地管理法》实际上只有两个版本：1986年、1988年《土地管理法》是完全同一的01版本，1998年、2004年《土地管理法》是内容、条款别无二致的02版本。

2007年颁布实施的《物权法》对于土地承包经营权确权、登记，作出了与《农村土地承包法》一致的规定。《物权法》关于土地承包经营权的确权登记等内容，在下文中阐释，这里不作赘述。2008年实施的《土地登记办法》，是国土资源部依据《物权法》《土地管理法》等制定、在修改《土地登记规则》的基础上形成的。但是，《土地登记办法》第2条第2款在把宅基地使用权和集体农用地使用权增加纳入集体土地登记范围的同时，却明确规定将土地承包经营权排除在集体农用地使用权之外，不予登记！这就是说，依据《物权法》《土地管理法》制定施行的《土地登记办法》，土地承包经营权不在农村土地登记范围之内。这与《土地管理法》的规定一致，但是，与《物权法》的规定则相悖。

三、修改《土地管理法》土地承包经营权不登记的规定以统一法律规定

（一）《农村土地承包法》《物权法》《不动产登记暂行条例》关于土地承包经营权登记的规定

《农村土地承包法》于2003年生效实施。集体农民享有的本集体土地承包经营权正式以基本法方式固定下来。就集体农民自承包合同生效时即取得、享有的土地承包经营权，《农村土地承包法》第23条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《农村土地承包法》第23条第1款。这从法律上第一次正式明确了不仅集体土地所有权、集体土地使用权要登记，土地承包经营权也要登记、要造册、要核发权利证书。

农业部为稳定和完善农地承包关系，维护承包方依法取得的土地承包经营权，加强土地承包经营权证的管理，依据《农村土地承包法》，制定了《农村土地承包经营权证管理办法》，于2004年1月1日生效执行。该权证管理办法第2条规定，“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”。该办法还就土地承包经营权证的备案、登记、发放，变更、换发、补发、注销，与农村土地承包经营合同的关系等等，作有明确的、具有可操作性的规定。可以说，《农村土地承包法》及《农村土地承包经营权证管理办法》是我国农村实行家庭承包经营后，第一次就有关土地承包经营权确认、登记、管理等内容，作出的完整而有必要的规定。依照这些规定，我国部分农村地区开始进行土地承包经营权确认、登记工作。

2007年颁行的《物权法》将土地承包经营权作为用益物权，作出了与《农村土地承包法》同样的规定：土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立；土地承包经营权设立生效后，县级以上地方政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证，登记造册，确认土地承包经营权；同时，增加规定，土地承包经营权人将承包经营土地互换、转让时有权申请变更登记，未经登记不得对抗善意第三人等内容。《农村土地承包法》第23条第1款，《物喾ā返127、129条。

根据《物权法》的规定，为了规范登记行为、保护权利人合法权益，国务院制定了《不动产登记暂行条例》并于2015年开始实施。该条例第5 条规定，耕地、林地、草地等土地承包经营权应当依照《不动产登记暂行条例》的规定办理登记。

（二）三个基本法两个行政法规冲突的解决

国家土地管理法规篇（8）

第三条  国有企业使用的划拨土地使用权，应当依法逐步实行有偿使用制度。

对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，根据企业改革的不同形式和具体情况，可分别采取国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资（入股）和保留划拨用地方式予以处置。

本规定所称国有土地租赁，是指土地使用者与县级以上人民政府土地管理部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。土地租赁合同经出租方同意后可以转让，改变原合同规定的使用条件，应当重新签订土地租赁合同。签订土地租赁合同和转让土地租赁合同应当办理土地登记和变更登记手续。租赁土地上的房屋等建筑物、构筑物可以依法抵押，抵押权实现时，土地租赁合同同时转让。

本规定所称国家以土地使用权作价出资（入股），是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。土地使用权作价出资（入股）形成的国家股股权，按照国有资产投资主体由有批准权的人民政府土地管理部门委托有资格的国有股权持股单位统一持有。

第四条  国家根据需要，可以一定年期的国有土地使用权作价后授权给经国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。国有土地使用权授权经营，由国家土地管理局审批，并发给国有土地使用权经营管理授权书。被授权的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司凭授权书，可以向其直属企业、控股企业、参股企业以作价出资（入股）或租赁等方式配置土地，企业应持土地使用权经营管理授权书和有关文件，按规定办理变更土地登记手续。

被授权经营土地使用权的国家控股公司、国有独资公司、集团公司必须接受授权部门的监督管理。被授权的企业必须对土地资产保值、增值情况提供年度报告；对企业土地股权的年度变化情况以及对土地资产处置的文件及时报授权部门备案；授权部门每年要对企业经营土地资产的情况和执行土地管理法律、法规的情况进行监督检查，企业违反土地管理法律、法规的规定以及超越授权经营的权限和范围使用土地或处置土地资产的，授权部门有权依法予以查处，并追究当事人的法律责任。

国有土地使用权需要作价授权经营给省属企业的，经国家土地管理局批准，由省级人民政府土地管理部门决定，并按本条规定执行。

第五条  企业改革涉及的划拨土地使用权，有下列情形之一的，应当采取出让或租赁方式处置：

（一）国有企业改造或改组为有限责任公司、股份有限公司以及组建企业集团的；

（二）国有企业改组为股份合作制的；

（三）国有企业租赁经营的；

（四）非国有企业兼并国有企业的。

第六条  国有企业破产或出售的，企业原划拨土地使用权应当以出让方式处置。

破产企业属国务院确定的企业优化资本结构试点城市范围内的国有工业企业，土地使用权出让金应首先安置破产企业职工，破产企业将土地使用权进行抵押的，抵押权实现时土地使用权折价或者拍卖、变卖后所得也应首先用于安置破产企业职工。

第七条  根据国家产业政策，须由国家控股的关系国计民生、国民经济命脉的关键领域和基础性行业企业或大型骨干企业，改造或改组为有限责任公司、股份有限公司以及组建企业集团的，涉及的划拨土地使用权经省级以上人民政府土地管理部门批准，可以采取国家以土地使用权作价出资（入股）方式处置。

第八条  企业改革涉及的土地使用权，有下列情形之一的，经批准可以采取保留划拨方式处置：

（一）继续作为城市基础设施用地、公益事业用地和国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地，原土地用途不发生改变的，但改造或改组为公司制企业的除外；

（二）国有企业兼并国有企业或非国有企业以及国有企业合并，兼并或合并后的企业是国有工业生产企业的；

（三）在国有企业兼并、合并中，被兼并的国有企业或国有企业合并中的一方属于濒临破产的企业；

（四）国有企业改造或改组为国有独资公司的。

前款第（二）、（三）、（四）项保留划拨用地方式的期限不超过五年。

第九条  处置的土地使用权，应当具备下列条件：

土地使用权必须权属合法、无争议，并已办理土地登记，企业持有土地使用权证书。尚未登记的，企业应向土地所在地的土地管理部门申请土地权属审核，取得土地管理部门出具的土地权属证明。

土地使用权除保留划拨用地方式外，采取其他方式处置的，必须进行地价评估。企业应委托经国家土地管理局和省级人民政府土地管理部门认证的、具有相应土地估价资格的机构进行地价评估。

第十条  处置土地使用权应当按下列程序办理：

（一）拟订土地使用权处置方案。由企业或企业隶属单位拟订土地使用权处置方案，主要内容应包括企业改革的形式和内容、企业现使用土地的状况和拟处置土地的状况、拟处置方式和处置价格及理由等。

（二）地价评估结果确认和土地使用权处置方案审批。地价评估结果和土地使用权处置方案应当报有批准权的人民政府土地管理部门确认和审批，报批时还应同时提交企业改革的批准文件、资产重组方案、土地使用权证书或土地权属证明以及其他有关材料。

企业进行公司制改造、改组或组建企业集团，属于国务院或国务院授权部门批准设立的公司和企业集团以及境外上市公司的，土地估价结果和土地使用权处置方案由企业隶属单位报国家土地管理局确认、审批；属于省级人民政府或其授权部门批准设立的公司和企业集团，土地估价结果和土地使用权处置方案由企业隶属单位报省级人民政府土地管理部门确认、审批。

企业实行股份合作制改组、租赁经营和出售、兼并、合并、破产的，土地估价结果和土地使用权处置方案由企业隶属单位报上一级人民政府土地管理部门确认、审批；属于中央企业的，报国家土地管理局确认、审批。

（三）签订合同与变更土地登记。土地使用权处置方案经批准后，采取国有土地使用权出让方式处置的，企业应持土地使用权处置批准文件和其他有关文件与土地所在地的市、县人民政府土地管理部门签订国有土地使用权出让合同，并按规定办理土地登记手续；采取国有土地租赁方式处置的，企业应持土地使用权处置批准文件和其他有关文件与土地所在地的县级以上人民政府土地管理部门签订国有土地租赁合同，并按规定办理土地登记手续；采取国家以土地使用权作价出资（入股）方式处置的，企业应持国家土地管理局或省级人民政府土地管理部门签署的土地使用权处置批准文件以及作价出资（入股）决定书，按规定办理土地登记手续；采取保留划拨用地方式处置的，企业应持土地使用权处置批准文件及其他有关文件按规定办理土地登记手续。

土地使用权作价出资（入股）决定书的样式、内容由国家土地管理局另行统一规定。

第十一条  处置土地使用权涉及的土地使用权出让金、租金、作价出资（股本）额的确定，均应以经有批准权的人民政府土地管理部门确认的土地估价结果为依据。

第十二条  土地管理部门应当建立地价评估结果确认和土地使用权处置以及授权经营审批的会审制度，经本部门有关机构会审后，方可签署批准意见。

第十三条  国有企业改革中处置土地使用权，其土地用途必须符合当地的土地利用总体规划，在城市规划区内的，还应符合城市规划，需要改变土地用途的，应当依法办理有关批准手续，补交出让金或有关土地有偿使用费用；按照国务院规定，属于特殊行业的国有企业，其土地收益可全额留给企业，用于安置企业职工以及偿还企业债务。

第十四条  对土地权属不合法或有争议、未办理土地登记或未能提供土地管理部门出具的土地权属证明，不按土地管理法律、法规和规章及本规定进行地价评估的，地价评估结果不予确认，土地使用权处置方案不予批准。

企业改革中涉及的土地使用权，未经批准擅自处置并发生土地使用权转移或改变土地用途的，按非法转让土地或非法占地处罚。

土地管理部门违反本规定批准的土地使用权处置方案无效，对其单位有关责任人员追究行政责任。

第十五条  本规定未涉及的其他形式国有企业改革中划拨土地使用权处置的，凡不属于本规定中关于保留划拨用地方式处置的情形，均应以出让、租赁、作价出资（入股）方式处置土地使用权。

第十六条  非国有企业改革涉及的划拨土地使用权处置，按照土地审批权限经有批准权的人民政府土地管理部门批准后，参照本规定执行。

国家土地管理法规篇（9）

土地管理制度是国家为了使土地资源得到最大化的利用、科学合理的调整土地管理而制定管理制度，是一个国家合理使用土地资源的准则与规范。土地管理是政府机构通过行政手段、法律等方式对单位、社会团体的土地资源进行管理的一个过程。

2.中国土地管理制度的现状分析

我国的土地管理制度主要有占地补偿制度、土地登记制度、保护耕地制度、用途管理制度等。现阶段，我国土地方面的主要法律有《土地管理法》，是规范我国土地管理制度的基础性法律，为国内建立土地管理制度起到很大的支撑作用。但目前我国土地管理制度仍然存在一定的问题，主要表现在农村和城市两个方面。

2.1农村土地管理制度方面

2.1.1土地管理制度中的执法问题执法问题是目前国内土地管制度中十分关键性的问题，目前，随着经济的飞速发展，政府为了发展市场经济，提升在市场上的竞争力，对法律法规的重视程度不够，对行政方面的执法力度不够严格，没有按照法律法规的要求和标准行使相应的权利和履行相应的义务，以至于造成执法混乱的局面。

2.1.2制度立法方面的问题突出近年来，在国内的土地管理制度方面，各个地方的政府有权对土地实行征收管理，进而制定相对应的征地补偿机制。但在真正的土地管理工作中，各个地方政府即是土地政策的制定者，同时又是政策的协调者与执行者。尽管很多地方政府的土地所有权归村小组所有，但在实际的土地工作中，村小组已经没有对土地管理的权限，最终难以保障土地被征收者的经济利益。

2.2城市土地管理制度方面

2.2.1缺乏相应的地价机制随着经济市场的不断发展，土地市场逐渐被政府垄断，并且国内的地价制度没有得到足够的完善，缺乏动态的土地调整机制，很难准确的调整基准地价，造成土地制度管理难以适应经济市场的价格波动，导致相关的土地征收部门征收的地价比市场价格要低的多。

2.2.2缺乏完善的土地产权制度《土地管理法》只明确指出，土地归国家所有，任何单位与个人无权占有，土地资源的使用权由国务院代为行使，地方政府没有权利进行干涉。但是，在实际的土地管理过程中，地方政府可以转让土地使用权，并从中获取相应的利润，掌握着真正的土地权使用职能。

2.2.3土地征地制度不合理在《土地管理法》中明确规定了，土地归国家所有，直接由国家实施管理，政府想要征用土地时，国家会给被征收地者相应的经济补偿，但是，在“公共利益”没有明确的情况之下，部分地方政府滥用自己的职权，在征地时，完全没有考虑到经济市场的发展情况，并且地方征收的土地补偿非常低，这就造成在各个地方征收土地的过程中，经常会出现“钉子户”的情况，导致土地征地制度出现不合理。

3.完善我国土地管理制度的具体措施

3.1完善土地的管理制度

我国要想加强土地管理措施，就必须要进一步完善土地管理制度，建立合理土地管理制度，政府部门要以土地市场为核心，增强各个部门之间的合作和交流，并制定相应的土地管理法。我国的土地转让是通过土地协议来开展实施，各个地方的土地交易中心将交易中心的流程简化，这样开发商能够依靠土地合同直接向政府部门领取相应的审批手续，方便了交易商与政府部门的土地管理工作，同时实现土地资源的优化配置，从而构建良好的土地管理制度。

3.2优化我国的土地规划体系

政府部门在构建我国的土地管理制度时，必须先优化土地规划体系，加大对土地执法监督的力度，要学会科学、有效的规划土地，并加强土地规划制度的约束性，在满足社会对土地需求的同时，结合经济市场的发展规律，严格的执行监管机制。同时，要考虑到群众的经济利益，土地管理制度同时要结合国内经济发展的状况，规划合理、科学的土地使用方法。此外，国家要加大对土地规划体系的执法力度，增强执法者的监督工作，使土地执法能够高效的实施，进一步建健全、完善土地规划系统。

3.3完善土地权利体系

相应的部门在进行土地管理过程中，要不断健全土地权利体系，进而约束地方政府的征地行为。国家要保证群众的土地产权清晰、权责明确，必须要保障国家的土地财产权益。但是，在我国目前的土地管理体制中，对农村土地产权并没有明确的规定。在一些实际的土地管理过程中，部分地方政府和企业都一直征占农民的土地，导致很多土地滥用、浪费的现象出现，对农民的经济有一定的影响，因此，国家要不断健全土地权利体系，合理规划土地资源。

3.4改革土地财政税收

国家土地管理法规篇（10）

中国土地制度是从适应中国不同经济社会发展阶段需要而逐步建立并完善起来的，既在保护耕地、促进节约用地、保障经济社会发展、维护社会公平正义、参与国家宏观调控等方面发挥出重大作用，但也具有了某种局限性。本文主要从《土地管理法》中有比较明确表述的制度入手，就这些制度存在的问题及如何完善做一粗浅分析。

1 存在的问题

1.1 土地征收制度

《土地管理法》第一章《总则》第 2 条第 4 款规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。目前，征地制度存在的主要问题有：（1）征地范围过宽。大量经营性用地和城市规划区外许多乡镇企业的用地，也以“公共利益”和“国家建设”名义征用，农民感到难以接受。（2）补偿太低。政府付给集体和农民的征地费用，与土地的市场价格差距太大，引起农民不满。（3）对因征地而产生的失地农民的生产、生活缺乏妥善安置。集体与农民的利益分配关系中，对农民的利益保障不够。

1.2 土地有偿使用制度

《土地管理法》第一章《总则》第 2 条第 5 款指出“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”当前中国土地使用制度离规范化的土地市场尚存在较大差距，具体体现在：（1）土地市场机制不够完善，划拨用地、协议出让土地仍占相当比重；（2）土地市场监测、调控技术手段缺乏，不够有效；（3）城乡土地收益分配严重失衡。由于农民收益受损、城乡收入差距扩大可能累积许多新的矛盾。

1.3 土地用途管制

《土地管理法》第一章《总则》第 4 条指出“国家实行土地用途管制制度”。和适应社会主义市场经济体制和建设“法制型、服务型”政府的要求相比，中国土地用途管制制度存在的问题有：（1）规划弹性不足。《土地管理法》规定了县、乡级土地利用总体规划要划分土地利用区，明确每一块土地的用途。这样一来，就没有市场配置土地资源的余地了，也就谈不上发挥市场配置的基础性作用。市场经济条件下，政府应从规定每一块土地用途转向限制土地使用权，通过用途管制规则来管理不同分区土地用途。（2）土地利用规划缺乏法律权威，规划管制失效、规划实施缺乏监督、规划随意修改、计划指标屡屡突破的现象普遍。（3）管制目标的实现过度依赖审批方式。目前还存在审批环节多、审批内容重复、审批链条长、审批权限设置不合理等问题；与经济社会快速发展和市场环境变化的不确定性不相适应，不利于发挥市场配置资源的基础性作用，不适应经济社会转型和政府职能转变。

1.4 土地调查统计制度

《土地管理法》第 27 条规定“国家建立土地调查制度”，第 29 条规定“国家建立土地统计制度”。当前土地调查制度仍存在不适应形势发展的方面：（1）土地调查数据已不单是地方土地管理的基础性数据，更成为地方在耕地保护、规划编制、计划指标分配、执法监察等方面谋求利益的工具。这种情况下，很难完全保证数据的真实性。（2）随着经济和社会高速发展，要求土地调查及时、快速、准确。而基层调查人员和时间都难以保证，中介机构又良莠不齐，实际工作中规范化管理难度大，成果质量高低不一，很难适应土地调查快速反应的要求。（3）在全面建设小康社会和“资源节约型、环境友好型”社会的形势下，土地质量日益引发关注，土地生态和生活功能越发突出，单纯以数量和生产功能为主的调查显然已经不能适应新形势的要求，急需进一步向土地质量和土地生态状况调查扩展。

2 未来中国土地管理制度完善的思考

（1）更新管理理念。树立新型资源观和资源管理观。加强土地管理的社会风险、经济风险防范管理体系和制度设计。加大对土地资产和资本化背景下有关经济与社会问题的关注，增强土地管理的经济安全意识、民生保障意识、风险防范意识和权益保护意识，大力加强这些方面的管理制度创新。

（2）加强土地基础制度建设。①产权制度：一方面建立城乡产权主体明晰，权能明晰的现代土地产权制度，实现土地及其地上附着物的统一登记。同时，加快推进农村土地确权登记颁证，开展土地统一登记试点工作，加快全国宗地统一编码工作。②规划制度：一方面改变多部门分头规划的现状，建立以空间约束和功能布局为主要特征的国家空间规划分级体制。推动《土地利用规划法》立法，确定规划的法定地位，保证土地利用规划的权威性。实现“立法―规划许可―计划制度―管制规则”的管理体系。同时，加快国土空间开发的管制体系建设。③土地调查制度：一方面建立国家直属的土地调查机构，建立专职的土地调查队伍，从体制机制、人、财、物等保证土地调查的正常开展，提高国家把握土地资源和利用状况的快速性、全面性和准确性。同时，适应数量、质量、生态三位一体资源管理观念转变，开展土地数量、质量和生态综合监测与调查，建立产业用地和生态用地调查统计制度。

（3）进一步发挥市场配置资源的基础性作用。①征地制度：一方面逐步建立城乡统一的建设用地市场实现市场主体的平等地位。同时，缩小征地范围，合理控制征地规模，推进经营性集体建设用地流转；保护农民权益，完善征地补偿和安置；完善征地程序，健全征地补偿争议救济程序。②审批制度：一方面除国家关乎国际民生、经济安全、军事安全等重大建设项目由国家审批，逐渐以规划许可制度代替审批制度。同时，调整各级政府用地审批权限，减少省级以上政府土地审批职能，强化宏观调控、规划管制和综合监管职能；具体审查事项下放到地方，提高整体审批效率。③土地有偿使用制度：一方面结合财税改革，开征房产税、土地闲置税。建立和完善有利于土地集约利用，实现社会公平，防止土地投机的土地交易税费制度。同时，缩小划拨用地范围，规范划拨建设用地使用权出让、转让行为；探索基础设施、公益用地的有偿使用。

（4）完善土地法制，提高权利保障、市场运行、执法监察的法律保障。一方面通过法律法规制定，保护不同权利主体，构建平等交易制度等。同时，提升征地制度改革、集体建设用地流转改革的法律空间。

参考文献

[1] 贾彩彦. 近代城市土地管理制度变革因素分析――对租借地城市的研究[J]. 上海财经大学学报. 2014（02）