生态保护策划篇（1）

生态旅游区规划是在对旅游地资源与环境质量评价和市场分析的基础上，根据生态学原理和旅游规划理论，而进行生态旅游资源与市场的优化配置，对旅游地生态旅游发展目标的构想和旅游活动的空间布局。从规划设计者的角度分析，生态旅游区规划的核心目标包括两个方面：

（一）保护生态资源和环境的目标

生态旅游区规划的首要目标或者说是基本的目标，是有效保护资源和环境。之所以这么说，首先是因为生态资源和环境的稀缺性和恢复难度。每个生态旅游区项目的建设，都是以可供开发和利用的生态资源与环境为前提的，如果在规划和建设过程中造成了对生态资源与环境的破坏，无异于杀鸡取卵。其次，对生态资源与环境的保护，也是为了满足和达成旅游者的生态旅游体验，只有在保护的基础上，对生态资源和环境做进一步的恢复性建设，形成可持续发展的经营模式，才能对旅游者形成更大的吸引力，从未实现生态旅游区规划的第二个目标即为项目本身带来经济效益。

因此，保护生态资源和环境，是应该贯穿与从项目决策、选址到规划建设，直至项目运营管理全过程的目标，作为规划设计单位，必须对此有充分的认识、足够的重视和不折不扣的贯彻。

（二）促进经济社会发展的目标

生态旅游区的开发建设，不可避免地会对生态资源和环境造成一定的影响甚至破坏，之所以我们能接受这种可控的影响和破坏，是因为有经济社会发展的需要。生态旅游区的开发建设，可以通过吸引生态旅游者，一方面给旅游区投资开发者带来旅游收入，创造经济效益。同时，可以有效增加就业，改善当地居民生活生平，运营成功的生态旅游区，还可以带动周边产业发展、土地增值等经济效益。因此，在生态旅游区规划设计过程中，必须综合考虑生态旅游者、当地居民和政府以及投资开发者等各方的利益诉求，在保证第一目标的前提下，精心规划旅游产品和旅游线路，让每一个生态旅游区都成为一个新的经济增长点，促进社会经济的健康发展。

二、保护性开发在天鹅湖生态旅游区规划中的实践

（一）项目基本情况

奉节天鹅湖旅游区位于奉节县城后山，距县城8km。规划区范围东起天鹅湖现有入口大门及采石场，西抵放马场，南面原则以1000米等高线为界，北面以900米等高线为界，东西最长为2900米，南北最宽为1300米，总用地面积188.81公顷，合计2832.19亩。

（二）项目现状特点

天鹅湖旅游区的基地属典型的山地地形，山、林、水等自然环境也是旅游区最大的资源与优势，坡地自然地形使整个基地内几乎处处可观山看水、显山露水。规划范围内大部分为森林用地，主要水体有天鹅湖、大垭合水库及部分水塘沟渠，水质清澈，基本无污染。现状水体面积约为4.95公顷，其中大垭合水库水体面积约2.76公顷，天鹅湖水体面积约1.14公顷。综合分析，项目在生态资源方面主要有两大特点：一是高山悬湖，景致独特，具有良好的资源优势。天鹅湖位于海拔990米的后山山顶，内可亲湖，外可观江、城，既有幽静的内部环境，又有壮丽的外部景观视野，环境极佳。二是生态敏感性高，虽然现状植被丰富，覆盖率高，但受坡度、汇水面等方面的的影响，植被和水体的自我更新能力都比较差，存在极高的生态敏感性。

天鹅湖旅游度假区现状接待规模极小，中低档的宾馆，招待所，及小型农家乐及大中小会议室，仅可容纳500多人的住宿，一次性接待各种会议250多人。配套餐饮业主要以家常菜、露天烧烤为主，夏季平均每天接待1500人左右的餐饮。宗教寺庙有玉皇阁、聚仙宫、南天宫等。区内居民主要从事农、林业，主要农作物为红苕、洋芋、玉米，有少量的水稻，平均亩产580公斤左右，并有一定的养殖业，果树发展也有一定的基础。总体来看，规划区内产业结构较为单一，受基础条件的限制，交通不便、山高差别大的影响，人口稀少，仍处温饱线以下。人民生活较为贫困，农民人均纯收入不高，

基于对项目现状的分析，天鹅湖旅游区规划与其他生态旅游区一样，必须是在保护生态资源和环境前提下的开发。并且，由于生态环境的脆弱性、当地产业发展水平的落后性，无论是保护性的目标，还是开发性的目标，都面临比其他项目更大的挑战。

（三）保护性开发的规划设计策略实践

1.规划目标

城郊型旅游区由于其特殊的地理位置，一方面受城市化影响较大，另一方面由于其生态的脆弱性，导致其介于以保护为主的风景区和以开发为主的旅游区两个标准体系之间。如何在保证生态环境下，进行适度开发是项目规划最大的挑战。通过分析项目所在地生态环境和产业发展现状特点，天鹅湖生态旅游区规划应重点把握以下两点：一是减少植被破坏、确保水质稳定；自然的山林植被和天鹅湖这一高山悬湖是整个旅游区的核心价值所在。维护良好的植被覆盖、确保湖水水质稳定，保护并优化旅游区的生态环境是旅游区规划的首要目标。二是规划特色旅游产品、形成产业互动的良好基础。作为城郊型旅游区一方面是城市旅游功能的补充和完善，另一方面是城市休闲生活的延伸，在产品设计上，必须兼顾不同游客、不同时间的多样需求，有效增加客流，发展住宿、餐饮、娱乐等旅游直接相关的产业，并在此基础上带动当地的农民的种养殖业，形成产业互动、经济社会持续发展的良好局面。

据此，规划确定了项目的整体目标为：在维护现状生态网络平衡下，进行适度开发，打造以服务城市为主体，多样旅游方式并存的旅游度假区，重点发展自然体验、特色体验、商务会议、休闲度假功能。

2.规划策略

（1）保护为主，适度开发

对于以保护周边生态为目的的城市近郊型旅游区，完全“封闭式”的保护模式不切实际，需要寻求人类与自然生物系统和谐共生的生态系统。基于近郊型旅游区优越的地理环境，在尊重和保护现状自然生态网络的前提下，实现人工生态与自然生态结合，是达到多方协调的途径。①严格控制环湖过滤带和汇水廊道。通过优化、改善水体边界，严格控制地表径流周边森林植被，将水渠、湖体边界软化在湖体来水处，同时通过水中浮岛、景观湿地等改善水体环境。②基于生态评价下选择旅游建设用地。结合对规划区内的生态敏感性分析，在保证生态环境、旅游区景观及综合开发量的前提下选择生态敏感性低的区域作为旅游建设备选用地。③提倡低碳交通方式。在现状道路尽量保留的前提下进行旅游区道路系统的规划，科学管理进入旅游区机动车辆，禁止机动车进入公共旅游区域，正确引导游客使用环保游览的出行方式；在旅游区营造环保交通氛围，如规划沿湖的电瓶车游览系统、自行车租赁及旅游骑行线路等，尽可能减少机动车对天鹅湖旅游区的干扰。④采用生态化建设。采用对周边环境影响最小的方式进行用地开发建设，开发用尽量采用组团布局方式，高度保持旅游区的原生态性，同时严格保护水体及岸线环境，采用先进环保建筑施工工艺降低建设时对周边环境的不利影响，切实改善旅游、度假环境，营造一个舒适、健康、环保、节能、生态的旅游度假空间。

（2）公共优先，聚落布局

基于旅游区有别于城市开发区的建设模式，规划借助田园式的开发模式，将功能划分为开敞式的公共活动、集中式的公共接待服务和聚落式的私人产权房产三个类型，根据空间的景观环境、可达性和私密性进行科学布局。根据天鹅湖旅游区的地形地貌以及对景观资源的评价、活动项目的私密性要求，规划采用环状向外辐射的方式对整个旅游区进行布局，确保公共人群能享受到最优的景观资源。在旅游区核心区域利用环湖景观采用开敞式的布局方式优先打造公共活动区域；核心区采用组团布局手法，在适当位置聚落式的布局公共接待服务区和旅游度假区，使建筑与自然融为一体，以私密性的活动项目为主。

（3）多样活动，突出体验

在不同游客的多方需求下，追求旅游活动与城市生活的深度融合，重点策划自然体验、特色体验、商务会议及休闲度假等多样主题活动，突出游客对各种活动的参与、体验主观性。

a.满足不同人群的需求

不同年龄、不同职业职务人群对旅游项目的需求程度，受不同社会特征的影响而有所侧重。本案作为城市近郊旅游度假区，应尽可能满足不同人群的需求。

b.满足不同时间的需求

以倡导旅游区可持续发展为主导，设置一系列项目，突出旅游区体验性，满足游客春夏秋冬、白夜黑昼不同时间段的不同旅游体验。

（4）重视环境，提升品牌

通过对天鹅湖旅游区内现状环境的整治、优化，重视生态环境，重视人文居住环境，从而提升旅游区的品牌价值，主要从以下三个方面着手：在风貌控制上，主要通过对建筑的风格、布局、结构形式、材料及色彩等要素提出要求，以达到旅游区整体风貌协调、融合自然的效果。重点塑造中央环湖景观带等公共活动区域，通过草坪、花境、古树名木、湿地植物以及各种乡土树种等创造出一个自然、生态的优美软质旅游区环境，与园路、广场、各式休息平台、景观构筑物等小品一起形成天鹅湖优质的生态环境，提升旅游区品牌价值。旅游区外环非旅游建设用地以外区域则采取保留现状植被为主的方式，形成一个原生态的旅游度假环境。

生态保护策划篇（2）

中图分类号X321；K903文献标识码A文章编号1002-2104（2013）10-0044-08

西部是我国重要的生态屏障和自然资源储备区，是长江、黄河等大江大河的发源地。同时，我国的生态脆弱区也主要分布在西部地区，且生态脆弱程度不同、类型多样[1]。加上长期的不合理利用资源，造成西部地区生态环境趋于恶化，人民群众的生产、生活受到严重影响，国家的生态安全受到严重威胁[2]。改革开放以来，特别是从20世纪90年代以来，我国东西部区域发展的不平衡问题已经成为我国重大的经济和社会问题，成为党和各级政府决策的核心问题之一[3-4]。为实现可持续发展的目标，我国开始致力于探求区域发展不平衡问题的解决方案与发展路径。西部生态环境退化是西部发展的最大约束条件。因此，政府和公众对西部生态环境保护和建设都极为关注，采取各种政策措施遏制西部生态环境退化，恢复和重建西部生态环境。尤其是西部大开发政策实施以来，西部地区的生态环境恶化趋势得到一定遏制，社会经济发生了重大变化[5-7]。目前，国家正在实施第十二个五年经济建设计划，并积极出台了新一轮西部开发政策。为研究和探索中国西部地区的绿色发展之路，明确该地区绿色发展的总体思路与政策出台，促进西部经济发展与生态环境保护的有机融合，本文对西部生态环境政策进行了回顾和梳理，总结了这些生态保护与建设政策的成功经验，找出存在的问题，并提出了下一步制定生态环境政策的相关建议。

1西部环境政策的时间特征

新中国成立以来，中央政府和各级地方政府出台了各种政策，采取了各种生态环境治理措施，人民群众也自发地摸索保护家园的各种办法。总体来看，西部地区的生态环境政策呈阶段性特征，大致可分为1949-1977年（改革开放以前）、1978-1999年（改革开放-西部大开发之前）、2000-2010年（西部大开发十年）3个阶段。

1.11949-1977年，开发带动治理阶段

总体来说，这个时期的生态环境政策有如下特点：

（1）工矿业经济发展缓慢，环境污染问题还未凸显，保护措施主要是针对生态问题，尤其以治沙造林和黄土高原水土流失治理为主。如成立冀西沙荒造林局（1949），设立陕北防沙林场（1950），开展黄土高原水土流失治理、小流域综合治理实践等[8-10]。

（2）生态环境政策以关注局部出现问题的区域和为了发展而诞生的短期修复建设工程为主，属因害设防，缺乏有计划、规模化的生态环境保护政策[3]。

（3）生态治理工作主要围绕“改善当地的农业生产条件”和“以开发带动治理”展开的，如梯田的修建、小流域治理等，基本是为了更好地利用土地资源[11]。此外，还有一些政策、治理工程是直接为开发服务的。如20世纪50年代宁夏中卫市为了修建包兰铁路在沙坡头探索的“麦草方格”固沙治理等[12-13]。

（4）生态保护以当地农牧民的自主建设为主，国家生态保护政策较少。

张惠远等：中国西部环境政策回顾及建议中国人口・资源与环境2013年第10期1.21978-1999年，由开发转为以保护为主

改革开放以来，国家逐步认识到西部地区生态建设的迫切性，启动和探索西部地区的生态保护工作。随着我国综合国力的提升，对西部的支持力度不断加大，财政转移支付力度也加大，生态环境保护和建设进入新的快速发展阶段[14-15]。一方面，开始实施有计划、有步骤、大规模的生态建设工程，如三北防护林体系建设工程（1978）、草地牧业综合示范区工程（1978）、八片水土保持重点防治工程（1983）、重点流失区治沟骨干工程（1986）、长江中上游防护林体系建设与水土流失治理工程（1989）、生态农业示范县建设工程（1990）、全国防沙治沙工程（1991，1993）等；另一方面，出台了一系列保护政策和专项规划，如《水土保持法》（1991）、《黄河流域黄土高原地区水土保持专项治理规划》（1991）、《全国生态环境建设规划》（1998）、《全国水土保持生态环境建设规划》（1999）等。总体上，这个阶段的生态环境政策、工程和措施属于启动和探索阶段，国家对西部的政策逐渐由开发转向以保护为主。逐渐认识到多个方面举头并进的生态建设模式，法律等保障措施开始被提到议事日程。

1.32000-2010年，全面实施保护和建设

实施西部大开发战略，是党中央面向新世纪做出的重大决策。加强生态环境保护和建设是西部大开发的重点任务和战略目标之一，也成为实施西部大开发的根本和切入点[16]。在2000-2010年十年间，一是编制完成《全国水土保持规划纲要》、《退耕还林工程规划》和《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划》等一批重要规划，在西部生态保护和建设工作中发挥了非常重要的指导作用；二是在《生态环境保护纲要》（2000）、《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（2005）、国家“十一五”规划（2006）、《西部大开发“十一五”规划》（2007）等国家重大政策文件中多次明确把西部生态环境建设作为工作重点，为西部资源开发、生态保护提供了政策保障；三是在之前的生态建设工程延续的基础上，又出台了众多新的治理工程和措施，包括退耕还林还草、天然林保护、三北防护林工程、长江中上游水土流失治理、京津风沙源治理、三江源生态工程、青海湖生态工程、塔里木河流域综合治理工程、沙漠化控制与沙化土地修复、石漠化治理等；四是在京津风沙源治理工程、长江和黄河上中游水土保持重点防治工程、国家水土保持重点建设工程等建设范围内积极推行生态修复理念，全部实行了封育保护。五是在科技支撑方面，国家自然科学基金委组织开展“中国西部环境和生态科学”重大研究计划[17]，国家环境保护部和中国科学院联合了《全国生态功能区划》，国务院颁布《全国主体功能区规划》，这些成果对西部区域开发和环境保护具有战略意义。如果按照国家主体功能区的规划对号入座，西部生态脆弱地区基本上属于限制开发区和禁止开发区[18]。

总的来说，这个阶段属于大规模建设阶段，多项生态建设工程同时实施，资金投入较大，初见成效；这一阶段具有明显的工程带动、政策拉动、科技推动、法制促动的快速发展阶段；保护优先、预防为主，依靠自然的力量恢复植被；水、大气等环境治理受到重视；生态环境保护和建设的认识不断深化，治理措施趋于科学合理，体现出综合性。

2西部环境政策的空间特征2.1自然保护区的设置

生态保护策划篇（3）

[中图分类号]X32 [文献标识码]A [文章编号]1674-6848（2012）05-0011-10

[作者简介]孔凡斌（1967—），男，江西九江人，博士后，江西财经大学鄱阳湖生态经济研究院教授，博士生导师，博士后合作导师，主要从事生态经济理论与政策、农林经济理论与政策研究。（江西南昌 330032）

[基金项目]国家社会科学基金重大项目“环境保护、食品安全与农业生产服务体系”（08BJY072）；国家自然科学基金项目“基于生态系统功能服务价值的区域生态补偿标准及空间选择研究——以鄱阳湖生态经济区为例”（41261110）的阶段性成果。

Title： A Study of Regional Eco-compensation Mechanism in China Based on Major Function Regionalization

Author： Kong Fanbin

Abstract： Under the background of China’s major function regionalization and construction tasks， this paper expounds four guidelines that should be followed during the course of the design of establishing and perfecting regional eco-compensation mechanism in the new era of China. And based on this， what are elaborated from the macroscopic level are strategic principles， policy goals， policy instruments and policy focuses of regional eco-compensation mechanism， and there is also a systematic design of financial mechanism for regional eco-compensation mechanism.

Key words： major function regionalization； eco-compensation mechanism； scientific concept of development

2003年10月，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第一次正式提出科学发展观。党的十七大根据科学发展观的要求，提出推进主体功能区布局的战略构想。建立生态补偿机制是我国生态环境领域实践和落实科学发展观的重要步骤，也是我国主体功能区形成机制的重要组成部分。落实科学发展观，推进主体功能区建设的重大发展战略，为建立和完善我国生态补偿机制提供了强大的动力，也为系统设计适合我国国情的生态补偿政策体系和实施战略提供了全新的思路。当前我国正在推进主体功能区建设的步伐，结合这一新的历史背景，以科学发展观为理论指导，以区域协调发展为目标，就建立和完善我国区域生态补偿机制的政策目标、政策工具、政策重点和实施保障机制进行系统设计，从而为我国全面建立生态补偿机制提供总体思路和实施方法，具有重要的理论和现实指导意义。

一、全国生态功能区划与建立生态补偿机制的必要性

生态保护策划篇（4）

关键词生态旅游环境保护规划政府规制博弈论

1引言

生态旅游作为一个“舶来”的概念于20世纪80年代末引入我国，并在随后的20多年得到蓬勃发展，一时间生态旅游成为最时尚的旅游消费，消费者趋之若鹜，生态旅游市场规模庞大。面对巨大利益诱惑，许多旅游开发商的触角开始转向生态旅游，政府对于生态旅游的开发热情也不断高涨。这些旅游企业凭借其雄厚的资金实力、业已形成的旅游产业链条及客源市场优势，能够很好地解决传统政府旅游资源开发过程中存在的诸多问题，促进了生态旅游的发展。但是由于我国生态旅游的研究尚处在初级阶段，政府生态旅游环境保护规划机制缺失，政府与开发商的协议在关乎环境成本补偿及惩罚机制的内容方面几乎是空白，于是，旅游企业对生态旅游区的开发和管理，落入了法律和规定的“制度真空”地带。结果导致旅游企业只关注开发生态旅游的经济价值，而忽视了更为重要的生态环境保护，对生态旅游资源的开发缺少系统环境保护规划，肆意开发，造成了污染、环境退化、经营性设施侵占生态旅游资源等诸多问题。政府出台相关法律法规规制、监督企业制定和实施生态旅游环境保护规划迫在眉睫。本文假定政府出台相关法律法规规制旅游企业制定并实施生态旅游环境保护规划，构建政府和企业的博弈模型，从政府规制角度对企业制定和实施生态旅游环境保护规划的行为进行分析，得出博弈双方的均衡战略，以期分析实施生态环境保护规划中政府规制的效用。

2生态旅游环境保护规划

针对生态旅游开发中存在的环境保护规划缺失与资源开发建设不当，对自然和社会环境产生的负面影响，出现的生态旅游破坏生态的现象，诸如美国、西班牙等旅游发达国家就生态旅游开发过程中的环境保护制定了完备的法律法规，以期通过行政和法律手段规制旅游企业从生态旅游和环境保护相互作用机制入手，以环境评价与环境容量为科学依据，在生态旅游资源的开发过程中对规划区域的功能区划、生态旅游规模与形式、生态旅游区工程建设、生态环境保护与治理和环境美学保护等方面做出系统规划与实施方案。规制，又称政府规制，是指政府利用国家强制权依法对市场中的微观经济进行干预，其规范目标是克服市场失灵，实现社会福利最大化，以确保公众利益。规制的方式主要是通过政府部门的立法程序来干预，具体手段包括经济性规制和社会性规制。我国生态旅游无论从理论还是从实践发展都落后于旅游发达国家，但是各级政府对发展生态旅游给予了极大支持。由于财力有限，对旅游业的投资相对不足，导致地方政府在社会利益和经济利益的选择中往往更倾向于后者，而对旅游企业只顾经济利益而对生态环境造成的破坏行为持默认态度，生态旅游环境规划的相关法律法规的制定就无从谈起，更不要说对违规旅游企业采取行政处罚手段。

诚然，在当前政府财力有限的情况下，要求政府出台相关法律法规规制旅游企业在生态旅游开发过程中制定并实施环境保护规划，要考虑政府制定法律法规的成本、监督企业实施的成本，要考虑旅游企业在资金有限的情况下实施环境保护发生的成本以及企业违规时的处罚成本等资本投入问题。但是，我国旅游业发展的实践证明，缺乏系统环境保护规划，走“先污染再治理”的道路必定要付出巨大的经济代价，开发和保护同步才是唯一正确的选择。这一系列的问题的实质是政府和旅游企业之间的一场博弈，是博弈双方围绕经济利益所制定的各种策略，而博弈的结果将检验政府实施生态环境保护规制的效用。

3政府与企业实施生态旅游环境规划的博弈

3．1基本假设

生态旅游环境规划在制定和实施推进过程中，面临的决策环境是复杂的，为了便于分析，笔者在不影响研究结论的前提下，做出以下基本假设：①博弈中仅有两个参与者，即政府与企业，二者可以选择的策略分别为“监督”和“不监督”、“实施”和“不实施”；②两个参与者做出决策前不知道对方的行动，可以认为他们的行动是同时的，即模型为静态博弈，参与人对相互的策略和收益函数有准确的知识，即模型为完全信息博弈；③环境的改变及其环境保护规划的成本是政府关心的主要目标；④企业在实施环境保护规划时受到一定约束，企业未制定（实施）环境保护规划，会对消费者的利益和环境造成破坏，如果被检查到，会受到法律诉讼和处罚等经济、名誉损失。

3．2构建博弈模型

依据上述模型的假设，可以建立政府与企业之间的完全信息静态博弈模型（即完全信息条件下，不考虑时间因素的一次性博弈）：r1—企业实施环境保护规划时所获得的收入；r2—企业未实施环境保护规划时所获得的收入；c1—企业实施环境保护规划所发生的全部成本；c—政府在对旅游企业进行监督时所花费的各种成本；cp—企业不实施环境保护规划，被政府查处时所受到的惩罚；p—企业不实施环境保护规划被政府查处的概率。

作为理性的经济人，政府和企业都在权衡利益得失后，选择决策行为。博弈的策略矩阵见表1。

生态保护策划篇（5）

一、环境与发展综合决策的内涵

（一）环境与发展综合决策的概念

决策是现代管理学的一个重要概念。决策，就是决定政策、策略和办法；它是在若干可供选择的方案中作出选择。它是为了实现某一特定目标，借助一定的科学手段和方法，从两个或两个以上的可行方案中，选择一个最优方案并组织实施的全部行为过程。本文探讨的环境与发展综合决策主要是是行政决策。行政决策是指行政机关及其领导人员针对所要解决的问题，依据政策和法律，对未来活动的方向、目标、原则以及程序、途径、措施所作出的选择决定。

环境与发展综合决策就是在决策中，正确处理环境与发展决策，贯彻可持续发展战略，把经济规律和生态规律结合起来，对经济发展、社会发展和环境保护统筹规划，合理安排，全面考虑，实现最佳的经济效益、社会效应和环境效益。环境与发展综合决策，是指在决策过程中对环境、经济和社会发展进行统筹兼顾、综合平衡，科学决策。

环境与发展综合决策的制度是环境、经济、社会这三方面可持续发展和协调发展原则在决策上的制度化、程序化、具体化、科学化、法制化。

综合决策制度是对经济利益、社会利益和环境利益的协调，是尽可能地保持和维护最佳的综合利益和效益，是代内公平和代际公平的结合，即是对代内人类利益和代际人类利益的兼顾。

（二）实施环境与发展综合决策的内在要求

环境保护是实现经济和社会可持续发展的基础。实施环境与发展综合决策要求各级领导干部必须把环境保护意识贯穿于领导决策的全过程。在重大决策时一定要充分考虑环境与资源的承载能力，既要遵循经济规律，又要考虑生态规律，预防因产业结构或规划布局不合理造成新的环境问题。实施该项制度，要求兼顾国家、集体和个人利益，正确处理眼前利益、局部利益与长远、整体利益，照顾、调整各个方面的权益。在制定区域开发和资源开发、城市发展、行业发展等宏观规划，调整产业结构、制定产业政策、进行生产力布局和资源优化配置等经济建设和社会发展政策和计划时，应当考虑环境和资源的承载能力。环境与发展综合决策的内在要求是：

1.要求坚持经济社会发展与环境资源保护相协调，把经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展，统一实现经济效益、社会效益和环境效益，力争最佳综合效益。

可持续发展已涉及到各级立法、政策制定和在决策中对环境保护和发展的综合考虑。在统一的市场经济体制下，环境保护与经济、社会发展是一个统一联系的整体。经济建设、城乡建设和环境建设相互关联、相互促进、相互制约。要对经济建设、城乡建设、环境建设等各项工作进行统筹安排、全面部署，通过计划的综合平衡，保证环境保护与其他工作的比例适当，协调发展。环境与发展综合决策的重要目的就是经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益的统一与最大化。强调综合决策和综合平衡，要求各级政府在进行经济、社会发展重大决策过程中，必须对环境保护与经济、社会发展加以全面考虑，统筹兼顾、综合平衡、科学决策。

2.各级领导干部和综合决策部门应该认真贯彻实施可持续发展战略，遵循经济、社会与环境协调发展原则，遵循生态规律和自然规律、以及防治结合、综合整治的原则。应该将综合决策与环境计划、规划、区域综合开发整治、城市环境综合整治结合起来，将人口、资源与环境结合起来，将经济建设、城乡建设和环境建设结合起来。

将环境资源的开发、利用与保护与改善结合起来，认真搞好规划工作、计划综合平衡工作，生产力布局等全局性工作。为了保障环境与发展的综合决策，应坚持综合考察、综合评估、综合开发、综合利用、综合整治的方针。在一个行政区或自然区，应该对该区域内的所有社会和自然资源进行综合考虑。

3.要把环境保护作为计划工作的一个指导思想，把环境保护切实纳入国民经济发展计划，并加强计划管理。

坚持将环境保护纳入国民经济和社会发展计划，实施国家指导下的宏观调控与管理，逐步增加对环境保护的投入，使环境保护与各项建设事业统筹兼顾，协调发展。在制定国土总体规划时，要统一、综合考虑其开发、利用、保护、治理、管理等问题，应对国土资源开发利用，保护治理做出合理安排，使社会经济的发展同人口、资源、环境相协调。

要制定科学的合理开发资源、能源的规划、保护环境的规划、节约资源能源的规划和综合治理环境污染与环境破坏的方案，制定有利于保护环境的产业结构、资源利用、产品开发、区域建设、财政税收、能源分配、商品交换等各项政策。

4.要建立健全的环境政策体系、环境法规体系和环境资源管理制度体系。规划、开发、利用、保护、改善环境资源管理体制，强化环境资源的考察、调查、评价、信息、统计、监测、登记许可、现场检查等各种监督管理制度，加强行政监督管理和执法，从行政管理组织和法律制度上保障综合决策的实施。

5.建立完善综合决策的法律保障机制。颁布完善环境保护的法律法规，把环境保护建立在法制的基础上，不断完善环境法律体系，严格执法程序，加大执法力度，保证环境法律法规的有效实施。为了搞好综合决策，各级人民政府应该建立重大决策的环境影响评价制度、决策科学咨询制度、决策的部门会审制度、决策的公众参与制度、决策的监督与责任追究制度、决策的教育培训制度等有关的综合决策制度。

二、环境与发展综合决策的特征

“社会经济的迅速发展和社会问题的日趋复杂，使得社会对决策科学化、民主化的追求成为时代的要求。在这种潮流的冲击下，决策体制、方法和过程都在不断地发生变化，出现了个人决策向群体决策发展、定性决策向定量决策发展、单目标决策向多目标决策发展、决策者管理者研究制定政策向政策研究机构研究论证政策发展等现象。”环境与发展综合决策集中体现现代行政决策的发展趋势。

（1）环境与发展综合决策具有多学科、多领域、多政策、交叉性、渗透性、综合性的特征综合决策涉及到许多领域，有政治的、经济的、民族的、法律的、环境的等各个领域的问题。

涉及到政治学、经济学、社会学、管理学、决策学、法学、环境学等许多学科领域。不是像传统的决策凭着领导人个人的知识、经验、才智就可以解决问题的，不能凭单一学科就能解决问题。而需要集众家所长，要融会多学科的知识，提供全方位的视角，作出科学的系统的论证才能做出科学的决策。

（2）它具有更大的信息吞吐量

决策不能靠经验所能胜任，做好综合决策，要大量获取新知识、掌握新理论。对环境与发展的各种因素和条件加以考虑，把握事物发展的来龙去脉，影响环境的各种制约关系。复杂环境问题具有多因子、全方位，既有眼前问题，又有未来问题，既有现时损害，又有潜伏性、长期性损害，既有局部损害、又有全局损害，必须根据大量的材料知识、信息进行综合分析、判断、选择最优方案。

（3）具有多目标多功能综合决策的性质

传统的决策许多是一个目标、一种功能的决策，而环境与发展综合决策具有多目标决策的特点，如三峡工程，有防洪、防旱、发电、航运、水产、旅游等多种目标、多因素和多功能，有利与弊、优与劣的权衡。有当代利益又有后代利益，有环境问题、也有经济、政治、文化问题，还有移民问题，许多因素是相互联系、相互作用、相互制约的。还得考虑国力负担、经济上是否合理、技术上是否可行、如何解决战时防护、对生态环境的影响、能否找到另一种替代解决方案等一系列重大政策问题。

例如，对三峡工程的决策就是环境与发展综合决策的范例。1986年原水电部集中全国各方面专家412人，分14个专题进行论证。经过三年努力，14个专家组完成专题论证报告，1991年8月国务院三峡工程审查委员会召开全体会议，通过了三峡工程可行性报告的审查意见，认为三峡工程建设是必要的，技术是可行的，经济是合理的，对环境生态保护也采取了相应措施。1992年1月国务院审议了审查委员会的审查意见，同意兴建三峡工程。1992年4月3日，第七届全国人大五次会议通过了《关于兴建长江三峡工程的决议》。最后确定采用三斗坪段方案，水库正常蓄水位175米，坝顶高185米和一级开发、一次建设、分期蓄水、连续移民的建设方案。

（4）着眼于更加广阔的背景

环境与发展综合决策面临广阔的背景，有地理环境、国土资源、经济发展、地域风情、旅游文化等，涉及到人们的眼前利益、长远利益，要考虑当代利益、更要考虑子孙后代利益，既要考虑代内公平、又要考虑代际公平，要面向现在，更要面向遥远的未来。如南水北调工程、西气东输工程、淮河流域综合整治工程、西部大开发战略等涉及到政治、经济、文化、民族等广阔的社会背景，关系到地区利益、民族利益和国家利益，眼前利益、长远利益，经济利益和生态利益；当代利益和后代利益。牵一发而动全身，必须权衡利益，通盘考虑，综合平衡，统筹兼顾。更需要战略眼光，高瞻远瞩，高屋建瓴，面向未来。

（5）强调公众参与性和决策民主化、科学化

自然资源、生态环境是人类生存和发展的基本条件、前提和基础，它涉及到各家各户和全体人民的切身利益。环境保护事业的成功也有赖于公众的积极参与、监督。公众参与也是公民维护自己环境权益的重要保证和手段，它是环境民主原则的体现和落实。

随着社会的进步和人民生活水平的提高，公众对环境的质量越来越高，要求环境清洁优美、舒适宜人，公众参与环境活动、环境决策、监督的热情会高涨，呼唤决策更加民主化、科学化。

决策的民主化、科学化程度是社会文明进步的标志，也是世界进步的潮流，必须顺应时代潮流，增加决策的透明度，保障公民的环境知情权、参政议政权。

三、环境与发展综合决策的适用范围

强调综合决策和综合平衡，要求各级政府在进行经济、社会发展重大决策过程中，必须对环境保护与经济、社会发展加以全面考虑、统筹兼顾、综合平衡、科学决策。

1996年8月国务院《关于环境保护若干问题的决定》规定：“各级政府在进行经济、社会发展的重大决策中，必须对环境保护与经济、社会发展加以全面考虑、统筹兼顾、综合平衡、科学决策。在制定区域开发和资源开发、城市发展、行业发展等宏观规划，调整产业结构、调整产品结构、制定产业政策、进行生产力布局和资源优化配置等经济建设和社会发展政策和计划时，应考虑环境和资源的承载能力。”

（一）立法上：制定、修改完善环境与发展的综合决策相关的法律、法规、部门规章、地方性法规、地方规章及其他规范性文件应该考虑环境因素、环境影响。

制定有效的法律法规框架，使环境与发展政策成为行动的重要手段。如建议制定《中华人民共和国环境与发展综合决策条例》，或《关于加强环境与发展综合决策的办法》等。

（二）在制定国民经济、社会发展战略规划、方针上实行综合决策，把环境保护和维护生态平衡纳入经济发展总体战略和总体规划中，从宏观上实行环境与发展综合决策，全面贯彻可持续发展战略。在重大计划决策中，把环境保护纳入国民经济和社会发展计划之中。

2000年11月国务院发《全国生态环境保护纲要》在“建立生态环境保护综合决策机制”中，要求“要把生态环境保护和建设规划纳入各级经济和社会发展的长远规划和年度计划，保证各级政府对生态环境保护的投入。”要建立生态环境保护与建设的审计制度，确保投入与产出的合理性和生态效益、经济效益和社会效益的统一。

十六大报告指出：“必须把可持续发展放在十分突出的地位，坚持计划生育、保护环境和保护资源的基本国策。稳定低生育水平。合理开发和节约使用各种自然资源。抓紧解决部分地区水资源短缺问题，兴建南水北调工程。实施海洋开发，搞好国土资源综合整治。树立全民环保意识，搞好生态保护和建设。”

（三）在政策、规划和管理的各个层次上对环境与发展问题进行综合决策

制定政策、规划和管理的各个层次，对中央政府来讲，应根据本国的国情和规划能力，制定全面、科学、可行的规划，将环境资源工作作为国家经济和社会发展的一个战略问题和重要任务，加强国家计划的宏观调控，制定和执行宏观调控政策，发挥规划的统筹安排、协调平衡、引导和约束功能。

《中国21世纪议程》指出：“我国现有的发展战略、政策、规划和管理机制难以满足可持续发展的要求，需要在制定总体发展战略、目标和采取重大行动中，充分体现可持续发展思想，实现人口、经济、社会、生态和环境协调发展。”

（四）编制国土规划、土地利用总体规划、城市总体规划、城市化规划、区域开发、开发区建设、流域规划等实行综合决策。例如，编制城市总体规划，调整城市功能布局。依据《环境保护法》第22条规定：“制定城市规划，应当确定保护改善环境的目标和任务。”《城市规划法》规定，在编制城市总体规划时，把保护和改善城市生态环境、防治污染和其他公害等环境保护内容纳入城市总体规划。许多城市根据总体规划的要求，在老区改造和新区开发中，按照城市功能分区，调整工业布局，加大工业污染防治力度，改变工厂和居民混杂状况，从生产和生活两个方面控制城市环境污染，建成一大批布局合理、社会服务功能齐全的住宅小区。

（五）在制定工业、农业、林业、水利、牧业、交通、旅游、能源、城乡建设等部门或专项规划、计划、办法中贯彻综合决策。

（六）在制定产业政策、经济结构调整等重大经济、技术政策中实行综合决策。在制定产业政策和进行产业结构调整时，要把各种产业、各种产品的资源消耗和环境影响作为重要的因素考虑，发展质量效益型、科技先导型和资源节约型产业。

（七）在开展对外经济技术合作、引进外资的重大项目时实行综合决策

（八）可能对环境发展有重大影响的其他决策。如推广重大新技术、新能源、新材料、新产品、发展核电等对环境有重大的重大事项。重大基础设施建设、新建、改建、扩建重大对环境有影响的项目。

2002年6月通过，2003年1月施行的我国《清洁生产促进法》第18条规定：新建、改建和扩建项目应该进行环境影响评价，对原料使用、资源、消耗、资源综合利用以主污染物产生与处置等进行分析论证，优先采用资源利用率高以及污染物产生量少的清洁生产技术、工艺和设备。

在决策中，使用有效的经济手段，促进环境与发展相协调。合理定价资源，建立环境与经济综合核算制度，将环境和自然资源纳入国民经济核算体系，征收环境税费、资源补偿费、排污收费，要将环境成本纳入各项经济分析决策过程，使有关统计指标和价格反映经济活动所造成的资源和环境价值，以便综合反映发展的可持续性。改变过去无偿使用环境并将环境成本转嫁给社会的做法。

要扩展和完善现行的国民经济核算体系，以便在国民经济中综合考虑环境与社会因素等。在决策要使经济政策要与环境政策相协调，应将环境社会效益纳入经济活动的成本-效益的评估之中。经济发展部门应充分考虑到社会环境成本。在评估经济成就、政绩时，应考虑付出的环境和资源的代价。要从激励机制与约束机制上解决“短期经济行为。”

在国民经济和社会发展指导方针中“坚持经济和社会协调发展。”高度重视人口、资源、生态和环境问题，抓紧解决好粮食、水、石油等战略资源问题，把贯彻可持续发展战略提高到一个新水平。

我国近年来在国民经济和社会发展第十个五年计划、远景目标时，考虑到环境因素确立了环境目标。例如，2001年3月15日九届人大第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划》中，提出了未来五年（2001-2005年）我国经济和社会发展一系列预期目标。纲要提出了可持续发展的主要预期目标，生态环境恶化趋势得到遏制，“十五”期间森林覆盖率从“九五”的16.6%提高到18.2%，城市绿化率提高到35%.城乡环境质量改善，主要污染物排放总量比2000年减少10%.资源节约和保护取得明显成效。实现再造碧水蓝天，改善生态环境的美好理想。十五期间计划环保投入占GDP（国民生产总值）的1.3%比“九五”提高0.27%.

“十五”国家环境保护目标：到2005年，环境污染状况有所减轻，生态环境恶化趋势得到初步遏制，城乡环境质量特别是大中城市和重点地区的环境质量得到改善。

《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》确立了我国环保目标：到2000年力争使环境污染和生态破坏加剧的趋势得到基本控制，部分城市和地区环境质量有所改善。2010年，基本改变环境恶化的状况，城乡环境比较明显的改变。

四、我国环境与发展综合决策的现状

（一）我国环境与发展综合决策的战略与政策

在1949-1982年的31年中，我国实行了五个五年计划，但都没有把环境保护纳入国民经济和社会发展计划中。从1982年开始，我国第一次把环境保护纳入国民经济和社会发展计划中，环境投入被纳入计划工作中，投入越来越高，越来越受到国家重视。

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在1992年环发大会之后一个月内，中国政府了《中国环境问题十大对策》，明确提出实施可持续发展战略，推行经济建设与环境保护的协调发展，开展城市环境综合整治，运用经济手段保护环境等十大对策。

1994年《中国21世纪议程》第二章“中国可持续发展战略与对策”强调：“建立有利于可持续发展的综合决策机制。调整现有政府部门的职能，加强部门间的广泛协商和合作，建立协调的管理运行机制和反馈机制，使各部之间采取协调一致的行动，必要时建立新的组织协机构，以保证可持续发展战略目标的实现。”《国务院关于环境保护若干问题的决策》（1996年8月3日）强调，国务院有关部门在“经济和社会综合决策时，必须考虑经济、社会和环境效益，进行环境影响论证。”

中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“政府管理经济的职能，主要是制订和执行宏观政策，搞好基础设施建设，保护自然资源和生态环境，实现国家的经济社会发展目标。”

为了贯彻实施中国环境问题十大对策，和《中国21世纪议程》，1994年，国家环保局主持制定了《中国环境保护21世纪议程》，它强调了经济与环境协调发展，努力将环境政策与经济发展政策和社会发展政策协调起来。提出的第一个行动方案是“坚持经济建设与环境保护协调，是中国发展发展经济、保护环境的基本方。”此《环保议程》十分重视综合决策问题，并且提出了比较系统的环保管理政策、环保经济政策、环保技术政策、环保产业政策以及环保国际合作政策等。这绝不单是环保部门的政策，必须要强化综合决策的机制，做到：（1）把和环境与发展相关的政策的制定与执行放到国家和地区机构的关键部位中去。环境政策必须渗透到国家计划部门、经济部门、社会发展部门和科技教育等部门之中，要让国家机构的关键部位直接承担环境政策的责任与义务。（2）强化机构之间的横向联系，巩固体制改革的成果，进一步改变部门分割式的机构设置格局。认识到“我们面临的许多环境与发展问题都源于部门间职责的分割。”（《我们共同的未来》）

1996年国务院批准的《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》把科教兴国和可持续发展列为国家两大发展战略，提出，“完善环境影响评价制度，从单个建设项目的环境影响评价，向对各项资源开发活动，经济开发区建设和重大经济决策的环境影响拓展。”标志着从1996年开始，我国将抛弃传统的发展战略，走可持续发展之路，追求经济与环境“双赢”的目标。

1996年国务院关于《环境保护若干问题的决定》规定了“在经济和社会综合决策时，必须考虑经济、社会与环境效益，进行环境影响论证。”“地方各级人民政府对本辖区环境质量负责，实行环境质量行政领导负责制。要根据上述目标，制订本辖区切实控制主要污染物排放量、改善环境质量的具体目标和措施，并报上级人民政府备案。”“地方各级人民政府及其主要领导人要依法履行环境保护的职责，坚决执行环境保护法律、法规和政策。要将辖区环境质量作为考核政府主要领导人工作的重要内容。”“各级人民政府要把环境保护工作摆上重要议事日程，定期研究和及时解决环境保护问题，并形成制度。”

按该《决定》和1996年9月经国务院同意，环保局的《关于贯彻有关问题的通知》所规定，作出对严重污染的“十五小”予以取缔、关闭或责令停产、转产的“关、停、禁、转、改”的规定。为迅速有效控制污染的加剧和蔓延，采取了超常规的急风暴雨式的大规模的行政强制行动。表明了我国政府保护改善环境的决心。

江泽民主席在1998年3月15日中央计划生育和环境保护座谈会上的讲话强调：“建立和完善环境与发展综合决策制度。”“对区域和资源开发，要进行环境论证，建立有效的环境管理程序，使环境与发展综合决策科学化、规范化。”

1998年国家环保总局将建立环境与发展综合决策制度、监督和共管、环保投入、公众参与等4项制度列入《全国环境保护工作（1998-2002）纲要》。1999年，党中央和国务院提出实施西部大开发战略，强调把加强生态建设和环境保护作为西部大开发的根本点和切入点，把生态建设和环境保护放在首位，坚持预防为主、保护优先的方针。强调西部开发要吸取东部沿海地区的经验教训，一开始就要高起点，发展高科技产业，走可持续发展的道路。1999年10月，第二届环境与发展国际合作委员会第三次会议通过了包括实行环境与发展综合决策等多方面的内容。2000年，中共十五届五中全会通过“十五”计划建议，把加强人口和资源管理、重视生态建设和环境保护列为必须着重研究和解决的一个重大战略问题；国务院2000年11月的《全国生态环境保护纲要》“建立经济社会发展与生态环境保护综合决策机制。各地抓紧编制生态功能区划，指导自然资源开发和产业合理布局，推动经济社会与生态环境保护协调、健康发展。制定重大经济技术政策。社会发展规划、经济发展计划时，应该依据生态功能区划，充分考虑生态环境问题。”

2001年，全国人大常委会批准《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，提出要把改善生态、保护环境作为经济发展和提高人民生活质量的重要内容。

2001年《国家环境保护“十五”计划》强调，“建立综合决策机制，促进环境与经济的协调发展”，“进一步建立环境与发展综合决策机制，处理好经济建设与人口、资源、环境之间的关系，完善和强化环境保护规划和实施体系，探索开展对重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济和流域开发计划的环境影响评价，使综合决策作到规范化、制度化。逐步开展重大环境政策、规划和法规的社会经济影响评价，提高环境政策的社会经济效率。开展环境污染和生态破坏损失及环境保护投资效益的统计与分析，进行环境资源与经济综合核算试点，深入研究和试行可持续发展指标体系。理顺环境管理体制，强化环保工作的统一立法、统一规划、统一监管。完善部门协调机制，加强部际联席会议作用，协调解决地区、流域间重大环境问题，审议重大环境政策等重要事项。”

逐步开展重大环境政策、规划和法规的社会经济影响评价，提高环境政策的社会经济效率。开展环境污染和生态破坏损失及环境保护投资效益的统计与分析，进行环境资源与经济综合核算试点，深入研究和试行可持续发展指标体系。

2.我国环境与发展综合决策的一些实践

如今，环境与发展综合决策已经在国民经济和社会发展计划、重大经济技术政策和发展战略、重大工程建设中得到了体现，环境保护和经济发展的融合程度不断提高。如国家在制定国民经济和社会发展“十五”计划时，把环境保护贯穿在经济和社会发展的各个领域，把减少污染作为优化能源结构的重要内容，把环保产业作为扩大内需的新兴产业。环境保护已经成为经济结构战略性调整的重要内容，1996年以来，全国关停了8.4万家污染严重、没有治理前景的企业，力度之大是空前的。

近几年来，一系列重大经济发展战略、重大工程建设、区域开发以及企业发展等都把环境保护作为一个重要内容。如党中央和国务院高度重视西部大开发中的环保问题，朱镕基总理指出，切实加强生态环境保护和建设是实施西部地区大开发的根本。为了保护三峡库区的生态环境，中央提出要妥善处理移民建设与环境保护的关系，防治污染，保护山林，保持水土；库区企业搬迁，要与经济结构和企业结构调整紧密结合起来，决不能按原样搬迁，形成新的污染源。对“南水北调”工程，提出了“先治污，后引水”；正在建设的青藏铁路严格按照环保要求施工，将成为我国第一条“生态铁路”。

为了保证环境与发展综合决策在实际工作中得到贯彻执行，一些地方政府出台了一些规章制度，加强决策过程的监督管理，强化决策者的责任。如在建设项目上实行环保“一票否决制”；在评选先进时，实行环保问题否决权；在选拔干部和考核政绩时，把环保作为一个重要标准。对违反环保法律法规的责任人依据有关规定进行惩处，对犯有破坏环境和资源保护罪的依法追究刑事责任。

（二）我国的环境与发展综合决策正向着具体化、制度化、法制化方向发展

我国综合决策的机制没有很好地建立起来，在政策中的规定多是原则式、倡导式、宣言式的规定，没有明确具体、详细的规定，在实际操作中无所适从，在我国行政决策中实行起来也有一些难度，在实际决策中真正贯彻综合决策的原则，实施综合决策的法律制度的单位、部门、事项很少。地区分割、部门分权、本单位利益本位的现象影响并阻碍着综合决策。

综合决策没有形成制度，综合决策的各种程序制度没有建立起来，缺乏可操作性。

综合决策没有形成有法律、法规明确规定的可操作规则。在许多法律中，没有明确规定环境与发展综合决策的内容，至多也是一句原则性的规定，如把环境保护纳入到发展计划之中，也没有“实施细则”对作如何“纳入”作些可操作性的规定。

但也应该乐观地看到，我国党和政府正是日趋于重视“综合决策”，政策与法律的规定也越来越多，越来越详细、具体，正朝着具体化、制度化、程序化、法制化的方向发展。

（三）我国环境与发展综合决策制度的立法正趋于建立和正趋于深化

我国综合决策的立法正趋于建立并在不断深化，我国的法律、法规的制定、修改、废除都把贯彻可持续发展战略作为指导思想。对自然资源的开发利用的法律都有资源与环境保护的规定，向着法律的“生态化”方向发展。《土地管理法》、《节约能源法》、《清洁生产促进法》等法律十分重视对环境与资源的保护，对大力推行清洁生产，发展循环经济，开发绿色产业，建立生态工业园，都体现了可持续发展思想的指导思想，环境保护与经济发展的结合正成为各级决策部门的决策方略。

特别是2002年出台的《环境影响评价法》，规定不仅对建设项目进行环评，而且要对规划进行环评，这就使得决策部门在决策时必须考虑环境因素，决策的后果对环境的影响，并采取的措施，这就在“源头”上控制对环境资源的破坏以及污染的频繁发生，从而使综合决策有了坚实有效的法律保障。说明了我国有关综合决策正趋于建立和正趋于深化。

（四）经济较发达的地区地方立法和实践比较活跃

我国经济比较发达的地方综合决策的立法和实践活跃。为了建立和完善环境与发展综合决策制度，一些地方出台了相关规章制度。

广东省政府针对全省许多环境问题是由于决策失误造成的状况，于1999年6月向全省发出通知，要求全省各地必须建立和完善环境与发展综合决策机制，提高综合决策水平。要求：“从现在起，各级政府要通过编制本辖区的环境保护的规划，把环境保护目标和措施纳入本地区的经济和社会发展总体规划。各级政府和有关部门在制定区域开发规划、城市发展规划，以及调整产业结构、产品结构和生产力布局时，在组织重大资源开发项目之前，要进行环境承载能力的论证，实现资源的优化配配置，要严格按政策和法律法规办事。

2001年，广东省环境保护局发文要求按照《广东省环境保护“十五”计划》（粤府办[2001]46号文）的要求，“建立综合决策机制”，“要逐步完善党委领导、政府负责、各有关部门分工协作、环保部门统一监管、全社会共同参与的环境保护管理机制，并制定相应的执法责任追究制度。逐步建立健全以重大决策环境影响评价制度、环境与发展科学咨询制度、部门联合会审制度、环境与发展综合决策公众参与制度、流域、区域环境与发展联席会议制度、有关环保的重大决策监督与责任追究制度、建设项目环保审批制度等七项制度为主要内容的环境与发展综合决策机制。”

1999年7月，江苏省委、省政府颁布《关于加强环境与发展综合决策的通知》，要求各级党委和政府在制定经济和社会发展决策时，要准确估量其对环境可能产生的影响，力避决策失误。通知中指出，必须将“制定与生态环境密切相关的地方性法规和规章，制定国民经济和社会发展中长期规划、计划，制定环境、资源、能源、产业、城乡建设等重要技术经济政策，开发区域国土整治，实施重大开发和基础设施建设项目，推广应用重大新技术、新材料、新产品等经济社会发展活动”纳入环境与发展综合决策范畴。2001年，吉林省政府发出了《关于实行环境与发展综合决策的通知》；1998年，山西省监察委员会和省环保局出台《违反环境保护法规行政处分办法》；2000年，北京市环保局和市监察局出台《关于违反环境保护法规追究行政责任的暂行规定》；2001年，上海市环保局和市监察委员会出台《关于对违反环保法规人员追究行政纪律责任的若干规定》等。

1997年以来，我国涌现了像大连、张家港、深圳等一批国家环保模范城市，这支队伍正在不断壮大。这些城市通过加强和完善经济发展与环境保护综合决策机制，坚持可持续发展战略，调整优化产业结构和产业布局，合理配置资源，初步做到了环境与经济的协调发展，实现了经济与环境“双赢”的目标。

五、建立环境与发展综合决策法律制度的意义

决策的正确与否与一个国家、民族、政党、社会成员的前途、命运和生活休戚相关，影响每个社会成员的福祉和命运。

政府决策对环境保护产生重要影响，决策不当或失误是造成环境问题的主要原因；政府决策不当甚至失误是环境污染严重发生的最为直接和最具作用力的因素。一个愚昧的决策可能污染一条河流，危害一座城市，毁掉一座古城堡，危害远比一般刑事犯罪严重。人大常委环资委主任委员曲格平认为，“我们在现代化建设中，出现了严重的生态环境问题，影响了现代化建设事业顺利进行，也危害了广大人民的生活和安全。追其根源，无不是在制定国民经济的重大政策和规划决策时不考虑环境影响所致。”

坚持环境与经济发展综合决策是保持可持续发展的关键性措施，而综合决策法律制度则为综合决策提供了法律保障。

环境与发展综合决策的实施，是决策者思维方式的转变，是决策制度、决策机制和决策程序的深刻变革。将环境与发展综合决策上升为一项具有可操作性的法律制度，这是决策方式的重大进步，它有利于发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，意义重大。

（一）实施综合决策是实现可持续发展的基本条件和重要保证。把环境保护作为决策的重要内容，从源头落实、贯彻实施可持续发展战略、环境保护基本国策。环保从源头抓起，最重要的是各级政府、各管理部门、各级领导要依法承担起改善环境质量责任，牢牢树立可持续发展观念，实行环境与发展综合决策。环境与发展综合决策制度，是“经济、社会与环境协调持续发展的原则”在决策层次上的具体化和制度化。实行综合决策制度，将有效地推进我国环境、经济、社会的可持续发展和协调发展。因此，在经济快速增长时期，如何促使和保证政府决策中的环境保护因素得到强化，使政府决策成为“绿色决策”是必须着力和预先解决的关键问题和难点。

（二）它是源头上防止环境污染蔓延和生态破坏的有效措施。

这吸取了先污染后治理、先破坏后保护的历史教训。综合决策由环境污染事后补救、末端控制的被动反应模式向事前预防、源头控制的主动行为模式转变。环境与发展综合决策从宏观上对决策的环境影响进行评估和分析，从根本上解决环境问题，控制环境污染和生态破坏的政策源头。

（三）它是政府转变决策方式、实行决策科学化的重要保障

综合决策要求改变由决策部门单一决策的思维方式，让经济、社会、环境各部门甚至社会团体、公众在决策过程中广泛地参与，由个人决策向群体决策转变，由某部门参与决策向各部门参与决策、转变。综合决策要从单纯依靠领导的明智、才能走向依靠制度的约束和法制的保障。该制度对国家政府机关及其首长的决策方式、决策程序提出了具有法律约束力的明确要求。它使决策更加综合化、民主化、科学化。

（四）转变人们的发展观

从单一发展观即由国民生产总值（GNP）统帅一切的发展观到强调经济-社会-生态三维复合发展观。

传统的发展观念主要是以国民生产总值的增长为主要指标，以工业化为基本内容的经济增长。盲目追求经济发展的速度，造成了资源的巨大浪费，导致了生态的破坏和环境的污染的严重问题。这种发展观念导致了决策的失败或失误。可持续发展的决策观，要求经济发展必须与人口、资源、环境统筹兼顾，不但要考虑经济效益，还要考虑环境效益和社会效益。

（五）环境与发展综合决策它标志着政府决策由社会、经济发展的单维价值取向决策向社会、经济发展和环境保护多维价值取向决策的转变。

1978年-2000年我国经济年均增长9.5%，目前，我国经济总量已经相当大，在世界居第6位。在世界经济发展中“一枝独秀”，举世瞩目，但也不能忘记经济增长背后的沉重的环境和资源代价。如果将这个增长过程中的环境破坏和资源损耗的损失扣除，得到一个“绝色国内生产总值”（GGDP），真正有效的国内生产总值要比现在的数值减少3.7%左右。

1995年中国国民经济运行的全部环境成本（自然资源的耗减，生态破坏和污染损失）约为2199.38亿元，约占中国当年GDP的3.7%（国内生产净值NDP的4.2%）。换句话说，1995年中国国内生产总值（GDP）的3.7%（NDP的4.2%）是以牺牲自然（资源、环境）为代价取得的。

（六）综合决策有利于资源的优化配置

把有限的资源进行合理的分配和科学地利用，投入到经济效益佳、社会效益好、环境效益良的地方和项目上去。不上资源浪费大、环境污染严重、经济效益差的项目。

江泽民同志指出：“综合决策对环境的影响极大。实行环境与发展综合决策，是落实环境保护基本国策，实施可持续发展的重要措施。为此，要从宏观管理入手，建立和完善环境与发展综合决策机制，使之规范化、科学化，这是各级党委、政府和各有关部门的共同任务。”

生态保护策划篇（6）

一、环境与发展综合决策的内涵

（一）环境与发展综合决策的概念

决策是现代管理学的一个重要概念。决策，就是决定政策、策略和办法；它是在若干可供选择的方案中作出选择。它是为了实现某一特定目标，借助一定的科学手段和方法，从两个或两个以上的可行方案中，选择一个最优方案并组织实施的全部行为过程。本文探讨的环境与发展综合决策主要是是行政决策。行政决策是指行政机关及其领导人员针对所要解决的问题，依据政策和法律，对未来活动的方向、目标、原则以及程序、途径、措施所作出的选择决定。

环境与发展综合决策就是在决策中，正确处理环境与发展决策，贯彻可持续发展战略，把经济规律和生态规律结合起来，对经济发展、社会发展和环境保护统筹规划，合理安排，全面考虑，实现最佳的经济效益、社会效应和环境效益。环境与发展综合决策，是指在决策过程中对环境、经济和社会发展进行统筹兼顾、综合平衡，科学决策。

环境与发展综合决策的制度是环境、经济、社会这三方面可持续发展和协调发展原则在决策上的制度化、程序化、具体化、科学化、法制化。

综合决策制度是对经济利益、社会利益和环境利益的协调，是尽可能地保持和维护最佳的综合利益和效益，是代内公平和代际公平的结合，即是对代内人类利益和代际人类利益的兼顾。

（二）实施环境与发展综合决策的内在要求

环境保护是实现经济和社会可持续发展的基础。实施环境与发展综合决策要求各级领导干部必须把环境保护意识贯穿于领导决策的全过程。在重大决策时一定要充分考虑环境与资源的承载能力，既要遵循经济规律，又要考虑生态规律，预防因产业结构或规划布局不合理造成新的环境问题。实施该项制度，要求兼顾国家、集体和个人利益，正确处理眼前利益、局部利益与长远、整体利益，照顾、调整各个方面的权益。在制定区域开发和资源开发、城市发展、行业发展等宏观规划，调整产业结构、制定产业政策、进行生产力布局和资源优化配置等经济建设和社会发展政策和计划时，应当考虑环境和资源的承载能力。环境与发展综合决策的内在要求是：

1.要求坚持经济社会发展与环境资源保护相协调，把经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展，统一实现经济效益、社会效益和环境效益，力争最佳综合效益。

可持续发展已涉及到各级立法、政策制定和在决策中对环境保护和发展的综合考虑。在统一的市场经济体制下，环境保护与经济、社会发展是一个统一联系的整体。经济建设、城乡建设和环境建设相互关联、相互促进、相互制约。要对经济建设、城乡建设、环境建设等各项工作进行统筹安排、全面部署，通过计划的综合平衡，保证环境保护与其他工作的比例适当，协调发展。环境与发展综合决策的重要目的就是经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益的统一与最大化。强调综合决策和综合平衡，要求各级政府在进行经济、社会发展重大决策过程中，必须对环境保护与经济、社会发展加以全面考虑，统筹兼顾、综合平衡、科学决策。

2.各级领导干部和综合决策部门应该认真贯彻实施可持续发展战略，遵循经济、社会与环境协调发展原则，遵循生态规律和自然规律、以及防治结合、综合整治的原则。应该将综合决策与环境计划、规划、区域综合开发整治、城市环境综合整治结合起来，将人口、资源与环境结合起来，将经济建设、城乡建设和环境建设结合起来。

将环境资源的开发、利用与保护与改善结合起来，认真搞好规划工作、计划综合平衡工作，生产力布局等全局性工作。为了保障环境与发展的综合决策，应坚持综合考察、综合评估、综合开发、综合利用、综合整治的方针。在一个行政区或自然区，应该对该区域内的所有社会和自然资源进行综合考虑。

3.要把环境保护作为计划工作的一个指导思想，把环境保护切实纳入国民经济发展计划，并加强计划管理。

坚持将环境保护纳入国民经济和社会发展计划，实施国家指导下的宏观调控与管理，逐步增加对环境保护的投入，使环境保护与各项建设事业统筹兼顾，协调发展。在制定国土总体规划时，要统一、综合考虑其开发、利用、保护、治理、管理等问题，应对国土资源开发利用，保护治理做出合理安排，使社会经济的发展同人口、资源、环境相协调。

要制定科学的合理开发资源、能源的规划、保护环境的规划、节约资源能源的规划和综合治理环境污染与环境破坏的方案，制定有利于保护环境的产业结构、资源利用、产品开发、区域建设、财政税收、能源分配、商品交换等各项政策。

4.要建立健全的环境政策体系、环境法规体系和环境资源管理制度体系。规划、开发、利用、保护、改善环境资源管理体制，强化环境资源的考察、调查、评价、信息、统计、监测、登记许可、现场检查等各种监督管理制度，加强行政监督管理和执法，从行政管理组织和法律制度上保障综合决策的实施。

5.建立完善综合决策的法律保障机制。颁布完善环境保护的法律法规，把环境保护建立在法制的基础上，不断完善环境法律体系，严格执法程序，加大执法力度，保证环境法律法规的有效实施。为了搞好综合决策，各级人民政府应该建立重大决策的环境影响评价制度、决策科学咨询制度、决策的部门会审制度、决策的公众参与制度、决策的监督与责任追究制度、决策的教育培训制度等有关的综合决策制度。

二、环境与发展综合决策的特征

“社会经济的迅速发展和社会问题的日趋复杂，使得社会对决策科学化、民主化的追求成为时代的要求。在这种潮流的冲击下，决策体制、方法和过程都在不断地发生变化，出现了个人决策向群体决策发展、定性决策向定量决策发展、单目标决策向多目标决策发展、决策者管理者研究制定政策向政策研究机构研究论证政策发展等现象。”环境与发展综合决策集中体现现代行政决策的发展趋势。

（1）环境与发展综合决策具有多学科、多领域、多政策、交叉性、渗透性、综合性的特征综合决策涉及到许多领域，有政治的、经济的、民族的、法律的、环境的等各个领域的问题。

涉及到政治学、经济学、社会学、管理学、决策学、法学、环境学等许多学科领域。不是像传统的决策凭着领导人个人的知识、经验、才智就可以解决问题的，不能凭单一学科就能解决问题。而需要集众家所长，要融会多学科的知识，提供全方位的视角，作出科学的系统的论证才能做出科学的决策。

（2）它具有更大的信息吞吐量

决策不能靠经验所能胜任，做好综合决策，要大量获取新知识、掌握新理论。对环境与发展的各种因素和条件加以考虑，把握事物发展的来龙去脉，影响环境的各种制约关系。复杂环境问题具有多因子、全方位，既有眼前问题，又有未来问题，既有现时损害，又有潜伏性、长期性损害，既有局部损害、又有全局损害，必须根据大量的材料知识、信息进行综合分析、判断、选择最优方案。

（3）具有多目标多功能综合决策的性质

传统的决策许多是一个目标、一种功能的决策，而环境与发展综合决策具有多目标决策的特点，如三峡工程，有防洪、防旱、发电、航运、水产、旅游等多种目标、多因素和多功能，有利与弊、优与劣的权衡。有当代利益又有后代利益，有环境问题、也有经济、政治、文化问题，还有移民问题，许多因素是相互联系、相互作用、相互制约的。还得考虑国力负担、经济上是否合理、技术上是否可行、如何解决战时防护、对生态环境的影响、能否找到另一种替代解决方案等一系列重大政策问题。

例如，对三峡工程的决策就是环境与发展综合决策的范例。1986年原水电部集中全国各方面专家412人，分14个专题进行论证。经过三年努力，14个专家组完成专题论证报告，1991年8月国务院三峡工程审查委员会召开全体会议，通过了三峡工程可行性报告的审查意见，认为三峡工程建设是必要的，技术是可行的，经济是合理的，对环境生态保护也采取了相应措施。1992年1月国务院审议了审查委员会的审查意见，同意兴建三峡工程。1992年4月3日，第七届全国人大五次会议通过了《关于兴建长江三峡工程的决议》。最后确定采用三斗坪段方案，水库正常蓄水位175米，坝顶高185米和一级开发、一次建设、分期蓄水、连续移民的建设方案。

（4）着眼于更加广阔的背景

环境与发展综合决策面临广阔的背景，有地理环境、国土资源、经济发展、地域风情、旅游文化等，涉及到人们的眼前利益、长远利益，要考虑当代利益、更要考虑子孙后代利益，既要考虑代内公平、又要考虑代际公平，要面向现在，更要面向遥远的未来。如南水北调工程、西气东输工程、淮河流域综合整治工程、西部大开发战略等涉及到政治、经济、文化、民族等广阔的社会背景，关系到地区利益、民族利益和国家利益，眼前利益、长远利益，经济利益和生态利益；当代利益和后代利益。牵一发而动全身，必须权衡利益，通盘考虑，综合平衡，统筹兼顾。更需要战略眼光，高瞻远瞩，高屋建瓴，面向未来。

（5）强调公众参与性和决策民主化、科学化

自然资源、生态环境是人类生存和发展的基本条件、前提和基础，它涉及到各家各户和全体人民的切身利益。环境保护事业的成功也有赖于公众的积极参与、监督。公众参与也是公民维护自己环境权益的重要保证和手段，它是环境民主原则的体现和落实。

随着社会的进步和人民生活水平的提高，公众对环境的质量越来越高，要求环境清洁优美、舒适宜人，公众参与环境活动、环境决策、监督的热情会高涨，呼唤决策更加民主化、科学化。

决策的民主化、科学化程度是社会文明进步的标志，也是世界进步的潮流，必须顺应时代潮流，增加决策的透明度，保障公民的环境知情权、参政议政权。

三、环境与发展综合决策的适用范围

强调综合决策和综合平衡，要求各级政府在进行经济、社会发展重大决策过程中，必须对环境保护与经济、社会发展加以全面考虑、统筹兼顾、综合平衡、科学决策。

1996年8月国务院《关于环境保护若干问题的决定》规定：“各级政府在进行经济、社会发展的重大决策中，必须对环境保护与经济、社会发展加以全面考虑、统筹兼顾、综合平衡、科学决策。在制定区域开发和资源开发、城市发展、行业发展等宏观规划，调整产业结构、调整产品结构、制定产业政策、进行生产力布局和资源优化配置等经济建设和社会发展政策和计划时，应考虑环境和资源的承载能力。”

（一）立法上：制定、修改完善环境与发展的综合决策相关的法律、法规、部门规章、地方性法规、地方规章及其他规范性文件应该考虑环境因素、环境影响。

制定有效的法律法规框架，使环境与发展政策成为行动的重要手段。如建议制定《中华人民共和国环境与发展综合决策条例》，或《关于加强环境与发展综合决策的办法》等。

（二）在制定国民经济、社会发展战略规划、方针上实行综合决策，把环境保护和维护生态平衡纳入经济发展总体战略和总体规划中，从宏观上实行环境与发展综合决策，全面贯彻可持续发展战略。在重大计划决策中，把环境保护纳入国民经济和社会发展计划之中。

2000年11月国务院发《全国生态环境保护纲要》在“建立生态环境保护综合决策机制”中，要求“要把生态环境保护和建设规划纳入各级经济和社会发展的长远规划和年度计划，保证各级政府对生态环境保护的投入。”要建立生态环境保护与建设的审计制度，确保投入与产出的合理性和生态效益、经济效益和社会效益的统一。

十六大报告指出：“必须把可持续发展放在十分突出的地位，坚持计划生育、保护环境和保护资源的基本国策。稳定低生育水平。合理开发和节约使用各种自然资源。抓紧解决部分地区水资源短缺问题，兴建南水北调工程。实施海洋开发，搞好国土资源综合整治。树立全民环保意识，搞好生态保护和建设。”

（三）在政策、规划和管理的各个层次上对环境与发展问题进行综合决策

制定政策、规划和管理的各个层次，对中央政府来讲，应根据本国的国情和规划能力，制定全面、科学、可行的规划，将环境资源工作作为国家经济和社会发展的一个战略问题和重要任务，加强国家计划的宏观调控，制定和执行宏观调控政策，发挥规划的统筹安排、协调平衡、引导和约束功能。

《中国21世纪议程》指出：“我国现有的发展战略、政策、规划和管理机制难以满足可持续发展的要求，需要在制定总体发展战略、目标和采取重大行动中，充分体现可持续发展思想，实现人口、经济、社会、生态和环境协调发展。”

（四）编制国土规划、土地利用总体规划、城市总体规划、城市化规划、区域开发、开发区建设、流域规划等实行综合决策。例如，编制城市总体规划，调整城市功能布局。依据《环境保护法》第22条规定：“制定城市规划，应当确定保护改善环境的目标和任务。”《城市规划法》规定，在编制城市总体规划时，把保护和改善城市生态环境、防治污染和其他公害等环境保护内容纳入城市总体规划。许多城市根据总体规划的要求，在老区改造和新区开发中，按照城市功能分区，调整工业布局，加大工业污染防治力度，改变工厂和居民混杂状况，从生产和生活两个方面控制城市环境污染，建成一大批布局合理、社会服务功能齐全的住宅小区。

（五）在制定工业、农业、林业、水利、牧业、交通、旅游、能源、城乡建设等部门或专项规划、计划、办法中贯彻综合决策。

（六）在制定产业政策、经济结构调整等重大经济、技术政策中实行综合决策。在制定产业政策和进行产业结构调整时，要把各种产业、各种产品的资源消耗和环境影响作为重要的因素考虑，发展质量效益型、科技先导型和资源节约型产业。

（七）在开展对外经济技术合作、引进外资的重大项目时实行综合决策

（八）可能对环境发展有重大影响的其他决策。如推广重大新技术、新能源、新材料、新产品、发展核电等对环境有重大的重大事项。重大基础设施建设、新建、改建、扩建重大对环境有影响的项目。

2002年6月通过，2003年1月施行的我国《清洁生产促进法》第18条规定：新建、改建和扩建项目应该进行环境影响评价，对原料使用、资源、消耗、资源综合利用以主污染物产生与处置等进行分析论证，优先采用资源利用率高以及污染物产生量少的清洁生产技术、工艺和设备。

在决策中，使用有效的经济手段，促进环境与发展相协调。合理定价资源，建立环境与经济综合核算制度，将环境和自然资源纳入国民经济核算体系，征收环境税费、资源补偿费、排污收费，要将环境成本纳入各项经济分析决策过程，使有关统计指标和价格反映经济活动所造成的资源和环境价值，以便综合反映发展的可持续性。改变过去无偿使用环境并将环境成本转嫁给社会的做法。

要扩展和完善现行的国民经济核算体系，以便在国民经济中综合考虑环境与社会因素等。在决策要使经济政策要与环境政策相协调，应将环境社会效益纳入经济活动的成本-效益的评估之中。经济发展部门应充分考虑到社会环境成本。在评估经济成就、政绩时，应考虑付出的环境和资源的代价。要从激励机制与约束机制上解决“短期经济行为。”

在国民经济和社会发展指导方针中“坚持经济和社会协调发展。”高度重视人口、资源、生态和环境问题，抓紧解决好粮食、水、石油等战略资源问题，把贯彻可持续发展战略提高到一个新水平。

我国近年来在国民经济和社会发展第十个五年计划、远景目标时，考虑到环境因素确立了环境目标。例如，2001年3月15日九届人大第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划》中，提出了未来五年（2001-2005年）我国经济和社会发展一系列预期目标。纲要提出了可持续发展的主要预期目标，生态环境恶化趋势得到遏制，“十五”期间森林覆盖率从“九五”的16.6%提高到18.2%，城市绿化率提高到35%.城乡环境质量改善，主要污染物排放总量比2000年减少10%.资源节约和保护取得明显成效。实现再造碧水蓝天，改善生态环境的美好理想。十五期间计划环保投入占gdp（国民生产总值）的1.3%比“九五”提高0.27%.

“十五”国家环境保护目标：到2005年，环境污染状况有所减轻，生态环境恶化趋势得到初步遏制，城乡环境质量特别是大中城市和重点地区的环境质量得到改善。

《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》确立了我国环保目标：到2000年力争使环境污染和生态破坏加剧的趋势得到基本控制，部分城市和地区环境质量有所改善。2010年，基本改变环境恶化的状况，城乡环境比较明显的改变。

四、我国环境与发展综合决策的现状

（一）我国环境与发展综合决策的战略与政策

在1949-1982年的31年中，我国实行了五个五年计划，但都没有把环境保护纳入国民经济和社会发展计划中。从1982年开始，我国第一次把环境保护纳入国民经济和社会发展计划中，环境投入被纳入计划工作中，投入越来越高，越来越受到国家重视。

在1992年环发大会之后一个月内，中国政府了《中国环境问题十大对策》，明确提出实施可持续发展战略，推行经济建设与环境保护的协调发展，开展城市环境综合整治，运用经济手段保护环境等十大对策。

1994年《中国21世纪议程》第二章“中国可持续发展战略与对策”强调：“建立有利于可持续发展的综合决策机制。调整现有政府部门的职能，加强部门间的广泛协商和合作，建立协调的管理运行机制和反馈机制，使各部之间采取协调一致的行动，必要时建立新的组织协机构，以保证可持续发展战略目标的实现。”《国务院关于环境保护若干问题的决策》（1996年8月3日）强调，国务院有关部门在“经济和社会综合决策时，必须考虑经济、社会和环境效益，进行环境影响论证。”

中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“政府管理经济的职能，主要是制订和执行宏观政策，搞好基础设施建设，保护自然资源和生态环境，实现国家的经济社会发展目标。”

为了贯彻实施中国环境问题十大对策，和《中国21世纪议程》，1994年，国家环保局主持制定了《中国环境保护21世纪议程》，它强调了经济与环境协调发展，努力将环境政策与经济发展政策和社会发展政策协调起来。提出的第一个行动方案是“坚持经济建设与环境保护协调，是中国发展发展经济、保护环境的基本方。”此《环保议程》十分重视综合决策问题，并且提出了比较系统的环保管理政策、环保经济政策、环保技术政策、环保产业政策以及环保国际合作政策等。这绝不单是环保部门的政策，必须要强化综合决策的机制，做到：（1）把和环境与发展相关的政策的制定与执行放到国家和地区机构的关键部位中去。环境政策必须渗透到国家计划部门、经济部门、社会发展部门和科技教育等部门之中，要让国家机构的关键部位直接承担环境政策的责任与义务。（2）强化机构之间的横向联系，巩固体制改革的成果，进一步改变部门分割式的机构设置格局。认识到“我们面临的许多环境与发展问题都源于部门间职责的分割。”（《我们共同的未来》）

1996年国务院批准的《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》把科教兴国和可持续发展列为国家两大发展战略，提出，“完善环境影响评价制度，从单个建设项目的环境影响评价，向对各项资源开发活动，经济开发区建设和重大经济决策的环境影响拓展。”标志着从1996年开始，我国将抛弃传统的发展战略，走可持续发展之路，追求经济与环境“双赢”的目标。

1996年国务院关于《环境保护若干问题的决定》规定了“在经济和社会综合决策时，必须考虑经济、社会与环境效益，进行环境影响论证。”“地方各级人民政府对本辖区环境质量负责，实行环境质量行政领导负责制。要根据上述目标，制订本辖区切实控制主要污染物排放量、改善环境质量的具体目标和措施，并报上级人民政府备案。”“地方各级人民政府及其主要领导人要依法履行环境保护的职责，坚决执行环境保护法律、法规和政策。要将辖区环境质量作为考核政府主要领导人工作的重要内容。”“各级人民政府要把环境保护工作摆上重要议事日程，定期研究和及时解决环境保护问题，并形成制度。”

按该《决定》和1996年9月经国务院同意，环保局的《关于贯彻有关问题的通知》所规定，作出对严重污染的“十五小”予以取缔、关闭或责令停产、转产的“关、停、禁、转、改”的规定。为迅速有效控制污染的加剧和蔓延，采取了超常规的急风暴雨式的大规模的行政强制行动。表明了我国政府保护改善环境的决心。

江泽民主席在1998年3月15日中央计划生育和环境保护座谈会上的讲话强调：“建立和完善环境与发展综合决策制度。”“对区域和资源开发，要进行环境论证，建立有效的环境管理程序，使环境与发展综合决策科学化、规范化。”

1998年国家环保总局将建立环境与发展综合决策制度、监督和共管、环保投入、公众参与等4项制度列入《全国环境保护工作（1998-2002）纲要》。1999年，党中央和国务院提出实施西部大开发战略，强调把加强生态建设和环境保护作为西部大开发的根本点和切入点，把生态建设和环境保护放在首位，坚持预防为主、保护优先的方针。强调西部开发要吸取东部沿海地区的经验教训，一开始就要高起点，发展高科技产业，走可持续发展的道路。1999年10月，第二届环境与发展国际合作委员会第三次会议通过了包括实行环境与发展综合决策等多方面的内容。2000年，中共十五届五中全会通过“十五”计划建议，把加强人口和资源管理、重视生态建设和环境保护列为必须着重研究和解决的一个重大战略问题；国务院2000年11月的《全国生态环境保护纲要》“建立经济社会发展与生态环境保护综合决策机制。各地抓紧编制生态功能区划，指导自然资源开发和产业合理布局，推动经济社会与生态环境保护协调、健康发展。制定重大经济技术政策。社会发展规划、经济发展计划时，应该依据生态功能区划，充分考虑生态环境问题。”

2001年，全国人大常委会批准《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，提出要把改善生态、保护环境作为经济发展和提高人民生活质量的重要内容。

2001年《国家环境保护“十五”计划》强调，“建立综合决策机制，促进环境与经济的协调发展”，“进一步建立环境与发展综合决策机制，处理好经济建设与人口、资源、环境之间的关系，完善和强化环境保护规划和实施体系，探索开展对重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济和流域开发计划的环境影响评价，使综合决策作到规范化、制度化。逐步开展重大环境政策、规划和法规的社会经济影响评价，提高环境政策的社会经济效率。开展环境污染和生态破坏损失及环境保护投资效益的统计与分析，进行环境资源与经济综合核算试点，深入研究和试行可持续发展指标体系。理顺环境管理体制，强化环保工作的统一立法、统一规划、统一监管。完善部门协调机制，加强部际联席会议作用，协调解决地区、流域间重大环境问题，审议重大环境政策等重要事项。”

逐步开展重大环境政策、规划和法规的社会经济影响评价，提高环境政策的社会经济效率。开展环境污染和生态破坏损失及环境保护投资效益的统计与分析，进行环境资源与经济综合核算试点，深入研究和试行可持续发展指标体系。

2.我国环境与发展综合决策的一些实践

如今，环境与发展综合决策已经在国民经济和社会发展计划、重大经济技术政策和发展战略、重大工程建设中得到了体现，环境保护和经济发展的融合程度不断提高。如国家在制定国民经济和社会发展“十五”计划时，把环境保护贯穿在经济和社会发展的各个领域，把减少污染作为优化能源结构的重要内容，把环保产业作为扩大内需的新兴产业。环境保护已经成为经济结构战略性调整的重要内容，1996年以来，全国关停了8.4万家污染严重、没有治理前景的企业，力度之大是空前的。

近几年来，一系列重大经济发展战略、重大工程建设、区域开发以及企业发展等都把环境保护作为一个重要内容。如党中央和国务院高度重视西部大开发中的环保问题，朱镕基总理指出，切实加强生态环境保护和建设是实施西部地区大开发的根本。为了保护三峡库区的生态环境，中央提出要妥善处理移民建设与环境保护的关系，防治污染，保护山林，保持水土；库区企业搬迁，要与经济结构和企业结构调整紧密结合起来，决不能按原样搬迁，形成新的污染源。对“南水北调”工程，提出了“先治污，后引水”；正在建设的青藏铁路严格按照环保要求施工，将成为我国第一条“生态铁路”。

为了保证环境与发展综合决策在实际工作中得到贯彻执行，一些地方政府出台了一些规章制度，加强决策过程的监督管理，强化决策者的责任。如在建设项目上实行环保“一票否决制”；在评选先进时，实行环保问题否决权；在选拔干部和考核政绩时，把环保作为一个重要标准。对违反环保法律法规的责任人依据有关规定进行惩处，对犯有破坏环境和资源保护罪的依法追究刑事责任。

（二）我国的环境与发展综合决策正向着具体化、制度化、法制化方向发展

我国综合决策的机制没有很好地建立起来，在政策中的规定多是原则式、倡导式、宣言式的规定，没有明确具体、详细的规定，在实际操作中无所适从，在我国行政决策中实行起来也有一些难度，在实际决策中真正贯彻综合决策的原则，实施综合决策的法律制度的单位、部门、事项很少。地区分割、部门分权、本单位利益本位的现象影响并阻碍着综合决策。

综合决策没有形成制度，综合决策的各种程序制度没有建立起来，缺乏可操作性。

综合决策没有形成有法律、法规明确规定的可操作规则。在许多法律中，没有明确规定环境与发展综合决策的内容，至多也是一句原则性的规定，如把环境保护纳入到发展计划之中，也没有“实施细则”对作如何“纳入”作些可操作性的规定。

但也应该乐观地看到，我国党和政府正是日趋于重视“综合决策”，政策与法律的规定也越来越多，越来越详细、具体，正朝着具体化、制度化、程序化、法制化的方向发展。

（三）我国环境与发展综合决策制度的立法正趋于建立和正趋于深化

我国综合决策的立法正趋于建立并在不断深化，我国的法律、法规的制定、修改、废除都把贯彻可持续发展战略作为指导思想。对自然资源的开发利用的法律都有资源与环境保护的规定，向着法律的“生态化”方向发展。《土地管理法》、《节约能源法》、《清洁生产促进法》等法律十分重视对环境与资源的保护，对大力推行清洁生产，发展循环经济，开发绿色产业，建立生态工业园，都体现了可持续发展思想的指导思想，环境保护与经济发展的结合正成为各级决策部门的决策方略。

特别是2002年出台的《环境影响评价法》，规定不仅对建设项目进行环评，而且要对规划进行环评，这就使得决策部门在决策时必须考虑环境因素，决策的后果对环境的影响，并采取的措施，这就在“源头”上控制对环境资源的破坏以及污染的频繁发生，从而使综合决策有了坚实有效的法律保障。说明了我国有关综合决策正趋于建立和正趋于深化。

（四）经济较发达的地区地方立法和实践比较活跃

我国经济比较发达的地方综合决策的立法和实践活跃。为了建立和完善环境与发展综合决策制度，一些地方出台了相关规章制度。

广东省政府针对全省许多环境问题是由于决策失误造成的状况，于1999年6月向全省发出通知，要求全省各地必须建立和完善环境与发展综合决策机制，提高综合决策水平。要求：“从现在起，各级政府要通过编制本辖区的环境保护的规划，把环境保护目标和措施纳入本地区的经济和社会发展总体规划。各级政府和有关部门在制定区域开发规划、城市发展规划，以及调整产业结构、产品结构和生产力布局时，在组织重大资源开发项目之前，要进行环境承载能力的论证，实现资源的优化配配置，要严格按政策和法律法规办事。

2001年，广东省环境保护局发文要求按照《广东省环境保护“十五”计划》（粤府办[2001]46号文）的要求，“建立综合决策机制”，“要逐步完善党委领导、政府负责、各有关部门分工协作、环保部门统一监管、全社会共同参与的环境保护管理机制，并制定相应的执法责任追究制度。逐步建立健全以重大决策环境影响评价制度、环境与发展科学咨询制度、部门联合会审制度、环境与发展综合决策公众参与制度、流域、区域环境与发展联席会议制度、有关环保的重大决策监督与责任追究制度、建设项目环保审批制度等七项制度为主要内容的环境与发展综合决策机制。”

1999年7月，江苏省委、省政府颁布《关于加强环境与发展综合决策的通知》，要求各级党委和政府在制定经济和社会发展决策时，要准确估量其对环境可能产生的影响，力避决策失误。通知中指出，必须将“制定与生态环境密切相关的地方性法规和规章，制定国民经济和社会发展中长期规划、计划，制定环境、资源、能源、产业、城乡建设等重要技术经济政策，开发区域国土整治，实施重大开发和基础设施建设项目，推广应用重大新技术、新材料、新产品等经济社会发展活动”纳入环境与发展综合决策范畴。2001年，吉林省政府发出了《关于实行环境与发展综合决策的通知》；1998年，山西省监察委员会和省环保局出台《违反环境保护法规行政处分办法》；2000年，北京市环保局和市监察局出台《关于违反环境保护法规追究行政责任的暂行规定》；2001年，上海市环保局和市监察委员会出台《关于对违反环保法规人员追究行政纪律责任的若干规定》等。

1997年以来，我国涌现了像大连、张家港、深圳等一批国家环保模范城市，这支队伍正在不断壮大。这些城市通过加强和完善经济发展与环境保护综合决策机制，坚持可持续发展战略，调整优化产业结构和产业布局，合理配置资源，初步做到了环境与经济的协调发展，实现了经济与环境“双赢”的目标。

五、建立环境与发展综合决策法律制度的意义

决策的正确与否与一个国家、民族、政党、社会成员的前途、命运和生活休戚相关，影响每个社会成员的福祉和命运。

政府决策对环境保护产生重要影响，决策不当或失误是造成环境问题的主要原因；政府决策不当甚至失误是环境污染严重发生的最为直接和最具作用力的因素。一个愚昧的决策可能污染一条河流，危害一座城市，毁掉一座古城堡，危害远比一般刑事犯罪严重。人大常委环资委主任委员曲格平认为，“我们在现代化建设中，出现了严重的生态环境问题，影响了现代化建设事业顺利进行，也危害了广大人民的生活和安全。追其根源，无不是在制定国民经济的重大政策和规划决策时不考虑环境影响所致。”

坚持环境与经济发展综合决策是保持可持续发展的关键性措施，而综合决策法律制度则为综合决策提供了法律保障。

环境与发展综合决策的实施，是决策者思维方式的转变，是决策制度、决策机制和决策程序的深刻变革。将环境与发展综合决策上升为一项具有可操作性的法律制度，这是决策方式的重大进步，它有利于发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，意义重大。

（一）实施综合决策是实现可持续发展的基本条件和重要保证。把环境保护作为决策的重要内容，从源头落实、贯彻实施可持续发展战略、环境保护基本国策。环保从源头抓起，最重要的是各级政府、各管理部门、各级领导要依法承担起改善环境质量责任，牢牢树立可持续发展观念，实行环境与发展综合决策。环境与发展综合决策制度，是“经济、社会与环境协调持续发展的原则”在决策层次上的具体化和制度化。实行综合决策制度，将有效地推进我国环境、经济、社会的可持续发展和协调发展。因此，在经济快速增长时期，如何促使和保证政府决策中的环境保护因素得到强化，使政府决策成为“绿色决策”是必须着力和预先解决的关键问题和难点。

（二）它是源头上防止环境污染蔓延和生态破坏的有效措施。

这吸取了先污染后治理、先破坏后保护的历史教训。综合决策由环境污染事后补救、末端控制的被动反应模式向事前预防、源头控制的主动行为模式转变。环境与发展综合决策从宏观上对决策的环境影响进行评估和分析，从根本上解决环境问题，控制环境污染和生态破坏的政策源头。

（三）它是政府转变决策方式、实行决策科学化的重要保障

综合决策要求改变由决策部门单一决策的思维方式，让经济、社会、环境各部门甚至社会团体、公众在决策过程中广泛地参与，由个人决策向群体决策转变，由某部门参与决策向各部门参与决策、转变。综合决策要从单纯依靠领导的明智、才能走向依靠制度的约束和法制的保障。该制度对国家政府机关及其首长的决策方式、决策程序提出了具有法律约束力的明确要求。它使决策更加综合化、民主化、科学化。

（四）转变人们的发展观

从单一发展观即由国民生产总值（gnp）统帅一切的发展观到强调经济-社会-生态三维复合发展观。

传统的发展观念主要是以国民生产总值的增长为主要指标，以工业化为基本内容的经济增长。盲目追求经济发展的速度，造成了资源的巨大浪费，导致了生态的破坏和环境的污染的严重问题。这种发展观念导致了决策的失败或失误。可持续发展的决策观，要求经济发展必须与人口、资源、环境统筹兼顾，不但要考虑经济效益，还要考虑环境效益和社会效益。

（五）环境与发展综合决策它标志着政府决策由社会、经济发展的单维价值取向决策向社会、经济发展和环境保护多维价值取向决策的转变。

1978年-2000年我国经济年均增长9.5%，目前，我国经济总量已经相当大，在世界居第6位。在世界经济发展中“一枝独秀”，举世瞩目，但也不能忘记经济增长背后的沉重的环境和资源代价。如果将这个增长过程中的环境破坏和资源损耗的损失扣除，得到一个“绝色国内生产总值”（ggdp），真正有效的国内生产总值要比现在的数值减少3.7%左右。

1995年中国国民经济运行的全部环境成本（自然资源的耗减，生态破坏和污染损失）约为2199.38亿元，约占中国当年gdp的3.7%（国内生产净值ndp的4.2%）。换句话说，1995年中国国内生产总值（gdp）的3.7%（ndp的4.2%）是以牺牲自然（资源、环境）为代价取得的。

（六）综合决策有利于资源的优化配置

把有限的资源进行合理的分配和科学地利用，投入到经济效益佳、社会效益好、环境效益良的地方和项目上去。不上资源浪费大、环境污染严重、经济效益差的项目。

生态保护策划篇（7）

[中图分类号]F061.5 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2016）10-0020-06

生态环境不断恶化，严重影响到经济社会的发展以及人类的生活健康，这已经成为大家的一种共识。世界卫生组织研究显示中国大约有22%的疾病与环境相关，大气污染所造成的环境与健康损失占GDP的7%左右。随着人类文明的不断发展，对社会生态环境治理的认知逐渐转变。人类逐渐意识到不能一味地向自然索取，需要保持生态系统的平衡。生态保护红线就是底线，是继我国提出耕地红线后，第二次上升到国家安全战略的“红线”。2008年国家环境保护部制定的《全国生态脆弱区保护规划纲要》中显示我国是世界上生态脆弱区分布面积最大国家之一，约占国土面积的60%以上，每年自然灾害给8大生态脆弱区造成的经济损失达到2 000多亿元，生态环境问题在生态脆弱区比较突出。而生态脆弱区环境恶化对我国区域生态管理的影响越来越大，如何解决生态脆弱区生态环境建设就显得尤为重要。2013年党的十八届三中全会中提出进行生态环境管理机制创新，首次提出将生态保护红线作为环境治理国策。生态保护红线在广东等一些省市的实际运用都取得较好成效。因此，探讨生态脆弱区的生态保护红线划定研究，寻找实现机制，对解决生态脆弱区生态环境问题，实现中国梦、建设美丽中国、促进生态环境保护与经济增长共荣发展具有重大理论意义与现实价值。

一、生态保护红线渊源与内涵

（一）生态保护红线的渊源

国外最初关于生态保护红线的研究是从生态风险开始的，由于20世纪70年代所倡导的“零风险”环境管理政策逐渐暴露出弱点，学界不得不重新思考新的环境策略，“风险管理”观点逐渐被引入环境管理政策中，形成一种全新的环境策略。全球气候变暖、资源枯竭、环境污染等关乎人类生存安全的生态问题频频出现，生态安全研究呼之欲出。世界环境与发展委会在1987年的《我们共同的未来》报告中首次提出“环境安全”的概念，随后Myers[1]（1989）、Mathews[2]（1989）等学者拓展生态安全的范畴。1991年8月，美国公布《国家安全战略报告》中首次将生态安全纳入国家安全范围之内，随后联合国、英国、北约、德国等国家和组织先后发表同类报告，这标志生态安全正式进入公共政策领域。国外没有专门研究生态保护红线的文献，但从生态安全最低评价标准、自然生态保护、生态保护协议等方面能看到生态保护红线的影子。例如，1997年美国农业部提出保护性缓冲带，这与生态保护红线有类似功效。国内研究基本是遵循国外研究脉络，我国对生态安全研究最初是从自然科学视角展开的，之后呈现多元化研究状态，其中涉及到国家安全、政治、经济等多个方面研究（曲格平[3]，2002；王如松、欧阳志云[4]，2007；逯元堂、吴舜泽、王金南等[5]，2006）。随着社会发展，生态安全难以满足现行环境管理的发展要求，生态保护红线随之提出。高吉喜教授首先在学界倡导划定生态保护红线，2005年广东颁布《珠江三角洲环境保护纲要》正式应用生态保护红线，划定三线调控区，随后深圳市、陕西省、国家海洋局等部门也相继提出应用方案，取得较好成效。2011年国务院首次以规范性文件形式提出生态保护红线概念，党的十八届三中全会公报中再次提出生态保护红线。饶胜等[6]（2012）系统阐述了生态保护红线的内涵、特征以及划分类型等。王灿发、汪钦辉[7]（2014）将生态保护红线作为我国在环境保护上的制度创新，已经进入国家政策层面，在2014年4月的《环境保护法》修改中进入法律层面，形成法律制度。此外，部分学者从不同方面对生态保护红线划定与方法进行研究（顾仲阳[8]，2013；高吉喜[9]，2013；王金南等[10]，2013），2014年环保部印发《国家生态保护红线技术指南》对生态保护红线的定义、类型及特征、技术流程与方法等进行研究，标志着我国生态保护红线研究的兴起。

（二）生态保护红线的内涵

生态保护红线在我国研究较晚，而在国外英文文献中还未有该说法，主要是以生态功能基准线、生态警械线等概念交叉运用。这说明生态保护红线概念尚未统一，较为零乱。纵观现有研究，主要有以下几个观点：

第一种观点是生态安全与生态风险视角。曹明德（2014）认为生态保护红线是为了保障国家生态系统安全以及社会可持续发展，并制定出的最低限度的综合生态风险标准体系[11]。

第二种观点是国土边界线视角。王金南等（2014）认为生态保护红线就是维护国家或者地区生态安全以及可持续发展，依据自然生态系统的完整性以及连贯性的保护性需求，而划定要保护的区域[12]；江苏省在2013年《江苏省生态红线区域保护规划》中定义生态保护红线是对维护国家与区域生态安全以及经济社会可持续发展具有重要作用，而需要严加管制与维护的国土空间边界线。

第三种观点是最小空间区域与数量限值视角。环保部（2014）颁发的《全国生态红线划定技术指南》（简称《指南》）定义，生态保护红线即对维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展，保障人民群众健康具有关键作用，在提升生态功能、改善环境质量、促进资源高效利用等方面必须严格保护的最小空间范围与最高或最低数量限值；郑华、欧阳志云（2014）认为生态保护红线是对维护国家与区域的生态安全，促进经济与社会的可持续发展，在提升生态功能、保障生态产品与服务持续性供给，而需要实施严格保护的最小空间范围[13]。

上述的第一、二种观点主要是从生态层面设置生态保护红线的内容，而第三种观点则主要从生态与经济层面来阐述生态保护红线的内涵。生态保护红线应该是一个综合性的概念，是维护生态安全的“生命线”、维护公众健康的“保障线”、促进经济社会可持续发展的“警戒线”，要实现经济效益、社会效益以及生态效益的统一。笔者认为：生态保护红线是提升国家与区域生态资本存量，维护生态安全，改善民生，促进经济社会可持续发展，提升自然生态系统功能来实现经济效益、社会效益以及生态效益统一而需实施保护的最小空间区域与国土边界线。

二、生态保护红线与生态文明建设的关系分析

生态文明主要是依据中国国情于20世纪80年代末期提出。2007年正式写入党的“十七大”报告中，2012年党的“十”报告中将生态文明建设置于突出位置。党的十八届三中全会报告中提出继续加强生态文明建设，重点在于加强生态环境保护制度改革，强化生态保护红线作为其改革的重点内容。

（一）生态保护红线是生态文明建设实现的根本与保障

生态保护红线是继18亿亩耕地红线之后，又一上升国家安全战略上的“红线”，体现出我国复杂生态环境管理形势下管理体制变革的结果。生态保护红线是维持最低生态资本存量，维护国家生态安全，保障民众健康，保持经济社会可持续发展的最小生态用地与环境空间的底线。我国目前生态赤字大、生态风险较高、生态环境问题较为凸显，生态脆弱区面积持续增大，已占国土面积的60%以上。只有规划好生态保护红线，加大保护力度，才能尽快扭转生态环境持续恶化趋势，为实现经济社会可持续发展创造生态条件。实现生态保护红线的思想观念转变，关键在于超越传统生态观，正确认识生态环境管理复杂形势，以国际化战略眼光看待生态文明建设。建设生态文明目的就是要使得广大人民群众生活更为舒适、更为幸福，这需要人们积极参与到生态保护红线的实施中来才能实现。为此，要在全社会中加强生态保护红线的意识，弘扬人与自然和谐相处的价值理念，逐渐提高民众的生态文明意识。因此，只有通过生态保护红线的划定与实施来不断提升生态资本存量，降低生态风险水平，提高经济社会可持续发展的生态基础，促进生态文明建设顺利实现。从这种观点而言，生态保护红线是生态文明建设的根本与保障。

（二）生态文明建设是生态保护红线的实施前提与基础

生态文明建设的提出是国家治理变革的新发展，是对人类文明发展理论的补充与提升，同时也是人与自然和谐发展的保障。生态文明是在人类持续改造物质世界的同时，还要积极处理改造生态环境中的一些不良现象，优化人与自然关系，建立良好的生态环境发展机制，实现经济社会的可持续发展。生态文明建设是一场全新的变革，涉及构建可持续的生产方式与消费理念，以遵循社会发展规律以及自然规律为前提来引导人们走可持续发展之路。生态文明建设引导生态保护环境的全方位变革，特别是党的十八届三中全会中明确提出加强改革生态环境保护制度后，社会变革趋势愈加明显。顺应生态文明建设而引起的生产方式、生活模式、生态环境保护意识、政府责任考核方式以及生态环境政策等诸多方面的变革正是生态保护红线划定与实施的基础。生态文明建设为生态保护红线的实施厘清人与自然、政府与市场、人与人之间的关系，扫清了政策障碍因素。生态保护红线是要维持生态资本存量持续稳定，实现经济效益、社会效益以及经济效益的统一，需要稳定社会舆论支持与法律、政策保障。生态文明建设的持续推进，为生态保护红线提供必要的基础条件，营造良好的社会氛围。因此，可以说生态文明建设是生态保护红线的前提与基础。

三、生态脆弱区的环境建设与生态保护红线划定

（一）生态脆弱区生态保护红线划定的必要性

生态脆弱区又称为生态交错区，是从一种生态景观向另外一种生态景观进行过渡的界面区域。我国是世界上生态脆弱区面积最大、脆弱性最强、脆弱类型最多的国家之一。根据统计显示，大约有60%以上的国土面积为生态脆弱区。我国生态脆弱区大多属于老少边穷地区，生态环境问题比较明显、经济落后、贫困人员较多，与此同时，环境监管最为薄弱。生态脆弱区面临草地退化严重，土地沙漠化面积较大，水土流失严重，自然灾害频发，每年生态脆弱区由于各种自然灾害所造成的经济损失约为2 000多亿元。大多数生态脆弱区气候较为干旱，水资源普遍短缺，生物多样性逐渐减少，资源环境矛盾比较突出。尽管我国在不断加强生态脆弱区的生态保护力度，提高生态建设投资金额，但是生态环境压力仍然突出，这些与当地民众的生态保护意识淡薄、消费观念陈旧、生产方式落后离不开的。因此，加强生态脆弱区生态环境保护力度，强化生态保护红线实施，提升生态环境监管执行水平，改善生态脆弱区民生，促进生态脆弱区经济持续发展，有利于维持生态环境的稳步发展，落实科学发展观，加强生态文明建设，促进经济社会又快又好发展。

（二）生态保护红线的实践经验

生态环境持续恶化、资源约束压力加大、生态保护区域重叠且保护不力、生态保护与经济社会发展未能协同发展催生生态保护红线的社会实践步伐。2011年国务院颁发《关于加强环境保护重点工作的意见》首次提出要在重要生态功能区、生态脆弱区以及海洋生态敏感区域等建立生态保护红线。为推进生态保护红线的顺利实施，国家保护局自2012年起着手《全国生态红线划定技术指南》的编写，于2014年2月正式颁发。国家海洋局2012年印发《关于建立渤海海洋生态红线制度的若干意见》中提出要将渤海海洋保护区、重要滨海湿地、重要河口、特殊保护海岛和沙源保护海域、重要砂质岸线、自然景观与文化历史遗迹、重要旅游区和重要渔业海域等区域划定为海洋生态红线区，并进一步细分为禁止开发区和限制开发区，依据生态特点和管理需求，分区分类制定红线管控措施。[14] 2013年7月国家林业局为落实“十”精神，积极推进生态文明建设，制定《国家林业局推进生态文明建设规划纲要》，其中列出生态保护红线行动的重要内容，划定了林地和森林、湿地、荒漠植被以及物种4条基本生态保护红线，设定最低保护面积数量，禁止各类自然保护区进行开发。

生态保护红线的实践除了在一些部委得到实现，同时也有一些地方政府也在开展区域实践活动。2005年2月广东省首先在《珠江三角洲环境保护规划纲要》中提出生态红线问题，以三大战略为依托，逐渐形成稳定的生态环境安全局面，逐步完善循环经济体系，实现生态环境良性循环。2013年6月江苏省公布《江苏省生态红线区域保护规划》，其中明确了生态红线区域要达到全省总面积的20%以上，通过实施有效的区域划分以及分类分级管理方式来保障重要生态功能区与主要物种不受到损害，进而提升区域生态文明建设水平。[15]陕西省在2014年4月划定森林、湿地、物种三大生态红线，规定全省森林覆盖面率不低于45%、湿地面积不少于460万亩、自然保护区面积不低于国土面积的5%，实施生态保护红线工程，制定严格的管理制度，强化生态保护红线的责任考核机制。

四、生态脆弱区生态保护红线制度建设的困境

生态保护红线的划定与实施能提升生态脆弱区域生态安全与生态风险管控能力，增进生态资本存量，提高民众生态健康水平，维持生态系统的稳定性。生态保护红线制度实施得到长足发展，但也面临挑战。

（一）思想认识不统一

党中央政府高度关注生态环境建设，从2011年中央正式规范性文件中首次提出生态红线概念，到2013年党的十八届三中全会报告中全面提出生态保护红线建设，并将其作为生态文明建设的主要内容，充分体现高层对生态环境保护的重视程度。生态保护红线得到中央各部委的高度重视，环保局、林业局、海洋局、国土资源部相继开展各部门的生态保护红线划定工作，其中环保部编制完成《全国生态红线划定技术指南》，并在2014年初步完成省级层面的生态保护红线划定工作。历史经验显示，我国目前各类生态保护区面积并不比西方国家的要少，有些甚至还要多，但是却没有得到严格保护，从而导致生态环境日趋恶化。究其原委，在于地方政府对生态环境保护思想认识较低，生态绩效考核缺位，中央与地方经济博弈明显，致使生态保护红线在基层实施举步维艰。

（二）缺乏统一协调机制

生态保护红线不仅是一个生态环境问题，同时也是一个管理协调问题。生态保护红线制度制定与执行过程中容易与不同部门以及现有生态环境保护政策之间产生冲突。第一，部委协调不统一。自提出生态保护红线以来，国家环保局、国家林业局、国家海洋局、国土资源部等部委相继开展生态保护红线划定工作，由于缺乏统一管理，造成边界责任不清晰，各自为政，相互冲突，以致后期出现多头监管等问题。第二，政策制度不融合。我国生态环境政策制度较多，有自然保护区、主体生态功能区、部级风景区、国家森林公园、生物多样性优先保护区等。各类保护区的总体面积都很大，存在与生态保护红线多重交叉空间问题，政策相互抵触，从而容易使得生态环境保护效率低下。第三，区域协调不顺畅。生态保护红线划定区与非划定区、划定区内各区域之间存在利益冲突，如何协调各博弈主体，这需要统一协调机制与制度安排。

（三）缺乏统一监管机制

当前，我国生态管理职能部门的划分还是以环境要素为主要依据，形成水利、环保、林业、海洋、国土资源、农业、畜牧业等多部门管理的局面，生态环境管理的整体性与自然生态服务保护的系统性被人为分割，难以适应生态文明建设的新要求。作为生态保护红线的主要实施部门―环保部门并非中央垂直管理单位，而是分级隶属各级人民政府，造成上级环保部门对下级环保部门无约束作用，这容易使得地方政府为了一时利益而忽视长远利益，忽略对生态环境的保护。地方各级环保部门往往会受到地方政府限制而无法有效监督，使得生态保护红线逐渐失去原有功能与作用。

五、生态脆弱区生态保护红线的制度创新路径

生态保护红线是维持生态脆弱区生态环境可持续发展的最低保护线。生态保护红线的划定与实施需要相关政策与制度来保驾护航，建立长效机制，充分调动各级政府生态环境保护热情，才能使得生态保护红线真正“落地生根”。

（一）生态保护红线差异化管理与监控机制

我国生态脆弱区面积较大，由于地理位置与区域影响，各生态脆弱区存在功能差异性，与此同时，生态安全时常变动，这需要实施差异化管理与动态监控管理，以便生态保护红线的顺利实施。

第一，生态保护红线的差异化管理制度。由于区域与生态系统服务功能存在差异性，因而就需要开展差异性管制措施。依据生态脆弱区内生态保护红线划定区的差异性，制定与之相匹配的管制标准，实行差异化管理。例如江苏省在《江苏省生态红线区域保护规划》中提出一级与二级管控区，例如一级禁止开发，二级无损开发，实施严格的差异化管理措施。

第二，生态保护红线的动态监测制度。要及时了解与掌控我国生态脆弱区生态安全变化情况，强化生态保护红线管理，就需要建立一个动态管理平台。各部委所开展的生态保护红线划定，需要及时更新，便于及时实行有效管理。建立生态风险变化的监测机制，为生态保护红线划定区的生态安全管理调整提供决策依据。[16]

（二）生态保护红线民众参与机制

生态脆弱区生态保护红线的划定与实施并非政府与少数人能完成的，而是需要广大民众积极参与，献计献策，共同完成。公众作为生态保护红线的主要利益相关者，应有对应的机制，引导民众积极参与生态保护红线的划定与保护工作，需要设置全方位的公众参与机制。要针对在生态保护红线与生态脆弱区内的开发活动进行环境影响评价环节的公众参与机制建设。与此同时，为了提升生态脆弱区民众参与环境保护评价的能力，增强环境保护认识力度，就需要政府部门强化对公众环境保护、生态风险以及生态安全等方面的知识宣传工作，提升民众的生态环保意识，形成全方位的生态保护红线存在感，参与到生态脆弱区内生态保护红线的划定与保护，提高民众监管生态保护红线的实施能力，正确认识到生态脆弱区生态保护红线的功效。

（三）生态保护红线越线责任追究机制

生态脆弱区生态保护红线的划定，就是“高压线”，不能越雷池一步，这需要制定完善的法律制度。根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的政策内涵，构建生态保护红线损害终身追究制度，进一步在法律上明晰各利益相关主体的责任与义务，对于违反义务而造成生态保护红线划定区域内环境损害行为追究应有责任。尤其是那些盲目决策而造成重要损失的责任人要追究终身责任。政府有关部门要加强生态脆弱区内生态保护红线违反者的处罚力度，让违背者付出沉重代价，使得生态保护线真正成为“高压线”。第一，对生态保护红线的越线者实施严格民事责任。超越生态保护红线所进行的各类生态损害，违背者就应当承担侵权责任，承担“停止侵害”与“恢复原状”的法律责任。第二，对生态保护红线的越线者实施行政处罚。增大越线侵权的行政处罚力度，严厉打击越线行为，赋予环境保护相关部门执法权，便于行政处罚得以更好落实。第三，对生态保护红线的越线者依法追究刑事责任。刑事责任是对生态保护红线的最后防线。开展环境刑事责任追究机制主要在于警示，预防避免出现大规模环境灾难。越线责任追究机制是开展生态环境保护的重要法律保障，选择合理法律责任关系生态保护红线实施与价值实现。

（四）生态保护红线的生态绩效考核机制

生态脆弱区生态保护红线在划定以后，各级政府就需要来落实生态保护红线的各项工作，要将生态保护红线的落实程度纳入生态脆弱地区生态文明建设目标以及评价体系中来，并要作为衡量生态文明建设的重要指标纳入考核与评价范围，以此来作为政府部门的生态绩效考核。需要建立差异化的经济社会发展绩效考核制度，例如重要生态功能区与非重要功能区、生态保护红线划定区与非生态保护红线划定区，要运用差别化的绩效评价指标体系与考核标准。对于生态保护红线划定区的绩效考核重点在于评价区域内环境承载力的提升、生态环境的改变、生态破坏的恢复、生态系统服务能力的提升等方面的绩效，增大生态环境保护投资、生态效益、生态损失等指标在体现生态文明建设成效中的权重，使得这些指标成为生态脆弱区政府绩效考核的主要指标，结合绿色GDP考核评价体系来共同决定地方政府的生态绩效水平。

（五）生态保护红线的部门利益协调机制

生态保护红线的划定不是单一部门的事情，这往往涉及不同部门之间的利益，从而就会导致各个部门为了自身利益而相互斗争，进而影响到生态保护红线的划定实施。不同主管部门具有不同的生态保护红线划定标准与准则，各部门之间的相互利益关系也将为“生态保护红线”划定带来很大的压力。例如在生态脆弱区实施生态保护红线规划就必须要同国土部门的土地利用规划来进行相互结合，在试点中就出现过环保部门认为是非常重要的，而到了当地实地考察就马上发觉这个地区要进行开发利用了，与此同时，这块地还是法定的土地规划用地，已经得到有关政府的批准，生态保护红线用地就要变为经济开发用地，这里面存在的矛盾非常尖锐。生态保护红线的划定，最终还是要由地方政府来进行管理，因此协调中央与地方、环保部门与地方之间关系就显得非常重要。

生态保护策划篇（8）

海南省生态政策评价

生态政策结构评价。从政策组合结构来看，海南已经形成了生态政策优先的政策结构组合。诸多生态政策基本形成了合理的逻辑关系。1999年《海南生态省建设规划纲要》明确围绕生态立省的目标制定各项政策，在全国率先奠定以生态作为制定各项政策的基础。2011年初通过的《海南国际旅游岛建设发展条例》进一步围绕旅游产业发展制定一系列政策规划。当前，海南生态政策与其他各领域政策的组合结构日趋成熟。

图1 海南生态政策树状结构模式

从政策性能结构上看，规制政策占据主要地位，分配、再分配政策、自律政策还比较欠缺。规制政策是政府制定的为引导政府行为和各利益集团行为的一般的、普适的规范，例如海南省为保护生态资源出台的各种规定与办法；分配政策是对各利益集团的各种利益进行划分的规范政策；再分配政策是对各种利益进行平衡与协调的规范；自律政策是自我限制的政策。《海南城乡总体规划》实施一年来，非法违建问题依然存在，建设重点区域规划完善，但是周边乡村没有被很好地带动起来，这与具体的政府管理、土地补偿等领域的自律、再分配政策还不到位密切相关。

从政策领域结构上看，生态政治政策、生态经济政策占据主要地位，生态文化政策、生态社会政策尚不完善。海南是文化欠发达地区，文化基础设施比较薄弱、文化产业“小少弱散”、文化的影响力和辐射力不强、文化管理体制不顺畅，海南文化建设可以为经济社会的全面发展和国际旅游岛建设提供强大的精神动力、智力支持和良好的社会环境。但是海南省人大法律法规库共228条公开记录，有关文化（含教育、卫生）共10条，占4%，文化政策建设显然与文化发展要求不相符合。

生态政策过程评价。政策问题的解决方案多来自于改革者的大胆创新。海南自建省以来一直是我国改革开放的试验田。1999年海南省政府率先将生态立省作为海南的发展目标。生态优先的政策导向发展了十年，在全国各地经济发展、生态危机的时候，海南又凭借自身优势提出国际旅游岛建设规划，再一次提出创新性的战略政策。改革者创新思维占据了主导地位，一方面可以为问题解决带来新的方案设计，另一方面也有可能产生客观条件后劲不足的局面。

政策合法化进程不断加快。首先，海南省政府不断推进行政程序合法化，使法治精神融入政策过程。2005年初，海南省政府出台了《海南省人民政府首席法律顾问工作规则》，在全国率先将政府首席法律顾问制度与行政首长负责制有机结合。其次，海南省充分利用经济特区立法的优越性，相继出台了45件地方性法规、规章，为特区社会经济发展保驾护航。建省至今，为保证生态经济的发展，海南省人大常委会和省政府也适时通过立法推动产业发展。这些规章制度的出台使“生态立省”战略执行有法可依，为海南的环境保护和资源利用筑起了法律“屏障”。

政策执行缺少民众的参与互动。纵观海南各项生态政策，从问题界定、方案制定、政策合法化直至政策实施，一直是政府在唱“独角戏”。政策在执行环节由于缺少群众的参与互动，很难确保创新和改革的可持续性和可推广性。正如一项关于海南省典型生态文明村的调查结论所说“生态文明村建设过程中存在农民的实际需要与政府的农村政策之间的矛盾，两者之间的结合点不甚明显。”生态政策缺少公开、科学的评估机制。海南生态立省以来，各项生态政策纷纷出台，但是政策评估机制却十分滞后。例如对于《海南城乡发展规划》实施一年的效果评估，公开的新闻只有文字的描述缺少客观的数据说明，对于存在的不足一笔带过。①这样的政策评估不利于政策改进与提高，由于透明度不高，群众的信任与参与度也会降低。

生态政策总体效果评价。生态政策效果评价缺少科学独立的评价机制，生态政策效果评价架构在其它政策尤其是经济政策之上。海南生态立省十多年来，总体上来讲，政策效果明显，海南省“十二五”规划建议指出，经济建设上，“十一五”期间全面超额完成了规划确定的主要目标和任务。生态立省已经成为海南经济社会发展的总指导思想，保护生态环境的理念已经成为海南各界人民群众的共同理念，良好的生态环境已经是海南各界人民群众共同引以为豪的资源，在经济快速发展的同时，生态环境成为衡量发展的“准绳”。

海南省生态政策建议

设立环保厅整合政府生态保护职能。生态系统涵盖面广并且不可分割，海南是全国首个生态立省试点，但是对生态系统的管理却没有统一明确的职能部门。海南省国土资源环境厅对于环境的保护局限于陆地环境保护，对于丰富的生态资源，管理权限狭窄而不明确。发改委、旅游委、住房建设厅、海洋渔业厅等都肩负着开发与环境保护的职责，容易导致多头管理，相互推诿的局面。建议将环保职能从国土规划中独立出来，不再拥有开发建设规划职能，专门监管整个生态系统的环境监测、信息和政策执行。

加强生态环境保护立法，加大对破坏生态环境行为的惩处力度。环境立法和环境执法是政府生态服务职能中的首要职能，它为政府依法行政提供了法律制度的保障。海南政府应该充分发挥国家赋予的立法特权，加紧制定完善生态保护的各项法律法规，健全环境影响评价制度，实行更加严格的生态环保标准。

建立反应迅速、详实生动的生态信息系统。制定生态信息制作、传播政策，大力整合信息资源和网络资源，积极推进海南信息网建设。着力建设有线、无线和卫星传输相结合的覆盖海南所辖海域的通信网络，提升南海领域的应急管理水平和信息服务能力。对旅游服务、农业生产、环境监测、公民参与提供良好便捷的服务。例如建立海南环保产业信息中心，规范和疏通信息的采集、加工、传输、反馈、使用方式和机制，将信息商品化、市场化，设置定时或定期的信息系统，利用互联网络等现代化传媒手段，增加速度，降低成本，使得信息负载的价值能够迅速地转变成市场信号，为环保产业的高效、有序发展提供服务。

建立生态政府管理考核机制。生态型政府应该具有以下特征：一是具有以包括人类在内的生态系统为本的治理理念；二是在更加严格的生态保护法制中行政的行为准则；三是透明的行政程序涵盖对生态系统的监控；四是生态问责成为责任政府的首要内容；五是生态发展带动社会进步成为政绩考核的主要指标。官员的政绩应该从单纯的GDP转到公共服务上来，海南地方官员考核指标应该明确标识生态服务能力。完善生态环境保护责任制和问责制，把生态环境保护纳入经济社会发展综合评价体系和领导干部综合考核评价体系。

建立科学、公开的生态政策评估机制。海南生态立省战略制定实施以来，生态组合政策日趋完善，但是一直缺乏科学、公开的政策评估机制，导致许多生态政策“雷声大雨点小”。制定政策长期效果的评估和评价机制，将其作为科学决策过程中的一个重要环节，这也是提高生态决策科学化的迫切要求。政策制定过程和执行环节可以借助网络平台接受公众监督，既可以提高政策效率，也可以提高公众的环保参与积极性。

完善生态社会、文化政策，引导公民增强保护生态环境的自觉性和责任感。政府要在满足公众环境知情权、拓宽环保参与渠道、保障公众环境权益方面积极创造条件，鼓励公众参与环境决策，环境监督和环境保护。以生态文明村建设、生态校园建设等为抓手，将保护生态环境的教育活动深入社区和家庭。以教育为例，海南的生态教育可以尝试走在全国前列，树立标杆。根据《中小学生环境教育专题教育大纲》和《海南省中小学环境教育地方课程指导纲要》的要求，学校可以充分利用各种校内外资源，组织学生开展多种生态教育实践活动，例如已开展的“绿色学校”活动、“中小学生安全生态文明”活动等。

积极引导和推动生态非政府组织（生态NGO）的生态政策作用。生态NGO 的生态政策参与能否有效主要取决于参与的制度安排、参与动机、参与能力以及参与方式等。因此，政府首先对从各种制度设计上规定生态NGO政策参与的权利义务和相关诉讼程序，要能提供充分的生态政策参与机会与渠道，要能创造包括生态环境信息公开在内的各种有利条件，以利于生态NGO能及时有效地表达自己的生态政策建议与要求。其次是建立包括生态NGO 这样的主体广泛参与的社会协同管理机制，这也是生态型政府构建的内在要求与健康发展的必要条件。

【作者为海南大学政治与公共管理学院行政管理学系主任、副教授；本文系海南省社会科学规划课题“海南生态管理社会协同机制构建研究”成果，项目编号：HNSK（Z）13-15】

生态保护策划篇（9）

2生态环境保护是引导国土规划的指导思想。进入经济快速发展的时代，人类实践与环境之间的关系处理越发成为我们所关注的问题，尤其在全球性环境问题不断出现，生物多样性锐减，水土流失严重，温室效应明显等，都在告诉我们如果不注重生态环境的保护，势必会有资源耗尽，环境恶劣的一天。为此，积极树立生态环境保护意识，倡导以科学发展观去引导国土规划，处理好国土资源利用和生态环境保护之间的关系，充分展现出国土规划方案经济效益和生态效益的融合。

3生态环境保护是国土规划不断追求的目标。进入新时代以来，国家越发注重生态环境保护工作，积极提出建设资源节约型，环境友好型社会的发展战略，也开始思考如何在经济发展和生态环境保护之间做好权衡。此时的国土规划作为资源规划分配的重要手段，也开始积极思考生态环境保护问题。也就是说对于现阶段的国土规划工作来讲，应该将如何保证当前区域经济，人口，资源，环境的和谐发展问题，如何规避国土规划中对于生态环境的破坏行为问题。简单来讲，生态环境保护已然成为当前国土规划不断追求的目标。

二、现阶段国土规划中出现的生态环境问题

1行政区间意识制约生态环境保护。受到传统国土规划体制的影响，以行政区为单位进行规划，强调行政区域内部资源的优化整合，忽视了行政区之间的资源利用分配。这种行政区间意识的存在会造成以下困境：其一，地域之间的国土资源联系被行政区间所隔断，不利于市场经济的健康发展和进步；其二，行政区间要求规划的稳定性，一般都不会摆脱自身行政区的框架，此时就难以实现与其他行政区间的沟通，这就可能出现各行政区间埋头做好自身国土规划，忽视了区间内造成的生态平衡和环境保护问题。

2国土规划时效影响生态环境保护。一般情况下，国土规划作为宏观调控方案，其时间跨度比较长，少则20年，多则30年以上。如此长的规划时效，不仅仅要求规划方案的预见性，还需要保证规划指标是可调整的。但是实际上国土规划方案在实施的过程中，更多的关注的是近期的资源开发，生产布局，忽视生态环境保护，而对于中长期规划的管控也变得难以实现，这就很容易造成规划初衷方向的偏离。这也是造成国土规划难以践行生态环境保护工作的重要因素之一。

3国土规划固性牵制生态环境保护。受到计划经济的影响，当前国土规划的内容比较固定，目标明确化，指令性明显，如此固性的要求显然没有将市场机制考虑进去，无论是市场应变能力，还是规划效能，往往都会出现捉襟见肘的情况。另外，国土规划多数情况下关注的是最终的规划结果，忽视了对于规划过程的管理和控制，而生态环境保护正好是国土规划中的重要过程部分，这样的固定化模式也是不利于生态环境保护的。

4国土规划调控的方式存在不合理。当前国土规划调控的方式方法依然存在诸多的不合理的地方，具体来讲，其主要表现在：其一，缺乏健全的国土规划法律法规，难以将国土规划纳入到法律体系，不利于国土规划的法制化发展；其二，国土规划管理组织机构不完善，难以形成内部监控机制，也难以发挥国土规划部门的效能；其三，国土规划方案的权威性不强，没有引起各级政府的高度重视，多数情况下都存在不同程度的形式化的特点。

三、国土规划中强化生态环境保护的策略

改变国土规划缺乏生态环境保护意识的现状，需要从多个角度入手，去实现国土规划运行机制的改革。具体来讲，笔者倡导积极做好如下几方面的工作：

1实现国土规划主体的公众化。实现国土规划主体的公众化，就是引导公众参与到国土规划中去，改变以往以国土规划部门为主导的决策机制。这是因为：国土规划的目标是要不断实现人民群众生活质量和环境承载力的提升，既然事关公众利益，就应该有公众参与到决策中去，这不仅仅充分体现出我国执政为民的理念，也能够实现国土规划方案的合理化和科学化发展。具体来讲，应该积极从以下几个角度入手：其一，国土规划部门积极构建国土规划民众信息沟通机制，建立多种信息沟通渠道，实现民众与国土规划部门之间联系的加强；其二，国土规划部门应该放低姿态，转变服务模式，积极听取民众对于国土规划方面的意见和建议，尤其是国土规划方面专家学者，企业代表的意见和建议，将其整合到国土规划方案中去。

2促进国土规划生态意识觉醒。针对于当前国土规划生态意识淡薄的问题，应该积极做好如下几方面的工作：其一，建立健全完善的国土规划效果评价机制，将国土规划的生态效益作为重要考量尺度，避免单一从经济角度去考量的审核和评价方式，以此去实现国土规划生态意识的觉醒；其二，高度重视在国家生态环境保护政策和法律的基础上，实现全面的生态环境保护教育，使得国土规划部门高度重视生态环境保护工作，并且积极在规划的过程中将生态环境因素考虑进去；其三，建立严格的国土规划方案审核机制，从经济角度，社会发展角度，生态环境效益综合考量，对于存在忽视生态环境保护的国土规划方案，应该予以驳回，避免其对于实际社会资源的不良配置。

生态保护策划篇（10）

鉴于不同区域的环境承载能力、环境特征、生态功能存在着显著差异，为保证政策的有效性，应实行区域差别化的环境政策，以更有利于资源空间配置的优化，使人口、经济活动等的分布能够与各个区域的资源、环境、生态的承载能力相匹配，实现人与自然的和谐发展，实现区域协调发展。

一、现行环境政策存在的若干问题

经过30多年的努力，我国已初步形成了一套比较完整的环境政策框架，这些政策在环境保护和生态建设等方面发挥了重要的作用。随着我国进入新的发展阶段，特别是开始探索实施新的区域协调发展战略，推进形成主体功能区，现行环境政策存在的一些问题需要我们认真关注和及时解决。

(一)环境政策与区域经济发展政策存在脱节之处

我国环境政策起步于计划经济时代、逐步形成于改革开放的过程中。受管理理念、制度环境和发展阶段的限制，我国环境政策的重点往往放在制定与实施具体的环境管理目标和狭义环境政策，很少关注如何把环境问题的预防和解决纳入到区域经济发展战略之中，环境政策的制定一般都落后于社会经济发展进程。

目前，在区域层次上落实某些具体的环境政策时受多种因素影响，仍很难纳入到国家有关宏观发展战略和区域开发的综合决策分析中，无法通过有效干预社会经济活动发挥效力。以环境影响评价为例，2002年，我国颁布了《环境影响评价法》，提出了广义的环境影响评价要求。但是，由于环境影响评价涉及多方利益群体，又缺乏相应制度约束，环境影响评价在实际操作过程中基本上被限制在项目层次上，很难纳入到区域发展综合规划中。

(二)现行环境管理体制，不利于实施区域差别化的环境政策

区域性是环境问题的重要特征之一。环境问题具有较强的外部性，一个地方的环境污染会影响周边地区，往往会超越行政区划边界。但我国目前实行的是以行政区划为单位的环境管理体制，地方环保局隶属于地方政府，使得一个有机的整体被这种体制分层切块。个别地区为谋发展而不惜损害其它地区利益以及阻碍环境管理的地方保护主义现象时有发生。同时，由于部门之间协调不畅，跨区域环保执法的难度较大。

另一方面，由于地理位置、气候条件、资源状况、社会经济发展程度，以及其他条件的影响，不同区域的环境问题呈现出不同的特点，环境管理应体现其针对性。在现行环境管理体制下，区域差别化的环境政策很难实施，不利于主体功能区的形成。

(三)各类环境政策之间的相互补充和协调性有待加强

我国已建立相对完整的环境政策体系，但各类环境政策之间的相互补充和协调性有待进一步加强。主要有三方面：（1）环境管理中的行政手段比较完善，但依靠市场的工具比较少；（2）污染控制类的政策比较完善，但有关生态建设的政策和区域性的环境政策都发展很不充分；具体的环境管理制度中也存在类似问题，如环境影响评价制度重点放在环境污染方面，而生态环境的评价重视不够；（3）生态资源保护政策是分领域由各行政管理部门分别制定和执行，相关政策之间存在着重复交叉、事权划分不明确等问题。有些资源管理政策的制定部门既是资源开发组织部门又是生态保护监督部门，内部存在着职能冲突。

(四)有关促进生态环境保护、恢复、建设的补偿政策不完善

对限制开发区和禁止开发区，有效的生态建设、生态补偿的环境政策非常重要，是落实主体功能区划、促进这些区域实现生态保护功能的关键政策措施。目前主要存在三方面问题：（1）经济补偿政策没有体现不同区域的成本差异，例如：退耕还林还草的经济补偿政策是实行全国统一标准，但是对于生态环境脆弱地区和条件较好的地区，植林植草的成本显然是不同的。（2）补偿年限过短，我国目前的退耕还草补偿年限仅2年，还经济林补助5年，还生态林补助8年。在实践过程中出现一系列问题，如有的地方为了获得更多补助，在适合还草区进行还林，不符合自然规律，最终会导致工程的失败。营造生态林的补偿年限仅比经济林多3年，造成很多农民更愿意营造经济林，导致生态林的比重偏低，达不到水土保持和生态环境改善的预期效果。由于政策的补偿年限偏低，相应的政策没有跟上，有的地方甚至出现复垦的现象。（3）补偿政策加重了地方的财政负担，例如：退耕还林还草政策中规定退耕还林还草过程中，所花费的检查验收、粮食调运、兑付等费用由地方财政负担，增加了地方政府退耕还林的执行成本，不仅对地方政府而言缺乏退耕还林的经济激励，而且许多地方由于财政困难，很难落实退耕还林政策。再如三北防护林体系工程，要求地方配套一定比例的资金，但三北地区多为“老、少、边、穷”地区，地方配套能力非常弱，造成资金不能足额到位，影响工程建设的速度和质量。

(五)自然保护区的管理体制不顺，制约自然保护区的进一步发展

根据我国《自然保护区管理条例》，自然保护区由环境保护部门实施统一监督管理；林业、海洋、水产、农业、建设、水利、文化等部门分别是各专业自然保护区的行政主管部门。这种分部门管理体制所引发的问题越来越突出，主要有：（1）具体主管部门与综合管理部门之间缺少主动的沟通和协调，综合管理部门也很难对各部门的自然保护区在宏观政策、政策指导与监督检查方面有所作为。（2）由于保护区分部门管理，国家没有统一的保护区建设规划，在保护区建设中对其功能与性质缺乏严格的界定，加上缺乏监督协调机制，自然保护区与森林公园、风景名胜区及其他类型保护地性质混淆。在自然保护区功能划分时，往往先满足森林公园及风景名胜区的功能要求，导致许多部级自然保护区将旅游区规划在自然保护区的中心区域，这一现象如不及时改变，将严重影响我国自然保护区的发展和保护。（3）自然保护区多头管理的体制使得责任不清，定位不明确，国家及各级政府均没有明确的经费预算计划。国家各主管行政部门仅对少数几个自然保护区支持部分基建费，而且专款专用，其运行费由地方政府负担及自然保护区创收自筹。致使经费不足，保护区不得不设法开发保护区资源，影响保护区的管理和保护。

二、未来环境政策调整的原则和思路

（一）调整原则

1.综合协调的原则。环境、资源、人口和发展之间存在着紧密复杂的相互关系。完善环境政策，要按照综合协调的原则，全面、系统、综合地考虑人口、资源、社会、经济、环境等要素，将环境保护的要求逐步渗透到产业政策、价格政策、财税政策、贸易政策等各项经济发展政策的制定和执行之中，促进环境政策与其他政策的一体化。

2.环境优先的原则。坚持“环境优先”的原则就是要尽可能地在源头消减污染，确保实现可持续的经济社会发展。我国在实现经济快速增长的同时，付出了巨大的资源与环境代价。环境、资源与经济社会发展的矛盾日益尖锐，任何地方都不能再以牺牲环境为代价去换取经济增长，都不能以眼前发展去损害长远利益，更不能用局部发展去损害全局利益，决不能走“先开发、后保护，先污染、后治理”的路子。在今后快速推进工业化和城市化的过程中，坚持“环境优先”的原则，事关我国能否可持续发展的大局。

3.区域差异性原则。由于我国不同地区生态环境和污染对整体的影响存在显著的差异，再加上不同地区的经济社会发展水平不尽一致，同样一项环境政策在不同区域实施效果会产生明显的差异。此外，许多环境问题本身就是超越行政区的，需要建立区域性的协调机制。因此，调整和完善环境政策时要更准确地把握特定区域的环境特征，依照区域差异性的原则，因地制宜地调整环境与社会经济关系，更科学地促进区域协调发展。

（二）分区域的政策思路

在落实区域协调发展战略，推进主体功能区的形成过程中，环境政策调整和完善的总体思路是坚持环境保护的基本国策和三项基本政策，针对不同区域所具有的不同生态环境特征，实施区域差别化的环境政策。建立科学的排放总量控制制度，统筹增量控制和存量调整，制定细分标准和技术指标，组合多种政策工具，突出重点领域，强化监督执法。如表1所示。

1.重点开发区。该区域未来的环境问题，主要来自工业化和城市化规模不断扩大的过程中所产生的工业污染和城市生活污染。由于重点开发区承担了其他区域产业转移和人口转移的任务，工业化和城市化的进程将会非常快，环境污染控制必须提早规划、严格执行，环境政策的重点是要严格控制开发过程中新增的环境污染和生态破坏。这类区域的发展规划要特别加强环境影响评价和环境风险防范，采取“预防为主，综合防治”的环境保护模式，重视从源头控制污染。在加大开发的过程中，实行更为严格的环境管理，建立和完善环境准入、环境淘汰和排污许可证制度，避免不可持续的生产开发方式对环境造成的破坏。在这些地区，首先是严格控制新的污染源，必须做到增产不增污，同时要逐步缓解既有的结构性污染。

2.优化开发区。针对这类区域发展的环境政策，其重点是要发挥环境保护政策的约束和激励功能，促进该区域经济增长方式的转变，禁止任何产生新污染的生产经营活动，着力解决既有的结构性污染。由于这些地区政府的经济力量较强、市场机制较发达，所以相应的政策调整包括两方面：第一，要制定更加严格的环境标准，加强政府环境监管和环境执法，坚决淘汰浪费资源、污染环境的工艺、设备和产品，严格实施排污许可证制度，无证企业不得排污。第二，要加强利用环境政策中的市场手段来调节生产和消费行为，如建立排污权交易制度，征收环境税，实行产品的环境认证制度，税收优惠政策等。

3.限制开发区。限制开发区是指资源环境承载能力较弱，并且该区域的环境状况关系到较大区域范围生态安全的区域，如长白山森林生态功能区、秦巴生物多样性功能区等。这些区域的环境问题一方面是由于不合理开发本身造成的环境污染，另一方面是由此而引发的生态环境问题，如草地退化、水土流失，土地沙化、石漠化等。因此，针对这类区域的环境政策一方面要实施更加严格的环境标准，利用环境政策的约束功能限制不合理的开发方式，尽可能减少开发活动中的环境污染。同时，还要进一步完善相关的配套政策，如退耕还林还草的经济补偿政策、林区职工的安置政策等等，以更好地促进这一区域的生态修复和建设。

4.禁止开发区。禁止开发区是指依法设立的各类自然保护区域，这些区域的生态环境敏感性和生态系统服务功能的重要性较为突出。因此，要实行强制性的环境保护，严格控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能区政策的开发活动。环境政策的重点是在严格禁止环境污染的基础上，通过建立和完善有关财政支持制度，加强这些区域的生态建设。此外，禁止开发区多是国家自然保护区，目前仍存在分类型、分等级与分部门的重叠交叉的管理体制，不利于主体功能区的形成，还要进一步对自然保护区的管理体制进行改革。

注：的个数表示环境标准在四类主体功能区中的相对高低。

三、推进主体功能区形成的环境政策建议

本报告主要从有利于推进主体功能区形成，有利于区域协调发展，有利于实现可持续发展的角度，提出如何更好地实施分区域调控的环境政策的若干建议。

(一)建立环境与发展的综合决策机制

实施可持续发展战略的关键环节之一就是要建立环境与发展的综合决策机制，从决策源头控制污染问题的产生。按照科学发展观的要求，环境保护的要求必须成为其他所有经济社会发展政策的前提，必须对经济和社会发展决策可能产生的环境影响做出评价。各类功能区在制定区域经济和社会发展规划、土地利用规划，调整产业结构和生产力布局等重大决策时，必须充分进行环境影响综合评价，使环境与发展之间形成一种利益协调和相互制衡的机制。

（二）统一规则，细化指标

根据国外制定和实施环境政策的成功经验，考虑我国资源环境承载能力普遍面临的日益严峻的挑战，今后我国环境政策的重点应放在建立“源头控制”的制度上，所有各类区域都要实施更严格的环境标准。但是，各个地方的生态环境特征不同，标准不宜采用“一刀切”的形式，应根据不同区域的环境问题特性以及环境问题产生的背景差异等多种因素，按照不同地区的资源环境承载能力、环境容量、生态功能等进一步细分总量控制标准、各项污染物排放标准、排污收费标准等等，按照不同区域不同的主体功能要求，制定不同的环境标准，更好地促进有关环境政策在不同区域的落实，以有利于推进主体功能区的形成。此外，环境标准要随着技术的进步逐步调整，创造一个动态的、逐渐严格的监管环境，以能够不断地激励更环保的技术创新和技术扩散。

（三）改革现行的排污收费制度，逐步引入排污权交易制度

在推进主体功能区形成的过程中，由于不同功能区环境特征不同，污染治理的成本存在显著差异，不同地区由于其主体功能的不同，环境标准也应有所不同。为了保证政策的公平性，以及激励引导各级地方政府和企业加大环保投入，亟待改革目前的排污收费管理制度，一方面要提高排污收费标准，使其能充分抵消污染者所造成的社会成本，尤其是要在限制开发区和禁止开发区，引入更严格的禁排制度，加大违法惩处力度。

另一方面要逐步引入排污权交易制度。排污权交易是一种以市场为基础的环境政策手段，主要是依法确立污染物排放权利，允许这种权利像商品那样进行交易，使同样的污染排放创造最大的社会福利，从而达到有效控制污染排放的目的。但引入排污权交易并不意味着市场完全取代政府实现环境监管，而是让政府利用市场的手段以更低的成本实现政策目标，更有效地实现污染控制。政府保留的主要职能是测算允许排放的污染物的总量，保证排污权的合法交易，并对任何违法的企业进行制裁。

与排污收费制度的不同，排污权交易制度是先确定排放总量，然后再让市场确定价格。因此，这种方式既能控制排污总量又能有效地配置资源。排污权交易制度的另一个有利作用是能够有效地促进企业技术创新。排污企业为了节约环保支出，必然要采用先进的污染治理技术，这可以进一步刺激社会不断地开发出更有效的技术，能有效地鼓励竞争和创新。要建立我国的排污权交易制度，需要对一些关键问题深入研究，如不同地区排污总量的确定、排污权初始分配的问题，排污权交易的区域范围（如果过大，可能出现在某些点区域污染特别严重）等等。

（四）探索建立有效的环境监管体系

推进形成主体功能区将超越当前行政区划的界限。现有体制下，环保监管机构隶属于各级政府，地方政府往往出于保护本地经济发展的目的而影响、干涉地方环保机构的环境执法，导致有法不依、执法不严，环境污染对本地和周边地区产生巨大影响。要保证推进主体功能区形成过程中有效地保护环境，就必须改革现有的环境监管体制，可选择的方案包括：（1）在现有的制度构架下，进一步完善和改进国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制，但大区设立隶属于国家环保局的环境监察派出机构；（2）建立全国垂直统一的环境监管体系，并在大区和基层设立分支机构。这不仅有利于环保政策的执行，也可以大大减少相互协调的工作和地方保护主义对环保的干扰，减少短期行为对长远发展造成的影响。

（五）加强环保监管的问责

为环境保护部门提供充分的授权和提供充足的资源，同时完善和加强问责制度，形成一套完整的责任追究和严厉的违规处罚制度，对不执行环保法律法规政策造成严重后果的、对因决策失误或行政干预等原因造成生态破坏和环境污染的，要追究有关单位及其负责人的行政责任，甚至刑事责任。同时，要加大对环保监管机构的问责，对出现监管机构失职、无所作为和乱作为的情况，要追究监管机构的责任。

需要强调的是，要鼓励社会、特别是传媒对环境污染问题的监督，造成全民关注环境问题的氛围，既暴露那些污染环境的企业、也监督环境监管部门及时、依法实施监管。社会监督是有效环境监管的重要手段。

（六）完善相关的政策，解决环保资金不足的问题

环境保护是一项技术性很强的工作，有效的环境保护必需建立在环境监测、监理监察、科研和教育培训的基础上。因此，环境保护客观上需要有充足的经费保障，尤其对限制开发区和禁止开发区，能否建立长期稳定的环保资金投入机制，将成为主体功能区能否真正形成的关键环节。

我国目前各地区的环保资金来源渠道还比较单一，主要是依靠政府投入，地方的环保事业经费纳入地方财政。但不同功能区的财政状况显著不同，在实践中，许多地方的环保资金投入都不能满足实际要求。应借鉴国外成功经验，完善相关的政策，不断开拓环境保护资金的稳定来源。一是完善国家的财政转移支付政策，保障限制开发区和禁止开发区环保资金的投入；二是要注重运用价格、财税、贷款贴息等政策和手段，鼓励社会资本投入环保产业，投入公共环境设施的建设和管理；三是建立环境保护基金，为污染控制设施建设、清洁技术开发以及污染受害者赔偿等筹措和提供资金。这一做法有利于形成环境保护资金的稳定来源，减轻政府的财政负担，在世界各国中已得到越来越广泛的实施，其作用也日益重要。

（七）进一步完善生态补偿政策

限制开发区和禁止开发区，对于整个国家而言，更重要的是承担生态保护功能，与生态保护功能相矛盾的经济活动将受到限制，与此同时，地方的财政收入势必会减少。如果地方为保护和改善生态环境所牺牲的经济利益得不到经济补偿时，为了基本的发展需求，当地政府就可能不会从保护生态环境的角度去限制生产开发活动，主体功能区划也很难落实。因此，我国在推进主体功能区形成的过程中要进一步调整和完善有关的生态补偿政策，这是国家生态环境保护与建设方针得以长期稳定实施的关键，也是促进主体功能区形成的重要保障措施。主要有以下四个方面：（1）细化补偿标准，实行分地区调控的政策。（2）在补偿政策实施年限上，不仅要区分还草、还林，还要区分各地不同的自然条件和经济社会发展特征，要充分考虑当地生产活动的转移、生态移民等所需要的时间。（3）实行多元化的补助形式，改变目前单一粮食和现金的补助方式，根据当地的经济发展水平，以及农民的实际需要提供多种形式的补助，如以“项目支持”的形式，促进生态保护区的替代产业的发展。（4）加强生态保护立法，为建立生态环境补偿机制提供法律依据，对自然资源开发与管理、生态环境保护与建设，生态环境投入与补偿的方针、政策、制度和措施进行统一的规定和协调，以保障生态环境补偿机制很好地建立。