国有经济功能篇（1）

一、引言。

国有经济作为社会主义市场经济的重要组成部分，一直对经济发展发挥着不可或缺的指导作用。在全面建设和谐社会的背景下，全社会对国有经济功能又有了更高的要求，不仅要求保证国有资产保值增值的经济功能的履行，更期望其注重相关社会功能的实现。作为国有经济主要组织形式的国有企业，直接肩负着这一重要使命，在经济功能和社会功能的双重要求之下，国有企业需要履行的社会责任变得更加复杂且任重道远。如何正确认识国有企业肩负的功能，以及处理好国有企业各种社会责任目标之间的关系，使其更好地服务于社会，一直是政府相关部门关注的以及国内学者讨论的热点问题。

对于国有企业属性和功能的研究，周冰和郭凌晨（2009）抓住了国有企业增进全民福利的本质要求，认为国有企业功能的发挥必须在这个本质属性基础之上；毕志强（2006）认为国有企业同时具有经济属性和社会属性，是经济和社会功能的双重耦合。对国有企业社会功能的分类归纳，一直是学者们的研究热点，如曲卫彬（1997）、张连成（2004）、毕志强（2006）、乔明哲和刘福成（2010）等人，对国有企业经济功能的论述很少有成型的文献。

近几年，对国有企业社会责任的研究成为了焦点。学者们主要将目光集中在国有企业社会责任维度的研究上，对其进行细致的划分和归纳，如王昶（2008）列出了经济责任、法律责任、环境责任等9项共有责任，并指出了产业报国、引领经济发展、国际化发展和服务创新型国家建设4个特殊责任；沈志渔等（2008）将社会责任分为对员工、消费者、供应商、债权人、政府等8个方面，并认为根据国有企业规模的不同，应承担不同要求的基本责任和延伸责任。此外，学者们还从其他不同角度出发深人研究国企的社会责任，黄速建和余菁（2006）从国有企业的性质和目标出发对其社会责任进行分类，并强调了国有企业社会责任经济目标和非经济目标的划分；乔明哲和刘福成（2010）从功能人手提出了国有企业社会责任模型；龙新（2008）从归纳国有企业利益相关主体出发，探讨了这些主体需要承担的社会责任；等等。

本文从对国有经济性质和功能的探讨人手，将国有企业需承担的社会责任进行细致的归纳，并在经济功能和社会功能的指导下对这些社会责任进行经济目标和非经济目标的划分，进而讨论这两类目标之间的关系，以期找出不同类型国有企业履行社会责任时的着眼点。

二、我国国有经济的性质和功能。

（一）我国国有企业的定义和性质。

国有经济是由国家政权（或政府行政机构）拥有、掌握并控制的经济。是社会主义公有制经济的重要组成部分。国有企业是国有经济运行的主要形式，国际上通常将其定义为：政府（或政府部门）拥有或控制的、从产品和服务的销售中创造主要收入的经济实体。①我国于1993年八届人大修改宪法时，正式采用了国有企业的名称，并将其定义为最终产权归全体人民共同所有，由国家（或政府）出资建立的企业，包括国家独资企业和国家控股企业。国有企业虽然表现为一种企业实体，但是由于其公有或者国有的属性，通常被视为政府代表公众利益对市场失效问题加以控制和解决的政策手段，因此，国有企业与政府影响经济的其他政策手段是同质的制度安排。

尽管对市场经济体制下的国有企业和发达市场经济下的国有企业的性质的认识有所分歧，但是国内主流观点均认为二者是有所区别的，不能混为一谈。对于我国国有企业性质的论述，一些学者从现象出发，总结归纳了国有企业在国民经济中的地位和功能；也有一些学者从理论角度研究了国有企业的性质，力图对国有企业性质提出一种框架式的较为精准的定义；也有学者从产权角度出发深入分析国有企业性质。本文比较认同第三种研究方式，张春敏和刘文纪（2007）两位学者在其论文中着重强调了我国国有企业生产资料和劳动所有权归全体劳动者所有、归国家占有的本质，认为国有企业最终应归全体劳动者所有。周冰和郭晓晨（2009）认为国有企业是公有制经济的一种，而公有制经济的本质要求是增进全民福利，企业活动必须以此为一切活动出发点，为全民利益服务。乔明哲和刘福成（2010）在其论文中也有相似观点。本文认为，论述国有企业的性质，必须从其全民所有的产权属性出发，在讨论其功能和制度建设时，必须抓住这一本质问题，否则会偏离事物的本质。由此，在社会主义市场经济体制中，国有企业不仅是政府干预经济的手段，还是政府参与经济的重要手段，这种参与是全方位的，在其自身作为市场主体的同时，也起着培育市场经济体制、提供就业岗位、调节收入分配、维护市场秩序等方面的重要作用，而国有企业发挥这些作用的出发点，正是为了全体人民的利益而服务，使社会总体福利达到最大化。社会主义市场经济中的国有企业归全体人民所有的本质属性，也使得其与为政府调节市场而服务的一些发达国家国有企业有着根本的区别。

（二）我国国有企业的功能。

由于国有企业的本质要求是使得社会福利最大化，其必然承担着经济方面、社会方面的相应职能和义务。

1.经济人的本能决定了国有企业具有区别于政府的经济功能。

作为一个企业，无论其产权属性是何种性质，其首要的目的必然是取得盈利，使企业有充足的资本得以长久的存续和发展。国有企业虽然是国家政策调控的工具，但归根到底，它是作为一个经济组织而不是行政组织而存在的，它必然具有追求营利的属性。这一点与国有企业的本质要求也不相违背，因为国有企业最终是属于全体人民的，作为一个经济主体在运营中保持国有资产保值增值，这本身也是保障人民利益的需要；同时，一些垄断性国企的收入直接进入财政税收，这在基础建设和人民生活水平的提高上起到了重要的作用。但是由于国有企业的特殊性，决定了其不能将利润最大化作为自己的唯一目标，利润最大化在很多时候与社会整体福利的提高是相悖的，如会造成环境问题的产生、经济布局和产业发展的不合理等全社会长久利益的牺牲。综上，国有企业在具有规模经济带来的低成本生产的前提下，尽量克服低效率的缺点，保证一定的盈利性，使得企业能够正常维持和运转，保证其他功能的实现，这是其作为经济人的企业必须履行的职能和义务。

2.作为政府调控的手段。国有企业承担着区别于一般企业的社会功能。

作为政府参与经济的重要手段，在保持一定的营利功能的基础上，国有企业承担着远大于一般企业的社会功能。虽然在当今社会，企业社会功能的履行作为提升企业价值和影响力的一部分，已成为所有企业所关注的焦点，但是国有企业在很多方面都有着区别于一般企业的特殊功能，国有企业社会功能是否发挥，直接关系到国计民生和市场经济能否健康发展。关于我国国有企业社会功能的讨论，一直是学者们研究的热点。曲卫彬（1997）、张连成（2004）、毕志强（2006）、乔明哲和刘福成（2010）都分别在文章中归纳列举了国有企业应具有的社会功能；周冰和郭晓晨（2009）结合我国实际，探讨了国企履行社会责任的现状，认为我国虽然将国有企业本质功能定义为增进全民福利，但是在实际中，国有企业功能已被扭曲为控制国民经济命脉，这造成了一系列社会问题的产生。

发达经济体中的国有企业本质上是作为弥补市场缺陷的政策工具而存在的，在克服市场“外部性”、提供公共产品、控制企业垄断以及解决两极分化等问题上起着重要的作用。而如前所述，在社会主义市场经济下，国有企业的本质属性是增加全民福利，由此，本文对国有企业社会功能做如下总结：

首先，社会主义市场经济下国有企业最本质的功能是优化全社会资源配置，使社会福利最大化，维护人民根本利益，推动社会和谐发展。

其次，作为政府调节经济手段的国有企业，应该着眼于一些宏观经济目标的实现，如促进技术进步、实现产业结构升级、对有利于经济持续发展的高风险低收人行业进行扶植；促进各地区经济平衡发展、减小地方差异、实现经济合理布局；保障就业、调节收入分配、消除两极分化；维持市场秩序、维护市场公平、不断加强对市场经济的培育等等。

再次，国有企业在基础设施的建设、提高人民生活质量、塑造良好的社会氛围上应发挥其应有的作用。这些方面的功能主要包括：介入高成本、收益期限长但能保障经济发展和人民生活水平提高的基础设施建设，为经济发展提供基础性服务；加大环保设施的投入，在保护环境上起好带头作用；有限度地介入慈善事业，建设良好的社会风气。

最后，在涉及国民经济命脉的和其他重要领域，应发挥国民经济的控制作用。

在这些领域国有企业有必要处在垄断的地位，保障国家经济、政治和军事安全。

3.我国国有企业是经济功能和社会功能的双重统一体。

根据以上的讨论我们可以看出，国有企业一方面作为一种经济实体，有和一般企业相似的营利性和维持长期生存发展的需求，遵循市场规律的调节，这表现为国有企业的经济功能；而另一方面，具有公有性质的国有企业作为政府政策调控的一部分，在经济中又肩负着远大于一般企业的社会功能，这就使得经济功能和社会功能在国有企业中实现了双重耦合。而这两个功能目标很多时候是相互排斥的，如何使二者很好地结合在一起，并且使企业很好地完成诸多错综复杂、甚至相互矛盾的社会责任，一直是广泛被讨论的问题，本文将在后文提出自己的观点。

三、功能决定下的我国国有企业的社会责任。

（一）我国国有企业社会责任的分类。

本质上为全民所有的我国国有企业，同时履行着经济功能和社会功能，并且这些功能都是以社会福利最大化为根本出发点的。讨论我国国有企业肩负着何种社会责任，必须从经济和社会两个方向出发，合。学者们在讨论国有企业社会责任时，并且要考虑到两类目标的相互促进和耦大都采取列举的形式列明各项责任，并没有对责任的具体目标和相互之间的关系进行深层次的讨论，如王昶（2008）、沈志渔等人（2008）的研究；黄速建和余菁（2006）在其论文中提到了国企社会责任经济目标和非经济目标的概念，但是并没有具体对各个责任进行归类。本文借鉴乔明哲和刘福成（2010）在论文中提出的框架，并对国有企业社会责任进行更加细化的分类，进一步讨论不同类型企业下履行经济目标和社会目标的层次和关系。

本文所要讨论的社会责任的经济目标主要是指在经济功能指导下的维持企业的生存和健康发展、以实现国有资产保值增值、为财政创造收入等行为。由于国有企业的全民所有制属性，其生存和发展关系到国计民生，这些责任必然属于社会责任的范畴之中，是具有经济目标的社会责任。而社会责任的非经济目标则是在前述社会功能指导下的国有企业作为政府的有机组成部分需要履行的职责。一些观点认为，国有企业追求利润的经济行为与其承担的社会责任有所区别，不应将其划分到企业的社会责任中，本文认为这些观点没有抓住国有企业全民所有的本质属性，认识到这一点，将国有企业维持其自身发展的合理的营利行为视为社会责任的一部分也就合情合理了。

根据相关文献，本文将我国国有企业社会责任①总结归纳如表1所示：

表1中将保护股东和债权人权益、客户权益、员工权益归为企业的经济责任，原因是根据利益相关者模型，这些主体在企业中是拥有直接权益的，对国有企业的成功运作起着直接影响作用的主要社会利益相关者②，是一个企业经营和运作不可或缺的组成部分。而企业承担经济责任的本质即是保证企业的可持续发展，所以将这些企业运行的有机组成部分纳入企业的经济责任中进行考察是具有理论依据的。

国有企业具体的各项社会责任可以被归纳为经济目标和非经济目标，而有些责任的完成会在为企业带来经济利益的同时，履行了一定的社会功能，即这些责任实现了双重目标。从表1的归纳可以看出，国有企业在履行经济责任的时候，主要实现的是保证企业发展存续和国有资产保值的经济功能，由于国企的规模和地位，其在保证企业自身发展的同时，会非常注重企业形象、员工发展、技术创新和品牌建设等等一系列使企业在更高层次更快发展的方面，由此出现了一些社会功能的实现，即实现了双重目标。国有企业遵守国家法律法规的法律责任在本文中主要被视为经济目标，因为守法经营是每个企业必须遵循的准则，违反了法律法规的企业必将受到制裁，这会直接影响到企业经济功能的实现，损害企业经济利益；同时，国有企业对国家财政税收的贡献是非常巨大的，构成财政收人的主要来源，因其公有制属性，依法纳税支持公共基础建设是其不可逃避的经济使命。环境责任、道德责任和政治责任在本文中主要被归纳为国有企业的非经济目标，这些责任主要实现的是社会功能，是有可能与经济功能相悖或者冲突的，通常一般企业并不必须履行这些责任，而这些却是国有企业必须完成的使命。在这些责任中，不排除会有为企业带来经济利益的情况出现，如慈善事业的履行提升了企业形象带来经济利益等，但这些责任本质却是为了实现国有企业社会功能而存在的，所以本文还是将其归纳为非经济目标而进行讨论。根据乔明哲和刘福成提出的国有企业社会责任框架，分类讨论了能为国有企业带来利益和不能带来利益的道德行为，具体分析本文也将在后边的部分涉及。

（二）国企社会责任中经济目标和非经济目标二者的关系。

我国国有企业承担的社会责任，经历了几个时代的变迁，并且其内涵在不断的发展变化中。从新中国成立到改革开放前，政府一直是决定企业承担何种社会责任、的唯一因素，由于当时高度一元化的计划经济体制，国有企业不是独立、自负盈亏的经济实体，而是政府的基层单位，其经营发展的决策权完全掌握在政府手中，这就造成了当时“企业办社会”情况的出现。国有企业承担着许多本来应该由社会承担的福利功能，如办学校、办医院、办社区、承担医疗养老责任等等，企业被员工形象地称为“铁饭碗”，企业的非经济目标完全凌驾于经济目标之上，这样沉重的社会负担使得当时的国有企业成本不断增加，效率极为低下，极大地削弱了企业的竞争力和创造力。可见，国有企业存在的形式首先应该是一种经济实体，必须保证自身的运作和效率才能去履行其他责任，因此，国企所承担的社会功能应该适度，认为国有企业仅仅是为了履行社会功能而存在的观点是不符合经济运行规律的。

改革开放以来一直到20世纪90年代左右，我国开始了由计划经济向市场经济转型的过程，开始渐渐认识到了应该保持国有企业的经济实体，不应让其承担过多的社会责任。为了增强国有企业活力，建立现代企业制度，国家在这一阶段实行了“政企分开”的国有企业改革。政府对国有企业的控制和扶持被削弱，各企业渐渐认识到了盈利和控制成本是企业生存和发展的前提。但是在这一阶段，国有企业过分追求盈利和资本积累，而忽视了其全民所有的本质属性和理应承担的社会功能，经济目标占据了主导，纷纷把利润装进腰包；而将非经济目标的社会责任像包袱一样丢给社会，让社会去承担。此时很多国企凭借其竞争优势和垄断地位发展壮大，却在企业利润提高的同时降低了社会总福利，这与国企全民所有的本质是完全相悖的，也没有发挥作为政府调控手段之一应有的作用。可见，国有企业不能将经济目标作为唯一追求，必须重视其社会责任中非经济目标的履行，发挥其应有的功能。

经过以上两个发展阶段，国家和政府逐渐认识到了国有企业社会责任的经济目标和非经济目标二者必须同时兼顾，任何有失偏颇的行为都会与其经济功能或者社会功能的双重要求相悖，甚至会危及全体人民的利益，使社会总福利降低。近几年来，社会对国有企业过分注重经济目标，而非经济目标的社会责任履行不到位集聚了很多不满。针对国企获取丰厚垄断利润的同时，社会职能履行缺失的现状，国家启动了一系列改革，一些竞争性领域国有资本相继退出，自然垄断行业继续发挥国企的主导作用；在尚未具备完全退出条件的竞争性行业，尽量形成多家国企竞争格局，发挥竞争机制对企业效率提高的作用，而从长远来看竞争性行业国有资本退出必然会成为趋势。

本文认为，改革国有企业社会责任今后的发展，应注重经济目标和非经济目标的相互协调，以及在不同类型的企业中加以区别对待。首先在竞争性国企中，经济目标（包括能够带来经济利益的非经济目标）的实现应作为基础，竞争性国企本身不能获得稳定的利润，需要自身的合理经营才能保证企业健康的生存和发展，而企业能够健康存续即是对全体人民负责。但是，虽然作为一种经济实体，竞争性国企也是政府政策调控的重要工具，并且受到政府财政的扶持。竞争性国企在实现了经济目标的基础上，必须同时兼顾适度的非经济目标社会责任，受到环境、道德等的约束，完成大企业应有的社会功能，带动行业和国家的发展。总而言之，在竞争性国有企业中，经济目标的实现一般优先于非经济目标，且经济目标会为非经济目标的实现提供保证；对非经济目标的要求必然高于一般企业，竞争性国有企业需肩负适度的社会职能。

而对于垄断性国企来说，由于其身处于自然垄断行业，掌握着国民经济命脉，加之政府扶持，其利润的获得能够得到保证，由此，履行非经济目标是这种类型国企的首要责任。垄断性国企在履行了基础建设、资源开发利用、军工等保障国计民生的社会责任的同时，也保证了本企业利润的获取，衍生了经济目标的实现；而从另一个角度来说，获取利润保证企业良好运营的目的又是为了更好地实现非经济目标，从而服务于人民。可见，垄断性国企不用去考虑自身的生存发展问题，而必须着眼于社会功能的实现，在实现的过程中，伴随着两类不同目标的相互促进和融合。这里有几个问题需要注意，一是垄断性国企在实现社会功能的同时，也要注意适度的问题，否则又会导致企业办社会的情况出‘现；二是对于那些能够带来经济利益的非经济目标，垄断性国企应谨慎对待，因其取之于民用之于民的特殊企业形式，非经济目标的实现是其首要使命，若这些目标的实现能够带来经济利益，很可能会导致企业过分注重营利，从而导致寻租行为的发生，损害社会整体福利。综上，垄断性国企非经济目标社会责任的实现是其肩负的主要使命，其获得的利润在保证企业生存和发展的基础上，应全部投入到非经济目标社会责任的履行上，保护人民的根本利益。

四、完善我国国有企业社会责任的制度框架建设。

（一）建立完善的国有企业社会责任制度化体系。

1.明确国有企业社会责任的具体内容。

国务院国有资产监督管理委员会于2008年1月4日了《关于中央企业履行社会责任的指导意见》，从八个方面概括了中央企业履行社会责任的主要内容。

这个指导意见对中央企业肩负的社会责任有了概括性的总结，对地方性国企也有着借鉴意义。虽然学者们在国有企业社会责任的具体内容上进行了大量的研究，但是中央和地方政府仍缺乏相关的法律法规出台，这使得国有企业社会责任的履行没有相关约束和参考，很多时候仅靠政府指导和企业管理者自身道德的约束，这容易造成相关责任履行过度或者缺失。可见，明确责任的内容是建设社会责任体系建设的第一步，是国有企业适度高效的履行责任的前提。

2.国有企业必须重视其区别于一般企业的非经济目标社会责任的履行。

在这个竞争愈发激烈的时代，很多非国有大型企业都开始注重其社会责任的履行，在环境保护、慈善事业上投人很大精力和财力。但是，一般企业大都是从塑造品牌形象，提高企业竞争力等经济利益出发去承担相关社会责任的，其本质是由利益驱动着的。而国有企业非经济目标社会责任的履行却是其天然的、必须完成的使命。由于全民所有的属性，国企履行社会责任的动力是使得社会福利最大化，国有企业管理者必须建立起责任意识和使命感，而相关政府部门需要在出台政策时，有区别地对待这两种类型的企业，增强国有企业承担相关社会责任的主动性。

3.有针对地对竞争性国企和垄断性国企的社会责任履行层次加以区分。

根据前文的讨论可以看出，竞争性国企和垄断性国企在经济目标和非经济目标的实现层次上有很大区别，但是相关部门的政策立法中并没有指明。在实际中，垄断性国企不将非经济目标作为首要责任，而在经营中通过自己的垄断地位获取超额利润，导致社会福利下降，群众不满，甚至损害国家人民利益的事件时有发生。可见，有必要通过相关途径对这两类企业的责任目标加以区别，以保证其社会责任的正确履行。

（二）有必要加强全社会对国有企业履行社会责任的监督。

1.加快国有企业社会责任履行的相关立法，建立起法律法规的约束体系。

如前所述，关于国有企业社会责任具体内容的相关立法并不完善，企业履行社会责任具有很强的随意性。同时，由于缺乏对不履行社会责任的国有企业进行惩处的法律依据，国有企业履行社会责任的积极性和主动性极大地被弱化了。加强国有企业履行社会责任的立法工作和规章制度建设，是当前加强社会对国有企业履行社会责任的监督的首要任务。

2.建立健全国有企业履行社会责任的目标评价体系。

构建国有企业社会责任目标评价体系，主要依赖于社会责任信息披露制度的实施，而其主要载体即为企业社会责任报告的披露。近年来，许多大型国企如国家电网公司、一汽集团、中国人寿保险等，都披露了企业社会责任年报，增强了企业社会责任履行的透明度。但是企业责任年报的披露仍不普遍和不规范，有关部门应加快确定责任报告披露的制度和形式，并指定各项评价指标的具体内容，完善评价体系。

3.加强国有企业相关利益者的监管责任和维权意识

政府应以公众利益代表和企业管理者的身份主动承担起对国有企业履行社会责任的监督，并建立起有效的惩罚约束体系；企业员工应树立起主人翁意识，对国有企业社会责任履行的不积极或者侵害社会利益的情况主动加以制止；而社会公众尤其应该关注国有企业非经济目标的履行，如是否破坏了环境、是否遵守商业道德守法诚信、是否适当地履行慈善责任等。

参考文献。

1.毕志强：《国有企业的双重属性与国企改革》，载《首都经济贸易大学学报》2006年第3期。

2.黄速建、余菁：《国有企业的性质、目标-9社会责任》，载《中国工业经济》2006年第2期。

3.刘玲：《国有企业社会责任研究——以“企业一政府～社会”关系为框架》，载《理论界》2007年第9期。

4.刘建平：《关于国有企业社会责任的思考》，载《湖北广播电视大学学报》

2008年第2期。

5.龙新：《论利益相关者理论视角下的国有企业社会责任》，载《东华理工大学学报》2008年第9期。

6.曲卫彬：《国有企业的功能》，载《财经问题研究》1997年第8期。

7.乔明哲、刘福成：《基于性质与功能的我国国有企业社会责任研究》，载《华东经济管理》2010年第3期。

8.沈志渔、刘兴国和周小虎：《基于社会责任的国有企业改革研究》，载《中国工业经济》2008年第9期。

9.王昶：《和谐社会下国有企业社会责任概念范畴的归纳性分析》，第三届中国管理学年会论文集2008年版。

10.徐尚昆、杨汝岱：《企业社会责任概念范畴的归纳性分析》，载《中国工业经济》2007年第5期。

11.张春敏、刘文纪：《从国有企业的性质看国有企业的社会责任》，载《前沿》2007年第12期。

12.张连城：《论国有企业的性质、制度性矛盾与法人地位》，载《首都经济贸易大学学报》2004年第1期。

国有经济功能篇（2）

[中图分类号] F061.3 [文献标识码] A [文章编号] 1673-0461(2010)01-0001-06

[收稿日期]2009-12-17

[作者简介]剧锦文(1959-),男,山西大同人,中国社会科学院经济研究所研究员,经济学博士,博士生导师,主要研究领域:公司治理、经济转轨和当代中国经济发展等。

一、问题的由来

关于国有经济的功能及其战略重组问题,是在20世纪90年代初期提出的,这主要基于以下三个重要背景:

第一,随着改革开放的深入,到了20世纪90年代中期,我国微观经济结构已经出现了明显变化。以工业为例,国有及国有控股企业、集体企业、个体企业和其他经济类型企业的产值占工业总产值的比重发生了明显的变化(如表1)。

注:按当年价格计算。“其他经济类型企业”包括:联营企业、私营企业、股份有限公司、有限责任公司、外资企业、港、澳、台企业等。

资料来源:根据《中国统计年鉴》(2000年),中国统计出版社,2001年,第409页的数据整理而得。

在国有经济出现大幅下降,而非国有的集体经济,特别是个体私营经济、外资经济大幅增长的情况下,国有经济的地位和作用问题开始引起了学术界的关注和思考。

第二,就国有企业本身而言,到20世纪90年代中期,尽管我们采取了一系列改革措施,但处于竞争领域的许多企业依然无法摆脱经营困境,国有企业的亏损面一再扩大。据不完全统计,全国独立核算的国有企业亏损面1992年至1995年分别为22.7%、29.8%、32.7%、32.7%,1996年上半年更达到43.3%。国有资产也因此发生了巨额损失,据1994年全国开展的清产核资的资料,12.4万户国有企业的全部资产损失累计达2231.1亿元,全部挂账达2206.9亿元,损失与挂账合计达到4438亿元,占这些企业全部资产的10.7%。国企这样的经营结果不仅出乎大多数人的意料,也给中央和地方政府的财政造成巨大压力。人们不禁要问,竞争性领域是否真的适合国有企业的生存?如何才能真正发挥国有经济的作用?

第三,在改革开放初期,我国的经济学界主要从微观角度研究国有企业的效率问题,忽视了从宏观上对国有经济的思考(董辅,1999)。进入20世纪90年代,特别是在1992年初邓小平南巡谈话的推动下,1992年10月12日召开的党的十四大明确提出,建立社会主义市场经济体制是我国经济体制改革的目标。1993年11月,中共十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,把建立社会主义市场经济作为党和国家的重要目标,使人们的思想大为解放,人们可以毫无禁锢地从建立和完善市场经济来思考问题,在这一背景下,学术界开始出现从国有经济整体的角度研究其功能、地位和效率问题。

自从如何才能更有效地发挥国有经济的功能和作用,如何实现对国有经济进行重组和调整,如何才能使国有经济保值增值等问题提出以来,尽管学术界和决策部门就此进行了长期而深入讨论,已经形成若干很有价值的观点。但是,时至今日,依然还有许多问题需要进一步明确和强调。本文着重于对国有经济功能的再思考,并对国有经济战略重组的现实条件略作讨论。

二、政策追溯与文献梳理

依照我们研究主体,首先让我们回溯一下相关政策的变迁,以及文献研究的脉络与成果。

(一)政策追溯

早在1987年底召开的中国共产党第十三次代表大会报告中就已经提到:“在不同的经济领域,不同的地区,各种所有制经济所占比重应当允许有所不同。”1995年9月党的十四届五中全会召开,首次明确地提出了从宏观上改革国有经济的任务。并在讨论制定国民经济和社会发展第九个五年计划和2010年远景目标时要求:“要着[于搞好整个国有经济,通过存量资产的流动和重组,对国有企业实施战略性改组。”1997年9月党的十五大报告,在继续强调“要着[于搞好整个国有经济,抓好大的,放活小的,对国有企业实施战略性改组”的同时,再次提出“要从战略上调整国有经济布局。对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域,国有经济必须占支配地位。在其他领域,可以通过资产重组和结构调整,以加强重点,提高国有资产的整体质量。”

1999年9月,党的第十五届四次会议通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》,进一步明确指出,要增强国有经济在国民经济中的控制力;从战略上调整国有经济布局和改组国有企业。这次会议把应保留国有经济的“重要产业和关键领域”明确为:“涉及国家安全的行业,自然垄断的行业,提供重要公共产品和服务的行业,以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。”同时要求:“从战略上调整国有经济布局,要同产业结构的优化升级和所有制结构的调整完善结合起来,坚持有进有退,有所为有所不为。”

2002年11月和2003年10月,党的十六大和十六届三中全会的报告都强调要进一步完善国有经济的布局和结构。2007年10月15日,在党的十七大上所作的报告也再次强调要优化国有经济布局和结构,增强国有经济的活力、控制力和影响力。

特别需要指出的是2006 年12 月18 日,国务院办公厅转发国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》(简称《指导意见》),明确指出:以后对于军工、石油和天然气等重要资源开发及电网、电信等基础设施领域的中央企业,国有资本应保持独资或绝对控股;对以上领域的重要子企业和民航、航运等领域的中央企业,国有资本保持绝对控股;对于石化下游产品经营、电信增值服务等领域的中央企业,应加大改革重组力度,引入非公经济和外资,推进投资主体和产权多元化。同时,国有经济对基础性和支柱产业领域的重要骨干企业保持较强控制力,包括装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计、科技等行业。这一领域国有资本比重要降低,国有经济影响力和带动力要增强。其中,机械装备、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属行业的中央企业要成为重要骨干企业和行业排头兵企业,国有资本在其中保持绝对控股或有条件的相对控股;承担行业共性技术和科研成果转化等重要任务的科研、设计型中央企业,国有资本保持控股。显然,这个《指导意见》秉承了中央一贯的精神,而且使以前的政策更具体明确,也更具操作性。

(二)文献回顾

学术界关于我国国有经济的功能和战略重组的讨论要早于政府的政策,大致是从20世纪90年代初期就开始了。这里将已有文献大致可分为规范和实证分析两大类。

1.规范性分析

刘国光(1996)、董辅(1997)、张卓元(1997)、吴敬琏等(1997,1998)老一辈学者从实际出发,针对当时国有经济“盘子”过大、过于分散造成的产能过剩和连年亏损的被动局面,指出国有经济需要从过于宽泛的竞争性行业适当退出,集中力量控制关系国民经济命脉的重要行业和关键领域。主要是资源垄断性行业(如邮电、通信、原油开采)和提供最重要公共品的行业(如铁路、城市公共交通、电力、煤气、自来水供应),同时也包含一些竞争性行业(如石化、钢铁、粮食是商品粮流通、金融、外贸、尖端技术等),即涉及国家安全的行业、自然垄断行业、提供重要公共品和服务的行业,以及支柱产业和高技术产业。

另一些规范性研究的学者则从理论出发,讨论了国有经济功能的发挥、重组的原则和对策问题。周叔莲(1994)较早地从发挥国有经济主导作用的角度指出,国有经济要有计划、有步骤地从一些部门和企业退出,而要加强那些必须继续由国有经济经营的部门和企业,要把调整国有经济与振兴产业结合起来,与发展多种经济成分结合起来。方星海(1996)从产业性质的角度认为,国有企业可选择自然垄断和有外生经济的产业领域,但不适合留存于产品市场行情变化快和风险大的行业。吴敬琏等(1997)也强调了国有经济的改组要与发展非公有经济联系起来。董辅(1999)首先将国有企业改革分为宏观和微观两个层次,并从宏观角度指出,国有企业的国家所有的产权制度决定了其具有公益性、政策性、维护国家和社会安全和追求国民经济整体效益的功能,相应地应分布于社会公益性部门;实施政府政策的政策性部门;保障社会和国家安全的部门;某些自然垄断和基础设施部门和某些高科技部门等6个部门或领域。他重点论述了国有经济重组与发挥非公有经济的关系。马建堂等(2000)依据国有经济的功能和产业重组的原则,依次将产业进一步细分为国有经济必须保持绝对控制、相对控制、需进一步加强或退出等6个产业领域。刘元春(2001)分析了我国作为后发的转轨国家,国有企业应当从计划经济时期的“技术移植、技术模仿、技术赶超和技术扩散”的主体,转向转轨时期的提供技术公共品,以便克服“国家失灵”和“市场失灵”。张颢瀚等(2005)按照国有企业的功能及市场经济的要求,认为应将国有企业重组为:生产公共产品的企业,这类企业不应以盈利为目的,由政府财政全资设立,在一定程度上实施计划管理;掌握国民经济命脉的企业,包括基础产业、支柱产业和先导产业,这类企业应由国家控股;一般竞争性企业,企业要进入市场,国家要逐步从这些企业退出。居维纲(2005)认为,国有经济在社会主义市场经济中有其特有的、难以为非公有企业替代的功能,包括:维护国家和社会安全的功能、政府调控经济的功能、提供公共物品的功能、保障国民经济协调发展、提高国民经济整体效益的功能;沈志渔、罗仲伟等(2005)概括性地指出,我国国有企业应具有四方面的功能:安全与稳定功能;调控与引导功能;支撑与服务功能,以及国家层面的竞争力功能等等。王俊豪等(2005)则从管制经济学的角度进一步指出,国有经济应当以控制垄断行业中的自然垄断性业务为主,比如:电力、电信、铁路运输航空、邮政、自来水和管道燃气的网路部分。杨励(2006)则从国有经济的角色入手指出,从计划经济到现在的市场经济,国有经济从普遍性配置角色逐步转变为特殊性配置角色。这种特殊配置角色从本质上是国有经济作为国家调控经济的工具,国有经济在于实现社会目标和经济发展的战略性目标,其功能侧重综合发挥服务、引导、保证和调控。国有经济应主要分布于自然垄断产业、公共事业领域、战略竞争性产业,以及一些特殊行业如战略资源开采、军工、造币等。剧锦文(1999,2006)认为,在市场经济体制下,国有企业的主要功能不仅在于弥补市场缺陷,还在于“诱致”市场的产生。

2.经验和实证性分析

(1)关于国有经济产业重组的过程

贺若先(1991)通过分析中国统计年鉴的数据首先发现,20世纪80年代国有经济的参与度为:1980年,基础设施部门90%左右,矿业和制造业75%左右,建筑业、商业和个人服务业为45%,农业近于零;1989年则分别变化为90%左右,55%左右,25%左右和近于零,说明国有经济在整个国民经济中的份额开始下降。中国社会科学院工业经济研究所的研究报告(1996)对1994年中国统计年鉴工业各行业中国有经济的比重进行了计算,发现在轻工行业,非公有制经济的产值已经超过国有工业,而在重工业中,国有工业仍占优势,尤其是在采掘工业更占绝对优势。剧锦文(1999)利用统计年鉴的数据研究了1991至1996年国有工业企业产业分布的变化趋势,发现国有经济在这个时期发生了从竞争性产业领域退出的明显态势。王金存(1999)通过计算发现,中国国有经济几乎在所有经济部门的比重都高于市场经济发达国家中的相应比重,特别是在广大竞争性领域。平新桥(2003)研究了国家经济分行业的控制力状况,发现国有经济在自然垄断和行政垄断行业的控制力依然在70%以上,有的甚至超过90%。林森木、程选(2005)利用国家公布的统计资料分析指出,截至2002年,在国家统计所涉及的39个工业行业中,国有经济占主导地位(份额>50%)的行业共有10个。截至2002年,国有经济在一、二、三产业的分布情况是:农业为3%;工业34%;建筑业20%;第三产业仍高达63%。杜希双(2006)的分析结论是在金融、交通运输、仓储、邮政、采掘与电信传输服务业企业,国有经济占全部企业经济的比重明显提高,2004年这些行业企业所使用的国家资本占全部企业国家资本的比重超过了1/3,比1996年提高了约10个百分点。与此同时,国有经济从竞争性产业领域逐步退出。从1996年到2004年的12年间,制造业所占有的国家资本在全部企业国家资本中的比重由23.1%下降到12.9%,主要集中在黑色金属冶炼及压延加工业、交通运输设备制造业、化学原料及化学制品制造业、石油加工、炼焦及核燃料加工业等几个重要行业;批发和零售业企业国家资本占全部企业国家资本的比重由13.4%下降到5.2%。课题组(2006,2007)的研究证实,近10年来,国有经济表现出四个特点:国有经济比重趋于下降,但国有经济总量不断扩大;国有经济进一步向大型企业集中;国有资产向基础性和支柱产业集中;国有经济在关系国家安全和国民经济命脉的行业仍居控制地位。

(2)关于国有经济产业重组的原因

关于国有企业发生产业重组的原因大致形成三类观点:第一类可称为效率说。贺若先(1991)的分析结论是,国有经济之所以发生产业退出,主要原因是资源约束条件下国有企业的长期低效率。刘小玄(2001)利用1985年和1995年两次工业普查的数据,进一步分析了不同所有制企业的效率,也得出了国有企业的萎缩与非国有企业兴起的根源在于效率上的差异。第二类可称为资金不足说。张春霖(1999)在吴敬琏等研究的基础上认为,国有经济之所以发生调整,直接原因在于国有经济的盘子过大,在国家储蓄大幅下降的情况下,国有企业就难以从国家那里获得如前一样的资金供给,必然发生融资难,进而引发国有企业全面的经营困难。第三类为外部压力说。剧锦文(1999,2007)认为,由于外资的大规模进入,民营经济的迅速壮大,即使国有企业依然保持既有效率,也首先会使国有企业在相对意义上发生退出,更何况这些外部势力会迫使国有经济加快其重组速度的。再则,由于国有资产存在流失风险和资本市场的发展,使国有经济的重组更具紧迫性,也具备了更多重组的条件。

不过,近来的一些学者张卓元(2001)、金碚(2005)、周天勇、夏徐迁(2008)等抱怨国有经济重组的速度过慢,指出而今的国有经济仍然规模过大,在产业配置上存在着全方位、分散性和任意性,该退出的没有退出,应重点发展的也没有得到重点支持。

从以上对政策和文献梳理可以看到,政府对国有经济的政策是逐步明确的,而且着[点集中在如何发挥其主导作用和控制力方面,并依此来确定其产业的具体分布和重组;学术界则首先从国有企业的性质入手认识其基本功能,强调了在市场经济条件下,国有经济应发挥社会公益和弥补市场失灵,尽管不同学者的观点不尽相同;实证分析的结论则表明,从20世纪90年代开始国有经济确实从竞争性领域逐步退出,但仍然在众多领域和地区广泛分布,调整和重组的任务远未完成。

三、国有经济的功能及其战略定位

自提出国有经济重组到现在已经过去了近20年的时间,为什么重组的进展并不尽人意?本文认为,对国有经济在市场经济中的功能认识不深入、不全面是一个重要原因。此外,对因国有资产日益增大的流失风险所要求的重组迫切性认识不足,也没有充分认识到已经形成的各种有助于重组的有利条件和重组的机会。为此,本文将在已有研究的基础上(剧锦文,2009),提出一个更系统、全面的关于国有经济功能的框架,并试图分析实现这些功能的条件和机制。

(一)国有经济应成为实施国家战略目标的基本工具

根据世界一些发达国家以及我国经济发展的经验,国有经济在实现国家发展战略方面可以担当重任。

首先,战略性高科技的研发与推广。在人类社会步入新经济的时代,科学技术的重要性日益凸现,科技发展水平的高低直接关系到一个国家或地区的综合实力与竞争能力。信息技术、新能源、宇航空间技术、新材料、海洋与生物技术等科技研发领域的成果对于一个国家竞争力将发生根本性影响。但是这些领域中,某些研发活动的资本投入规模之大、风险之高、回收周期之长、涉及方面之广又是绝大多数的非国有企业、民间资本所无法承受的,这就需要依托国家资本的力量来组织科学技术的研发活动。所以很多市场经济国家更多地以国有企业的形式建立和发展高科技行业。比如,美国航天局、欧洲宇航局、空中客车公司等等,都是由国家资本控制的。我国的航天、核技术技术同样在国家资本的推动下,取得了快速发展。

其次,战略性产业的控制。无论历史还是理论都证明了,在特定条件下,通过国有经济对一些战略产业实施某种程度的控制,有助于推动国民经济的整体发展。但这里必须强调,绝不能将以前确立的战略产业视为永恒的战略产业,国有经济控制的仅仅是当前处于战略地位的产业。对于已经失去战略意义的产业,国家资本则要主动退出。否则,就会影响这些产业的竞争效率。

再次,战略性资源的开发与获取。土地、石油、铁矿、稀有金属矿产、非金属矿产如煤炭、森林等战略性资源是国民经济的命脉,开发战略性资源对于国民经济发展具有重要意义。而且,战略性资源往往涉及到国家的经济安全。国家资本直接控制战略性资源,可以在资源开发、利用等方面更有效和更直接地体现国家意志。从各国的经验来看,市场经济国家国有企业在战略性资源产业中均占有相当比例。以石油为例,除美、英、法等国家外,多数国家采取国家石油公司的形式,特别是在全球能源日益紧张的背景下,国家资本对象石油这样的战略性资源的控制更具紧迫性。

(二)国有经济应成为政府宏观调控的政策工具

市场经济发达国家实施宏观调控的主要手段是财政政策和货币政策,国有经济还不足以成为一种政策工具。在我国,国有经济依然是一支重要的经济力量,它所具有的影响力和控制力,完全可以成为像财政和货币政策那样的政府调控经济的政策工具。事实上,正是由于国有经济所具有的政策意义,我国正在形成区别于西方国家的市场经济模式,即社会主义市场经济模式。这个模式的基本含义可以概括为:政府通过财政、货币以及国有经济等政策工具,来调控市场,市场再通过价格等机制引导其他企业的运行,以实现政府追求的经济目标。

当然,需要强调的是,在这个模式中,国有企业是经济组织,但不应是以营利为惟一目的的。否则,作为具有独立利益的国有企业就会利用政府的力量形成各种形式的市场垄断,并为小利益集团谋福利,从而使政府的政策陷于失灵。

(三)国有经济应作为产业升级、区域振兴的手段

按照发展经济学的基本原理,在经济发展的初级阶段,国有经济作为一种“诱致性”经济具有十分重要的作用。通常在经济发展的初级阶段,产业或地区发展水平低下,结构不尽合理,只有依靠政府的力量,借助国有经济创造市场,初步形成产业体系,并逐步实现产业或地区的升级和换代。当然,我们必需指出,国有经济在参与产业、地区的结构调整时,其功能应仅限于诱致市场的产生,一旦市场诞生并达到一定规模,国有经济就应当主动退出,再进入需要“诱致”的其他领域,而绝不能长期滞留于这些产业中,否则,就会起到适得其反的后果。

(四)国有经济应充当捍卫国家经济安全的屏障

在经济日益全球化的今天,经济发达国家的跨国公司利用其规模优势、技术优势和制度优势,与所在国的企业展开生死之争。它们通常会采取各种手段,打败后发国家的所有企业。这对于后发国家来说是十分现实和残酷的。如果没有一种制度对这些跨国巨头加以必要的制衡的话,后发国家的民族产业,乃至国家的战略产业将无以生存。而这个制度装置就是国有企业,即在经济开放的前提下,通过在一些关系国计民生的重要产业领域保持一定的国有经济,以确保国家经济、民族产业的安全。当然,如果我们的民营经济得以发展并壮大起来,并能够与大型跨国企业展开竞争,国有经济也就用不着承担国家经济安全的使命了。

此外,国有经济除了在广泛的经济领域发挥作用外,特别是我国实行社会主义市场经济模式的背景下,国有经济因此需要在整个社会范围、维持政治制度等方面发挥其独特的作用。

四、实施国有经济战略重组的条件与紧迫性

本文的另一研究目的是从现实出发,进一步讨论实施国有经济战略重组的条件。重点考察国有企业制度的规范性、资本市场的发展,以及非国有经济的成长等内外部因素;同时,分析了国有资产存在巨大的流失风险性,意在指出国有经济战略重组的紧迫性。

1.国有企业制度日益规范化

经过近30年的不断改革,国有企业在体制和运行机制上已经更贴近市场规则及商法的要求。据国有资产监督管理委员会的数据,截至到2003年,在净资产占全部国有企业66.9%的2903家国有及国有控股大型骨干企业中,约有1464家改制为股份制企业,改制面达50.4%;国有中小企业改制面已达85%以上,其中县级已基本完成改制,地级市改制达80%～90%。在东部一些经济发达省市,国有企业基本上从竞争性产业领域退出了。现在绝大多数的国有企业已经初步形成了股权多元化,和以“新三会”为主体的新型治理结构(剧锦文,2003)。许多国有企业通过主辅分离,剥离了社会职能;通过合同制打破了“铁饭碗”。这些新制度就会大大降低实施国有经济战略重组的制度费用。

2.国有资本的证券化

自从20世纪90年代初中国规范的资本市场诞生以来,随着我国资本市场的不断发展,一大批被改造成国有控股的公司陆续进入资本市场。

由下图可知,截至到2007年底,我国境内的上市公司总数达到1550家,总市值接近9万亿,总股本接近1.5万亿股。到2005年6月30日,国有控股或参股的上市公司达899家,占上市公司总数的比重尽管有所下降,但仍占65.2%。发行的非流通股为4694亿股,其中国家及国有法人股为3474亿股,占非流通股的74%。 另据上海证券交易所《中国公司治理报告(2006)》的数据,在当时全部的835家沪市上市公司中,设有国有股的公司占公司总数的79.3%,国有股占上市公司全部股份的50.8%,国有股比例超过30%和50%的公司占公司总数的79.3%和44.35%。所以,一部份国有资本借助资本市场初步实现了由实物形态向证券形态的高级化转变。2005年开始实施的上市公司股权分置改革,进一步增强了国有股的流动性。由于国有资本的证券化,就使国有资本的市场交易成本大大降低,其流通性和变现能力也会增强,为政府在更高层次、更大范围实施国有经济的战略重组提供了更大的可能。

图1、中国资本市场发展概况

资料来源:根据中国证监会网站相关数据整理而得。

此外,由于近年来私营经济、外资经济的不断壮大,已经从整体上培养出了国有经济战略重组的重要参与者。假如没有它们的参与,国有经济的战略重组将无从谈起。

3.国有资产面临巨大流失风险

尽管国有企业经过了现代企业制度的改造,但依然存在多级委托,和所有者“虚置”等重大制度缺陷,由此造成了国有企业的低效决策,以及企业内部严重的管理腐败(剧锦文,2007);甚至一些国有企业已经被利益集团所左右,成为牟取小集团和个人利益的工具。这样,企业中的国有资产时刻处于流失的高风险之中,这进一步强化了实施国有经济战略重组的必要性和紧迫性。

五、结论

第一,在向市场经济经济转轨的过程中,国有企业作为一种特殊经济不应过分强调其商业功能,而应重视其作为政府的政策工具,作为一种“诱致性”经济和弥补市场失灵的功能发挥上来。具体而言,国有经济要逐步成为实现国家战略目标的工具,成为政府调控宏观经济、调整产业与区域结构的工具,成为捍卫国家经济和社会安全、体现政治意图的工具。我们必须确立这样的观念,即在市场经济体制下,国有经济的目标应是社会整体收益的最大化。

第二,国有经济的战略重组对应于我国经济转轨的全过程,它既是实现经济转轨的前提条件,同时也是经济转轨的结果。因此,国有经济的重组要在兼顾长远,兼顾国家经济发展水平和市场化进程,以此作为调整其产业与区域布局的一个原则。

第三,现实中,由于国有资产时刻处于流失的风险之中,实施国有经济战略重组不仅具有紧迫性,而且,由于国有企业日趋规范,资本市场的投融资和控制权转换功能正在形成,非国有制经济的壮大等,也为国有经济的战略性重组创造了条件,国有经济的战略重组正面临着难得的机遇。

[注 释]

①中共中央文献研究室编:《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》(上),中央文献出版社,1997年,第466页。

②中共中央文献研究室编:《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》(下),中央文献出版社,1997年,第350页。

③中共中央文献研究室编:《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》(下),中央文献出版社,1997年,第426页。

④刘纪鹏:“论股权分置改革中的国有资产保值增值”,《首都经济贸易大学学报》,2005年第5期。

[参考文献]

[1]收缩国有经济范围――刘国光访谈录[N].中国经济时报,1996-12-3.

[2]董辅.按照社会主义市场经济的要求改革国企[N].经济参考报,1997-8-7.

[3]董辅.宏观层次与微观层次的国有企业改革[J].经济研究,1999,(6).

[4]张卓元.国有企业的公司制改革和资产重组[N].经济日报,1997-11-10.

[5]张卓元.新世纪国企改革面临的七大问题及深化改革设想[J].经济学家,2001,(6).

[6]课题组.实现国有经济的战略性改组――国有企业改革的一种思路[J].管理世界,1997,(5).

[7]贺若先.中国国有经济部门:分布变动和效率[J].经济研究,1991,(12).

[8]张春霖.国有经济布局调整的若干理论和政策问题[J].经济研究,1999,(8).

[9]方星海.我国国有企业改革的方向――以国际经验视之[A].徐滇庆,文贯中.中国国有企业改革[C].北京:中国经济出版社,1996.

[10]王金村.世界国有企业的发展取向与中国国有经济规模和结构的合理化[A].金碚.中英国有企业改革比较[C].北京:经济管理出版社,1999.

[11]刘元春.国有企业的效率悖论及其深层次的解释[J].中国工业经济,2001,(7).

[12]居维纲.国有经济“退出”的几个问题[J].思想理论教育导刊.2005,(6).

[13]杨励.论中国国有经济的配置角色及其嬗变[J].清华大学学报(哲社版),2006,(5).

[14]杜希双.我国企业所有制结构发生重大变化[J].民营经济内参,2006,(7).

[15]剧锦文.关于新型国有企业的思考[N].经济参考报,2003-6-25.

[16]剧锦文.央企过度扩张是一个危险信号[N].21世纪经济报道,2007-3-23.

[17]剧锦文.转轨时期中国国家资本的历史性变革[J].学术月刊,2006,(8).

[18]剧锦文.经济转轨与国有企业的战略定位[J].西部论丛,2007,(2).

[19]剧锦文.国有企业:产业分布与产业重组[M].北京:社会科学文献出版社,1999.

[20]剧锦文.非国有经济进入垄断产业研究[M].北京:经济管理出版社,2009.

[21]周叔莲.周叔莲经济理论文选[C].北京:经济科学出版社,2005.

[22]吴敬琏,等.国有经济的战略性改组[M].北京:中国发展出版社,1998.

[23]沈志渔,罗仲伟,等.21世纪初国有企业发展和改革[M].经济管理出版社,2005.

[24]金碚.竞争秩序与竞争政策[M].北京:社会科学文献出版社,2005.

[25]马建堂,黄达,林岗,等.世纪之交的国有企业改革研究[M].北京:经济科学出版社,2000.

[26]王俊豪,等.中国垄断性产业结构重组、分类管制与协调政策[M].北京:商务印书馆,2005.

[27]张颢瀚,张明之,王维.从经营国有企业到管理国有资产[M].北京:社会科学文献出版社,2005.

[28]课题组.国有资产监管和国有企业改革研究报告(2006、2007)[R].北京:中国经济出版社,2006,2007.

[29]中国社会科学院工业经济研究所.中国工业发展报告(1996)――从辉煌的“八五”走向更富挑战的世纪之交[R].北京:经济管理出版社,1996.

[30]周天勇,夏徐迁.我国国有企业改革与发展30年[A].邹东涛.中国改革开放30年(1978～2008)[C].北京:社会科学文献出版社,2008.

[31]刘小玄.中国企业发展报告(1990～2000年)[R].北京:社会科学文献出版社,2001.

On the Function and Strategic Reorganization of State-owned Economy in Economic Transition Ju Jinwen

国有经济功能篇（3）

2016年，我国入世的第十五年，我国自动获得了完全市场经济地位，这不仅仅是经济问题，更是一个政治问题。对于我国而言，完全市场经济地位的取得使得我国在国际经济中更具优势，这显然是我国经济快速发展的新契机，新时期。不过，在国内，我国市场经济发展依然存在问题，市场自主配置资源也存在实质的弊端。作为国家宏观调控市场的经济法自然有其独特的调整对象，尤其独特的社会经济功能。

一、经济法概述

（一）经济法的定义及实质

我国的经济法是我国经济法律规范的总称，是国家、政府经济部门以及相关经济组织运用法律手段来协调经济活动、维护社会主义市场经济秩序的法律，是对我国社会主义经济关系进行宏观、整体全面调整的法律，是我国法律体系中法律部门之一。经济法可以对社会主义商品经济关系进行调控，在一定的范围内对社会生产、经济发展、经营起协调作用。经济法的实质就是要从社会整体利益出发，通过法律的形式运用国家调控的方法手段来反映出国家、政府因素对于市场经济关系的影响。换句话来说，经济法是国家以政府或者组织的名义通过经济的方式来协调管理管理社会经济的法律。

（二）经济法的地位

在当今社会，社会经济活动十分频繁，经济法作为一大部门法，对我国经济发展有着举足轻重的地位。随着我国市场经济的完全化，作为政府宏观调控的经济法就显得尤为重要。经济法显然是针对我国市场调节的局限以及盲目性设立的法律，随着我国市场经济体系的完全建立，经济由市场本身调节，但这种调节很容易造成社会的分配不均，很容易加大贫富差距，更容易让社会不公平加深。经济法作为调整社会公平的核心法律，在调节经济活动中十分重要。我国作为社会主义国家，在社会主义的市场经济体制下，社会经济活动显然不是唯利是图。作为宏观上掌控全局的经济法，正是稳固社会经济，稳固社会人心的秤砣。经济法可以作为经济发展的基础，可以有效的建立市场经济法律秩序。

二、经济法功能

每一部门法的设立都有其意义，这意义是特定的，经济法作为七大部门法之一，显然也是有独特功能的，这一功能能反映出经济法的实质。任何部门法的功能，都是要体现部门法本质以及特征的，也是要体现法的职责与性能的。法的功能可以帮助人们定义部门法的内涵，是法的内在力量。法的功能，在本文中是指法律对人的行为、社会关系所产生的影响，是国家意志的具体体现，是社会经济的具体体现。经济法的功能表现着经济法的本质，体现着经济法的特点。经济法不同于民法、商法，所保护的是社会的公共利益，经济法的社会功能更能体现社会主义法的社会生命力，具有不可估量的社会效应。虽然，我国已经在国际上取得了完全的市场经济地位，但是我国的市场经济在发展中还存有很多问题，法治与经济要有一个完美的契合点。这时候经济法作为市场经济制度的主要法律需要起到主导的作用，在这新时期应当从经济制度来宏观规范控制政府的权利，让政府权利在经济发展中伸手恰当。

三、经济法社会经济功能

（一）经济法社会经济功能实质

经济法的社会经济功能集中体现了经济法与社会经济的紧密关系，体现了经济的社会作用。经济法的社会经济功能就是指经济法对于社会中经济活动的人、财、物的影响。经济法是综合系统的调整法。我国的市场经济发展还需要宏观调控，还需要政府引导，建设社会主义特色的法治经济尚需要以经济法律之尺来严格规范政府管理与市场自主的关系，经济法正是这管理的关键。经济法就是在法律制度的层面规范政府管理与市场自主之间的关系，通过法律规定，法律手段将配置资源的主导权交给市场，使得市场主体充分的发挥自己的配置能力，发展自己的创造性。经济法将市场资源配置中政府的手管的更合规矩，该伸则伸，该收则收，政府仅仅起到的是宏观的管理，而市场在资源配置中起决定性作用。经济法作为调节经济之法，随着我国改革开放的步伐，经济发展的步伐，已经逐步规范，起到了规范政府（国家）干预管理经济的法。

（二）经济法社会功能分类

在系统的分析中，我们不难看出经济法具有调控的社会功能，若是要将经济法的社会功能做一个详细的划分，我认为，可以分为：

1.经济法的宏观调控功能：

我国经济发展是以市场经济为主导的，市场作为经济发展的主体，起着调配资源的作用，政府若想要管理市场的权力必须由国家立法机关制定相关经济法律，经济调控的权力是法律赋予的。经济法律在管理调控的时候，不是直接的管理，也不是直接的参与，而是通过一定的经济法律手段来宏观管理。

2．经济法回避市场调节弊端的功能：

市场经济是有弊端的，并非实行市场经济就可以形成资源自主配置，社会公平诚信，社会福利不断增加。市场经济中市场调节具有盲目性、滞后性。在我国，市场经济的主要特征是生产资料的个人私有化，由利润来引导人们的经济活动，这显然是会让人无限欲望的谋求利润最大化的求利经济。作为市场的主体，必然会想要以最小投入换得最大获益。在利益的驱使下，市场竞争显得十分残酷，甚至于一些人为了追逐利益，而采取不正当竞争方法危害其他市场主体，甚至不顾消费者的知情权、生命健康权等合法权益来谋取利益。市场作为调节主体的市场经济具有只重利益的弊端，容易形成不诚信以及不公平的社会环境，在现实中，我们也看到了，我国在经济发展的同时，社会贫富差距在不断的加大。而且，食品安全卫生、药品安全、药品价格等涉及民生的经济发展之中也常有不良商家被曝光出来。这时候，国家以公权力的形式介入社会经济显然是必须的。而且市场经济所传递的信息是有限的。市场主体通过市场所取得的信息是单一的，不系统的，很难把握社会经济中整个产业的整体信息，宏观规划。也就是我们平时所说的市场具有盲目性的特征。市场经济是无法克服市场的逐利性和盲目性的，这时候必须有政府的调控，而政府的调控必然会依靠法律。作为协调平衡之法的经济法，必然会承担国家干预之责。政府通过经济法的授权以公权力的形式来介入社会生产生活，介入社会经济发展。

3．经济法对政府干预的控权功能：

国家利用经济法来干预市场经济发展，就必须控制国家公权力的过度干预，就必须防止市场作为主体的地位被动摇。国家政府的干预行为很容易会扩张和滥用，所以经济法这时候就要将其控制权力的功能发挥出来，要给予权力，却不滥用权力，经济法的干预应当是有限的干预。如果超越了限度，就必须赋与市场主体救济的权利和救济的途径。我国社会主义市场经济发展，所要营造的环境就是公平和自由的环境，市场主体是具有自的，但这种自是以不损害人民生命、财产利益为前提的，所以经济法要授权给一些部门维护好这样的底线，在人民需要的时候有国家调控的手在，而一旦不需要，政府权力适当的弱化是必要的。政府权力干预由经济法设定界限来控制权力的扩张，控制管理职能必须职能由特定的部门采取特定的权力措施。经济法的干预不是强力的，而是具有平衡协调的作用，这样的平衡才是经济法所追求的。

四、新时期经济法社会功能分析

今年，世贸组织成员将承认我国完全市场经济地位，一个完全的市场经济地位的市场体系已经完成，在这样的新时期，经济法的社会经济功能研究就显得越来越为必要。

（一）经济法社会功能意义分析

经济要想可持续的良好发展，克服市场的弊端，维护市场交易竞争自由和公平的，显然要掌握好度，既不是大撒把的不管不顾的随意，也不是什么都管什么都干预。要做好这个不随意，发挥好市场主体的经营自就需要掌握好界限。经济法的调控就是这样的存在，在需要国家介入的时候，适时适度的让法律来进行授权，通过法律形式既控制市场弊端的泛滥，也控制政府权力的扩张。通过经济法的调控手段来控制市场失灵，同时也能防止政府失灵，可见经济法的社会经济功能有多么重要。

（二）新时期经济法发展现状

经济法的社会经济功能要想适应新时期的特点，就必须不断的与时俱进，不断的发展，这正是经济发展的必然要求。伴随着我国经济的多个转型期，我国的经济法也随着不断的发展和变化。随着我国市场经济体制的确立，尤其是在今年完全市场经济地位的确立，都给我国经济法发展提出了要求。接连颁布的《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》、《价格法》都在不断的发挥着功能作用，我国的经济法发展也日趋完善，体系逐步完整，同世界也逐步接轨，国际化市场化特征也日趋明显。在新时期下，我国与国外的贸易越来越多，经济交往越来越频繁，我们能更好的学习西方的好的经济法律规则，但是在不同的国情背景下，经济法的功能和经济法的作用地位显然是不同的。所以我们不能去照搬他国经济法，而是要形成具有我国社会主义经济特色的经济法。为了适应新时期的发展，我们必须始终记得经济法的功能所反映出的本质，通过不断的更新健全我国经济法来改变权力大于法治，权力控制市场的弊端，逐步的转变政府职能，变管理型政府为服务型政府，让经济法切实的授好权，管好权。

（三）新时期经济法社会功能特点

新时期经济法社会功能是具有规范程序性的，有着完整程序规则；随着学习国外经济法的精华，我国经济法也是包容性的。

五、结论

经济的发展需要法律的保驾护航，经济的健康发展离不开法律的治理，经济法的地位举足轻重。我们都知道，社会经济发展进步离不开法治，而法治不可能通过单一法律来实现，也不可能只通过法律来实现。法治要转变政府职能，要让市场切实良好的法律，这必须是两手抓的，作为主体的市场以及从宏观调控的政府都必须有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，只要任何个人和组织没有超越法律的特权，就可能更加公平、更加自由。经济法的功能能体现它放权与控权的本质特点，在我国，现在这一时期，就是要做好政府的放权，放低政府的姿态，规范好政府的行为，同时，防止政府的失灵。在充分尊重市场主体的自主性的同时，以法律为引导建立竞争型市场经济。由此可见，经济法任重而道远。

参考文献：

[1]刘永林、雷兴虎．论经济法的社会经济功能．法学评论．2004（20）．

国有经济功能篇（4）

一、对法律功能研究现状的预先考察

在对经济法功能研究现状进行梳理之前，笔者想占用一些篇幅对学界(主要是法理学的学者)关于法律功能的研究状况给予关注，这主要是缘于深入了解经济法的功能将不可避免地涉及对法律功能的探寻。①法的功能中的“功能”之词意源于社会学中“功能”之意，这不仅表现在对法的功能的研究，是法社会学或社会法学派关注的主要论题及根本方法，而且当代西方著名的功能学派的社会学家中大多亦论及到法的功能。［1］(P25)社会学的学者往往从系统论和结构主义的视角出发，认为对功能的理解应当从系统与构成要素或整体与部分的关系中来理解，并强调部分对整体产生的后果。

目前现代西方法学家对法律的功能的理解主要有以下几种代表性观点:一是庞德提出的法的社会控制功能;［2］(P31)二是拉兹提出的法律的规范功能和社会功能;［3］(P101)三是StevenVago认为法律的功能为社会控制、冲突解决和社会工程;［4］(P176)五是魏德士提出的法的八个功能:创建和调整功能、形式上的调整功能、保持功能(物质的调整功能)、赋予功能和法律保障功能、裁判纠纷的功能、满足功能、融合功能、创造与教育功能。［5］(P38—43)我国的一些学者也从自己的角度阐释了法律功能的意蕴。付子堂认为:“法律功能是指法律作为体系或部分，在一定的立法目的指引下，基于其内在结构而与社会单位所发生的，能够通过自己的活动(运行)造成一定客观后果，从而体现自身在社会中的实际特殊地位的关系，其体现一种法———社会关系。”具体来说，法律的功能包括:规范功能(指引、评价、预测、教育、强制等功能)和社会功能(法律的社会导向功能、法律的社会整合功能和法律的文化传递功能)、显(法律的客观后果合乎立法者的本来意图，或者说是由立法者有意安排出来的)与隐(法律对社会的影响后果是看不见的或是在立法者无意中所产生的)、正反功能与非功能。［6］(P234—251)张文显认为，法的作用指法对人的行为以及最终对社会关系和社会生活所产生的影响。法的作用常见分类有:一般作用与具体作用、整体作用与局部作用、预期作用与实际作用、积极作用和消极作用、直接作用和间接作用、规范作用和社会作用。［7］(P126—137)

二、对经济法功能研究现状的文献梳理

从对于经济法具体功能的研究的现有文献来看，研究的角度和路径各有不同，阐释时的背景和语境差别较大，得出的结论也形形，但是通过归纳性的思考，笔者将这些纷繁复杂的研究成果初步分为以下几类并简要地进行了总结。

(一)从经济法应实现的特有价值取向和在特定政治经济领域、时期的背景中对其功能进行研究

1．依照经济法的特有价值取向和法益目标研究经济法功能。岳彩申和袁林从法与利益的关系出发，提出经济法有两种最基本的功能即分配利益的功能与维护利益的功能。经济法利益分配的核心在于对集团利益的分配，利益分配的对象是集团利益而不是社会公共利益与个体利益。如果说经济法利益分配的传统目标是公平与效率的话，那么平衡正是经济利益分配的新价值目标。［8］(P85—89)范海玉也同样认为，经济法的利益分配功能主要是通过对介于传统利益和社会利益之间的集团利益的分配来实现的。这种分配是以影响经济的宏观运行为目的，而不是具体分配个体间的利益。政府作为强制性分配主体具有干预的有限理性、干预成本高昂和自身的利益追求和偏好的能力局限。［9］(P54－59)陈恭建和蒋进认为，经济法的功能是经济法对社会经济生活的机制效能，由经济法的本质决定。经济法首先具有平衡协调社会整体利益与社会个体利益的平衡协调功能，其次具有综合系统调整功能，即以全局观念对社会经济生活进行调整，并实现“微观规制”与“宏观调控”两种手段的有机结合。［10］(P31－36)李剑提出经济法追求起点公平的作用主要体现在确认市场经济主体的资格、打破市场进入与退出的壁垒和反不正当竞争。［11］(P107－111)关于经济法在可持续发展中的作用，金玄武提出主要有四项:培育有利于可持续发展的活跃的市场主体、有助于形成可持续发展的市场新秩序、保障国家对市场经济的宏观调控实现可持续发展的顺利进行、完善社会保障制度，通过上述作用的综合协调发挥以营造可持续发展的良好社会环境。［12］(P97－99)

2．研究经济法在特定政治、经济领域和时期的功能。焦海涛认为经济法应定位于“促进型经济法”，即以促进或鼓励为目的，并采取相对温和的运作方式的经济法规范的总称。从形式上看“促进型”经济法中的促进手段可以分为直接促进与间接促进、个别促进与整体促进等。对于某类个体、行业、区域的促进，一般可以视为直接的、个别的促进。而对于宏观经济发展的促进，则往往是在直接的、个别的促进的基础上实现的。［13］(P77－83)马洪雨以市场经济下应建立强化市场型政府为目标，从“强化市场型政府”的角度重新定位政府干预的目标、干预的方式和干预的条件，寻求政府干预与市场之间新的均衡。［14］(P180－182)侯怀霞和李虎分析经济法的价值取向和政府权力后，得出在权力经济向法治经济转轨的过程中，控制政府调节市场的权力是转型时期我国经济法的主要作用的结论。［15］(P17－19)

(二)从经济法与其他部门法的关系出发对经济法的功能与其他部门法的功能异同进行辨析

1．对经济法与社会法的功能异同进行辨析。单飞跃认为，经济法的最大功能为社会整合，但此功能应与社会法积极配合。经济法承担着发展性社会整合功能，社会法承担着保障性社会整合功能。在实现社会实质公平方面，经济法的积极公平观与社会法的消极公平观相互协调。在社会总体性法益目标中，经济法的经济效益目标与社会法的社会效益目标共同并举。［16］(P13－15)刘晓农和叶萍也认为，经济法和社会法都具有对整体社会调节的一般功能，并且各有所侧重性:经济法的功能以经济功能为主，社会功能为辅;社会法的功能以社会功能为主，经济功能为辅。两法是兼有经济功能和社会功能的主要法律部门，对断裂社会的修复，需要对两法的经济功能和社会功能进行有机组合与运用，共同担负着社会整合的法律功能。综观西方主要资本主义国家的经济发展史，两法功能组合呈现出的是一种“交替、逐次的互补”模式，而我国两法功能组合的模式仍停留在“被动、临时的补充模式”的初级阶段。最后他们提出经济法与社会法功能组合的实现表现在共生的组合理念、耦合的组合手段和积极适应的组合机制。［17］(P92－97)甘强指出，经济法功能以经济功能为主，社会功能为辅，是直接的通过市场经济体制内部发挥作用的功能。经济法的主功能是克服市场经济体制的内在弊端，保证市场体制内部的良性运行，促进经济的快速、安全、协调发展，具体而言有六个分功能:综合调控功能、分化整合功能、分配功能、克服信息失灵功能、降低交易成本功能和激励功能。就一般意义而言，经济法与社会法具有共同促进经济社会发展的功能;就经济法和社会法对于经济、社会系统而言，两者功能具有互补性。［18］(P132－134)

2．对经济法弥补民商法的功能缺陷进行研究。陈旭锋认为，随着人类经济生活中产生经济主体的平等性丧失、所有权绝对受到限制、契约从自由到相对自由和组织关系的出现的变化，民法的传统调节功能出现缺陷，需要社会本位的经济法来弥补。［19］(P72－74)廖勇将经济法的功能与民商法比较后指出，经济法主要是在民商法作用发挥不到的地方发挥其功能，为民商法发挥必要功能而创造相应条件。经济法的功能是规范政府组织经济，民商法的功能是规范个人组织经济，二者的价值取向是不一样的。经济法功能的发挥必须结合和利用民商法。［20］(P83－86)郑艳馨也认为，经济法国家调节的本质决定了经济法具有再分配功能，是国家调节本质在功能上的反映。与民商法对社会经济利益的初次分配不同，经济法的再分配主要是指对社会利益资源和权利的调节和再分配，界定和确认国家在调节社会经济过程中权力机关同民众之间的利益分配关系。其目的主要是维护和促进社会总体效率与社会公平，保障分配的实质正义与公平。

［21］(P107－109)

3．对经济法与行政法的功能异同进行辨析。陈燕和孙铁峰从功能角度切入分析经济法与行政法的关系，认为经济法的主要功能是控制市场竞争、保障经济秩序，而行政法的主要功能是控制行政权力、保障经济自由，两者功能不是截然分开，而是相互渗透，有机运行的。所以经济法与行政法的关系是实体(经济法)与程序(行政法)的分工。［22］(P39－45)

(三)以其他学科的视角运用其社会科学术语和概念建构经济法功能

1．借用经济学的理论或术语研究经济法的功能。刘水林和雷兴虎认为，经济法的功能是立法者为了社会经济高速、可持续发展而预设于经济法规范中，并期望通过其实施而造成一种积极的客观经济后果。他们主要依据制度经济学和产权经济学的理论认为，经济法必须具备以下五种社会功能:分配功能、信息传递功能、激励功能、节约交易费用功能、整合经济功能。它们之间的关系表现为同一性、层次性、有序性与主次性。在经济法的五种功能中，分配功能是价值性、目的性的功能，因而处于主要的、决定性地位，而信息传递功能、激励功能、节约交易费用功能，是手段，处于辅地位。最后整合功能是集大成者，使前四种功能相互补充，真正达到功能互补。［23］(P36－42)陈治从福利国供给模式、市场导向型供给模式和促导型利益分配供给模式的变迁路径中，推导出经济法应有利益配置和社会整合两大功能形态，并对福利供给变迁中经济法功能的限度和实现做出积极的考察。［24］应飞虎从信息的视角以经济学的范畴与概念对经济法的功能进行了分析，提出经济法在战胜信息失灵方面的基本功能为克服信息不足、信息不对称和信息错误。［25］(P58—66)

2．以社会学视角或社会学相关理论阐述经济法功能。祖章琼从社会结构的角度来审视经济法，认为经济法在社会经济系统中的作用主要有四个:一是对政府以及其他主体在经济运行中的角色进行分配与界定;二是社会控制及社会整合;三是对资源、权力、信息和文化价值等社会资源配置;四是实现社会经济结构的均衡和建构社会经济秩序。［26］(P132－134)王红霞以实证社会学的视角切入，提出市场分配机制的缺陷应是研究经济法功能的起点。它催生了经济法的产生，使经济法的独特功能表现为通过规范和保障国家调节，确保国家调节依法作用于社会经济，在市场分配基础上弥补其缺陷，对国民收入进行必要的再分配，以促进社会经济的协调稳定发展。［27］(P114－116)

3．依据现代哲学和政治学理论阐释经济法功能。肖伟志根据哈贝马斯的公共领域理论和交往行动理论主张的“外在和内在的双重视角”来解释经济法面临的事实性和有效性之间的紧张，从而认为经济法是作为政治权威的国家与经济活动系统之间的交往媒介。与宪法和民商法分别局限于政治权威系统和市场经济系统的内部整合不同，经济法的功能是进行政治权威系统和市场经济系统之间的整合，表现为系统间的语言整合和价值整合功能。他还认为哈贝马斯在超越了自由主义法律范式和福利国家法律范式的基础上提出的程序主义法律范式，对于理解经济法系统间整合功能的实现也具有十分重要的理论意义。［28］(P66－74)

三、对经济法功能研究现状的评析

囿于学识和精力所限，笔者整理的观点没有反映学者的所有研究现状，无法避免挂一漏万。但我们可以管中窥豹，一叶知秋，从中大致可以对当今经济法功能的研究现状做出初步和不成熟的总结与分析。

(一)经济法功能研究的观点趋同之处日渐浮现

尽管学者的不同知识背景导致分析问题的“前见”及对制度考察的侧重点有所不同，但是还是有不少学者在某些观点上出现了不谋而合之处。

一些学者共通地提出经济法的功能应至少包括控制或者调控、整合和分配这三大功能。他们的观点出现一致之处的原因可能有以下几点:第一，根据社会学和法理学的基础理论，法律主要有规范功能和社会功能，两者在微观抑或宏观上侧重点有所不同。经济法作为国家干预执法，更多地要从较为宏观的角度对社会进行一定程度的干预，因此沿袭社会作用中的控制性和调控性乃理所当然;第二，经济法是国家有限度的干预经济之法，面对社会经济生活的剧烈变化、社会阶层的急速分化和贫富差距的迅速拉大，为了调和矛盾和保障社会和谐发展，需要经济法发挥整合功能克服市场经济内生局限和政府谋求私利的行为，调和利益集团间的歧见，拉近各阶层之间裂变后的距离，将各类矛盾化解于无形之中;第三，许多学者都将利益分配功能作为经济法最基本的功能。经济法是为了弥补民商法和行政法之不足而产生的，其功能定位理应有所不同，体现在经济法在均衡发展的理念和追求可持续发展、实质公平和经济安全的价值的驱使下，其主要功能不可避免地要为整个社会的科学发展而服务。因此通过国家的介入将利益在国家、集团和个人之间做出公平的分配，整合社会各阶层的利益冲突，以促使社会和谐、有序地发展，这将成为经济法功能发挥与彰显的独特之处。

还有一批学者对经济法与民商法、社会法功能的异同与互补给予了不懈的研究。他们对经济法与社会法功能的不同，强调重点是在经济性上还是社会性上;对于经济法与民商法功能的不同，提出主要体现在个人本位和社会本位指导下的初次分配和再次分配、维护个体利益和整体利益上。同时，学者们普遍看到了经济法与民商法、社会法在功能上不仅是异同的关系，更是互补的关系，单靠其中任何一个部门法都无法胜任保障社会发展和人民富裕的艰巨任务，需要各部门法共同发挥合力参与到我国法治化建设的进程中来。

(二)经济法功能研究界限的模糊性

某些观点对经济法功能、价值、目的等词语的真正区别认识不够，没有意识到这些概念之间主观与客观、实然与应然、内化与外化的逻辑辩证关系，导致在具体阐述时没有找准经济法的科学功能定位，出现了语义的偏差和理论的含混。

1．对经济法功能与作用区分不够精细化引发经济法功能词性的考量不周。在与“法律的功能”相关联的概念中，“法律的作用”是联系度最紧密但也是最难以区分的。关于此二者的关系，学界历来有两种不同的观点:一方面，大部分法理学者认为，虽然“作用”与“功能”在严格的语义上确有某些细微差别———功能比较强调活动本身，作用则强调活动的效用，但由于其基本意义是无差别的，所以在大多数学术著作中二者是通用的，一般也不将“作用”与“功能”严格区别。［7］(P45－46)现今的法理学著作中绝大多数都是将“功能”与“作用”混用，且采用“作用”一词者居多。与之相反，部分学者坚持认为，法律的功能与法律的作用有一定甚至是较大差别，不能完全等同起来。周旺生教授认为，法的功能和法的作用是形式上相似而实质上有别的两个事物。法的功能主要是描述性的，法的作用主要是规定性的。法的功能是法的作用的前提和基础，法的作用则是法的功能的外化和表现。［29］(P112－116)国外也有学者认为，“作用”概念仅仅在一事物对他事物影响的一般意义上使用，而“功能”概念则离不开要素与系统、系统与环境等关键范畴。［30］(P231)

对于经济法的功能与作用，经济法学者也没有过多纠缠于其语境和词义上的差别，实际上是将二者混用。在笔者查阅的文献中，用“功能”和“作用”者都不乏其人，且基本没有在文中开宗明义地辨析二者之不同。不过依然有学者认为，功能不能等同于作用。功能可以被理解为作用，但功能不是作用的全部，它只是有利的作用(或者称“积极作用”)。［31］(P5)可见，对于经济法“功能”和“作用”之间有无区别，绝大多数学者要不持否定态度，要不也是基本忽略了某些可能存在的差异。

笔者认为，“功能”与“作用”有没有大的区别、能否互替不是问题的根本，关键是要厘清“功能”一词究竟是褒义的还是中性的。实际上，即使有学者就认为功能与作用等同，但作用又分积极作用和消极作用，以此推断法律功能自然也有积极与消极之分。也有学者指出:“严格说来，‘功能’一词体现了某一事物通过其运行而对其他事物发生影响的客观能力，是中性的，即其本身无所谓是积极的或消极的。只是在功能发挥的过程中，即事物影响外在环境时，才从主体(人)的角度观察分出积极影响和消极影响。”［6］(P267)法的功能既然如此，作为部门法的经济法其功能自然也概莫能外地应体现出中性。一些经济法学者们在研究经济法功能时大多没有首先准确定义“功能”一词的明确含义，缺乏对“功能”是否含有消极作用的解释与说明，往往导致先入为主地将“功能”等同于积极或有利的作用，而忽略了经济法功能可能具有的无效甚至反向作用。笔者希望今后的相关研究中能够更精细化和准确化，可以从多个侧面和角度对经济法功能进行评判。

2．经济法功能与价值、目的之辨异。有些学者将经济法功能与价值甚至目的没有截然分开，含混地将几种概念溶于一文之中或彼此在不同语境下互相代替。诚然，经济法有其功能价值和目的价值的提法有一定可取之处，但毕竟功能与目的、价值有着较大的差异，它们之间的离散性大于趋同性，因此对三者做出精确的界分仍是有意义的。经济法价值与功能属于不同层次的法律范畴，经济法功能和价值在含义和内容上均有所不同:首先，经济法的价值是经济法具有的对人有积极意义的属性，而经济法功能是经济法作用于人而产生的或积极或消极的后果，具有工具性的特点;其次，经济法价值体现了经济法的取向，说明经济法“应该是什么”的问题，而经济法功能则体现了经济法的状态，说明经济法“是什么”的问题，两者是应然与实然的辩证关系。此外，按照学者所言:“功能与目的也是两个不同的范畴，法律目的即立法者的主观意向，法律功能并非是指这些主观的意向，而是指可见的客观后果。”［6］(P269)由此可见，经济法功能与经济法目的也是客观后果与主观意向的关系，其效用函数并不一定一致化。

(三)经济法功能概括具有一定的封闭性

首先，学界对经济法的功能研究没有相对统一的观点，这也与经济法基础理论中的重大问题均没有共同一致的理论来统领的研究现状十分契合。进一步说，从较为宏观的角度高屋建瓴地建构整个经济法体系的功能的著作和文章较少，绝大多数学者都是从较为微观的某一个视角出发，结合经济法的本质、理念或者某一项价值来具体论述经济法或者经济法子部门法的功能。诚然，经济法功能理论的研究进路和理论升华与经济法的其他相关范畴有着天然和不可分割的有机联系，探讨经济法功能也必不可少地要与经济法其他相关范畴的研究建立联系。但是如果我们不从法理学已有的丰富成果中汲取宝贵的营养，没有从法律的基本功能出发，结合经济法的逻辑起点、理念、价值、原则对经济法功能进行有针对性和目的性的研究，而是封闭地引用经济法理论的其他基本范畴研究的一些成果作为经济法功能研究的理论支撑，可能导致理论的说服力与解释力不足。有些学者甚至没有对经济法功能做任何界定就迅速进入下一主题，使经济法功能研究与法功能研究在某种程度上出现了“两张皮”的现象;其次，与经济法理念、原则的研究相比，对经济法功能的研究似乎缺乏对当代中国时代精神的探索和对热点问题的回应。除了有学者对经济法在“可持续发展”中的功能有所论及外，涉及到“科学发展观”、“和谐社会”、“以人为本”、“知识经济”等具有鲜明特色、体现国家立法和制定政策方向的术语的经济法功能研究成果可谓寥寥无几，表明对经济法功能的研究仍没有走出学术研究固有的抽象思维的空中楼阁。

(四)经济法功能研究缺乏科学的自身学术范式

经济法基础理论研究过多借用其他学科的知识和术语，缺乏自己的统一范畴和学术名词，导致诸多学者含辛茹苦做出的很多理论成果被其他学科的学者认为是缺乏自主创新的“嫁接型产品”，对现实的指导力较弱。这个顽疾已是老生常谈，它同样也充分体现在经济法功能的研究现状上。“信息失灵”、“社会结构”、“激励”、“交易费用”、“福利变迁”这些非原生于法学的经济学、社会学的词汇往往构成了经济法学者研究经济法功能文章的关键词或主题词。我们可以说，我国经济法的研究历史尚短，自身理论积累和逻辑架构尚未成熟，借用和吸收其他学科的素材是一种捷径，往往可以起到事半功倍的效果。同时，知识的交流是无界限的，多学科的理论交叉研究往往更容易产生火花。但是，过多地借鉴其他学科的基本理论，频密地使用其他学科的特定术语往往一方面暴露了经济法基础理论研究自身的不足与短板，一定程度上验证了某些非经济法学科学者“部分经济法学者在研究市场经济法律本质及其功能时，只是简单地借鉴运用经济学的相关知识和逻辑，而没有形成自己的概念工具和理论原理”的判断，［32］(P175)另一方面也阻碍了经济法基础理论研究的内生性成长，导致不少理论是建立在其他学科的地基之上，缺乏理论的自洽性。

四、经济法功能研究的立足点

追溯经济法的逻辑起点，探寻经济法的价值和理念，比较经济法和民商法、行政法及社会法孕育和产生背景之异同，展望经济法功能研究的未来，笔者认为今后可以尝试将研究的方向立足于以下几点:

(一)立足于法理学既有理论

部门法的理论研究无法完全脱离法理学的相关研究而自成体系，它需要从法理学大量地借鉴、引用和嫁接有指导意义的理论或者范畴，这样才能保证自己的研究不会偏离法学研究的正常轨道。如果我们没有参考法理学对法律功能研究的已有宝贵成果，而是画地为牢地从事局限于部门法学科内部的研究，对经济法功能的研究可能会成为无本之木、沙滩上的堡垒，缺乏理论上坚实的根基和实践中令人服膺的解释力。因此，经济法功能研究也不能漠视法理学关于法律功能的基本理论和经典学说，尤其是关于“功能”与“作用”、“价值”、“目的”等相关概念的界分，更需要我们灵活借鉴国内外法理学界的已有理论成果。通过吸收和消化法理学界留下的丰富“养分”，我们应运用法学理论中关于法律功能的基本原理，以其为蓝本结合经济法的特有元素和素材，从法律所固有的规范功能和社会功能入手，在我国建设社会主义市场经济和推行科学发展观的前提下、在我国经济法承载的特殊使命和立法目的下系统地阐释经济法的独特功能。

(二)立足于经济法文本自身

借用其他社会科学领域的理论与术语研究经济法功能固然可以开阔视野、起到事半功倍之效，但是毕竟没有植根于经济法文本自身，也没有充分体现出法学的韵味，而是再次体现了“经济学帝国主义”对法学领域的入侵。诚然，功能理论本源自社会学，经济法也要体现国家干预经济的特色，一定程度上使用社会学和经济学的理论建构自己的学说无可厚非。但是如果我们不能从经济法的自身规定性出发，把握经济法的社会本位，通过考察经济法的价值、理念、原则、立法目的等重点范畴，运用法学的范式与思维来建构经济法功能体系，那么即使研究的成果数量再丰富也只是为其他学科的理论与知识在经济法学科内生根发芽创造了良好的基础。当然，笔者强调考察经济法其他重要范畴，只是希望学界能够在挖掘经济法功能之前恰好的领会经济法的真谛，而不主张被这些范畴本身迷惑和俘虏，将它们不加区分地混为一谈。同时，我们还要将研究的视角下探到反垄断法、财税法等最能彰显经济法独特魅力的法律制度中，使用微观化和制度化的视角来审视它们内蕴的体现经济法功能的特殊之处，从中提炼与总结出契合经济法功能研究的片段。

(三)立足于经济法与其他部门法的互动

国有经济功能篇（5）

经济责任审计是现代审计理论与中国特色审计实践相结合而产生的一种审计制度创新（蔡春、陈晓媛，2007）①。这一创新主要体现在经济责任审计的审计对象是自然人而非组织，是我国特有的审计类型。马克思告诉我们，人之所以是人的重要体现在于主观能动性，经济责任审计直接将自然人作为审计对象，使其区别其他类型审计而存在。

我国国家审计体系目前采用的是“3+1”模式，其中的“1”即是经济责任审计，可见经济责任审计在我国审计体系中的重要而又特殊的地位。最高审计机关国际组织（International Organization of Supreme Audit Institutions，INTOSA）秘书长Moser，在2008年7月举行的联合国经济与社会理事会（UN Economic and Social Council，UNESC）会议上指出，国家审计是良好国家治理的关键要素，国家审计是来公正和客观地评价政府是否负责和有效地管理公共资源并实现既定目标，从而帮助政府组织实现责任、改善管理，以增强公民和利益相关者对政府的信心。国家审计署刘家义审计长（2012）指出，“国家审计的本质是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’”②，因此，国家审计具有国家治理功能。作为国家审计体系重要组成部分的经济责任审计除具有一般审计具有的基础功能外，理应具有国家治理功能。

2010年12月，为健全和完善经济责任审计制度，加强对党政主要领导干部和国有企业领导人员的管理监督和推进党风廉政建设，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（以下简称“两办规定”）。新“两办规定”对党政主要领导干部经济责任审计的对象、组织协调、审计内容、审计实施、审计评价与结果运用等方面作了较为详细的规定。2011年7月，国家审计署出台的《审计署“十二五”审计工作发展规划》在第十一条专门对经济责任审计进行了规定，要求“以领导干部守法、守纪、守规、尽责情况为重点，进一步推动经济责任审计工作科学发展，发挥经济责任审计在加强干部管理监督、推动党风廉政建设、促进经济社会又好又快发展等方面的积极作用。”

从这些规定可以看出，经济责任审计作为现代审计理论与中国特色审计实践相结合的一种审计类型，越来越受到重视，且其功能作用也在不断地增强，不再仅仅是一般的监督、鉴证和评价，更上升到“加强干部管理监督、推动党风廉政建设、促进经济社会又好又快发展等方面”。无论是干部管理监督，推进党风廉政建设，还是经济又好又快发展都是国家治理的内在要求。从相关规定还可以看出，经济责任审计的审计对象非普通自然人，而是党政领导干部和国有企事业单位负责人，他们是国家各个组织的治理主体。自古以来，“国治”即“吏治”，实施经济责任审计即是发挥国家治理的功能。基于此，笔者认为，经济责任审计具有国家治理功能，需要对其进行深入的研究。

经济责任审计国家治理功能发挥的基础

经济责任审计基本功能的发挥是经济责任审计发挥国家治理功能的基础。审计的基本功能包括了监督功能、鉴证功能和评价功能。经济责任审计作为众多审计类型的一种，同样具备这三种基本功能。监督、鉴证和评价是组织治理的基础手段和重要方式，国家治理同样需要。

经济责任审计的监督功能指的是经济责任审计主体以相关法律法规为评价标准和依据，对党政领导干部和国有企事业单位领导人员的财务收支和其他经济活动进行检查和复核，包括会计资料和其他资料是否正确、可靠，其所反映的财务收支和其他经济活动是否合规、合理、有效，被审计对象有无违法违纪、损失浪费等，以达到解除其所负受托经济责任的目的。经济责任审计的鉴证功能则是指经济责任审计主体对党政领导干部和国有企事业单位领导人员在任职期间因其所任职务，依法对本地区、本部门（系统）和本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务进行检查和验证，通过审计结果来鉴定和证明被审计行为人受托经济责任是否得到全面有效履行以及履行程度如何的功能。经济责任审计的评价功能指的是经济责任审计主体根据相关的法律法规，对党政领导干部和国有企事业单位领导人员任职期间发生的经济行为进行确认和检查，明确受托经济责任的履行情况，在此基础上，肯定取得的成绩，发现存在的问题并进行评价和认定，然后提出相应的处理意见和建议。

经济责任审计的监督功能可以为国家治理功能的发挥提供基本的治理信息，经济责任审计的鉴证功能可以提供必要的治理证据，而经济责任审计的评价功能则可以提供重要的治理建议。无论是经济责任审计的治理信息，还是经济责任审计的治理证据和治理建议都是经济责任审计国家治理功能进一步发挥的重要基础。

经济责任审计国家治理功能理论分析

受托经济责任理论是解释审计的重要理论。何谓受托经济责任？最高审计机关国际组织（INTOSAI）认为，受托经济责任是指授予一个被审计个人或实体的责任，显示他已经根据资金提供者的条件对委托给他的资金进行了管理或控制。加拿大审计长公署（OAG）认为，受托经济责任是指对授予的某项职责履行义务，做出问答，他假设至少存在两方：一方授予职责；另一方接受这一职责，并承担责任，对履行这一职责的方式做出报告。关于受托经济责任，我国著名审计学者蔡春在其著作中曾做过精辟的阐述：“受托经济责任的实质是指按照特定要求（所有者提出的或者社会提出的）管理和经营受托经济资源（资产）并报告其经管状况的义务。它包括行为责任和报告责任两大方面。”③

受托经济责任根据委托方与受托方的不同可以分为企业受托经济责任、组织内部的受托经济责任以及公共受托经济责任，其中，公共受托经济责任的委托方是公共资源所有者即人民群众，受托方则是政府。政府获得人民群众所委托的公共资源，就对人民群众负有公共受托经济责任，需要合理地经管公共资源，履行公共受托经济责任的行为责任和报告责任，满足人民群众的需求。随着政治经济的发展和社会民主的进步，公共受托经济责任所反映的以委托人为代表的社会需要的层次与水平在不断提高和拓展，即委托人的期望与要求从低级向高级、由简单到复杂不断发展变化，由此也导致了受托经济责任的内容和要求的拓展。如从行为责任这个角度来说，其内容由保全责任、节约责任、效率责任等传统的责任内容向安全责任、认证责任、治理责任等新兴的责任内容拓展。因此，受托经济责任内涵的拓展是审计具有治理功能的理论基础。

经济责任审计作为国家审计的一种类型，它是公共受托经济责任全面有效履行的一种制度安排，通过对公共受托经济责任履行情况的监控，国家与社会公众之间形成一种制衡，可以有效减少国家与社会公众之间的信息不对称，克服道德风险和逆向选择行为，并确保国家的制度决策、权力运用等行为实现社会公众利益的最大化，从而内嵌于国家治理结构之中。从理论层面而言，经济责任审计作为国家治理中的一项制度安排，理应有助于提升国家治理效率；从实践层面而言，我国对经济责任审计的重视程度逐步提高、并将其大力推广，这也验证了经济责任审计在改善、提高国家治理效率中的作用。因此，作为国家审计中的经济责任审计的制度安排可以服务和服从于国家治理的总体要求，经济责任审计作为国家治理中重要和特殊的组成部分，其制度安排的优劣性在很大程度上左右着国家治理目标的实现。

经济责任审计国家治理功能实现的方式

经济责任审计国家治理功能的发挥需要有具体的实现方式。公共权力是国家治理的内在需求，政治民主是国家治理的基本手段，国家经济安全是国家治理的经济基础，三者缺一不可。基于此，笔者认为经济责任审计的国家治理功能可以通过公共权力制约、政治民主推动和国家经济安全保障这三种重要方式来实现：

第一，经济责任审计可以制约公共权力。权力作为现代人类社会的普遍现象，东西方古代哲学文献对其进行过广泛而深入的探讨。中文里“权力”一词来自对英文单词“power”的翻译。“power”引申自拉丁语动词“potere”，意为可以做某件事，“权力”则指通过意志的运用以达到某种目的的能力。由于权力存在天生的强制性和不平等性，一旦权力脱离了它所应该代表的利益而去追逐私利，权力往往会蜕变成裸的暴力。因此，“控制和约束”是与“权力”相伴而生的。我国古代的法家思想著作《管子》中提到“夫生法者，君也。守法者，臣也。法于法者，民也。君臣上下贵贱皆从法，此之为大治。”④法国十八世纪著名思想家孟德斯鸠说道：“一切有权力的人都容易滥用权力，有权力的人们权力一直遇到有界限的地方才休止。”⑤可见，权力需要制约在中西方已是根深蒂固的思想。

审计因受托经济责任的产生而产生，并随着受托经济责任的发展而发展。受托经济责任按照委托人、受托人的不同，可以分为公共受托经济责任、企业受托经济责任和组织内部的受托经济责任，公共受托经济责任决定着国家审计的产生和发展，所以也决定着经济责任审计的产生与发展。在现代民主和法治制度下，人民是国家和社会的主人，社会的一切权力和财富归人民所有，人民将公共资源委托给国家，国家就需要对人民履行公共受托经济责任。

公共受托经济责任的履行需要运用公共权力，或者说国家权力的运用是为履行公共受托经济责任而服务的。为了保证公共受托经济责任全面有效的履行，需要进行国家审计监督。党政领导干部和国有企事业单位领导人是公共权力运用的主体，他们直接决定着公共权力运行的效果，也即公共受托经济责任的履行情况，公共权力的运行需要制约，审计作为监督的一种，必然要在公共权力制约过程中发挥相应的功能作用。经济责任审计的最大特点是审计对象的特殊性，与其他审计类型将被审计单位作为审计对象不同，经济责任审计的审计对象是自然人，而且是党政领导干部和国有企事业单位领导人，因此，经济责任审计对公共权力的运用可以产生直接的制约作用，因而可以实现国家治理功能。

第二，经济责任审计可以推动民主政治的发展。民主政治，是凭借公共权力，和平地管理冲突，建立秩序，并实现平等、自由、人民等价值理念的方式和过程，是国家治理的内在要求和基本手段。发展社会主义民主政治是中国共产党始终坚持不渝的奋斗目标。我国社会主义民主政治的本质和核心是人民当家作主，是最大多数人享有的最广泛的民主。因此，全体人民是国家和社会的主人，是公共受托经济责任关系中的委托人，委托人利益的保障是民主政治建设的核心，对受托人公共受托经济责任的审计是民主政治的必然要求。

2010年，刘家义审计长在全国审计工作会议上指出：“‘十二五’期间审计工作要在服务经济社会科学发展、促进深化改革和民主法治建设、维护国家经济安全和促进反腐倡廉建设方面迈上新台阶”；在2011年的全国审计工作座谈会上，刘家义审计长进一步指出：“进一步深化经济责任审计工作，对于推进社会主义民主法治建设和反腐倡廉建设，推动国家治理和干部监督管理，促进经济社会科学发展，具有重要意义。”我国著名审计学家杨时展教授曾有过精辟的论述：“民主，是现代审计的实质，审计，是民主政治的表现；民主，是现代审计的目的，审计，是现代民主的手段。没有现代审计这一手段，就很难达到现代民主这个目的；而没有现代民主这个目的，现代审计也就失去其意义。”⑥

从审计机关领导和学者的观点中可以看出，经济责任审计理应发挥民主政治的国家治理功能，起到促进深化改革和民主法制建设的作用。另一方面，现阶段民主政治建设的推进离不开党政领导干部和国有企事业单位领导人，因为无论是在整个国家还是国有企事业单位内部，在民主政治建设的过程中，他们是旗帜，是号召和团结人民群众进行民主政治建设的舵手，在民主政治建设中发挥着主导作用。经济责任审计作为国家审计的一种类型，其审计对象恰恰是作为自然人的党政领导干部和国有企事业单位领导人。经济责任审计的实施，可以有效地监督和制约党政领导干部和国有企事业单位领导人在民主政治建设过程中的公共受托经济责任履行行为，使他们能够更好地胜任民主政治建设过程中的舵手职责，有助于实现国家治理功能。

第三，经济责任审计可以保障国家经济安全。在经济全球化的今天，国家经济安全是民众生活的基本条件，也是国家治理的重要经济基础。当国家的经济安全无法保障时，国家治理目标的实现也就无从谈起。国家经济安全可从两个方面定义，一方面指国家经济利益的获取受到保护，国家经济的稳定持续发展不受到破坏，国家经济处于不可分割的状态；另一方面则指抵御国内外政治、经济、军事变动而带来的冲击的能力，抵抗经济入侵和防范经济危机的能力。国家经济安全既包括国内经济安全也包括处于全球环境中的经济安全。

无论是国家内部的经济安全还是处于全球环境中的国家整体的经济安全，都需要有一定的决策、执行和监督机制来保障。决策机制的存在可以出台保障国家经济安全的政策和方针；执行机制的存在使得这些政策方针具有了执行的行为主体；对于制定的政策是否切实有效，执行是否及时到位，能否达到维护国家经济安全的目标则需要监督机制来保障。经济责任审计制度则属于监督机制中的重要组成部分，而保障国家经济安全政策方针的制定和执行主体以及最终负责人恰恰是党政领导干部和国有企事业领导人，经济责任审计将制定和执行主体以及最终负责人作为审计的对象，监督和督促其切实有效的制定、及时到位地执行维护国家经济安全的政策，使得国家经济安全得到有效的保障，从而实现国家治理功能。

【作者为曲靖师范学院经济与管理学院副教授】

【注释】

①蔡春，陈晓媛：“关于经济责任审计的定位、作用及未来发展之研究”，《审计研究》，2007年第1期，第10页。

②刘家义：“论国家治理与国家审计”，《中国社会科学》，2012年第6期，第60页。

③蔡春：《审计理论结构研究》，大连：东北财经大学出版社，2001年，第41页。

国有经济功能篇（6）

究竟应当如何看待和审视我们当下的社会，用什么样的标准来判定，怎样的社会是我们所需要的？在这个问题上，温家宝总理反复强调一个观点：我们不仅要把蛋糕做大，还要把它分得更公平、更合理、更正义。如此，社会发展与公平、合理、正义的关系集中到一点，就是我们的社会究竟要发展成怎样的目标社会，我们究竟希望它变成什么样子。从广义上讲，社会发展是指整个社会系统的上升变动。在20世纪60年代末，联合国对社会发展的定义则是"社会体系、结构、制度、服务和政策能力的提升过程，其目的是更好的利用资源促进生活水平的提高；从更为广泛的意义上说，社会发展牵涉到人们公认的社会价值以及收入、财富和机会的合理分配。

有的学者认为"社会经济要高效率、高速、可持续发展，需要两个基本条件：动力和协调。这两个基本需要就决定了，作为调节社会经济发展所赖以进行的基本制度之一--经济法必须具备以下五种功能：分配功能、传递信息功能、激励功能、节约交易费用功能、整合经济功能。"分配功能是基础，信息功能是中介，激励功能、节约交易费用功能是手段，最后经过整合功能，把所有个体之力整合为社会之力，并最终实现经济法的基本价值。就对实现经济法的基本价值来说，经济法的所有功能均不可或缺。

当下，在社会两极分化渐趋拉大的情势下，我们在强调社会和谐的时候，有一种思维值得警惕，就是过分迷信市场的调节作用，使市场盲目的自发起作用，让资本自由流动，缺失限制和监管，最终由于两极分化而导致阶级对抗社会的产生。当前社会，两极分化的危险极大。所以，从此种意义上来看，我们深入研究差异性社会的本质、类型、必要性、历史地位，是我们制定一切理论、方针、政策的基本出发点。这是一个根本性的理论。

美国著名经济学家萨缪尔森对经济周期曾经做了这样的描述："在繁荣之后，可能会出现恐慌和暴跌，经济扩张因此让位于衰退，国民收入、就业和生产下降，价格和利润下降，工人失业。当经济最终达到最低点以后，复苏阶段开始出现，复苏即可以缓慢的，也可以是快速的，新的繁荣阶段表现为长期持续旺盛的需求，充足的就业机会以及增长的国民收入。简单来说，这就是所谓的经济周期。"在金融全球化程度越来越高的时代背景下，由美国次贷危机引起的金融危机在全球迅速蔓延，促使人们对政府和市场的关系进行了再考量。其一，如何协调法律的稳定性与经济的变易性之间的关系；其二，应对失当或失败的调控如何进行法律救济。

经济法是"国家干预经济的基本法律形式"。[1]经济法的直接功能便是保障并规范政府的宏观调控与市场规制活动。有学者在其论著中对经济法的整合功能进行了确认："经济法承担着发展性社会整合功能，社会法承担着保障性社会整合功能。"[2]差异性社会即是上述发展性社会的一个典型阶段，由此，在差异性社会里，经济法承担着相当的社会整合功能。

谈经济法在差异性社会中的法的功能，首先应当区分一对概念，即法的功能和法的作用。"法的功能和法的作用是形式上相似而实质上有别的两个事物。法的功能是法所固有的内在属性，而法的作用是被赋予和设定的；法的功能是法所固有的应然属性，而法的作用则具有现实的指向。法的功能主要是描述性的，法律人应把握的功能的天然禀性，尊重法的规律来发现和表述法的功能，使法的功能的潜质尽可能得以实现，而不要去做形式上所谓的充分发挥而实质上则属于画蛇添足的徒劳工作。法的作用主要是规定性的，法律人应在充分利用既有条件的基础上，更好的创设和发挥法的作用，使其能够适应国家、社会和公民生活的实际需求。"[3]

"国家调节所作的分配是在市场调节所作的分配基础上为了社会公共利益即社会总体效益和社会公平而进行的分配。如果把市场调节的分配称为初次分配，那么国家调节便是一种再分配。市场调节的分配和国家调节的再分配都需要法律加以规范。规范市场调节分配的法律主要是民商法，规范国家调节再分配的法律主要是经济法。"[4]

经济法的经济性是指"经济法往往把经济制度、经济活动的内容和要求直接规定为法律"。这种经济性是经济法对原有的经济秩序的发现和顺应，是经济客观规律性在法律上的反映，政府政策或命令等介入手段只能认识和把握这种经济性，而不能人为扭曲，结果误导经济的发展方向或束缚经济发展。

法的功能中的"功能"之词源于社会学中"功能"之意，这不仅表现在对法的功能的研究，是法社会学或社会法学派关注的主要论题及根本方法，且当代西方著名的功能学派的社会学家中大多亦论及到法的功能。

法的功能中的"功能"之词源于社会学中"功能"之意，这不仅表现在对法的功能的研究，是法社会学或社会法学派关注的主要论题及根本方法，且当代西方著名的功能学派的社会学家中大多亦论及到法的功能。[5]

美国著名的社会学家默顿就指出，功能是研究者所观察到的一个行动模式或社会结构对其所属之较大社会或文化体系的客观后果，所以功能既可以是正的，即"有助于既定系统的适应或调整"的"可观察的结果"；也可以是反的，即是使既定系统的适应或调整的可能性减少的结果；甚至什么功能也没有，也就是无功能。[6]

基于对功能的不同的理解，我国法学界也出现了两种不同的法功能的观点。一种观点认为功能只可能是正功能，这种观点认为"法的功能即法的作功能力或者功用与效能，法的功能的定义本身就决定了其具有内在性、应然性、有益性"。[7]另一种观点认为功能是中性的，所以法的功能有正功能、负功能和非功能三种情况。[8]

功能是在一定的价值观或立法目的指引下，预设于法律中的，既然功能是由立法者为实现法的目的所预设的，当然"功能"一词不包容部门或子系统对整体或系统的消极影响。[9]

就经济法而言，以市场主体规制法律制度为例，它主要规范市场主体的设立、变更和终止，市场主体的权利能力和行为能力，市场主体的法律地位，市场主体的组织机构、内部关系等问题，并以调整企业法为主，体现了国家对市场主体的经济干预，但同时也注重企业的社会责任，即企业在谋求股东利润最大化之外所应负有的维护和增进社会利益的义务。[10]

所谓同质性社会是指没有物质利益的根本矛盾和冲突的社会，即同质性社会。例如，原始社会和共产主义社会，不论其物质生产水平如何，虽然社会形态不同，但是在物质利益上没有差别，更没有冲突。与之形成鲜明对比的是对抗性社会，即大量阶级对抗的社会--从奴隶社会以来到今天我们看到的大部分社会，即物质生产达到一定的水平，但还没有达到充分涌流状态的社会，社会本身处在阶级对抗的状态，人本身就存在阶级差别和阶级利益对立，这样的社会延续至今，占据着人类历史漫长的时间。而差异性社会是处于同质性社会与对抗性社会两者之间的社会形态，即人们在物质上的长远利益和根本利益趋向一致，眼前利益和局部利益表现为若干的差异，这就是毛泽东同志当年在《关于正确处理人民内部矛盾》一文中提到的社会。差异性社会，它既不同于同质性社会，存在着物质利益的种种差别和利益对抗，在市场经济条件下存在着利益集团的分层；又不同于对抗性社会，因为在大部分条件下，物质利益不表现为对抗，只表现为差异。

所以我们用今天的理论在判定中国社会的时候，实际上就应当牢牢地把社会掌控在差异性社会里面。"左"的错误是要提前提早消灭这种差异。今天，在社会两极分化逐渐加大的情况下，我们在强调社会和谐的时候，当然有一种思潮--民粹主义思潮，即夸大任何地方、任何条件下的差异来追求公平正义，这实际上混淆了两种社会的界限，最后依然只能回到普遍的贫穷。但是，另外一种思维就更要值得警惕，就是使市场自发盲目地起作用，让资本自由流动，不加限制和监管，最后因为两极分化而导致阶级对抗社会的产生。当今社会，两种危险相比之下，两极分化的危险更大。所以，正是在这一意义上来讲，我们深入研究差异性社会的本质、类型、必要性、历史地位，是我们制定一切理论、方针、政策的基本出发点。这是一个根本性的理论。

正因为差异性社会是介于同质性社会与对抗性社会两者之间的社会，即存在两种可能性：一种可能性是在极"左"的思想影响下，认为人们已经在利益方面表现为高度的一致，于是，倾向于以某种不恰当方式消灭利益对抗，从而形成同质性社会，这是一种超越社会发展阶段的乌托邦空想，由于其遏制了社会生产的原动力，最终导致社会的普遍贫穷。另一种可能性是社会中存在的差异会激励人们的生产冲动，使其为了追求物质利益而生产，从而促进社会物质财富的创造。与之相反，若是对社会差异不加以限制，就会导致差异扩大，从差异性矛盾走向异质性矛盾，最终走向对抗。因此，如不加以限制制约，它有不断地走向对抗的危险。基于以上观点，用我们今天的理论在判定中国社会的时候，就应当尽一切可能把社会掌控在差异性社会之中。极"左"的错误在于提早消灭差异，我们应该正视差异，依照社会发展的客观规律来认识和把握各种差异，促进社会持续、平稳和健康发展。

参考文献：

[1]李昌麒.经济法--国家干预经济的基本法律形式[m].成都：四川人民出版社，1995.39.

[2] 单飞跃.社会整合：经济法与社会法的功能配合[j].法学，2004(2).

[3] 周旺生.法的功能和法的作用辨异[j].政法论坛(中国政法大学学报)，2006(5).

[4]漆多俊.经济法再分配功能与我国收入分配制度改革[j].中共中央党校学报，2008(2).

[5]刘水林，雷兴虎."论经济法的功能"[a].李昌麒主编：经济法论坛(第一卷)[c].北京：群众出版社，2003.

[6]宋林飞.西方社会学理论[m].南京：南京大学出版社，1997,119-125.

[7]卓泽渊.法理学[m].北京:法律出版社,2000,63.

[8]付子堂.法律功能论[m].北京：中国政法大学出版社，1999,56-62.

[9]刘水林，雷兴虎."论经济法的功能"[a].李昌麒主编：经济法论坛(第一卷)[c].北京：群众出版社，2003.

[10]王全兴.经济法基础理论专题研究[m].北京：中国检察出版社，2002.156-157.

[11]应飞虎.论信息失灵与经济法--基于信息视角对经济法功能的诠释[j].现代法学，2001,(6).

[12]李昌麒.经济法学[m].北京：中国政法大学出版社，1999.55.

国有经济功能篇（7）

    一、宪政经济功能的含义

    宪政(constitutionalism),又称为“民主宪政”?“立宪政体”,就是在宪法统治下的国家政治生活?宪政思想从本质上来说是要设计一套政治制度来限制政治权力的行使?宪政有大小两个概念之分?“大宪政”就是实践中的宪法,包括所有获得实施的宪法制度,譬如民主?法治?分权?联邦主义以及对基本权利的保障?“小宪政”则专指大宪政所体现的最高形式:宪法通过其解释机构对普通法律的控制,也就是类似于美国联邦法院对立法的司法审查制度[1]?因此,大宪政概念涵盖民主和法治,而小宪政概念则强调宪法的最高地位,因而可能和民主与法治相冲突?

    宪政的经济功能是宪政功能的一种作用形式?宪政的功能是宪政不可或缺的至为关键的内容?根据社会的?政治的?经济的?文化的系统水平和角度,宪政具有社会功能?政治功能?经济功能和文化功能等[2]?宪政的经济功能也称宪政的经济作用,即宪政对于经济产生特定影响的表现形式和由此形成的结果?宪政作为上层建筑,它反作用于经济,促进自身与经济之间的动态平衡的形成?这也是宪政相对独立性的表现之一?宪政的经济功能既是经济对宪政的必然要求的反映,又是宪政相对独立性和能动性的突出特点之一?

    二、中西宪政经济功能的比较

    一般说来,西方国家的宪法并不规定调整经济的内容,就是对公民的社会经济文化权利也鲜作规定,其宪法中的权利并非普通的“人的权利”,而是大写的人权,是公民对抗政府的权利?宪政的主要功能是规范国家权力,通过对国家权力的限制来保障公民的基本权利不受侵犯?因此,西方国家宪政的功能,表现为两个方面,一方面规范国家权力;另一方面保障公民的权利?设定宪政功能的理念是基于个人权利说,即作为人而拥有的一些天赋的?先于社会?先于国家的个人权利,国家必须尊重这些个人权利;国家不能制定任何侵犯这些权利的法律?国家的使命就是保护这些权利不受侵犯?“宪法制定者认为,政府的目的是充当警察和卫士,而不是提供衣?食?住”,“向人民提供‘福利国家’的那种福利,并不是政府的事情;政府倒是应该让个人自由地去追求这种福利?”[3]所以经济制度?文化发展等规范由国家机关在各自的权限范围内按一定程序制定然后执行,并未将其提高到宪政高度解决?

    关于我国宪政的功能,有的学者论述为五个方面,即保护公民的基本权利?规范国家权力运行?规范经济生活,以及在法制建设和精神文明建设方面的作用[4]?有的学者论述为四个方面,包括组织国家政权?保障公民权利?维护国家和社会基本制度?实行法治方面的作用[5]?实际上,后者在详细论述维护国家和社会基本制度的作用时,指出这一作用表现为保障市场经济?重视社会意识形态的建设和精神文明建设等内容,所以实际与前者并无多大的差异?不难看出,我国宪政功能的定位除了与西方相同内容,即规范国家政权和保护公民的基本权利外,还承担着规范经济生活?建设意识形态的重任?对经济调整内容的规定,历来是我国宪法的重要组成部分?

    与西方国家宪政的功能相比,我国宪政的功能定位为服务于社会主义市场经济,更注重强调经济功能?

    三、我国宪政经济功能的表现形式

    (一)宪政对社会资源进行合理分配的基础功能

    宪政是运用宪法对整个社会所作的权威性价值分配,它必然对市场经济这一资源配置方式发生作用?宪政的权威性价值分配实质上是运用宪法权威来分配社会资源?社会资源包括自然资源(土地?矿山?水源?森林等)?人文资源(劳动力?信息?机会等)?政治资源和法律资源?政治资源特指政治行为主体掌握政治价值和资本,主要包括政治主体拥有的地位?知识?金钱?领导技能?支持者的个数和状况?政策与策略?对社会舆论工具的控制力?必要的强制手段等?法律资源是一切可以由法律界定和配置,并具有法律意义和社会意义的价值物,如权利?权力?义务?责任?法律信息?法律程序等?

    宪政对自然资源和人文资源的分配是间接的,是通过对市场直接配置经济资源的认可和保障来实现的,而它对政治?法律资源的配置是直接的,尤其在当代法治社会,经济资源?人文资源和政治资源往往表现为法律资源的形式,因而法律资源的配置往往制约以至决定着其他资源的分配状况?宪政通过宪法的最高权威来配置权利和权力,以此规范社会主体的政治行为?经济行为和社会行为,从而达到国家为适应经济社会协调发展的需要对社会性资源进行直接或间接的分配?宪政最突出的内容和最本质的核心就是对权益的分配和再分配,实现阶级统治和社会管理,调整社会关系和对外关系,与普通立法?政策对社会性资源的分配功能相比,具有根本的?最高的功能,是其他管理性分配方式的基础?

    (二)宪政满足市场经济发展需求的政治?法律和文化供给功能在市场经济体制下,社会的物质资源不再由政治系统直接配置,而是由市场起基础性配置作用,并由根本法予以认可和保障?在市场经济的发展中,它本能地排斥行政集权干预而要求法治程序保障,它的内在规定性决定了它对外在环境的需求?这些需求包括权威?体制?法制?秩序及意识形态等内容,而宪政恰好是通过对权利和权力的配置?规范的制定?制度的安排?秩序的创设等来满足市场经济的需求?就中国市场经济进程的客观需要来看,宪政的供给功能体现为:

    1.宪政的权威供给功能

    市场经济取代计划经济,不仅是经济模式的更新,更是对由来已久的政府权威的扬弃?市场经济否定的是那种无所不能?无所不包的行政权威,但绝不是不要权威?市场经济需要一种有别于以往权威的供给即宪政权威供给?

    在经济活动中建立宪政权威是社会分工和市场经济发展的要求?因为,在市场经济基础上形成的宪政权威和权力相对集中,往往是科层制度发展的结果?这主要表现在权力集中的同时,分权与制衡的制度较为健全,处于国家领导层的立法机关?行政机关?司法机关等各司其责,地方机构也有法定的权力与责任?所有国家机关?政党组织?企业事业单位和公民行为都是在宪政的原则下进行?

    2.宪政的制度供给功能

    V.奥斯特罗姆?D.菲尼和H.皮希特认为,“制度”在经济发展过程中起着十分关键的作用,他们通过分析市场和立宪的互动而发现制度创新主要不是市场现象,而是源自宪法秩序下的制度供给[6]?世界经济发展史表明,现代经济的起飞,必须有一个表达大众意志和利益的政治结构来承载,并通过它源源不断地进行制度供给或制度创新?

    宪政的制度供给内容广泛,涉及经济?政治和文化等各个方面的制度?它能适时反映经济发展的需求,在灵活性和稳定性统一方面颇有优势?在社会主义初级阶段,市场经济是以公有制为主体?各种所有制经济成分共同发展的所有制结构和经济体系为基础的,现行宪法将这一所有制结构和经济体系以根本法的形式加以规定,从而对我国市场经济起着长期稳定的制度供给?没有宪政的制度供给功能,我国的社会主义市场经济要获得飞跃是不可能的?

    3.宪政的法治供给功能

    这一功能表现为对市场经济体制静态和动态的机制提供合法性基础和约束性框架?市场经济下的资源配置有两个基本层次:一是资源占有者依据自己对市场的判断而决定资源的交换或利用;二是法律设定出资源配置的制度框架,并由此决定资源的流向和利用方式?前者通过体现市场主体对资源配置的个别意志,后者则体现出社会对资源配置的一般要求?实际上,后者对资源配置的作用力更大?因此,在市场经济条件下,资源合理配置的前提是合理或完善的法治?

    宪政的法治供给功能与市场经济的内在规定也是吻合的,市场经济是伴随着近代资本主义生产关系的产生,出现了权利本位?契约自由?法人制度等重要的法权关系的情况下才正式确立的?宪政条件下的法治供给是一种平等?自由?公开和公正的供给,为市场经济自由贸易和竞争?秩序和机会均等?效率与公平兼顾奠定了基础?

    (三)宪政的宏观调控功能

    政府需要加强对市场经济的宏观调控以解决市场失灵,维护社会公正?政府的宏观调控内容主要有:(1)提供法律框架,现代许多市场经济发达的国家都制定了称之为“市场经济宪章”的反垄断法?反不正当竞争法和预算法?金融法等宏观调控法律制度;(2)调节管理职能,如引进计划管理模式弥补市场不足;(3)政府的生产职能,如开办国有企业等;(4)提供社会保障;(5)再分配国民收入,以保持社会基本公正?政府所运用的宏观调控手段主要有财政手段?货币政策?收入调节?产业政策和计划调节,其中财政政策和货币政策是基本手段?从根本上看,在当代市场经济国家,政府的宏观调控大都是在宪政的机制中发生作用的,其手段?方式和特征受到宪政体制的制约,甚至可以说宏观调控本身就是宪政实践的内容之一?

    参考文献:

    [1] 张千帆.宪政?法治与经济发展:一个初步的理论框架[J].同济大学学报:社会科学版,2005,(2):86.

    [2] 邹平学.宪政的经济分析[M].珠海:珠海出版社,1997.

    [3] [美]路易?亨金.美国人的宪法权利与人权[J].法学译丛,1981,(6):26.

国有经济功能篇（8）

中图分类号：F276.1 文献标识码：A

收录日期：2014年8月9日

一、我国国有企业现状

从1987年十一届三中全会算起，我国已经经历三十多年的改革开放，国有企业改革和调整进展很大，成效明显，主要体现在以下几个方面：第一，国有经济总量持续增长，综合实力显著增强；第二，伴随国企改革与调整，运行效率提升，整体质量进一步改善；第三，国有企业产权结构调整取得积极进展，一些重要产业的集中度进一步提高；第四，国有企业资产总额、主营业务收入、利润总额增长迅速；第五，国有经济占国民经济总量的比重明显降低，并呈现不断降低趋势。

同时，在垄断行业、高盈利性的竞争行业国有资产分布量过大，并且增长迅速；国有资本进退不够，主导功能不强；企业国际经营能力偏低，国际竞争功能弱化；而且在涉及公共服务、高新技术、科学研究等基础性、战略性领域进入不够。随着改革的深入和社会主义市场经济体制的完善，国有企业功能定位的调整显得更加迫切。

改革已经走进历史的新的交叉口，国企是政府经济、调控经济的主要载体，过去三十多年经历了以效益为导向和产权为导向的两轮国企改革，它构成了我国经济增长战略的一部分。今天我们从高速增长向科学发展、和谐发展、公平发展转变，意味着国企的改革任务已经发生根本转变，今天的改革则要遵循国有产权的逻辑展开，按照国有企业的性质，功能忠实地推进社会主义市场经济体制的建立。因此，国有企业功能的定位至关重要。

二、我国国有企业存在的问题

随着改革的深入和社会主义市场经济体制的完善，国有企业的功能定位显得更加紧迫，在以往国有企业改革中，对国有企业功能定位认识不清，存在着许多的问题。

（一）对国有企业性质认识不清，因而对其功能定位发生错位。当今世界各国，国有企业在经济中是一种客观存在，无论东方还是西方，无论是发达国家还是发展中国家都不同程度地保有一定规模和数量的国有企业，国有企业的性质不同，其在经济中发挥着程度不同的作用。我国是社会主义初级阶段，需要大力发展社会主义市场经济，决定了我国实际存在两类不同性质的国有企业：全民企业和政府企业。发展全民企业是社会主义制度的要求，发展政府企业是市场经济和社会发展的要求，两类国有企业的性质和功能是不同的，因此它们对经济的发展和社会的责任是不同的。

（二）国有企业分布过宽，功能分散。“十五大”以来特别是十五届四中全会以来，国有经济布局和结构的战略性调整虽然取得了一定进展，但从整体来看，国有经济布局仍然过宽，结构仍不合理，制约了国有企业市场竞争力的提高。从行业分布看，除涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业以及支柱产业和高新技术产业的骨干企业外，国有企业还广泛分布于一些市场化程度比较高、竞争比较激烈的加工工业和一般业。据统计，在我国608个工业小类中，国有企业涉足604类，占99.3%，大中型国有企业涉足533类，占87.7%，国有资产还大量分散于大量的中小企业之中。从重要行业内部结构来看，国有经济垄断经营，“一统天下”的现象依然严重。据调查，中国石油、中国石化、电力、汽车、冶金、铁路系统的国有化程度仍分别为92.1%、96.3%、90.6%、72%、64.4%、83.1%，军工、金融、民航通讯均占90%以上，因此由于国有经济“点多、面广、线长、效率低”的问题依然严重，有限的国有资本不能集中使用，大量的社会“资本投资无门”，致使国有企业难做大做强，成为具有国际竞争力的大企业。

（三）国有资本进退不够，主导功能强。一方面一些对整个国民经济发展具有重要意义的部门，国有资本进入严重不足；另一方面在竞争性行业，不需要国有资本大量存在的领域，比重过高。相当一部分国有资本配置偏离“关系国际经济命脉的重要行业和关键领域”的功能定位，不适当的覆盖到大量竞争性产业，造成国有企业在一般竞争性行业分布过广，而基础性和战略性产业投入相对不足。

（四）国有企业运营效率偏低，资源配置功能滞后。由于国有资本大量分散于并不具备明显竞争优势的一般竞争性行业，其结果是，与非公有制经济相比较，国有企业适应市场竞争能力较差，经济效益偏低，1998～2008年国有工业企业工业增加值率、产品销售率略高于整个工业企业，但反映经济效率的重要指标，如总资产贡献率、流动资产周转次数、工业成本费用利润均低于整个工业企业。这表明，从总体衡量，国有工业企业运行效率和经济效益指标低于全国工业平均水平。

我国国有企业所面临的问题还很多，如政体不分问题、重组进程很慢问题、公平分配、公司治理等问题都没得到解决，因此，从战略上调整国有经济布局，推进国有企业进行战略重组，真正发挥国有经济的控制力、影响力和带动力，必须科学对国有经济进行功能定位。

三、我国国有企业功能的重新定位

（一）分析我国国有企业的功能定位，首先必须清楚了解和划分我国国有企业的性质，根据不同性质的国有企业进行功能定位，目前我国存在两类国有企业：全民企业和政府企业，这两种不同类型的国有企业功能必须分别界定，而不能将两者一概而论。

就全民企业而言，首先，全民企业凸显社会主义的性质。全民企业最根本的功能在于它体现了我国社会制度的社会主义性质。我国的社会主义制度是建立在全民所有制的基础之上的，我国的改革是对社会主义制度的坚持和和完善，因此必须巩固和发展全民企业以加强社会主义制度的经济基础。其次，全民企业是社会经济产生的基本单位，是社会物质财富的主要创造者。在计划体制下，全民企业是社会经济恢复和工业化的主要的主要力量，是社会主义现代化建设的主要力量，为我国生产力的发展做出巨大贡献。改革开放以来，全民企业同样在许多重要部门和行业发挥着重要的建设作用。今后改革的方向就是要将全民企业加以明确，赋予其合法的市场主体地位，从事生产，参与竞争，在与非全民企业的产品平等竞争中显示出社会主义制度的先进性。由于我国处于社会主义初级阶段，因此全民企业作为经济发展的主体，应当与其他并存的多种所有制形式平等竞争、共同发展。再次，全民企业可以在自身范围内消灭剥削。虽然我国处于社会主义初级阶段发展多种所有制经济不可避免地存在剥削，但是由于我国是社会主义国家，拥有社会主义性质的全民企业，因此能够在全民企业的范围内消灭剥削，维护劳动者利益。社会主义更高阶段的发展，必须通过大力发展企业使消灭剥削范围不断扩大，因此全民企业不但在现实层面上进行生产参与竞争，而且在理想层面上还有消灭剥削、为实现社会发展创造条件的崇高使命。

我国社会主义初级阶段的政府企业的功能是：1、进行宏观调控，克服市场失灵，优化产业结构，实现经济均衡；2、控制关健行业和领域，支撑国民经济命脉；3、实现公众利益和公共目标；4、带动和促进高新技术的发展；5、规范私人企业弊端、控制垄断；6、控制军工生产，实现社会安定和社会发展。同时，我国的政府企业还具备自己的特殊功能：1、为社会主义制度的发展和完善创造经济条件；2、促进以人为本、社会和谐、科学发展、全面发展；3、促进生产力的发展，体现社会主主义的优越性。在此，政府企业与全民企业在功能上找到一致性。但是，我们仍然不能将两者混同，因为两者发挥功能的方式和主体不同。

（二）根据我国的国情及经济发展现实，以及国有企业布局不合理，主导功能差，国际竞争差等问题，可将国有企业分为三类国有企业：公共服务类国有企业、功能性国有企业和竞争性的国有企业。

首先，公共服务类国有企业，提供公共产品和公共服务的功能，应赋予强制性社会公共目标，没有经济性目标。也就是说，它们不以盈利为目的，其作用是直接提供公共服务，以社会和谐和稳定为唯一目标。目前，这类国有企业采取的是独资公司的产权组织形式，作为公司，它们就应受公司法约束，而且要追求盈利，这不符合其公益性质，最好设置成特殊法人。其特殊性表面上在于其受特别法律规范，经营管理方式特别，本质上在于其具有特别职能。从产权角度来说，特殊法人企业由国家单独出资，出资人唯一，这与国有独资公司一致，但特殊法人企业不采取公司的企业形式，不受《公司法》和一般商法规范的约束。在经营上，特殊法人企业独立核算，但不负盈亏而靠财政维持，若有亏损由财政弥补。目前在我国，特殊法人企业还停留在理论概念上，在实践上并没有明确地划分出来。笔者我认为，应当借鉴西方发达国家经验，推进特殊法人企业的专门立法，建立特殊法人企业制度。

其次，功能性的国有企业，具有特定功能性，主要是指处于涉及国家安全的行业、支柱产业和高新技术产业的企业。这类企业所处领域相对宽泛，具体包括军工、石油及天然气、石化和高新技术产业等，而且这类领域随着国家的经济发展及战略变化可以变化，这类企业既需要充当国家政策手段，又需要追求盈利，以促进自身的发展壮大，从而发挥对国家经济安全和经济发展的支撑作用。

最后，竞争性的国有企业。没有任何强制性社会公共目标，经济目标居绝对地位。如果它们自觉提供公共服务，那是它们履行社会责任的行为，应该予以鼓励和支持。如果政府强制性地让它们承担部分公共职能，则政府必须按可比价如数给予全额补偿。通过这种参股，可以谋求提高国有资产的实力，进而加强对关键领域的控制和带动作用。

（三）企业仅仅体现并履行单一性的经济功能和经济责任，这已经无法与现代社会发展的多样性要求相适应。在现代社会中，企业已演变成为具有双重属性的社会组织。企业由原来单纯的经济属性越来越向经济属性和社会属性并存的方面发展，使企业成为经济属性和社会属性相统一的社会成员。因此，企业的责任也由原来的单纯经济责任向经济责任与社会责任并存的双重方向转变。

企业的这种社会责任，主要体现于企业在追求经济功能和经济利益实现的同时，还必须履行其作为社会成员所应承担的各方面的责任和义务。这些社会责任集中体现在：企业应在公平就业、劳动者权利保障、环境保护、福利保障、公共健康及安全、社会公益事业、慈善捐助、社会问题的解决等方面承担相应的责任和做出应有的努力。这些社会责任的内容与社会生活的进步和发展息息相关。企业原来那种单纯追求经济利益而忽视或者背离社会责任和社会价值的理念与行为，今天也难以为社会所接受。缺乏了社会责任的企业，也无法在今天的经济社会中得以生存和发展。

主要参考文献：

[1]李荣融.国有企业改革的几个重点难点问题[J].当代世界， 2005.5.

国有经济功能篇（9）

究竟应当如何看待和审视我们当下的社会，用什么样的标准来判定，怎样的社会是我们所需要的？在这个问题上，温家宝总理反复强调一个观点：我们不仅要把蛋糕做大，还要把它分得更公平、更合理、更正义。如此，社会发展与公平、合理、正义的关系集中到一点，就是我们的社会究竟要发展成怎样的目标社会，我们究竟希望它变成什么样子。从广义上讲，社会发展是指整个社会系统的上升变动。在20世纪60年代末，联合国对社会发展的定义则是"社会体系、结构、制度、服务和政策能力的提升过程，其目的是更好的利用资源促进生活水平的提高；从更为广泛的意义上说，社会发展牵涉到人们公认的社会价值以及收入、财富和机会的合理分配。

有的学者认为"社会经济要高效率、高速、可持续发展，需要两个基本条件：动力和协调。这两个基本需要就决定了，作为调节社会经济发展所赖以进行的基本制度之一--经济法必须具备以下五种功能：分配功能、传递信息功能、激励功能、节约交易费用功能、整合经济功能。"分配功能是基础，信息功能是中介，激励功能、节约交易费用功能是手段，最后经过整合功能，把所有个体之力整合为社会之力，并最终实现经济法的基本价值。就对实现经济法的基本价值来说，经济法的所有功能均不可或缺。

当下，在社会两极分化渐趋拉大的情势下，我们在强调社会和谐的时候，有一种思维值得警惕，就是过分迷信市场的调节作用，使市场盲目的自发起作用，让资本自由流动，缺失限制和监管，最终由于两极分化而导致阶级对抗社会的产生。当前社会，两极分化的危险极大。所以，从此种意义上来看，我们深入研究差异性社会的本质、类型、必要性、历史地位，是我们制定一切理论、方针、政策的基本出发点。这是一个根本性的理论。

美国著名经济学家萨缪尔森对经济周期曾经做了这样的描述："在繁荣之后，可能会出现恐慌和暴跌，经济扩张因此让位于衰退，国民收入、就业和生产下降，价格和利润下降，工人失业。当经济最终达到最低点以后，复苏阶段开始出现，复苏即可以缓慢的，也可以是快速的，新的繁荣阶段表现为长期持续旺盛的需求，充足的就业机会以及增长的国民收入。简单来说，这就是所谓的经济周期。"在金融全球化程度越来越高的时代背景下，由美国次贷危机引起的金融危机在全球迅速蔓延，促使人们对政府和市场的关系进行了再考量。其一，如何协调法律的稳定性与经济的变易性之间的关系；其二，应对失当或失败的调控如何进行法律救济。

经济法是"国家干预经济的基本法律形式"。[1]经济法的直接功能便是保障并规范政府的宏观调控与市场规制活动。有学者在其论著中对经济法的整合功能进行了确认："经济法承担着发展性社会整合功能，社会法承担着保障性社会整合功能。"[2]差异性社会即是上述发展性社会的一个典型阶段，由此，在差异性社会里，经济法承担着相当的社会整合功能。

谈经济法在差异性社会中的法的功能，首先应当区分一对概念，即法的功能和法的作用。"法的功能和法的作用是形式上相似而实质上有别的两个事物。法的功能是法所固有的内在属性，而法的作用是被赋予和设定的；法的功能是法所固有的应然属性，而法的作用则具有现实的指向。法的功能主要是描述性的，法律人应把握的功能的天然禀性，尊重法的规律来发现和表述法的功能，使法的功能的潜质尽可能得以实现，而不要去做形式上所谓的充分发挥而实质上则属于画蛇添足的徒劳工作。法的作用主要是规定性的，法律人应在充分利用既有条件的基础上，更好的创设和发挥法的作用，使其能够适应国家、社会和公民生活的实际需求。"[3]

"国家调节所作的分配是在市场调节所作的分配基础上为了社会公共利益即社会总体效益和社会公平而进行的分配。如果把市场调节的分配称为初次分配，那么国家调节便是一种再分配。市场调节的分配和国家调节的再分配都需要法律加以规范。规范市场调节分配的法律主要是民商法，规范国家调节再分配的法律主要是经济法。"[4]

经济法的经济性是指"经济法往往把经济制度、经济活动的内容和要求直接规定为法律"。这种经济性是经济法对原有的经济秩序的发现和顺应，是经济客观规律性在法律上的反映，政府政策或命令等介入手段只能认识和把握这种经济性，而不能人为扭曲，结果误导经济的发展方向或束缚经济发展。

法的功能中的"功能"之词源于社会学中"功能"之意，这不仅表现在对法的功能的研究，是法社会学或社会法学派关注的主要论题及根本方法，且当代西方著名的功能学派的社会学家中大多亦论及到法的功能。

法的功能中的"功能"之词源于社会学中"功能"之意，这不仅表现在对法的功能的研究，是法社会学或社会法学派关注的主要论题及根本方法，且当代西方著名的功能学派的社会学家中大多亦论及到法的功能。[5]

美国著名的社会学家默顿就指出，功能是研究者所观察到的一个行动模式或社会结构对其所属之较大社会或文化体系的客观后果，所以功能既可以是正的，即"有助于既定系统的适应或调整"的"可观察的结果"；也可以是反的，即是使既定系统的适应或调整的可能性减少的结果；甚至什么功能也没有，也就是无功能。[6]

基于对功能的不同的理解，我国法学界也出现了两种不同的法功能的观点。一种观点认为功能只可能是正功能，这种观点认为"法的功能即法的作功能力或者功用与效能，法的功能的定义本身就决定了其具有内在性、应然性、有益性"。[7]另一种观点认为功能是中性的，所以法的功能有正功能、负功能和非功能三种情况。[8]

功能是在一定的价值观或立法目的指引下，预设于法律中的，既然功能是由立法者为实现法的目的所预设的，当然"功能"一词不包容部门或子系统对整体或系统的消极影响。[9]

就经济法而言，以市场主体规制法律制度为例，它主要规范市场主体的设立、变更和终止，市场主体的权利能力和行为能力，市场主体的法律地位，市场主体的组织机构、内部关系等问题，并以调整企业法为主，体现了国家对市场主体的经济干预，但同时也注重企业的社会责任，即企业在谋求股东利润最大化之外所应负有的维护和增进社会利益的义务。[10]

所谓同质性社会是指没有物质利益的根本矛盾和冲突的社会，即同质性社会。例如，原始社会和共产主义社会，不论其物质生产水平如何，虽然社会形态不同，但是在物质利益上没有差别，更没有冲突。与之形成鲜明对比的是对抗性社会，即大量阶级对抗的社会--从奴隶社会以来到今天我们看到的大部分社会，即物质生产达到一定的水平，但还没有达到充分涌流状态的社会，社会本身处在阶级对抗的状态，人本身就存在阶级差别和阶级利益对立，这样的社会延续至今，占据着人类历史漫长的时间。而差异性社会是处于同质性社会与对抗性社会两者之间的社会形态，即人们在物质上的长远利益和根本利益趋向一致，眼前利益和局部利益表现为若干的差异，这就是毛泽东同志当年在《关于正确处理人民内部矛盾》一文中提到的社会。差异性社会，它既不同于同质性社会，存在着物质利益的种种差别和利益对抗，在市场经济条件下存在着利益集团的分层；又不同于对抗性社会，因为在大部分条件下，物质利益不表现为对抗，只表现为差异。

所以我们用今天的理论在判定中国社会的时候，实际上就应当牢牢地把社会掌控在差异性社会里面。"左"的错误是要提前提早消灭这种差异。今天，在社会两极分化逐渐加大的情况下，我们在强调社会和谐的时候，当然有一种思潮--民粹主义思潮，即夸大任何地方、任何条件下的差异来追求公平正义，这实际上混淆了两种社会的界限，最后依然只能回到普遍的贫穷。但是，另外一种思维就更要值得警惕，就是使市场自发盲目地起作用，让资本自由流动，不加限制和监管，最后因为两极分化而导致阶级对抗社会的产生。当今社会，两种危险相比之下，两极分化的危险更大。所以，正是在这一意义上来讲，我们深入研究差异性社会的本质、类型、必要性、历史地位，是我们制定一切理论、方针、政策的基本出发点。这是一个根本性的理论。

正因为差异性社会是介于同质性社会与对抗性社会两者之间的社会，即存在两种可能性：一种可能性是在极"左"的思想影响下，认为人们已经在利益方面表现为高度的一致，于是，倾向于以某种不恰当方式消灭利益对抗，从而形成同质性社会，这是一种超越社会发展阶段的乌托邦空想，由于其遏制了社会生产的原动力，最终导致社会的普遍贫穷。另一种可能性是社会中存在的差异会激励人们的生产冲动，使其为了追求物质利益而生产，从而促进社会物质财富的创造。与之相反，若是对社会差异不加以限制，就会导致差异扩大，从差异性矛盾走向异质性矛盾，最终走向对抗。因此，如不加以限制制约，它有不断地走向对抗的危险。基于以上观点，用我们今天的理论在判定中国社会的时候，就应当尽一切可能把社会掌控在差异性社会之中。极"左"的错误在于提早消灭差异，我们应该正视差异，依照社会发展的客观规律来认识和把握各种差异，促进社会持续、平稳和健康发展。

参考文献：

[1]李昌麒.经济法--国家干预经济的基本法律形式[m].成都：四川人民出版社，1995.39.

[2] 单飞跃.社会整合：经济法与社会法的功能配合[j].法学，2004(2).

[3] 周旺生.法的功能和法的作用辨异[j].政法论坛(中国政法大学学报)，2006(5).

[4]漆多俊.经济法再分配功能与我国收入分配制度改革[j].中共中央党校学报，2008(2).

[5]刘水林，雷兴虎."论经济法的功能"[a].李昌麒主编：经济法论坛(第一卷)[c].北京：群众出版社，2003.

[6]宋林飞.西方社会学理论[m].南京：南京大学出版社，1997,119-125.

[7]卓泽渊.法理学[m].北京:法律出版社,2000,63.

[8]付子堂.法律功能论[m].北京：中国政法大学出版社，1999,56-62.

[9]刘水林，雷兴虎."论经济法的功能"[a].李昌麒主编：经济法论坛(第一卷)[c].北京：群众出版社，2003.

[10]王全兴.经济法基础理论专题研究[m].北京：中国检察出版社，2002.156-157.

[11]应飞虎.论信息失灵与经济法--基于信息视角对经济法功能的诠释[j].现代法学，2001,(6).

[12]李昌麒.经济法学[m].北京：中国政法大学出版社，1999.55.

国有经济功能篇（10）

一）引言

随着经济的发展和我国的社会主义市场经济的进一步完善与发展，城镇化的道路的选择已经成为经济理论研讨的热点。关于城镇化的道路最早的理论是德国经济地理学家沃而特.克离思塔特（Waiter Christaller）于1933年提出的，理论的主要焦点是市区或中心地区的存在给它们周围的地区提供了商品与服务，于是诸如零售、批发、银行业务、保险和闲暇等服务业的生产者都要为他们的设施确定区位，以赢得消费者的支出 。同时他指出作出这样的选择有两个原因：1）生产厂家必须选择地址以便得到最低限度的需求；2）消费者愿意购买商品而愿意走的距离。这个理论被公认是有效的说明了城镇为什么存在，是什么决定了它们的发展以及它们在地区和国家里的次序是如何排列的理论。

最近一个时期，加快我国城镇化进程是我国经济发展的一个重大战略。未来我国城镇化的基本构想是大中小城市和小城镇协调发展。主要内容是：在着重发展小城镇的同时，积极地发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带作用，提高各类城市的规划和综合管理水平，走出一条符合我国国情的城镇化的道路。所以区域性中心城市的建设对于我国的经济发展有着十分重要的战略意义。

本文的安排是这样的：首先 界定区域性中心城市的定义与其功能；其次，分析我国区域中心城市发展的一些存在的问题；最后，结合我国的区域中心城市发展中存在的问题提出一些基本思路和对策建议。

二）对区域性中心城市内涵的界定

中心城市是相对于经济区和城镇体系而言的，对与一般城市来讲，是指在经济上有着重要的地位，在政治和文化生活中起着关键作用的城市，它具有较强的吸引能力和辐射能力，同时有着综合的服务能力；从区域的角度上讲，区域中心城市是经济区域中的经济发达，功能完善，能够渗透和带动周边地区经济发展的行政社会组织和经济组织的统一体。中心城市是经济社会发展到一定的阶段的产物，是区域经济的一个极核点：从规模上和结构上表现为区域经济的增长中心，它是周围城市的增长极。

具体地讲，中心城市的基本特征有如下的几个方面：

1） 经济集中程度高，规模大，势力强。中心城市是区域经济活动的聚集点和经济 交流的枢纽，它的经济规模比较可观，整体实力比较雄厚，其GDP和人均GDP高于区域的平均水平。这是区域性中心城市的最基本的经济特征，是发挥其巨大的经济作用的基础。

2） 社会分工发达，产业结构优化。区域性中心城市社会化生产程度高，生产的社会分工细致，协作紧密，是专业分工协作最强的地方。另外，这种分工协作不仅发生在城市的内部，而且蔓延到周围的地区和更远的地方，与其他的城市的分工和协作增强了区域性中心城市的发展能力，竞争能力和组织区域经济的能力。

3） 科研能力强，人口素质高。区域中心城市是先进社会生产力的聚集地，是区域人才，技术，科研等聚集的地方。这里不仅有水平高的高等院校，而且有先进的和高水平的科研人才与先进的科研设备。

4） 具有较强的综合服务能力和较完备的基础设施；同时是经济文化管理和社会文化的中心。

基于以上的认识，区域中心城市具有下面的功能：

1） 聚集与扩散功能：先来看区域中心城市的聚集功能，美国著名的城市理论家刘易斯.芒富特指出：城市作为一个封闭型的本质功能是将各种社会成分集中起来，并为它们提供一个封闭的场所，使之能最大限度地相互作用。对于聚集的功能，英国城市理论学家艾别日泽.霍华德形象地称之为“磁力”。中心城市的聚集功能主要源于它的规模效应，市场效应，信息效应，以及人才效应。其次来看区域中心城市的扩散功能，磁力理论是这样解释城市的扩散功能的：通过城市的磁场的作用磁化了物质产品和精神产品，换言之被磁化的载体即使离开了城市，进而到了偏远的小山村，他仍然带有城市的“烙印”，成为传播城市文明的重要的媒介物。这样区域中心城市在不断地聚集成为发展极的同时，也存在着扩散效应。

聚集与扩散效应是有一定的规律，具体表现如下：首先，聚集与扩散随着中心城市的综合势力的提高而提高，关于这一点与物体之间的万有引力一样，区域中心城市对外界的作用是随着城市的“质量”的提高而增强，然而“质量”在一开始是模糊不清的，但是随着专家的多年的探索已经变得比较清晰了，“质量”是城市的综合实力。其次聚集和扩散效应是随着传输费用的提高而呈现衰退的趋势。最后，聚集与扩散的效应趋向于生产力布局的优区位，中心城市是经济区综合性的最优区位点，所以它也自然而然地成为生产力的指向目标，吸引着各种生产要素的聚集，并由此吸引着更为广泛的经济活动，形成了经济活动的新的聚集；这种新的聚集由提高了区域中心城市的优区位功能，增强了聚集与扩散力。

2）区域中心城市的多方面功能与作用：首先区域中心城市具有市场经济的内生优势，企业是市场的主题，区域中心城市的活力是与市场经济中的企业活力紧密正相关的；其次，区域中心城市的产业结构外向度高，有利于对外经济的合作，它是工业和各种服务业的聚集地，因而具有综合经济功能，产业结构层次和外向度高，主导产业基本是输出产业，域中心城市拥有大量的资本，同时它也可以吸引外地的资本；再次，基础设施是发挥中心城市经济功能的基本保证；最后，区域中心城市具有科技创新与扩散作用，同时它的管理机构健全，具备经济调节的功能。

区域中心城市是国民经济主要增长点，所以发展和完善区域中心城市是国民经济发展的重要内容，也是我国社会主义市场经济完善的一项重要任务。

三）我国区域中心城市发展过程中存在的一些问题

在我国的区域中心城市的发展的历程中，总体而言取得了巨大的成就，但是在这期间仍然有不少的问题：笔者认为可以从内在方面和外在方面来分析我国的现实。

首先从内在方面来讲，笔者从以下几个方面说明：

1）多数的地区级的城市的第三产业发展的相对滞后。进而影响了城市的基本功能的完善和发挥。总体而言我国的地区级的城市的产业结构呈现“二三一”的格局，即第二产业占主导地位,交通运输、邮电通信、金融保险以及科教文化等各种社会事业发展相对落后；第三产业总量不足，比重过低，特别是在大城市和中等城市这种情况表现得尤为突出。

2）一批资源城市面临资源枯竭和市区分散带来的经济转型，转变城市功能的巨大压力，资源型城市是指主要功能或重要功能是为社会提供资源型的产品以及初加工产品的城市，在我国资源型城市大约有100多个，在整个城市群中占有很大的比重，这些城市在过去曾经辉煌过，但是随着资源枯竭和经济效益滑坡，面对科技的进步其经济发展水平每况愈下，产业结构优化调整任务尤为紧迫；同时资源型城市的职能比较单一，多数是“先有工业，后有城市”，这样它们的社会服务功能和基础设施建设就存在先天不足。

3）一些地区级城市经济实力与辖区的面积不相适应，从而制约了城市与区域经济协调发展；同时地区级的城市发展定位不明确，城市与城市、城市与区域之间缺乏合理的分工与协调。在我国，各级政府是推动城市发展的主体，由于政府的参与其结果是强化了城市的经济功能和文化功能，而忽略了城市发展的其它功能。

4）城市基础设施严重落后，从而制约了城市规模的扩大和功能的完善；同时地区级城市规模相差很大，地域分布极为不平衡。目前在我国，由于经济发展水平和重视程度的不同，城市的发展呈现两极分化（详见《经济研究参考》2002年第五十二期）

其次从外在的方面来看，我们又可以从下面的两方面说明：

一）严格控制大城市规模的城市发展政策在很大程度上制约了区域中心城市的发展，《中华人民共和国城市规划法》明确规定“国家严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市的方针”，这表明我国的城市政策是“规模政策”。

二）城市行政区划改革与区域规划，城市规划相脱节，地区级城市的设置是行政区划体制的重要组成部分，这样这些城市既受制于宏观经济区划的制约又有自身的特点。另外城市的基础资金缺口大，资金来源不稳定。

四）完善区域中心城市功能的基本思路和对策建议

通过对区域中心城市发展的理论和对我国的区域中心城市的发展现状的分析，我们可以看出完善区域中心城市的功能不仅是区域经济发展的必然选择，而且也是我国社会主义市场经济发展过程所不可缺少的部分，笔者认为，完善我国区域中心城市功能的基本思路和对策建议可以从以下的几个方面来考虑：

（一）从完善我国区域中心城市功能的原则上，首先以增强中心城市的吸引力和辐射力为出发点； 其次以城市为依托，形成各具特色和功能完善的城市网络极核点；再次遵循城市经济功能的形成机制和演化规律，减少行政区域规划的干预；最后充分考虑科技进步对区域中心城市的影响。

（二）从完善区域中心城市功能的方向上，应从以下几个方面考虑：首先充分考虑完善区域中心城市的积聚和扩散功能，为经济发展和城市的综合水平的提高提供良好的平台；其次完善中心城市的生产中心功能，为区域中心城市提业支撑；再次完善区域中心城市的服务功能，为各种经济活动和经济要素自由流动提供全面高效的条件；最后完善区域中心城市的创新功能，为中心城市的聚集和扩散功能提供新的动力和活力；同时完善中心城市的基础设施条件和城市行政管理功能，为区域中心城市的发展提供良好的外在条件。

（三）从完善区域中心城市功能的对策建议方面说，可以从以下几个方面入手：（1）加快完善地区级中心城市功能的步伐，增强城市体系的中小极核点；（2）通过调整行政区划功能提升城市功能；（3）大力发展第三产业和高科技产业，增强经济中心城市的功能；（4）加强城市的基础建设，拓展城市发展空间；（5）合理调整城市功能布局，优化城市功能区布局形态；（6）改进政府对完善区域中心城市功能的引导和管理，同时加快经济社会制度创新，优化中心城市的制度环境。

参考文献：

（1） 张培刚主编：《新发展经济学教程》 经济科学出版社 2001版