对于保护海洋环境的建议篇（1）

（二）联席会议由省人民政府领导主持，成员包括沿海各地市人民政府、省环保局、省计委、省经贸委、省财政厅、省海洋与渔业厅、省交通厅、省农业厅、省建设厅、国家海洋局北海分局、山东海事局、烟台海事局和海军青岛基地的负责同志。参加联席会议的各委、厅、局和其他单位各指派一名处长为联络员。

（三）联席会议的任务是：研究审定有关山东海洋环境保护的方针、政策和“山东碧海行动计划”；指导、组织、协调和监督行使海洋环境监督管理权的部门和沿海地方各级人民政府的海洋环境保护工作。

（四）联席会议办事机构的设立在省环保局。

二、成立山东碧海行动技术组

（一）技术组由青岛海洋大学为组长单位，成员单位包括省环境监测中心站、青岛市环境科研所、中国科学院海洋研究所、沿海市地环保局及海洋与渔业局等。

（二）技术组在省环保局和海洋与渔业厅的共同领导下开展活动，其主要任务是：为山东碧海行动提供技术支持；规范碧海行动中的科学技术问题；对有关的科学技术问题进行咨询和指导。

（三）技术组的主要职责是：

1、对各地区、各部门实施山东碧海行动中的技术问题进行指导和提供咨询；

2、负责编制《山东碧海行动环境专项调查报告》；

3、为编制《山东碧海行动计划》提供技术支持和保障；

4、对沿海各地市进行海洋环境专项调查和编制碧海行动计划，实施指导、协调和检查。

三、成立山东碧海行动专家组

省环保局、海洋与渔业厅、其他职能部门经推荐，聘请有关院士、专家、教授等，组成山东碧海行动专家组，指导《山东省碧海行动计划》的实施。

四、实行海洋环境保护行政领导责任制

（一）近岸海域环境保护，是沿海地方各级人民政府海洋环境保护的一项重要工作。根据国家制定的海洋环境保护目标、任务和本计划，省环保局、海洋与渔业厅会同有关部门和沿海地市人民政府编制山东省海洋环境保护规划，纳入政府工作计划。

（二）沿海地方各级人民政府要把碧海行动纳入政府工作计划，采取措施，定期研究和及时解决海洋环境保护问题。

（三）沿海地方各级人民政府应根据海洋环境保护的任务，健全海洋环境保护机构，加强基层海洋环境执法队伍建设，增强执法力量，根据职责权限，制定和完善海洋环境保护法规的实施办法，健全地方海洋环境保护法规。

（四）沿海地方各级人民政府要切实加强对本行政区碧海行动的统一领导。

五、实行海洋环境保护目标责任制

（一）有关部门应实行环境保护目标责任制，共同实施山东碧海行动计划。

（二）计划、经贸部门负责做好国民经济和社会发展计划、生产建设和科学技术发展中的山东碧海行动计划的综合平衡工作，并制定有利于海洋环境保护的经济、技术政策，促进海洋环境保护同经济和社会发展相协调。

（三）省环保局对全省海洋环境保护工作实施指导、协调和监督，省环保局、海洋与渔业厅及有关职能部门在各自职责范围内，负责山东碧海行动计划的实施。《碧海行动计划》办公室设在省环保局，统一协调行动计划的实施。

（四）海事和军队，应当依照《环境保护法》和《海洋环境保护法》规定的职责严格执法，做好管辖范围内的海洋环境保护工作。

（五）土地、矿产、农业、林业和水利部门，要加强海洋资源保护的监督管理，沿海农田、林场农药化肥的使用控制，对海岸侵蚀和海水入侵地区进行综合治理。

（六）城建、市政、园林、环卫部门要大力开展沿海城市排水管网和城市污水处理工程及城镇园林和绿地建设，加强城市污水、生活垃圾和其他固体废物的综合整治。

（七）沿海地区的石油、石化、化工、冶金、纺织、印染、造纸、食品、制革等行业，要保证环保资金投入，推行清洁生产，建立环境保护责任制度，严格执行国家或地方规定的排放标准和污染物总量控制制度。

六、建立监督检查制度

（一）沿海各市人民政府要加强对辖区内实施《行动计划》工作的领导，将《行动计划》纳入当地国民经济发展规划和“十五”计划，认真组织实施。要将《行动计划》与“海上山东”建设密切结合起来，正确处理好经济建设与环境保护的关系，不断改善近岸海域环境质量，维护海洋经济的可持续发展。

（二）沿海地市涉海管理部门，应定期向山东碧海行动联席会议报告实施山东碧海行动计划及管理范围内的海洋环境污染防治和海洋生态保护工作。

（三）省环保局、海洋与渔业厅应会同有关部门，开展海洋环境保护行政执法检查活动，及时处理和纠正有法不依、执法不严、违法不究等违法违纪行为。建立举报奖励制度，鼓励公众对污染损害海洋环境的单位和个人、以及监督管理人员的违法失职行为进行监督和检举。

（四）省环保局要把山东碧海行动计划实施情况列入全省环境状况公报。

第二节加强法制建设加大执法力度

一、加强地方海洋环境保护立法

（一）省和具有地方立法权的沿海市，应加强海洋环境保护地方立法。要尽快组织制定有关近岸海域环境保护的规章制度，强化对近岸海域的管理。

（二）为减少和控制氮、磷营养物对海洋环境的污染损害，应制定有针对性的地方性法规和地方政府规章。由省环保局会同省经贸委、工商行政管理局、技术监督局等有关部门制定“关于在全省限制生产、禁止销售和使用含磷洗涤用品的通知”；由省海洋与渔业厅和省环保局组织起草“海水养殖业环境保护规定”。

二、健全海洋环境管理机构，加强队伍建设

（一）依照《海洋环境保护法》的规定，各级政府要明确海洋环境管理执法主体和职责，理顺部门之间的关系。

（二）沿海地方各级人民政府要根据各部门职能和职责的需要，加强海洋环境管理机构和管理队伍的建设，充实人员，加强对中、小港口和小型运输船舶及渔船排污监督及港区水域的监督管理。

（三）沿海地方各级人民政府环境保护部门和其他行使海洋环境监督管理权的部门要加强监督管理队伍的建设。

（四）沿海港口城市都要在当地政府的统一领导下，由环境保护部门组织海洋、海事、渔业部门和海军，采取多种组织形式开展联合执法，促进各部门、各单位的海洋环境保护工作不断规范化、制度化，从总体上推进海洋环境保护工作。

三、加强海洋环境管理能力建设，提高海洋环境管理现代化水平

（一）尽快扭转海洋环境管理手段不足、监测和监视水平低、技术装备落后的局面，提高海洋环境管理的现代化水平，使行使海洋环境监督管理权的部门的监督管理能力适应碧海行动的要求。

（二）省环保局组织沿海各地市环境保护部门建立重点污染源排污监控系统，配备污染源连续自动监测和规范化计量设施。重点污染源要实行在线监测，使环保部门及时、准确地掌握重点排污单位的排污状况。

（三）海洋、海事、渔业部门要根据各自的职责需要配备执法船舶和自动监测、监视设备和器材。

（四）按照全国环境监测能力建设规划，对各级环境监测站的仪器设备进行补充、更新，提高监测自动化水平和快速开展突发性污染事故应急监测的能力。

四、加强海洋环境污染与生态破坏的监督管理

（一）省环保局负责根据国家主要污染物排放总量控制计划和海洋环境功能区划，确定近岸海域主要污染物排放总量控制指标，按照规定的程序由地市或县级环保部门对主要污染源分配排放控制数量，采取严格的监测、监视、检查措施，确保主要排污单位在规定的限期内完成污染物排放削减任务。

（二）沿海各级环境保护部门要依照《海洋环境保护法》的规定，严禁在沿海陆域内新建不具备有效治理措施的化学制浆造纸、化工、印染、制革、电镀、酿造、炼油、岸边冲滩拆船以及其他严重污染海洋环境的建设项目。新建、改建、扩建海岸工程必须严格执行环境影响评价制度及“三同时”制度，把环境容量作为环境影响评价的重要依据，建设项目投产使用后，必须确保达到规定的排放标准和排放总量。

（三）现有陆地主要污染源在巩固“达标”成果的基础上，要向源头和全过程控制、调整结构和合理布局转变，推行清洁生产。要加强对工业企业、服务行业、医院排污的监督管理，对不符合国家产业政策、严重污染海洋环境的落后生产工艺和落后设备，按照规定的权限，坚决予以取缔、关闭。在沿海地区和重点流域，严禁销售和使用含磷洗涤用品，工商、技术监督和环保部门按各自的职责，加强监督和管理。

（四）各级环保和水利部门都应当按照水污染防治有关法律的规定和省政府批准的《山东省地表水环境功能区划》，加强入海河流管理，防治污染，确保入海河口处的水质符合近岸海域环境功能区划的要求。

（五）省环保局会同省计委、经委、农业厅等有关部门，制定政策，调整沿海农田、林场化肥农药结构，控制化肥农药的使用，减少化肥农药流失对海洋环境的危害。

（六）海洋与渔业厅、省环保局规范海水养殖活动，加强对养殖区环境的监督监测，防止和减少养殖业对海洋环境的污染损害。

（七）海事部门、渔业部门应当依照《海洋环境保护法》和《海上交通安全法》的规定，健全海上交通安全和船舶防污监督管理体系，加大对船舶海上交通安全和船舶排污监督管理执法力度。在抓好船舶正常操作排污管理的同时，加强港口水域和船舶重大海上污染事故的应急计划编制和防范工作。

（八）省环保局会同沿海各地市环境保护部门和有关部门完善海洋环境管理信息系统，为强化海洋环境监督管理提供科学、政策和法律服务。

对于保护海洋环境的建议篇（2）

中图分类号：D993 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.10.25 文章编号：1672-3309（2012）10-68-04

一、海洋环境保护区制度介绍

世界自然保护联盟（International Union for Nature and Nature Resources， IUCN）将海洋环境保护区（Marine Protected Areas， MPAs）定义为任何通过法律程序或其他有效方式建立的，对其中部分或全部环境进行封闭保护的潮间带或潮下带陆架区域，包括其上覆水域及相关的动植物群落、历史及文化属性。①

很多国家依据世界自然联盟的定义，对海洋环境保护区进行了不同的界定。澳大利亚在《建立国家海洋保护区代表系统指南》中规定：海洋环境保护区是“专门用于保护和维持生物多样性、自然及相关文化资源，并通过法律或者其他有效方式进行管理的海洋区域（包括陆地、海床和水下底土）。”②美国在2001年国家研究委员会报告中，将海洋环境保护区定义为：“为了特定的保护目的，用于加强海洋资源管理的一种前景广阔的，并作为生态系统管理方法的有机组成部分来对海洋生物资源进行保护的涉海区域。”新西兰在《海洋保护区政策和实施计划》中强调保护区是旨在“通过全面保护，特别用来在生境和生态系统层次上维持和恢复生物多样健康的海域。”

截止到2012年底，根据联合国生物多样性会议报告，全球被保护海域面积已超过830万平方公里，占全球海域面积的2.3%。依据现有国家实践，世界上建立的第一个海洋环境保护区是位于美国佛罗里达州的杰弗逊堡国家古迹（Fort Jefferson National Monument）。全球最大的海洋环境保护区——大堡礁国家公园（Great Barrier Reef Marine Park）是澳大利亚于1979年建立的。此外，百慕大群岛、加拿大、古巴、新西兰和欧盟也在积极推进国内和国际海洋环境保护区系统的建立，海洋保护区的建设从国家层面发展到国际层面。

二、海洋环境保护区的国际法律基础

（一）联合国海洋法公约

1982年，海洋法公约为沿海国建立海洋环境保护区奠定了国际法基础。《公约》确立了沿海国在不同海域的管辖权③，还增加了专属经济区制度。根据《公约》第56条：“沿海国在专属经济区内有以勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源（不论为生物或非生物资源）为目的的权利……”，以及对“海洋环境的保护和保全”的管辖权。

伴随着权利的扩大，沿海国也承担着更多的义务。例如，《公约》要求“沿海国参照其可得到的最可靠的科学证据，应通过正当的养护和管理措施，确保专属经济区内生物资源的维持不受过度开发的危害……”。④沿海国在决定专属经济区内生物资源的可捕量时，“应考虑到与捕捞鱼种有关联或依赖该鱼种生存的鱼种所受的影响，以便使这些有关联或依赖的鱼种的数量维持在或恢复到其繁殖不会受到严重威胁的水平上”⑤在第十二部分项下，各国都应在适当情形下个别或联合地采取保护海洋环境的措施，各国都有权针对特定海域的特殊生态条件采取特别措施。⑥根据《公约》第192条，各国无论其地理环境如何或是否是港口国、船旗国和沿海国，都有保护和保全海洋环境的义务。尽管公约没有对“海洋环境”做出明确界定，但依据第1条第4款对“海洋环境污染”的解释可以推断出涉及到每一个海洋区域的意图。《公约》第193条重申了各国开发其自然资源的权利，但将这种权利置于保护海洋环境的前提下。第194条进一步要求各国应当采取一切必要措施防止任何来源的污染，为此应按照其能力使用最切实可行的方法。依据第194条第5款，这种措施应“包括保护和保全稀有或脆弱的生态系统，以及衰竭、受威胁或有灭绝危险的物种和其他形式的海洋生物的生存环境而有必要的措施”。

为了加强对跨界鱼类种群的管理，缔约国于1995年8月4日通过了《有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群协定》。尽管协定的关注点仅限于跨界鱼类和高度洄游鱼类，但体现了对保护生物多样性的要求。协定的通过表明对生物多样性的保护正式纳合国海洋法公约的视野。

（二）21世纪议程

1992年关于可持续发展的里约会议，与会国通过了旨在促进全世界可持续发展的21世纪议程。⑦议程第15章“促进对生物多样性的保护”包括“对生态系统和生物栖息地的保护”体现了环境保护区的突出地位和重要意义。议程第17章强调了对“所有海洋环境的保护，包括封闭、半封闭海域和沿海区域，并对其中的生物资源加以保护和合理利用”。⑧还鼓励各签署国对国家管辖下的海域，包括已经建立正在管理中的保护区，采取适当措施维持生物多样性、提高海洋物种产量、保护海洋栖息地。⑨

（三）生物多样性公约

1992年里约热内卢地球峰会通过了《联合国生物多样性公约》。《公约》旨在保护生物多样性、持久使用其组成部分以及公平合理分享由利用遗传资源而产生的利益。⑩ “各国具有按照其环境政策开发其资源的权利，同时负有责任确保在它管辖或控制范围内的活动不致对其他国家或国家管辖范围以外地区的环境造成损害。”11《公约》规定“每一缔约国应按照其特殊情况和能力，为保护和持久使用生物多样性制定国家战略、计划或方案，或为此目的变通其现有战略、计划或方案；这些战略、计划或方案除其他外应体现本公约内载明与该缔约国有关的措施；尽可能并酌情将生物多样性的保护和持久使用订入有关的部门或跨部门计划、方案和政策内。”12第8条还特别要求各缔约方“建立保护区系统或需要采取特殊措施以保护生物多样性的地区”。13

由于《生物多样性公约》的用语相对概括和抽象，1995年巴黎第二次会议上通过的雅加达任务（Jakarta Mandate）将目标明确为保护海洋及沿海生物多样性。142004年2月巴黎第七次会议中，与会各方认识到海洋和沿海生物多样性正受到人类活动的威胁并出现局部地区恶化，全球、区域和国家管辖下的海洋和沿海生物多样性正在锐减或消失的现实。15会议决议提到海洋和沿海保护区对于多样性的保护和可持续利用做出了杰出的贡献，已成为保护生物多样性、促进物种可持续利用的基本方法和途径。决议呼吁各方建立海洋和沿海管理机制并将海洋和沿海保护区纳入其中，同时要求通过国际合作在国际水域建立海洋和沿海保护区。

三、海洋保护区制度可能产生的问题

（一）权利滥用

《联合国海洋法公约》第300条要求缔约国诚意并不得滥用权利，各缔约国应诚意履行根据本公约承担的义务并应以不致构成滥用权利的方式行使公约所承认的权利、管辖权和自由。在毛里求斯诉英国有关查戈斯群岛海洋环境保护区的案件中，毛里求斯请求法院判决英国建立保护区的行为违反了公约第300条的规定。根据维基解密披露的一段关于美国驻英大使与英国外交和联邦事务部部长之间的对话显示出查戈斯群岛海洋保护区的建立更多的是为了防止原岛民返回该岛，企图通过严格禁止捕鱼限制原岛民获取生存所必要的物质资源。16

《公约》第300条最早源于1977年对专属经济区法律地位的探讨，于1978年第七次会议上由墨西哥作为公约中一个新的条款提出。该提案旨在要求各缔约方遵守以下原则：（1）行使公约所承认的权利和管辖权不应损及其他国家的权利或国际社会的利益；（2）善意履行公约所规定的义务。在1979年第八次会议上，美国提出议案要求各缔约国不得滥用权利或误用公约所承认的权力。在1980年第九次会议上最终通过了“不得滥用权利”议案，并形成1982年《联合国海洋法公约》第300条。

“诚意”来源于联合国第2条第2款和“条约必须被遵守”原则。1969年《维也纳条约法公约》第26条将该原则具体表述为：“凡有效之条约对其各当事国有拘束力，必须由各该国善意履行。”在Dicitionnaire de la terminologie du droit international中，“滥用权利”是指一国以规避所应承担的国际义务的方式或在此种情况下行使权利，或以与被承认权利本意相背离的目的行使权利。17

海洋环境保护区的目的旨在保护生物多样性、促进海洋生态系统的可持续发展。18一国行使权利不得侵害他国权利，这是国际法朴素的价值追求。利用环境保护以实现政治目的明显扭曲了建立海洋环境保护区的真实意图。如何避免将保护区作为政治工具和制衡手段，成为今后海洋环境保护区制度建设和完善的重要内容。

（二）领土化问题

1982年《联合国海洋法公约》确立了专属经济区制度，该制度是国家间利益平衡和相互妥协的产物。自专属经济区制度确立以来，一直受到各种直接地或间接地挑战，其中以环境要求（environmental challenge）最为突出。19实行严格禁止政策（no-take policy）的海洋保护区将可能引发新一轮领土化和地方主义浪潮。20

《公约》的一个突出特点在于对环境保护的重视和强化。它包含着现存最权威和最全面的环境保护条款。21为了加强环境保护，《公约》设置了详尽复杂的条文对世界各国的利益加以协调。第56条确立了沿海国享有以养护、管理鱼类资源为目的的权利并对海洋环境的保护和保全享有专属管辖权，但同时也顾及到沿海渔民社区和发展中国家对环境和经济发展的特殊要求，要求沿海国在确定专属经济区内生物资源可捕量时将这些因素纳入考量，并允许他们捕捞可捕量的剩余部分。建立海洋环境保护区并禁止任何国家和个人对任何自然资源和生物资源的获取，在一定程度上体现了对保护区内部分专属经济区“领土化”的要求，实质上是国家权利的扩张，打破了制度设计之初国家间的利益平衡，忽视他国利益片面强调环境保护将可能引起越来越多的国际争端。

进一步来说《公约》第十二部分虽然认可缔约国有权在特定海域针对特殊的生态条件采取特别保护措施，但并没有明确规定各缔约国可通过在专属经济区内建立海洋环境保护区，永久地禁止获取鱼类资源、石油、天然气和矿产资源的活动。这些资源在促进发展中国家经济发展的过程中扮演着不可替代的角色，绝对禁止的做法在一定程度上忽视了发展的意义，体现着环境极端主义思想。退一步来说，即使这种特殊的“领土化”要求被公约所允许，那么在程序上是否要求相关的国家进行磋商，还是说一国的单方行为就能够获得国际法上的效力。22

（三）环境保护与人权的价值冲突

在多数情况下，环境保护是人权的一个重要方面，但在一些极端情况下，环境保护也可能构成对人权的侵犯。两种价值的平衡对海洋环境保护区制度的合理性提出了更高的要求。

《联合国生物多样性公约》第8条要求缔约国尊重、保存和维持土著和地方社区体现传统生活方式又与保护和持久利用生物多样性相关的知识、创新和做法并鼓励公平地分享因利用此等知识、创新和做法而获得的利益。第10条对生物多样性组成部分的持久使用应当保障及鼓励那些按照传统文化惯例而且符合保护或持久使用要求的生物资源习惯使用方法。西北夏威夷群岛的帕帕哈瑙莫夸基亚保护区允许当地居民为维持生存需要获取海洋资源并保留传统实践。23而查戈斯群岛的原岛民是否有权返回该岛的法律问题仍在欧盟人权法院的审理中，英国通过建立完全禁止型海洋环境保护区而实质上排除了岛民获取生存资源的可能，实质上使得原岛民的回归成为不可能，侵犯了岛民的基本人权。参考帕帕哈瑙莫夸基亚保护区的做法，为当地社区提供生存所必须的鱼类资源并允许小范围的商业捕鱼以供应市场的做法才是更合理的。24不做这种变通，单纯依靠进口食品维持当地居民的生存和发展几乎是不可能的。

通过建立完全禁止型海洋环境保护区以排除所有人类活动，包括禁止获取为维持人类生存所必须的资源及小范围的商业捕鱼，以达到对环境的周全保护是一种极端做法。从人权的角度来说，环境保护和保全的最高价值在于支持人类的生存和发展，片面强调环境保护，置人类的生存与发展于不顾是一种本末倒置的做法。如何实现两种价值的平衡，并将环境保护与人权相结合，实现制度价值的最大化是海洋环境保护区制度的意义所在。

四、结论

海洋环境保护区作为保护保全海洋环境资源的一种制度具有重大的价值，通过对具有代表性、典型性和高生产力的海洋系统进行富有成效的保护，缓解近岸海域污染和生态系统破坏的压力，以实现逐步改变海洋环境质量、保护生物多养性、促进海洋生态系统的可持续发展。同时海洋环境保护区还具有重要的遗产价值和观赏、旅游价值，通过对珍稀生物资源的保护和保全实现人类历史的延续和发展。

目前，针对海洋保护区制度的建立已形成了一套国际法律框架体系，国际组织也通过指南对保护区制度的建设加以指导和完善，大量国家实践丰富了海洋环境保护区理论并为国际社会提供了借鉴。

但同时我们也应当看到一种新制度可能产生的一系列问题，在如何规制权力滥用，防止“领土化”倾向以及实现价值平衡等方面还需要深入研究，以促进制度的合法化与合理化。

注释：

① Guidelines for Marine Protected Areas，1999： 11.

② Commonwealth marine protected areas program， http：//environment.gov.au/coasts/mpa/commonwealth/ index.htm1， 访问时间：2012-11-10.

③④⑤ 联合国海洋法公约[A]. 1982年，第2条； 第61条（2）； 第61条（4）.

⑥ Jon M. Van Dyke， The 1982 United Nations Convention on the Law of the Sea， OCEAN & COASTAL LAW & POLY 375 （2008）.

⑦ United Nations Department of Economic & Social Affairs， Agenda 21： Programme of Action for Sustainable Development， United Nations Conference on Environment and Development （UNCED）， 3-14 June 1992， Rio de Janiero， Brazil， http：///esa/sustdev/documents/agenda21/index.htm.

⑧ United Nations Department of Economic & Social Affairs， Agenda 21： Programme of Action for Sustainable Development， United Nations Conference on Environment and Development （UNCED）， 3-14 June 1992， Rio de Janiero， Brazil， http：///esa/sustdev/documents/agenda21/english/agenda21 chapter17.htm.

⑨111213 联合国可持续发展《21世纪议程》第7条；第3条；第6条；第8条。

⑩ 1992年《联合国生物多样性公约》第1条。

14 Secretariat of the Convention on Biological Diversity， UNEP， Jakarta Mandate： Marine and Coastal Biodiversity Introduction， http：///programmes/areas/marine/default.asp.

15 Conference of the Parties， Convention on Biological Diversity， Decision VII/5： Marine and coastal biological diversity p.11，http：// /decisions/default.aspx？m=COP-07&id=7742&lg=0.

16 Peter Prows， Mauritius Brings UNCLOS Arbitration Against the United Kingdom over the Chagos Archipelago， 15 AM. SOC'Y OF INT'L LAW 1 （2011）. Irini Papanicolopulu， Submission to Arbitration of the Dispute on the Marine Protected Area around the Chagos Archipelago， 26 INT'L J. MAR. & COASTAL L. 667 （2011）.

17 Myron H. Nordquist&Shabtai Rosenne ， United Nations Convention on the Law of the Sea， 1982： A Commentary （Marinus Nijhoff Pub. 1995）， p. 152.

18 Guidelines for Marine Protected Areas，1999， p. 18.

19 Bernard H.Oxman， The Territorial Temptation： A Siren Song at Sea （100 AM. J. OF INT'L L.830 2006）， p. 843

20 以毛里求斯诉英国关于查戈斯群岛海洋保护区的仲裁案为例。

21 John R. Stevenson&Bernard H. Oxman， The Future of the United Nations Convention on the Law of the Sea， 88 AJIL 488， 496 （1994）. Secretary of State Christopher offered the same appraisal in his Letter of Submittal of the Convention of September 23， 1994. S. TREATY DOC. NO. 103-39， at V， VIVII （1994）.

22 Alison Rieser， The Papahnaumokukea Precedent： Ecosystem-scale Marine Protected Areas in the EEZ（Asian Pacific Law & Policy Journal 13 Asian-Pacific L. & Pol'y J. 210 2010）， p. 37.

23 Pew Environment Group. Scientists Sign Statement Calling for Large， Ecosystem-scale Marine Reserves. http：///GOLScienceStatement.pdf.

24 De Santo EM， Jones PJS and Miller AMM， Fortress conservation at sea： a commentary on the Chagos marine protected area （Marine Policy 35 2009）， pp. 258-260.

参考文献：

[1] Guidelines for Marine Protected Areas， 1999.

[2] Conference of the Parties， Convention on Biological Diversity， Decision VII/5： Marine and coastal biological diversity （Feb. 2004）.

[3] Myron H. Nordquist & Shabtai Rosenne ， United Nations Convention on the Law of the Sea， 1982： A Commentary （Martinus Nijhoff Pub. 1995）

[4] Alison Rieser， The Papahnaumokukea Precedent： Ecosystem-scale Marine Protected Areas in the EEZ， Asian Pacific Law & Policy Journal 13 Asian-Pacific L. & Pol'y J. 210 （2010）.

[5] Bernard H. Oxman， The Territorial Temptation： A Siren Song at Sea， 100 AM. J. OF INT'L L. 830 （2006）.

[6] Irini Papanicolopulu， Submission to Arbitration of the Dispute on the Marine Protected Area around the Chagos Archipelago， 26 INT'L J. MAR. & COASTAL L. 667 （2011）.

对于保护海洋环境的建议篇（3）

[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号] 1006-0863（2013）07-0013-05

《中国海洋21世纪议程》指出，我国海洋渔业资源的开发利用和环境保护基本上是以行业和部门管理为主。近年来，伴随着海洋渔业经济地位的不断上升，海洋渔业资源的不断深入发展，海洋渔业环境问题也日益恶化，各类涉海主体间的矛盾不断增多，传统的海洋渔业管理已渐渐无法适应管理实践的现实要求，海洋渔业资源、环境的开发和保护面临一种新的、较为严峻的形势。王琪等学者研究认为，其原因主要是由于管理部门分散、政出多门、利益纷争、海洋区域管理、综合管理不到位的结果。[1]

早在1992年6月联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》便提出了“加强适当的协调机制”的要求，各国都在积极建立并完善环境保护管理中的协调机制。如何跟上改革的步伐，建立健全我国海洋渔业环境保护管理中的协调机制，对促进海洋渔业实现合理、有序、协调和可持续发展，并获得最佳的经济、社会和生态环境等综合效益有着重要的意义。

一、我国海洋渔业环境保护机构间协调管理的实践

海洋渔业环境保护（Environmental Protection of Marine Fisheries），主要是指为防止因物理原因或化学原因导致适宜于经济水生生物生存、繁殖和生长的海洋水域环境遭到污染和破坏，以协调渔业人口和渔业环境的关系、保障海洋渔业经济发展的可持续发展为目的，而采取行政的、法律的、经济的、科学技术的多方面的防治和保护措施，是我国环境保护工作的有机组成部分。[2]

国家、地方、公民个人都是海洋渔业环境保护的主体，而对海洋渔业环境保护进行管理的主体则是指进行环境管理认识和实践活动的有意识的管理者。本文所指的海洋渔业环境保护管理的协调机制是指海洋渔业环境保护行政管理机构在领导、组织、执行、督察、考评、奖惩等方面的制度建立与运行。协调机制主要协调的关系包括中央海洋渔业环境保护管理机构与地方海洋渔业环境保护管理机构的关系，跨行政区域间海洋渔业环境保护管理各机构的关系，同一行政区域内部海洋渔业环境保护管理各机构的关系，相关涉海行业与所在区域间海洋渔业环境保护管理机构的关系，应急事件中海洋渔业环境保护管理各机构间的关系以及海洋渔业环境保护管理机构与公众的关系等。本文主要研究的是海洋渔业环境保护管理各机构间的关系。

（一）中央海洋渔业环境保护管理机构间的协调机制

根据《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国渔业法》以及相关部门的职责，我国中央层级海洋渔业环境保护管理的机构及职能概括如下：

法律规

定部门11部门名称11部门性质11相关职责国务院环境保护行政主管部门11中华人民共和国环境保护部11国务院组成部门11对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督，并负责全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作等。国家海洋行政主管部门11中华人民共和国国家海洋局11国土资源部直属机构11负责拟订海洋发展规划，实施海上维权执法，监督管理海域使用、海洋环境保护，负责全国防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作等。国家海事行政主管部门11中华人民共和国海事局11交通运输部直属机构11负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理，污染事故的调查处理等。国家渔业行政主管部门11中华人民共和国农业部渔业局11农业部直属机构11负责渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理，负责保护渔业水域生态环境工作等。军队环境保护部门11总后勤部基建营房部11中国人民环境保护委员会办事机构11负责军事船舶污染海洋环境的监督管理及污染事故的调查处理等。中央层级海洋渔业环境保护管理机构间实现协调的方式主要有专题会议、信息共享、政策方案的印发、学术研讨、设立临时协调机构等。

（二）同一行政区域内部海洋渔业环境保护管理各机构的协调机制

从地方层面讲，沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门的职责由省、自治区、直辖市人民政府根据相关法律及国务院有关规定确定；江河、湖泊等水域的渔业，按照行政区划由有关县级以上人民政府渔业行政主管部门监督管理；跨行政区域的，由有关县级以上地方人民政府协商制定管理办法，或者由上一级人民政府渔业行政主管部门及其所属的渔政监督管理机构监督管理。地方间海洋渔业环境保护机构的协调方式包括开展实地海洋渔业环境的调查、监测、监视和评价，专项环境信息，讨论制定专项方案，监督与被监督等。我国沿海城市较多，本文选取相对有代表性的天津、上海和广州三个城市，对其海洋渔业环境保护管理的机构及职能概括如下：表2部分沿海城市海洋渔业环境保护管理机构及相关职能

城市名称11海洋渔业环境保

护机构名称11机构性质11相关职能天津11环境保护局11政府组成部门11负责指导、协调和监督本市海洋环境保护工作；设水环境保护处组织贯彻有关海洋环境保护方面的法律、法规和规章等。水务局11政府组成部门11主管本市河道、水库、湖泊、海堤；组织指导海岸滩涂的治理和开发；负责水资源保护工作，组织编制水资源保护规划；提出限制排污总量建议等。海洋局11政府直属机构11主要承担保护海洋环境的责任；负责防治海洋工程、海洋倾废等造成污染损害的环境保护工作；监督陆源污染物排海、海洋生态环境保护等。交通运输和港口管理局11政府直属机构11 参与港口的建设市场管理；承担港口行业的管理责任；依据有关规定，组织制定本市港口管理规则、制度和办法并实施监督检查等。上海11环境保护局11政府组成部门11负责牵头协调重大环境污染事故和生态破坏事件的调查处理；协调区域间环境污染纠纷及辖区外的环境污染纠纷；负责环境应急管理工作；组织开展本市环境保护执法检查等。交通运输和港口管理局11政府组成部门11组织协调港口重大突发事件、重大灾害事故和重大服务供应事故的应急处置；承担所辖通航水域的卫生防疫、船舶污染防治的监管责任等。水务局（海洋局）11政府组成部门11承担保护海洋环境的责任；会同有关部门制定地方海洋环境保护与整治规划、标准、规范；负责防治海洋工程项目和海洋倾废对海洋污染损害的环境保护工作；负责协调水务、海洋突发事件的应急处理等。广州11环境保护局11政府组成部门11负责协调组织重大环境突发污染事件应急工作，调查处理重大环境污染和生态破坏事故，协调和监督海洋环境保护工作等。农业局（挂市海洋与渔业局牌子）11政府组成部门11综合管理、协调和指导海洋保护；承担海洋经济运行监测、评价及信息的责任；承担规范管辖海域使用秩序的责任；承担海洋环境保护和修复的责任等。水务局11政府组成部门11负责本市排水、污水处理、再生水利用的行业管理；组织实施污水处理、再生水利用行业特许经营管理制度；负责排水突发事件应急管理工作；审定水域的纳污能力，监督本市水环境治理规划的实施等。交通委员会11政府组成部门11负责组织协调广州地区多种运输方式的衔接；组织协调制定全市交通行业环境保护和节能减排工作；负责全市交通行业安全生产监管和应急管理，参与调查处理交通行业重特大安全事故等。

根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国渔业法》等有关法律和法规的规定，地方人民政府负责本行政区内的海洋渔业环境保护管理工作，并且下级政府应向上级政府负责。

（三）中央与地方海洋渔业环境保护管理机构间的协调机制

中央与地方海洋渔业环境保护各机构间的协调方式增加了中央对地方各机构的监督考核、扶持及地方机构向中央机构的工作汇报等。以海洋渔业环境保护中的应急事件管理为例，国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，由国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构负责突发公共事件的应急管理工作，必要时派出国务院工作组指导有关工作。国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。我国《风暴潮、海啸、海冰灾害应急预案》和《赤潮灾害应急预案》的实施进一步完善了海洋渔业环境保护应急管理的制度建设。2008年黄海浒苔事件的爆发正值我国奥运会，青岛承办奥帆赛的海域也受到影响，在此次应急事件的处理过程中，国家环境保护部、国家海洋局、山东省与青岛市环保机构和海洋管理机构及当地驻军成立了青岛海域浒苔处置应急指挥部，全面指挥、协调和调度海上浒苔应急处理工作，中央海洋环境管理部门纵向指挥，地方政府及海洋环境管理部门联动作战，在良好的协调机制下使此次应急事件处理的及时有效。[3]

（四）跨行政区域间海洋渔业环境保护管理各机构的协调机制

对于跨行政区的海洋渔业环境保护活动，由有关的地方政府协商管理或者由共同上级人民政府决定。其海洋渔业环境保护各机构间的协调方式主要通过专题会议、方针办法、调研座谈等开展合作、互助。例如，农业部根据《渔业法》制定了《渔业法实施细则》经国务院批准，并分别在上海、烟台和广州设立了东海渔政局、黄渤海渔政局和南海渔政局，三个渔政局更直接地负责所管辖的各省、直辖市、自治区的渔业法律、法规和规章的执行，并领导、组织、协调和指导海洋渔业环境保护管理工作。此外，农业部设立的长江渔业资源管理委员会、珠江流域渔业管理委员会、黄河流域渔业资源管理委员会，这三个流域的渔业委员会被赋予协调组织制定各流域的渔业资源养护措施和规划、协调组织开展重大渔业执法行动、水生生物资源增殖、重大污染事故调查处理以及涉渔工程环境影响评价等职责。

（五）相关涉海行业与所在区域间海洋渔业环境保护管理机构的协调机制

《中国海洋21世纪议程》中指出：“综合管理与行业管理有相辅相成的作用，都是海洋管理体系不可缺少的组成部分，而且不能互相代替”。[4]当前我国的主要涉海行业管理部门包括渔业、海事、环保、科研、外交等部门，根据相关法律法规，环境保护行政主管部门在批准设置入海排污口之前，必须征求海洋、海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见；海洋工程建设项目必须符合海洋功能区划、海洋环境保护规划和国家有关环境保护标准，在可行性研究阶段，编报海洋环境影响报告书，由海洋行政主管部门核准，并报环境保护行政主管部门备案，接受环境保护行政主管部门监督；海洋行政主管部门在核准海洋环境影响报告书之前，必须征求海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见；国家海洋行政主管部门在选划海洋倾倒区和批准临时性海洋倾倒区之前，必须征求国家海事、渔业行政主管部门的意见。我国曾成功地开展了多部门、跨地区的海域综合调查工作。[5]海洋渔业环境保护管理机构主要通过召开听证会、开展调研、座谈、建立沟通途径等开展与管理区域内相关涉海行业的协调。例如，1991～1993年由国家海洋局负责组织，国务院21个部、委、局和直属部门以及沿海12个省、区、市参加的《全国海洋开发规划》的编制活动，就是一次包括所有涉海部门和沿海省市的大协作。

二、我国海洋渔业环境保护机构间协调管理面临的问题

（一）机构管理缺乏纵向分工

由表1可以发现，我国海洋渔业环境保护机构的横向分工较明确，各部门分别负责该区域与海洋渔业有关的环境保护工作，但在表2的纵向管理中可以发现，我国沿海省市实行的海洋渔业环境保护管理模式并不统一，涉海的管理部门多样。广州实行海洋与渔业管理模式，受到海洋局和农业部的双重领导；上海实行分局与地方相结合的管理模式；而天津则为国土资源管理模式，将地矿、国土、海洋合并，海洋部门负责海洋综合管理和海上执法。管理模式不统一，相应的管理机构在机构名称和级别上也各异，虽有利于结合沿海省市的具体情况开展海洋渔业环境保护管理工作，但不利于中央与地方机构间的纵向分工，分工不明将导致多头领导，不利于海洋渔业环境保护管理协调机制的深化。例如，在“渤海碧海行动计划”实施的过程中，中央设置了治理海洋环境污染的机构，环渤海的三省一市也设有主管海洋环境的厅、局，一定程度上造成了机构的重叠和多头管理，导致政出多门，利益难调，计划最终受阻[6]；天津市海洋监察大队受中国海监和天津市海洋局的双重领导，承担国家和地方政府的双重执法任务。

（二）海洋渔业环境保护协调机制的政策制定不完善

我国海洋渔业环境保护与管理的基本法律制度初步形成于20世纪80年代，相关的法律主要有《渔业法》（1986）、《渔业法实施细则》（1987）、《海洋环境保护法》（1999）、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》（1983）、《海洋倾废管理条例》（1985）、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》（2006）和《突发事件应对法》（2007）等，此外，还有《全国海洋功能区划》、《国务院关于进一步加强海洋管理工作若干问题的通知》、《国家突发环境事件应急预案》等纲领性文件。尽管我国已有以上海洋渔业管理的相关政策，但在环境保护管理协调机制方面还存在以下问题：

海洋渔业环境保护日常协调管理的制度不完善，如《海洋环境保护法》第八条第二款规定“跨部门的重大海洋环境保护工作，由国务院环境保护行政主管部门协调；协调未能解决的，由国务院做出决定。”但针对跨部门非重大的日常海洋环境保护工作出现冲突的情况并没有相应的规定。在海洋渔业环境保护中，规范的日常协调管理可以有效的预防环境污染，避免重大污染事故的发生，但政策制定中对日常协调管理的忽视导致我国海洋渔业的管理实践多为重治理、轻预防。其次，现有政策中对中央及地方政府职责，协调机制、责任追究机制以及陆域与海域环境保护的关系等方面都没有明确的规定，使得各行业部门容易只考虑本行业存在的管理问题，造成了各项海洋渔业管理职能和职责的分散、交叉与重叠，管理成本增加且效率降低。[7]第三，地方各级政府针对中央层级的各项法律条文也制定了相关地方政策及文件，但跨区域间协调管理的各项政策不完善，对污染事故问责不到位，造成各区域间海洋管理职能部门难以履行好国家赋予的海域协调管理职责，也造成出现问题互相推诿的现象。

（三）对海洋渔业环境保护管理的监督、考核不到位

我国当前在海洋渔业、海洋油气等行业管理中有了比较全面的法律依据，但在加强海洋渔业环境保护协调管理方面，多为口号式的倡导，缺乏有效的监督、考核。这使得各部门在管辖区域内容易忽视环境保护的重要性，更多的注重海洋渔业带来的地方利益及部门利益；此外，不同地区间的海洋渔业环境、公众需求、海洋渔业污染情况及地域等差异，导致各部门对海洋渔业环境保护的着眼点不同，对于大多数地方政府来说，财政收入永远放在第一位，在企业通过非法排污降低生产成本带来高盈利，带动区域经济发展的情况中，地方管理部门往往降低了对相关企业的处罚甚至任其发展。例如，2001年启动的“渤海碧海行动计划”实行了5年后，最终因渤海污染物入海总量居高不下，赤潮频繁爆发，时常发生重大污染事故而宣告失败。多位学者指出，对渤海治污的关键在于当政者能否痛下决心改变经济发展方式，部门之间能否形成合力。进一步的分析发现，未制定清晰的海洋渔业环境保护目标责任机制，对各机构间在环境保护协同治理方面的监督考核不到位，加大了各机构间在海洋渔业环境保护方面合作的难度。

（四）海洋渔业环境保护应急协调机制不完善

我国有关环境保护及海洋渔业的相关法律中均对应急事件的处理做出了规定，也陆续颁布了各行业的环境事件应急预案，但法律条文中的应急规定注重纵向协调，缺乏横向协调且纵向应急管理的层次较多，“属地为主，分级响应”的应急原则不能得到有效的贯彻，应急事件的处理结果更多的取决于中央的重视程度。[8]例如，中海油渤海湾漏油事故，在2011年6月4日，溢油事故发生后，康菲石油中国有限公司隐瞒不报，一个月后才首次回应公众关注；6月30日，国家海洋局证实了漏油事件并介入调查；7月5日，国家海洋局首度公布渤海840平方公里海面被污染，但根据国家海洋局北海环境监测中心的解释：“虽然已经监测到的劣四类海水海域面积为840平方公里，但这并不代表着这次溢油事故的影响范围就是这么大。”正因如此，康菲溢油事故拖延3个多月，始终未启动应急预案响应程序，而此次溢油事故引起的海洋环境污染、渔业损失等向我国海洋渔业环境保护应急机制敲响了警钟。

三、完善我国海洋渔业环境保护管理机构间协调机制的建议

（一）设立海洋渔业环境保护管理的综合协调机构

当前许多国家都设立了海洋渔业综合性的协调机构，在不同利益主体之间创建起一种沟通、协作的关系，我国十二届全国人大一次会议也通过了国家海洋局重组及设立高层次议事协调机构国家海洋委员会的机构改革方案，在改革中将海洋与渔业的生态、环境、资源、经济视为一个相互关联的系统，整合现国家海洋局及中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察队伍和职责，重新组建国家海洋局，并设立高层次议事协调机构国家海洋委员会，统筹协调海洋重大事项。为确保在实践中有序地推进此项改革，应明确此次改革的目的在于优化机构内部的资源配置，关键在于对管理机构过大权力的削减和下放，重点在于顶层权力结构的合理配置。在中央建立的高层次议事协调机构应是一个完整的、高级别的，对海洋渔业资源开发和环境保护具有指导、规划、协调、监督作用的综合管理体系。同时，沿海省级、市级建立相应的综合协调部门，配合中央层级的综合协调机构。确保在我国市场经济体制基本建立的环境下，国家议事协调机构能加强对市场配置海洋渔业资源的有效干预，理顺国家海洋渔业环境保护管理的纵向分工，提高管理效率，减少协调和交易成本[9]，促进海洋渔业资源的可持续发展。

（二）加强海洋渔业环境保护协调机制的政策制定

中央层级的海洋渔业管理机构应借助此次国务院机构改革的机遇，以协调机制中涉及的五类关系对地方各机构进行大致分类，由各类机构根据实践梳理协调管理中存在的职能交叉、权责不明等方面的问题，进行自下而上的总结反馈，再由中央相关部门统筹调整，对我国各机构间海洋渔业环境保护协调机制中的法律、法规、政策加以补充、完善。一是完善海洋渔业环境保护的相关法律，增加有关跨部门日常协调管理的条款，明确规范海洋渔业日常管理中的协调机制，理顺日常协调管理中各主体的基本权利、义务与责任，各管理机构的权力与职责[10]；二是地方根据中央的改革针对性地修改、完善地方政策，规范各海域间的综合协调管理，明确地方各管理机构的管理职责；三是在各项政策中，完善海洋渔业环境保护管理中对各协调机构的问责机制，对协调管理中机构间工作失职、互相推诿等现象进行强有力的处罚，提高各管理机构的执法效能。

（三）完善海洋渔业环境保护管理的监督、考核体系

加强各沿海地区间海洋渔业环境保护的合作意识，促进各沿海地区改变经济发展方式，离不开对各沿海区域的海洋渔业环境保护工作进行严格的监督和考核。在我国中央层面的环境保护执法协调的常设机构下设立专门的海洋渔业监督部门，负责对相关机构的考核，重视各机构在环境保护方面的绩效及跨区域间的环境保护的协调管理，根据各地区实际，制定相应的考核目标，对重大海洋渔业环境污染事件在考核中实行一票否决制，协调经济发展与环境保护的考核比重。[11]地方层面，根据中央的考核指标，由地方政府加强对海洋渔业环境保护管理机构的监督，切实增强监督机构的自主性和独立性，减少同级党委、政府对监督执法的干预，在根本上建立起独立运行的监督机制；同时，定期对环境执法进行必要的监督考核，加强过程管理，确保相关部门环境执法目标的实现；监督考核体系的完善也有利于培养相关部门的海洋渔业环境保护意识，在管理过程中重视环保，促成机构间的合作。

（四）完善海洋渔业环境保护管理中的应急协调机制

紧急事件的发生具有突发性的特征，而且往往发展迅速，具有很大的不确定性，海洋渔业的流动性又加剧了突发事件处理的难度。建立快速应急机制不仅能增强各管理机构在处理危机事件中的能力，而且可以维护管理机构在危机状态下的合法性和权威性。完善应急协调机制的基础是完善海洋渔业信息共享体系，在危机事件发生后迅速启动应急预案，如果各管理机构间的信息不畅，将延误对突发事件的处理；其次，要对收集的信息进行处理、监测和及时，尽快查清事件真相，确保相关信息准确、透明，避免公众的猜疑和虚假信息的传播；第三，组织引导相关公众积极应对危机事件，共同保护社会利益，维护社会正常运转；第四，做好应急事件的总结和评估，借以完善海洋渔业环境污染突发事件的预防体系、事件发生后的补救体系以及长效的沿海地方政府沟通机制；最后，应加强对海洋渔业环境保护管理部门的应急管理教育和人员培训，提高应急事件的应对效率。 行

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对于保护海洋环境的建议篇（4）

区域层级已成为海洋治理中不可或缺的一环。就海洋环境保护领域的区域合作而言，联合国环境规划署于1974年发起的“区域海洋项目”（Regional　Seas　Programme），成为了20世纪70年代以来最突出的应对海洋污染的国际性努力。至今，已有超过143个国家参加了由联合国环境规划署发起的13个区域海洋项目①。地中海行动计划是其中最早的一个，并成功地为其他区域的实践提供了模板与经验，被誉为联合国环境规划署王冠上的宝石。本文在回顾总结地中海行动计划第一阶段的成就之后，将重点论及地中海行动计划第二阶段的发展，在结语部分则将探讨地中海环境保护区域合作的经验对中国周边海域环境保护区域合作的启示。

一、地中海行动计划第一阶段的成就

地中海沿海国在20世纪70年代对环境问题采取集体行动的初衷是担心污染对海洋生物资源的影响。在冷战的背景下，地中海沿海国一致反对区域外大国涉足地中海的环境问题。因此，由联合国粮农组织建立的地中海渔业总理事会率先开展协调，推动调查污染状况的合作②［1］（P323－327）。在区域海洋项目得到批准之后，联合国环境规划署承担起了推进地中海海洋环境保护合作的工作。1975年2月，联合国环境规划署发起了保护地中海政府间会议（Intergovernmental　Meeting　on　the　Pro－tection　of　the　Mediterranean），当时地中海18个沿海国中有16个出席了会议，出席会议的还有联合国、其他国际组织及非地中海国家的代表。在这次会议上通过了5页篇幅的《行动计划》。在这份文件中，地中海行动计划被定义为包括整体规划资源开发与管理，监测、评估污染状况，法律（框架公约及议定书），制度与财政支持四个部分：“Ⅰ．整体规划地中海盆地资源的开发与管理；Ⅱ．协调关于污染状况及保护措施研究、监测、交换信息及评估的项目；Ⅲ．保护地中海环境的框架公约以及附有技术附件的相关议定书；Ⅳ．行动计划的制度与财政支持。”①上述四个部分是相辅相成的整体。检测与评估部分（或称科学技术部分）帮助形成对环境问题严重性的共识；法律部分构成了对共识及相应措施的正式表达；包括建立相关国际组织在内的制度支持，负责管理与协调落实合作的相应措施；完成这些工作将产生巨大花费，财政支持可缓解各国由此产生的忧虑；最后，整体规划则旨在调和对发展的需求及对改善地中海环境质量的需求，这一点对区域内的发展中国家尤为重要。为了执行行动计划中污染评估与监测的部分，地中海沿海国发起了“地中海污染监测和研究协调项目”（Coordinated　Mediterranean　Pollution　Monitoring　and　Research　Programme），旨在为各国政府提供执行行动计划的科技能力与科学证据。整体规划部分处理的问题则不仅限于海洋污染，还涉及更广泛的经济与社会可持续发展问题。具体体现为20世纪80年代初启动的“蓝色计划”（Blue　Plan）和“优先行动项目”（Priority　Actions　Programme）。在制度安排方面，地中海行动计划的最高决策主体为每两年举行的《巴塞罗那公约》缔约方会议，并在1982年成立了地中海行动计划协调机构（MAP　Coordinating　Unit）作为行动计划的秘书处。除此之外，各区域活动中心（Regional　Activity　Centres）具体协助长期项目及相关议定书的执行②。在财政支持方面，联合国环境规划署在行动计划起始阶段提供了财政支持。而在1983年之后，资金一方面由缔约方通过向地中海信托基金（Mediterranean　Trust　Fund）缴纳捐助，另一方面来自欧盟、联合国机构以及全球环境基金（Global　Environment　Facility）为具体项目或活动提供的捐款。至于法律部分，1976年地中海区域沿海国全权代表会议（Conference　of　Plenipotentiaries　ofCoastal　States　of　the　Mediterranean　Region）通过了框架性的《保护地中海免受污染公约》（TheConvention　for　the　Protection　of　the　Mediterranean　Sea　Against　Pollution，简称1976年《巴塞罗那公约》）以及两个议定书，即《防止船舶和飞机倾废污染地中海协议书》以及《合作防治在紧急状况下石油及其他有害物质污染地中海议定书》。这种框架性公约加议定书的模式也被称为“巴塞罗那公约体系”：框架性公约构成了各国对执行行动计划的明确、有约束性的正式表达；针对各种污染源和环境保护措施的功能性议定书实际是地中海行动计划的核心，为管理具体污染源规定了详细的标准、程序及措施。同时，框架性公约加议定书的模式也为制定后续的议定书留下了空间。至今巴塞罗那公约体系下已有7个议定书通过并生效（如表1所示）。地中海行动计划所设立的原则、公约及议定书、制度设计使之成为了一个斯蒂芬•克拉斯纳（Stephen　Krasner）意义上的国际制度。在总结其成功原因时，对功能性路径的选择尤其值得强调：从时间上而言，地中海行动计划的发起和联合国第三次海洋法会议的准备与召开几乎是同时的。沿海国扩大管辖海域是第三次海洋法会议的主要推动力。但许多地中海国家很早便认识到在半闭海的地理条件中，以扩大沿海国管辖海域的方式应对海洋环境的困难①。对此，地中海沿海国正确地选择了功能性合作以应对海洋污染问题。对于区域内的欧共体国家，功能主义的合作是不陌生的。在对欧洲一体化进程的学术探讨中，功能主义是最早出现的理论解释：不同于政治合作，功能合作局限于明确的有限领域，并由此创设出新的国际性机制。而地中海区域内呈现出巨大差异的其他国家也更容易接受以功能性合作处理政治敏感度较低的问题［2］（P648）。

二、地中海行动计划第二阶段的发展

受1992年里约环境与发展会议通过的《21世纪议程》影响，1995年6月5至8日在巴塞罗那召开的第九次缔约方会议通过了新的行动计划以及对《巴塞罗那公约》的修订，标志着地中海行动计划进入了第二阶段。

（一）1995年行动计划

1995年《关于保护地中海海洋环境及海岸区域可持续发展的行动计划（地中海行动计划：第二阶段）》的主要贡献是明确提出了第二阶段主要的目标，包括：“确保对海洋与陆地资源的可持续管理，以及将环境整合到社会及经济发展以及土地利用政策当中；通过防止污染、减少并尽可能消除污染来源，无论是长期性的还是事故性的，保护海洋环境及海岸区域；保护自然，保护并改善具有生态或文化价值的地点和景观；加强地中海沿海国之间在为当代及后代的利益管理共同遗产及资源方面的团结；为提升生活质量作出贡献。”②可见，1995年行动计划将可持续发展列为最重要的目标。1995年行动计划提出建立地中海可持续发展委员会（Mediterranean　Commission　for　Sustainable　Development）以推进环境与发展相整合。该委员会于1996年建立，作为智库性的咨询机构，其职能为评估区域内国家共同关心的，或由国际及区域议程所提出的可持续发展问题，并向缔约方提供相关建议③。2005年，缔约方会议通过了由该委员会筹备的《地中海可持续发展战略》（Mediterranean　Strategy　for　Sustainable　Devel－opment），这份框架性文件回应了1995年行动计划中对达成区域性可持续发展战略的要求，也为国家层面制定可持续发展战略提供了指南。其中提出了如下7个“优先行动与协同领域”④：（1）更好地管理水资源；（2）提升能源合理使用，增加可再生能源的使用，减缓并适应气候变化；（3）以适当的运输管理实现可持续交通；（4）可持续旅游业作为主导经济产业；（5）可持续农业及农村发展；（6）可持续城市发展；（7）海洋、海岸区域及海洋资源的可持续管理。

（二）《巴塞罗那公约》的修订

经修订的《巴塞罗那公约》被重新命名为《地中海海洋环境和沿海区域保护公约》（Conven－tion　for　the　Protection　of　the　Marine　Environment　and　the　Coastal　Region　of　the　Mediterranean，简称为1995年《巴塞罗那公约》）。当前已有包括欧盟在内的22个缔约方。1995年《巴塞罗那公约》中的重要修订包括：1．接纳了《21世纪议程》提出的主要原则与办法，包括：可持续发展；预警原则；环境影响评估；海岸区域综合管理；①采用可获得的最佳技术、最佳环境实践和推进环保型技术的应用②。2．扩展了适用范围。1995年《巴塞罗那公约》第1条保留了1976年公约对“地中海区域”的地理界定③，但通过删去关于原则上不包括缔约方内水的条文。1995年《巴塞罗那公约》的适用区域扩展至了缔约方内水，并且为落实海岸区域综合管理，还进一步规定可扩展至“各缔约方在其领土内指定的海岸区域”。值得注意的是，在扩展功能区域的同时，1995年《巴塞罗那公约》中也有明确的“权利保留”条款，即“本公约及其议定书的任何内容不损害任何国家与联合国海洋法公约有关的权利与立场”④。3．扩大了参与面。在制度安排方面，第20条增设了“观察员”制度，缔约方可决定非缔约方或国际组织作为观察员参加会议。另外，第15条还对“公众信息与参与”作出了规定，要求缔约方确保公众获得执行公约及议定书的信息，并确保获得参与相关决策的机会。

（三）议定书的修订与增补

虽然1995年行动计划与《巴塞罗那公约》都在篇幅上有了扩充，但具体标准与措施仍通过议定书进行制定。为适应上述新的目标与原则以及国际环境法的新发展，许多第一阶段制定的议定书经过了修订（修订情况见表1），并增补了1996年《防止危险废物越境转移及处置污染地中海议定书》以及2008年《地中海海岸区域综合管理议定书》。鉴于本文的篇幅，下文仅分析1995年《地中海特别保护区和生物多样性议定书》，以及2008年《地中海海岸区域综合管理议定书》。这两份议定书反映出地中海行动计划落实生态保护及海岸区域综合管理的努力，并且议定书适用范围的扩展也尤其值得关注。1．《地中海特别保护区和生物多样性议定书》。1995年通过的该议定书于1999年12月12日生效后取代了1982年《地中海特别保护区域议定书》。（1）适用范围的突破。1982年《地中海特别保护区议定书》的适用范围为缔约方范围之内，主要为领海。新的《地中海特别保护区和生物多样性议定书》有了引人注目的扩大：适用于地中海全部海域，并且适用于海床及其底土，以及各缔约方指定的包括湿地在内的陆上海岸区域⑤。地中海的特点之一是沿海国未充分主张专属经济区，海域内仍保留大面积的公海，并且存在一些划界方面的困难及纠纷。议定书在将适用范围扩大到公海的同时，也特别制定了“权利保留”条款：“本议定书的任何内容或任何在本议定书基础上采取的行动，不应损害任何国家与海洋法有关的权利、当前及未来的主张以及法律观点，尤其是关于海域的性质及范围、海岸相向或相邻国家间的海域划界、在公海的航行自由、通过用于国际航行的海峡的权利及形式、在领海的无害通过权，以及沿海国、船旗国及港口国管辖权的性质及范围”；并且，“在本议定书基础上采取的行动不应构成主张、竞争或质疑任何关于国家或管辖权的主张的理由”①。如图利奥•斯科瓦齐（TullioScovazzi）所指出的，这种处理所体现的功能路径为，“一方面，在海洋环境方面的政府间合作应不妨碍其他不同性质的法律问题；但是另一方面，存在这些法律问题（难以在短期内解决）不应妨碍或拖延采取保持地中海生态平衡的必要措施”［3］（P99）。（2）地中海重要特别保护区清单。在合作管理特别保护区的方面，新的议定书增设了地中海重要特别保护区清单（List　of　Specially　Protected　Areas　of　Mediterranean　Importance）制度。该清单可包括如下的地点：“对保护地中海生物多样性的要素起到重要作用的；包括地中海特有生态系统的或濒危物种栖息地的；在科学、美学、文化或教育上有特殊意义的。”②议定书第9条详细规定了制定地中海重要特别保护区清单的程序。其中，对于部分或全部位于公海的区域，提案须由“相关的两个或两个以上相邻缔约方”提交，并向特别保护区区域活动中心（Regional　Activity　Centrefor　Specially　Protected　Areas）提交一份关于地理位置、自然及生态特征、法律地位、管理计划及其执行，以及对地中海之重要性的介绍性报告③。清单的订立须经缔约方会议同意④。至今，地中海重要特别保护区清单已包括33处地点，其中有一处涵盖公海海域，即由法国、意大利及摩纳哥为海洋哺乳动物设立的海洋生物保护区（Pelagos　Sanctuary）⑤。对于清单的效力，缔约方同意承认清单内各地点对地中海的特殊重要性，并承诺“遵守适用于地中海重要特别保护区清单的措施，不授权或进行任何可能违反设立地中海重要特别保护区清单之目标的活动”⑥。同时，地中海重要特别保护区清单并不排除各缔约方在清单外设立保护区的权利。由于特别保护区（尤其是位于公海的特别保护区）限制其他海洋使用的性质，议定书第28条专门规定了与第三方国家的关系，缔约方应“邀请非议定书缔约方的相关国家及国际组织合作执行本议定书”。（3）物种保护与养护。1995年《地中海特别保护区和生物多样性议定书》除序言部分明确提及《生物多样性公约》外，第三部分专门对物种的保护与养护作出了规定，这是对1982年《地中海特别保护区议定书》的重大增补。类似于1976《防止船舶和飞机倾废污染地中海协议书》的结构，这一部分只规定了缔约方应采取的国内措施以及应采取的合作措施，而具体的受保护物种则由附件列举。对于附件II“濒危或受威胁的物种清单”（List　of　Endangered　or　Threatened　Species）中的动植物，缔约方应确保最大可能地保护和恢复这些物种。对于附件III“开发受规制的物种清单”（List　of　Species　Whose　Exploitation　is　Regulated）中的物种（包括鱼纲物种），缔约方在授权开发及管理这些物种的同时，应与主管国际组织（即地中海渔业总委员会）合作采取适当的养护措施⑦。2008年，负责推进1995年《地中海特别保护区和生物多样性议定书》实施的特别保护区区域活动中心与国际粮农组织（代表地中海渔业总委员会）签订了合作备忘录，同意在如下领域展开合作：（1）在地中海区域发展并参与落实渔业的生态系统方法（Ecosystem　Approach　to　Fisheries）；（2）探明生态系统中的敏感海洋栖息地；（3）为海岸区域管理制定可持续发展框架及指南；（4）加强科学研究，尤其是保护象征性物种；（5）发展并加强地中海海洋环境与渔业之间的沟通合作。［4］（P116）2．《地中海海岸区域综合管理议定书》。自地中海行动计划进入第二阶段以来，在区域和国家层面同时推进海岸区域综合管理就是落实可持续发展的重点。1995年行动计划中提出“海岸区域综合管理应逐渐成为处理影响地中海沿海区域的问题的标准办法”。而1995年《巴塞罗那公约》第4条第3款（e）项进一步规定“推进海岸区域综合管理”是缔约方的一般义务之一。2008年1月21日，《地中海海岸区域综合管理议定书》于马德里签署被认为是地中海行动计划第二阶段的高潮，该议定书已于2011年3月24日生效。（1）适用范围的界定。议定书的目的是在地中海海岸区域运用综合管理，那么首要的便是定义“海岸区域综合管理”及“海岸区域”。“海岸区域综合管理”被定义为：“可持续管理和使用海岸区域的动态过程，同时考虑到海岸生态系统及景观的脆弱性、各种活动及使用的多样性及彼此的相互作用、某些活动与使用的海事定位及其对海洋与陆地部分的影响。”①议定书的适用范围是议定书谈判中的难点，最终“沿海区域”的定义巧妙结合了明确的界限及灵活性：海岸区域的向海界限明确为缔约方领海的内部界限；而海岸区域的向陆界限，则为缔约方指定的适当海岸单元。②结合1995年《巴塞罗那公约》第1条，沿海区域的界定实际由缔约国指定。议定书的适用范围在向陆上扩展的同时，也尊重了缔约方的领土，反映出区域路径与国家之间的张力与妥协。与《地中海特别保护区和生物多样性议定书》类似，议定书第4条特别规定了“权利保留”的条款，除对海洋管辖权主张的保留外，第4条第4款还特别强调议定书的规定“不损害国家安全及防卫活动及设施，但是缔约方同意此类活动及设施在合理且可行的情况下应以符合本议定书的方式操作或建立”。（2）框架性的规定。《海岸区域综合管理议定书》的内容实际是框架性的③，涵盖的内容有海岸区域综合管理的目标、原则、要素、办法，海岸区域面临的威胁，为执行海岸区域综合管理的合作，以及制度安排，即优先行动计划区域活动中心的职能。在海岸区域综合管理的目标与原则方面，议定书的用语非常宽泛，尤其需要科学证据的支撑，如“保持海岸生态系统、景观及地貌的完整”④，“防止并（或）减少自然灾害尤其是气候变化的影响”⑤，考虑到“潮间带的生物丰富性、自然活力及功能”⑥，“不超出海岸区域的承载能力”⑦，“应平衡整个海岸区域的利用分布”⑧等等。议定书第8条规定的一般义务为：“缔约方应遵守国际及区域法律的规定，应努力确保海岸区域的可持续使用及管理，从而维护海岸自然栖息地、景观、自然资源及生态”。“应努力（Shall　Endeavour）”表明了一种行动的义务，而非达成结果的义务。与1995年行动计划尤其相似，议定书第二部分“海岸区域综合管理要素”为农业、工业、捕鱼、水产养殖、旅游业、体育及娱乐活动、对特殊自然资源的利用、基础设施项目以及海事活动等方面的经济活动管理提供了指导。同时，还要求各缔约方采取措施改善对湿地和河口、海洋栖息地、海岸森林、沙丘、海岸风景地貌以及岛屿的保护，特别要注意对地中海地区丰富的文化遗产（包括大量的水下遗产）进行保护。在第三部分“海岸区域综合管理方法”中，议定书除强调了监测及观测机制、《地中海可持续发展战略》、国家战略、环境评估的作用外，还要求缔约方制定恰当的土地政策及经济财政措施。如马尔科•普雷姆（Marko　Prem）所指出的，海岸区域综合管理的跨部门性质以及需要缔约方修改现存国内法是执行议定书的困难所在［5］（P259）。（3）议定书的执行。在确保议定书得到执行方面，第7条规定的“协调”制度与第31条规定的“报告”制度尤其重要。由于海岸区域综合管理的跨部门性质，第7条要求缔约方在国家、区域及地方层级协调各个部门，尤其是主管海洋与主管土地的部门之间，“避免部门办法（Sector　Ap－proaches），便利综合办法”。为在区域层面监督议定书的执行，第31条规定缔约方须向缔约方会议提交关于议定书执行情况的报告，包括“所采取的措施、其效果以及执行中遇到的问题”。报告制度是地中海行动计划中监督各缔约方履行义务的重要制度。2008年7月，遵约委员会的建立进一步完善了遵约机制。遵约委员会为缔约方会议的附属机构，由从缔约方提名的候选人名单中选举产生的7人构成。委员会每年至少召开一次会议，其职能为向缔约方提供建议与协助，以帮助其遵守巴塞罗那条约体系下的义务，并总体地促进、监督和确保遵约①。依据缔约方会议通过的关于遵约机制及程序的文件，对于缔约方严重的、正在发生的或反复发生的未遵约问题，遵约委员会可：（a）警告；（b）未遵约报告；（c）考虑和采取任何为达成公约及议定书目的所需的行动。②（四）地中海行动计划第二阶段的特点在地中海行动计划40年的发展当中，最引世人瞩目的是缔造了一个动态的制度，在高度多样性、冲突与合作共存的地中海区域维持了以海洋污染问题为导向的政府间沟通与协作。而在自1995年以来的第二阶段中，可以概括出如下发展特点：（1）贯彻可持续发展原则。地中海行动计划第一阶段的重点是监测及应对污染，而第二阶段的重点则是通过落实可持续发展减少并尽可能消除污染。其中，执行海岸区域综合管理是关键。（2）覆盖面的扩大。首先，如前文所述，1995年《巴塞罗那公约》的适用范围扩展至了缔约方内水，而1995年《地中海特别保护区和生物多样性议定书》以及2008年《地中海整体海岸带管理议定书》反映出海洋环境保护合作向公海和海岸区域扩展的趋势。其次，规制的海洋使用增多。《保护地中海免受因勘探和开发大陆架、海床及其底土污染议定书》与《防止地中海区域受有害废物越境转移及处理导致污染议定书》的生效使得大陆架开发活动及有害废物运输活动受到约束，而海岸区域综合管理则涉及更为广泛的行业与部分。此外，正是因为上述发展，地中海行动计划第二阶段进一步强调了公众参与以及第三方参与。

三、结语：地中海经验对中国周边海域的启示

概括而言，海洋环境保护的区域路径较之全球性措施更为适宜的原因尤其在于：（1）对于陆源等特定类型的污染，由于其性质，区域路径较之全球性措施更为适当；（2）海洋的差异性要求考虑区域性差异；（3）在紧急情况下区域性的防污机制更容易发挥作用。［6］（P53）因此，在海上交通繁忙、易受工业污染的闭海或半闭海，区域合作尤其重要①。“闭海或半闭海”是《联合国海洋法公约》中唯一明确定义的海洋区域。第122条规定：“为本公约的目的，‘闭海或半闭海’是指两个或两个以上国家所环绕并由一个狭窄的出口连接到另一个海或洋，或全部或主要由两个或两个以上沿海国的领海和专属经济区构成的海湾、海盆或海域。”在赋予了“闭海或半闭海”特殊的法律地位之后，第123条设立了鼓励闭海或半闭海沿海国在生物资源管理与养护、海洋环境保护以及海洋科考方面进行功能性区域合作的框架性制度：“闭海或半闭海沿岸国在行使和履行本公约所规定的权利和义务时，应互相合作。为此目的，这些国家应尽力直接或通过适当区域组织：（a）协调海洋生物资源的管理、养护、勘探和开发；（b）协调行使和履行其在保护和保全海洋环境方面的权利和义务；（c）协调其科学研究政策，并在适当情形下在该地区进行联合的科学研究方案；（d）在适当情形下，邀请其他有关国家或国际组织与其合作以推行本条的规定。”虽然有学者认为《联合国海洋法公约》第九部分“闭海或半闭海”（包括第122条与第123条两个条款）未建立起具体的制度，但“闭海或半闭海”概念可以作为海洋区域合作的地理基础与法律基础，在此基础上发展出切实的区域合作实践。区域海洋项目就起到了这样的作用。1982年总结区域海洋项目经验的区域海洋项目政府专家会议（The　Meeting　of　Government　Experts　on　Re－gional　Marine　Programmes），在项目适用范围方面作出的建议为：“区域行动计划（包括相关区域协议的发展）的网络应扩展至包括闭海或半闭海以及存在明确共同问题的海洋与沿岸区域。”②中国周边海域，即黄海、东海以及南海都是典型的半闭海。在区域海洋项目中，西北太平洋行动计划覆盖了黄海及东海，东亚海项目则覆盖了南海。较之于地中海区域的实践，这些区域项目还有很大的发展空间。从地中海的环境保护区域合作实践中，笔者认为如下经验尤其具有启示意义：1．就东海与南海而言，海洋划界问题及岛礁争端是阻碍合作进一步展开的原因之一。地中海同样面临复杂且困难的划界问题。有学者估计，要完成地中海地区的大陆架划界，至少需要划定30条界限，而当前已达成划界协议的仅有10条左右［7］（P71）。除地理条件外，地区内长期存在的政治问题使得划界问题更为困难，包括英国在直布罗陀及伊比利亚半岛的军事基地，塞浦路斯的南北分裂，土耳其与希腊之间的岛礁争端，以及以色列与阿拉伯国家间的冲突，等等。但在地中海的实践中，我们看到通过各议定书明确的功能界定，并辅之以“权利保留”条款，功能性合作可以与海域管辖权问题并行不悖。2．地中海行动计划包括了整体规划、监测与评估、法律、制度与财政支持四个部分，这四个部分的完整性保障了行动计划的落实。联合国环境规划署区域海洋计划框架下的多数区域效仿了这一结构。但是，西北太平洋行动计划与东亚海项目在这组结构上均有欠缺，尤其是法律部分欠缺区域性公约。西北太平洋行动计划的结构相对完善，在制度安排方面建立了包括专项监测及海岸环境评估区域活动中心（Special　Monitoring　and　Coastal　Environment　Assessment　Regional　ActivityCentre）在内的4个区域活动中心①。而东亚海项目的运作方式主要是促进遵守已有的环境公约并基于成员国的友好协作开展工作。这种缺陷直接导致行动计划执行困难。如有学者对东亚海项目的评价：“东亚海项目建立了用以保护区域海环境的框架，然而几乎尚未产生成效。”［4］（P82）3．地中海行动计划40年的发展是一个动态过程，其目标与工作重点均在变化。对此，应注意的是全球性质的海洋环境法（包括软法与硬法）的发展在很大程度上推动了这些变化。如《21世纪议程》对1995年《巴塞罗那公约》的影响，1989年《控制危险废料越境转移及其处置的巴塞尔公约》对《防止危险废物越境转移及处置污染地中海议定书》的影响，1992年《生物多样性公约》对1995年《地中海特别保护区和生物多样性议定书》的影响。中国周边海域的海洋环境合作也应随着全球性海洋环境法的发展而在合作的功能、目标、路径等方面继续发展。

作者:郑凡 单位:上海交通大学凯原法学院

参考文献

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［2］Hoyos，D．The　United　Nations　environment　program：The　mediterranean　conferences［J］．Harvard　Interna－tional　Law　Journal，1976，（3）．

［3］Scovazzi，T．The　recent　developments　in　the“Barcelona　System”for　the　protection　of　the　Mediterranean　a－gainst　pollution［J］．The　International　Journal　of　Marine　and　Coastal　Law，1996，（1）．

［4］Dimento，J．F．C．，A．J．Hickman．Environmental　Governance　of　the　Great　Seas：Law　and　Effect［M］．Chel－tenham，Northampton：Edward　Elgar，2012．

对于保护海洋环境的建议篇（5）

海洋生态保护是一个永恒的主题，环境保护是我国的基本国策之，海洋环境保护作为其重要组成部分，一直受到政府的高度重视。1972年在斯德哥尔摩人类环境会议上，制定了《海洋环境保护法》和《环境保护法》，并将其颁布实施。1992年，继里约热内卢会议之后，我国政府又制定了《中国环境保护21世纪议程》、《海洋环境保护法》和旨在防止陆上活动的国家行动计划。目前与海洋环境保护相关的法律、法规达30余部，如《海洋生物质量标准》和《海洋沉积物质量标准》等。但大连漏油事件发生，使我们认识到了在海洋资源开发利用方面存在诸多问题。

2011年4月，日本福岛第一核电站开始向大海中排放含有低浓度放射性物质的核废料，立即引起了朝鲜、俄罗斯、中国的不满，海洋生物的卵和幼体对核辐射较为敏感。核物质改变他们的基因，海洋生态环境不可避免的遭受到破坏。海洋生态的保护与持续发展，越来越受到人们的关注。

二、海洋生态系统的法律保护

人类开发利用海洋资源的

系列活动已造成日益严重的海洋生态环境问题，人与海洋之间的矛盾也日益尖锐，人类开发、使用、保护海洋生态系统的行为在法律调整的范畴也已形成定规模，《联合国海洋法公约》对各国占有、开发、利用所有海洋资源及其海洋权益的维护形成了重大影响，领海、专属经济区、大陆架等法律体系的建立，导致各国占有海洋空间的范围扩大，各国之间划界重叠；导致各国海域划界矛盾日益突出，对海洋资源包括生物资源和非生物资源的争夺日趋激烈，引发了海洋安全问题，如中日之争端，中国与东南亚沿海各国在南沙群岛引发的一系列海上领土矛盾和纠纷，南海争端不仅仅涉及问题，而且也涉及到经济利益问题。

英国在开发利用海洋环境资源上本着可持续发展的原则，重点放在适度开发利用海洋资源的同时，通过制定相应的政策和法规来加强对海洋环境保护。先后颁布了《海洋清废法》、《大渔业政策》等。1999年，根据海洋环境保护工作的实施对《环境资源保护法》进行了修订，新增了海洋生态保护和其他有关内容。该法对于有效保护海洋生态环境，促进合理开发利用海洋资源和海洋经济的可持续发展具有重要的意义。为贯彻实施海洋环境可持续利用，先后颁布实施了《防止拆船污染环境管理条例》、《防止船舶污染海域管理条例》等6个配套法规。与保护海洋环境密切相关的一些法律、法规，如《水污染防治法》、《海域使用管理法》等也发挥了重要作用。同时，制定了一系列的标准体系。如：《海水水质标准》、《海洋功能区划》、《近岸海域环境功能区划》等。另外，中国国际公的国际公约也对保护海洋环境的工作发挥重要的作用，如：《国际油污损害民事责任公约》《联合国海洋法公约》等。

三、在海洋环境保护法律法规方面存在的问题

海洋环境保护立法反映了国内海洋开发、资源利用和环境保护的实际要求，这种反映应是积极的、动态的，而不应该是消极的、机械的，这成为实施可持续发展战略的必然要求。众所周知，海洋环境具有隐显性、持续反应性、不可逆性等特点，客观上要求海洋环境立法需要借助技术和科学手段，在海洋环境管理认识的基础上，从全局出发、把握和了解发展其趋势，要求立法应具有适度超前性。修订后的《海洋环境保护法》对解决海洋环境可持续保护中出现的新问题、新情况，促进海洋经济健康发展，有着十分深远的意义。但是在涉及环境公益诉讼制度方面仍有很大不足。

2011年，康菲溢油的发生，成为中国迄今为止渤海最大的污染事故。在这场事故中，不仅造成了严重的海洋生态环境损害，而且带来了巨大的财产损失。不禁会有人问谁有权对康菲石油公司的漏油事件提起损害赔偿诉讼?我国《海洋环境保护法》第九十条规定：对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。因此国家海洋局既有权利又有义务以国家的名义对康菲石油公司提讼。但是国家作为海洋资源所有权的主体向康菲石油主张权利，其属于普通的民事诉讼而非环境公益诉讼，诉讼请求中除了海洋生态赔偿，还应当包括为清理、减少海洋石油污染而采取必要措施支付的相关费用。在我国，漏油事件发生至今，没有任何一个国家机关声明要追究康菲石油公司或者直接责任人的刑事责任，也没有启动刑事调查程序。

对于保护海洋环境的建议篇（6）

目前公众参与制度在各国环境保护中已经很普遍，发挥着重要作用：一方面保障公民基本人权的实现，最大限度地协调各个利益主体之间的关系，缓和因环境问题产生的社会矛盾，有利于环境法律制度的发展;另一方面可以克服政府由于缺乏制约而造成权力滥用带来的对公共利益的损害，减少政府决策不当等“政府失灵”现象的发生。因此，公众参与已经成为环境保护制度的重要组成部分，是民主政治的产物，也是国民法治觉悟的体现。

 

南海，国际上习惯称之为南中国海(TheS〇whChnaSe)位于中国、越南、马来西亚、文莱与菲律宾等国之间，面积约为360万平方公里。①南海蕴藏着丰富的渔业资源和石油、天然气和可燃冰等矿产资源，又位居太平洋和印度洋之间的航运要冲，在经济上、国防上都具有重要的意义。因此，随着海洋开发活动的纵深发展，南海周边各国都加快了对南海的开发利用，导致了南海海洋环境的恶化。目前南海的环境污染主要包括环南海周边各国排入南海的废物、废水等陆源污染，各国在开发南海海洋资源过程中引起的环境污染以及海洋船舶污染。在目前南海周边国家还没有形成统一防治南海环境污染的机制的情况下，南海周边各国主要是通过加入〈锒合国海洋法公约》的方式来进行保护，但由于公约没有强制执行的效力，在利益冲突之下各国的行动很难得到统一，南海环境保护面国际机制面临着重大困境。®

 

二、我国海洋环境保护公众参与存在的主要问题

 

经过十多年努力，我国环境保护中的公众参与法律制度建设取得了很大成效，《环境保护法》、《环境影响评价法》以及原国家环保总局的《环境影响评价公众参与暂行办法》为公众参与环境保护特别是参与环境影响评价提供了依据。但总体而言，目前我国环境保护中公众参与制度远未完善，还存在参与的范围狭窄、参与的程度有限等诸多问题。这些问题在海洋环境保护领域同样存在，主要表现在以下方面：

 

(一)海洋环境保护中公众的参与权不明确

 

目前国际公认的环境保护公众参与权的基本内容包括:公众的知情权，决策过程的参与权、决策权，获得司法救济以及获得补偿的权利。。虽然我国《环境保护法》和一些单行的法律文件对公众参与环境保护问题做了规定，但是并没有明确公众参与权的概念及其内容。同样，海洋环境保护立法也缺乏对公众参与权的明确、系统的规定。如〈悔洋环境保护法》第4条只规定了公众的保护义务，但没有对应赋予公众参与保护的权利，只赋予了公众监督检举权却没有落实监督检举的具体办法;主要赋予了海洋行政主管部门行政管理权却将公众参与排除在海洋环境保护行动之外。同时，现行的各种海洋立法均未为公众参与海洋的环境保护设定公益诉权，使普通公众丧失了通过司法途径救济其环境权以及通过诉讼获得利益补偿的权利。控告检举权、协助公务权、程序抵抗权、救济权等权利的缺失是我国环境公众参与权与各国通行的公众参与权内容及范围要求相去甚远。

 

(二)海洋环境保护公众参与的范围和程度有限

 

首先，海洋环境保护公众参与的范围有限。除了环境保护公众参与的一般规定以外，海洋环境保护中就公众参与做出特别规定、允许公众参与的规定几乎没有。2000年的〈悔洋环境保护法》不仅没有对公众参与海洋环境保护的范围和主要内容做出明确规定，而且该法对各种海洋环保制度的规制手段上多采取行政权管理，并没有体现出公众参与权。海洋环境保护法规定了海洋环境保护制度包括海洋环境监督管理制度、海洋生态保护制度、防治海洋环境污染损害制度等⑤三大主要制度，然而这些制度从制定到实施再到监管都由政府主导，公众没有参与的可能性。2004年起实施的《倾倒区管理暂行规定》第10条规定了对于倾倒区管理和规划预案应当征求意见的对象，有关机构基本上均有涉及，却独独缺少了在该区域内生产、生活和关心环保的公众。

 

同样，2TO6年国家海洋局颁布了《海域使用权管理规定》较先前的《中华人民共和国海域使用管理法》来说更加详细地规定了海域使用的论证和预审制度，但同样没有明确公众是否有权参与海域使用权的论证程序及其预审程序。其次，海洋环境保护公众参与的程度有限。海洋环境规划、海洋工程建设、海域使用许可等都是涉及公共环境利益的大事，本应允许公众进行“预案参与”、“过程参与”，使公众对于可能造成公共环境利益损失项目的审批乃至决策等有充分参与的权利，并拥有表达意见的机会。但目前的公众参与仅限于末端参与，预案参与、过程参与还未涉及，这是根本违背海洋环保公众参与的基本精神的。特别是在南海海洋环境保护问题上，除上述缺陷外，民众无法享有对于涉及国际环保活动的参与权和采取合法措施的能力，在相关国家大肆掠夺中国南海资源的过程中，国际社会听不到国内民众任何形式的正当呼声，使国际社会错误认为中国民众对于这些掠夺是默认的，其主权也就是可以被实际占有的。

 

(三)公众参与缺乏程序保障程序正义是实体公正的保障。海洋环境保护公众参与权却缺乏相关程序尤其是诉讼程序的保障。我国法律对于环境保护公众参与的程序规定得比较原则。以比较完整规定了参与程序的《环境影响评价公众参与暂行办法》为例，该办法虽然明确了公众参与的步骤、程序，但在相关信息的获得、参与人员的选定、参与的效力、参与的救济等方面依然缺乏保障。我国海洋环境保护立法对这些方面并没有起到填补作用。

 

(四)公众参与的意识有待提高

 

由于计划经济体制下形成的行政主导模式，形成‘环境保护靠政府”的片面理解，把公众排斥在环境保护领域之外，造成我国环境保护中公众参与意识一直比较薄弱。近年来，虽然公众参与制度逐步建立，但由于相关信息难以充分获得，参与的效力和参与的程序没有保障机制，依然难以调动起公众参与的积极性。总体来看，我国公众参与环境保护的情况可以概括为:情绪虚高，即公众对环境问题关注的表面化、功利化;呼声虚高，即政府和媒体对于公众的环保科普依然是缺乏的，公众没有正确的了解自己所享有的权利和义务;代价高，即政府费劲宣传，但出了事公众反映了又治理不了，公众逐渐丧失环保参与的兴趣和信心;社会效益低，即由于政府的不作为行为导致公众参与环保的热情锐减，许多民众实际持观望态度，对一些环境事件无法做出正确评价，导致国家环境政策得不到公众的响应。这些问题在海洋环境保护的公众参与中也普遍存在。

 

三、南海环境保护公众参与制度的完善

 

目前“蓝色国土”之争已经愈演愈烈，南海周边各国大规模开发利用南海的行为已经展开，我国也应抓紧采取对策。除了与其他国家政府间的协调，我国在南海开发保护上应充分发动群众，为公众参与南海海洋环境保护提供有效的制度保障。因此，针对我国环境保护中普遍存在的公众参与权不明确、参与范围狭窄、参与程序模糊等问题，可以考虑在南海海洋环境保护立法中率先取得突破，建议国务院制定《南海海洋环境保护公众参与条例》构建完备的南海海洋环境保护公众参与制度，为公众参与海洋环境保护提供直接的法律依据。具体包括以下方面：

 

(一)明确规定南海海洋环境保护中公众参与权

 

首先，从实体法角度，应在《南海海洋环境保护公众参与条例》明确规定公众享有海洋环境保护参与权，赋予公众海洋环境知情权、决策过程的参与权、环保组织结社权、获得司法救济以及获得环境补偿等权利;要明确规定公众在参与南海海洋环境保护中有获得赔偿、补偿以及获得奖励的权利，鼓励公众的监督和参与决策;建立南海海洋环境保护公益基金，为公众参与南海环境问题或提起诉讼提供物质支持，资金来源可以通过政府支持(在排污费、资源税、罚款等提取一定比例作为专项基金)、环保组织募捐、社会支持等方式获得。其次，从程序法角度，应在《南海海洋环境保护公众参与条例》中明确规定公众享有通过公益诉讼维护公众海洋环境利益的诉权;同时，修改《民事诉讼法》和相关规定，建立公益诉讼制度，为南海海洋环境公益诉讼提供制度支持。

 

(二)扩大南海海洋环境保护公众参与的范围与程度

 

《南海海洋环境保护公众参与条例》应明确规定公众参与南海海洋环境保护的范围和程度。首先，应明确规定在南海海洋环境监督管理、海洋生态保护、防治海洋环境污染损害等主要制度中都应建立和完善公众参与机制，公众参与的具体范围应包括:重大海域环境决策;海洋规划的制定;海洋保护区的划分;海洋建设项目的论证、实施;生态工程的论证、实施;海洋行政处罚的决定与执行;海洋行政许可的设定;海域使用权的设定;海洋生态补偿决定、实施;南海海域使用的国际纠纷;涉外海洋公益诉讼等等。其次，在参与的程度上，公众参与不仅应包括对于南海海域环境影响评价的参与，还应当参与到海洋的规划、海洋许可的设定、海洋生态补偿以及海洋污染事件的调查、处罚与执行的全过程当中去，使公众参与从当前的末端参与向包括预案参与、过程参与、末端参与、行为参与的全程扩展。第三，在参与方式上应采取灵活多样的方式，主要包括:公众可以参与召开的海洋环境事务会议、听证会;在南海海洋环境影响评价中征求公众意见;允许公众参加有关环境问题的政府管理机构、决策机构;公众可以自己组织环境保护团体并开展环境宣传、教育、科学研宄、信息交流、对外交流、监督检举、起诉、咨询调查研宄等活动。第四，增加对于国际环保问题公众参与的关注，国家要支持民众参与南海等国际环保活动，为之提供资金和必要的行动支持等，保障民众广泛参与到南海资源的开发和环境保护活动中去。

 

(三)完善公众参与的程序

 

首先，要保障公众能够适时获得充足的相关信息。要让公众在合适的时间内了解南海海域环保状况，包括公众知道环境保护相关情况的方式、途径、步骤等。为此要建立海洋情报收集机制，可以设立专门的南海海洋情报收集中心负责南海的海洋规划、海洋保护区划分、海洋工程项目的污染评估、检测等有关环境情报的收集，定期于政府网站留给公众查询;对于重点项目尤其是南海海洋规划等应当通过各种媒体随时公布相关数据及其发展情况等信息;除符合国家保密规定的军事及有关国家安全的海洋规划、项目信息外，公众也可以申请公布其感兴趣的南海环境保护情况。其次，要保障公众能够及时参与论证、决策。建议规定公众参与决策是重大南海海洋环境项目的必由程序，否则不得报请评估;违法评估的，公众有通过有关信访机关举报和通过信访机构申请复议的权利，也有提起公益诉讼的权利。

 

公众参与的代表由公众民主选定，要预留足够的时间让公众选定代表，公众无法选定的则由主管部门指定。应保障参与的公众有充足的表达观点和辩论的时间，并保障参与的公众不受威胁，能畅所欲言。第三，应保障公众参与的效力。无论何种形式的公众参与，都应有会议记录或相关结论性文件并作为该环境项目或规划审批的必备材料予以备案。第四，要保障公众的监督权。公众监督权应当贯穿南海海洋环保公众参与活动的始终，包括前期预案评估的监督、后期执行的监督等。公众可以要求相关主管单位相关信息，通过媒体等途径表达对于此事的看法，提请相关方的注意，督促改正错误，或者通过监督相关资金流动渠道监督整个事件的发展。公众可以享有对该事件中相关人员的违法行为进行检举、控告的权利。第五，要保障公众通过司法诉讼途径获得救济的权利。这种诉权应该包含两个方面，既包括对参与权本身受到侵害后的救济性诉权，也应当包括对于海洋环境破坏方追宄责任的公益诉权。对于前者可以通过民事诉讼或行政诉讼的途径解决，对于后者应当制定相关的公益诉讼制度解决。

 

对于保护海洋环境的建议篇（7）

根据《联合国海洋法公约》，岛屿或岛是指四面环水并在涨潮时高于水面的自然形成的陆地区域。我国拥有6536个面积大于500m2的海岛，海岛总面积约80km2。海岛四周被海水包围，成因、形态和价值各不相同，但都与其周边相关海域一起形成了特殊的生态环境体系。20世纪80年代以来，我国在经济快速发展中，由于偏重海岛海域的经济开发，而忽视了对海岛海域环境的保护，造成目前海岛海域环境污染较为严重的局面。

我国作为海洋大国，近40年来，与海洋相关的法制建设已得到重视，在海洋法公约等国际法基础上，我国关于海洋的综合立法和单独立法陆续出台。一些海洋、海岛和海域环境保护立法的研究也在不断地深入，研究成果逐步为各级立法机关所采纳，海域环境保护立法处在逐步完善的过程中。

尽管如此，由于各种原因，与主要海洋国家相比，我国海域环境保护立法，尤其是在海岛海域环境保护立法上仍相对落后。值得注意的是，20世纪中叶以来，国际环境保护立法中出现了一些适应海洋发展需要的新原则和新理论，例如风险预防原则，可持续发展原则、海洋综合管理理论、环境影响评价机制以及生态修复原则等。但我国现行海洋环境保护立法中对上述原则和理论的借鉴和体现还显不足。我国需要将海岛及其周边海域作为整体，综合考虑其资源开发、环境保护和生态可持续发展等问题，建立立足国情并与世界接轨的环境保护法律框架。

一、我国海岛及周边海域的环境问题

由于海岛生态系统十分脆弱、稳定性差、易遭到损害且被认知度不足，一旦受到人为的破坏，就难以或根本不能得到恢复。目前我国海岛及其周边海域存在的主要环境问题有：第一，资源开发无序。很多无居民海岛上存在掠夺式的开采现象，采石、挖沙、挖掘珊瑚礁和贝壳堤、砍伐树木和捕捉岛鸟等，都严重干扰和破坏海岛资源。第二，海岛海域生态失衡严重。由于非法开发及陆源污染物的影响，在华东、华南的海岛周围海域赤潮频发，不顾及海岛的环境容量，超负荷接待游客，加剧了海岛及周边海域污染、干扰海岛生物的繁衍栖息和生存、造成了海岛及周边海域生物资源和生态系统失衡。第三，监管不力。海岛具有四面环水的自然特点，这也就决定其与大陆之间交通不便，经济交流不畅，国家对海岛进行法制监管存在困难。我国相当一部分海岛仍存在着炸岛、炸礁，修建实体连岛坝和海岛大面积围垦等严重改变海岛自然属性的行为。

二、我国的相关立法及存在的问题

在经济高速发展和海岛资源全面开发中，我国政府非常重视海洋和海岛开发中的可持续发展问题，逐渐加强了海洋、海岛相关立法。1992年联合国环境与发展大会通过了《21世纪议程》，中国政府作出了履行《21世纪议程》等文件的庄严承诺，于1994制定颁布了《中国21世纪议程》，提出了可持续发展的战略、对策及行动方案。我国第一部关于海岛保护与管理的综合性法律《中华人民共和国海岛保护法》（以下简称海岛保护法）于2010年3月1日开始施行，这填补了我国海岛保护法律体系的立法空白，与《中华人民共和国环境保护法》（以下简称环境保护法）、《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称海洋环境保护法）一道初步建立起海岛及海洋环境保护的法律、法规体系，并在规范海洋环境保护行为中起到一定作用。但是，我国海岛及海域环境保护发展过程中还有很多方面尚未成熟，表现在立法上就会出现一些立法空白，例如，严重改变海岛自然属性的行为，海岛及周边海域自然矿产资源的勘探，鱼类资源开发及合理捕捞，旅游资源的开发等影响海岛海域环境的问题都亟需法规制度建设。

三、思考与探究

在海岛和海洋环境保护领域，我国现行的法律体系已明显不能满足海岛海域环境保护对立法的需求。在国际层面，一些理念和原则被逐渐引入国际海洋环境保护立法中。因此，应该放眼世界，针对我国海岛海域环境的现状，在我国现行相关立法的基础上，借鉴先进的立法原则和技术来改良整个海岛及海洋保护立法体系，以达到国内海岛海域环境立法与国际相关先进立法的无缝对接。

第一，在我国海岛海域环境保护立法中规定风险预防原则，以弥补法律法规制定的滞后性。风险预防原则最早产生于20世纪60年代的德国，并逐渐发展到区域海洋环境保护领域，在1984年的第二届国际北海保护会议中获得共识并被采纳，会后发表的《伦敦宣言》中，第一次系统地论述了风险预防原则。1992年《里约宣言》中的第十五项原则对风险预防作了最为权威的表达 。1990年以后生效的所有关于海洋环境保护的国际性法律文件几乎都就风险预防原则进行了规定，例如《波罗的海海域环境保护协定》及《联合国跨界与高度洄游鱼类种群公约》等。随着风险预防原则在国际及各国立法中逐步被借鉴和采纳，其适用范围也从海洋环境保护领域逐步扩展到环境法的其他领域，并日渐成为国际环境法的一项基本原则。风险预防原则是近二十几年来国际环境立法中最具创新性，最具影响力，且最重要的新兴概念和原则，现今许多国家在国内海洋环境立法中都引入风险预防原则，例如《比利时海洋保护法》、《加拿大海洋法》、《英国防止石油污染法》及《澳大利亚环境和生物多样性保护法》等。然而，在我国现行环境法、海洋环境保护法和海岛保护法中都还没有规定风险预防原则，但在2002年10月通过的《环境影响评价法》中风险预防原则已有体现，该法规定建立环境预测和评估机制，提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施。国内法学界，尤其是在环境法学研究领域，对风险预防原则不乏探讨，经过多年研究，学者们对风险预防原则的基本内容、基本构成和内在逻辑性已经有了十分清晰的阐述和分析。也有学者提出，未来我国有必要在对海洋环境保护法修订时引入风险预防原则。但我国传统“治理已造成损害的环境污染”的环境价值理念与该原则有所冲突，因此，我国有必要制定出“以法为准，预防为主，防治结合，综合治理”的基本政策以应对不断出现的新的环境问题。

第二，探讨将海洋综合管理理论应用于海岛海域环境保护立法之中，健全和完善我国的海域环境保护立法。海洋综合管理是政府对特定海域涉海事务进行管理的高层次形态，20世纪30年代起源于美国。《联合国海洋法公约》序言中指出，各海洋区域的种种问题都是彼此密切相关的，有必要作为一个整体来加以考虑。有学者对其可行性提出了质疑，因为海洋难以用一种单一的海洋综合管理系统来管理。我国学者最早于1997年阐述了海洋综合管理的概念、客观基础及其与行业管理的关系。海洋综合管理的“综合”是把海洋区域作为一个资源和使用者的完善系统来管理，是国家通过各级政府对海洋的空间资源环境和权益等进行的全面的统筹协调的管理活动，以在整个国家或地区建立起海洋综合管理的立法框架。此外，对海洋综合管理模式的选择应适合各个国家自身的特点，例如，中国由于历史的原因，在海岛管理中存在一些职责交叉、条块分割以及权力和义务混乱的局面，因而我国有必要调整国家海洋管理模式，建立并实行以综合管理为主，分级分部门管理相结合的管理体制。

第三，要充分考虑海岛及海域环境的可持续发展，针对我国海岛海域环境劣化的现实，开展海岛海域环境修复的立法。我国海岛保护法已提及对遭受建设工程项目破坏的海岛进行修复，但是在海岛保护法和海洋环境保护法中没有涉及海岛及海洋环境生态修复的规定。我国政府和相关部门在制定相应政策提出加强海岛生态保护与修复力度的同时，应尽早将生态修复作为保护海岛及海洋环境的重点内容进行立法，使得我国海岛海域生态可持续发展有法律的保障。当然，在海岛海域生态修复的立法过程中，必然面临着问题和挑战，一方面选择何种方式对海岛及其周边海域进行修复需要跨学科深入研究；另一方面，要保障相关法律有效施行，制定法律法规的目的还是在于并付诸实施。未来的法律要在加大整治和修复力度，推进景观保护，严格控制污染物排放，加大海岛监管力度，打击非法活动，促进海岛生态保护和可持续利用的基础上，配合行政法律规定，明确相应机关的权力和责任，切实推进海岛及其海域生态修复。

对于保护海洋环境的建议篇（8）

根据《联合国海洋法公约》，岛屿或岛是指四面环水并在涨潮时高于水面的自然形成的陆地区域。我国拥有6536个面积大于500m2的海岛，海岛总面积约80km2。海岛四周被海水包围，成因、形态和价值各不相同，但都与其周边相关海域一起形成了特殊的生态环境体系。20世纪80年代以来，我国在经济快速发展中，由于偏重海岛海域的经济开发，而忽视了对海岛海域环境的保护，造成目前海岛海域环境污染较为严重的局面。

我国作为海洋大国，近40年来，与海洋相关的法制建设已得到重视，在海洋法公约等国际法基础上，我国关于海洋的综合立法和单独立法陆续出台。一些海洋、海岛和海域环境保护立法的研究也在不断地深入，研究成果逐步为各级立法机关所采纳，海域环境保护立法处在逐步完善的过程中。

尽管如此，由于各种原因，与主要海洋国家相比，我国海域环境保护立法，尤其是在海岛海域环境保护立法上仍相对落后。值得注意的是，20世纪中叶以来，国际环境保护立法中出现了一些适应海洋发展需要的新原则和新理论，例如风险预防原则，可持续发展原则、海洋综合管理理论、环境影响评价机制以及生态修复原则等。但我国现行海洋环境保护立法中对上述原则和理论的借鉴和体现还显不足。我国需要将海岛及其周边海域作为整体，综合考虑其资源开发、环境保护和生态可持续发展等问题，建立立足国情并与世界接轨的环境保护法律框架。

一、我国海岛及周边海域的环境问题

由于海岛生态系统十分脆弱、稳定性差、易遭到损害且被认知度不足，一旦受到人为的破坏，就难以或根本不能得到恢复。目前我国海岛及其周边海域存在的主要环境问题有：第一，资源开发无序。很多无居民海岛上存在掠夺式的开采现象，采石、挖沙、挖掘珊瑚礁和贝壳堤、砍伐树木和捕捉岛鸟等，都严重干扰和破坏海岛资源。第二，海岛海域生态失衡严重。由于非法开发及陆源污染物的影响，在华东、华南的海岛周围海域赤潮频发，不顾及海岛的环境容量，超负荷接待游客，加剧了海岛及周边海域污染、干扰海岛生物的繁衍栖息和生存、造成了海岛及周边海域生物资源和生态系统失衡。第三，监管不力。海岛具有四面环水的自然特点，这也就决定其与大陆之间交通不便，经济交流不畅，国家对海岛进行法制监管存在困难。我国相当一部分海岛仍存在着炸岛、炸礁，修建实体连岛坝和海岛大面积围垦等严重改变海岛自然属性的行为。

二、我国的相关立法及存在的问题

在经济高速发展和海岛资源全面开发中，我国政府非常重视海洋和海岛开发中的可持续发展问题，逐渐加强了海洋、海岛相关立法。1992年联合国环境与发展大会通过了《21世纪议程》，中国政府作出了履行《21世纪议程》等文件的庄严承诺，于1994制定颁布了《中国21世纪议程》，提出了可持续发展的战略、对策及行动方案。我国第一部关于海岛保护与管理的综合性法律《中华人民共和国海岛保护法》（以下简称海岛保护法）于2010年3月1日开始施行，这填补了我国海岛保护法律体系的立法空白，与《中华人民共和国环境保护法》（以下简称环境保护法）、《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称海洋环境保护法）一道初步建立起海岛及海洋环境保护的法律、法规体系，并在规范海洋环境保护行为中起到一定作用。但是，我国海岛及海域环境保护发展过程中还有很多方面尚未成熟，表现在立法上就会出现一些立法空白，例如，严重改变海岛自然属性的行为，海岛及周边海域自然矿产资源的勘探，鱼类资源开发及合理捕捞，旅游资源的开发等影响海岛海域环境的问题都亟需法规制度建设。

三、思考与探究

在海岛和海洋环境保护领域，我国现行的法律体系已明显不能满足海岛海域环境保护对立法的需求。在国际层面，一些理念和原则被逐渐引入国际海洋环境保护立法中。因此，应该放眼世界，针对我国海岛海域环境的现状，在我国现行相关立法的基础上，借鉴先进的立法原则和技术来改良整个海岛及海洋保护立法体系，以达到国内海岛海域环境立法与国际相关先进立法的无缝对接。

第一，在我国海岛海域环境保护立法中规定风险预防原则，以弥补法律法规制定的滞后性。风险预防原则最早产生于20世纪60年代的德国，并逐渐发展到区域海洋环境保护领域，在1984年的第二届国际北海保护会议中获得共识并被采纳，会后发表的《伦敦宣言》中，第一次系统地论述了风险预防原则。1992年《里约宣言》中的第十五项原则对风险预防作了最为权威的表达 。1990年以后生效的所有关于海洋环境保护的国际性法律文件几乎都就风险预防原则进行了规定，例如《波罗的海海域环境保护协定》及《联合国跨界与高度洄游鱼类种群公约》等。随着风险预防原则在国际及各国立法中逐步被借鉴和采纳，其适用范围也从海洋环境保护领域逐步扩展到环境法的其他领域，并日渐成为国际环境法的一项基本原则。风险预防原则是近二十几年来国际环境立法中最具创新性，最具影响力，且最重要的新兴概念和原则，现今许多国家在国内海洋环境立法中都引入风险预防原则，例如《比利时海洋保护法》、《加拿大海洋法》、《英国防止石油污染法》及《澳大利亚环境和生物多样性保护法》等。然而，在我国现行环境法、海洋环境保护法和海岛保护法中都还没有规定风险预防原则，但在2002年10月通过的《环境影响评价法》中风险预防原则已有体现，该法规定建立环境预测和评估机制，提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施。国内法学界，尤其是在环境法学研究领域，对风险预防原则不乏探讨，经过多年研究，学者们对风险预防原则的基本内容、基本构成和内在逻辑性已经有了十分清晰的阐述和分析。也有学者提出，未来我国有必要在对海洋环境保护法修订时引入风险预防原则。但我国传统“治理已造成损害的环境污染”的环境价值理念与该原则有所冲突，因此，我国有必要制定出“以法为准，预防为主，防治结合，综合治理”的基本政策以应对不断出现的新的环境问题。

第二，探讨将海洋综合管理理论应用于海岛海域环境保护立法之中，健全和完善我国的海域环境保护立法。海洋综合管理是政府对特定海域涉海事务进行管理的高层次形态，20世纪30年代起源于美国。《联合国海洋法公约》序言中指出，各海洋区域的种种问题都是彼此密切相关的，有必要作为一个整体来加以考虑。有学者对其可行性提出了质疑，因为海洋难以用一种单一的海洋综合管理系统来管理。我国学者最早于1997年阐述了海洋综合管理的概念、客观基础及其与行业管理的关系。海洋综合管理的“综合”是把海洋区域作为一个资源和使用者的完善系统来管理，是国家通过各级政府对海洋的空间资源环境和权益等进行的全面的统筹协调的管理活动，以在整个国家或地区建立起海洋综合管理的立法框架。此外，对海洋综合管理模式的选择应适合各个国家自身的特点，例如，中国由于历史的原因，在海岛管理中存在一些职责交叉、条块分割以及权力和义务混乱的局面，因而我国有必要调整国家海洋管理模式，建立并实行以综合管理为主，分级分部门管理相结合的管理体制。

第三，要充分考虑海岛及海域环境的可持续发展，针对我国海岛海域环境劣化的现实，开展海岛海域环境修复的立法。我国海岛保护法已提及对遭受建设工程项目破坏的海岛进行修复，但是在海岛保护法和海洋环境保护法中没有涉及海岛及海洋环境生态修复的规定。我国政府和相关部门在制定相应政策提出加强海岛生态保护与修复力度的同时，应尽早将生态修复作为保护海岛及海洋环境的重点内容进行立法，使得我国海岛海域生态可持续发展有法律的保障。当然，在海岛海域生态修复的立法过程中，必然面临着问题和挑战，一方面选择何种方式对海岛及其周边海域进行修复需要跨学科深入研究；另一方面，要保障相关法律有效施行，制定法律法规的目的还是在于并付诸实施。未来的法律要在加大整治和修复力度，推进景观保护，严格控制污染物排放，加大海岛监管力度，打击非法活动，促进海岛生态保护和可持续利用的基础上，配合行政法律规定，明确相应机关的权力和责任，切实推进海岛及其海域生态修复。

对于保护海洋环境的建议篇（9）

由于海洋潜藏着大量的资源，在经济高速发展的背景下对其开采也愈来愈加频繁，使得对海洋生态环境的污染也日益严重。在近几年大力宣传环保的基础下，公民对于环境的保护的意识逐渐加强。即便如此，海洋环境污染问题依旧严峻。不仅是海洋环境的规范值得我们关注，海洋环境保护的规范落实更值得我们总结，把脉问诊，不断提高中国海洋环境保护水平。

一、中国海洋环境保护的相关立法

早在1982年，联合国审议通过了《联合国海洋法公约》。该公约构建了海洋环境保护法律的制度框架，在对以前海洋相关规范进行总结的同时，更加详尽地对海洋环境保护在法律的角度进行了说明。同年，中国通过了《中华人民共和国海洋环境保护法》，在1999年对其作出了修改。为了使《中华人民共和国海洋环境保护法》更好予以落实，国务院相继于1983年颁布了《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》和《中华人民共和国水污染防治法》，于1990年颁布了《中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》和《中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》，初步形成了中国海洋环境的基本保护框架。

1994年，《联合国海洋法公约》生效，使得中国海洋环境发展到了一个新的阶段。中国在1996年被批准加入公约，对1983年《海洋环境保护法》进行了修订和补充，在原有基础之上增加了海洋生态保护、海洋工程建设、海洋废物倾倒、海洋污染应急等。在1999年修订的《海洋环境保护法》与《中国海上船舶溢油应急计划》中，对于海上溢油应急系统的建立作出了规定，当发生了溢油等突发事件时，要第一时间做出相应，最大化减小海洋污染造成的损失。除此之外，还建立有相应的海洋污染民事赔偿责任，如在《国际油污损害民事责任公约》中就有所规定。总之，对于海洋环境保护的法律体系，中国已经形成了法律、行政法规、规章等多位一体的体系雏形，共同保障中国海洋环境安全。

二、中国海洋环境保护的现状

（一）海洋环境污染严重

海洋环境的污染主要表现在海水污染、生物多样性减少、河水淤积、海岸侵蚀严重、海洋灾害频发等。中国的海洋遭到污染，近年来水质明显下降。海域内生物种类多达数万，但在大肆捕捞的情况下，也导致了物种锐减，某些物种甚至濒临灭绝。在各个主要的河口淤积现象较为严重，某些沿岸城市的海岸中化学物质连年增加，出现了侵蚀问题。另外，由于对于海洋资源的不断挖掘，也导致诸如海啸等自然灾害频发，给国家造成了巨大的经济损失。

（二）公众保护意识不够

近年来，人们对于环境保护的意识逐年增高，但仍然受到长期以来老旧农耕文化的影响，对于海洋环境保护的意识还有较大差距。这就导致了近年来出现了过度捕捞等不合理的开采现象，公众对于海洋环境污染的保护与治理工作参与不够。即使在出现了海洋环境污染的现象之时，对于事后救济的相应不够，不能较快遏制污染的扩大。与此，当自己的海洋权益受到侵害时，也不能通过有效的途径来维护自己的应有权益。

（三）海洋保护规范与执法力度均不足

完善统一的规范是具体政策落实的基石，在海洋资源利用范围不断扩大之时，对于海洋环境保护的法律要求也越来越高。中国目前缺乏海洋领域的根本大法，即使有一些法律、法规，综合性也不够，对于违反海洋环境保护的处罚力度也远远不够。在一些地方，对于海洋环境保护有自己的地方立法，但是缺少实施细则。在现有的规范体系中，对于突发应急事件的处理，不能够得以有效的落实，不利于应急问题的有效控制。另外，海洋环境的违法成本很低，一些污染者在权衡利益之后，甘愿承担这较小的违法成本。

（四）政府监管缺失

海洋是一个整体的生态系统，对于海洋中的物种进行开发，可能打破其中的生态平衡，可以建立一个综合的管理系统对其进行管理。中国幅员辽阔，各省市对海洋问题分散管理，建立了自己的管理系统。因而，这也导致了问题的出现。在信息公开的问题上反馈不及时，各政府部门之间的联动做得不够，缺乏协作。在出现了海洋污染事故之后，各部门也相互推诿，导致工作效率不高，监管缺乏力度。

三、中国海洋环境保护的制度建议

（一）完善海洋环境保护法律体系

法律体系的构建是上层建筑，加强法律体系的顶层设计。在现有法律基础之上，要迎合新的发展趋势，对海洋环境保护的法律、法规体系进行重新梳理，制定相应的配套政策，解决法律的滞后性难题。在进行海洋环境法律修改的同时，也要注意对尚未纳入保护体系的内容进行设计，诸如对于海岸线的管理没有同意的保护，对于尚未纳入部门要尽快填补空白，使得海洋环境保护体系更加全面而完整。同时也要发挥地方政府的主观能动性，因地制宜，制定符合当地发展实际的海洋法律法规。在制定海洋环境保护法律规范的同时，也要让各种标准的完善跟进。中国应该以国际标准为蓝本，制定出符合中国国情的海洋环境标准。对于尚未制定出的标准，要注意在符合中国保护的标准前提下，有效填补法律规范空白。地方政府也可以根据当地实际，以国家标准为基础，制定出本地适用的地方性标准。在法律规范和海洋环境标准的共同完善下，能够为中国海洋环境保护提供科学有力度的指导。

（二）提升公民海洋环境保护意识

有了完善的法律规范仍然不足，必须将法律规范转化为实践。这就要求广泛的公民拥有海洋环境保护的主人翁意识，自己亲身参与到海洋环境的保护中来。对于现今一些人缺乏海洋环境保护意识的，要积极运用一些现代的宣传手段，充分发挥电视媒体、互联网、微博、微信公众号等新兴媒体，树立保护海洋环境的先进典型，让广大公民学有标兵、赶有方向，早日树立海洋环境保护的危机意识，这也是海洋环境保护的有力保障。

（三）加强海洋环境保护的队伍建设

中国现有的海洋环境保护执法力度不足，需要一直有协作精神、高校有力的执法来予以补足。目前的海洋环境队伍散漫，没有形成向心力，由此，可以考虑把可将他们集合到一起，接受统一调配和培训，强化他们的团队协作能力，同时，配备先进的执法装备，提高海洋环境保护执法队伍的执法水平和能力。另外，选拔海洋环境保护的执法队伍，应该秉持较高的标准，从心理素质、团队意识、业务能力等多个方面进行考察，确保优中选优，真正选拔出适应于当今海洋事业建设的高素质人才。

（四）加强海洋环境保护的国际合作

在海洋环境保护的国际规范中，中国先后加入了《联合国海洋法公约》、《海洋生物多样性公约》等国际条约。此外，还加入了一些全球性或者区域性的海洋环境保护组织，与其他国家广泛合作，加强海洋环境保护的交流。还积极学习其他海洋强国的先进技术，加强对于海洋环境保护专业人才的培养，提升中国海洋环境保护的软实力，与其他国家展开项目计划，获得国际组织的资金支持，也提高中国海洋环境保护的硬件设备。

中国的海洋环境保护任重而道远，要通过多措并举，共同提高海洋环境保护的法治环境。要完善海洋环境保护的法律规范和标准，加强人才队伍建设，提高公民海洋环境保护的意识，加强国际合作，有效推动海洋环境保护建设。十报告指出，要将中国建设成为“海洋强国”，只有及时总结经验和教训，对各种不足进行不断完善，才能早日将中国从“海洋大国”提升为“海洋强国”。（作者单位：武汉大学法学院）

对于保护海洋环境的建议篇（10）

福建省是我国东南沿海主要海洋省份，海域面积13.6万km2，比陆地面积大12.4%，岸线漫长曲折，直线长度535km，曲线长度达3324km，曲折率高达1:7.01，居全国之首。沿岸岛屿众多，星罗棋布。全省共有500m2以上的岛屿1504个，仅次于浙江省，居全国第二。近年来随着海峡西岸经济区建设发展，产业群、城市群、港口群发展壮大，资源节约型、环境友好型、创新型省份建设迈出新步伐，本区在政治、经济、社会发展和国防建设上越来越凸显重要的战略地位。

但是，“十二五”期间乃至更长的一个时期内，福建省仍然处于工业化时期，特别是处在轻型产业结构优化和向重化产业结构转型升级的过程中。随着沿海地区经济发展和人口的不断增加，沿海地区大规模的开发建设以及海洋资源开发利用在不断扩大，大量的污染物排放入海，近岸海域污染范围不断扩大，海水水质不断恶化，海洋生态环境受到严重破坏。总体上看，出现了过度利用海洋资源的现象，特别是一些地方“重开发，轻管理”，“无序、无度、无偿”用海现象较为严重，使得沿海地区的生态环境遭到了一定程度的破坏，渔业和其它生物资源受到影响。这些现象制约了海峡西岸经济区战略的顺利实施。本文从我省近岸海域环境保护存在的主要管理问题出发，提出相应的对策。

1 近岸海域环境管理现状

1.1 机构和法制建设工作现状

“十一五”期间，福建省先后颁布实施了《福建省“十一五”生态环境建设专项规划》、《福建省“十一五”环境保护与生态建设专项规划》、《九龙江流域水环境和生态保护“十一五”规划》、《闽江流域水环境和生态保护“十一五”规划》等。这些规划对我省海洋环境保护及陆域水体重点区域的水环境目标、主要任务提出了具体要求，对我省近岸海域环境保护具有重要的指导意义。2002年根据《中华人民共和国海洋环境保护法》和其他相关法律、法规，福建省人民政府组织制定了《福建省海洋环境保护条例》，该《条例》已由福建省第九届人民代表大会常务委员会第三十四次会议于2002年9月27日通过，2002年12月1日起施行。为保护和改善海洋环境、保护海洋资源、防治污染损害、维护生态平衡、保障人民健康、促进海洋经济和社会的可持续发展，福建省海洋开发协调领导小组办公室组织编制了《福建省海洋生态保护规划》。后来又通过了一系列《福建省海域使用管理办法》、《福建省闽江流域水环境综合整治方案》、《福建省九龙江流域水污染与生态破坏综合整治方案》、《福建省大比例尺海洋功能区划报告》等整治方案。

在全省近岸海域已开展赤潮监视监测，建立了三都湾、闽江口和厦门近岸海域赤潮监控区，面积2270 km2，进行高频率、高密度的定时定点监测，及时发现，有效防灾。

宁德市海洋生态特别保护区于2002年5月成立，重点保护典型港湾生态、海岛生态、红树林、中华白海豚、厚壳贻贝、龟足、尖刀蛏等，这是我国由地方政府批准建立的第一个海洋生态特别保护区。厦门部级海洋珍稀物种自然保护区进一步理顺了管理体制。平潭中国鲎保护区和东山珊瑚自然保护区分别开展了建区和升级调查工作。长乐市人民政府于2002年6月颁布了《长乐市漳港海蚌资源保护实施办法》。

1.2 集水区段及海域执法工作现状

为了适应我省海洋开发需要，指导海洋防灾减灾工作，保障人民生命财产安全，服务沿海经济和社会发展，在福建省海洋与渔业厅组织实施的海洋环境观测和监测基础上，2003年中共福建省委、省人民政府把海洋环境预报通报工作列入为民办实事项目。

根据《福建省人民政府关于加强海洋经济工作的若干意见》，福建省发改委和福建省海洋与渔业厅制定了《福建省海洋环境监测系统建设方案》，重点迁建、扩建和改造我省海洋与渔业环境监测中心(站)。

国家863计划“台湾海峡及毗邻海域海洋动力环境实时立体监测系统”福建示范区项目2003年已完成《实施方案》的编写，争取到500万美元的世界银行贷款。成立了福建示范区领导小组及其办公室，召开示范区领导小组第一次工作会议和重大专项技术成果与福建示范区对接工作协调会议，开展项目选址、规划、征地等工作。先后出台《福建省环评分级管理规定》，大幅提高环境准入条件。对资源类及化工、造纸、制革等重污染项目的审批权上收到省级，有效减少了新污染源的产生；通过总量控制，统筹好行业发展与污染减排的关系；坚持清洁生产要求，将清洁生产作为环评及其专家评审、技术评估、行政审批的重要原则；并通过严格验收监管，确保达到环保标准和要求。

2009年，福建省已成立海监机构29个，其中省总队1个，市级支队6个，县级大队22个，在全省海域布点设置了2000多个监测站位，福建海监首次在较为完善的国家、省、市、县四级机构的框架下开展海洋行政执法工作。

1.3 主要生态保护成就

2009年我省海洋生态环境保护取得实质性的进展，对遏制生态恶化趋势起到一定作用，特别是采取了建立海洋自然保护区、特别保护区、封岛保护管理等措施，我省局部生态环境和部分物种得到保护和初步恢复。

一是海洋环保逐步走上法制化、规范化轨道。加强海洋资源环境保护法律法规建设，建立了福建海洋环境保护法规体系，先后颁布了《福建省海洋环境保护条例》、《福建省海域使用管理条例》等地方性法规，颁布了《官井洋大黄鱼繁殖保护区管理规定》、《福建省长乐海蚌资源增殖保护区管理规定》、《福建省闽江流域水资源保护条例》、《厦门市大屿岛白鹭自然保护区管理办法》和《厦门市中华白海豚保护规定》等管理规定30多件，出台了一系列政策性文件，逐步形成了海洋环境的规范化管理。

二是基本建成海洋保护区体系。福建省建立了15个海洋自然保护区和海洋特别保护区，建立了20个海岛特别保护区，逐步建立了海洋保护区体系。

三是加大环境综合整治力度，环保基础设施逐步完善。福建省政府批准实施闽江、九龙江、敖江流域水环境保护规划，综合整治"五江两溪"重点流域水环境。加大城市环境综合整治力度，出台一系列政策，推进了污水、垃圾处理产业化，生活垃圾无害化处理率明显提高；入海污染物排放总量快速增长的势头得到初步遏制。

四是加强海洋环境调查研究，海洋环境保护科技支撑能力不断提高。到2007年，福建省海洋环境与渔业资源监测中心及沿海6个设区市海洋环境监测机构已经全部成立，并在全省海域布点设置了2000多个监测站位，全面开展海洋环境监测工作。加强海洋环境的基础调查和研究工作，为海洋环境保护提供了强有力的支持。

2 近岸海域环境保护存在的主要问题

2.1 海洋生态环境的总体压力加大，环境保护面临形势严峻

福建沿海域接纳的污染物来自陆源、海上交通、海上石油钻井平台等。其中80%以上来自陆域污染源排放的污水(包括工业废水、生活污水和面源排放)，主要污染物是无机氮、无机磷、油类和耗氧有机物。局部海域养殖布局不合理，密度过大、品种单一，养殖自身污染，加重了港湾的污染趋势，污染物排放量大大超过海域环境承受能力，且污染物排放量增长速度快于治理设施的增长速度。造成污染源防治水平低，排污量大。

工业废水是福建省水体环境的主要污染源之一，而产业结构与布局影响着工业废水的排放情况及对水体污染程度。全省工业废水排放量占较大份额的行业分别为：化学工业，黑色金属冶炼与压延加工业，造纸及纸制品业，电力、蒸汽、热水生产供应业等。这些行业是典型的高耗水、高排水的工业结构。而这些行业又以沿海6省所占比例较大，工业用水效率仍有很大的提高空间，工业节水和污水资源化潜力大，有待于进一步提高。从我省海西建设的经济发展战略布局和未来发展的趋势来看，石油化工等行业将成为新兴的重点产业，这可能对近海域水质构成了新的安全威胁。

大多数城市污水处理厂没有脱磷脱氮工艺，部分海洋生态系统结构与功能失调，赤潮发生频率呈逐渐上升趋势，范围也不断扩大，给海水养殖业、捕捞业和滨海旅游业等造成危害。因此，对陆源污染物排海进行总量控制是保证近岸海域水质达标和控制海域水体富营养化的根本手段。

2.2 海洋面源污染加剧，生物多样性降低

由于海洋资源开发不当、海洋生态环境破坏以及外来物种入侵等原因，我省海洋珍稀物种的种群数量继续减少，面临着消失和灭绝的危险。中国鲎等原来分布较广且数量较多的物种也日趋减少，大黄鱼等已经不成渔汛，刘五店文昌鱼渔场已经消失，中华白海豚的数量不足百头。

2.3 沿海岸养殖业迅速发展，造成近岸海域水体富营养化

近些年来，随着我省城市化进程加快，农作物产量的提高带来化肥施用量的增加，在雨水冲刷和渗透作用下，大量含有氮、磷营养物质直接排向附近的河流及近海，加重了营养物质的负荷量。同时畜禽养殖业的发展，带来了牲畜粪便的逐年增加，极大减少了水体由贫营养向富营养过渡所需要的时间。导致近年来海洋赤潮频繁发生，已严重威胁我省海洋生态环境和海洋资源的可持续利用，同时也已危及到人民的身体健康和生存环境。

2.4 重点区域、高污染产业集中的沿海海湾区域将是污染治理的重点

2008年福建省工业废水达标率达到了98.5%。但由于沿海企业污水处理设施和处理工艺落后，污染治理设施难以真正发挥作用；由于多数乡镇民营企业规模偏小，生产设施简陋，环保治理设施不健全，再加上一些企业的环境法制观念不强，擅自停运污染治理设施或存在偷排漏排行为，造成大量污染物直排入海，导致局部区域近海污染严重。其次，陆域耕地施用大量化肥和农药，除部分被植物吸收外其余大部分随排沥雨水进入河渠，最后入海，造成局部重要河口区氮、磷污染严重，近海有机污染较大。

2.5 重大基础设施建设和海上船舶和采油平台排污环境问题更加凸显

油类污染远海高于近海，且超标严重，主要来自海上船舶和采油平台排污。特别是海上事故性溢油，更是造成油污染的重要因素，海上重大污染事故应急体系尚未形成。应加强采油平台和船舶排污监督管理，尽快组建海上油污染应急防治组织。

2.6 涉海环境科学研究投入不足，海洋环境监测体系不完善

对于海洋环境基础理论研究，应用技术研究和综合性预测性研究，投入不足，明显滞后于海洋环境保护形势的发展，一批涉及全局性的重点和难点问题，尚未开展深入、全面的研究。如氮污染来源的研究比较复杂，氮、磷基础调研差、数据少。

3 对策研究

3.1 加强法制建设，完善区域性海洋环境保护法规体系

3.1.1 制定《福建沿海环境保护管理条例》，为推动和保障福建海洋环境保护提供具有鲜明区域特征的基本法律规范。

3.1.2 进一步完善涉海的有关环境标准体系。

3.1.3 尽快制定“福建省船舶污染物排放管理规定”、“海水池塘养殖排水标准”、 “福建省沿海渔业水域生态环境保护管理规定”、“沿海重点企业污染事故应急计划制定办法”等部门规章。

3.1.4 沿海地区要依据国家制定的海洋环境与资源保护的法律、行政法规和本行政区近岸海域环境质量状况，加强地方海洋环境保护立法，保证福建碧海行动有法可依，有章可循。

3.2 制定政策措施，强化环境管理

3.2.1 各地在制订海洋产业发展规划或计划时，应当适度发展第一产业、重点发展第二产业和第三产业。

3.2.2 福建沿海地区集约化畜禽养殖场应严格按照畜禽养殖业污染物排放标准的要求，于2015年底前达标排放。

3.2.3 新建城市污水处理设施要采用具有较高脱氮、脱磷能力的工艺；现有的污水处理厂要创造条件提高效率。

3.2.4 福建沿海6地市应根据海洋环境功能区划，在海岸带因地制宜地划定海洋生态隔离带或生态保护区，在隔离带或保护区内禁止采沙、养殖、破坏植被等活动；不得建设新的建设项目和旅游设施。

3.2.5 根据国家制定的“生态旅游管理办法”，组织生态旅游示范，推动福建沿海地区生态旅游健康发展；加强旅游环境管理，严格控制景区内的旅游设施建设，提高旅游区污水、垃圾处理率，争取旅游事业发展，旅游人员增加，旅游污染不增加。旅游收入的一部分要用于生态恢复、生态建设及污染处理设施的建设上。

3.2.6 严格控制在福建沿海设立新的海洋倾废区。对已有的海洋倾废区要进行清理、评估。对海洋生态系统有明显影响的，在2015年前要全部停用、关闭。必须设立的新倾废区，要严格把关，强化监督管理。

3.3 大力实施污染物排放总量控制等各项环境管理制度

3.3.1 福建沿海污染物来自工业废水、生活废水、农业非点源、禽畜养殖、水产养殖、交通航运等多方面，只有实施综合治理进行总量控制，才能实现保护南海的目的。因此，省环保厅根据国家主要污染物排放总量控制计划和海洋环境功能区划，确定近岸海域主要污染物排放总量控制指标，按照规定的程序由地市或县级环保部门对主要污染源分配排放控制数量，采取严格的监测、监视、检查措施，确保主要排污单位在规定的限期内完成污染物排放削减任务。入海污染物总量控制从点源入手，逐步扩展到非点源；除控制COD外，还应扩展到氮、磷。